RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011 de La Cour Des Comptes Tome 2

RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011
Tome 2 Suites donnes aux observations des juridictions financires
Rponses
Introduction .. Premire partie La Cour constate .

Introduction ... Chapitre I Des progrs tangibles
- Les services publics deau et dassainissement : des volutions encourageantes. - Les organismes faisant appel la gnrosit publique.
III 1
3 5 51 61 63 69 81 93 107 65 78 87 100 113 26 59
Chapitre II Des avances prometteuses ..

- La dcristallisation des pensions des ressortissants des territoires autrefois sous souverainet franaise - Les autorits de rgulation financire. - Les services centraux chargs de loutre-mer - Le Bureau des recherches gologiques et minires (BRGM) - Le personnel du contrle de la navigation arienne.
Deuxime partie La Cour insiste 117

Chapitre I Des rformes acclrer .
- Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche.. 119 121 153 155 173 187 203 219 165 180 195 212 224 141
Chapitre II Des volutions amplifier ..

- La prparation et le suivi de lexcution du budget de lEtat - Les effets de la certification des comptes de lEtat - Les mesures lgislatives concernant la scurit sociale et les retraites
- La COFACE . - La rorganisation de la collecte de la taxe dapprentissage dans le secteur des transports et de la logistique
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COUR DES COMPTES
Rponses
- Le GIP Habitat et interventions sociales pour les mal-logs et les sansabri - Lcole nationale de la voile et des sports nautiques Troisime partie La Cour alerte Chapitre I Des urgences fort enjeu .
- Chorus et les systmes dinformation financire de lEtat - Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) - Le Grand port maritime de Marseille : blocage social et dclin Chapitre II Des changements ncessaires - Les agences comptables des lyces et collges publics - Ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDE) - La participation de la France aux corps militaires europens permanents.
239 249 261 263 265 295 335 357 359 367 381
243 253
285 318 350
363 372 388
Les chiffres-cls. Annexe ...
389
409
Introduction
Aprs lintroduction, dans le tome 2 de ldition 2010 du rapport public annuel, dun indicateur statistique de suivi des recommandations prsentes dans ses rapports publics et dans les communications aux ministres (les rfrs), le tome 2 de ldition 2011 sattache rendre compte, dune nouvelle faon, des progrs faits par la Cour dans le suivi mthodique des effets de ses interventions antrieures. Premire innovation : lchantillon des constats prsents est rparti selon une chelle trois degrs : le premier constitu des cas o, depuis lintervention de la Cour ou des chambres rgionales, les progrs observs sont avrs et substantiels ; un deuxime, intermdiaire, o de relles amliorations ont t engages, mais la ralit et lampleur du changement restent confirmer ; un troisime degr, form des cas o, linverse, la situation na pas ou peu volu, voire sest dtriore. Seconde innovation : pour chacun de ces trois degrs, la Cour a retenu quelques cas exemplaires, dont elle prsente une analyse plus approfondie, en tte dune slection dune demi-douzaine dautres illustrations voques de faon plus synthtique. Pour le premier degr (1re partie), deux exemples de progrs convaincants sont mis en avant : dune part, les volutions nombreuses, profondes et, dans lensemble nettement positives, constates, en matire de services publics deau et dassainissement, la suite de la publication, dans le rapport public annuel de 2003, dun bilan densemble des contrles mens conjointement par la Cour et les chambres rgionales ; dautre part, les effets, aussi indniablement bnfiques, des contrles raliss par la Cour au titre de la mission particulire que lui a confie le lgislateur lgard des organismes faisant appel la gnrosit publique. Pour le deuxime degr (2me partie), lvolution du CNRS depuis 2007 vient illustrer le cas intermdiaire o la rforme a besoin encore dune forte impulsion pour devenir vraiment tangible. Pour le troisime degr (3me partie), trois exemples sont donns de situations o le poids des rigidits met en pril dindispensables rformes : la modernisation sans cesse compromise du Grand port maritime de Marseille ; les difficults persistantes du projet Chorus, pourtant majeur puisquil couvre une bonne part du systme dinformation financire de lEtat ; la lenteur mise se rformer par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
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COUR DES COMPTES
Enfin, le tome 2 fournit des donnes chiffres sur lactivit de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes pour 2010 et les trois annes antrieures1
Larticle L.136.3 du code des juridictions financires prvoit que le rapport public annuel de la Cour comporte des observations relatives au fonctionnement, lactivit, aux moyens et aux rsultats du contrle des chambres rgionales des comptes.
Indicateur de suivi des recommandations Le tableau ci-dessous prsente lvolution de lindicateur de suivi des recommandations formules par la Cour et les chambres rgionales et territoriales dans les rapports publics de la Cour et dans ses communications aux ministres. Cet indicateur est lun des sept indicateurs de performance du programme du budget de lEtat ddi aux juridictions financires2. Il y est associ lobjectif 2 contribuer la performance de la gestion publique . Il sagit dun taux de suites donnes, couvrant les trois annes antrieures (pour 2010, les trois annes 2007, 2008 et 2009) et dfini comme la part, dans les recommandations les plus significatives formules au cours de la priode, de celles qui ont t suivies dune rforme effective totale, partielle ou en cours.
2009 Nombre de recommandations formules prises en compte (1) Dont : recommandations ayant donn lieu une rforme (2) Taux (2/1) 688 502 73 % 2010 825 583 71 %
En 2010, plus prcisment, sur les 583 recommandations ayant donn lieu une rforme, 217 ont fait lobjet dune rforme totale, 168 dune rforme partielle, et 198 dune rforme en cours . Lvolution de lindicateur en 2010 fait apparatre une lgre dgradation, le taux passant de 73% en 2009 71 % en 2010. Mme si la cible fixe 73 % pour 2010 na donc pas t atteinte, un tel rsultat tmoigne nouveau du dialogue en gnral constructif en amont de ces recommandations et dune coute satisfaisante des administrations en aval.
Programme n 164 Cour des comptes et autres juridictions financires , relevant de la mission budgtaire conseil et contrle de lEtat rattache au Premier ministre.
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COUR DES COMPTES
Par ailleurs, le caractre significatif de cet cart doit tre relativis, dans la mesure o le primtre de lindicateur a t doublement largi en 2010 : - les chambres rgionales et territoriales y ont t intgres ; - le nombre des recommandations formules par la Cour prises en compte a notablement augment en 2010 en raison dun suivi interne plus exhaustif. La prcision des apprciations permises par lindicateur restera ellemme toujours relative du fait de la nature de la ralit quil vise reflter. Cest l une limite que rencontre lensemble des institutions suprieures de contrle, qui, pour la plupart, calculent, elles aussi, ce type dindicateur. Pour autant, la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes entendent bien uvrer vigoureusement, avec toutes administrations, afin que la cible de 75 % en 2013 prvue par le programme de performance 2011 soit atteinte.
VII
Le suivi des recommandations de la Cour par leurs destinataires
Lattention renforce porte par la Cour des comptes aux effets de ses contrles la conduite systmatiser, dans ses travaux, lexamen des suites donnes ses recommandations : Pour autant, en ce domaine, les progrs ne dpendent pas uniquement de la Cour : lattention accorde par les organismes contrls aux observations et aux recommandations que leur adresse la Juridiction nest pas moins dterminante. A cet gard, la faon dont les organismes sorganisent pour assurer leur suivi interne est intressante observer. Cependant, rares sont encore ceux qui ont mis en place un suivi systmatis, appuy sur un systme dinformation ad hoc il peut tre trs simple et des revues priodiques. Lexemple de lADEME Le cas de lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) montre tout lintrt dune organisation bien formalise, sans pour autant ncessiter des procdures complexes ou des moyens supplmentaires. LADEME a fait lobjet, depuis sa cration au dbut des annes 1990, de trois contrles de la Cour des comptes, qui ont port sur les priodes 19921995, 1996-2003 et 2003-2008. Un quatrime sy est ajout en 2010, la demande du prsident de la commission des finances du Snat sur le fondement de larticle 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 (LOLF). Cette dernire enqute a permis de constater que la direction de ltablissement public a organis efficacement le suivi des observations et recommandations prcdemment formules par la Cour, et, au surplus, quun bon nombre a t suivi deffet. - ce suivi interne sappuie sur un tableau qui recense lensemble des recommandations issues des contrles. Sous lgide du service dinspection de ltablissement, charg dassurer les relations avec les corps de contrle externe, ce tableau est actualis partir des rponses manant des divers services de lAgence.
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COUR DES COMPTES
- une synthse est priodiquement examine en comit daudit Dans cette perspective, le document mentionne lavancement des engagements et le dtail du retour des directions. - cette mto , selon la terminologie adopte par lAgence, distingue cinq situations : engagement tenu , engagement non tenu mais laction est prvue ou en cours , engagement non tenu , pas dengagement mais une action ne serait-elle pas ncessaire ? , sans suites : pas dengagement et pas de besoin . Du point de vue de lorganisme objet du contrle, lexercice se rvle trs utile, la fois pour amliorer la gestion et pour dialoguer avec les gestionnaires. Pour lauditeur externe quest la Cour des comptes, une telle dmarche offre un outil prcieux : - le tableau lui permet dassurer le suivi de ses suites dans de bonnes conditions, en ciblant ses demandes, et donc sans solliciter exagrment les services ; - le rapprochement priodique entre les donnes du tableau rempli par lADEME et celles du systme dinformation, interne la Cour, de suivi de ses recommandations facilite le travail de tous, en garantissant une information rigoureuse, partage et jour.
IX
Les magistrats, rapporteurs extrieurs3 et experts dont les noms suivent ont effectu les contrles sur lesquels le prsent rapport (tome 2) est fond
Premire partie : La Cour constate M. Arambourou, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Arnould, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, Mme Baldacchino, auditeur, M. Barbaste, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Berthet, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Blanquefort, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Bonnelle, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Boura, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Boursier, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Brouillet, auditeur, M. Cahuzac, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Cani, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, conseiller matre, M. David, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Dupuy, conseiller matre, M. Gauthe, premier conseiller, M. Geoffroy, conseiller matre, Mme Gervais, conseillre de chambre rgionale des comptes, Mme Girardey-Maillard, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Girardi, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Grimaud, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Grouillet, conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Ham, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Houel, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Janer, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Mme Jurga-Hoffmann, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Lapierre, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Leclercq, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Lefas, conseiller matre, Mme Legrand, conseiller rfrendaire, M. Louis, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Mattret, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Morell, conseiller matre, M. Navez, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Ochsenbein, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Ortiz, conseiller rfrendaire, M. Perraud, premier conseiller de chambre rgionale des comptes,
3 Les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont des magistrats ou des fonctionnaires appartenant dautres administrations qui sont dtachs la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur.
COUR DES COMPTES
M. Picquenot, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Le Potier Mme Plant, rapporteur extrieur, M. Prigent, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Rasra, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, Mme Renondin, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, M. Roch, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Sigalla, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Stphan, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Strassel, conseiller rfrendaire, Mme Suc, auditeur, M. Tisserand, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Tizon, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, Mme Toraille, conseiller rfrendaire, Mme Turon, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Vanhove, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Zinger, premier conseiller de chambre rgionale des comptes. Deuxime partie : La Cour insiste M. Blondel, conseiller rfrendaire, Mme Charolles, conseiller rfrendaire, M. Desrousseaux, rapporteur extrieur, M. Lion, conseiller rfrendaire, expert, M. Rabat, conseiller matre, M. Strassel, conseiller rfrendaire, Mme Suc, auditeur, M. Thomas, conseiller rfrendaire, M. Tournier, conseiller matre, M. Zerah, expert. Troisime partie : La Cour alerte M. dAlbis, conseiller matre en service extraordinaire, Mme Dayries, conseiller matre, M. Duchadeuil, conseiller matre, M. Lafaure, conseiller matre, M. Mazzocchi, expert, M. Rmond, conseiller matre, M. Schott, conseiller matre en service extraordinaire, M. Vareille, rapporteur extrieur.
Premire partie
La Cour constate
Chapitre I
Des progrs tangibles
Les services publics deau et dassainissement : des volutions encourageantes Les organismes faisant appel la gnrosit publique
Les services publics deau et dassainissement : des volutions encourageantes

La transparence et la matrise du prix de leau sont, pour lensemble des usagers, des enjeux fondamentaux, qui dpendent trs largement de la qualit de la gestion par les collectivits territoriales des services publics deau et dassainissement. Cette gestion peut, au choix de la collectivit, tre assure directement par celle-ci, sous la forme dune rgie, ou tre confie, par dlgation, une entreprise prive. Plus de douze milliards deuros ont t facturs en 2008 aux usagers domestiques et aux gros consommateurs4, pour un volume distribu de plus de quatre milliards de m deau. 71% de la population franaise est desservie en eau potable par les oprateurs privs ; 56% le sont pour lassainissement. Les dlgataires ont ralis prs de cinq milliards deuros de chiffre daffaires annuel hors taxes dans ces secteurs, ce qui correspond un niveau quivalent celui des redevances perues par les collectivits organisatrices. Par ailleurs, les redevances destines aux agences de leau ont reprsent, dans le mme temps, 1,7 Md deuros. Dans son rapport public particulier de dcembre 2003, la Cour constatait que la facture deau tait peu lisible et difficilement contrlable. Elle mettait laccent sur les fortes disparits tarifaires releves selon les territoires, et sur linsuffisante connaissance, par les collectivits territoriales, des cots et de la formation du prix de leau. Elle recommandait, en consquence, de dvelopper la gestion intercommunale des services publics deau et dassainissement, afin de renforcer les conomies dchelle, damliorer leur transparence financire, et de mettre en place des outils de pilotage et des indicateurs de performance. Sept ans plus tard, lenqute de suivi conduite par la Cour et les chambres rgionales des comptes montre que les volutions constates correspondent, pour une large part, aux recommandations formules en 2003. Dimportants efforts de rationalisation restent, toutefois, encore accomplir.
4 Donnes publies en mars 2010 par le BIPE, en collaboration avec la fdration professionnelle des entreprises de leau (FP2E).
COUR DES COMPTES
Selon loffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA), pas moins de 35.000 services5 sont, en France, chargs de leau et de lassainissement. Ce nombre excessif de services, source de surcots pour le consommateur, est sans quivalent dans les autres pays europens : par comparaison, lAngleterre et le Pays de Galles ne comptent que 22 services, les Pays Bas 40, le Portugal 600, et lAllemagne un peu plus de 13.000. Il sexplique avant tout par le nombre trs lev de communes en France ; sa rduction est, dans ce contexte, directement lie aux progrs de lintercommunalit. ***
I - Les suites donnes aux recommandations de la Cour

A - Les principales recommandations de 2003
La Cour insistait, en 2003, notamment sur labsence de transparence du prix de leau, lignorance par les collectivits locales de la qualit du service rendu lusager et, dans le cas des gestions dlgues, la mconnaissance des marges des entreprises dlgataires de services publics. Elle dplorait le caractre sommaire des comptes produits par les dlgataires, labsence de rapprochement entre les comptes prvisionnels et les comptes-rendus annuels, et, plus gnralement, le manque de moyens des collectivits territoriales pour valuer correctement le montant de la rmunration destine couvrir le renouvellement des quipements. Il tait recommand, en consquence, que les collectivits territoriales se dotent de vritables outils de pilotage, amliorent le contrle de la performance en mettant en place des indicateurs, et tablissent un lien plus troit entre la performance du service et la rmunration du dlgataire. Enfin, partant du constat que la viabilit et lquilibre conomique des services deau et dassainissement ntaient pas assurs sur des territoires communaux gnralement trs restreints, la Cour appelait au dveloppement de la coopration intercommunale, seule mme de mutualiser les charges et les moyens. Elle estimait que les nouvelles
5 14 376 services deau potable, 17 686 services dassainissement collectif et 3 297 services dassainissement non collectif
LES SERVICES PUBLICS DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES EVOLUTIONS ENCOURAGEANTES
communauts de communes et dagglomrations pouvaient constituer des espaces adquats pour organiser de nouvelles rgies ou lancer des appels doffres plus attractifs, mme de faire jouer, au bnfice de lusager, la concurrence entre les grandes entreprises du secteur.
B - Les progrs initis par le Gouvernement et le Parlement

1 - Lamlioration de la transparence financire a) Le contenu du rapport annuel du dlgataire
La loi du 8 fvrier 1995 relative aux marchs publics et aux dlgations de services publics avait rendu obligatoire la production par le dlgataire dun rapport annuel, retraant la totalit des oprations affrentes lexcution de la dlgation de service public. Il a fallu attendre dix ans pour que le dcret du 14 mars 2005 prcise les donnes comptables, les mthodes et lments de calcul conomique devant figurer dans ce rapport annuel. Il doit comprendre dsormais, en particulier, le compte annuel de rsultat de l'exploitation (CARE) du service et prsenter des informations patrimoniales, dont un tat des dpenses de renouvellement ralises dans lanne. L'analyse de la qualit du service public dlgu est apprcie partir d'indicateurs proposs par le dlgataire ou demands par le dlgant.
b) Les apports de la loi du 30 dcembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques (LEMA) Une plus grande transparence du prix de leau.
Cette loi a prvu que toute fourniture deau, y compris aux services publics, doit faire lobjet dune facturation, lexception des consommations deau des bouches et poteaux dincendie. La fixation du tarif de leau est galement prcise : elle comprend une part fixe, plafonne afin dviter que les services publics deau et dassainissement ne facturent un montant trop lev de part fixe, et une part proportionnelle. La structure des charges des services est cependant constitue 80 % ou 90 % de charges fixes.
COUR DES COMPTES
Le montant de la facture deau, calcul en fonction du volume rellement consomm, doit tre tabli soit sur la base dun tarif uniforme au mtre cube, soit sur la base dun tarif progressif. A compter du 1er janvier 2010, et sauf exception, les tarifs dgressifs sont prohibs. Enfin, les demandes de versement par les usagers dune caution ou dun dpt de garantie sont dsormais interdites, alors que ces pratiques taient courantes auparavant.
Lamlioration de la qualit du service rendu lusager.

Le rglement de service est amlior. Il dfinit les prestations assures par le service, ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonns, des usagers et des propritaires . L'exploitant doit remettre ce rglement chaque abonn, et rendre compte au maire ou au prsident du groupement des modalits et de l'effectivit de sa diffusion.
Le renforcement des obligations du dlgataire.

Dans le cas o le contrat met la charge du dlgataire des obligations de renouvellement et des grosses rparations caractre patrimonial, le dlgataire annexe au contrat un programme prvisionnel de travaux, avec une estimation des dpenses, et il rend compte annuellement de son excution. En fin de contrat, le dlgataire tablit un inventaire dtaill du patrimoine de la collectivit dlgante et lui remet, 18 mois avant lchance du contrat, les supports techniques ncessaires la facturation ainsi que les plans des rseaux. Le dlgataire reverse au dlgant les sommes correspondant des travaux inscrits au programme prvisionnel et finalement non excuts.
c) Les amliorations budgtaires et comptables La programmation et le pilotage budgtaires

La LEMA ouvre aux communes et aux tablissements publics chargs de la gestion des services deau et dassainissement la possibilit de voter en excdent la section investissement de leur budget, afin de leur permettre de provisionner et de financer des travaux d'extension ou d'amlioration inscrits dans le cadre d'une programmation pluriannuelle.
Pour renforcer le pilotage des dpenses, les services publics industriels et commerciaux peuvent recourir aux autorisations de programme dans le cas des dpenses dinvestissement. Ces procdures, particulirement adaptes aux services deau et dassainissement compte tenu de la dure longue des investissements, permettent de ne faire figurer au budget annuel que les seules dpenses rgler au cours de lexercice, et non la totalit des dpenses.
La dtermination des cots des services

La refonte, applicable au 1er janvier 2008, de linstruction budgtaire et comptable applicable aux services deau et dassainissement permet de mieux valuer les charges issues de lutilisation des actifs et des obligations lgard des tiers. Une approche, dite par composants , est introduite afin de permettre damortir sparment, et selon des dures diffrentes, des lments constitutifs dimmobilisations dcomposables. Autre innovation, lamortissement peut dsormais tre calcul partir de la diffrence entre le cot dentre dun bien et sa valeur rsiduelle, ds lors que cette dernire est significative et mesurable . La dure damortissement correspond donc la dure relle dutilisation par le service, calcule selon des critres conomiques.
2 - Le dveloppement du contrle de la performance

Un nouvel tablissement public cr par la loi prcite de dcembre 2006, loffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA), se voit notamment charg de mettre en place un systme dinformation sur les services publics deau et dassainissement (SISPEA), ddi au recueil et la diffusion des donnes. Ce systme dinformation national est aliment en grande partie par les indicateurs de performance figurant dans le rapport annuel sur le prix et la qualit du service (RPQS), prsent par chaque autorit organisatrice, maire ou prsident dun tablissement public de coopration intercommunale, son assemble dlibrante dans les six mois qui suivent la clture de l'exercice. Un dcret et un arrt du 2 mai 2007 prcisent les indicateurs de performance et les donnes qui doivent figurer dans le RPQS.
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COUR DES COMPTES
3 - Les dispositions lgislatives incitent au dveloppement de la coopration intercommunale

Les dispositions lgislatives adoptes postrieurement au rapport public particulier de 2003 pour favoriser le regroupement des services publics deau et dassainissement sont encore assez modestes. Une loi du 7 dcembre 2006, complte sur ce point par la LEMA, prvoit quun syndicat mixte deau et dassainissement peut adhrer un autre syndicat mixte. Lorsque ladhsion saccompagne du transfert de la totalit des comptences, elle entrane la dissolution du syndicat adhrent. La loi du 7 dcembre 2006 reconnat galement aux communes une comptence obligatoire sagissant de la distribution deau potable, et une comptence facultative sagissant de la production deau, de son transport et de son stockage. Les comptences exerces pralablement la publication de la loi par les dpartements et les syndicats autoriss ou constitus doffice ne peuvent tre toutefois tre confies aux communes sans lautorisation des personnes publiques concernes. Enfin, la LEMA a ajout tout ou partie de lassainissement aux comptences optionnelles des communauts de communes.
C - Les efforts engags par les collectivits territoriales

1 - Une plus grande transparence dans le choix du mode de gestion des services publics
En application du code gnral des collectivits territoriales (CGCT), les assembles dlibrantes doivent se prononcer sur le principe de chaque dlgation de service public. Les collectivits sont donc tenues dtudier et de comparer les cots, les avantages et les inconvnients dune exploitation en rgie avec ceux dune exploitation en gestion dlgue. Les tudes conduites doivent tre impartiales et exhaustives. Les conditions de mise en uvre de ces dispositions sont trs variables. Malgr les progrs constats, le recours lexpertise nest pas encore gnralis, et le changement de mode de gestion reste exceptionnel : entre 1998 et 2006, 4% seulement des procdures de renouvellement des contrats ont dbouch sur un changement de mode de gestion, selon une tude ENGREF6 TNS-Sofres.
cole nationale du gnie rural, des eaux et des forts
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2 - Des services mieux structurs dans les grandes collectivits

La constitution, au sein des collectivits, de services ou de directions dots dagents trs qualifis et ddis au contrle des services publics deau et dassainissement, est hors de porte de la grande majorit des collectivits locales franaises. Dans les quelques grandes collectivits qui se sont donn les moyens dassurer ce contrle, la Cour a pu constater que les donnes du rapport fourni par le dlgataire taient effectivement analyses, contredites et ventuellement rectifies. Ceci est dautant plus important que ces donnes ont vocation alimenter le rapport annuel sur le prix et la qualit du service (RPQS). Toutefois, pour les collectivits qui se sont engages dans cette voie, le dlai dun mois entre la transmission du rapport du dlgataire et la prsentation du RPQS lassemble dlibrante (du 1er juin au 30 juin) est trop rduit pour permettre la collectivit de contrler effectivement le rapport. Dans la pratique, la transmission du document dfinitif est retarde de plus de trois mois. La Cour recommande donc que la date de prsentation du rapport annuel sur le prix et la qualit du service soit reporte au 30 septembre, afin de permettre lautorit organisatrice dexpertiser convenablement les informations transmises par le dlgataire.
3 - La rduction de la dure des contrats de dlgation et lamlioration de leurs conditions de ngociation

La dure des contrats de dlgation de service public a t rduite, depuis 2003, pour stablir en moyenne aux alentours de 12 ans. Les ngociations sont mieux prpares par les collectivits, qui recourent davantage aux services de socits de conseil et daudit. Certains contrats ont, toutefois, encore des dures excessives. Un syndicat des eaux a prorog plusieurs fois par avenant un contrat de dlgation, le faisant passer dune dure initiale de 18 ans une dure de 40 ans. Des contrats stalant de 25 30 ans ont t relevs dans certaines collectivits. La Cour souligne que les contrats de longue dure conclus antrieurement la loi du 29 janvier 1993 relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques sont, faute de prvoir une rvision des conditions conomiques, parfois trop favorables au dlgataire, seul bnficier des gains de productivit. Dans une collectivit contrle par la Cour, un service
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COUR DES COMPTES
exploit en grance dans le cadre dun contrat dune dure de 38 ans parvenait gnrer, au cours des dernires annes, une marge nette de 13,19 %. Par ailleurs, la Cour relve que, selon les donnes de ltude prcite ENGREF TNS-Sofres, le taux de contrats assorti dun changement doprateur est relativement limit : il est compris entre 8 % et 11 %. Il ny a pas l ncessairement un obstacle lamlioration des termes du contrat : pour une collectivit locale, le principal facteur de rduction des cots est la rengociation intervalles rguliers du contrat et la mise en concurrence des candidats. La Cour a rencontr lexemple dune collectivit ayant renouvel deux contrats, deau et dassainissement, attribus pendant prs de quarante ans au mme dlgataire, avec la cl une baisse denviron 25 % de sa rmunration et une amlioration du service rendu. Ces constats sont confirms par les rsultats de lenqute nationale ralise pour le compte de la direction de leau : ils dmontrent quen 2006, le renouvellement des contrats sest traduit par une rduction de la rmunration du dlgataire denviron 15 % pour leau potable et de 7 % pour lassainissement.7
4 - Les progrs en matire de contrle de la performance

Les indicateurs inclure dans le RPQS ont t prciss par une circulaire du 28 avril 2008, qui prvoit notamment quatorze indicateurs de performance pour leau, quinze pour lassainissement collectif et un pour lassainissement non collectif. A la suite du rapport public particulier publi en 2003, certaines collectivits ont anticip lobligation rglementaire de faire figurer les indicateurs de performance dans le RPQS, et adapt les contrats de dlgation en consquence. De plus, certains contrats contiennent, conformment aux prconisations de la Cour, des clauses de mesure de la performance assorties de dispositifs dintressement du dlgataire. Il est de fait que les collectivits qui ralisent un pilotage des services laide dindicateurs de performances ont effectivement amlior la qualit du service. Une commune qui avait, en 2006, un taux de rendement du rseau faible (67 %) a pos des capteurs de bruit pour
7 Enqute TNS SOFRES mars 2008 impact de la procdure de dlgation sur les services publics de leau
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dtecter les fuites et les traiter plus rapidement. Le taux de rendement sest tabli 90 % en 2008.
II - Les progrs restant accomplir

A - Amliorer la transparence financire et le pilotage des services
1 - Systmatiser une gestion spare de la trsorerie
Lorsque le service est gr en rgie, la trsorerie est isole dans un compte spcifique, et ne peut tre utilise par dautres services, quils relvent du budget gnral ou dautres budgets annexes. Mais, dans le cadre dune dlgation de service public, la trsorerie du service dlgu est confondue avec lensemble de la trsorerie de la collectivit, au nom du principe de lunit de caisse. Dans ces conditions, il nest pas rare que les excdents de trsorerie du service de leau ou de lassainissement soient affects au financement doprations du budget gnral. Ainsi, dans une commune, sur 11 millions deuros de dette inscrits au budget annexe de lassainissement, 3 millions deuros, soit 31,2 % de la dette totale, concernaient en fait le budget principal. Les usagers du service dassainissement ont ainsi support tort, pendant cinq ans, prs de 800 000 dintrts qui auraient d tre pris en charge par le budget principal de la commune. A contrario, dans certaines communes, la trsorerie du budget principal est affecte aux besoins de financement du service de leau et de lassainissement. Ces chevauchements entre budgets nuisent la ralit des cots du service et rendent malaises les comparaisons tarifaires entre collectivits, ou entre gestion directe et dlgation de service public. Pour que la trsorerie des services deau et dassainissement dlgus ne soit pas affecte dautres usages, il serait prfrable dtendre aux services en gestion dlgue la rgle de sparation de trsorerie applicable aux rgies.
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2 - Mettre en uvre effectivement les amliorations budgtaires et comptables

La LEMA autorise le vote dune section dinvestissement en surquilibre, afin de permettre les travaux dextension ou damlioration des services prvus dans le cadre dune programmation pluriannuelle. Cette disposition, qui permet en principe de lisser dans le temps laugmentation des redevances, est cependant sans effet pratique, car, en ltat actuel du droit, les ventuels excdents qui apparaissent en trsorerie ne peuvent tre placs. La Cour a relev le cas dun syndicat mixte disposant, fin 2009, dune trsorerie denviron 12 millions deuros constitue en prvision dun vaste programme dinvestissements, mais dont le placement lui a t refus compte tenu des dispositions de larticle L. 1618-1 du code gnral des collectivits territoriales. De plus, les pratiques en matire damortissement nont pas t modifies et lapproche par composants dcrite prcdemment est ignore. Le recours aux autorisations de programme reste lexception. Enfin, les rseaux sont parfois mieux connus par les exploitants que par les services techniques des collectivits dlgantes. Lors des rengociations des contrats, lancien exploitant est alors en mesure destimer plus prcisment ltat exact des quipements et le montant des travaux ventuels effectuer, et il bnficie ainsi dune prime au sortant .
3 - Adapter les clauses financires du contrat

Le rapport de la Cour de 2003 dnonait lexistence de clauses financires dfavorables aux usagers : formules de rvision inadaptes, persistance de droits dusage, dentre ou doccupation du domaine public.
a) Les formules de rvision

Une formule de rvision permet de faire voluer la rmunration du dlgataire au gr de la variation des cots rels quil supporte. Toute la difficult vient du fait que les contrats et leurs annexes, en particulier le compte de rsultat prvisionnel, ne prcisent gnralement pas le lien entre cette formule de rvision et la structure des charges. Cette information est pourtant indispensable pour justifier la pertinence des pondrations retenues, entre la part fixe et la part variable du prix de
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leau, ou entre les diffrents indices. Souvent, le poids relatif des indices dans la formule de rvision ne correspond pas la structure des charges du compte de rsultat. A titre dexemple, dans de nombreux contrats, lindice des salaires compte pour environ 50 % dans la formule de rvision. Or, la lecture des comptes annuels fait apparatre que les charges de personnel ne constituent quenviron un tiers de lensemble des dpenses lies lexploitation du service. Pour justifier ces carts, les dlgataires font valoir que dautres postes budgtaires comportent, eux aussi, des charges de personnel. Ceci apparat rarement de manire explicite dans les comptes rendus transmis aux collectivits dlgantes. En labsence de telles prcisions, les dlgants ne disposent donc pas des informations leur permettant de vritablement contrler la pertinence de la formule de rvision.
b) Les droits doccupation du domaine public et la gratuit des livraisons deau

Les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) peuvent autoriser le dlgataire utiliser gratuitement le domaine public. Si tel nest pas le cas, la collectivit dtermine annuellement le montant de la redevance doccupation du domaine public, dans la limite d'un plafond fix au 1er janvier 2010 30 euros par kilomtre de rseau. Le niveau des redevances contractuelles fixes antrieurement la promulgation de la LEMA na, toutefois, pas t systmatiquement modifi. Ainsi, la Cour a constat quune redevance d'occupation du domaine public s'levait, au 1er juillet 2010, prs de 1590 par kilomtre de rseau, soit plus de cinquante fois le plafond fix par le dcret prcit. Par ailleurs, toujours en application de la LEMA, toute fourniture deau, y compris aux services publics, doit faire lobjet dune facturation. Or, la Cour a constat que des livraisons gratuites deau sont encore effectues, en contradiction avec les dispositions lgislatives. A titre dexemple, dans une communaut urbaine, le volume total de ces livraisons gratuites certaines des communes membres a t valu, selon les annes, entre 500.000 et 1 000 000 m3, principalement pour nettoyer les rues et arroser les espaces verts.
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4 - Complter les comptes rendus financiers

Le dcret du 14 mars 2005 ne fixe aucune rgle denregistrement comptable ou de prsentation des tats financiers qui soit opposable au dlgataire du service public local. La prsentation des comptes rsulte, dans la pratique, des dispositions arrtes en juin 2007 par la Fdration professionnelle des entreprises de leau (FP2E). Etant donn les lacunes rcurrentes constates dans la prsentation et le contenu du compte annuel de rsultat dexploitation (CARE), ce vide juridique doit tre combl. Par ailleurs, la Cour insistait, dans son rapport public de 2003, sur limpossibilit de procder des comparaisons entre les comptes annuels de rsultat dexploitation (CARE), produits chaque anne par les dlgataires aux collectivits, et les comptes dexploitation prvisionnels. Ce constat est toujours dactualit, mme lorsque le contrat prvoit que le compte annuel doit tre prsent sous la mme forme que le compte de rsultat prvisionnel. Les dlgataires objectent que les deux documents, qui rpondent des objectifs et des logiques diffrents, nont pas tre compars. Ils estiment notamment que le compte dexploitation prvisionnel annex au contrat, qui taye loffre commerciale du dlgataire, sert de base la ngociation pour la fixation des tarifs, mais ne constitue pas un engagement de dpenses. Par ailleurs, les dlgataires soulignent que la diffrence de structure de prsentation entre les deux comptes est lorigine dcarts inluctables, puisque le CARE est un document commun tous les contrats, alors quil existe autant de comptes prvisionnels que de contrats. Dans ce cadre, la comparaison ne devrait pas seffectuer poste par poste de dpenses, mais au niveau de la totalit des frais. La Cour estime, pour sa part, que limpossibilit de rapprocher ces deux documents nuit la transparence du prix de leau, que la collectivit et lusager sont en droit dattendre. Elle recommande donc que le compte rendu annuel de rsultat dexploitation soit accompagn dun rapport financier dtaill analysant lorigine des carts constats, tant par rapport aux exercices prcdents que par rapport au compte dexploitation prvisionnel. Enfin, si le compte rendu technique est gnralement trs dvelopp, tel nest pas le cas du compte rendu financier, souvent lacunaire, parfois rduit une ou deux pages. Le CARE est accompagn dune note mthodologique qui explique ses modalits dlaboration.
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Cette note, trs gnrale, est insuffisante pour comprendre les donnes propres du service dlgu. Il est recommand de complter ce compte rendu avec des donnes chiffres permettant de justifier, notamment, le mode de calcul des charges rparties ou calcules.
5 - Accrotre la transparence des charges de structure et de personnel

Dans les comptes des dlgations de service public de leau et de lassainissement, il existe, ct des charges directes facilement imputables et contrlables, des charges rparties entre plusieurs contrats, dont des frais de sige ou frais de structure, nettement moins contrlables. Selon le dcret du 14 mars 2005, pour ltablissement du compte du dlgataire, les charges indirectes, notamment de structure, doivent tre values selon des critres internes issus de la comptabilit analytique de lentreprise, ou selon une cl de rpartition dont les modalits prcises dans le rapport du dlgataire. En pratique, on ne peut que stonner de lopacit qui entoure le mode de calcul des charges de structure, empchant les collectivits dlgantes de connatre la vritable rentabilit de leurs contrats. Au demeurant, de fortes variations du montant de ces charges sont souvent constates dune anne sur lautre. Ainsi, dans un cas de remise en comptition avec reconduction de lancien titulaire de la dlgation, la Cour a pu constater que les charges de structure annuelles taient passes de 283 000 136 000, sans que le primtre du contrat soit significativement modifi, et sans quune explication convaincante lui soit fournie. Enfin, il est difficile pour les collectivits de contrler la ralit des frais de personnel du dlgataire imputs au contrat. Certains agents peuvent, en effet, intervenir sur plusieurs contrats de dlgation dans un primtre proche. Les dispositions contractuelles permettant le contrle de ces frais sont souvent rdiges de faon trop gnrale pour tre rellement susceptibles deffet.
6 - Evaluer et intgrer dans les comptes dexploitation les produits financiers et les charges financires
Dans le cas o le service de l'eau ou de lassainissement est exploit en affermage, une surtaxe ou une redevance est perue par la
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socit fermire, et reverse la collectivit dlgante qui finance les investissements. Les collectivits dlgantes ne font pas toujours preuve de diligence quant au suivi de ce reversement. Par exemple, un syndicat navait pas connaissance des dates de reversement de la redevance par le fermier, les lettres-chques tant directement adresses au comptable, sans information de lordonnateur. Par ailleurs, les dlais de reversement prvus par les contrats sont parfois longs, procurant ainsi au dlgataire un avantage de trsorerie dautant plus consquent que les sommes dues par les usagers font, de plus en plus souvent, lobjet dun prlvement mensuel. Il serait souhaitable que les collectivits dlgantes tiennent davantage compte, dans leurs contrats, de cette volution du mode de paiement. Cet avantage de trsorerie au bnfice de lentreprise est, du reste, susceptible de gnrer des produits financiers, qui napparaissent gnralement pas dans le rapport du dlgataire, alors mme quils participent lconomie du contrat. Pour autant, ces dispositions rglementaires nimposent pas, aujourdhui, de fournir ces donnes dans le compte annuel de rsultat de l'exploitation. Dans un souci de transparence, les produits financiers et les charges financires devraient tre valus par le dlgataire et connus de la collectivit dlgante. Larticle R. 1411-7 du code gnral des collectivits territoriales devrait donc tre complt pour rendre obligatoire la communication de ces informations par le dlgataire.
B - Renforcer le contrle de la performance

1 - La production et le contrle des indicateurs
La Cour a relev plusieurs difficults dans la production, le contrle et le suivi des indicateurs de performance : les collectivits doivent disposer, au sein de leurs services, des moyens adquats pour tablir et suivre les indicateurs, faute de quoi le RPQS sera incomplet ou erron : reprise telle quelle des indicateurs transmis par le dlgataire, erreurs factuelles, lacunes, etc. A titre dexemple, un syndicat intercommunal dassainissement avait renseign seulement trois indicateurs sur quinze, dont notamment un taux de desserte de 100 % manifestement erron ; certains indicateurs rclament, pour tre correctement renseigns, une organisation rigoureuse. Lindicateur taux de
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rclamation doit, titre dexemple, bien intgrer le fait que les rclamations des usagers peuvent tre adresses indiffremment loprateur ou lautorit organisatrice ; trop souvent encore, les indicateurs sont perus par les collectivits comme des contraintes administratives et non comme des outils de pilotage. Ils figurent, dans les rapports annuels, sans dfinition, sans mise en perspective, et assortis de commentaires lacunaires ; linterprtation de certains indicateurs ncessite de prendre des prcautions : ainsi, le prix de leau varie en fonction de multiples facteurs (gographie, pollution, difficult de captage, qualit et tendue du rseau, etc.). Confronts un prix lev, les usagers risquent de porter une apprciation ngative sur lensemble du service, alors mme que ses performances peuvent tre trs satisfaisantes.
2 - La centralisation des rsultats lONEMA

Le systme dinformation sur les services publics deau et dassainissement (SISPEA), qui recueille et diffuse les donnes sur l'eau, est aliment, en grande partie, par les indicateurs de performance figurant dans les RPQS. Plusieurs difficults mritent dtre mentionnes ce sujet : selon lONEMA, les donnes recueillies dans le SISPEA en septembre 2010 couvraient environ 53 % de la population. Ce taux de couverture, dj relativement bas, doit de plus tenir compte du fait quune collectivit est intgre dans la base ds lors quelle a renseign au moins un indicateur ; les services de petite taille, desservant moins de mille habitants, sont assez largement absents de la base de donnes ; la base de donnes comporte des incohrences et des rsultats non pertinents. Comme le prcise le site Internet Eaufrance.fr , qui permet de consulter les chiffres des services qui ont aliment la base SISPEA, le dispositif est encore en rodage ; lobjectif dexhaustivit de la base de donnes est trs difficilement compatible avec le morcellement des structures existantes.
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Afin que ce systme dinformation devienne un vritable instrument dinformation et de pilotage des services publics deau et dassainissement, plusieurs amliorations devraient tre apportes : la base de donnes devrait, dfaut dtre exhaustive, tre plus reprsentative de la diversit des services publics. La transmission des donnes pourrait tre obligatoire pour les services les plus significatifs, et la base pourrait tre complte avec les donnes de services slectionns selon un chantillonnage national et territorial pertinent ; les indicateurs devraient tre contrls et valids avant publication sur le site ; la publication de ces indicateurs devrait tre assortie de commentaires tenant compte de la diversit des conditions dexcution des missions du service.
C - Faibles avances de la coopration intercommunale

1 - La persistance des constats relevs par le rapport public de 2003
En 2003, la Cour soulignait la dispersion, lhtrognit et la complexit de lorganisation territoriale des services publics deau et dassainissement. Peu de changements ont t constats depuis. LONEMA dnombre plus de 35.000 services deau potable et dassainissement collectif des eaux uses, certains dentre eux ne disposant que de comptences partielles. La Cour a mme relev le cas aberrant dune commune, o la gestion de la distribution deau potable est assure par deux entits diffrentes, une gestion en rgie dun ct, un syndicat intercommunal de lautre, qui se rpartissent les quartiers. Selon le quartier o il habite et selon lun ou lautre des deux distributeurs qui lalimente, le consommateur ne paye pas leau au mme prix. Dans un autre cas, un syndicat mixte exerant les comptences mixtes eau et assainissement regroupe quatre communes disperses, et 22 communes rparties dans quatre communauts de communes diffrentes. Malgr quarante ans dexercice, ce syndicat nest toujours pas parvenu fdrer et regrouper ses membres sur un primtre territorial cohrent.
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2 - Des structures intercommunales parfois dficientes

Certaines intercommunalits qui choisissent dexercer des comptences dans le domaine de leau ou de lassainissement ne donnent aucune suite concrte cette dcision, laissant les communes membres continuer grer, dans la pratique, les services publics correspondants. Ces situations, dans lesquelles les comptences statutaires sont exerces par dautres structures, sont porteuses de forts risques juridiques et engagent la responsabilit des acteurs concerns. Dans certains cas, les tentatives de rationalisation natteignent pas les objectifs recherchs. Ainsi, dans un dpartement, six syndicats mixtes de production fdrent 55 structures de distribution afin dassurer, en thorie, une gestion mutualise des investissements. Cependant, en raison de dispositions statutaires inadaptes, la part de ces syndicats dans la production deau potable dans le dpartement demeure marginale. Il en rsulte une cascade complexe dencaissements de la surtaxe, conduisant un dlai dun an entre le moment o lusager acquitte sa facture et le moment o le destinataire final encaisse les fonds. Enfin, lorsque les comptences sont transfres aux structures intercommunales, les transferts patrimoniaux ou comptables ne sont pas toujours correctement raliss. Huit ans aprs le transfert une communaut urbaine de la comptence "eau", les transferts de biens et de dettes de certains syndicats intercommunaux n'taient toujours pas intgralement effectus. En particulier, les syndicats avaient conserv la gestion des installations de production et de transport d'eau potable.
3 - Les freins au dveloppement de la coopration intercommunale

Trois sries darguments, dordre technique, conomique et juridique, sont mis en avant par les collectivits pour justifier le faible recours lintercommunalit : des arguments dordre technique : lexistence de nombreux bassins versants serait source de difficults, par exemple si les zones de captage de leau sont situes hors du territoire de ltablissement public de coopration intercommunale. Linterconnexion croissante des rseaux vient attnuer la porte de cet argument ; ltat des quipements mis en commun dans le cadre de lintercommunalit est souvent trs htrogne. Le cot de leur modernisation devrait, dans lventualit dun passage
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lintercommunalit, tre mutualis sur lensemble des usagers, au dtriment des habitants des communes disposant dj dinstallations performantes ; des arguments dordre conomique : les lus locaux craignent que luniformisation du prix, qui va de pair avec le dveloppement de lintercommunalit, ne conduise alourdir la facture de certains consommateurs. Le ministre de lintrieur a, de ce point de vue, admis que la recherche de lunification des tarifs ntait pas soumise une chance stricte ; la mise en place du service unique de l'eau au niveau intercommunal devait conduire, terme , un tarif unique. A contrario, la Cour a parfois observ des tentatives duniformisation du prix de leau sur des territoires bien plus tendus que ceux dune intercommunalit. Ainsi, un syndicat dpartemental avait mis en place, en sappuyant sur un mcanisme de prquation, un prix unique de leau lchelle du dpartement. Un tel dispositif contrevenait aux dispositions du code gnral des collectivits territoriales, en vertu duquel les redevances deau potable doivent tre corrles avec le cot rel du service. Au cas despce, le prix unique impos par ce syndicat ntait pas en adquation avec le cot rel du service rendu par chaque syndicat de distribution membre du syndicat dpartemental ; les contrats de dlgation de service public nont pas tous la mme date dchance, et les changements affectant les comptences exerces (distribution, production) ou le territoire concern peuvent aboutir des modifications importantes de lconomie des contrats ; des arguments dordre juridique : la diversit juridique des gestionnaires des services deau et dassainissement est un frein au dveloppement de lintercommunalit ; le passage une gestion intercommunale des services deau et dassainissement ncessite une rorganisation lourde. Lorsque lintercommunalit prend la comptence eau ou assainissement les communes concernes doivent se retirer des syndicats dont elles sont membres, et lensemble du dispositif doit tre rorganis, avec la cl une prolifration du nombre de dlibrations ncessaires.
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Lorsque la volont politique existe, ces freins peuvent tre surmonts. Par exemple une communaut de communes ayant choisi dexercer la comptence assainissement , est parvenue rationaliser avec succs, avec le soutien de ses communes membres, lensemble des structures charges de ce service public. La communaut de communes s'est substitue aux syndicats et aux communes dans les contrats de dlgation en cours ; elle a harmonis, au moyen davenants venant proroger ou avancer leur terme, les dates dchance des diffrentes conventions. Enfin, les syndicats intercommunaux ont t dissous.
4 - Le regroupement ncessaire des services publics a) Pour raliser des conomies dchelle
Le financement des principaux investissements est gnralement rendu possible par lintervention des rgions, des dpartements et des agences de leau, ce qui permet de compenser la faible surface financire de nombreuses structures intercommunales. Cette cascade de subventions contribue maintenir en vie des services qui ne seraient pas en mesure de raliser, par eux-mmes, les investissements ncessaires. A linverse, le financement du renouvellement des rseaux reste souvent la charge des structures intercommunales, avec la cl un risque lev de non ralisation des travaux de renouvellement, et une dgradation du taux de rendement. La mauvaise qualit de certains rseaux, dont les travaux de renouvellement ont t trop longtemps ngligs, constitue un obstacle de plus lintgration intercommunale. Enfin, le nombre lev de collectivits de ces services publics est un obstacle majeur loptimisation de la politique dachats, tant pour les investissements que pour les dpenses courantes. Seuls des regroupements dune taille significative permettraient de raliser des conomies dchelle et de mutualiser les moyens, les comptences et les cots.
b) Pour amliorer les capacits de pilotage

De nombreuses collectivits ne disposent pas des moyens humains et techniques pour piloter correctement les services publics de leau et de lassainissement. La Cour a constat que, dans certains syndicats, lemprise du dlgataire tait telle que ses reprsentants assistaient presque systmatiquement aux runions du comit syndical, y compris lorsqutaient abordes des questions les concernant directement. Autre
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exemple : dans une collectivit, il nexistait, lexception du prsident, aucun agent affect au service de leau, ce qui laissait carte blanche au dlgataire. Le caractre malheureusement artisanal de cette organisation tranche avec les moyens financiers, juridiques et techniques dont disposent les quelques grands groupes attributaires des contrats.
c) Pour pallier le dsengagement de lEtat des missions dingnierie publique

Les syndicats deau et dassainissement et les collectivits petites et moyennes se faisaient traditionnellement assister par les services de lEtat, les DDAF8 et les DDE9, devenues aujourdhui les directions dpartementales des territoires (DDT). Ces prestations dingnierie publique concernaient la matrise douvrage, des tudes ou la matrise d'uvre mais galement le contrle des dlgataires. Depuis 2008, les conseils de modernisation des politiques publiques ont prvu, quelques exceptions prs, un arrt total des prestations dingnierie publique au plus tard fin 2011. Ceci ne fait que renforcer la ncessit, pour les collectivits, de mutualiser les moyens et des comptences au sein de structures intercommunales pertinentes.
*** Depuis 2003, de rels progrs ont t accomplis en matire de transparence financire et de contrle de la performance des services deau et dassainissement, notamment en cas de dlgation de ceux-ci. Il nen demeure pas moins que le dveloppement de la coopration intercommunale en matire deau et dassainissement est rest trs limit, puisquil existe encore environ 35 000 services. Seule la rduction drastique du nombre de structures permettra damliorer la gestion, et de rquilibrer les rapports entre les collectivits et les dlgataires de service public. Pour lamlioration de la transparence financire, la Cour prconise : - pour les services grs en dlgation de service public, de rendre obligatoire louverture dun compte de trsorerie propre, dans la
8 Direction dpartementale de lagriculture et de la fort, 9 Direction dpartementale de lquipement
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comptabilit de la collectivit publique, linstar de ce qui existe lorsque le service est gr en rgie ; - dautoriser le placement des excdents constitus par la mise en uvre des dispositions de larticle L. 2224-11-1 du code gnral des collectivits territoriales ; - de mettre en uvre effectivement les nouvelles normes comptables de linstruction M49 applicable aux services deau et dassainissement, condition indispensable une meilleure connaissance des cots et du prix de leau ; - de dterminer par voie rglementaire le contenu et la prsentation du compte annuel de rsultat dexploitation du dlgataire, celui-ci devant tre strictement comparable au compte dexploitation prvisionnel annex au contrat ; - de reporter au 30 septembre la prsentation du rapport annuel sur le prix et la qualit du service, afin de permettre lautorit organisatrice de mener une expertise au fond des informations transmises par le dlgataire ; - afin de disposer dune base de donnes sur leau pertinente sur lensemble de la France, damliorer le fonctionnement du systme dinformation sur les services publics deau et dassainissement (SISPEA), en instaurant une obligation de transmission de lensemble des indicateurs de performance pour les services publics les plus significatifs au plan national, et en compltant cette base de donnes avec les indicateurs de performances de services slectionns selon un chantillonnage reprsentatif de la diversit des structures et des territoires.
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REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DE LENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LAMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Comme ce projet le souligne, lenqute de suivi ralise par la Cour et les chambres rgionales des comptes montre que les volutions constates, notamment en application de la loi sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006, correspondent pour une large part aux recommandations formules par la Cour en 2003. Lobligation de remettre aux abonns le rglement de service, la possibilit de vote en excdent de la section dinvestissement, le suivi des provisions pour renouvellement en gestion dlgue ont constitu des avances importantes pour la transparence des services et de la formation du prix. Lintroduction dun encadrement des taux des redevances doccupation du domaine public des collectivits territoriales par les canalisations des services deau et dassainissement concourt ce mme objectif de transparence de la formation du prix. Ce rgime, prcis par le dcret n 2009-1683 du 30 dcembre 2009, est applicable aux nouvelles conventions de dlgation de service. Pour les conventions en cours, ce dcret demande didentifier ds la premire rvision les parts de la redevance verse par le dlgataire la collectivit imputables respectivement loccupation du domaine public et au financement douvrages remis la collectivit lexpiration de la convention. La suppression des cautions et des dpts de garantie a facilit laccs leau des personnes les plus vulnrables. Lenqute de suivi souligne les progrs restant faire dans deux domaines : les outils de pilotage des services et la gestion intercommunale. La construction du rseau de donnes sur les services deau et dassainissement a t engage par lOffice Nationale de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) ds sa cration en application de la loi sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006. LONEMA a aujourdhui rendu accessible sur le site Internet www.services.eaufrance.fr/, lorganisation des services pour lensemble du territoire national. Si les principales villes ont procd au rapportage sur ce site des donnes du rapport sur le prix et la qualit des services, le dficit de saisie est encore important pour les services de moindre taille. Je ne puis quappuyer votre demande de dfinir des chantillons reprsentatifs de la diversit des services publics afin de pouvoir publier rapidement des donnes clefs relatives aux caractristiques et aux performances des services. Ces publications permettront de souligner aux collectivits, mais galement aux gestionnaires et aux associations et aux membres des commissions consultatives des services publics locaux lintrt de cet outil de
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pilotage pour dfinir, au plan local et dans la transparence, des dmarches de progrs pour le service aux usagers. Conscient de cette ncessit, lONEMA, sous lgide du comit national de leau et de sa commission consultative sur le prix et la qualit du service, a engag des actions dinformation des collectivits et damlioration du dispositif de saisie des donnes, avec lappui des agences des agences de leau. Des premires publications de rsultats agrgs permettront aux collectivits de disposer de rfrences de performance, leur permettant de dfinir localement les priorits damliorations, aprs dbat au sein de la commission consultative des services publics locaux lorsquelle existe. La construction dune vision partage du service par la publication de synthses sur les valeurs dindicateurs de performance selon les caractristiques des services, passe ncessairement par limplication des collectivits organisatrices des services dans la dfinition des priorits dexploitation de donnes. La dfinition de mesures contraignantes concernant la transmission des donnes ne pourrait aller qu lencontre de cette ncessit dune construction de lobservatoire par les diverses parties prenantes. Lexhaustivit des donnes ne peut donc tre envisage que dans une perspective long terme. Les indicateurs de performance introduits par le dcret et larrt du 2 mai 2007 ont fait lobjet de fiches descriptives identifiant les mthodes de calcul. Des premiers travaux ont t conduits pour valuer la qualit des donnes. Si, ce jour, les donnes publies font lobjet de contrles de cohrence, il conviendra effectivement de poursuivre lexamen, avec les collectivits territoriales, des modalits de validations des donnes, sans alourdir pour autant les charges des collectivits. Comme la Cour le souligne, le dlai dun mois entre la transmission du rapport du dlgataire et la prsentation du rapport sur le prix et la qualit du service lassemble dlibrante ne permet pas une vrification et une appropriation des donnes par la collectivit organisatrice. Je ne puis de ce fait qutre trs favorable votre proposition de reporter au 30 septembre la date de publication du rapport sur le prix et la qualit du service. En ce qui concerne la connaissance des rseaux, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement demande aux collectivits organisatrices des services dtablir avant la fin de l'anne 2013 un descriptif dtaill des rseaux deau et dassainissement, points dentre pour la mise en uvre dune gestion patrimoniale de ces infrastructures. La Cour souligne plusieurs reprises les impacts du nombre trs lev de collectivits organisatrices, tant sur la lisibilit de lorganisation et de la facture deau, que sur le pilotage des contrats de dlgation. La loi de rforme des collectivits territoriales demande cet gard un effort de rationalisation des intercommunalits existantes, lanne 2011 devant permettre aux prfets dlaborer, en liaison avec les commissions
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dpartementales de la coopration intercommunale, un schma dpartemental de coopration intercommunale permettant notamment dassurer une couverture totale du territoire par des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre. La loi de rforme donne ainsi les outils ncessaires pour une rationalisation de lorganisation des services. Les dispositions de la loi sur leau et les milieux aquatiques mais galement de larticle 51 de la loi relative la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement facilitent la constitution de syndicats mixtes permettant de rpondre aux contraintes gographiques dorganisation notamment lies la localisation des ressources. Sil reste prciser les possibilits dincitations ces regroupements afin de faciliter la modernisation des quipements les plus anciens repris par ces intercommunalits, la question de lharmonisation des chances des contrats de dlgation de service me parat pouvoir tre gre dans le contexte rglementaire actuel et la diffusion de retours dexpriences serait en ce domaine utile. Les divers domaines examins par le rapport, que ce soit la mise en concurrence des contrats ou la gestion financire des services, montrent limportance de linformation des collectivits organisatrices des services. LONEMA ralise dsormais lenqute annuelle sur les rsultats des mises en concurrence des contrats de dlgation de services et actualisera en 2011 la synthse des dpenses et des recettes des services. Le prsent rapport de la Cour permettra de dfinir les outils complmentaires mettre en uvre pour permettre aux collectivits de disposer des outils de pilotage et des retours dexprience ncessaires pour amliorer la performance et la matrise du prix des services deau et dassainissement.
REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION
J'ai pris connaissance avec la plus grande attention des remarques formules par la Cour. Elles appellent de ma part les observations suivantes. 1. S'agissant des progrs restant accomplir en termes d'amlioration de la transparence financire et du pilotage des services a) Quant la ncessit d'amliorer la transparence financire : Concernant le caractre relativement exceptionnel du changement de mode de gestion voqu par la Cour, je tiens rappeler que, comme le prcise le Conseil d'Etat dans son rapport
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l'eau et le droit de 2010, une dcision de changement d'un mode de gestion l'autre relve de la libre administration des collectivits locales et suppose bien souvent une rorganisation des services, ce qui constitue naturellement un frein (difficults lies au statut des personnels notamment). En outre, la rcente tude statistique 2010 du Service de l'Observation et des Statistiques (SOeS ex IFEN) sur la gestion des services d'eau potable et d'assainissement, souligne un recours accru la gestion en rgie, notamment dans le secteur de l'assainissement, ainsi qu'une rduction de l'cart de prix entre les services grs en rgie et ceux organiss en dlgation. Par ailleurs, dans le cadre de la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle II, plusieurs dispositions visent attnuer l'asymtrie d'information entre le dlgant et le dlgataire. Ainsi, l'article 163 de la loi prcite, dont le dcret d'application est en cours de rdaction, impose au dlgataire de remettre la collectivit dlgante le fichier des abonns ainsi que les caractristiques des compteurs et les plans des rseaux six mois avant la fin du contrat. Un tel dispositif est de nature permettre l'organe dlibrant de l'autorit organisatrice de disposer d'une information complte et fiable sur l'tendue du service avant de prendre une dcision quant sa reprise en rgie ou la poursuite de son exploitation en gestion dlgue. S'agissant du report de la date de remise du rapport annuel du maire sur le prix et la qualit du service prconis par la Cour, le ministre de l'intrieur n'est pas oppos une volution en ce sens du droit applicable afin d'amliorer l'utilit concrte des informations contenues dans ce rapport en donnant la collectivit un temps suffisant pour les exploiter. En ce qui concerne la dure excessive de certains contrats de dlgation, il convient de souligner qu'un important socle lgislatif et jurisprudentiel permet de prvenir de telles drives, mme s'il existe encore certaines situations drogatoires de manire ponctuelle. Ainsi l'article 75 de la loi du 2 fvrier 1995, dite loi Barnier , interdit de conclure, dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, des contrats d'une dure suprieure 20 ans. D'autre part, la rcente jurisprudence du Conseil d'Etat commune d'Olivet (CE, Ass., 8 avril 2009, Compagnie gnrale des eaux, commune d'Olivet) tend cette obligation aux contrats conclus avant l'entre en vigueur de la loi prcite. Une circulaire sera adresse aux prfets au dbut de l'anne 2011 afin de les sensibiliser cette jurisprudence et de
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leur permettre de jouer un rle de conseil, aux cts des TPG, auprs des collectivits territoriales concernes. S'agissant enfin des difficults lis aux droits d'occupation du domaine public, l'article L.2224-11-2 du code gnral des collectivits territoriales relatif l'encadrement des montants des redevances susceptibles d'tre perues par les collectivits pour l'occupation de leur domaine public renvoyant un dcret d'application (dcret n 2009-1683 du 30 dcembre 2009), les dispositions relatives l'encadrement desdites redevances ne peuvent ds lors s'appliquer qu' partir de la date d'entre en vigueur de ce dcret. Le rgime d'encadrement ne peut donc pas s'appliquer aux contrats de dlgation passs antrieurement cette date. b) Quant la ncessit damliorer le contrle de la performance : Conscient des difficults indicateurs de performance, on systme d'information sur d'assainissement, bien qu'en progrs et un acquis dont ne services publics. lies au contrle et au suivi des peut souligner que l'existence d'un les services publics d'eau et phase de dveloppement, est un bnficient souvent pas les autres
La consolidation de cet acquis et le caractre rellement oprationnel de ce dernier ncessitent cependant une troite concertation avec les collectivits afin de disposer de donnes fiables. L'exhaustivit et la pertinence de cet outil doivent donc tre envisages dans une perspective long terme qui exclut, dans un premier temps, l'diction de mesures contraignantes concernant la transmission des donnes collectes. c) Quant lextension de la sparation de trsorerie aux services en gestion dlgue linstar de la rgle applicable aux services grs en rgie : Ainsi que rappel prcdemment, le choix du mode de gestion des services publics d'eau et d'assainissement est effectu en fonction de multiples facteurs qui sont propres la commune (structure traditionnelle de gestion, conditions de reprise du personnel, structures adaptes ou non pour assurer un contrle de l'excution du service, en cas de gestion dlgue, capacit rpondre la technicit plus ou moins importante de la gestion). L'article L. 1412-1 du CGCT prvoit la cration de rgies dotes de l'autonomie financire pour la gestion des services publi s c locaux industriels et commerciaux (SPIC) uniquement lorsqu'une collectivit ou un groupement assure leur exploitation en rgie directe. La collectivit peut galement opter pour une gestion dlgue du
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service public dans le cadre des dlgations impliquant alors un budget propre.
de service public,
Ds lors, l'individualisation des SPIC au sein d'un budget gr selon l'instruction budgtaire et comptable M4 permet d'tablir les cots exacts du service. Cependant, l'application des dispositions de l'article L.1412-1du CGCT n'implique pas une individualisation des trsoreries de chaque service, susceptible d'entraner des frais financiers supplmentaires. Cette facilit de gestion permet en effet une grande souplesse de gestion, notamment par l'utilisation des excdents ponctuels de trsorerie de certains services pour les besoins d'un autre service. Seules les rgies dotes de l'autonomie financire et de la personnalit morale, ou dotes de la seule autonomie financire lorsque la collectivit a opt pour une gestion directe du SPIC, disposent d'un budget autonome e t donc d'un compte au trsor. Par ailleurs, dans le cadre d'une dlgation de service public, la trsorerie du service dlgu est retrace dans la comptabilit du tiers- dlgataire. Un rapprochement entre les comptes d'exploitation des dlgataires et les comptes administratifs des collectivits dlgantes permet donc de connatre la trsorerie du service dlgu au terme de chaque exercice comptable. Il convient de plus de souligner que la gestion commune de la trsorerie ne dispense bien videmment pas du respect des rgles d'quilibre budgtaire requises, en prvision comme en excution. Elle ne permet pas plus au comptable de procder au paiement des mandats en cas d'indisponibilit des crdits. Ds lors, les risques financiers lis la prsence d'un compte au trsor mutualis sont donc trs faibles. Enfin, la mutualisation des trsoreries ne signifie pas une mutualisation des diffrents services publics grs, chaque SPIC possde toujours son propre budget avec des dpenses et des recettes qui lui sont propres. Au total, l'exemple cit par la Cour semble plus procder d'un dfaut d'imputation des dettes que d'un inconvnient li la rgle de mutualisation des trsoreries. d) Quant la mise en budgtaires et comptables : uvre effective des amliorations
La loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 admet la possibilit de drogations l'obligation de dpt des fonds au Trsor condition qu'elles soient prvues par la loi. L'article 116 de la loi de finances pour 2004 dfinit un tel rgime drogatoire, codifi aux articles L.1618-l et suivants du CGCT, complt par le
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1 dcret n 2004-628 du 28 juin 2004 portant application de l article 116 de la loi de finances pour 2004. Les rgies charges de la gestion d'un SPIC ont galement la possibilit de placer leur excdent de trsorerie auprs d'un tablissement bancaire. Comme le souligne la Cour, la loi du 30 dcembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a ouvert la possibilit aux SPIC de voter un budget en excdent d'investissement, dont l'utilisation (reprise en recettes de fonctionnement) est autorise lorsque les excdents sont issus de l'exploitation de l'exercice en cours. Cependant, la constatation d'excdent en investissement doit conduire la collectivit s'interroger sur le niveau des redevances perues. En effet, la fixation des tarifs doit trouver sa contrepartie dans le service rendu l'usager et non pas servir constituer, de manire rpte, des excdents notamment en section d'investissement. En application des dispositions des articles L.1618-1 et 2 du CGCT, les fonds dgags en fin d'exercice aprs excution du budget, qui correspondent des disponibilits qui excdent les besoins immdiats de la collectivit sont soumis l'obligation de dpt au Trsor. Toutefois, s'agissant des rgies charges d'un SPIC dotes de la personnalit morale et de l'autonomie financire, l'activit concurrentielle de ces tablissements, les ncessits pratiques et les besoins commerciaux de 1'exploitation peuvent motiver l'ouverture d'un compte de dpt dans un tablissement de crdit agr ou La Poste aprs autorisation expresse du directeur dpartemental des finances publiques de leur ressort. Ds lors, il ne m'apparat pas ncessaire rglementation actuellement en vigueur. de modifier la
e) Quant aux rgles d'amortissement et de gestion pluriannuelle: S'agissant des rgles d'amortissement des immobilisations, l'approche par composants a t introduite dans l'instruction budgtaire et comptable M 4 au 1er janvier 2008. Les SPIC locaux ont dsormais la possibilit d'amortir sparment et selon des dures diffrentes les lments constitutifs de leurs immobilisations dcomposables. Toutefois, cette mthode de l'amortissement par composant constitue une simple possibilit offerte aux collectivits territoriales, et ne peut nullement tre interprte comme une obligation. En effet, cette mthode comptable suppose la mise en uvre d'une comptabilit analytique et d'un suivi fin que toutes les collectivits territoriales ne sont pas toujours en mesure de mettre en uvre.
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En matire de gestion pluriannuelle des crdits, depuis le 1er janvier 2008, les SPIC peuvent recourir aux autorisations de programme pour leurs dpenses d'investissement ainsi qu'aux autorisations d'engagement pour leurs dpenses d'exploitation, l'exception des frais de personnel et des subventions verses aux organismes privs (articles L.2221-5, L.2311-3 et R.2311-9 du CGCT). Cette procdure permet de ne pas inscrire au budget l'intgralit d'une dpense pluriannuelle, mais les seules dpenses rgler au cours de l'exercice. Toutefois, le recours la pluriannualit est avant tout un outil de gestion offert aux collectivits territoriales et tablissements publics locaux qui constitue donc une simple facult pour les services publics locaux caractre industriel et commercial. Or, comme pour les collectivits territoriales, il y a un dlai d'adaptation ncessaire au passage ce mode de gestion qui n'est pas toujours parfaitement matris. Dans ces conditions, qu'il s'agisse de l'utilisation de la mthode d'amortissement par composant ou du recours la pluri-annualit, la dcision appartient en tout tat de cause l'assemble locale, dans la mesure o cela relve d'un choix de gestion de la collectivit qui dpend des moyens humains et des comptences dont elles disposent. Il convient galement de souligner que les nouvelles rgles budgtaires et comptables applicables aux SPIC depuis le 1er janvier 2008 ont permis une meilleure information des lus. La mise en place rcente de ces rgles peut expliquer leur faible appropriation par les services gestionnaires. 2. S'agissant de la coopration intercommunale et des freins ses avances a) Quant Ln persistance des constats relevs par le rapport public de la Cour de 2003. On pourra observer que les services publics de l'eau et de l'assainissement font partie des services dont le lgislateur a entendu faciliter l'organisation au niveau intercommunal. Il a pour ce faire prvu, voire organis, la dvolution des comptences affrentes aux tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) et ce de longue date. Ainsi, le CGCT a inscrit, depuis 1966, cette comptence au rang des comptences obligatoires des communauts urbaines (CU). Les 16 CU existantes ce jour constituent ainsi une autorit organisatrice unique sur le territoire qu'elles recouvrent. La loi no 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits
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territoriales (RCT) a confort cette obligation en prvoyant que les comptences eau et assainissement seront galement, titre obligatoire, dvolues au nouveau type d'EPCI fiscalit propre, les mtropoles , appel tre cr. C'est dire que ces services sont considrs, par nature, comme d'essence intercommunale pour qu'en soit facilite la gestion une chelle pertinente et mutualiss les services et les cots affrents. S'agissant des communauts d'agglomration, cres par la loi n 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale, l'eau et l'assainissement sont inscrits au rang des six comptences optionnelles de ces structures dont trois au moins doivent tre choisies. En ce qui concerne les communauts de communes, ces comptences appartiennent au champ des comptences facultatives que les communes ont la possibilit de transfrer la structure intercommunale suivant des rgles prvues par les dispositions combines des articles L. 5211-5 et L. 5211-17 du CGCT dont les rgles ont t assouplies par la loi de rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010. Le lgislateur a donc donn aux acteurs locaux les outils utiles pour faire progresser la coopration intercommunale dans les domaines de l'eau et l'assainissement. S'agissant des observations de la Cour sur certaines situations locales : -cas de la commune dont une partie du territoire dispose d'un service assur en rgie et l'autre par un syndicat dont la commune fait partie : cette situation, tout en restant exceptionnelle, a t considre comme valide par le Conseil d'Etat dans un avis rendu le 7 juin 1973 ; -cas du syndicat mixte en incapacit de fdrer les communes et EPCI intresss sur un primtre territorial pertinent: le nouvel article L. 5210-1-1 du CGCT issu de l'article 35 de la loi du 16 dcembre 2010 prescrit l'laboration, dans chaque dpartement, d'un schma dpartemental de coopration intercommunale (SDCI) qui sera tabli au vu d'une valuation de la cohrence des primtres et de l'exercice des comptences des groupements existants et devra notamment prvoir les modalits de rationalisation des primtres desdits EPCI et syndicats mixtes existants. La dfinition de primtres territorialement pertinents devrait donc tre revue chaque fois que ncessaire dans ce cadre.
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b) Quant aux structures intercommunales parfois dficientes: La Cour met en lumire l'exercice de comptences par des communes alors mme ces comptences ont t dvolues des EPCI ou des syndicats mixtes. Elle fait tat de statuts dont l'imprcision facilite ces pratiques. Cette situation n'est effectivement aucunement justifiable et ne devrait pas se produire. En application du principe dit d'exclusivit, les EPCI ou syndicats mixtes sont les seuls pouvoir agir, l'intrieur de leur primtre, dans les domaines se rattachant aux comptences qui leur ont t transfres. Paralllement, la cration de l'EPCI ou du syndicat mixte et tout transfert de comptences son endroit emportent dessaisissement immdiat et total des communes pour les comptences transfres. Le prfet, dans le cadre du contrle de lgalit sur les actes des communes et des groupements est en mesure de faire cesser ces dysfonctionnements en demandant l'annulation des dcisions prises par des autorits incomptentes pour agir. Par ailleurs, le prfet assure des conseils aux lus afin que les statuts des groupements soient clairs pour viter des conflits de comptences qui pourraient natre de statuts obscurs ou ambigus. La jurisprudence administrative sanctionne l'imprcision rdactionnelle des statuts des EPCI quant aux comptences qui leur sont transfres par les communes membres (Tribunal administratif de Strasbourg, 9 mai 1990 Commune de Pange). La loi du 16 dcembre 2010 renforce ce rle de conseil des prfets en prvoyant notamment que Lors de la cration dun tablissement public de coopration intercommunale, les statuts sont soumis aux conseils municipaux en mme temps que la liste des communes intresses dans les conditions prvues larticle L. 5211-5. Pour la Cour, le rglement des transferts patrimoniaux et financiers inhrents aux transferts de comptences peut s'avrer trop long. S'agissant du cas voqu relatif une communaut urbaine, les immeubles et meubles faisant partie du domaine public des communes appartenant l'agglomration sont affects de plein droit la communaut urbaine, ds son institution, dans la mesure o ils sont ncessaires l'exercice des comptences de la communaut (cf. article L. 5215-28). Cette affectation est suivie d'un transfert dfinitif, par accord amiable, de proprit ainsi que des droits et obligations attachs aux biens transfrs. A dfaut d 1accord amiable, un dcret en Conseil d'Etat procde au transfert dfinitif de proprit au plus tard un an aprs les transferts de comptences la CU. Lorsque la comptence tait exerce par un syndicat, sa dissolution ou le retrait des communes adhrentes pouvait donner lieu
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des dlais plus longs, en raison de la rpartition des biens propres du syndicat et du solde de l'encours de la dette auquel il convenait de procder. La loi du 16 dcembre 2010 a modifi l'article L. 5211-25-1 qui dsormais prvoit que l'arrt du prfet fixant cette rpartition, en cas de dsaccord entre les parties, est pris dans un dlai de six mois suivant la saisine du ou des reprsentants de l'Etat dans le ou les dpartements concerns par l'organe dlibrant de l'EPCI ou de l'une des communes concernes. Ce dispositif devrait permettre d'carter les dficiences en matire de transferts patrimoniaux et financiers aux structures intercommunales. c) Quant aux freins au dveloppement de la coopration intercommunale : La Cour voque trois sries d'arguments d'ordre technique, conomique et juridique : les arguments d'ordre technique : Ces arguments portent sur l'existence de nombreux bassins versants pour lesquels les zones de captages peuvent tre situes hors du territoire de I'EPCI, ce qui constituerait un obstacle au transfert de comptences aux groupements. On observera sur ce point que le fait que les zones de captage d'eau soient situes hors du territoire de l'EPCI n'est pas en soi un frein au dveloppement de l'intercommunalit. D'une part, il nest pas interdit qu'un groupement puisse intervenir en dehors de son propre territoire, pour des raisons d'intrt gnral. Par ailleurs, une telle situation est l'exemple mme d'une ncessaire rationalisation du primtre intercommunal par l'adjonction des territoires concerns pour un exercice efficient de la comptence en cause. La loi du 16 dcembre 2010 devrait permettre d'y concourir. les arguments conomiques : La Cour souligne que les quipements mis en commun, les services rendus et, en consquence, les tarifs pratiqus d'une commune l'autre peuvent tre disparates, ce qui constitue un frein la mutualisation dont l'intercommunalit est porteuse. Sur l'uniformisation des prix: la cration d'un groupement a pour objectif un dveloppement fond sur la cohrence spatiale du territoire et sur la solidarit financire et sociale des communes associes. C'est un objectif majeur qui doit se traduire, en matire de gestion des services publics, par une harmonisation des conditions de leur gestion au sein des territoires et par une unification des tarifs, redevances ou taxes qui en assurent le financement. Pour autant, comme le relve la Cour, le CGCT n'impose pas formellement qu'une telle obligation soit satisfaite ds le transfert de
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comptences opr. Le transfert de comptences entrane la mise disposition d'quipements varis qui conduit ncessairement la ralisation de travaux de rationalisation ou d'amlioration. Les prestations techniques doivent si ncessaire tre homognises, ce qui suppose l'tablissement de priorits et une rorganisation des services ncessairement chelonne. Sur l'uniformisation des contrats: des modes de gestion diffrents peuvent tre mis en uvre sur le territoire syndical ou communautaire. Les articles L. 5211-5 et L. 5211-17 du CGCT ont organis la substitution des EPCI aux communes dans les contrats en cours en prvoyant qu'ils continuent d'tre excuts dans les conditions antrieures jusqu' leur chance, sauf accord contraire des parties. C'est pourquoi, un contrat unique pour l'ensemble du primtre ne peut, en pratique, tre mis en place qu' l'issue de la priode transitoire. Le renouvellement des contrats permet cette harmonisation. Il peut tre prconis de jouer sur la dure des nouveaux contrats qui devront tre tablis l'occasion de l'arrive premption des contrats en cours de manire faire concorder leur date d'expiration. Les arguments d'ordre juridique La Cour souligne la rorganisation lourde qu'implique notamment le passage une gestion intercommunale des services d'eau et d'assainissement. Elle cite notamment le cas o des communes doivent se retirer des syndicats pour rejoindre un EPCI fiscalit propre. Cette obligation concerne les EPCI trs intgrs que sont les communauts d'agglomration, les communauts urbaines et les mtropoles. Les communauts de communes et les syndicats n'y sont pas soumis, le transfert de comptences s'accompagnant pour elles d'une substitution aux communes dans les syndicats dont elles faisaient partie. S'agissant des EPCI trs intgrs, le retrait est une condition ncessaire pour qu'une autorit organisatrice unique sur le territoire communautaire puisse tre en capacit de grer ces services publics sur son propre primtre. Cette formalit rpond la ncessit de simplifier le paysage intercommunal et d'viter d'aboutir une trop grande diversit des gestionnaires des services d'eau et d'assainissement que dnonce la Cour en ce qu'elle est un frein l'objectif d'harmonisation de ces services publics sur un primtre pertinent. d) Quant au regroupement ncessaire des services publics : L'article 76 de la loi du 16 dcembre 2010 a, dans un souci de matrise de la dpense publique locale, procd la dfinition d'un nouveau rgime des comptences accompagne par un dispositif d'encadrement des cofinancements dont l'entre en vigueur, selon les dispositions, est tale de la promulgation de la loi au 1er janvier 2015.
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Au-del de ces concours financiers, c'est bien par la recherche d'une taille critique en matire de groupements que pourront se raliser les conomies d'chelle ncessaires la mutualisation des moyens des comptences et des cots. C'est un objectif majeur de la loi assign aux acteurs locaux. La premire recommandation de la Cour vise en une rduction drastique du nombre de structures intercommunales pour amliorer la gestion des services eau et assainissement et rquilibrer les rapports entre les collectivits et les dlgataires de services publics. En termes statistiques, il convient de rappeler qu'au 1er janvier 2010, le nombre d'EPCI fiscalit propre s'lve 2 611. Ainsi, 94,8 % des communes et 89,1 % de la population appartiennent un des quatre types de groupements fiscalit propre. Subsistent galement 12 184 syndicats intercommunaux et 3194 syndicats mixtes. L'laboration du schma dpartemental de coopration intercommunale (SDCI) doit permettre au prfet de proposer des mesures visant la suppression des syndicats devenus obsoltes du fait du dveloppement des EPCI fiscalit propre. En matire d'eau et dassainissement, elle peut justifier le regroupement d'autorits comptentes au niveau de syndicats mixtes de dimension suffisante. Plusieurs mesures, dont il a t fait tat, sont prvues cet effet par la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales. Tels sont les complments d'information porter votre connaissance. que je souhaitais
REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Dans son insertion, la Cour souligne que les services publics d'eau et d'assainissement sont excessivement morcels et qu'un effort de rationalisation doit tre men afin de gnrer des conomies d'chelle et d'amliorer les capacits de pilotage de ces services publics. Elle insiste sur l'importance d'une mise en concurrence rgulire et du ncessaire effort de transparence raliser dans les clauses financires des contrats de dlgation de service public d'eau et d'assainissement afin de diminuer le prix de l'eau et de matriser son volution.
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Le projet dinsertion formule par ailleurs un ensemble de recommandations visant amliorer la transparence financire des services publics d'eau et d'assainissement et mieux apprhender ses cots rels. Notamment, vous recommandez la mise en place d'u n vritable contrle de gestion ainsi qu'un rapprochement des comptes prvisionnels et des comptes annuels de ces services publics. La Cour prconise galement d'amliorer la transparence financire du cot et du prix de l'eau par u n renforcement de l'application des rgles budgtaires et comptables M49 applicables aux services d 'eau et d'assainissement dans ce mme objectif. * Je partage globalement lavis de la Cour sur ces questions. En effet, la rationalisation de ces services publics est ncessaire pour amliorer lefficience de la dpense publique et la qualit des services publics deau et dassainissement. De mme je souscris aux recommandations de la Cour quant la rengociation priodique des contrats de dlgation de service public, qui permet de se prmunir contre une drive de leur cot. Je partage galement les recommandations portant sur la fiabilisation et lamlioration des informations financires des collectivits. Je tiens nanmoins souligner que lapplication des rgles comptables M49 est susceptible de connatre des difficults de mise en uvre, compte tenu des pr-requis et du cot que reprsente lapplication dune comptabilit analytique pour certaines collectivits publiques qui natteignent pas la taille critique, ce qui milite l encore pour la rationalisation des structures.
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2. La Cour prconise par ailleurs de rendre obligatoire l'ouverture d'un compte de trsorerie propre dans la comptabilit de la collectivit publique l'instar de ce qui est applicable lorsque le service est gr en rgie. Ceci permettrait selon la Cour d'amliorer la transparence financire des services publics d'eau et d'assainissement et la comparabilit tarifaire entre les collectivits. Je tiens cet gard rappeler la Cour le caractre contraignant de la sparation de trsorerie : une telle sparation induirait une rigidit de gestion potentiellement gnratrice de frais financiers supplmentaires pour les collectivits locales. En effet, une telle sparation diminuerait significativement la souplesse de gestion induite par le systme actuel. * 3. La Cour recommande enfin d'autoriser le placement des excdents dinvestissement constitus par la mise en uvre de l'article L.2224-11-1 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) en drogeant l'obligation de dpts des fonds au Trsor.
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Je tiens rappeler que cette obligation de dpt des fonds au Trsor s'interprte dans le cadre plus gnral des relations financires entre les collectivits territoriales et l'tat. La LOLF prvoit cet gard la possibilit de droger par la loi cette obligation. L'article 116 de la loi de finances de 2004 dfinit un tel rgime drogatoire codifi aux articles L. 1618-1 et L. 1618-2 du CGCT prciss par le dcret n 2004628 du 28 juin 2004. Ainsi, les rgies charges d'un service public local industriel ou commercial dotes de la personnalit morale et de l'autonomie financire peuvent ouvrir un compte de dpt dans un tablissement de crdit agr aprs autorisation expresse du directeur dpartemental des finances publiques de leur ressort. Par ailleurs, la constatation d'excdents rcurrents de la section d'investissement devrait conduire la collectivit s'interroger sur le niveau des redevances perues. Ds lors, il ne m'apparat pas opportun de crer un nouveau rgime drogatoire l'obligation de dpt de fonds au Trsor spcifique aux services publics d'eau et d'assainissement.
REPONSE DU PRESIDENT DE LA FEDERATION PROFESSIONNELLE DES ENTREPRISES DE LEAU (FP2E)
Les adhrents de la FP2E (Veolia eau, Lyonnaise des eaux, Saur France, Sogedo, Alteau Nantaise des eaux, SEFO, SAEDE), en tant quoprateurs de services publics deau et dassainissement en France apportent une grande attention aux observations de la Cour des Comptes qui leur servent de guide pour faire progresser la gestion des 8.500 services publics que les autorits organisatrices leur ont confie. Face lengagement de notre Profession, nous constatons avec satisfaction que la Cour souligne, en plusieurs points de son projet de rapport, les progrs raliss au cours des dernires annes par les collectivits organisatrices et notre profession en matire de transparence, de pilotage des services et de contrle de la performance. Cest un encouragement trs positif pour lensemble de nos entreprises, quelles que soient leurs tailles, qui grent, au sein de territoires gographiquement et socialement trs diffrencis, des services publics de tailles multiples, avec la mme exigence de qualit. Cependant, le projet de rapport de la Cour sous-estime encore notre sens les propres initiatives des oprateurs privs pour faire progresser la gestion des services publics de leau et de lassainissement.
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Ainsi peut-on souligner les initiatives suivantes prises par la Fdration Professionnelle des Entreprises de leau (FP2E) et ses adhrents, alors mme que la rglementation navait pas statu sur ces thmes: - la mise en uvre annuelle dindicateurs de performance sur lensemble des contrats de gestion dlgue de plus de 10.000 habitants, - la dfinition en 2006 dun cadre unique, partag par la Profession, de prsentation des 8500 comptes annuels de rsultats produits chaque anne par les oprateurs privs, - la cration en 2009, linitiative de la Profession, dun mdiateur de leau au service des consommateurs et des associations, - les prises de position pour le plafonnement des parties fixes des factures deau (abonnements) afin de rpondre aux attentes des associations de consommateurs. Aussi, nous demandons que linsertion intgre, leur juste niveau, ces initiatives des entreprises de leau pour faire collectivement progresser la gestion des services publics. Elles tmoignent nos yeux de la capacit dcoute par les entreprises des attentes des diffrentes parties prenantes de la gestion des services publics deau et dassainissement. Nous faisons galement le constat dun dsquilibre dans les observations relatives aux modes de gestion, en raison dun niveau dexigence nettement plus marqu lgard des entreprises dlgataires que vis--vis des rgies. Ce constat est accentu par la non prise en compte galement des disparits et des distorsions financires, fiscales, comptables et sociales qui pnalisent la gestion dlgue et qui ont t identifies par le groupe de travail de lInstitut de la Gestion Dlgue, dont le rapport sintitule Quelle comptition pour lamlioration du service public ? (juin 2005). Il avait notamment t souhait une harmonisation des rgles et pratiques de comptes rendus pour faciliter la comparabilit, ce qui na pas t entrepris. Cela nous parat la voie suivre pour une meilleure comparabilit des prix et des performances. La disposition de la loi sur leau et les milieux aquatiques prohibant la modulation des subventions publiques selon le mode de gestion choisi par la collectivit, disposition dquit et de neutralit au bnfice des consommateurs, trs largement approuve par le Parlement, constitue la seule avance dans ce domaine depuis 2003. La lgislation issue de la suppression de la taxe professionnelle na hlas par permis de mettre un terme cette importante source de distorsion de traitement, les rgies tant exonres de la Contribution Economique Territoriale.
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Par ailleurs, la libert de choix de dure damortissement des investissements laisse aux rgies par rapport un systme plus contraignant pour les exploitants en gestion dlgue nuit aux possibilits de comparaison de prix. Afin de favoriser la comparaison entre modes de gestion, nous appelons de nos vux que les collectivits dont les services sont en rgie soient galement conduites sinterroger priodiquement sur lintrt des divers modes de gestion et motivent leur dcision. Nous aurions donc souhait un rapport denqute de suivi davantage quilibr et orient sur des propositions dvolution de la rglementation de nature permettre aux autorits organisatrices du service une meilleure comparabilit des modes de gestion. Il conviendrait que tous les acteurs analysent la performance des services laune du couple qualit / prix et non du prix seul. Au-del de ce constat, la FP2E, qui demande la modification de certains points du rapport, prend bonne note des voies de progrs qui doivent faire lobjet dun travail collectif notamment entre les autorits organisatrices et les oprateurs, quils soient publics ou privs. Ainsi, le fait dannexer systmatiquement les dterminants des poids des indices de rvision des prix, lobjectif dtre en capacit de rapprocher les comptes annuels de rsultat (qui, pour mmoire, sont tablis conformment aux principes dfinis par lOrdre des Experts Comptables) et les comptes dexploitation prvisionnels, le souhait de limiter les redevances doccupation du domaine public pralablement fixes au regard des nouvelles normes rglementaires, de redfinir la date de remise des rapports annuels des maires, ou encore de supprimer les dernires gratuits accordes, sont autant daxes de travail intressants auxquels notre Profession adhre. La FP2E en fera un axe prioritaire et en assurera la promotion auprs des associations de collectivits organisatrices. Il nous parat de plus que le chantier de la mesure de la performance des services qui doit permettre, en premier lieu, dvaluer au fil du temps lvolution de la performance du couple form par lautorit organisatrice et loprateur public ou priv, doit tre poursuivi. En cela nous approuvons lide de rendre obligatoire, au plus vite, la remonte vers le SISPEA des indicateurs pour les plus gros services (10.000 habitants par exemple) , tout en menant bien les travaux visant sassurer de la fiabilit de ces mmes indicateurs. Par ces positions, nous entendons continuer inscrire les pratiques des dlgations de services publics et plus gnralement des partenariats public-priv (au sens europen du terme) dans une dmarche damlioration
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continue dont les collectivits, les consommateurs et lensemble des parties prenantes, dont les oprateurs, doivent attendre des effets positifs. Dune manire plus prcise, le projet de rapport amne les remarques suivantes dans le projet de la Cour. Sur le choix du mode de gestion : Le rapport souligne une plus grande transparence dans le choix du mode de gestion. Toutefois, lassertion de la Cour selon laquelle le recours lexpertise est loin dtre gnralis ne nous semble pas fonde pour deux raisons. Dune part, les observateurs notent une structuration forte de lexpertise interne aux collectivits organisatrices, ce qui nous apparait comme lun des effets positifs des regroupements en intercommunalit. Dautre part, les tudes du Ministre de lEcologie ou de lONEMA confirment que les collectivits ont leur disposition une offre dexpertise, notamment prive, de plus en plus dense et comptitive. Elles y ont, de fait, largement recours comme le prcisent ces tudes qui montrent que plus de 95% des collectivits font appel un bureau dtudes extrieur lors des appels doffres pour la mise en concurrence des services. De plus, le fait qu linverse des dlgations de services publics, les rgies ne sont pas soumises aux mmes obligations rgulires danalyse des avantages et inconvnients du mode de gestion choisi, devrait pouvoir tre relev par la Cour. Sur le contenu du contrat de dlgation de service public : La dure de contrat : rduction de la dure des contrats et amlioration de leurs conditions de ngociation Notre Profession partage le constat de la Cour sur le fait que les nouveaux contrats de dlgation de service public des services deau ou dassainissement ont une dure moyenne proche de 12 ans. Lapprciation de cette valeur moyenne ne doit cependant pas faire oublier que la fixation dune dure optimale doit sapprcier conformment la loi Sapin au regard de diffrents critres, tels que le niveau des performances attendues (amlioration des rendements des rseaux par exemple), la taille du service (la dure renforce lattractivit de la mise en concurrence des plus petits services), ltalement suffisant de la courbe dapprentissage de loprateur ou, naturellement, les amortissements dinvestissements concessifs matriels ou immatriels. Ce dernier point est du reste important ds lors que les collectivits ont la volont de pouvoir bnficier doutils permettant de solliciter les capacits de financement des oprateurs privs pour rpondre, dans un cadre concessif, aux obligations
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europennes qui simposent elles (Directive eaux rsiduaires urbaines imposant la mise niveau des stations dpuration, par exemple). La Cour note que les contrats de longue dure conclus antrieurement la loi du 29 janvier 1993 [] sont, faute de prvoir une rvision des conditions conomiques, parfois trop favorables au dlgataire, seul bnficier des gains de productivit . Afin dillustrer son propos, la Cour mentionne un cas tout fait exceptionnel de prolongation dun contrat de 18 40 ans par avenant successif. Ce cas nest pas du tout reprsentatif et focalise sans doute trop lattention. Le dispositif lgal de prolongation de contrat est trs strictement encadr, plac sous le contrle des DDFIP et trs peu usit en ralit. A ce titre, nous soulignons que nous ne connaissons pas de contrats longs qui ne comporteraient pas de clauses de rvisions priodiques, ces dernires tant, en gnral, instaures tous les cinq ans. Lvocation dun cas de renouvellement de contrat stant traduit par une baisse significative du prix prsente galement pour inconvnient de laisser croire quil sagit dune ralit courante alors quil sagit nouveau dun exemple qui ne peut tre gnralis. Nous contestons que la baisse de prix ne sexplique que par le seul effet de lintensit de la concurrence entre les candidats. Dautres facteurs influent comme les effets de changement de primtre du service (abandon de charges antrieures supportes par le dlgataire sortant comme la reprise dannuits demprunt, des charges lies aux droits dentre verses initialement ou bien la dcision de la collectivit dassurer elle-mme les travaux par le jeu de la surtaxe communale). En conclusion, la remise en concurrence des contrats est le moyen de faire bnficier la collectivit et les usagers des effets positifs de la concurrence tant sur la qualit des prestations que sur les niveaux de tarifs. Lors des rengociations quinquennales, les gains lis la productivit peuvent tre galement partags entre la collectivit et son dlgataire. Ceci tmoigne du cercle vertueux (incitation la performance socitale, environnementale et conomique) dans lequel se trouvent les dlgations de service opres par les entreprises de leau. Pour finir, en ce qui concerne la dure des contrats anciens, on notera que larrt du Conseil dEtat Commune dOlivet aura pour consquence que les justificatifs de la dure de tous les contrats conclus avant fvrier 1995 pour un dure de plus de 20 ans devront avoir t examins avant 2015 par le DDFIP, pour que la Collectivit puisse statuer sur leur chance.
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Les clauses financires : Le droit doccupation du domaine public et gratuit de leau Tout en notant que la disposition de la Loi sur leau relative aux redevances doccupation du domaine public ne sapplique pas de manire rtroactive aux collectivits ayant des contrats conclus antrieurement la promulgation de la Loi, la Profession est favorable aux orientations soulignes par la Cour en matire de limitation des redevances doccupation du domaine public et de suppression systmatique par les collectivits des dernires gratuits des fourniture deau. Les compte rendus financiers des dlgataires Le Compte annuel de rsultat dexploitation (CARE) La Cour voque des lacunes rcurrentes constates dans la prsentation et le contenu du compte annuel de rsultat dexploitation (CARE) pour demander que soit combl un vide juridique en termes de rgles denregistrement comptable ou de prsentation des tats financiers remis aux collectivits. La FP2E relve tout dabord que la Cour ne remet pas en cause le bon respect par les entreprises des dispositions du dcret du 14 mars 2005, qui est venu renforcer sensiblement les obligations des dlgataires de service public. Pour contribuer aux rflexions inities par la Cour, il nous semble du reste utile de rappeler que le dcret actuel rsulte dune large concertation mene entre 2002 et 2005 associant les reprsentants des lus, les ministres concerns, lOrdre des Experts Comptables et les fdrations professionnelles. Sans revenir dans le dtail sur limportant travail de concertation alors men, on peut rappeler quil avait t soulign la ncessit de disposer de prsentations adaptes chaque mtier (eau, assainissement, propret, restauration collective, stationnement, pompes funbres). Pour ce qui est des rgles denregistrement, il convient dabord de souligner que la totalit des produits et la quasi-totalit des charges ( lexclusion pour lessentiel des charges calcules) des CARE, prsentes par les entreprises de leau peuvent, certes, transiter et tre reclasses par la comptabilit analytique, mais sont enregistres lorigine selon les rgles de la comptabilit gnrale. Les principes denregistrement sont alors connus.
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La concertation voque ci-dessus avait mis en vidence la ncessit de sappuyer sur un certain nombre de spcificits de la comptabilit analytique des entreprises, comptabilit qui nest pas norme par nature.10 Il nous semble donc que la Cour, dans son apprciation, ne tient pas suffisamment compte de tout le travail fait en amont du dcret qui avait cherch, de manire trs oprationnelle, prendre en considration la ralit des entreprises. A cet gard, lOrdre des Experts Comptables (OEC) a dit un ouvrage analysant les obligations rsultant du dcret de 200511. Cet ouvrage prcise que Le dlgataire a donc la possibilit [pour ltablissement du CARE] de retraiter les comptes sociaux en vue dobtenir une information conomique ayant vocation traduire les oprations affrentes lexcution de chaque dlgation de service public pour chacune des dlgations quil gre avec fidlit et sincrit, tout en assurant la traabilit de ces retraitements . Il cite ensuite un certain nombre de traitements souhaitables et sappuyant, le cas chant, sur la comptabilit analytique de lentreprise. De mme que la diversit des situations des entreprises na jamais permis daboutir la rdaction dun texte comptable spcifique, caractre obligatoire, relatif la comptabilit gnrale des dlgataires de service (le projet davis n13 du CNC du 18 dcembre 1975 ne revt pas un tel caractre), il semble impossible de normer intgralement les donnes reprises dans le CARE. Limportant, en pareil cas, est dassurer la traabilit des choix oprs. Ce point de vue, qui avait du reste prvalu lors de la concertation autour du dcret du 14 mars 2005 ne doit cependant pas mener lconomie des travaux engags pour une meilleure comprhension et pdagogie sur les comptes annuels que nous appelons de nos vux. Accrotre la transparence des charges de structure et de personnel La Cour nmet pas de critique sur les charges imputes directement. Elle traite par la suite des charges indirectes, en rappelant que le dcret du 14 mars 2005 a stipul comment elles devaient tre traites dans le CARE. Elle mentionne lopacit qui entoure le mode de calcul des charges de structure empchant les collectivits dlgantes de connatre la vritable rentabilit de leurs contrats . Nous souhaitons appeler lattention sur le fait que lexistence des charges de structure est un gage defficacit dans la gestion du service. La
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Esprit du Plan Comptable analytique : Ses dispositions sont constitues par un ventail de solutions entre lesquelles lentreprise peut oprer des choix et des combinaisons en fonction de ses particularits in Mmento Comptable Francis Lefbvre 2011 1273 1. 11 Le rapport annuel du dlgataire de service public Analyse de lobligation et du contenu du rapport A jour du dcret du 14 mars 2005
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mise en commun de moyens techniques pointus, experts et mutualiss entre plusieurs contrats qui, pris individuellement, nauraient pas eu la surface ncessaire pour accder de tels moyens est incontestablement un lment recherch par les collectivits et offert par la dlgation de service. Cest ainsi que la dlgation de service public apparait souvent comme un outil permettant aux plus petites collectivits daccder des moyens mutualiss, gages de qualit. Ce point, dsormais admis par tous les intervenants, est une volution positive que notre Profession souhaite souligner, car elle est le fruit des changes positifs qui ont eu lieu autour de lorganisation des dlgataires de services publics. Louvrage de lOrdre des Experts Comptables rappelle que Les charges de structure, qui peuvent comprendre des frais de sige national, des frais dune structure rgionale, font gnralement lobjet, dans la pratique, si lorganisation de lentreprise dlgataire est complexe, dune ventilation en cascade . De fait, les modalits de cette rpartition sont usuellement dcrites dans lannexe mthodologique remise par le dlgataire avec chaque CARE et appliques gnralement sous le contrle des Commissaires aux Comptes. La Cour indique ensuite que les collectivits seraient dans limpossibilit de connatre la vritable rentabilit de leurs contrats . Mme sil est mcaniquement exact que lapplication dautres clefs pourrait aboutir des rpartitions diffrentes, nous ne voyons pas en quoi lapplication rigoureuse dune clef considre comme pertinente par lentreprise aurait en soi de tels effets. Il nous parat alors important de souligner la conclusion de lOEC en la matire : En fait, dans le dbat rcurrent sur la pertinence des clefs de rpartition, il ne faut pas oublier que le plus important en ce domaine est la permanence des rgles de rpartition au sein de chaque entreprise dlgataire, quelque (sic) soient ces rgles de rpartition , prconisation laquelle nous adhrons. Enfin, il nous semble utile de rappeler que le CARE, sil doit tre tabli avec le plus grand soin par le dlgataire, nest pas un outil destin fixer le prix de leau. Il est en revanche important de noter que cest la mise en concurrence pralable la mise en gestion dun service qui assure rellement la comptitivit du prix de leau. Evaluer et intgrer dans les comptes dexploitation les produits financiers et les charges financires La Cour souligne que les dlais de reversement des parts collectivits prvus par les contrats sont parfois longs procurant aux dlgataires un avantage de trsorerie dautant plus consquent que les sommes dues par les usagers font de plus en plus souvent lobjet dun prlvement mensuel. .
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En premier lieu, il convient de souligner combien les collectivits, comme les Agences de leau, sont attentives aux dlais de reversement de leurs parts. Ces dlais sont inscrits dans les contrats et ont t sensiblement restreints au cours de la dernire dcennie, faisant alors parfois apparaitre des rmunrations des oprateurs en de des cots de collecte. La FP2E souhaite indiquer que moins du quart des clients sont mensualiss ce qui tmoigne dun mode de paiement minoritaire. De plus, la part fixe prs (abonnement), limite 30% de la facture de 120m3, les autres clients payent en gnral semestriellement terme chu laissant le dlgataire prfinancer environ 6 mois dexploitation. Enfin, en rgle gnrale la mensualisation a un effet positif sur les montants reverss aux collectivits ds lors que la disposition contractuelle rgissant ce point prvoit de reverser les montants encaisss un instant dtermin. Le raccourcissement des dlais voqus ci-dessus, conjugu au trs faible niveau actuel des taux court-terme (pertinents pour rmunrer les variations de besoin en fonds de roulement) amne en tout tat de cause relativiser les enjeux du point voqu par la Cour lorsquelle mentionne que de tels produits ou charges financires devraient apparatre dans les CARE (point dont lOrdre des Experts Comptables souligne par ailleurs la relle complexit de mise en uvre).. Amliorer la comparabilit du Compte dexploitation prvisionnel et du compte annuel de rsultat dexploitation A loccasion de la recommandation mise par la Cour des Comptes, la FP2E souhaite rappeler que : - le Compte dexploitation prvisionnel correspond lapprciation prvisionnelle des cots dexploitation dans la dure fondant ainsi loffre tarifaire de loprateur au moment de la mise en concurrence ou dune rengociation. Pour les entreprises de leau, le fait dannexer cette pice au contrat est souhaitable pour la bonne comprhension des hypothses ayant fond la part de la structure tarifaire revenant au dlgataire. Nous rappelons cependant que le compte dexploitation prvisionnel ne vaut ni obligation de dpenses , ni garantie de recettes , ni en consquence obligation de rvision en cas de dpassement des charges. Le Compte Annuel de Rsultat dExploitation (CARE) correspond, quant lui, lobligation lgale de publier la vision annuelle des charges et des recettes du service suivant une mthodologie de confection connue et auditable. Les adhrents la FP2E ont adopt une prsentation unifie des CARE et elle est systmatiquement expose au sein de chaque rapport annuel. Ds lors, comme le souligne la Cour, il peut natre une difficult de comparaison naturelle entre deux documents vocations diffrentes et confectionns des instants diffrents. Cependant pour amliorer cette
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situation, la FP2E adhre lide dannexer au contrat un compte dexploitation prvisionnel, prsent selon le modle unifi du futur CARE, afin de pouvoir effectuer ultrieurement des rapprochements entre les deux documents. Cette approche est du reste rendue aujourdhui ralisable grce linitiative de notre Profession visant unifier la structure de prsentation des CARE. Enfin, la Cour considre que le compte rendu-financier est souvent lacunaire . Nous sommes favorables, par principe, une rflexion plus approfondie sur les lments qui permettraient denrichir la comprhension du service dlgu, mais nous rappelons que le rapport annuel reste, par construction, un exercice de synthse et que laccs aux lments justificatifs dtaills relve de lexercice par lautorit dlgante de sa prrogative de contrle. Nous soulignons galement que lannexe mthodologique, qui reprsente habituellement plusieurs pages, est juge parfois, au contraire, comme trop dense par certaines collectivits. Nous rappelons, enfin, que cette annexe fait dans la majorit des cas lobjet dune attestation par les Commissaires aux Comptes au titre du respect par lentreprise du processus dlaboration des comptes annuels qui y est dcrit.
*** Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ne lui a pas adress de rponse.
Les organismes faisant appel la gnrosit publique

La loi du 7 aot 1991 impose aux organismes qui font appel la gnrosit publique d'en faire la dclaration pralable auprs de la prfecture du dpartement de leur sige social, et dtablir un compte d'emploi annuel des ressources collectes auprs du public, qui prcise notamment l'affectation des dons par type de dpenses . Elle confie la Cour des comptes la mission de contrler ce compte d'emploi afin de vrifier la conformit des dpenses engages par ces organismes aux objectifs poursuivis par l'appel la gnrosit publique . La Cour a rendu compte des contrles effectus en application de ces dispositions, en publiant, depuis 1996, 31 rapports, auxquels se sont ajouts deux rapports consacrs laide aux victimes du tsunami du 26 dcembre 200412. Elle a galement rendu compte de laccomplissement de cette mission particulire dans le domaine de la gnrosit publique dans cinq de ses rapports publics annuels13 . Depuis 2004, tous ces contrles ont, par ailleurs, donn lieu des enqutes de suivi, dont le bilan, prsent ci-aprs, apparat encourageant.
I - La mission confie par le lgislateur la Cour

A - Les contrles exercs
Le lgislateur a souhait, en 1991, que la Cour puisse exercer un contrle du compte demploi des ressources collectes auprs du public dans le cadre de campagne menes lchelon national [] afin de vrifier la conformit des dpenses [] aux objectifs poursuivis par lappel la gnrosit publique . Ds lorigine, la Cour ne sen est pas tenue une simple vrification comptable du compte demploi. Elle a pris soin dexaminer les actions conduites et leur pilotage, ainsi que les procdures mises en
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Voir les rapports publics thmatiques, de dcembre 2006 et de janvier 2011, prsentant lemploi des fonds tsunami par 32 organismes. 13 Voir rapports publics annuels 1998, 2002, 2004, 2006, 2008.
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place par lorganisme et ses modalits de gestion, dans la mesure o ces contrles permettent de sassurer du respect, par lassociation, de la volont du donateur. Dans son premier rapport, consacr lAssociation pour la recherche sur le cancer (ARC) et publi en mars 1996, la Cour exposait ainsi que vrifier la conformit des dpenses engages aux objectifs poursuivis par lappel la gnrosit publique [] impose notamment de sassurer que les procdures par lesquelles les ressources collectes sont affectes ces objectifs donnent toutes garanties de respect de lintention des donateurs. Sagissant des aides de lARC, la Cour sest attache par consquent vrifier que les procdures selon lesquelles les aides ont t alloues garantissaient que les projets et oprations aids revtaient bien le caractre dactions de recherche sur le cancer. Vrifier la conformit des dpenses engages aux objectifs poursuivis par les campagnes suppose, en effet, de contrler, en amont, linformation donne aux donateurs potentiels sur lutilisation qui sera faite des fonds collects, et, en aval, la nature, les modalits de ralisation et les rsultats des actions finances.
B - Les obligations des organismes

La loi du 7 aot 1991 a assign aux organismes concerns trois obligations explicites : faire une dclaration pralable de leurs appels la gnrosit publique auprs de la prfecture du dpartement de leur sige social ; tablir un compte d'emploi annuel des ressources collectes auprs du public, qui prcise notamment l'affectation des dons par type de dpenses ; communiquer les observations formules par la Cour au conseil d'administration et l'assemble gnrale lors de la premire runion qui suit. Des textes ultrieurs sont venus prciser ces obligations, en particulier la nature et le contenu du compte demploi des ressources collectes auprs du public : un arrt du 30 juillet 1993 a dfini les rubriques devant obligatoirement figurer au compte demploi, en particulier les deux rubriques destines assurer le suivi dune anne sur lautre (report des ressources non utilises des campagnes
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antrieures en ressources ; ressources restant affecter en emplois) ; lordonnance du 28 juillet 2005 a intgr14 le compte demploi, accompagn des informations relatives son laboration, dans les comptes annuels des associations et fondations, et donc dans le primtre de la certification de leurs comptes dlivre par les commissaires aux comptes ; le rglement comptable CRC 2008-12 du 7 mai 2008 affrent ltablissement du compte demploi annuel des ressources des associations et fondations, homologu par un arrt interministriel du 11 dcembre 200815, a parachev le dispositif.
C - La publicit donne par la Cour ses contrles

La Cour, au-del de la transmission de ses observations aux prsidents des organismes contrls, aux ministres concerns par les objectifs poursuivis par lappel la gnrosit publique ainsi quaux prsidents des commissions des finances de lAssemble nationale et du Snat16, a veill rendre compte de ses contrles aux donateurs et aux donateurs potentiels en publiant systmatiquement le rsultat de ses investigations. Tous ses rapports, dont la liste figure en annexe, sont consultables sur le site Internet des juridictions financires : http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Publications-COFAGP.html.
II - Des recommandations largement suivies deffet

A - Une attention particulire porte aux suites donnes
Les trois premiers rapports, relatifs lAssociation pour la recherche contre le cancer (mars 1996), lAssociation franaise contre les myopathies (mars 1996) et la Ligue contre le cancer (octobre 1999)
A effet des exercices comptables ouverts compter du 1er janvier 2006. A effet des exercices comptables ouverts compter du 1er janvier 2009. 16 Transmission que lui impose la loi (cf. article L.135-2 du code des juridictions financires).
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avaient rvl de srieuses anomalies, justifiant quun deuxime contrle intervnt quelques annes plus tard. Les rapports de suivi, publis respectivement en juillet 2004 (AFM), fvrier 2005 (ARC) et octobre 2007 (Ligue contre le cancer), ont permis de constater des amliorations sensibles17. Par ailleurs, la Cour a souhait effectuer, en 2008-2009, un contrle cibl sur les suites rserves par cinq associations (FranceAlzheimer, le comit Perce-Neige, les Restaurants du cur, Sidaction, la Socit protectrice des animaux) ses prcdentes observations. Les rapports qui en sont rsults, publis en juin et septembre 2009, ont montr que les associations contrles en 2008-2009 avaient, lexception notable de la Socit protectrice des animaux, largement pris en compte les recommandations de la Cour. La gestion administrative et comptable de ces organismes sest, en particulier, grandement professionnalise, quil sagisse : du respect de leurs obligations lgales en matire de dclaration de campagne dappel la gnrosit publique et dtablissement dun compte demploi des ressources collectes ; de la certification de leurs comptes ; de la formalisation des procdures et de la mise en place progressive dun contrle interne ; ou encore des modes de pilotage de leurs rseaux. Sappuyant davantage sur les professions comptables, les associations sont parvenues concilier le recours des techniques de gestion plus efficaces avec le dynamisme de leur engagement associatif et la place dterminante quy tient le bnvolat. La Cour a pu galement constater que les organismes ont fait preuve dune plus grande exigence dans la conduite de leurs missions : attention plus vive porte la consommation des fonds collects, meilleure dfinition des objectifs stratgiques, part accrue des missions sociales dans les emplois, volont de contenir les frais de fonctionnement et de limiter les dpenses lies la collecte des ressources. Elle a insist, dans ce domaine, sur la ncessit de ne pas relcher la vigilance.
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La Cour souligne lampleur considrable du changement qui sest opr lARC depuis 1996 et quelle a pu constater lors de son enqute et relve qu la Ligue contre le cancer des amliorations trs significatives ont t constates .
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Enfin, les difficults ayant trait la gouvernance, que la Cour avait signales la suite de ses premiers contrles, ont t, pour une bonne part, rsolues, parfois au prix dune modification des textes statutaires des organismes contrls et dune clarification dans lexercice des responsabilits. Une plus grande stabilit des instances et un climat apais ont aussi permis aux organismes de se concentrer plus efficacement sur la mise en uvre de leurs missions et la ralisation de leurs projets. Cette prise de conscience gnrale, qui sest parfois accompagne dune volution trs sensible des pratiques, rend dautant plus regrettable la situation que la Cour a observe la SPA : absence de stratgie, navigation vue sans pilotage ni contrle, avec la cl des dfaillances, gaspillages et risques dirrgularits. La profonde remise en ordre laquelle lassociation stait engage, la suite du constat de graves anomalies de gestion, na pas eu lieu. Considrant que la SPA trahissait ainsi la confiance de ses donateurs, la Cour a alert le ministre de lintrieur, investi dune responsabilit particulire lgard des associations reconnues dutilit publique ; des poursuites pnales ont t engages et un administrateur judiciaire a t dsign. Le redressement de la socit est dsormais en cours : les comptes 2009 ont t certifis et des dispositifs de contrle interne et de formalisation des procdures sont progressivement mis en uvre.
B - Le retour vers les organismes impliqus dans laide aux victimes du tsunami
Lenqute de suivi ralise par la Cour en 2009-2010 auprs des organismes dont elle avait dj contrl, en 2006, lemploi des ressources collectes en faveur des victimes du tsunami du 26 dcembre 200418 lui a permis de constater, dans la majorit des cas, le respect des recommandations quelle avait prcdemment formules. Sagissant dune collecte affecte, la Cour avait soulign : la ncessit dtablir, jusqu puisement des ressources correspondantes, un compte demploi des ressources collectes pour cette cause utilisant la technique des fonds ddis ;
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Voir rapport public dat de dcembre 2010 sur lemploi des fonds collects par les associations en faveur des victimes du tsunami du 26 dcembre 2004 Situation au 31 dcembre 2008 et rapport public thmatique dat de dcembre 2006 sur laide franaise aux victimes du tsunami du 26 dcembre 2004 .
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la ncessit daffecter au compte demploi tsunami les produits financiers rsultant du placement des fonds tsunami ; la ncessit demployer les fonds pour les seules actions tsunami , et de ne les raffecter ventuellement dautres causes quaprs consultation pralable des donateurs ; la possibilit de financer par les fonds tsunami , au-del des actions tsunami , les seuls frais spcifiques et supplmentaires entrains par elles, sauf information pralable du donateur. Sur les 29 organismes examins en 200919, 19 ont ainsi vu leurs dpenses tsunami 2006-2008 dclares conformes, sans rserve, lobjet de lappel, ce qui est satisfaisant. Au-del du seul cas tsunami , la Cour a conclu en rappelant de nouveau que la loi du 7 aot 1991 impose aux organismes demployer les fonds conformment lobjectif poursuivi par lappel, et que la contrainte qui en rsulte est encore plus forte sil sagit dune campagne cible sur une cause particulire. Lorsquune catastrophe est trs mdiatise, la collecte bnficie dun effet de levier motionnel qui doit trouver sa contrepartie dans lobligation stricte pesant sur les organismes de rserver les fonds collects la seule mission sociale dcrite dans lappel. Cest ainsi que, dans le cas dune collecte affecte : tous les dons reus doivent, jusqu leur puisement, tre traits comptablement comme des fonds ddis ; ils doivent tre employs conformment ce qui a t annonc au donateur potentiel, donc sauf mention expresse dans lappel - exclusivement pour la mission sociale ; si les fonds sont conservs suffisamment longtemps par lorganisme pour que leur placement dgage des produits financiers, ceux-ci doivent bnficier aux actions, au mme titre que les dons provenant de la collecte.
19 Trois des 32 organismes contrls en 2006 avaient puis leurs fonds tsunami au 31 dcembre 2005.
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III - Llargissement des attributions de la Cour

A - Un contrle tendu lemploi de tous les dons, suprieur un seuil, ouvrant droit un avantage fiscal
Larticle 20 de la loi de finances rectificative du 30 dcembre 2009 a donn la Cour la facult de contrler, dans des conditions fixes par un dcret en Conseil d'Etat, la conformit entre les objectifs des organismes bnficiant de dons ouvrant droit un avantage fiscal et les dpenses finances par ces dons, lorsque le montant annuel de ceux-ci excde un seuil fix par un dcret en Conseil d'Etat . Le lgislateur avait dj souhait, en 2003, attribuer une comptence analogue la Cour, mais, faute davoir publi un dcret dapplication, la disposition lgislative incluse dans la loi du 1er aot 2003 relative au mcnat, aux associations et aux fondations tait reste lettre morte. Un dcret du 23 septembre 2010 a prcis les conditions du contrle de la Cour20 et fix 153 000 le montant du seuil prvu par la loi du 30 dcembre 2009.
B - Une possibilit de sanction en cas de dclaration de non-conformit

Le lgislateur na prvu aucune sanction si un organisme contrl par la Cour omet, en contravention avec la loi du 7 aot 1991, de dposer une dclaration pralable de campagne en prfecture21 ou dtablir le compte demploi des ressources quil avait collectes auprs du public22, ou encore si son prsident nglige de communiquer ses observations au conseil dadministration et lassemble gnrale23.
En pratique il a tendu aux contrles du 3me alina de larticle L.111-8 les conditions qui valaient pour les contrles effectus au titre du 1er alina (loi du 7 aot 1991). 21 La non-dclaration ne fait cependant pas obstacle lexercice de sa comptence par la Cour. 22 Le commissaire aux comptes dune association ou fondation faisant appel la gnrosit publique ne peut toutefois pas certifier des comptes annuels qui ne lincluent pas. 23 Cest lune des raisons pour lesquelles la Cour a systmatiquement choisi de publier le rsultat de ses contrles en la matire.
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Toutefois, la loi de finances rectificative pour 200924 a introduit, pour la premire fois, une sanction en cas de non-respect constat par la Cour de la principale obligation qui pse sur les organismes viss par la loi du 7 aot 1991 : employer les fonds collects conformment aux objectifs poursuivis par l'appel la gnrosit publique. Par ailleurs, lorsquil reoit de la Cour une dclaration de nonconformit, le ministre charg du budget peut25 dsormais, depuis la publication du dcret du 23 septembre 2010 pris en application de la loi de finances prcite, suspendre de tout avantage fiscal les dons, legs et versements effectus au profit de l'organisme vis dans la dclaration .
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Lors des presque quinze annes qui sparent la publication des premiers rapports sur lARC et lAFM de la seconde publication consacre au tsunami , la Cour a toujours eu pour priorit le contrle du respect de la volont du donateur, et elle a toujours considr le donateur ou le donateur potentiel comme le premier destinataire des travaux de la Juridiction en matire de gnrosit publique. Elle conservera cette proccupation dans lexercice de la mission largie que la loi du 30 dcembre 2009 lui a confie vis--vis des organismes bnficiant de dons ouvrant droit avantage fiscal.
Article 20 de la loi n 2009-1674 du 30 dcembre 2009 de finances rectificative pour 2009. 25 A dfaut, il adresse un rapport motiv au premier prsident de la Cour des comptes et aux prsidents des commissions des finances de l'Assemble nationale et du Snat .
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REPONSE DE L ADMINISTRATEUR JUDICIAIRE DE LA SPA
Dans le prolongement de votre courrier du 15 dcembre 2010 relatif au projet d'insertion sur les suites donnes aux observations de la Cour des Comptes en matire de gnrosit publiques, je tiens vous faire part, en ma qualit d'Administrateur Provisoire de la Socit Protectrice des Animaux dite SPA, des observations suivantes: Au pralable, je rappellerai que la Cour des Comptes a effectu en 2008 un second contrle portant sur diffrents aspect de fonctionnement de la SPA notamment sur le compte d'emploi annuel des ressources, la gestion des donations et legs aux termes duquel un rapport a t tabli en 2009 mettant en exergue diffrents dysfonctionnements l'origine de ma dsignation. Soucieuse de prendre en compte les recommandations formules par la Cour des Comptes, il y a lieu de souligner que la Socit Protectrice des Animaux: - p ublie chaque anne ses comptes qui sont audits et certifis sans rserve par le Commissaire aux Comptes, le cabinet KPMG (cf. rapport du commissaire aux comptes dat du 30 juillet 2010 relatif aux comptes clos au 31 dcembre 2009) ; - en application de l'arrt du 11 dcembre 2008, tabli un compte d'emploi annuel des ressources (CER) destin mettre en perspective les dons, donations et legs collects et les cots des moyens mis en uvre. Par ailleurs et ainsi que vous pourrez le constater la lecture de mon rapport de diligences, les dispositifs de contrle interne ont t sensiblement renforcs en tenant compte de vos observations et de mon propre diagnostic. Ce renforcement des procdures va au-del de la dimension comptable et financire avec pour objectif d'introduire de la rigueur dans la gestion des projets et des affaires courantes de la vie de l'Association.
Chapitre II Des avances prometteuses
La dcristallisation des pensions des ressortissants des territoires autrefois sous souverainet franaise Les autorits de rgulation financire Les services centraux chargs de loutre-mer Le Bureau des recherches gologiques et minires (BRGM) Les personnels de contrle de la navigation arienne
La dcristallisation des pensions des ressortissants des territoires autrefois sous souverainet franaise
Dans son rapport public de 2010, la Cour constatait que les pensions servies tous les fonctionnaires et militaires nayant pas fait le choix de la nationalit franaise, au moment de lindpendance des territoires anciennement sous la souverainet franaise, avaient t cristallises , cest--dire figes, dans leur montant comme dans leur forme juridique. Malgr les rformes mises en uvre depuis 2002 pour rtablir une situation plus quitable, la Cour notait que le dispositif en vigueur, drogatoire au droit commun, ne rglait pas les problmes soulevs en matire dgalit de traitement entre Franais et ressortissants de ces territoires. La Cour recommandait, dune part, au titre des 18 000 pensions militaires dinvalidit, daller au bout de la rforme engage en 2006, en alignant automatiquement lindice des pensionns dinvalidit sur le niveau franais, et en rintgrant, dans le droit commun, le dispositif spcifique des pensions mixtes de retraite. Elle recommandait, dautre part, au titre des 32 000 pensions militaires et civiles de retraite, lalignement intgral sur le rgime de droit commun, impliquant une mise parit des indices de pension et de la valeur du point de pension. Lvaluation de ces mesures, faite pour la premire fois par la Cour, permet dtablir quelles ne dpasseront pas 150 M, lorsquelles seront pleinement effectives. A la suite de la dcision du 28 mai 2010 du Conseil constitutionnel, saisi par le Conseil dEtat dune question prioritaire de constitutionnalit et de ladoption de la loi de finances pour 2011, la recommandation relative lalignement des pensions militaires et civiles de retraite a t suivie deffets, mme si la mise en uvre des nouvelles dispositions doit encore tre prcise.
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COUR DES COMPTES
Le Conseil constitutionnel, dans sa premire dcision au titre de la procdure des questions prioritaires de constitutionnalit, a estim que le dispositif de cristallisation ntait pas conforme au principe dgalit. Il a jug inconstitutionnelles lensemble des dispositions lgislatives conduisant la cristallisation des pensions, avec effet au 1er janvier 2011. Larticle 100 de la loi de finances pour 2011 prvoit lalignement de la valeur du point des pensions militaires dinvalidit, des retraites du combattant et des pensions militaires et civiles, sur la valeur servie aux ressortissants franais. En revanche, lalignement de lindice ne sera effectu que sur demande expresse, prsente dans un dlai de trois ans, compter de la publication du dcret n 2010-1691 du 30 dcembre 2010, qui prcise les modes dinformation des bnficiaires, de prsentation et dinstruction des demandes. La Cour souligne que la bonne application de ce dcret, notamment de son article 2 relatif linformation des bnficiaires, aura une importance toute particulire pour viter les difficults qui avaient accompagn les rformes prcdentes (information insuffisante obrant lgalit daccs au droit), et qui pourraient encore tre lies labsence dautomaticit de la mesure. En ltat, ltude dimpact ne prvoit, en effet, quune validation de 20 % des dossiers en 2011, pour parvenir 40 % en 2012 et 70 % en 2013, ce qui semble long, compte tenu de lge des bnficiaires potentiels. La disposition lgislative prvoit en outre la remise annuelle, dans le rapport sur les pensions de retraite annex au projet de loi de finances, dun bilan de lavancement des oprations de dcristallisation. Ces mesures qui doivent bnficier 32 000 pensionns, devraient permettre de rtablir lgalit de traitement trop longtemps retarde entre tous les anciens combattants, quelle que soit leur nationalit. La Cour ne manquera pas de sassurer que la mise en uvre se traduira effectivement, grce des mesures dinformation pertinentes et un circuit administratif efficace, par un alignement dfinitif sur le droit commun des pensions.
LA DECRISTALLISATION DES PENSIONS DES RESSORTISSANTS DES TERRITOIRES AUTREFOIS SOUS SOUVERAINETE FRANAISE 65
REPONSE DU MINISTRE DETAT, MINISTRE DE LA DEFENSE ET DES ANCIENS COMBATTANTS
Ce projet appelle les observations suivantes. La Cour, dans son rapport public de 2010, avait recommand lalignement du rgime des pensions de retraites civiles et militaires de tous les pensionns cristalliss et de leurs ayants cause, quel que soit leur lieu de rsidence actuel, sur le rgime de droit commun par la mise parit des indices et de leur valeur, la rintgration intgrale des pensions cristallises dans le droit commun des pensions . Sur ces points, larticle 211 de la loi de finances pour 2011 suit les recommandations de la Cour ainsi que cette dernire le constate. Toutefois, lalignement des indices quelle souhaitait na pu tre mis en uvre pour des raisons tenant la fois au droit commun des pensions et limpossibilit matrielle de procder automatiquement cette rvision. En effet, la rvision des indices conduit la concession dune nouvelle pension et chaque concession doit tre fonde sur une demande expresse. De plus, la rvision sur demande est la seule manire de procder en pratique car la dcristallisation de lindice entrane la prise en compte de toutes les rformes statutaires intervenues depuis la date de mise en place du dispositif de cristallisation, date qui volue suivant le pays. Or, ces rformes rpondent des critres danciennet, parfois de citation ou obligent des traitements administratifs lourds ncessitant la prise en compte de nombreuses donnes qui ne sont plus disponibles, soit parce quelles nont pas t enregistres sur un support informatique, soit parce quelles ne sont pas individualises ayant t globalises au moment de leur numrisation. Enfin, il est impossible de rviser automatiquement les pensions des ayants cause sans vrification de leur situation matrimoniale actuelle. Toutefois, le gouvernement a souhait donner, comme en 2006, la plus large porte la disposition de la loi de finances portant dcristallisation des pensions. Cest pourquoi, il a formalis dans un dcret lensemble des mesures dinformation quil organisera lattention des bnficiaires potentiels. Ce dcret dispose que les missions diplomatiques et consulaires, les services payeurs des pensions concernes ainsi que les services de loffice national des anciens combattants et des victimes de guerre installs en Algrie, au Maroc et en Tunisie assurent linformation aux intresss. Ces services ont t retenus parce quils sont les plus mme dapporter une information de proximit aux intresss.
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COUR DES COMPTES
Il est prcis que tous les moyens leur disposition devront tre mobiliss, notamment la presse, laffichage, afin de toucher les ayants droit et les ayants cause dont les droits ont t concds mais aussi ceux, qui, potentiellement ont des droits quils nont pas fait valoir. Le gouvernement a par ailleurs prvu de rappeler par arrt les pices justificatives des demandes afin dacclrer les procdures. Le gouvernement, dtermin rendre effectif, sans dlai, le dispositif dinformation, a par tlgramme diplomatique, saisi tous les postes diplomatiques de ladoption de la loi de finances et du contenu de son article 211 afin quils puissent assurer leur mission auprs du public. Il a galement prpar sans attendre le dcret prvu au VIII de larticle 211 rappel supra. Avec la parution au journal officiel, le 31 dcembre dernier, du dcret n 2010-1691 pris en application de larticle 211 de la loi de finances n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 et de son arrt dapplication, lensemble des textes relatifs la dcristallisation auront t publis au 1er janvier 2011, date dentre en vigueur de cet article 211. Rien, dans ces conditions, ne saurait faire obstacle sa mise en uvre dans le sens souhait par la Cour des comptes.
Cette insertion appelle de ma part les remarques suivantes. 1. L'article 211 de la loi dcristallisation large. de finances pour 2011 permet une
Faisant suite la dcision du Conseil Constitutionnel n 20101QPC du 28 mai 2010, l'article 211 de la loi n 2010-1657 de finances pour 2011 abroge 1'ensemble des dispositions lgislatives26 conduisant la cristallisation des pensions des ressortissants des pays ou territoires ayant appartenu 1'ancien empire colonial franais. Cet article vise tout d'abord prciser le champ d'application de la dcristallisation. Les nouvelles modalits de calcul concernent les pensions militaires d'invalidit (PMI), les pensions civiles et militaires de retraite, et les retraites du combattant servies aux ressortissants des
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Article 1 70 de l'ordonnance n 58-1374 du 30 dcembre 1 958 portant loi de finances pour 1959, article 71 de la loi de finances pour 1960 n 59-1454 d u 26 dcembre 1959, article 14 de la loi n 79-1102 du 2 l dcembre 1979.
LA DECRISTALLISATION DES PENSIONS DES RESSORTISSANTS DES TERRITOIRES AUTREFOIS SOUS SOUVERAINETE FRANAISE 67
pays ou territoires ayant appartenu 1'union franaise ou la Communaut ou ayant t placs sous le protectorat ou la tutelle de la France. La Cour souligne, juste titre, que l'article 211 aligne automatiquement la valeur du point de base de ces pensions sur la valeur servie aux ressortissants Franais. La Cour semble dplorer que 1'alignement des indices servant au calcul des pensions n'intervienne que sur demande des intresss. Je rappelle cependant que le choix du Gouvernement d'exiger une demande expresse des bnficiaires rpond, de manire pragmatique, la ncessit de disposer des informations actualises permettant de calculer l'indice des bnficiaires et de vrifier la ralit du droit pension. Ces oprations, complexes et exigeantes, concernent notamment : - la mise jour des coordonnes d'un certain nombre de bnficiaires (orthographe des noms, date de naissance, adresses, pays de rsidence, situations de famille) ; - 1'apparition de nouveaux droits indtectables sans demande expresse des intresss (cas en particulier des rversions potentielles) ; - la rcupration des donnes permettant de reconstituer les services ou carrires. Par ailleurs, l'administration franaise ne dispose d'aucun moyen juridique de contrle de la situation personnelle des pensionns ressortissants d'tats trangers souverains. Cette difficult peut tre une source d'inscurit juridique, et justifie que l'administration franaise puisse oprer un contrle lors de l'instruction de chaque volution du droit pension. Cette manire de procder rejoint, me semble-t-il, la proccupation que vous avez exprime en matire de contrle d'identification des pensionns trangers l'occasion de la certification des comptes, dans votre rapport de synthse de mission intermdiaire sur les comptes de l'tat de 200927. 2. Les textes d'application de l'article 211 viennent prciser les mesures d'information des bnficiaires potentiels. Dans le souci de rpondre aux observations de la Cour concernant la ncessit d'amliorer l'information faite aux bnficiaires potentiels, un groupe de travail interministriel, compos de reprsentants du ministre des Affaires trangres et Europennes, du ministre de la Dfense et des Anciens Combattants, et du ministre en charge du Budget a t constitu
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Sous-cycle 5.1 Charges de personnel et engagements de retraite
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COUR DES COMPTES
en vue de prparer les textes d'application de l'article 211 de la loi de finances pour 2011. Ces textes portent une attention particulire aux dispositifs d'information, de prsentation et d'instruction des demandes. Tout d'abord, l'article 1er du dcret n 2010-1691 du 30 dcembre 2010 pris en application de l'article 211 de la loi n 2010-1657 de finances pour 2011 rappelle explicitement les dlais et administrations comptentes pour instruire les demandes de rvision de l'indice. L'article 2 du dcret enjoint les missions diplomatiques et consulaires, les services payeurs des pensions et retraites et les services de lOffice National des Anciens Combattants et des Victimes de Guerre d'assurer linformation des bnficiaires de la dcristallisation afin qu'ils puissent faire valoir leurs droits rvision. L'arrt du 30 dcembre 2010 portant application du dcret n 2010-1691 du 30 dcembre 2010 prcise la liste des pices justificatives fournir pour toute demande de rvision, qui a t tablie en concertation avec le Service des Retraites de l'tat. Les documents demands sont ncessaires pour parvenir la reconstitution de l'indice que le pensionn devrait dtenir la date de sa demande si sa pension navait jamais t cristallise. Le dispositif d'information a t complt par un tlgramme diplomatique destination de l'ensemble des services consulaires et diplomatiques franais. Il y est demand que les postes diplomatiques veillent une large diffusion de l'information par tous les moyens jugs appropris : sites Internet, presse, associations danciens combattants, lus, etc. Des fiches d'information, destination du public et labores par le groupe de travail interministriel, pourront tre distribues dans les chancelleries ou les services payeurs. Elles dtaillent les modalits d'application de l'article 211, et, pour chaque type de pension (pension civile et militaire de retraite, pension militaire d'invalidit, et retraite du combattant), l'impact de la dcristallisation, les droits nouveaux crs, ainsi que les pices exiges pour linstruction des dossiers). Il a galement t demand aux services diplomatiques de veiller ce que les dossiers transmis soient complets. Le Gouvernement rendra compte annuellement de la mise en uvre de ces dispositions dans un document annex au projet de loi de finances.
Les autorits de rgulation financire

La Cour a contrl, partir de juillet 2006, les trois principales autorits de contrle et de rgulation financire rsultant de la loi bancaire du 24 janvier 1984 et de la loi de scurit financire du 1er aot 2003 : la Commission bancaire, qui assure le contrle des tablissements de crdit et entreprises dinvestissement, lAutorit de contrle des assurances et des mutuelles (ACAM) qui contrle les entreprises dassurance relevant de trois codes diffrents (assurances, mutualit et scurit sociale), enfin, lAutorit des marchs financiers (AMF) qui veille la protection de lpargne financire, linformation des investisseurs et au bon fonctionnement des marchs financiers. A lissue de ces enqutes, elle a adress, en 2008 et au dbut de 2009, trois rfrs au ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi contenant ses principales observations sur lorganisation, le fonctionnement et les moyens dintervention de ces autorits administratives indpendantes qui ont la responsabilit du contrle des professionnels du secteur financier. Dans son rapport public annuel de fvrier 2009, la Cour a procd une valuation compare de ces autorits. Elle y a soulign notamment que le dispositif franais de contrle et de rgulation financire devait tre rationalis, coordonn et renforc et a prsent dix recommandations. Ces recommandations, comme les observations quelle a formules aux diffrents stades de ses contrles, se sont rvles particulirement adaptes aux problmes que le dveloppement de la crise bancaire mondiale partir de lautomne 2008 a mis en lumire, et ont bien anticip les rponses apporter aux critiques gnrales qui se sont exprimes sur la responsabilit des rgulateurs financiers. Cette crise a favoris la prise de conscience de la ncessit de rformer le systme de rgulation financire et la prise en compte des recommandations formules par la Cour.
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COUR DES COMPTES
Lors de la publication de ses deux rapports sur les concours publics aux tablissements de crdit en juin 2009 et mai 2010, la Cour a ritr certaines de ses observations sur la supervision prudentielle et insist plus particulirement sur la ncessit de renforcer leurs moyens dinvestigation et de sanction. La quasi-totalit des recommandations formules par la Cour a ainsi trouv, certes avec un dcalage dans le temps, une traduction trs concrte dans les rformes entreprises en 2010. Dune part, lordonnance n2010-76 du 21 janvier 2010 a fusionn quatre autorits : outre celles qui taient comptentes pour lagrment des tablissements de crdit et des organismes dassurance (CECEI et CEA28), les deux autorits de supervision prudentielle des tablissements de crdit et des organismes dassurance ont laiss place lAutorit de contrle prudentiel (ACP). Dautre part, la nouvelle loi de rgulation bancaire et financire n2010-1249 du 22 octobre 2010 a apport les complments en terme de pouvoirs, de fonctionnement et de procdures que la Cour jugeait indispensables pour rnover en profondeur larchitecture de la supervision, sans prjudice des avances et novations que les travaux europens apportent de leur ct29.
I - La simplification des structures de supervision

Les recommandations de la Cour portaient sur lopportunit de reconfigurer des organisations clates : en rduisant leur nombre ; en faisant converger lorganisation et le fonctionnement de la supervision de deux secteurs financiers aux logiques conomiques diffrencies : celui des tablissements de crdit et entreprises dinvestissement, et celui des organismes dassurance et des mutuelles.
Comit des tablissements de crdit et des entreprises dinvestissement (CECEI) ; Comit des entreprises dassurance (CEA). 29 Le 22 septembre 2010, le Parlement europen a adopt les rglements du Parlement europen et du Conseil instituant trois autorits europennes de surveillance financire (pour les banques, les assurances et pensions professionnelles, et les marchs financiers), bases respectivement Londres, Francfort et Paris, et un Comit europen du risque systmique (CERS). Les nouvelles autorits auront le droit d'intervenir sur les marchs et d'agir vis--vis des instances de surveillance nationales avec force contraignante.
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LES AUTORITES DE REGULATION FINANCIERE
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LAutorit de contrle prudentiel (ACP), qualifie dautorit administrative indpendante30, est dsormais charge du processus complet allant de lagrment la surveillance individuelle des tablissements bancaires et dassurance dans lintrt de leurs clientles et dans le contexte dune surveillance accrue de la stabilit financire. LACP est adosse la Banque de France. La Cour avait relev lintrt de cet adossement institutionnel, la surveillance macro prudentielle dont les banques centrales sont responsables pour prserver la stabilit financire devant tre relie celle micro prudentielle exerce par les autorits de contrle sur les tablissements assujettis. La crise financire a dmontr et la crise de confiance dans la solidit de la zone euro la confirm que cette organisation du contrle prudentiel a certainement t la plus apte surmonter les problmes survenus au sein du secteur bancaire (le secteur des assurances nayant pas connu, en France, les mmes difficults). Les nouveaux textes ont galement revu le primtre des professionnels assujettis, tout en centrant lactivit de supervision et de contrle sur les professions les plus importantes. Ainsi, lordonnance du 21 janvier 2010 a plac sous le contrle de lACP les mutuelles du livre II du code de la mutualit qui sont des organismes pratiquant lassurance au sens des directives europennes31 et que lACAM ne contrlait quen partie32. Lordonnance n2009-104 du 30 janvier 2009 qui a transpos la troisime directive relative la prvention de l'utilisation du systme financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme a modifi les conditions dexercice de lactivit de changeur manuel avec un double objectif : renforcer le contrle de la profession tout en exemptant du champ du contrle les entits les moins significatives33. La loi de rgulation prvoit que lACP pourra, comme le faisait dj lAMF, dlguer certains contrles des associations professionnelles.
A la diffrence de lAMF qui est une autorit publique indpendante. En revanche, le contrle des organismes relevant du livre III du code de la mutualit, qui grent des uvres sanitaires et sociales et ne sont pas des organismes dassurance, est dsormais de la comptence de lEtat. Il est confi, sur alerte de l'ARS ou dune DRJSCS, la Mission nationale de contrle. 32 Le contrle de ces mutuelles tait dconcentr et exerc en pratique par les DRASS, le prfet de rgion ayant le pouvoir de saisir lACAM sil estimait que des sanctions devaient tre prises. 33 Le nombre des changeurs manuels assujettis a t ramen de 461 194.
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COUR DES COMPTES
II - Les rponses aux lacunes de la coordination entre autorits financires nationales

Les recommandations de la Cour sinscrivaient dans larchitecture antrieure, o plusieurs autorits de supervision prudentielle coexistaient avec lAutorit des marchs financiers, seule charge de la surveillance des marchs financiers. Elles soulignaient que la coordination entre autorits devait progresser et contribuer ainsi donner aux pouvoirs publics et la Banque de France une vision et un cadre daction transversaux sur les diffrents aspects du systme financier. A ce titre, la Cour recommandait que le Collge des autorits de contrle du secteur financier (CACES), structure de concertation mise en place par la loi de scurit financire du 1er aot 2003 et prside par le ministre charg de lconomie, soit roriente et que ses missions et comptences soient renforces. La crise bancaire et financire a favoris la mise en uvre par les pays membres du G20 dun ensemble dactions coordonnes pour renforcer la stabilit financire34. Parmi les outils de la surveillance, la cration dune instance capable de mieux apprhender les risques transversaux et systmiques tait ncessaire. Les rglements adopts par les institutions europennes prvoient la cration dun Comit europen du risque systmique (CERS)35 qui sintgre, avec les trois autorits europennes36 et les autorits nationales de supervision, au Systme europen de surveillance financire. La France a pris une initiative de mme nature en crant, aux termes de la loi de rgulation bancaire et financire du 22 octobre 2010, un Conseil de la rgulation financire et du risque systmique, destin remplacer le CACES.
Un des lieux de cette coordination est le Conseil de stabilit financire (FSB). Prsid par le prsident de la BCE et dot dun conseil gnral, compos des gouverneurs des banques centrales, des superviseurs europens, de la commission europenne et de personnalits indpendantes, le CERS aura pour mission didentifier les risques systmiques, dmettre des alertes et de formuler des recommandations dordre gnral ou spcifique destination de lUnion, des Etats membres ou des autorits de surveillance. Il devrait tre mis en place au dbut de 2011. 36 Ces trois autorits sont en charge des banques, des marchs financiers et du secteur des assurances et des pensions professionnelles.
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Les trois missions de ce conseil rpondent aux prconisations de la Cour : - veiller la coopration et lchange dinformation entre les institutions que ses membres reprsentent ; - examiner les analyses de la situation du secteur et des marchs financiers et valuer les risques systmiques quils comportent en prenant en compte les avis du comit europen du risque systmique ; - faciliter la coopration et la synthse des travaux dlaboration des normes internationales et europennes applicables au secteur financier. Le pouvoir de recommandation que prconisait la Cour na pas t traduit dans les textes lgislatifs et rglementaires, mais il pourra sans doute sexercer dans la pratique sous la forme davis, de conseils ou de prises de position que ce conseil estimera ncessaire dmettre. Le conseil devra remettre un rapport public annuel au Parlement, comme lavait recommand la Cour.
III - La clarification des responsabilits concernant la protection des pargnants, notamment dans le domaine de la publicit et de la commercialisation des produits financiers
La Cour avait fait le constat que les textes ne confraient pas lancienne Commission bancaire une responsabilit particulire de contrle dans son secteur, tandis que lACAM exerait des tches de surveillance dans son domaine et que lAMF avait, de par la loi du 1er aot 2003, une mission gnrale de protection de lpargne. Elle prconisait la dsignation dun chef de file assurant la coordination qui aurait pu tre lAMF. Cette recommandation en faveur de la protection des pargnants a t entendue dans son principe, mais les textes ont retenu une autre option que celle dun chef de file unique. En effet, lACP participe lexercice de la mission de protection des pargnants, puisquelle est charge de veiller la protection des clients, assurs, adhrents et bnficiaires des personnes soumises son
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COUR DES COMPTES
contrle 37. La loi a cr un ple commun entre lACP et lAMF, destin coordonner les actions des deux autorits pour le contrle des pratiques commerciales en matire de services bancaires et de produits financiers. Le ple commun ne dispose pas de services propres et najoute ni ne retranche aucune comptence aux deux autorits. De premires actions concrtes ont t lances en 2010. Un service dinformation et daccueil tlphonique et par Internet des demandes du public, appel Assurance Banque pargne Info-Service , a t cr au mois de juin dernier. Par ailleurs, afin de renforcer le contrle des pratiques commerciales, un certain nombre de mesures ont t prises par lAMF et lACP (cration de nouvelles directions, observatoire de lpargne, campagnes dachats mystres pour lAMF, recommandation de lACP et position de lAMF sur la commercialisation des contrats dassurance-vie en units de compte composes dinstruments financiers complexes). Il nen demeure pas moins que la construction issue de lordonnance qui a cr lACP nest pas simple et demande des moyens importants. La Cour vrifiera si ce nouveau dispositif apporte une amlioration relle et visible de la protection de linvestisseur particulier.
IV - Le renforcement des pouvoirs et des moyens financiers des autorits

A - Le renforcement des pouvoirs de sanction et de la scurit juridique des procdures de sanction
La Cour prconisait un relvement des plafonds de sanctions pcuniaires applicables tant par lAMF que par la Commission bancaire, et recommandait de sappuyer sur la rfrence au chiffre daffaires (ce que faisait dailleurs lACAM avant sa fusion). Elle a rappel, dans son rapport sur les concours publics aux tablissements de crdit, que la rpression des comportements risque impliquait ncessairement que les autorits disposent de pouvoirs de sanction vraiment dissuasifs. Elle recommandait que lanonymat des sanctions ne soit plus la rgle mais lexception. Enfin, elle appelait poursuivre la modernisation des procdures de sanction.
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Article L. 612-1.-I du code montaire et financier.
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Ces recommandations ont t trs largement suivies deffet, notamment grce lenrichissement au cours de la discussion parlementaire du projet du gouvernement sur la rgulation bancaire et financire. Ainsi, les plafonds de sanctions ont t relevs pour les deux autorits, ACP et AMF. La Cour observe quil a fallu plusieurs textes successifs depuis les annes 2000 et un changement de comportement li une crise majeure pour parvenir cet largissement des marges de manuvre des deux commissions des sanctions. De mme, la loi du 22 octobre 2010 pose le principe que la publicit de la sanction est la rgle, modifiant, ainsi, des positions prises antrieurement, notamment, par la Commission bancaire. La Cour avait soulign que labsence de publicit pouvait, dans certains cas, rduire lefficacit de sanctions. La France se situe dsormais parmi les Etats membres les plus avancs de lUnion europenne. De nombreuses avances relatives la scurit juridique des procdures de sanction sont dsormais acquises. La Cour avait appel lattention du ministre sur la ncessit pour la Commission bancaire et lACAM de se conformer plus compltement aux obligations relatives lorganisation dun procs quitable, dfaut de quoi la cration dune commission des sanctions spare du collge des autorits deviendrait invitable. La jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH) a confirm la pertinence de ces observations38. LACP dispose dsormais dune commission des sanctions linstar de la situation qui, ds 2003, a prvalu au sein de lAMF. Le collge de lAMF a t dot de nouveaux pouvoirs que la Cour estimait utiles lamlioration des procdures : prsence de lautorit de poursuite au soutien des griefs devant la commission des sanctions, droit de recours contre les dcisions de celle-ci, pouvoir dentrer en composition administrative bien qutroitement encadr dans ses modalits dutilisation39. La Cour tait galement favorable ce que lAMF conserve son pouvoir denqutes administratives, sous rserve de sensibles amliorations dans les modalits de leur conduite. LAMF a travaill
Arrt de la CEDH DUBUS du 11 juin 2009, propos de la Commission bancaire. 39 La composition administrative conduit un accord de transaction pcuniaire. La loi exclut certains cas (abus de march, diffusion de fausse information) et certaines professions (infrastructures de march).
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COUR DES COMPTES
des propositions concrtes, de nature rpondre aux exigences dimpartialit et de rigueur procdurales (introduction avant la notification des griefs dune phase de droit de rponse pour les personnes susceptibles d'tre mises en cause, mise en place dune charte de l'enqute, notamment). La collaboration avec les autorits judiciaires en matire denqute sur les abus de march nen est pas moins essentielle, dans la mesure o ces abus gardent leur double qualification de manquement administratif et de dlit. Au total, les procdures de sanctions atteignent progressivement leur maturit, mais de nouveaux dfis apparaissent dans la rgulation financire au niveau europen, o, par exemple, il nexiste pas de dfinition commune de la sanction.
B - La clarification des modalits de financement et la leve des limitations sur les moyens accorder
La Cour avait soulign la ncessit dadapter les moyens de la Commission bancaire pour lui permettre de faire face ses responsabilits. Elle avait ouvert des options pour ne plus faire dpendre le financement du contrle bancaire du seul budget de la Banque de France qui avait pour effet damputer le dividende que celle-ci versait lEtat. Pour ce qui concerne lAMF qui connaissait dj un financement par ressources contributives, elle soulignait que le systme des droits et contributions prsentait le triple inconvnient dtre source de disparits entre contributeurs, lourd grer et affect dune forte volatilit. Ds 2008, elle recommandait une remise plat du dispositif densemble et linclusion de ce chantier dans les travaux de modernisation de la gestion de lAMF. Les dispositions prises pour lACP consacrent le bien-fond dune contribution de tous les professionnels leur contrle40, quelle que soit lautorit de rgulation dont ils dpendaient antrieurement. Elles assurent une plus grande souplesse et une plus grande ractivit dans les dcisions dallocation des moyens ncessaires la supervision. Par sa taille, lACP aura une influence accrue dans les enceintes de surveillance et de supervision europennes et internationales et sera mieux mme dadapter ses moyens aux exigences dun contrle rendu
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Le budget de lACP slve prs de 164 M pour 2010 dont prs de 126 M la charge des tablissements de crdit.
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toujours plus complexe par llargissement des besoins de surveillance, mis en vidence par la crise financire. La rforme du dispositif de financement de lAMF, qui ntait pas considr comme prioritaire par la direction gnrale du Trsor eu gard limportance des rserves financires de cette autorit lpoque, a t plus longue se concrtiser. Lvolution dfavorable des recettes depuis 200941 a contraint les pouvoirs publics agir. Il fallait en effet tirer les consquences du fait que les transactions sur les marchs rglements ne reprsentent plus quune partie des ordres passs sur les marchs. La contribution financire du secteur de la gestion dactifs aux ressources de lAMF tait, en outre, excessive par rapport celle provenant dautres professionnels. Il fallait aussi adapter la taxation des socits de gestion dactifs au service rendu par lAMF. La loi de finances initiale pour 2011 prvoit de nouvelles recettes substantielles pour lAMF et introduit deux innovations : dune part, une redevance forfaitaire pour les socits mettrices42, dautre part, une contribution acquitte par les prestataires en service dinvestissement exerant une activit de ngociation dinstruments financiers pour compte propre43. Le dcret du 30 dcembre 2010, pris en application de la loi de finances, permet daugmenter les ressources de lautorit de 25 M pour 2011.
En 2009, les recettes nont couvert que 72 % des charges gnrant un dficit de prs de 17 M qui, en 2010, est prvu hauteur de 24 M. 42 Cette redevance ne concerne que les socits dont la capitalisation boursire excde 1 Md. 43 Sont viss les tablissements de crdit et les entreprises dinvestissement dont lexigence minimale en fonds propres excde 12 milliards deuros.
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REPONSE DE LA MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE
Par courrier date du 14 dcembre 2010, vous avez bien voulu m'adresser le projet d'insertion sur le suivi des recommandations de Ia Cour sur les autorits de rgulation f inancire , destin figurer dans le prochain rapport public annuel de Ia Cour. Je vous en remercie et, en application des dispositions de larticle R. 136-1 du code des juridictions financires, souhaite vous faire part de mes remarques sur les points suivants. En premier lieu, je note que Ia Cour observe que Ia quasi-totalit de ses recommandations a trouv une traduction trs concrte dans les rformes entreprises en 2010, et notamment dans l'ordonnance du 21 janvier crant I'Autorit de contrle prudentiel (ACP) et dans Ia loi de rgulation bancaire et financire du 22 octobre. Je m'en rjouis, eu gard au travail que ces deux chantiers ont reprsent pour ce ministre. Compte tenu des changements intervenus et des attentes suscites, lACP et I'AMF doivent dsormais trouver leur place dans ce nouvel environnement, avec des priorits qui correspondent celles mentionnes par Ia Cour. En particulier, le ple commun pour les questions de commercialisation doit permettre d'amliorer Ia coordination entre les deux autorits, tout en renforant Ia protection des consommateurs. II importe donc que les deux autorits disposent dsormais d'un cadre juridique stable afin de se concentrer sur Ia mise en uvre effective de leurs nouveaux pouvoirs. Les dispositions relatives aux procdures de sanctions ont fait l'objet de modifications substantielles dans le cadre de Ia loi de rgulation bancaire et financire et, comme le note Ia Cour, font dsormais de Ia France un des Etats membres les plus avancs de lUnion europenne en Ia matire. II convient donc de laisser les autorits les mettre en pratique. En second lieu, je souhaiterais dtailler certains points parmi les observations de Ia Cour : Le Conseil de Ia rgulation financire et du risque systmique (COREFRIS) ne dispose effectivement pas de pouvoir de recommandation. Ce conseil, que je prside et dont Ia premire runion devrait avoir lieu dbut 2011, runit les acteurs publics concerns par les questions de stabilit financire et de coopration financire internationale, tout en prservant leurs indpendances respectives. Ds lors, il n'a pas sembl utile 'institutionnaliser un pouvoir de recommandation s'adressant aux entits supervises par ces mmes acteurs. Nanmoins, comme le remarque Ia Cour, rien n'empchera le COREFRIS d'mettre des avis, conseils ou prises
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de position. Enfin, le COREFRIS devra veiller au suivi des recommandations du comit europen du risque systmique (CERS). Je partage Ia proccupation de Ia Cour quant labsence de dfinition europenne harmonise des sanctions que les autorits de rgulation doivent pouvoir prononcer. La Commission europenne a lance le 8 dcembre une consultation publique sur le sujet, ce qui est une bonne chose. II est ncessaire d'aller dans ce cadre vers une convergence des types de comportements qui peuvent tre sanctionns et des types de sanctions qui peuvent tre prononces. La rvision en 2011 de Ia directive sur les abus de march constitue ce titre une opportunit. Concernant Ia rforme de Ia procdure de sanction de lAutorit des marchs financiers prvue dans Ia loi de rgulation bancaire et financire, je prcise que l'objectif est de Ia voir pleinement entrer en vigueur des le dbut de l'anne 2011. Elle traduit une avance notable : un renforcement et une clarification du rle du collge en tant qu'autorit de poursuite44, notamment dot d'une capacit de faire recours des dcisions de Ia commission des sanctions. Sur Ia nouvelle procdure de composition administrative, je rappelle que cette procdure ne couvrira que les manquements aux obligations professionnelles, et, comme le remarque Ia Cour, qu'elle ne concernera pas les abus de march. L'article 128 de Ia loi de finances initiale pour 2011 sur les ressources de l AMF rpond, comme le relve Ia Cour, Ia dgradation de Ia situation de trsorerie de I'AMF au cours des deux dernires annes, situation laquelle ses rserves ne permettaient dsormais plus de rpondre. Mais, il tmoigne galement de Ia volont du Gouvernement de proposer une vritable refonte du modle de ressources propres de I'AMF avec un double objectif : limiter Ia volatilit des ressources de I'AMF et rquilibrer les contributions entre les personnes assujetties. II permettra galement de rpondre aux nouveaux besoins de lAMF pour faire face ses nouvelles missions. A cet gard, le dcret pris en application de Ia loi de finances pour 2011 le 30 dcembre 2010 prvoit une augmentation des ressources de I'AMF de 25 millions d'euros au titre de lexercice actuel. L'AMF est paralllement engage dans un plan d'conomies. Mes services se tiennent Ia disposition de Ia Cour pour tout lment complmentaire.
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Je remarque que la prsence de lautorit de poursuite tait dj dores et dj possible devant la commission des sanctions (page 7) : la loi de rgulation bancaire et financire permet dsormais le dpt par lautorit de poursuite dobservations crites sur lensemble des lments produits par le rapporteur ou la dfense.
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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT
Par courrier en date du 14 dcembre 2010, vous m'avez transmis un projet d'insertion relatif au suivi des recommandations de la Cour sur les autorits de rgulation financire destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes. Ce projet n'appelle de ma part aucune observation.
REPONSE DU GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE FRANCE
Les dveloppements relatifs lautorit de contrle prudentiel, qui exposent la rforme issue de lordonnance du 21 janvier 2010 et de la loi du 22 octobre 2010 de rgulation bancaire et financire, nappellent pas de rponse en vue dune publication dans le rapport public. Jai not que le chapitre relatif l a protection des pargnants avait t complt, ainsi que je lavais suggr en rponse au relev dobservations provisoires, pour citer laction coordonne de lACP e de lAMF relative la commercialisation d'instruments financiers complexes. A cet gard, sur un plan technique, il convient de distinguer le champ de la position de lAMF qui porte sur la commercialisation directe de ces instruments, et celui de la recommandation de l A C P q u i p o r te su r la c o m m e rc ia li sa tio n d e s c o n t ra t s d a s su ra n c e su r la v ie e n u n it de compte constitues de tels instruments, conformment aux attributions respectives des deux autorits.
REPONSE DU PRESIDENT DE LAUTORITE DES MARCHES FINANCIERS Nous accusons rception du projet d'insertion sur le suivi des recommandations de la Cour sur les autorits de rgulation financire, destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des Comptes. Nous navons pas de remarque particulire formuler concernant le projet dinsertion.
Les services centraux chargs de loutre-mer

La Cour a trait, dans son rapport public annuel de 2006, du Ministre de loutre-mer 45, dont les services centraux comprenaient alors deux directions : celle des affaires politiques, administratives et financires (DAPAF) et celle des affaires conomiques, sociales et culturelles (DAESC). Elle y observait que ces services assuraient mal leur mission de coordination interministrielle, et quils graient, eux-mmes, des crdits ne reprsentant quune part minoritaire de ceux consacrs loutre-mer. Elle regrettait que le choix entre administration de mission et administration de gestion nait pas t clairement effectu. Elle concluait par quatre recommandations : clarifier et simplifier les structures de ladministration centrale, en rduisant le nombre des services, bureaux et secrtariats ; rassembler lensemble de la fonction juridique du ministre sous une autorit unique, rattache au niveau du ministre ; doter le ministre des moyens administratifs et humains, afin de rassembler, analyser et valuer les rsultats obtenus dans la mise en uvre des politiques publiques outre-mer ; crer au sein du ministre une vritable administration de mission, capable dexercer une coordination interministrielle et dassurer, dans le cadre de la mise en uvre de la LOLF, le suivi de lensemble des dpenses de lEtat outre-mer. Les services centraux chargs de loutre-mer ont, depuis, fait lobjet dune rorganisation, mais leur rle interministriel reste encore affirmer. Les recommandations de la Cour ont t suivies deffet, mais encore incompltement.
45 Loutre-mer comprend : - 4 rgions monodpartementales, galement dpartements: la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Runion ; - 6 collectivits doutre-mer : Mayotte (qui deviendra un dpartement en mars 2011), Saint-Pierre-et-Miquelon, Les les Wallis et Futuna, la Polynsie franaise, SaintMartin et Saint Barthlemy ; - 2 collectivits sui generis : la Nouvelle-Caldonie et les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF).
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I - La cration de la dlgation gnrale loutremer (DGOM) et la suppression du ministre de loutre-mer

Aprs la publication par la Cour de ses recommandations, un projet de rforme a t prpar, puis suspendu en 2007, avant que la question des services centraux de loutre-mer ne soit traite dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques. La DAPAF et la DAESC ont, dabord, t places en mai 2007 sous lautorit du ministre de lintrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales, le secrtaire dEtat loutre-mer disposant en tant que de besoin desdites directions. Puis, une nouvelle direction dadministration centrale a t cre au 1er septembre 2008 : la dlgation gnrale loutre-mer (DGOM)46. Cette dlgation a t place auprs du ministre de lintrieur, tandis que la DAPAF et la DAESC taient supprimes47. La mise en place de la DGOM a connu de srieuses difficults : un calendrier contraint, la dsignation tardive, en mai 2008, du prfigurateur qui allait devenir dlgu gnral, un accompagnement insuffisant des ressources humaines, des difficults pourvoir les postes, y compris lemploi, essentiel, de sous-directeur charg du service des politiques publiques48. Fin 2008, la DGOM tait peine constitue, avec un effectif rel trs infrieur celui prvu, compos pour moiti dagents nouveaux, sans que la passation des dossiers ait t systmatiquement assure.
II - Le resserrement de lorganisation et le regroupement de la fonction juridique

Lorganisation retenue pour la DGOM rejoint largement deux des recommandations de la Cour. Cest en effet une direction
46
Dcret n2008-687 du 9 juillet 2008 portant cration et organisation de la dlgation gnrale loutre-mer ; arrt du 9 juillet 2008 relatif lorganisation de la dlgation gnrale loutre-mer. 47 Larticle 5 du dcret du 9 juillet 2008 a abrog le dcret n 89-320 du 18 mai 1989 portant organisation de ladministration centrale du ministre de loutre-mer.
48
Cet emploi est ensuite rest vacant de mars 2009 mars 2010.
LES SERVICES CENTRAUX CHARGES DE LOUTRE-MER
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dadministration centrale unique, qui en a remplac deux49. Elle se compose de trois services, correspondant aux trois fonctions dont linsuffisance structurelle tait critique par la Cour : un service des politiques publiques, organis par blocs de comptences ministrielles ; un service des affaires juridiques et institutionnelles, charg de lexpertise juridique et du suivi des statuts des collectivits ; un service de lvaluation, de la prospective et de la dpense de lEtat. Les fonctions support, tant pour ladministration centrale que pour les reprsentations de lEtat outre-mer (logistique et gestion des ressources humaines) ont t, pour lessentiel, transfres aux services comptents du ministre de lintrieur, avec les emplois correspondants. Ces transferts, bienvenus, permettent des conomies dchelle. Larticulation entre la DGOM et les autres services du ministre fonctionne dsormais correctement. Cette organisation est resserre et cohrente.
III - Un rle interministriel affirmer

A - Le maintien dune double fonction
La DGOM est la fois administration de mission et administration de gestion. Elle conserve, notamment, la gestion de la mission budgtaire Outre-mer. Cette mission comporte deux programmes, 123 Conditions de vie outre-mer et 138 Emploi outre-mer, qui financent des dispositifs complexes, comme les actions en faveur de la continuit territoriale ou du logement social. Le programme 123 est dsormais augment des crdits ddis la politique contractuelle outre-mer, crdits issus dautres missions budgtaires50, et du fonds exceptionnel dinvestissement, cr par la loi pour le dveloppement conomique de loutre-mer (LODEOM).
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Cette direction a t intgre au ministre de lintrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales, par le larticle 2 du dcret n2010-973 du 27 aot 2010. 50 Depuis 2009, les crdits des contrats de dveloppement des collectivits doutremer, issus de divers programmes, sont regroups sur le programme 123. Cette fonction de gestion directe est appele stendre. En effet, le projet de loi de finances initial pour 2011 prvoit louverture, sur le programme 123, de prs de 18 M dautorisations dengagement pour les contrats de projet Etat-rgion, qui taient auparavant ouvertes sur dautres programmes.
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La DGOM gre galement de nombreux dossiers de subvention, abrite le service de ltat civil de loutre-mer51 ainsi que ltat-major du service militaire adapt . Cette permanence dattributions de gestion, dans des domaines particuliers propres loutre mer, nappelle pas, dans son principe, de critique. La deuxime fonction, celle dimpulsion et de coordination interministrielle, reste fragile, comme le montrent plusieurs exemples : la commission interministrielle de coordination des investissements publics dans les dpartements doutre-mer52 na toujours pas t runie depuis la rforme ; cest le secrtariat gnral du Gouvernement qui assure le secrtariat du comit interministriel de loutre mer (CIOM)53 ; enfin, larticulation avec la DATAR nest pas claire, pour la conduite de la politique contractuelle avec les rgions doutre-mer.
B - Les moyens humains

De fortes contraintes de productivit ont t imposes la DGOM. En effet, ses emplois sont au nombre de 129, contre 212 pour la DAPAF et la DAESC. Cette rduction de 83 emplois est suprieure celle qui rsulte des seuls transferts aux services du ministre de lintrieur (46 emplois), au titre de la mutualisation des fonctions support. Pour autant, la part relative des personnels des catgories suprieures na pas progress. Par ailleurs, une partie des personnels de la DGOM, comme auparavant de la DAPAF et de la DAESC, est mise disposition titre gracieux par dautres ministres. Mais, ni le nombre, ni le profil de ces emplois ne sont prciss, si bien que pour grer ses cadres, la DGOM doit ngocier, au cas par cas, le principe mme dune mise disposition. En outre, la rforme ne sest pas accompagne dune plus grande interministrialit des recrutements : la part des personnels mis disposition ou dtachs est moins importante aujourdhui (31 %) quautrefois (47 %).
C - Les handicaps
Dbut 2009, cette jeune administration a t confronte la crise aux Antilles, qui a conduit le Gouvernement convoquer des Etats
Le service de ltat civil de la rue Oudinot conserve les triplicatas des registres de ltat civil des 360 communes doutre-mer et rpond aux demandes dactes dtat civil formules par des particuliers rsidant en mtropole. 52 Cre par le dcret 70-1026 du 5 novembre 1970. 53 Comit cr par le dcret n 2009-182 du 18 fvrier 2009.
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gnraux de loutre-mer (EGOM). Elle a en outre d assurer le suivi complexe du projet de LODEOM, dj dpos, mais qui, compte tenu du contexte, a t fortement amend, avant dtre vot en mai 2009. Durant ses deux premires annes de fonctionnement, pas moins de trois dlgus gnraux se sont succd, la tte de la DGOM, durant six mois pour le premier et dix mois pour le second. Par ailleurs, le ministre de lintrieur et le secrtaire dEtat charg de loutre-mer ont chang en juin 2009. Les premiers mois de fonctionnement de la DGOM ont rvl des fragilits affectant la lgitimit de cette nouvelle structure, dans le contexte dune actualit, il est vrai, particulirement charge ; leur correction est ncessaire pour asseoir son efficacit. Tout dabord, bien que le dlgu gnral ait t charg de lorganisation des Etats gnraux de loutre-mer, en 2009, les services de la DGOM ont t explicitement carts de la phase consultative, pour tre ensuite chargs de la mise en uvre des dcisions, prises lors du comit interministriel de loutre-mer, runi le 6 novembre 2009, afin de tirer les consquences de ces Etats gnraux. Cette mise lcart nest pas de bon augure. Ensuite, le cabinet du ministre charg de loutre-mer auprs du ministre de lintrieur, est trs nombreux : prs de 70 agents, dont 14 cadres (directeur de cabinet, conseillers et chargs de mission)54. Son poids relatif, par rapport ladministration centrale, sest accru puisque leffectif de cadres A+ de celle-ci est pass de 24 personnes, avant la rforme (DAPAF et DAESC), 14 personnes, aprs (DGOM). La DGOM doit donc trouver sa place, ct du cabinet du ministre, tant dans les relations avec les autres ministres quavec les reprsentants de lEtat outre-mer. Le dlgu gnral est rarement prsent aux trs nombreuses runions interministrielles darbitrage intressant loutre-mer. Les relations avec plusieurs ministres sont difficiles ; linformation circule mal ; certains ministres ne respectent pas les rgles et dlais de saisine55,
54 Effectif physique au 1er juillet 2010, selon le jaune personnel affect dans les cabinets ministriels, annex au projet de loi de finances pour 2011. 55 Les dlais de saisine de la DGOM, sur les textes prpars par les ministres et pouvant avoir une incidence outre-mer, sont cruciaux, compte tenu la fois de la complexit du droit applicable, et des dlais de consultation des collectivits doutremer. En effet, toute loi ou dcret qui modifie une rgle spcifique un dpartement (DOM) ou une collectivit doutre-mer (COM), doit faire lobjet dune consultation du DOM ou du COM en question. En outre, sauf exceptions, les textes gnraux pris par ltat ne sont pas applicables dans les COM, du simple fait de leur publication
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COUR DES COMPTES
pourtant prciss par la circulaire du Premier ministre du 10 dcembre 2008 ; dautres nont pas encore dsign en leur sein de correspondant identifi pour les affaires doutre-mer. Deux des recommandations de la Cour nont donc encore t que partiellement suivies deffet.
***
La Cour ritre sa recommandation afin que toutes les conditions soient runies pour que la DGOM exerce au mieux sa mission interministrielle et soit dote des moyens ncessaire cette fin : facilitation du recrutement des agents issus dautres ministres, appui de son action par le respect des rgles de saisine et la dsignation systmatique de correspondants, stabilit dans le temps de son quipe de direction.
(comme cest le cas dans les DOM et en mtropole) : rendre applicable un texte gnral dans une COM suppose une disposition expresse.
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Je me flicite des amliorations notables constates par la Cour dans le pilotage de la politique publique en faveur de l'outre-mer, travers notamment la cration de la dlgation gnrale l'outre-mer, cette mesure s'inscrivant dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques relative au ministre de 1'Intrieur, de l'outre-mer et des collectivits territoriales. Elle a permis de gagner en efficacit tout en ralisant des gains de productivit importants. Je souhaite, comme vous, que le rle d'impulsion et de coordination interministrielle confi cette administration soit renforc et veillerai ce que les services de mon ministre apportent tout leur concours la direction gnrale de l'outre-mer pour mener bien cette mission.
REPONSE DE LA MINISTRE CHARGEE DE LOUTRE-MER
Ce projet a retenu toute mon attention. Tout d'abord, je constate avec satisfaction que la Cour prend acte de ce que la plupart des axes de rforme proposs dans son rapport public de 2006 ont t pris en compte dans la rorganisation profonde dont l'administration centrale de l'outre-mer a fait l'objet en 2008 : la cration d'une direction d'administration centrale unique permettant une plus grande cohrence d'action, une plus grande visibilit des fonctions juridiques et d'valuation, le transfert des fonctions support, jusque l assures au sein d'un ministre de l'outre-mer autonome, dans les directions appropries (DEPAFI, DRH, DSIC) du Ministre de l'Intrieur, de l'Outre-Mer, des Collectivits Territoriales et de l'Immigration (MIOMCTI). Cette rforme traduit la volont de modernisation de cette administration, d'optimisation de ses moyens et de renforcement de ses capacits d'expertise et d'appui aux territoires ultramarins. Je prends acte de ce que la Cour estime que cette organisation est resserre et cohrente. Nanmoins, certaines observations appellent de ma part un certain nombre de remarques dont je sollicite la publication, en application de l'article R-136.1 du code des juridictions financires. La principale observation de la Cour porte sur le rle interministriel - selon elle encore insuffisamment affirm- de la Dlgation,
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qu'elle illustre par quatre constatations: le maintien d'une fonction de gestionnaire de crdits ; la persistance de certaines fonctions d'instruction et de production ; l'absence de runions de la Commission interministrielle de coordination des investissements publics dans les dpartements d'outre-mer (CICIPOOM) et l'articulation juge encore mal dfinie entre la Dlgation gnrale l'outre-mer (DGOM) et la DATAR. Sur le premier point, il importe de souligner que, dans la loi de finances pour 2011, les crdits des programmes 123 << Conditions de vie outre-mer >> et 138 << Emploi outre-mer >>, grs par la DGOM ne reprsentent que 2,16 milliards d'euros en AE sur les 13 milliards d'euros qui constituent, hors dpenses fiscales, l'effort financier consacr par l'Etat aux dpartements et collectivits d'outre-mer, soit moins de 17 % de celuici. L'ensemble des crdits de fonctionnement des prfectures et hautscommissariats outre-mer sont quant eux grs au sein du programme 307 du MIOMCTI. En outre, s'il appartient la DGOM d'assurer l'impulsion des politiques publiques outre-mer en dveloppant cette fin une expertise territoriale notamment en matire de dveloppement conomique et social, il apparat galement essentiel qu'elle puisse actionner les leviers budgtaires permettant la mise en uvre des dispositifs particuliers applicables outre-mer. A cet gard, les crdits grs par la mission outre-mer se rfrent des dispositifs soit spcifiques ces collectivits, soit adapts de dispositifs nationaux, pour tenir compte des particularits conomiques ou sociales ultramarines. Le principe qui prside ce choix est un principe de subsidiarit. Cest ainsi que les dispositifs d'insertion dans l'emploi, ou de rduction du cot du travail (exonrations sociales), de continuit territoriale, d'aides pour limiter les impacts ngatifs de l'insularit (aide au fret, par exemple) trouvent une traduction budgtaire dans la mission outre-mer. En ralit, la dfinition d'une stratgie d'appui et de dveloppement territorial est difficilement dtachable de la matrise des crdits budgtaires qui lui sont associs, matrise sans laquelle l'administration centrale de l'outre-mer aurait par ailleurs une position interministrielle ainsi qu'une capacit d'influence dans la prise en compte des besoins des territoires ultramarins, bien plus faibles. L'unicit de gestion, compter de 2011, de l'ensemble des contrats passs entre l'Etat et les dpartements et les collectivits d'outre-mer au sein de la mission outre-mer illustre d'ailleurs ce principe : elle est de nature amliorer la lisibilit et optimiser, grce la fongibilit des crdits, les moyens allous et favorisera un meilleur suivi de la politique contractuelle de l'Etat; mais elle illustre galement la mission de la DGOM qui est la fois de dfinir, en lien avec l'Etat local, des
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orientations stratgiques, de les traduire en actions oprationnelles cohrentes dans les diffrentes politiques publiques, de les chiffrer et de les ngocier dans un document contractuel global avec les collectivits concernes. La Cour observe par ailleurs que la rorganisation de l'administration centrale de l'outre-mer ne s'est pas accompagne de la suppression de la totalit des tches de gestion. Il est vrai que le financement de projets conduits par des associations au profit de l'outre-mer continue tre assur au niveau central, encore que l'impact de cette gestion sur les moyens de la Dlgation doive tre relativis: seul un quivalent-temps-plein est mobilis sur le travail d'instruction des dossiers de demandes. Mais ce choix a t opr dans le seul souci de garantir un soutien effectif aux associations intervenant outre-mer sur des problmatiques considres comme cruciales notamment en matire sanitaire (associations de lutte contre le SIDA) ou permettant une valorisation de l'outre-mer, notamment en matire culturelle. Il en va de mme de l'tat-major du SMA qui assure une vritable fonction oprationnelle de supervision des centres implants outre-mer et qui participe galement une politique oprationnelle de resocialisation et d'insertion dans la formation et, terme, vers l'emploi des jeunes ultramarins. En revanche, la suppression du service de l'tat-civil de l'outre-mer est d'ores et dj programme l'chance de fin 2012 dans le cadre des mesures RGPP conduites par le MIOMCfi. Au total, il me parat donc qu'une typologie trop stricte entre administration de mission et administration de gestion ne peut rendre compte de l'influence et des modes d'intervention attendus de l'administration centrale de l'outre-mer l'gard des dpartements et collectivits d'outre-mer. Je prends acte toutefois que la Cour elle-mme considre que cette permanence d'attributions de gestion dans des domaines particuliers propres l'outre-mer n'appelle pas, dans son principe, de critique . S'agissant de l'absence de runions de la CICIPDOM depuis 2008, il me parat qu'elle ne saurait tre regarde comme une illustration de la soidisant fragilit de la DGOM en matire d'impulsion et de coordination. Cette commission, cre en 1970 et dont la comptence a t tendue aux TOM par un dcret du 25 mars 1981, avait l'origine pour objet d'assurer le suivi des actions mises en uvre dans le cadre du Plan. Avec la contractualisation Etat-rgions (contrats de plan puis contrats de projet), cette commission a certes continu se runir une
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deux fois par an dans les annes 2000 en concentrant son rle sur la prparation et le suivi des contrats de projet Elle s'est runie pour la dernire fois le 13 mars 2008, en vue de dresser un bilan dfinitif des CPER 2000-2006 et d'examiner avec les ministres techniques la programmation de leurs interventions pour 2008. Si la CICIPDOM ne s'est plus runie depuis cette date, il ne faut pas en tirer la conclusion d'un dficit de coordination avec les autres ministres dans ce domaine. La DGOM a prfr s'en tenir des runions bilatrales, plus faciles organiser et plus frquemment, plutt que de runir une commission compose d'un grand nombre de ministres et lourde grer. Par ailleurs, aprs le transfert en 2008 sur le budget de la mission outre-mer des crdits des ministres contributeurs aux contrats de dveloppement passs avec les COM, le transfert des crdits contractualiss des DOM (contrats de projet) en 2011 dcid l'issue du Conseil Interministriel l'outre-mer (CIOM) du 6 novembre 2009 nous conduit aujourd'hui nous interroger sur l'adaptation de cet instrument de coordination interministrielle. Par ailleurs, la Cour estime que l'articulation des missions entre la DATAR et la DGOM nest pas claire. Or, il me semble au contraire que l'volution rcente a t caractrise par une clarification sensible. En ce qui concerne la politique contractuelle nationale, le ministre de l'outre-mer a dsormais la totale responsabilit de l'laboration et du suivi des contrats de projet et des contrats de dveloppement des collectivits d'outre-mer en lien avec les reprsentants de l'Etat sur ces territoires, la DATAR n'intervenant pas sur ce champ. La D GOM participe dans le cadre du GESPER (groupe d'tude et de suivi des contrats de projet Etat-Rgion) aux runions techniques organises par la DATAR et assure le suivi d'excution au mme titre que les autres ministres techniques. En ce qui concerne la gestion des fonds europens, conformment la circulaire du Premier ministre en date du 13 avril 2007, la DATAR et la DEGEOM assurent un rle de coordination interministrielle, la DATAR intervenant dans le champ des programmes europens des rgions mtropolitaines et la DGOM sur ceux des rgions d'outre-mer. Dans ce cadre, il leur appartient, dans leur champ respectif, d'assurer le suivi de l'excution des programmes et d'intervenir chaque fois que ncessaire pour acclrer leur avancement La DATAR et la DGOM grent conjointement le programme national d'assistance technique << Europ'Act >> d'appui aux programmes europens, qui couvre les rgions mtropolitaines relevant de l'objectif "Comptitivit et emploi" et les rgions d'outre-mer relevant de l'objectif "Convergence". Mais cette
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cogestion est plutt source de cohrence dans l'utilisation de ce programme. Enfin la Cour procde une juxtaposition d'apprciations qui, telles que prsentes, semblent vouloir illustrer la dconnexion de la DGOM par rapport aux directions des autres ministres. S'agissant de la prsence de la DGOM aux runions interministrielles laquelle elle est convie, elle est, en rgle gnrale, systmatique. Le niveau de reprsentation est variable. Compte tenu de la diversit et de la technicit des sujets abords, la DGOM est reprsente au niveau des sous-directeurs, des chefs de dpartement ou de leurs adjoints, accompagns le plus souvent du charg de mission en charge de la question aborde. La prsence personnelle du Dlgu gnral se justifie lorsque sont abords des sujets dimension plus vaste (comme la dpartementalisation de Mayotte ou la prparation de la runion annuelle des signataires de l'accord de Nouma). Les apprciations portes sur les relations avec les autres ministres et la circulation de l'information ne traduisent pas la ralit du fonctionnement de la Dlgation. S'il est vrai que la DGOM reste encore parfois tardivement associe en amont par quelques ministres la production des textes, elle s'inscrit aujourd'hui dans un fonctionnement interministriel stabilis et son rle a t progressivement intgr : des groupes de travail thmatiques ont ainsi t mis en place dans le cadre du pilotage d'actions conduites par la Dlgation sur des sujets trs divers (RSA Outre-mer, adaptation des dispositions lgislatives et rglementaires lies la dpartementalisation de Mayotte...). S'il est lgitime de souligner que la position de la DGOM, ncessairement inconfortable, doit tre en permanence conforte, il nous apparat ds lors peu justifi de lui imputer les difficults ou rticences que peuvent avoir certains ministres reconnatre son rle interministriel et notamment respecter les dispositions de la circulaire du Premier ministre du 10 dcembre 2008. Telles sont les observations que je souhaitais porter votre connaissance.
Le Bureau des recherches gologiques et minires (BRGM)

La Cour a examin plusieurs reprises les comptes et la gestion du Bureau des recherches gologiques et minires (BRGM), tablissement public industriel et commercial dont la gestion a soulev de nombreuses critiques. Le contrle, portant sur les exercices 1999 2002, stait droul durant une priode charnire au cours de laquelle le BRGM avait abandonn ses activits mondiales dexploitant minier, sources de multiples dboires financiers. Ltablissement devait donc dfinir une nouvelle stratgie, lui assurant une activit suffisante pour retrouver une situation financire saine. Le rfr adress, en mai 2005, aux ministres de tutelle lissue de cette enqute, soulignait la ncessit : de dfinir les nouvelles missions du BRGM et dassurer lquilibre financier futur de ltablissement ; de dvelopper une gestion plus rigoureuse, notamment par la rsolution des dysfonctionnements comptables lis la difficile mise en place dun progiciel ; de matriser les consquences financires que pouvait entraner lengagement du BRGM dans la construction dune usine de traitement de nickel en Nouvelle Caldonie, risque partiellement couvert par une provision. Le dernier rapport particulier que la Cour a consacr, en avril 2010, au BRGM, portant sur les exercices 2003 2008 a permis de vrifier la mise en uvre des recommandations et didentifier dautres axes damlioration.
I - La rorientation russie des activits

Le dcret du 20 septembre 2004, modifiant le dcret du 23 octobre 1959 relatif lorganisation administrative et financire du BRGM, a dfini ses nouvelles missions, tirant les consquences de la mutation profonde qua connue ltablissement avec la cession de la quasi-totalit de ses actifs miniers. Il recentre les activits du BRGM autour de trois missions principales : la recherche dans le domaine des gosciences,
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lexpertise en appui aux politiques publiques et les activits internationales. Le dcret du 4 avril 2006 a, par ailleurs, confi au BRGM les activits de gestion de laprs mines . Ce recentrage stratgique, conforme aux recommandations de la Cour, est mis en uvre par des contrats quadriennaux, liant ltablissement et ses divers ministres de tutelle.
A - Les contrats quadriennaux

Lexamen du bilan du contrat quadriennal 2005-2008 montre que le BRGM a rempli les objectifs qui lui avaient t assigns par ses tutelles. Ses trois activits principales (recherche, expertise publique, action internationale) sont en croissance. Lorsque leur financement est mixte (subventions et ressources externes), leur dveloppement repose sur laugmentation des ressources externes. Ltablissement sest dsengag de la quasi-totalit de ses filiales ; celles qui demeurent ne rencontrent pas de difficults, lexception de Gothermie Bouillante, en Guadeloupe. En effet, ltablissement a d recapitaliser cette filiale plusieurs reprises et doit prciser ses modalits de dveloppement et de financement, ce qui est dautant plus ncessaire que les engagements de Grenelle ont fix des objectifs de dveloppement ambitieux pour lnergie dorigine thermique outre-mer. Le contrat quadriennal 2009-2012 marque deux inflexions majeures : un intrt marqu pour le dveloppement durable et un regain dintrt port aux matires minrales, domaine o les marges daction du BRGM sont troites. Dans ce dernier domaine, la Cour a, toutefois, mis une objection : la cration de lcole nationale dapplications des gosciences (ENAG) est prsente comme un lment essentiel de la stratgie. Cependant, lintrt mme de cette cration, qui entranera des cots supplmentaires, nest pas dmontr, en labsence dorientations pdagogiques originales et compte tenu des structures dj existantes, qui auraient pu tre adaptes en consquence, notamment autour du ple gologique de Nancy. Enfin, le contrat quadriennal 2009-2012 prvoit une augmentation consquente des activits oprationnelles du BRGM, sans prvoir une augmentation corrlative des moyens des services de soutien, ce qui ne parat pas raliste compte tenu de la charge actuelle de ces services.
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B - La gestion des activits

Lexamen de la gestion des trois activits principales du BRGM (recherche, expertise technique, action internationale) permet de constater le redressement du BRGM li son recentrage sur ces trois missions. La gestion de lactivit aprs mines nappelle pas de commentaire.
1 - La recherche
La recherche au BRGM est une recherche finalise, dont lvolution des rsultats est remarquable sur la priode examine. Les taux de russite du BRGM aux appels doffres sont suprieurs la moyenne, dmontrant la comptitivit de ltablissement. Toutes ressources confondues, les ressources consacres la recherche slevaient 45 M environ en 2008. Les ressources dorigines extrieures consacres cette activit sont en forte augmentation. Le BRGM participe en outre lalliance ALLENVI qui regroupe, sur une base volontaire, dautres oprateurs rattachs au mme programme de la loi de finances56, afin daccrotre les synergies dans le domaine de la recherche. Cependant, les activits de recherche ne font pas lobjet dune planification pluriannuelle prcise. Le contrat quadriennal gagnerait tre complt par un document, de mme horizon, mais plus prcis et plus oprationnel. Le comit scientifique pourrait tre plus impliqu dans la dfinition de la stratgie de recherche. Enfin les projets de recherche sont insuffisamment valus : il ny a ni structure dvaluation interne au sein du BRGM, ni dvaluation externe rgulire.
2 - Lappui aux politiques publiques

Les actions de service public du BRGM rpondent aux besoins dexpertise des administrations, en fort dveloppement. Le BRGM a su sadapter ou se doter des comptences ncessaires pour rpondre ces nouveaux besoins. Les financements contractuels ont augment fortement sur la priode. La comptabilit analytique du BRGM montre que cette activit a dgag, en 2008, une marge oprationnelle de 2,06 M.
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Programme 187 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources .
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Toutefois, le financement des projets demeure complexe, faute de rgles prcisant la rpartition du financement, entre la subvention et les ressources contractuelles.
3 - Les activits internationales

Les activits internationales ont connu un dveloppement remarquable durant les exercices 2003 2008. Un peu infrieur 10 M en 2006, le chiffre daffaires tait de lordre de 25 M en 2009. Cette activit, concentre sur les pays africains, dans les domaines traditionnels dintervention du BRGM, est trs dpendante des financements internationaux, dont les montants baissent depuis 2010. Cette diminution risque de remettre en cause la contribution positive de cette activit aux rsultats du BRGM. Les axes retenus pour la nouvelle stratgie (recentrage gographique, offre largie des thmatiques nouvelles) sont certes pertinents. Mais leur mise en uvre risque dtre handicape par les cots internes levs du BRGM, si la sous-activit loblige rapatrier de la sous-traitance.
II - Lamlioration des rsultats financiers

Consquence du recentrage stratgique, qui a permis dliminer les foyers de pertes rcurrentes, les rsultats financiers du BRGM, dont la situation tait trs critique au dbut des annes 2000, se sont constamment amliors. Le chiffre daffaires (hors activit aprs-mines) est ainsi pass de 37,6 M en 2003 64,4 M en 2008. Sur la mme priode, lexcdent brut dexploitation est pass de 2,24 M 7,30 M. Quant au rsultat dexploitation, longtemps dficitaire, il est devenu bnficiaire ds 2004, pour stablir 4,7 M en 2008. Le rsultat de lexercice 2008 est de 10,6 M. Les principaux indicateurs financiers du BRGM font donc ressortir une situation saine : rsultats systmatiquement excdentaires, autofinancement le plus souvent suffisant pour couvrir les investissements, fonds de roulement et trsorerie en nette augmentation depuis 2005.
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La croissance des ressources propres tmoigne du dynamisme du BRGM dans la diversification de ses sources de financement. Enfin, ltablissement public a su dvelopper son chiffre daffaires tout en matrisant ses charges qui croissent proportionnellement moins que le chiffre daffaires. La priode examine marque donc le redressement financier du BRGM.
III - Les axes de progrs

Si le BRGM a retrouv une situation financire satisfaisante, ltablissement doit poursuivre deux axes damlioration majeurs portant, lun sur son organisation, lautre sur la fiabilit de ses comptes.
A - Lvolution de lorganisation
Lorganisation matricielle du BRGM est bien adapte aux activits de ltablissement, qui a, de plus, une forte culture de la gestion par projet. Sur de nombreux points cependant, cette organisation pourrait tre amliore. Les larges attributions de la direction de la production, agrgat de fonctions htrognes, mriteraient dtre reconsidres, au profit dun transfert de comptences vers le secrtariat gnral. Cette direction est, notamment, charge du contrle de gestion, ce qui la place en position de juge et partie. La direction financire se cantonne au suivi des filiales et quelques interventions de son directeur, pour rgler les problmes lis lexcution des contrats internationaux. La mme remarque pourrait tre faite pour la gestion de limmobilier. De mme, la dlgation la qualit est rattache la direction de la production, alors quelle pourrait tre directement place auprs de la direction gnrale. En matire juridique, le secrtariat gnral nest pas mme, faute deffectifs suffisants, dapporter un support efficace aux diverses activits en fort dveloppement, ce qui constitue une source manifeste de risques. Le recours ponctuel des cabinets juridiques ne constitue quun palliatif imparfait, faute notamment dun encadrement suffisant de ces prestataires par le BRGM. Ltablissement ne dispose pas dune structure charge de laudit ou de lvaluation. Les procdures de contrle interne au sein du BRGM devraient tre renforces et faire lobjet dune tude densemble reposant sur une analyse des risques.
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Pour lagence comptable, la mise en uvre dun contrle hirarchis reposant sur une analyse des risques est trs souhaitable. Dune manire gnrale, les activits de support devraient tre renforces, afin de mieux matriser les risques lis une priode de forte croissance.
B - La fiabilit comptable
1 - Les rserves des commissaires aux comptes
Pour lexercice 2008, les commissaires aux comptes ont maintenu deux rserves portant sur les conditions de prise en compte du rsultat au sein de ltablissement et sur linsuffisance de provisionnement dune crance. Cette dernire rserve porte sur une crance non provisionne de 67,4 M au 31 dcembre 2008, que dtient le BRGM sur la Socit de participation minire du Sud-caldonien (SPMSC). Elle trouve son origine dans la cession, la SPMSC, des droits du BRGM sur une usine de production de nickel en Nouvelle-Caldonie, projet industriel dont la Cour signalait les risques dans ses prcdentes interventions. Son remboursement est subordonn la rentabilit future du complexe minier qui doit tre construit, car il repose sur le prlvement dune partie des dividendes verss par loprateur industriel la socit SPMSC. Le BRGM ne provisionnait pas cette crance, considrant que le projet industriel ntait pas porteur de risques spcifiques. Toutefois, en labsence de communication de documents suffisamment prcis et fiables permettant dvaluer les risques du projet et son avancement, les commissaires aux comptes ont estim que cette crance devait tre provisionne. Pour les mmes motifs, malgr la dotation dune provision de 10M dans les comptes du BRGM, les commissaires aux comptes ont maintenu leur rserve lors de la certification des comptes 2008. Le BRGM doit mettre en uvre les moyens ncessaires pour lever ces rserves.
2 - Lamlioration des processus comptables

Dans sa prcdente intervention, la Cour constatait que le BRGM rencontrait de grandes difficults pour implanter un progiciel comptable et invitait le BRGM plus de rigueur dans ce domaine.
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La dernire intervention la Cour a permis de constater le bon fonctionnement du progiciel comptable et lefficacit du systme comptable du BRGM. Nanmoins, quatre mesures damlioration comptables devraient tre mises en uvre : des processus
le BRGM doit apurer des dettes et crances anciennes, datant de lpoque o il tait exploitant minier. Ce travail de nettoyage des comptes est indispensable afin damliorer leur lisibilit ; le systme comptable trs intgr du BRGM entrane, lors de la clture des comptes, de nombreuses critures issues de la comptabilit analytique. Cette dernire est tenue par lordonnateur, par dlgation du comptable public. Cette dlgation doit tre formalise, afin de donner lagent comptable une vision complte sur ces oprations de clture dont toutes les critures doivent pouvoir tre justifies ; la gestion des projets doit tre amliore pour mieux dterminer les restes faire ; enfin, la mthode de comptabilisation des contrats pluriannuels doit tre mise en conformit avec les exigences comptables et harmonise au sein de ltablissement. *** La Cour constate que de nombreuses recommandations concernant le BRGM ont t suivies deffet et que la situation de cet tablissement a t bien redresse. Le BRGM doit nanmoins maintenir ses efforts pour amliorer encore son organisation et la qualit de ses comptes, tout en poursuivant la mise en uvre de son contrat quadriennal. La Cour souligne, par ailleurs, que, compte tenu des institutions existantes, lintrt de la cration de lcole nationale dapplication des gosciences, qui entranera des cots de structure supplmentaires, est trs incertain.
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REPONSE DE LA MINISTRE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT
Je souscris l'essentiel des observations y figurant mais je souhaiterais, toutefois, apporter la prcision suivante. Dans la mesure o elle rpond un besoin reconnu de formation de haut niveau dans le domaine des ressources minrales, la cration par le BRGM de la nouvelle "cole nationale d'application des gosciences" (ENAG) me semble tre une initiative opportune. En effet, l'ENAG vise avant tout maintenir au plan national un niveau suffisant de connaissances dans les sciences de la terre, ce qui correspond des proccupations d'ores et dj exprimes par la Cour des Comptes, notamment en ce qui concerne le domaine de l'aprs-mines et celui du stockage du CO2. J'ajoute que le cot de fonctionnement de cette nouvelle cole restera trs marginal l'chelle du BRGM.
REPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE En premier lieu, je rejoins votre analyse des progrs raliss par l'tablissement au cours de la priode tudie. Le redressement significatif du chiffre d'affaires et du rsultat d'exploitation tmoigne de ces progrs. Ce redressement correspondait une exigence forte des tutelles de l'tablissement. Par ailleurs, l'tablissement a atteint, et parfois dpasse, les objectifs qui lui taient assigns dans le contrat Etat-BRGM 20052008. La rorientation des activits du BRGM vers le dveloppement durable, l'accroissement des activits de recherche, le dsengagement de diffrentes filiales, la progression des ressources propres, fruit de l'implication de ltablissement dans la recherche partenariale, sont autant de ralisations qui ont accompagn le rtablissement de l'quilibre financier. Celui-ci a t galement rendu possible par un effort significatif d'conomies et de matrise des charges, s'appuyant sur une gestion rendue plus efficace. L'anne 2010 a t marque par la mise en place d'une nouvelle gouvernance de l'tablissement, qui pourra s'appuyer sur le contrat EtatBRGM 2009-2012 pour conforter ces avances. Si la Cour dresse un bilan positif des progrs raliss, elle identifie diffrents points de vigilance sur lesquels je souhaite revenir.
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La Cour a ainsi mis en avant une possible fragilit de l'tablissement du fait de fonctions support insuffisamment dotes et dont lorganisation pourrait tre amliore. Je partage lanalyse de la Cour sur les risques que cela peut entraner pour l'tablissement et me rjouis de constater que le second semestre de l'anne 2010 a t marqu par une rorganisation d'ampleur. Ainsi, une direction administrative et financire a t mise en place, avec pour objectif d 'accompagner la croissance de l'activit du BRGM et doptimiser ses moyens. Cette direction, rassemblant des services jusque-l disperss, doit permettre l'tablissement de renforcer les moyens consacrs llaboration du budget et de rationaliser la fonction financire. Cette nouvelle direction est galement en charge du contrle de gestion et de la gestion de l i m m o b i l i e r . Elle permet galement de renforcer les capacits daccompagnement juridique des diffrentes activits du BRGM. Cette rorganisation se traduit galement par un renforcement des effectifs ddis aux fonctions support. Ces amnagements ont t effectus en conformit avec les rgles en vigueur au titre du plafond d'emploi. Par ailleurs, ltablissement s'est dot d u n service de laudit, rattach la direction gnrale, et dune direction de la stratgie, compltant ainsi les outils qui doivent lui permettre de progresser sur les points qui restaient consolider. Cet effort manifeste de modernisation de lorganisation, qui gagne ainsi en lisibilit, a t men un rythme soutenu par l'quipe dirigeante et permettra sans aucun doute d'amliorer la qualit des comptes. Le nombre de rserves des Commissaires aux comptes accompagnant la certification des comptes de lanne est lun des indicateurs du contrat Etat-BRGM 2009/2012. La Cour s'interroge galement sur lintrt de lEcole nationale d'application des gosciences (ENAG). II est utile de prciser que la dcision de crer cette cole a t prcde d'une analyse prospective sur le vivier de comptences en gologie, et sur les besoins tant des milieux industriels que des Etats en matire de gosciences appliques. II s'agit de complter 1'offre existante par une formation plus avance, intervenant la suite des grades de niveau bac + 5 (coles d'ingnieurs ou master 2) et promouvant des approches nouvelles des mtiers de l a mine. Lun des enjeux est de faire le lien entre les savoirs acadmiques, les technologies innovantes et un mode de gestion des projets industriels adapt aux contextes trangers. Ainsi, lENAG a vocation devenir l'un des instruments de la stratgie du BRGM, notamment linternational, dans un contexte de forte tension sur les marchs de matires minrales rares.
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La complmentarit avec l offre de formation existante doit notamment tre value laune des partenariats que lENAG devra nouer. A titre d'illustration, les interactions avec le ple nancen de gosciences sont dj relles. Ainsi, le directeur de lEcole suprieure de gologie de Nancy est lun des membres du comit d'enseignement de lENAG, tandis que plusieurs enseignants du ple nancien participent lenseignement.
Je tiens souligner la qualit de ce rapport dont je partage tous les constats. Je me joins la Cour pour saluer le redressement opr par le BRGM au cours des dernires annes. Le BRGM a en effet rorient avec succs ses activits entre 2004 et 2008 et ce recentrage stratgique lui a permis de retrouver une situation financire satisfaisante. Les axes de progrs que la Cour recommande au BRGM sont galement tout fait pertinents. Il faut d'ailleurs souligner qu'au cours de l'anne 2010, le BRGM a mis en uvre une importante rorganisation afin de rpondre aux recommandations dj formules par la Cour. L'tablissement a galement entrepris les dmarches utiles au renforcement de la fiabilit de ses comptes.
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REPONSE DU PRESIDENT DU BRGM
Je dsire insister sur les aspects suivants en particulier : 1. L'Ecole Nationale d'Applications des Geosciences : Le projet de rapport public reprend les mmes critiques que celles qui taient dej formules par le rapport particulier que Ia Cour a consacr en 2010 Ia gestion du BRGM, sans tenir compte des justifications que j'avais avances dans ma rponse. Je reprendrai donc ici, en le dveloppant, le mme argumentaire que dans ma contribution du 26 mars 2010. 1) L'ENAG est-elle insere dans Ia stratgie du BRGM ? La rponse est incontestablement positive : i. L'ENAG sert de manire concrte affirmer Ia prsence de l'tablissement dans le domaine des ressources minrales. La trs forte croissance des cours justifie le repositionnement stratgique du BRGM sur ce thme patrimonial . La cration de I'ENAG et le dveloppement de l'activit internationale sont les deux actions retenues dans le contrat 2009-2012, auquel jai souhait ajouter en 2010 Ia relance de Ia recherche et l'appui stratgique Ia politique gouvernementale, concernant notamment les mtaux stratgiques. ii. Le BRGM est un acteur reconnu et apprci dans le monde pour sa contribution linventaire et Ia valorisation des ressources minrales. En dpit de Ia prsence d'tablissements anciens et prestigieux, par ailleurs partenaires du BRGM, Ia France ne disposait pas dans ce secteur, comme pour le ptrole avec IFP School - d'une formation de spcialit capable de maintenir les comptences de Ia France dans un domaine vital pour sa recherche et son conomie. 2) L'intrt de Ia cration de l ENAG est-il dmontr ? Comme je l'indiquais dans ma rponse prcdente, un grand danger menace Ia gologie franaise dans les annes qui viennent, du fait du dpart en retraite d'une gnration que les coles en place ne parviendront pas remplacer. a) D'abord, parce beaucoup de formations aux mtiers de Ia mine o nt disparu, y compris dans les coles ponymes. Ce phnomne touche aussi d'autres pays ; il est particulirement criant dans le cas de Ia France.
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b) Ensuite, parce que de nouvelles approches de ces mtiers doivent tre promues- incluant le contact avec Ia science du meilleur niveau, Ia technologie Ia plus innovante et de nouvelles approches de Ia gouvernance adaptes aux contextes trangers - pour les rendre attractifs auprs des jeunes gnrations. 3) C'est pourquoi lENAG entend, non pas remplacer les dispositifs en place, mais les complter. a) La Cour estime que le ple de Nancy aurait pu tre renforc. Je fais remarquer que le directeur de I'Ecole Suprieure de Gologie de Nancy sige dans le comit d'enseignement de I'ENAG et que plusieurs enseignants du ple nancien de gosciences sont chargs de cours I'ENAG. Je ne suis nullement hostile, lorsque L'ENAG aura atteint sa vitesse de croisire, ce que des cooprations plus structures s'tablissent entre les ples orlanais et nancien. b) La complmentarit avec le CESMAT, q u i offre des formations spcialises courtes et rputes linternational, est assure par une forte implication du BRGM dans ce dispositif impliquant lensemble des coles concernes. c) Avec sa vocation internationale affirme, I'ENAG opre aussi en lien troit avec lUniversit d'Orlans et le CNRS/INSU et vient complter par le haut un dispositif orlanais cohrent, qui allie Ia formation par Ia recherche (OSUC) et au sein d'une cole d'ingnieur (POLTYTECH). 4) En plus des services gologiques et miniers des Etats concerns qui constituent Ia clientle naturelle de I'ENAG (rpondant ainsi au fort besoin de gouvernance du secteur), Ia direction de lENAG travaille renforcer les liens avec les industriels et intgre pleinement Ia ncessit d'adapter les formations leurs besoins. Une premire promotion d'lves a fait sa rentre en septembre 2010. La deuxime est en cours de recrutement. 5) Outre les ressources minrales, sur lesquelles elle a dmarr et dj assis sa comptence et sa complmentarit avec les autres formations, l ENAG interviendra aussi dans le futur sur Ia gothermie et le stockage du C02, domaines galement porteurs dans lesquels les formations sont inexistantes en France et en Europe.
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2. La planification de Ia recherche et lvaluation : La Cour prconise une planification pluriannuelle des activits de recherche, par ladjonction au contrat quadriennal d'un document spcial. Je suis favorable cette suggestion, qui aura le mrite de scuriser dans le temps des programmes ncessitant une visibilit moyenlong terme. S'agissant de lvaluation, le BRGM va mettre en place dans le trimestre en cours un dispositif adapt, permettant de lancer ds 2011 lautovaluation prconise par lAERES. 3. L'organisation administrative : La Cour souligne un certain nombre d'imperfections dans lorganisation de Ia fonction administrative du BRGM. Je veux indiquer ici que ces remarques ont t entendues. J'ai pris mes fonctions l a fin de lanne 2009. Un an aprs, une nouvelle organisation des fonctions supports est dsormais en place. Les principaux axes de Ia nouvelle organisation sont les suivants : 1. La mise en place d'une organisation mieux adapte et plus claire qu'auparavant : Cet objectif central s'est traduit par le regroupement dans une structure de rfrence, Ia nouvelle direction administrative et financire, de toutes les missions de support hors gestion des ressources humaines (budget, finances, immobilier, logistique, fonction juridique, achats, assurances), lexception de l'agence comptable. Le secrtariat gnral subsiste pour se consacrer essentiellement au suivi des filiales. Son existence sera rexamine au dpart en retraite, prvu lan prochain, du titulaire du poste. La direction de Ia production a t supprime dans sa forme antrieure. 2. Une plus grande scurit dans le pilotage du BRGM : Ia fonction juridique est en cours de reconstitution. Pour tenir compte des remarques de Ia Cour, un service de laudit est cr au 1er janvier 2011. La dlgation Ia qualit lui est rattache. 3. Une meilleure cohrence entre les filiales et l'tablissement public : les comptences des grandes directions transversales de I'Epic, comme Ia DRH ou Ia direction internationale, sont largies aux activits des filiales. De mme, le suivi oprationnel de celles-ci est dsormais Ia tche essentielle du secrtariat gnral reconfigur.
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4. Les remarques de Ia Cour sur certains aspects comptables : a) lamlioration des processus comptables. La Cour a t suivie sur au moins deux points : en premier lieu, le conseil d'administration a procd en 2010, sur proposition de lagent comptable, la sortie du bilan de vieilles oprations primes et sans valeur ; e n s u i t e , l a m t h o d e de comptabilisation des contrats pluriannuels, notamment des contrats internationaux, a t aligne sur le droit commun. b) Le traitement de la crance sur Ia mine de Goro : la leve de Ia rserve applique par les commissaires aux comptes (avant mon arrive), dpend entirement de Ia remise d'informations par le dbiteur et son dlgataire, lequel est lexploitant minier. Ces informations ont t demandes de manire directe par moi-mme et j'attends qu'elles puissent me parvenir en 2011.
***
Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ne lui a pas adress de rponse.
Le personnel du contrle de la navigation arienne

La Cour avait consacr un rapport public thmatique la navigation arienne en 2002. Elle y critiquait notamment un mode de gestion des agents du contrle arien qui apparaissait de moins en moins compatible avec le statut de la fonction publique : les accords sociaux (les protocoles triennaux) ngocis avec les personnels avaient un cot trs lev ; les recrutements rpondaient davantage une logique de ngociation sociale et des objectifs catgoriels quaux besoins des services ; la politique de rmunration tait coteuse, du fait notamment de rgimes indemnitaires irrguliers. Examinant, en 2006, les suites donnes ce rapport, la Cour avait not que certains progrs, limits, avaient t raliss en ce qui concerne lorganisation du travail, mais que la gestion du personnel reste, avec lorganisation du travail, la grande faiblesse du contrle de la navigation arienne . Un nouveau contrle a donc t men par la Cour sur la priode 2006 2009. A lissue de ce contrle, la Cour a adress un rfr au ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer et son homologue charg du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat. Elle demandait, notamment, aux ministres de rgulariser sans dlai des rgimes indemnitaires qui demeuraient irrguliers.
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Dans son rapport public annuel de 2010, la Cour dressait galement un constat svre portant principalement sur les points suivants : lopacit de lorganisation du travail avait conduit la mise en place dun systme dabsence officieux (les clairances ) qui posait de nombreuses difficults, notamment dans une activit prioritairement oriente vers la scurit ; les rgles dorganisation du travail, et notamment la rgle du travail un jour sur deux conduisait des dures de vacations excessives ; les protocoles sociaux, ngocis avec les reprsentants du personnel, demeuraient profondment asymtriques et conduisaient une augmentation continue des avantages statutaires et indemnitaires. Moins dun an aprs la publication de ce rapport, la direction gnrale de laviation civile (DGAC) a mis fin aux pratiques les plus contestables et a rgularis les rgimes indemnitaires de ses agents. Pour autant, certaines recommandations faites par la Cour restent encore mettre en uvre.
La Cour avait demand la rgularisation des primes verses aux personnels de la navigation arienne Dans le rfr adress au ministre, la Cour avait indiqu que les principales primes verses aux personnels techniques taient irrgulires, car fondes sur des dcrets qui ntaient jamais entrs en vigueur, faute de publication au Journal officiel. Deux dentre elles taient, en outre, indexes sur le niveau gnral des prix, ce qui tait contraire au code montaire et financier. La non-publication des dcrets, motif d'irrgularit qui aurait d entraner un refus de paiement par les comptables, a galement conduit la Cour engager la responsabilit personnelle et pcuniaire des agents comptables du budget annexe Contrle et exploitation arien qui avaient pay ces primes irrgulires (arrt du 8 avril 2010, Budget annexe Contrle et exploitation ariens ) et les constituer dbiteurs de la somme de 260 M57.
57 Les comptables concerns ont formul des demandes de remise gracieuse auprs du ministre charg du budget.
LES PERSONNELS DE CONTROLE DE LA NAVIGATION AERIENNE 109
Trois dcrets et douze arrts ont t publis au Journal officiel du 6 aot 2010, permettant de rgulariser le rgime indemnitaire des personnels de la navigation arienne. Ils ne prvoient pas de mcanisme dindexation automatique. Cependant, le niveau des primes tant fix par arrt, ladministration a la possibilit de les augmenter de faon discrtionnaire. La DGAC devra donc veiller ce que dventuelles revalorisations ne conduisent pas au maintien, de facto, dune indexation sur linflation. Dores et dj, le protocole prvoit le maintien dune forme dindexation sur linflation. En effet, si le niveau des primes est gel pour 2010 et 2011, le versement dune prime spcifique est prvu en 2012 pour compenser les carts entre le nouveau systme et le montant quauraient atteint ces primes dans lancien systme appliqu sur les annes concernes . Le protocole prvoit seulement que le montant de cette prime ad hoc sera limit 1,9 % de la masse indemnitaire des personnels concerns. Le dcret n2010-920 prvoit que les taux moyens de la prime dexploitation, de vacation ou de sujtion, ainsi que ceux de la prime spciale dexploitation peuvent tre moduls dans la limite de 20 %, sous rserve du respect du taux moyen pour chaque catgorie et chaque degr de qualification. Ces dispositions vont dans le sens dune meilleure prise en compte de la performance individuelle. Toutefois, la DGAC na pas saisi loccasion de cette rgularisation pour clarifier la fonction de chaque prime. La Cour avait constat, loccasion du contrle men en 2009, que le systme indemnitaire de la DGAC tait marqu par une trs grande complexit, avec des primes rpondant des objectifs divers : primes lies au statut, primes lies lexercice dun mtier (indemnit de qualification pour les titulaires dune licence de contrleur), primes lies lexercice de fonctions spcifiques, primes lies au lieu daffectation, etc. Cette situation perdure, puisque les textes publis en aot 2010 nont fait que rgulariser les primes qui prexistaient. Depuis 2007, ladministration sest efforce dutiliser ces primes pour rpondre des difficults de management, notamment pour attirer les agents vers certains postes et les y maintenir. Cette nouvelle pratique devrait tre tendue, en rservant le versement de primes lies lexercice de fonctions spcifiques la rsolution de ces difficults.
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COUR DES COMPTES
La Cour demandait de mettre fin la pratique des clairances . Un systme dabsences officieuses (clairances) avait t mis en place pour les contrleurs ariens, la faveur dune organisation du travail opaque. Il tait en consquence impossible de connaitre les heures de contrle rellement effectues par chaque agent. La Cour avait donc recommand la DGAC de mettre fin ces pratiques et dinstituer un contrle effectif de la prsence. A la fin de lanne 2009, le gouvernement avait demand la DGAC de mettre en place sans tarder un suivi personnalis du temps de travail des contrleurs ariens. Une circulaire interne du directeur des services de la navigation arienne de la DGAC a donc rappel aux agents lobligation de respecter les tours de service dfinis par les responsables des organismes de contrle. Le directeur des services de la navigation arienne (DSNA) a galement ordonn quun systme de vrification effective soit mis en place, partir de juin 2010. Depuis cette date, les responsables des organismes de contrle ont procd des contrles de prsence hebdomadaire, sur la base des informations disponibles dans les systmes de contrle des accs aux locaux par badges de scurit ou en faisant marger les agents. Des difficults ont t rencontres localement, notamment dans les centres en route de la navigation arienne de Brest et dans les services de navigation arienne en Corse, mais elles sont restes relativement limites. La DGAC indique, toutefois, que les organisations syndicales [] se sont fortement mues de ces mesures quelles considrent comme remettant en question la responsabilisation des chefs dquipe pour loptimisation du fonctionnement oprationnel du service de contrle arien. La Cour avait galement constat que, du fait de lopacit qui entourait lorganisation du travail, la direction de la scurit de laviation civile (DSAC), ne disposait pas des procdures ncessaires pour sassurer de laptitude des contrleurs exercer leur mtier. Dans leur rponse au rfr de la Cour, le ministre dEtat et le secrtaire dEtat avaient indiqu quils demandaient la DGAC de mettre en place un suivi personnalis permettant la DSAC dexercer plus aisment sa mission de surveillance individualise des conditions ncessaires la prorogation des licences de contrleur . Un an aprs la publication de linsertion, aucune mesure na t prise en ce sens. Les informations communiques par la DSNA la DSAC souffrent toujours des mmes insuffisances. Le protocole social qui avait t ngoci (cf. infra) prvoyait la constitution dun groupe de
travail DSNA/DSAC, afin de prciser les modalits de mise en uvre de la demande des ministres. La DGAC reconnat que la demande de la Cour est essentielle pour lamlioration continue du dispositif de surveillance des qualifications de contrle , tout en prcisant quil est fragilis sur le plan du dialogue social par la dnonciation du protocole. Sagissant dune amlioration essentielle du dispositif de surveillance, la Cour considre quelle doit tre mise en uvre sans tarder.
La Cour demandait la DGAC dadopter de nouveaux cycles de travail pour limiter la dure des vacations. La Cour constatait que la rgle du travail un jour sur deux conduisait les contrleurs ariens franais assurer des vacations plus longues que leurs homologues europens dans le cadre de cycles de travail qui voient alterner trois jours de travail et trois jours de repos. Elle considrait que cette rgle tait non seulement un frein trs important la productivit, mais quelle tait, en outre, contradictoire avec les objectifs de scurit. La Cour avait donc recommand la DGAC dadopter des cycles de travail semblables ceux qui prvalent Eurocontrol et qui voient alterner quatre jours de travail et deux jours de repos. La DGAC considrait que cette rgle ne pouvait tre remise en cause sans une ngociation sociale lissue incertaine . Dans le cadre des ngociations sur le protocole (cf. infra), elle na pas propos une telle modification des cycles de travail. La Cour considre que la ngociation dun nouveau systme global aussi performant que transparent , que souhaite engager la DGAC, doit conduire la suppression de la rgle du travail un jour sur deux .
La Cour des comptes considrait que la question de la prennit de la mthode protocolaire devait continuer dtre pose. La Cour avait analys le protocole social conclu entre ladministration et les organisations syndicales de la DGAC. Elle avait considr que cette mthode de ngociation sociale avait conduit une augmentation continue des avantages statutaires et indemnitaires et que les contreparties demeuraient insuffisantes.
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COUR DES COMPTES
Un projet de protocole a t ngoci par la DGAC au 1er semestre 2010. Il a t sign par six syndicats reprsentatifs et par le secrtaire dEtat aux transports le 24 septembre 2010. Ce projet sinscrivait dans le cadre fix pour lensemble de la fonction publique : non remplacement dun dpart la retraite sur deux et retour catgoriel de 50 % des gains permis par le schma demplois. Il prvoyait par ailleurs une adaptation de lorganisation avec une diminution importante du nombre dapproches et la centralisation au niveau national des fonctions assumes par les bureaux rgionaux dinformation aronautique mtropolitains. Toutefois, laugmentation continue des avantages statutaires, qui avait t critique par la Cour, se poursuit. Ainsi, le protocole prvoit de porter lindice terminal du corps des techniciens suprieurs des tudes et de l'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC) lindice brut 702 contre 646 actuellement et ouvre huit postes culminant lindice hors chelle B aux ingnieurs du contrle de la navigation arienne (ICNA). Quant au nouveau corps dencadrement, dont la cration est prvue par le protocole, son indice terminal nest pas encore dtermin Le projet de protocole a fait lobjet du droit dopposition prvu larticle 28 de la loi du 5 juillet 2010 relative la rnovation du dialogue social dans la fonction publique, de la part dune intersyndicale reprsentant plus de 50% des personnels de la DGAC. Dans un courrier du 9 novembre 2010, le ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer et le secrtaire dEtat aux transports ont nanmoins indiqu aux secrtaires nationaux des syndicats de la DGAC quun avis rendu par le secrtaire dEtat la fonction publique concluait que larticle 28 de la loi du 5 juillet 2010 ne pouvait sappliquer au cas spcifique de ce protocole. Si le protocole devait tre appliqu, la Cour serait attentive ce que les mesures dcides en matire dorganisation soient bien mises en uvre et que la cration du nouveau corps dencadrement ne conduise pas la poursuite daugmentations non justifies des avantages statutaires au sein de laviation civile.
REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT
Je souhaite apporter des prcisions sur trois points : 1-Sur la rgularisation des primes verses aux personnels navigation arienne La Cour a pris bonne note de la rgularisation du dispositif indemnitaire des personnels concerns mene en 2010, tout en attirant l'attention sur deux sujets : D'une part, la possibilit qui existerait pour la DGAC de maintenir une forme d'indexation des montants indemnitaires sur l'inflation. Il convient de noter que les volutions indemnitaires ont t arbitres 0% pour 2010 et 2011. Le montant de la prime spcifique prvue en 2012 et correspondant la transition entre le rgime indemnitaire actuel et le nouveau rgime qui doit entrer en vigueur en 2013, a t limit 1,9% de la masse indemnitaire des personnels concerns. D'autre part, sur la ncessaire simplification apporter ce systme. Consciente que des volutions doivent encore tre apportes ce systme, la direction gnrale de l'aviation civile vient de lancer le groupe de travail, prvu au protocole et charg d'laborer le nouveau systme en prenant en considration les axes suivants qui rpondent aux proccupations de la Cour : Simplification du systme ; Harmonisation nationale et convergence europenne au niveau FABEC ; Les fonctions, la performance et les problmatiques d'effectifs. 2 - Sur le contrle des prsences et le suivi des heures La mise en uvre du contrle de prsence permet dsormais de vrifier a posteriori la prsence des contrleurs sur leur lieu de travail grce l'exploitation des donnes relatives aux badges d'accs scuris. Certaines difficults de mise en uvre de ce type de contrle ont t releves au sein de deux services, mais leur fonctionnement fait alors l'objet d'une analyse systmatique des cas observs. La situation, qui est lie au fait que l'accs certains sites ne recourt pas une validation lectronique du badge puisque le contrle d'accs est encore effectu par vrification visuelle du badge, est en cours de finalisation, avec des taux de validation lectronique des badges atteignant d'ores et dj prs de 99%.
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COUR DES COMPTES
S'agissant de l'amlioration du suivi individualis des heures de contrle effectues par les contrleurs. et comme prvu par le texte protocolaire, un groupe de travail va prochainement commencer ses travaux. Ses conclusions doivent permettre la mise en uvre d'un dispositif revu dans les meilleurs dlais. 3 - Sur l'organisation du travail Le rgime de travail des ICNA en salle de contrle est fix 155 vacations par an. Il dcoule des sujtions particulires de la profession, en particulier le travail de nuit, et les jours fris et chms. Ce nombre de vacations est du mme ordre que celui du centre Eurocontrol de Maastricht pris en rfrence par la Cour. L'organisation des tours de service vise rpartir ces 155 vacations tout au long de l'anne. Cela conduit donc, une fois les congs pris en compte, une moyenne d'un jour sur deux sur le cycle de travail. Cependant, et afin de s'adapter aux exigences du trafic, le systme des vacations complmentaires en vigueur depuis quelques annes conduit. sur les priodes de charge, dpasser ce taux d'un jour sur deux. Enfin, la dure moyenne des vacations cite par la Cour masque les diffrences de dure entre vacations de jour et de nuit. En pratique les vacations de jour sont voisines ou infrieures 9h ce qui est analogue au systme d'Eurocontrol dont le rythme de travail peut certes monter 4 jours sur 6 mais dont le nombre annuel global de vacations, comme indiqu prcdemment, est analogue celui en vigueur en France. L'ensemble des dispositions dj prises en 2010 et celles en voie d'achvement sont donc bien cohrentes avec les recommandations de la Cour.
Par lettre en date du 14 dcembre 2010, vous m'avez ad ress un projet d'insertion au rapport public annuel relatif la gestion du personnel de la navigation arienne. Je partage globalement les analyses de la Cour et souhaite appm1er des prcisions sur trois points : 1 Sur le rgime indemnitaire et statutaire des personnels de la navigation arienne
La Cour relve qu'un important effort de rgularisation du rgime indemnitaire des personnels techniques a t men en 2010 grce la publication de trois dcrets et douze arrts au Journal officiel du 6 aot 2010. Ces textes ne prvoient plus de mcanisme d'indexation automatique sur l'inflation. Cependant, le niveau des primes tant fix par arrt, la Cour relve que l'administration a la possibilit de les augmenter de faon discrtionnaire et donc de maintenir de facto une indexation sur l'inflation. La Cour estime ainsi que le protocole 2010-2012 pourrait maintenir une forme d'indexation sur l'inflation des primes des personnels techniques en crant une prime spcifique pour 2012 dont le montant s'appuierait sur le calcul de la diffrence indemnitaire entre le nouveau systme que le protocole prvoit de crer pour les personnels techniques et "le montant qu'aurait atteint ces primes dans l'ancien systme sur les annes concernes". La Cour estime par ailleurs que la rgularisation des primes aurait pu tre l'occasion de clarifier le rgime dans son ensemble. Si je comprends les craintes de la Cour sur ce point, je tiens signaler que, pour les annes 2010 et 2011, malgr une demande initiale de revalorisation sur u ne base forfaitaire, il a t dcid de geler les primes de ces personnels leur niveau de 2009. Le protocole 2010-2012 prvoit une refonte du rgime indemnitaire des personnels techniques qui sera l'occasion de prciser la fonction de chaque prime. Ce rgime ne devant entrer en vigueur qu'en 2013, la prime spcifique prvue pour l'anne 2012 a pour objet de permettre u ne revalorisation des primes des personnels techniques dans l'attente de la refonte du rgime indemnitaire actuel. Le montant de cette prime qui est en tout tat de cause inclus dans l'enveloppe globale du protocole, devra faire l'objet d'un arbitrage interministriel. Le ministre du budget veillera, d 'une part, ce que les modalits de calcul de cette prime soient conformes aux pratiques en vigueur dans le reste de la fonction publique et, d'autre part, ce qu'il n'y ait pas de maintien de facto d'une indexation sur l'inflation des primes des personnels techniques de la DGAC lors de la modification des arrts prvoyant le montant de ces primes. 2 Sur l'organisation de travail La Cour relve qu'il n'existe toujours pas de procdure pour s'assurer de l'aptitude des contrleurs ariens exercer leur mtier. L'existence d'une procdure de contrle de l'aptitude professionnelle des contrleurs ariens constitue effectivement un point essentiel pour assurer une plus grande scurit du transport arien. Le protocole social 2010-2012 comprend la mise en oeuvre
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COUR DES COMPTES
d'un groupe de travail au sein de la DGAC ayant pour objet la mise en oeuvre d'un mode opratoire permettant de vrifier les aptitudes des contrleurs ariens. 3 Sur la mthode protocolaire La Cour estime que la mthode protocolaire est directement l'origine d'une augmentation des avantages statutaires et indemnitaires disproportionne par rapport aux gains de productivit et l'amlioration de la qualit du service. Il est vrai que par le pass, la mthode protocolaire a pu entraner une drive du rgime indemnitaire. Le fait que l'enveloppe de revalorisation catgorielle ait t fixe dans le cadre d u budget triennal 2011-2013 est nanmoins de nature prvenir l'octroi de nouveaux avantages dconnects des efforts de productivit. L'enveloppe catgorielle du protocole 2010-2012 est limite 50% de l'conomie gnre par les schmas d'emplois 2010-2012, en application de la rgle transversale sur le retour catgorie l. Ds lors, les avantages statutaires et indemnitaires accords l'occasion de ce protocole seront proportionns aux gains de productivit, conformment aux orientations gouvernementales et aux recommandations de la Cour.
Deuxime partie
La Cour insiste
Chapitre I
Des rformes acclrer
Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche
Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche
Dans son rapport public de 2007 sur le rle et la stratgie du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), la Cour avait fait le constat que le Centre ntait pas encore parvenu redfinir son positionnement, dans un paysage de la recherche en forte volution (cration de deux agences, autonomie croissante des universits). Les mutations intervenues conduisaient, en particulier, poser de manire nouvelle la question des missions du CNRS, oprateur majeur de la recherche publique franaise depuis soixante-dix ans. Trois ans aprs, la Cour a souhait faire le bilan de la mise en uvre des recommandations quelle avait formules. Elle constate que le CNRS a, certes, volu depuis 2007, mais quil a fallu attendre 2010 pour que les termes dune nouvelle alliance avec les universits soient clairement poss. Elle souligne que le CNRS doit mettre en place, non seulement une organisation, mais aussi des modes de gestion et une stratgie de nature favoriser concrtement les partenariats avec les sites universitaires. Dans ce contexte, les observations qui suivent portent successivement sur la stratgie de repositionnement que le centre doit concrtiser avec les universits (I), la modernisation du cadre de gestion comptable et budgtaire qui doit tre poursuivie (II) et la ncessaire mise en rseau des modes de fonctionnement ainsi que des personnels (III).
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COUR DES COMPTES
Les recommandations de la Cour de 2007 et leurs suites En 2007, la Cour avait mis laccent sur 8 recommandations : Stratgie de ltablissement : 1- la ncessaire clarification du rle du CNRS et en particulier de ses relations avec les universits, dans la perspective o ces dernires sont, dans le domaine de la recherche, appeles jouer un rle croissant, et dans le contexte nouveau rsultant de la cration de deux agences, lANR et lAERES ; 2 - la traduction de cette stratgie dans un plan dtablissement, puis dans un contrat dobjectif avec lEtat, qui soit concert avec les universits et qui puisse sappuyer sur une gouvernance stable au sein du CNRS ; A la fin 2010, ces recommandations peuvent tre considres comme partiellement mises en uvre. Les projets et orientations retenus par ltablissement et le ministre vont dans le sens souhait par la Cour. Cependant, au moins jusquau dbut 2010, les orientations retenues nont pas t dnues dambiguts, et les ralisations sont restes modestes. Questions financires : 3 - la poursuite de la rforme comptable, sans remise en cause des quilibres financiers de ltablissement ; 4 - la poursuite de la rforme budgtaire, avec, en particulier, la matrialisation dun budget dinvestissement, la rsorption des reports et lunification des circuits de notification des crdits aux units de recherche. Si la recommandation de la Cour en matire de modernisation comptable a bien t suivie deffet, tel nest pas le cas de celle qui touche la modernisation budgtaire qui reste mettre en uvre. Modes de fonctionnement : 5 - la mise en place dune organisation disciplinaire sur le mode des instituts existants pour fdrer les disciplines en rseau ; 6 - le recours la nouvelle agence de lvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur pour viter les redondances avec le comit national ; 7 - laccroissement des passerelles entre les emplois denseignants chercheurs et de chercheurs ; 8 - la mise en place dun gestionnaire unique pour les units mixtes de recherche et une mise plat des modes de fonctionnement de ces units. Ces dernires recommandations de la Cour ont t partiellement mises en uvre, lexception de celle concernant la gestion des units mixtes de recherche qui na pas donn lieu ce jour des progrs substantiels.
LE CNRS DANS LE NOUVEAU PAYSAGE DE LA RECHERCHE
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I - Le CNRS et les universits : une alliance construire

Cr en 1939, le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) est un tablissement public caractre scientifique et technologique. Il dispose en 2010 dun budget de 3,1 Md, financs hauteur de 80 % par une subvention pour charges de service public, et compte 25 500 personnels statutaires dont 11 500 chercheurs, rpartis dans 1074 units de recherche. 889 de ces units sont mixtes, cest--dire associes avec dautres partenaires, en particulier les universits avec lesquelles le CNRS partage 85 % de ses units de recherche. Le CNRS a pour vocation de produire des connaissances nouvelles dans lensemble des champs disciplinaires. En 2007-2008, les publications de ses units reprsentaient 69 % des publications franaises et 10,5 % de celles des pays de lUnion europenne, hors sciences humaines et sociales et recherche mdicale. En 2009, le Centre dtenait un portefeuille de 3 800 brevets principaux et avait cr 42 jeunes entreprises. Depuis lintervention de la Cour, la gouvernance du CNRS a t modifie, un contrat dobjectifs a t conclu, un nouveau partenariat sesquisse avec les universits.
A - Une gouvernance rforme

En 2007, la Cour avait fait le constat de linstabilit des quipes dirigeantes du CNRS, qui sexpliquait, notamment, par le partage des rles entre le prsident et le directeur gnral. Le dcret du 12 fvrier 2007 avait alors renforc les pouvoirs du prsident, le directeur gnral tant nomm sur sa proposition, ses pouvoirs propres rduits et exercs sous lautorit du prsident. Cependant cette rforme en demi-teinte na pas produit dans la dure les effets escompts. Aussi le dcret du 29 octobre 2009 a-t-il de nouveau modifi la gouvernance du Centre, en confiant dsormais au prsident la direction gnrale de ltablissement. Il est, pour ce faire, assist dun ou plusieurs directeurs gnraux dlgus nomms par lui, dont lun en raison de ses comptences scientifiques. En application de ces dispositions, un prsident directeur gnral du CNRS t nomm le 20 janvier 2010. Il sest entour de deux directeurs gnraux dlgus, lun la science, lautre aux ressources.
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COUR DES COMPTES
B - Un contrat dobjectifs enrichir

Sign le 19 octobre 2009, le contrat dobjectifs du CNRS avec lEtat sest appuy sur le plan stratgique Horizon 2020 adopt lt 2008, quil a dclin de faon prcise dans un document toff, articul autour de trois volets principaux : les enjeux scientifiques, lorganisation, les politiques transverses.
1 - Une signature tardive pour un engagement sans moyens associs

La Cour avait, dans son rapport public de 2007, appel la conclusion rapide dun contrat dobjectifs et de moyens. Dans sa rponse, la ministre de la recherche et de lenseignement suprieur estimait que le plan stratgique et le plan dtablissement devront tre conclus dici la fin 2008 . Cest seulement le 19 octobre 2009 que le nouveau contrat dobjectifs a t sign. Le document adopt est priv de toute dclinaison financire chiffre. Lun des chapitres du contrat est, certes, intitul les moyens au service de ces objectifs , mais il ne comporte que cinq phrases, prcisant que lemploi serait maintenu dans toutes les catgories en 2010 et 2011, que de nouveaux moyens financiers permettraient une revalorisation des carrires, que les moyens de fonctionnement seraient augments en 2010 et que ceux destins aux trs grandes infrastructures de recherche (TGIR) le seraient au-del du plan de relance. Le document prcise in fine que la partie moyens fera lobjet dun avenant au prsent contrat aprs la discussion budgtaire lautomne 2009 . Cet avenant nest pas intervenu ce jour. Une telle lacune est dautant plus regrettable que le CNRS doit disposer, pour le financement des trs grands quipements et pour ses contrats avec les universits, dun horizon pluriannuel. Lexercice de programmation triennale des finances publiques contribue donner une certaine visibilit aux oprateurs mais il ne saurait, pour les organismes de recherche, se substituer aux contrats pluriannuels dobjectifs et de moyens. Aucun argument ne justifie que de tels documents existent pour lINRIA, le CNES ou le CEA, et non pour le CNRS.
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2 - Un contrat qui sinscrit dans les orientations souhaites par la Cour

Le contrat dobjectifs a permis de rpondre plusieurs proccupations manifestes par la Cour. Il clarifie la position du Centre dans le systme franais de recherche, met en place une nouvelle organisation et comporte des indicateurs permettant de suivre sa ralisation.
a) Il clarifie certaines attentes des pouvoirs publics envers le CNRS.

Dans le nouveau paysage de la recherche caractris par la dfinition dune stratgie nationale de recherche et dinnovation, la cration de deux agences pour le financement et lvaluation, et la volont de regrouper les laboratoires de recherche dans des sites universitaires dexcellence, le contrat prcise les attentes de lEtat lgard du CNRS. Ce dernier conserve un rle doprateur direct, notamment pour la recherche long terme et les trs grands quipements. Dans les autres domaines, il agit comme une agence de moyens : son rle consiste alors, selon les termes du contrat, partager le pilotage scientifique , affecter des moyens humains et attribuer des moyens financiers et technologiques aux laboratoires.
b) Il a dj t suivi deffet, avec la mise en place de la nouvelle organisation dbut 2010.

La Cour avait fait le constat en 2007 que le contrat dactions pluriannuel 2002-2005 du CNRS, premier document contractuel du Centre, navait pas t rellement suivi deffet, ayant t rapidement remplac par une nouvelle stratgie. Le contrat dobjectifs sign le 19 octobre 2009 a, quant lui, t mis en uvre de faon acclre sagissant de lorganisation. Le dcret du 29 octobre 2009 portant organisation du CNRS a t mis en uvre par une dcision du prsident en janvier 2010. Dix instituts ont t crs en
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COUR DES COMPTES
lieu et place des anciens dpartements scientifiques58. Chargs dorganiser un rseau dunits de recherche dans leur champ disciplinaire, ils peuvent, sur dcision du ministre charg de la recherche, se voir confier des missions nationales danimation et de coordination dans un domaine scientifique ; cest le cas pour trois dentre eux.
a) Il est assorti dindicateurs permettant de mesurer sa ralisation

La Cour reprochait galement au contrat 2002-2005 du CNRS de ntre accompagn daucun indicateur chiffr. Partant, il ntait pas possible de suivre sa ralisation. La dfinition ex post de tels indicateurs navait pas permis de remdier ce dfaut initial, les orientations du plan daction nayant pas t conues dans la perspective de leur suivi et de leur valuation. Tel nest pas le cas du contrat dobjectifs 2009-2013 qui comporte, pour chaque action identifie, un indicateur associ, assorti dune valeur initiale, dune valeur cible et dune variation annuelle. Ainsi en matire scientifique, le contrat contient un programme dtaill de 56 actions que le Centre sengage mettre en uvre. Le repre associ au contrat en matire de production scientifique est une augmentation annuelle de 2 % des publications rpertories des units soutenues par le CNRS, de sorte ce quelles passent de 25 589 en 2006 29 400 en 2013. Enfin, les cibles retenues pour la valorisation de la recherche sont cohrentes avec la perspective trace par le rapport public thmatique de la Cour sur la gestion de la recherche publique dans les sciences du vivant en 2007, qui prconisait une structuration des portefeuilles de brevets et une dfense active des titres de proprit intellectuelle.
3 - Des objectifs concrtiser autour dindicateurs plus ambitieux

Lexamen dtaill des objectifs et repres figurant dans le contrat montre que les ambitions du Centre en matire de gestion, de mobilit et de partenariat sont plus modestes.
Institut des sciences biologiques, Institut de chimie, Institut cologie et environnement, Institut des sciences humaines et sociales, Institut des sciences informatiques et de leurs interactions, Institut des sciences de lingnierie et des systmes, Institut de physique. Pour les instituts vocation nationale : Institut national des sciences mathmatiques et de leurs interactions, Institut national de physique nuclaire et de physique des particules, Institut national des sciences de lunivers.
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Les valeurs associes aux quatre objectifs du contrat relatifs la mise en place effective de la mission dagence de moyens lgard des universits sont particulirement dcevantes : le premier objectif, qui porte sur le nombre duniversits avec lesquelles une convention de partenariat est signe, ne prvoit que lactualisation des conventions existantes ; le deuxime objectif, qui a trait au pilotage des units de recherche et la gestion des ressources humaines, est rput atteint si 90 chaires sont cres entre le CNRS et les universits par an et si se met en place, dici 2013, une politique de ressources humaines concerte avec 10 grandes universits ; enfin, les units mixtes de recherche (UMR) bnficiant dans lanne dun entretien stratgie moyen avec leurs tutelles et se trouvant en dlgation globale de gestion financire luniversit, ne recouvrent, selon les objectifs assigns, que la moiti des laboratoires horizon 2013, alors que ces deux objectifs sont au cur de la transformation des relations du Centre avec les universits. De mme, la promotion de la mobilit ne concerne que le nombre de chercheurs et ingnieurs, techniciens et administratifs dtachs luniversit ou en entreprise, et ne tient pas compte du mouvement inverse, cest--dire des personnes accueillies par le CNRS. Les valeurs cibles sont au demeurant faibles (800 personnes dans le secteur acadmique en 2013 contre 687 en 2008, 130 personnes dans le secteur conomique contre 96 en 2008). En matire financire : le contrat fixe pour objectif une stabilit des sommes perues au titre des contrats europens et de lANR ; il ne prvoit la mise en place dune comptabilit analytique que dans 10 grands laboratoires chance 2013 ; enfin, si le contrat incite le CNRS se doter dune vision consolide du budget des UMR, lobjectif pour 2013 est que le CNRS ait transmis ses partenaires, en mars de lanne n+1 lexcution du budget de lanne n-1 pour 90 % des UMR, la valeur initiale tant fixe 0 % au dbut du contrat. Or, cest l un lment de pilotage a minima sans lequel il est difficile de comprendre comment pourraient se mettre en place des dlgations globales de gestion.
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COUR DES COMPTES
C - Une nouvelle stratgie pour le CNRS

Depuis larrive dun nouveau prsident dbut 2010, le CNRS sest donn pour objectif premier de fonder une nouvelle alliance avec les universits. Il sagit de contribuer lmergence de grandes universits de recherche sur un nombre rduit de sites de rang mondial, en tenant compte du fait que le Centre concentre dj 85 % de ses ressources sur une quinzaine de sites universitaires, et de renforcer les liens avec le tissu conomique. Prfrant ne pas utiliser le terme dagence de moyens, le CNRS met laccent sur des partenariats rnovs et quilibrs par sites universitaires plutt quavec chacun de ses composants, comme le confirme laccord cadre conclu le 4 novembre 2010 avec la confrence des prsidents duniversit. De fait, le prsident du CNRS a multipli depuis son arrive les visites de sites avec les prsidents duniversit, dans le souci de montrer la dtermination du CNRS participer activement la cration de campus dexcellence. Lvolution du CNRS dans les annes venir sera dterminante pour celle du systme franais de recherche, compte tenu de sa taille au niveau national mais aussi international59. Le systme institutionnel actuel repose sur un entrelacs de responsabilits entre les organismes et les universits. Un nouveau partage des tches est inventer, quil sagisse de la gestion des UMR ou de la coordination oprationnelle entre les organismes et les universits, trop longtemps spars. Lobjectif est de parvenir, au terme dun processus concert, donner la recherche franaise la dynamique et la visibilit indispensables sur le plan europen et mondial. Une telle volution implique que soient prcises les fonctions qui demeureront au sein du CNRS, et que ce dernier se dote des modes de gestion et des instruments de pilotage moderniss qui lui font actuellement dfaut. Elle exige, surtout, un effort persvrant pour recueillir ladhsion des personnels ce nouveau partenariat, et une capacit crer avec les universits des relations durables de confiance.
Le classement international tabli en 2009 par le groupe de recherche SCImago, qui prend en compte les organismes de recherche en plus des universits, positionne le CNRS 1er au niveau mondial, luniversit Harvard au 4me rang et lInstitut Max Planck au 6me. Le directeur gnral du CNRS avait invit la prudence dans lanalyse de ces chiffres lors de leur parution, ce rsultat tant li la taille du CNRS.
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II - Moderniser le cadre comptable et budgtaire

A - Une modernisation comptable en voie dachvement
Les comptes du CNRS sont certifis avec rserves depuis 2008. La certification, qui exigeait une importante adaptation des mthodes et pratiques comptables, a t mene bien dans les dlais prvus, notamment grce la mise en place dun nouvel environnement de contrle. Il demeurait encore, en 2009, cinq rserves sur les comptes60. Dans la perspective de ladoption des comptes 2010, lagence comptable travaille en rduire le nombre et la porte. Les ajustements lis la certification des comptes ont t importants en 2008 et 2009. Le compte de rsultat a subi une charge nette de 190 M, et lactif net a baiss de 229 M. On relve parmi ces mouvements une rduction de 464 M des subventions dquipement reues antrieurement avec, en contrepartie, une hausse de 532 M de la situation nette. Le processus de certification des comptes aura ainsi eu un impact significatif sur les rsultats et la situation patrimoniale du CNRS dans les trois dernires annes, qui, par ses montants, nest pas neutre pour lEtat. Lors de son prcdent contrle, la Cour avait formul un ensemble trs dtaill de recommandations en matire comptable. Celles-ci ont fait lobjet dun suivi exhaustif dont il ressort que, dans lessentiel des cas, les rectifications prconises ont t effectues, quelques exceptions prs (prsentation des soldes intermdiaires de gestion, distinction des crances en fonction de leur chance, comptabilisation des actifs par composants). Enfin, la comptabilisation des projets financs par lANR et par le PCRD mrite attention. Ils sont, pour lheure, pris en compte en tant que chiffre daffaires, au motif que les ressources correspondantes sont considres comme des recettes propres au plan budgtaire. Mais, au plan comptable, il ne fait pas de doute que ni lANR, ni le PCRD ne sont les bnficiaires finaux des projets quils soutiennent. Ds lors, ces contrats ne devraient, comptablement, pas tre considrs comme des produits mais comme des subventions. Il sagit l dun sujet dimportance, commun dailleurs tous les oprateurs de recherche.
Portant sur le rattachement des charges lexercice, les dettes et crances avec le GANIL, la justification du bilan douverture, un contentieux avec lunion europenne et la comptabilisation des contrats lavancement.
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La certification des comptes du CNRS npuise donc pas les marges de progrs qui peuvent demeurer en matire comptable.
B - Une modernisation budgtaire concrtiser

1 - Une procdure budgtaire en cours de refonte
En 2007, la Cour avait constat que la plus grande lisibilit du budget du CNRS, qui sexpliquait notamment par la mise en place de la LOLF, ne stait pas accompagne dune refonte de la procdure budgtaire. Celle-ci prsentait deux inconvnients majeurs : elle ne concernait les dpenses de personnel quau niveau central, et elle conduisait notifier tardivement aux laboratoires les crdits trs fragments - allous par le CNRS. La nouvelle quipe dirigeante du CNRS sest donn pour objectif de modifier cette procdure en 2011 et 2012, par ce quelle appelle le dialogue de gestion avec les diffrents centres de responsabilit du Centre. Ce dialogue repose, en particulier, sur une rpartition des emplois par centre de responsabilit et sur une justification des crdits au premier euro. Il devrait permettre au Centre de disposer de la procdure budgtaire rnove qui aurait d accompagner la mise en uvre de la LOLF ds lorigine. Toutefois, ce processus nest, ce stade, engag que dans un trs petit nombre dunits de recherche, et il continue reposer sur la notification tardive des ressources propres aux laboratoires. Enfin, comme lavait recommand la Cour en 2007, la lisibilit de la politique dinvestissement du CNRS a t amliore : un tableau de financement prvisionnel est prsent en appui du budget primitif depuis 2009. Il complte les informations dcrivant la politique dinvestissement figurant dans le budget lui-mme, mais qui ne comportent pas de distinction entre quipement et fonctionnement pour les laboratoires. Il est prvu quun nouveau tableau de programmation soit labor pour 2011. Dans une priode qui sera marque par les investissements davenir, le suivi attentif de cet effort dinvestissement mritera de figurer parmi les priorits de ltablissement.
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2 - Des faiblesses structurelles non surmontes

La Cour avait relev, en 2007, deux faiblesses structurelles quelle invitait le Centre corriger au plus vite. Or, tel na pas t le cas, au moins jusqu dcembre 2010.
a) Le niveau des reports

Le niveau de ce que le CNRS appelle des reports est un problme rcurrent. En 2006, les crdits ouverts non consomms slevaient 386 M et se concentraient sur les dotations alloues aux laboratoires. Cette situation sexpliquait, notamment, par la notification trs tardive des crdits, et par la constatation, sur lexercice en cours, des ressources contractuelles obtenues, y compris lorsque celles-ci taient destines couvrir des dpenses pluriannuelles. Ce phnomne se traduisait par la constatation dimportants reports budgtaires, dont lessentiel navait pas de justification au regard des rgles budgtaires et comptables. La direction de ltablissement stait engage, en 2007, remdier cette situation. Or, malgr le diagnostic partag sur les causes du niveau de reports et sur les solutions y apporter, la situation ne sest pas amliore : 359 M ont t reports de 2006 sur 2007, 326 M de 2007 2008, 365 M de 2008 2009 et 435 M de 2009 2010. Loin dtre freine, la constitution de reports dans les budgets du CNRS a donc eu tendance saccentuer entre 2009 et 2010.
b) Lcart entre les dotations notifies aux laboratoires et les crdits de paiement effectivement disponibles
Il existait, en 2007, un cart de 240 M entre les budgets notifis par le CNRS ses units de recherche et les crdits de paiement effectivement disponibles pour faire face leurs dpenses. En effet, entre 2000 et 2006, le gouvernement avait pu afficher une augmentation des crdits du CNRS en maintenant un niveau lev dautorisations de programme (AP). Le CNRS avait, dans ce cadre, fait le choix de continuer dlguer des autorisations de programme aux units de recherche, alors mme que la couverture financire de ces engagements ntait pas assure par des crdits de paiement suffisants. Une telle situation ne pouvait perdurer ; afin dapurer le solde existant, le CNRS avait prvu, avec ses tutelles, de rsorber sur 20 ans le stock dAP, en annulant, chaque anne 12 M de crdits libres demploi.
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La Cour avait estim que cette solution pserait long terme sur les budgets du Centre, et avait invit ltablissement rgler cette question plus rapidement. Or, la Cour a constat, en dcembre 2010, que lcart slevait encore 203 M. La rduction de 37 M en 3 ans correspond lengagement minimal que le CNRS avait pris auprs de ses tutelles, mais est trs en dessous de ce que la Cour escomptait. Le CNRS doit, rapidement, apporter une solution la question du report de crdits61 et rsorber cet cart de 203 M entre dotations notifies et crdits de paiement disponibles. Il ne serait, en effet, pas comprhensible que soit mise en place une procdure budgtaire rnove reposant sur une justification des crdits au premier euro, si elle devait sappuyer sur des carts de plus de 200 M entre les crdits notifis aux laboratoires et ceux effectivement disponibles et aboutir 400 M de reports en fin dexercice. La nouvelle organisation mise en place par le CNRS en matire financire pourrait fournir un cadre enfin propice au rglement de ces questions. En effet, deux directions ont t cres, lune, charge des comptes et de linformation financire, lautre charge de la stratgie financire, de limmobilier et de la modernisation. Cette organisation vise sparer nettement la direction charge de la production et de la rgularit de linformation financire, quelle soit comptable ou budgtaire, de celle charge de la prparation du budget, qui intervient davantage en opportunit dans le cadre de la stratgie dfinie par ltablissement. Jusqu prsent, en effet, et au moins pour ces deux sujets, la Cour constate que les considrations dopportunit avaient prim sur celles de rgularit Il est regrettable que le CNRS nait pas mis profit la priode qui vient de scouler pour rgler ces difficults structurelles. Le cadrage actuel des finances publiques laisse augurer des annes budgtaires plus difficiles. De fait, dans le projet de loi de finances pour 2011, la subvention pour charges de service public du CNRS crot de 20,6 M, soit + 0,8 %. Le CNRS devra assainir son cadre budgtaire dans un contexte financier plus tendu.
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Il sest engag sur ce point lors de son conseil dadministration de dcembre 2010.
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III - Crer les conditions dun partenariat effectif avec les universits
A - Les instruments de pilotage
1 - Des systmes dvaluation mis en cohrence
En 2007, la Cour avait constat quil existait, pour lvaluation des units de recherche du CNRS, un risque de redondance entre la mission confie la nouvelle agence dvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur (AERES) et celle exerce traditionnellement par le comit national du CNRS. Elle avait appel ce que, dans le nouveau contexte issu de la loi dorientation pour la recherche, le CNRS et plus particulirement son comit national, sappuie dsormais sur les valuations effectues par lAERES. Cette solution, finalement retenue aprs de multiples changes, a trouv une traduction concrte lors de la rvision, en 2009, du dcret constitutif du CNRS.
2 - Des systmes dinformation mettre en rseau

Depuis 2006, les fonctions supports ont fait lobjet dune attention trs soutenue au sein du CNRS. Cest notamment le cas en matire informatique, avec un projet dont la mise en uvre conditionne en partie la russite du rapprochement avec les universits et lamlioration de la gestion des laboratoires. En effet, il nexiste pas ce jour de systme dinformation partag entre les partenaires des units de recherche : personne ne dispose donc dune vision globale de leurs dotations financires et les actes de gestion font lobjet de double saisies. La mise en uvre dinterfaces entre les systmes dinformation des partenaires dune UMR est, de ce point de vue, un pralable lamlioration des conditions de gestion des laboratoires. La Cour se flicite que cet objectif soit mentionn comme une priorit dans le contrat pluriannuel. Toutefois, la dmarche initie par le CNRS repose sur le principe du volontariat, cohrent avec lautonomie des universits. Si cette logique de coopration volontaire ne devait pas dboucher sur des ralisations concrtes, il appartiendrait au ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, qui exerce la tutelle sur lensemble des tablissements concerns, dinciter les partenaires remplir lobjectif.
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3 - Une politique de partenariat mettre en uvre

Pour rpondre au mieux aux enjeux stratgiques de la monte en puissance des politiques de site, reprsenter le comit de direction et assurer une prsence scientifique forte en rgions, le CNRS a dcid, dbut 2010, dinstaurer, dans chaque dlgation rgionale, un binme constitu dun directeur dinstitut et du dlgu rgional. Pour cette mission, le directeur dinstitut assure une reprsentation de lensemble des domaines scientifiques de lorganisme, et intervient en qualit de directeur scientifique rfrent . De faon concrte, le nouveau partenariat avec les universits, que le CNRS appelle de ses vux, a vocation se traduire dans la contractualisation quadriennale mene sous lgide du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche. Dans ce cadre, le CNRS entend prserver un co-pilotage scientifique des UMR. Sa position a volu en ce qui concerne les nouveaux grands ples pluridisciplinaires en cours de constitution : aprs tre rest en retrait, le CNRS souhaite dsormais simpliquer dans les conventions de sites avec les universits ; il a fait part de sa disponibilit pour participer la gouvernance de la dizaine de sites majeurs appels voir le jour. La Cour se rjouit de cette volution qui pourrait tre acclre par la prparation des rponses aux appels projets lancs dans le cadre des investissements davenir.
B - La mobilit et la gestion des carrires

Dans le domaine de la gestion des personnels, la Cour avait en particulier critiqu, en 2007, la faiblesse des dispositifs permettant dassurer des passerelles entre activits de recherche et activits denseignement. Or, si certains dispositifs ont vu le jour, force est de constater quils concernent des effectifs ce stade limits. Ils ne constituent ainsi quun timide progrs par rapport lobjectif de construire des parcours jalonns de priodes de recherche et denseignement tout au long dune carrire, quand bien mme, comme cest aussi parfois le cas ltranger, deux statuts diffrents existent.
1 - Laccueil denseignants chercheurs en dlgation au CNRS : un dispositif qui ne sest pas dvelopp
Laccueil denseignants-chercheurs peut prendre la forme dun dtachement ou dune dlgation. Le dtachement ne concerne pas plus dune quinzaine de personnes par an depuis 2006.
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La dlgation permet un enseignant-chercheur impliqu dans un projet de recherche dtre libr de toute charge denseignement pour une courte dure, le CNRS versant en contrepartie luniversit de rattachement des crdits lui permettant de financer des heures complmentaires. Le rapprochement entre chercheurs et enseignantschercheurs au sein des units mixtes de recherche aurait pu laisser prsager un dveloppement de cette formule pour laquelle il existe un nombre lev de candidats. Elle demeure cependant marginale dans les faits, leffectif concern tant pass de 650 personnes accueillies en 2006, ce qui constituait dj un point bas, 570 en 2009. La situation se serait quelque peu redresse en 2010. Il est regrettable que le dveloppement de ce dispositif ne figure pas dans les indicateurs du contrat dobjectifs de ltablissement, par ailleurs trs toffs.
2 - La cration des chaires dexcellence : des effectifs trs limits

Des chaires dexcellence CNRS-universit sajoutent depuis 2009 ce dispositif, permettant au CNRS daccueillir de jeunes matres de confrences sur la base de critres scientifiques : le CNRS a accueilli, pour la premire anne, 46 personnes pour 75 chaires proposes. Le contrat dobjectifs prvoit 90 chaires compter de 2010.
3 - Le recrutement denseignants chercheurs : des rsultats inquitants

Les concours de recrutement du CNRS sont ouverts au personnel de lenseignement suprieur. Pour le concours de directeur de recherche, il serait normal quune proportion importante des laurats soit constitue duniversitaires, assurant ainsi des passerelles entre les fonctions de recherche et denseignement suprieur. Tel nest pas le cas : sur 755 recrutements de chercheurs au CNRS en 2007 et 2008, on recense 27 matres de confrences et 2 professeurs des universits. Le corps des enseignants chercheurs fournit un peu moins de 4 % des laurats du concours de recrutement du CNRS. De fait, une fois entr dans le corps des enseignants chercheurs ou dans celui des chercheurs, les carrires se poursuivent dans la quasi-totalit des cas de manire parallle. Cest seulement dans certaines disciplines o lcole franaise obtient dailleurs des rsultats mondialement reconnus, comme les mathmatiques, que les carrires sont mixtes, le charg de recherche recrut par le CNRS devenant par la suite professeur des universits.
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Mais il sagit l dun exemple isol, dont ni les indicateurs associs aux lois de finances successives, ni le contrat dobjectifs ne font un axe dvelopper. Consciente de ce constat, la nouvelle quipe dirigeante du CNRS prvoit daugmenter la proportion des postes ouverts des candidats externes, avec le souhait de voir le concours de directeur de recherche de deuxime classe devenir un vritable concours externe. Elle nexclut pas la mise en uvre dindicateurs sur la mobilit croise, avec, par exemple, un objectif de 40 accueils par an denseignants chercheurs dans le cadre des concours, combiner avec le dpart de 40 chercheurs vers lenseignement suprieur. 10 % des recrutements seraient ainsi concerns par ces mesures. Lexemple des efforts accomplis pour accueillir des chercheurs trangers montre quune politique dtermine peut tre rapidement couronne de succs : ainsi le CNRS a pu dpasser, en 2009, la cible assigne en la matire par son contrat pluriannuel, atteignant 30 % de chercheurs trangers parmi ses recrutements, pour un objectif de 25 %.
4 - La prime dexcellence scientifique : une incitation nouvelle la prise en charge denseignements par les chercheurs
Si les passerelles entre les statuts et fonctions de chercheurs et denseignants-chercheurs demeurent limites, des dispositifs mis en place depuis 2006 ont cherch rapprocher les charges associes aux emplois de chercheurs et ceux denseignants-chercheurs. Ces derniers peuvent ainsi bnficier de dcharges denseignement dans le cadre des nouvelles responsabilits des universits, et les chercheurs du CNRS sont dsormais incits assumer des charges denseignement au travers dune prime dexcellence scientifique. Dans le mme temps, les carrires des chercheurs ont fait lobjet dun effort de valorisation, dans le but notamment daligner leur progression sur celle des enseignants-chercheurs. Mais, pour lessentiel des personnels, et alors mme que les deux statuts se ctoient trs frquemment dans les units mixtes de recherche, ce sont bien deux carrires aux types de charges fortement diffrencies qui sont choisies au dpart et qui se poursuivent en parallle. Ainsi, par rapport lobjectif consistant permettre des personnels attachs des fonctions denseignement et de recherche dalterner des priodes de recherche et denseignement, ce ne sont que de modestes progrs qui auront t raliss jusquen 2010. La Cour ritre donc sa recommandation de 2007 visant ce que les passerelles entre lemploi de chercheur et lemploi denseignant-
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chercheur, et plus gnralement tout autre forme dactivit, soient facilites.
C - La gestion des units de recherche

Dans les units mixtes, cest--dire dans 90 % de ses laboratoires, le CNRS ne dispose quune fois tous les quatre ans dune vision consolide des moyens humains et financiers. Sil est depuis peu demand chaque anne aux directeurs dunits de faire connatre ex post les crdits dont ils ont bnfici, ces donnes de caractre dclaratif sont de qualit trs disparate et ne font lobjet daucun contrle. Le CNRS construit son budget annuel sans connatre lensemble des demandes formules par lunit auprs de ses diffrents pourvoyeurs de fonds, et chacun des financeurs gre ses financements selon ses procdures propres. Depuis 2002, la Cour recommande instamment quil soit mis fin cette situation62.
1 - Une rforme qui na pas t mise en uvre

En rponse aux recommandations formules par la Cour en 2007, la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche mettait en avant la ncessit de revoir compltement le fonctionnement de ce systme , annonant les conclusions dun rapport confi lancien ministre dlgu la recherche, Franois dAubert. Ce rapport, rendu en avril 2008, recommandait la mise en place progressive dun mandat unique de gestion confi lhbergeur de lunit mixte de recherche, et donc le plus souvent luniversit, sans exclure toutefois les expriences de mutualisation de services administratifs sur certains sites. La simplification de la gestion des units mixtes de recherche a depuis fait lobjet de recommandations ritres, autour de cette mme ide consistant confier un mandat unique de gestion lhbergeur de lunit. Malgr cette priorit affiche, les ralisations obtenues ce jour sont particulirement limites. Sil y a consensus sur lobjectif, dnomm dsormais dlgation globale de gestion , seules 5 units du CNRS taient effectivement concernes par ce mode de gestion en 2009 sur les 889 que comptait ltablissement, soit nettement moins de 1 % de leffectif potentiel concern.
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Rapport public annuel de 2002, rapport public thmatique de 2005, rapport public annuel de 2007.
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La situation sest toutefois amliore au premier semestre 2010 : entre dcembre 2009 et mars 2010, le CNRS a sign quatre conventions de gestion avec des universits, faisant passer le nombre dUMR en dlgation globale de gestion depuis le 1er janvier 2010 15, dont 6 auprs du CNRS et 9 auprs dune universit. Il tait prvu que 40 units supplmentaires soient concernes la fin 2010, de sorte tendre vers la valeur cible fixe par le contrat dobjectif de 50 % dunits mixtes en dlgation globale de gestion en 2013. Enfin, le CNRS met en avant la cration dune plate-forme exprimentale de services partags avec luniversit de Strasbourg qui rapprochera, courant 2011, les services de gestion de luniversit, la dlgation rgionale du CNRS et des UMR, initiative qui devrait tre tendue dautres universits.
2 - Des conditions de russite runir durgence a) La question des personnels affects ces tches au CNRS
La dlgation globale de gestion a pu susciter dautant plus de rticences au sein des organismes et notamment du CNRS que le principe, dict par le rapport dAubert, dune mise en uvre de la dlgation au bnfice de lhbergeur universitaire des units mixtes soulve clairement la question du devenir dune part importante des personnels administratifs des laboratoires, et dune partie de ceux prsents dans les dlgations rgionales, dont les missions seraient transfres aux universits. Or, si la part des chercheurs du CNRS dans les UMR est plus faible que celle des autres chercheurs et enseignants chercheurs qui y sont rattachs, cest le CNRS qui apporte les effectifs les plus importants de personnels ingnieurs, techniciens et administratifs (soit 8 500 personnes, dont une part est affecte des tches de gestion). La mise en uvre de la dlgation globale de gestion dans les contours arrts par la mission dAubert pose ainsi le problme du transfert aux universits des personnels du CNRS en charge de la gestion administrative des UMR et des structures qui leurs servent de support, problme sur lequel le contrat dobjectifs est muet. Dans chacun des accords intervenus ce stade entre le CNRS et des universits, cest un systme plus pragmatique qui est prvu, dans lequel certaines UMR sont gres par le Centre et dautres par luniversit. Cette dmarche pragmatique est sage, pour autant quelle sinsre dans une politique densemble. La mise en uvre de plateformes de gestion partages peut tre galement une rponse ces difficults sur certains sites.
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b) Les conditions du pilotage financier des tablissements

Lexamen de la grille dexpertise, diffuse lautomne 2010 sous le double sceau de la confrence des prsidents duniversits et du CNRS, mentionnant lensemble des conditions satisfaire pour que les parties puissent sengager dans une dlgation globale de gestion, montre lampleur des pr-requis. Ceux-ci peuvent paratre difficilement accessibles un nombre important duniversits, et certains dentre eux seront malaiss mettre en uvre par le CNRS lui-mme. En outre, en ltat, tout se passe comme si les partenaires de lunit renonaient, dans la dlgation globale de gestion, toute visibilit infraannuelle dans lusage de leurs crdits. Le pilotage des UMR ncessite un socle minimum dinformations partages sur les budgets consolids des units, tant au moment de leur prparation, afin dtre en capacit de choisir les dotations qui leur seront alloues par chaque partenaire (information mutualise sur les demandes budgtaires suivie dune runion entre partenaires en amont de lanne n et non pas au dbut de celle-ci) que de leur excution. Mais il est galement ncessaire quun systme de restitution au fil de leau permette chacun des partenaires de piloter sa propre gestion. Si ces trois paramtres ntaient pas runis, les conditions dun pilotage de la gestion des UMR et des tablissements ne seraient pas remplies.
c) Une exigence la hauteur des moyens consacrs lenseignement suprieur et la recherche, premire priorit du budget de lEtat
La mission interministrielle recherche et enseignement suprieur est la premire priorit budgtaire de lEtat. Avec les investissements davenir, la recherche se voit dote de moyens nouveaux importants dont la vocation est de venir irriguer le tissu des laboratoires de recherche. Or, le CNRS continue, comme les autres partenaires dailleurs, ne disposer daucune visibilit densemble scurise sur les crdits de 90 % dentre eux. Cette situation ne peut perdurer et suppose que les problmes rencontrs par la dlgation globale de gestion soient surmonts. Si la dmarche engage par le CNRS et la confrence des prsidents duniversits sur une base de volontariat ne devait pas aboutir dans un horizon trs rapproch des ralisations dampleur, le ministre devrait ainsi semployer utiliser les dotations associes aux contrats
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quadriennaux des universits et aux contrats dobjectifs des tablissements pour acclrer le processus et obtenir enfin des conditions de gestion satisfaisantes dans le systme franais de recherche.
*** En trois ans, et alors que la mutation du paysage de la recherche se poursuivait un rythme acclr, le CNRS a connu dimportantes transformations. Ces volutions doivent aujourdhui donner lieu des ralisations concrtes et ambitieuses. Il sagit de faire du CNRS un des lments moteurs du ncessaire renforcement de la capacit de recherche nationale et daccompagner le dveloppement de sites universitaires de rang mondial. A la lumire des retards constats, la Cour formule les quatre recommandations suivantes : 1. Participer activement universitaires dexcellence. lmergence de ples
2. Dvelopper les passerelles entre les emplois de chercheurs et denseignants-chercheurs en se donnant des cibles ambitieuses et mesurables. 3. Rformer durgence la gestion financire des units mixtes de recherche. 4. Rgler dans les prochains budgets la question des reports et de laffectation des crdits aux units de recherche.
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REPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE
En prambule, il convient de remarquer que les trois dernires annes ont vu des modifications importantes du paysage institutionnel franais de la recherche, qui vont dans le sens d'une clarification des rles des diffrents acteurs entre l'Etat, les oprateurs de recherche et les agences de financement Afin de s'assurer d'une utilisation optimale des comptences et de renforcer les capacits de programmation scientifique des organismes de recherche, j'ai galement souhait que soient mises en place des Alliances thmatiques couvrant lensemble des priorits de la stratgie nationale de recherche et d'innovation. Dans ce contexte, la Cour souligne que le CNRS a connu des adaptations importantes de son rle et de sa gouvernance. Au-del de la nomination d'un prsident directeur gnral et de deux directeurs gnraux dlgus, une rorganisation des services a t opre courant 2010, qui contribue la rsolution d'un certain nombre de points soulevs par la Cour, notamment sur le plan budgtaire. Par ailleurs, le plan stratgique horizons 2020 adopt le 1er juillet 2008, et le contrat d'objectifs 2009-2013 vot en conseil d'administration le 24 juillet 2009, contiennent des lments importants de clarification, qui taient attendus par la Cour. II s'agit d'un tournant important de la vie du CNRS, qui doit refonder ses partenariats avec les universits, les coles et les autres organismes de recherche tout en accompagnant la transformation du systme franais de recherche, qui place dsormais les universits au cur du dispositif national. S'agissant des indicateurs prvus par le contrat, l a Cour souligne juste titre que certains d'entre eux manquent d'ambition. Une rvaluation des valeurs cibles sera engage par le ministre lors des runions annuelles de suivi du contrat. Par ailleurs la Cour regrette que le contrat d'objectifs soit priv de toute dclinaison financire chiffre et que l'avenant portant sur les moyens n'ait jamais t sign. La Cour considre que cette absence de dclinaison financire constitue une lacune regrettable car le CNRS doit disposer d'une vision pluriannuelle pour le financement des trs grands quipements et des contrats conclus avec les universits. Le ministre n'tait pas favorable ce que le contrat d'objectifs conclu avec le CNRS comporte des engagements financiers, au-del de lengagement pluriannuel prvu dans l a loi de finances dsormais triennale.
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Par ailleurs, s'agissant des contrats avec les universits, les engagements pluriannuels du CNRS devront tenir compte des rsultats aux appels projets des investissements d'avenir au cours de lanne 2011. Enfin, le pilotage pluriannuel des trs grandes infrastructures est ralis par le ministre de faon transversale sur l a base de l a feuille de route nationale, coordonne avec la feuille de route europenne, dont la mise jour doit intervenir en 2011. Sur le plan comptable et budgtaire, la Cour note avec satisfaction les progrs obtenus. Le chantier de l a certification des comptes (obtenue pour l'exercice 2008) a t men bien dans les dlais prvus, permettant une remise plat de l a situation patrimoniale du CNRS et une amlioration du contrle de gestion. Les sept rserves apposes par les Commissaires aux comptes pour 2008 ont t intgralement leves l'anne suivante, les comptes 2009 ayant t certifis sans rserve. Je partage lobservation de la Cour relative au traitement budgtaire des financements obtenus dans le cadre des projets de l ANR et du PRCD, mme si ce mode de comptabilisation (en contrats, et non en subventions) est galement privilgi par d'autres tablissements publics de recherche. Sur le plan budgtaire, la Cour souligne la ncessit d'apporter au plus vite une lisibilit accrue de la politique d'investissement et des solutions sur la question des reports et du stock d'autorisations de programme. Le ministre fait siennes ces recommandations et note avec satisfaction que la nouvelle direction gnrale du CNRS a d'ores et dj engag ces chantiers et prvoit des amliorations significatives ds 2011. En effet, la nouvelle quipe dirigeante du CNRS place la formalisation des rgles de gestion parmi ses premires priorits pour 2011 en s'appuyant notamment sur la circulaire d'excution budgtaire publie dbut dcembre 2010. Cette circulaire poursuit un double objectif: dfinir les principales notions budgtaires applicables au CNRS de manire pouvoir disposer d'un rfrentiel commun, et formaliser un processus d'excution budgtaire, de la notification des crdits jusqu' leur consommation par les utilisateurs finaux. Appliqu jusqu' prsent avec succs dans sa dimension comptable, le contrle interne sera tendu la comptabilit budgtaire et ses diffrentes composantes afin de fiabiliser les principales chanes de l a recette et de la dpense. Il sera complt par la mise en place, ds le 1er janvier 2011, d'indicateurs de suivi et de mesure de la performance, l'aide de tableaux de bord permettant de mesurer l'atteinte des objectifs fixs par l a direction gnrale, par acteur (institut, dlgation rgionale
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...) et grande nature de dpenses (masse salariale, fonctionnement et investissement, grands projets). Ces outils contribueront assurer un suivi rgulier et appropri des crdits. La question des reports doit s'apprcier dans le respect des rgles et procdures budgtaires et comptables applicables aux oprateurs, et tenir compte des sommes qui restent payer rattaches l'exercice prcdent (233 M en 2010, sur 435 M de crdits reports de l'exercice 2009) et des ventuelles plus-values de recettes n'ayant pu donner lieu ouverture de crdits correspondante en fin de gestion prcdente (45 M en 2010). Ainsi, le changement intervenu en 2007 dans le mode de suivi des contrats (y compris les financements de l'ANR et du PCRD) pour un suivi l'avancement aurait d diminuer le montant des reports constats d'un exercice sur lautre. Mais lapplication systmatique du principe comptable de !'enregistrement des subventions d'investissement en droits constats (inscription du montant total de la recette notifie par arrt ou acte attributif, au lieu d'une comptabilisation au fur et a mesure du rythme de versement en vigueur jusque-l), dcide courant 2009, s'est au contraire traduite par un relvement significatif des crdits ouverts (mais non consomms, et donc reports) en oprations d'investissement programmes (principe de l'quilibre budgtaire), sans lien avec l'avancement rel des travaux. C'est pourquoi le ministre a soutenu le plan d'action dcid pour 2011 par l a direction du CNRS, qui prvoit la rvision des modalits du traitement comptable et budgtaire des oprations pluriannuelles de manire suivre ces dernires dans une approche AE=CP, et un contrle rgulier du rattachement des dpenses l'exercice (valorisation exhaustive des services faits au niveau des laboratoires) par les gestionnaires locaux. Sans revenir sur le caractre imparfait de la solution retenue en 2006 et 2007 pour le traitement du dfaut de couverture (240 M de CP) des autorisations de programme ouvertes au budget du CNRS et mises disposition des laboratoires au titre de leur fonctionnement jusqu'au 31 dcembre 2006, j'observe que la situation a sensiblement volu fin 2010 puisque l'cart est ramen 203 M (en cohrence avec le plan d'apurement initialement arrt 12 M par an), dont 175 M transfrs des laboratoires vers le niveau central Cette rduction de l'cart AE/CP devrait mettre fin au risque d'engagement, par les laboratoires, des ressources non couvertes en CP, et la persistance d'un double circuit d'excution (en AE et en CP) pour les dpenses de fonctionnement. La Cour appelle par ailleurs la cration d'un partenariat effectif du CNRS avec les universits. I l faut saluer et encourager la volont du CNRS de contribuer lmergence de grandes universits de recherche sur quelques sites de rang mondial Ce travail est en cours, en
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COUR DES COMPTES
interaction forte avec la prparation des rponses aux appels projets des investissements d'avenir, notamment ceux sur les quipements, laboratoires et initiatives d'excellence. Il est important c e s tade de l aisser le processus aller son terme en s'appuyant sur l es acteurs de terrain et sur les jurys internationaux. Dans le domaine de la gestion des personnels, la Cour regrette la faiblesse des progrs observs dans la construction de parcours jalonns de priodes de recherche et d'enseignement tout au long d'une carrire. Nanmoins, les orientations prises ces dernires annes en termes de ressources humaines visent rapprocher chercheurs et enseignantschercheurs, dans le but de renforcer les passerelles : o L'accueil en dlgation auprs dun tablissement de recherche permet ainsi de dcharger les enseignants-chercheurs de leur service d'enseignement ; o La loi relative aux liberts et responsabilits des universits assimile les chercheurs des organismes de recherche aux enseignantschercheurs pour leur participation aux diffrents conseils et instances des tablissements lorsque leurs activits d'enseignement sont au moins gales au tiers des obligations d'enseignement des enseignants-chercheurs. Inversement les enseignants-chercheurs sont lecteurs et ligibles au comit national de la recherche scientifique et dans les conseils scientifiques spcialiss ; Plus rcemment, le plan carrire a notamment institu une prime d'excellence scientifique commune aux chercheurs et aux enseignants-chercheurs ainsi que des chaires mixtes permettant des recrutements communs entre universits et organismes. Il est encore trop tt pour faire un bilan de 1'impact de ces diffrents outils favorisant les passerelles entre les activits de formation et de recherche. Le dveloppement de politiques concertes de recrutement, appuyes sur une programmation scientifique commune lchelle d'un site universitaire, est l'un des enjeux structurants en matire d'emploi scientifique pour le rapprochement entre universit et organisme, mais aussi entre organismes de recherche. Sur le plan de l a gestion des units, l a Cour note que des travaux de simplification sont en cours, notamment en matire de systmes dinformation. Le ministre veillera la ncessaire interoprabilit entre les systmes d'information des universits et du CNRS. Par ailleurs, le ministre suit attentivement la mise en uvre du rapport Aubert, notamment pour ce qui concerne la dlgation globale de gestion et la restitution budgtaire commune. Le principe est que, pour
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chaque site, une simplification soit apporte pour les laboratoires, avec une vision consolide des diffrentes institutions concernes. La mise en place de cette dlgation globale de gestion progresse sur certains sites et se heurte des difficults sur d'autres. Il convient toutefois de souligner qu'il peut galement exister d'autres voies menant la simplification des rgles de gestion des units mixtes de recherche, ainsi que le relve la Cour en citant l exemple de lexprimentation d'une plate-forme mutualise Strasbourg. Un bilan de ces exprimentations sera effectu fin 2011 avant la gnralisation prvue dans les contrats passs avec les organismes, dont le CNRS.
La Cour m'a transmis un projet d'insertion relatif au CNRS destin figurer dans le prochain rapport public annuel. Du fait de la place prminente du CNRS dans le paysage de la recherche et de l'enseignement suprieur franais, ce document traite, au del de ce seul tablissement, de problmatiques qui touchent tout le secteur de la recherche et de 1'enseignement suprieur. Dans l'ensemble, je partage les conclusions de la Cour, l'exception des observations relatives au volet moyens du contrat d'objectifs du CNRS. La Cour pointe, juste titre, la principale faiblesse du systme d'enseignement suprieur et de recherche, savoir le lien insuffisant entre les oprateurs de recherche et les universits. Le renforcement de ce lien apparat plus que jamais ncessaire, notamment dans le cadre de la mise en uvre des investissements d'avenir. Le CNRS a un rle majeur jouer en ce sens, puisqu'il est le principal oprateur prsent dans les universits. Sur ce point, je constate que la nouvelle direction de l'tablissement a impuls une dynamique nouvelle, dont le succs dpendra galement de la ractivit des universits et du pilotage global du projet par le ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche. Dans ce cadre, comme le souligne la Cour, des chantiers sont plus particulirement prioritaires, notamment la mise en cohrence des systmes d'information et de l'valuation entre universits et oprateurs
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de recherche, ainsi que la mise en place de processus budgtaires et financiers clarifis dans les units mixtes de recherche. Par ailleurs, s'agissant du fonctionnement comptable et financier du CNRS, la Cour rappelle l'cart important qui subsiste depuis 2003 entre les dotations notifies aux laboratoires et les crdits de paiement effectivement disponibles. Le CNRS a progressivement rduit cet cart, mme s'il n'a pas profit de la situation budgtaire favorable dont il bnficie depuis 2007 pour acclrer cette rsorption. Je note toutefois que la nouvelle direction du CNRS a identifi cette opportunit et a annonc que l'cart pourrait tre rsorb plus rapidement qu'initialement prvu. De mme, elle a galement annonc que les reports, qui restent trs importants, devraient diminuer ds 2011. S'agissant des indicateurs du contrat, la Cour indique qu'ils pourraient tre plus ambitieux. Je rappelle ce titre qu'il avait t prcis, au moment de la signature du contrat, qu'une rvision mi-terme tait souhaitable et que les cibles des indicateurs avaient vocation tre revues chaque anne par l'oprateur et ses tutelles. C'est un sujet que mes services suivent avec attention. En revanche, je ne partage pas le raisonnement de la Cour sur le volet moyens du contrat d'objectifs du CNRS. Je rappelle que le ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche et le ministre du budget ont toujours considr ce contrat comme un contrat d'objectifs, sans volet moyens , ce que confirme d'ailleurs l'absence de signature de ce contrat par mon prdcesseur. Le paragraphe relatif la signature d'un avenant sur les moyens du CNRS a t ajout la demande de l'tablissement, au moment de la finalisation du contrat, en dpit de 1'opposition du ministre du budget. Par ailleurs, je rappelle que la circulaire du 26 mars 2010 du Premier ministre relative au pilotage stratgique des oprateurs de l'Etat ne permet de conclure un contrat d'objectifs et de moyens que dans le cas de la cration d'un oprateur ou de modification substantielle de ses missions ( l'exemple de l'INRIA jusqu'en 2010), de l'exercice d'une activit comportant, par nature, des enjeux financiers pluriannuels importants, ou dans le cas d'une situation financire fragile. Mme si ces critres ont t formaliss postrieurement la signature du contrat d'objectifs du CNRS, je note que le CNRS ne satisfait aucune de ces caractristiques. La Cour indique que le CNRS finance de trs grandes infrastructures de recherche (TGIR) et qu'il lui est ncessaire de
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partager un horizon financier pluriannuel avec les universits pour approfondir son partenariat avec celles-ci. En ralit, sur le premier point, les proccupations lies aux investissements pluriannuels sont essentielles mais ne concernent qu'une partie restreinte de son budget, l'inverse du CEA et du CNES, par exemple. Ces TGIR font par ailleurs J'objet d'une feuille de route ad hoc, laquelle le ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche doit ajouter une annexe financire, qui sera plus efficace pour piloter ces infrastructures, compte tenu, d'une part, de la dimension internationale de plusieurs d'entre elles, d'autre part, de la ncessaire coordination entre tablissements, certaines TGIR tant pilotes par plusieurs oprateurs. Sur le second point, relatif aux relations avec les universits, ce sont davantage les processus financiers, budgtaires et comptables encore trop complexes, ainsi que les rticences des acteurs qui sont en cause, et non 1'absence de visibilit sur les moyens financiers. Ainsi, en 2010, dans le cadre de son dialogue de gestion rnov, le CNRS a t en mesure de donner une trajectoire pluriannuelle ses laboratoires, y compris sur ses ressources propres, alors mme que celles-ci sont moins prvisibles que la subvention verse par l'Etat. Au del de la situation spcifique du CNRS, je ne partage pas l'opinion de la Cour relative l'articulation entre contrats d'objectifs et loi de programmation des finances publiques. La Cour semble considrer que l'extension des contrats d'objectifs et de moyens l'ensemble des oprateurs de recherche donnerait ceux-ci une visibilit sur la tendance des trois annes venir que ne permettrait pas la programmation triennale des finances publiques. En ralit, les contrats d'objectifs doivent rester des outils cibls. En outre, pour des programmes budgtaires intgralement mis en uvre par des oprateurs, la multiplication de contrats dots de moyens financiers affaiblirait la capacit de rpartition annuelle du responsable de programme et diminuerait la possibilit, pour lui, de faire face aux alas de gestion dans le cadre du principe d'autoassurance. Au contraire, il me semble que la programmation triennale des finances publiques donne une visibilit suffisante aux tablissements qui ne remplissent pas les critres noncs dans la circulaire du 26 mars 2010 relative au pilotage stratgique des oprateurs de l'Etat, sans pour autant obrer la capacit de rpartition annuelle du responsable de programme.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CNRS
Tout en partageant les constats de ce projet d'insertion, nous souhaitons y apporter certaines prcisions. La procdure rnove du dialogue de gestion a t mise en uvre l'automne 2010 (prparation budget 2011) sur I'ensemble des dix instituts, des dix-neuf dlgations rgionales, des quatorze directions fonctionnelles du sige et quatre-vingt sept laboratoires exprimentaux. Elle sera gnralise l'ensemble des laboratoires du CNRS pour le budget 2012. Cette nouvelle procdure se traduit, pour Ia premire fois en 2011, par Ia mise disposition aux laboratoires, ds le dbut de l'anne, de l'intgralit de leurs crdits de fonctionnement, quipement et investissement au sein d'une enveloppe globale. La souplesse de gestion des directeurs de laboratoires sur Ia subvention d'Etat verse au CNRS s'en trouvera accrue. II s'agit I d'une tape importante dans Ia simplification de Ia gestion des laboratoires. Quant aux ressources propres des laboratoires, on ne peut proprement parler de notification tardive . Ces ressources propres sont en effet mises disposition des units de recherche par les dlgations rgionales du CNRS en fonction des conditions de versement des actes attributifs de subvention (contrats de recherche notamment). Pour ce qui concerne Ia coopration entre le CNRS et les tablissements d'enseignement suprieur et de recherche, elle est depuis de nombreuses annes formalise dans des documents signs avec les universits et coles ayant des units de recherche en cotutelle avec le CNRS. Ces documents, qui figuraient en annexe du volet recherche du contrat quadriennal entre le ministre et l'tablissement, sont devenus, avec l'accs l'autonomie des universits, des conventions de partenariat. Aujourd'hui, ces conventions couvrent l'intgralit des tablissements partageant une unit mixte de recherche avec le CNRS. Les marges de progrs portent donc, non pas sur le nombre de ces conventions, mais sur leur contenu : elles se fondent sur une dclaration de politique scientifique partage et indiquent les ressources apportes par les partenaires. Alors qu'auparavant le montant des ressources tait dtermin de faon indpendante par chacune des tutelles, il s'inscrit aujourd'hui dans le cadre d'un co-pilotage scientifique ncessitant une concertation en amont afin de mettre en cohrence les apports de chacun. * Par ailleurs, le CNRS met en uvre des orientations susceptibles de donner suite aux quatre recommandations de Ia Cour. 1. Participer activement I'mergence de ples universitaires d'excellence Le CNRS est aujourd'hui engage dans Imergence de vritables politiques scientifiques de sites. Son ambition est de btir, avec ses partenaires, notamment au travers des projets d'lnitiative d'Excellence (IDEX), une politique de recherche propre qui
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s'appuie sur les forces prsentes au niveau local, en mettant en place des dispositifs qui soient de nature les consolider, mais aussi renouveler rgulirement les thmatiques de recherche au meilleur niveau. C'est pour construire cette dynamique de progrs avec ces futures universits de classe mondiale, fonde sur le principe que Ia politique scientifique de site reprsentera plus que Ia seule juxtaposition des politiques des laboratoires le constituant, qu'a t cre Ia fonction de Directeur Scientifique Rfrent, confie aux directeurs d'instituts : leur mission est de reprsenter le CNRS sur le plan de Ia stratgie scientifique globale du site et d'amliorer ainsi son ancrage territorial. Les projets d'IDEX en cours de constitution prvoient en gnral, grce aux excellentes relations que le CNRS vient de nouer avec ses partenaires universitaires cette anne, Ia mise en place d'une structure de coordination scientifique, par exemple sous Ia forme d'une Fondation de Coopration Scientifique. Le CNRS est sollicit pour participer activement aux gouvernances des IDEX. L'ancrage territorial du CNRS sera complt par une participation active aux travaux des Ples de Comptitivit et aux Socits d'Acclration de Transfert de Technologie (SATT). Un point central du partenariat renouvel avec les tablissements d'enseignement suprieur concerne les actions interdisciplinaires. La couverture disciplinaire du CNRS constitue l'une de ses forces principales : presque tous les champs scientifiques y sont reprsents. Or, les grandes universits doivent tre pluridisciplinaires. Les partenariats de site doivent donc permettre de dvelopper ensemble des actions pluri- et interdisciplinaires, qui constitueront le terreau partir duquel pourra s'oprer le ncessaire renouvellement rgulier des thmatiques scientifiques mentionn plus haut. Le CNRS s'engage mettre en place avec ses partenaires de site les dispositifs permettant l'closion de ces actions de recherche pluri- et interdisciplinaires, ainsi que les procdures de coordination, de suivi et d'valuation des actions qui en dcouleront. Ces dispositifs prendront des formes variables (Projets exploratoires pluridisciplinaires, htels projets, accompagnement par des dlgations, ...), selon les orientations de politique scientifique du site, des besoins identifis ensemble et des financements mobilisables. Le nouveau dialogue partenarial engag par le CNRS avec les tablissements universitaires et les PRES se concrtisera par des conventions de site destines complter puis se substituer aux conventions d'tablissement voques ci-dessus. 2. Dvelopper les passerelles entre les emplois de chercheurs et d'enseignants-chercheurs en se donnant des cibles ambitieuses et mesurables De manire gnrale, le CNRS promeut Ia mobilit des carrires et le dveloppement des passerelles, tout en soulignant qu'il implique I'engagement de t o u s les partenaires. Aussi, des objectifs chiffrs d'changes ne peuvent tre fixs que de manire parallle et quilibre avec les Universits et les organismes de recherche.
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COUR DES COMPTES
Pour ce qui concerne les difficults lies au recrutement d'enseignants-chercheurs, leur persistance est en partie lie linquitude des personnels concerns sur le droulement de leur carrire. L'effort raliser concerne aussi le CNRS qui, comme vous l'avez signal dans votre insertion, prvoit d'augmenter Ia proportion des postes ouverts des candidats externes, notamment pour ce qui concerne le concours des Directeurs de recherche 2me classe en passant cette anne de moins de 10 postes plus de 25. Toutefois, les dispositifs permettant de rapprocher davantage les deux mtiers (chercheur et enseignant-chercheur) ou facilitant des oprations de mobilit limites dans le temps apparaissent plus incitatifs que ceux o Ia mobilit revt un caractre dfinitif. A cet gard le partenariat rnove entre le CNRS et les nouvelles grandes structures universitaires reprsente une opportunit : llaboration de projets scientifiques partags et Ia taille des futurs ples offrent un cadre propice Ia construction d'un schma de ressources humaines partag et pluriannuel, susceptible de favoriser les dispositifs d'change (chaires, dlgations...). 3. Rformer d'urgence la gestion financire des units de recherche Dans Ia continuit des rapports d'Aubert et Aime, le CNRS souhaite simplifier Ia gestion des laboratoires, en privilgiant trois objectifs : - faire en sorte que Ia dlgation globale de gestion (DGG) se traduise par une dotation globale de gestion pour les responsables d'unit, regroupant les ressources des contributeurs de I'UMR, et dlgue en dbut d'exercice ; - favoriser lintgration de Ia gestion des laboratoires aux systmes d'information respectifs des Universits et du CNRS ; - garantir une unicit de saisie pour les gestionnaires. Le CNRS s'inscrit ainsi dans les orientations fixes par Ia Cour, mais ne pourra le faire que dans le cadre d'une troite collaboration avec ses partenaires universitaires. Dans ce but, le CNRS propose ses partenaires universitaires, notamment par l'intermdiaire de Ia CPU et de I'AMUE, d'laborer en commun et de mettre en place ensemble des outils partages. A titre d'exemple, le CNRS a conu, dans le cadre de Ia rnovation de son dialogue de gestion, un rfrentiel budgtaire et un logiciel d'expression de Ia demande de ressources. II a invit les directeurs gnraux des services des Universits en octobre 2010 afin de leur prsenter et de leur proposer ces outils et a constitu un groupe de travail avec Ia CPU et I'AMUE pour les harmoniser et les dployer ; une telle action permettrait de rpondre aux proccupations de Ia Cour, puisqu'elle favoriserait Ia constitution d'un cadre budgtaire partage pour lensemble des laboratoires bnficiant de plusieurs dotations. De mme, face l'existence d'outils informatiques de gestion divers (COCKTAIL pour les Universits bordelaises et les Grandes coles, SIFAC pour les autres Universits,
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BFC pour le CNRS, etc.), qui gnrent de fortes contraintes pour les laboratoires, le CNRS est favorable llaboration d'un infocentre partag entre les partenaires en aval de ces systmes d'information. En outre, afin de rsoudre Ia question cruciale des modalits de gestion des laboratoires en amont de ces systmes d'information, le CNRS souhaite, d'une part promouvoir Ia convergence des rgles de gestion, d'autre part concevoir avec ses partenaires un outil partag de gestion des laboratoires. 4. Rgler, dans les prochains budgets la question des reports et de laffectation des crdits aux units de recherche La question des reports a fait, comme vous l'avez signal, l objet d'une communication en conseil dA dministration. Afin de rduire significativement le montant de ces reports, un plan d'action est mis en uvre en 2011 et 2012. Le premier axe de ce plan vise mieux retracer Ia ralit de l'annualit budgtaire. II prvoit d'une part, de parfaire le suivi des oprations de dpenses effectivement ralises (i.e., engages et ayant donn lieu un service fait) dans l'anne, mais qui ne se seront payes qu'au cours de l'anne suivante et d'autre part, de ne plus faire figurer au titre d'un exercice donn des oprations de fonctionnement ou d'investissement dont Ia dure de ralisation est suprieure l'anne civile. Cette dmarche implique, notamment, d'engager rapidement avec les tutelles une rflexion sur lextension du concept d'autorisation d'engagement d'autres types d'oprations que des investissements programms. Le deuxime axe de travail vise parfaire les pratiques administratives de l'tablissement, notamment en formalisant mieux ses rgles de gestion et en dployant Ia comptabilit budgtaire les approches de contrle interne mises en uvre avec succs dans le domaine de Ia comptabilit gnrale.
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Chapitre II Des volutions amplifier
La prparation et le suivi de lexcution du budget de lEtat Les effets de la certification des comptes de lEtat Les mesures lgislatives concernant la scurit sociale et les retraites La COFACE La rorganisation de la collecte de la taxe dapprentissage dans le secteur des transports et de la logistique Le GIP Habitat et interventions sociales pour les mallogs et les sans-abri LEcole nationale de la voile et des sports nautiques
La prparation et le suivi de lexcution du budget de lEtat

Chaque anne, en mai, la Cour tablit un rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire avant que le Parlement examine le projet de loi de rglement qui arrte les recettes et les dpenses du budget de lEtat et approuve le compte de rsultat de lexercice prcdent. En novembre habituellement, elle en remet un autre au Parlement sur les ouvertures et annulations de crdits opres par voie rglementaire (dcrets davance) en vue de lexamen du projet de loi de finances rectificative pour lanne en cours. Dans chacun de ces rapports, la Cour tablit un diagnostic sur la situation du budget de lEtat et veille la clart des pratiques budgtaires, aussi bien en matire de prvision que dexcution. En ce qui concerne lexcution, outre son examen sous langle de la performance, elle sassure que les documents tablis par ladministration traduisent la ralit des recettes et des dpenses de lEtat, ainsi que celle du solde budgtaire. La Cour formule ces occasions des recommandations. Le suivi de dix-sept dentre elles est prsent ci-aprs, selon leur degr de mise en uvre et, dans chacune des rubriques, par ordre dimportance dcroissante63.
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Lanne indique entre parenthses est celle de la publication du rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat.
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COUR DES COMPTES
I - Plusieurs recommandations ont t assez largement mises en uvre :

Recommandation n 1 : le suivi des dpenses des oprateurs, notamment de leurs effectifs, doit tre renforc (2008). Les effectifs des oprateurs de lEtat font lobjet dune information en annexe au projet de loi de finances depuis celui pour 2009. Une norme de rduction des effectifs des oprateurs a t fixe compter de la loi de finances pour 2010. Cependant, la porte de cet encadrement demeure limite compte tenu du caractre incomplet des donnes disponibles. Des travaux didentification et dharmonisation des systmes dinformation des oprateurs sont en cours, dans le but de permettre de dcompter les emplois des oprateurs en quivalent temps plein travaill (ETPT), linstar de ce qui est fait pour lEtat. Lobjectif dune rduction de 10 % des dpenses de fonctionnement, applicable lEtat, stend dsormais aux oprateurs. Recommandation n 2 : les intrts perus par lEtat au titre des avances quil a consenties aux entreprises publiques dont il est actionnaire ne doivent plus tre imputs sur le compte daffectation spciale Participations financires de lEtat (2010). Depuis la loi de finances pour 2010, les intrts sont classs en recettes non fiscales du budget gnral. Ils sont ainsi dsormais comptabiliss dans les recettes du budget gnral de lEtat, au mme titre que les dividendes que celui-ci peroit en rmunration de ses participations financires.
II - Plusieurs autres recommandations sont partiellement mises en uvre :

a) Certaines recommandations portent sur la programmation et le suivi des dpenses et sur les recettes :
LA PREPARATION ET LE SUIVI DE LEXECUTION DU BUDGET DE LETAT
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Recommandations n 3 : il doit tre mis fin aux insuffisances de crdits en loi de finances initiale (2009). Certaines amliorations se sont confirmes dans la priode rcente, grce un calibrage plus satisfaisant de plusieurs dotations, par exemple celles destines au financement des oprations de maintien de la paix. Les crdits ddis aux oprations militaires extrieures ont aussi commenc tre majors depuis la loi de finances pour 2008. Dans le second cas, toutefois, linsuffisance des dotations au regard des dpenses prvisibles oblige recourir chaque anne des ouvertures complmentaires par voie rglementaire. De plus, lanalyse de lexcution budgtaire montre que le budget initial continue comporter des sous-estimations significatives et manifestes, souvent chroniques, pour plusieurs missions budgtaires. En 2010, ces sous-estimations concernaient les missions Dfense, Economie, Engagements financiers, Immigration, asile et intgration, Justice, Plan de relance, Solidarit, insertion et galit des chances et Ville et logement, ainsi que le compte davances au fonds daide lacquisition de vhicules propres, pour lesquels des crdits ont d tre ouverts par dcret davance ou par une loi de finances rectificative. La loi de finances pour 2011 a pris en compte la ncessit damliorer la budgtisation pour certaines de ces missions, notamment la mission Solidarit, insertion et galit des chances, au sein de laquelle les crdits ouverts au titre de lallocation adulte handicap (AAH) ont t majors de 704 M par rapport la loi de finances initiale pour 2010.
Recommandations n 4 : les dpenses exigibles de lEtat doivent tre payes et comptabilises au cours de lexercice (2008). Le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire sur lexercice 2009 souligne que les reports de charges sur lexercice suivant ont t en repli par rapport ceux constats lanne prcdente. Toutefois, les ouvertures de crdits effectues par la loi de finances initiale et en cours danne nont pas suffi couvrir la totalit des besoins de lexercice. La Cour a estim ces reports de charges sur 2010 plus de 2,6 Md.
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COUR DES COMPTES
Les premiers travaux effectus par la Cour sur lexcution de lanne 2010, pour prparer son rapport sur les dcrets davance intervenus sur cet exercice, laissent prvoir une diminution des reports sur 2011. La loi de finances rectificative du 29 dcembre 2010 a permis lapurement quasi intgral des dettes brutes contractes par lEtat auprs de la scurit sociale ( hauteur de 1,4 Md) et du Crdit foncier de France ( hauteur de 702 M).
Recommandation n 5 : la norme utilise pour limiter lvolution des dpenses de lEtat doit tre amnage et complte par un instrument de suivi largi (2008). Laugmentation des dpenses de lEtat fait lobjet dun dispositif dencadrement, dit norme de dpenses . La dfinition du champ des dpenses auxquelles sapplique la norme est essentielle son efficacit. Deux progrs sont intervenus. Les prlvements sur recettes destins aux collectivits territoriales et lUnion europenne, ainsi quune partie des ressources nouvellement affectes des oprateurs sont pris en compte dans cette norme64. Toutefois, pour couvrir toutes les dpenses qui ne se distinguent pas significativement de celles imputes sur crdits budgtaires, la norme devrait aussi porter sur certaines oprations des comptes spciaux (Gestion du patrimoine immobilier de lEtat ou Participations financires de lEtat, par exemple), sur des taxes affectes aujourdhui non comptabilises (destines financer les exonrations de cotisations sur les heures supplmentaires, notamment), sur certaines dpenses fiscales (ainsi, le prt taux zro) et sur certains remboursements et dgrvements. A linverse, les loyers budgtaires ne devraient pas y tre intgrs65. Au-del des progrs enregistrs une amlioration de la norme de dpenses, incluant ces lments, demeure ncessaire.
64 Les prlvements effectus sur les recettes de lEtat destins aux collectivits territoriales et lUnion europenne sont lquivalent de dpenses en leur faveur. Laffectation de ressources de lEtat des oprateurs se substitue une dotation ces mmes oprateurs. 65 Les loyers budgtaires sont des loyers fictifs calculs pour loccupation par les administrations des locaux appartenant lEtat et qui, en consquence, ne donnent pas lieu mouvements de caisse.
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Recommandation n 6 : des modifications de nomenclature et une rationalisation de la dfinition des recettes fiscales doivent tre ralises (2010). Une rigoureuse classification des recettes de lEtat est ncessaire pour apprcier leurs volutions. A partir de lexercice 2009, des modifications de nomenclature ont t effectues. Les prlvements sur les jeux ont t transfrs en recettes fiscales de mme que les frais dassiette et de recouvrement des impts tablis sur rles. Toutefois, les autres frais dassiette et de recouvrement nont pas encore bnfici de la mme classification.
b) Certaines recommandations portent sur les dpenses fiscales :

Recommandation n 7 : le suivi des interventions de lEtat doit intgrer les dpenses fiscales (2009). Un tat des nouvelles dpenses fiscales figure dsormais en annexe la loi de finances de lanne et le chiffrage des dpenses fiscales a continu de progresser. Ce chiffrage demeure cependant imparfait, tandis que lefficacit et lefficience des dpenses fiscales restent encore trs mal values (cf. Tome I du prsent rapport, chapitre II), alors mme que leur montant dpasse souvent celui des dotations budgtaires. Conformment larticle 12 de la loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009, un rapport dvaluation densemble des dpenses fiscales et des niches sociales doit tre transmis au Parlement avant le 30 juin 2011.
Recommandation n 8 : les documents joints au projet de loi de finances de lanne doivent tre complts pour que lapplication de la rgle de gage des dpenses fiscales puisse tre suivie de manire significative (2010). En application de la loi de programmation pour les annes 2009 2012, les crations et extensions de dpenses fiscales devaient tre compenses, au titre de chacune des annes de cette priode, par des suppressions ou diminutions dun montant global quivalent. La Cour avait recommand que les informations permettant le suivi de cette rgle depuis lentre en vigueur de la loi de programmation soient compltes. Les indications fournies par le projet de loi de finances pour 2011 ont constitu cet gard une amlioration.
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COUR DES COMPTES
La rgle a t supprime par la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 au profit dun autre mcanisme qui comprend une rgle gnrale concernant lensemble des prlvements obligatoires et une rgle spcifique sappliquant aux dpenses fiscales. La Cour a analys ces nouvelles rgles et formule une nouvelle recommandation dans le prsent rapport. (cf. Tome I du prsent rapport, chapitre x).
Recommandation n 9 : un objectif global de progression des dpenses fiscales et des remboursements et dgrvements doit tre fix pour complter la norme de dpenses (2010). Compte tenu de leur ampleur et de leur forte croissance, la Cour a recommand de fixer un objectif global de progression des dpenses fiscales et des remboursements et dgrvements. La loi de programmation des finances publiques 2011-2014, qui prvoit la stabilisation en valeur du cot des dpenses fiscales et des niches sociales, rpond partiellement cette recommandation. Cette rgle pourrait toutefois tre difficile mettre en uvre et la Cour formule dans le prsent rapport une recommandation pour la complter (cf. Tome I, chapitre x).
c) Certaines recommandations portent sur la gestion budgtaire :

Recommandation n 10 : le cadre dexcution du budget de lEtat doit tre plus prcisment dfini (2008). Le ministre charg du budget a publi en janvier 2009 un rfrentiel de comptabilit budgtaire, qui prcise les rgles applicables lexcution des dpenses et des recettes de lEtat. Ce document doit tre complt par un manuel oprationnel qui constituera un corpus homogne des rgles de budgtisation, de gestion budgtaire et de tenue de la comptabilit budgtaire. La mise au point de ce manuel et sa diffusion rapide lensemble des acteurs de la dpense doivent permettre de mettre fin la diversit des pratiques observes encore au sein des ministres. La refonte en cours du dcret n62-1587 du 29 septembre 1962 portant rglement gnral de la comptabilit publique devra permettre de prciser les rgles relatives la comptabilit budgtaire des engagements.
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Recommandation n 11 : la priode complmentaire doit tre supprime (2008). La priode complmentaire permet dimputer sur un exercice certaines oprations budgtaires excutes au dbut de lanne suivante. Cette priode est source de confusion et de complexit pour le traitement des oprations dites de fin dexercice . Elle peut permettre, selon les cas, soit de majorer les dpenses imputes sur lexercice clos, soit, linverse, danticiper sur des oprations de lexercice suivant, modifiant ainsi le solde budgtaire de chacun des deux exercices. Sa dure a dj t rduite et une nouvelle tape a t ralise en 2010 avec une rduction supplmentaire de deux jours pour les dpenses. Sa suppression doit dsormais tre organise, dans la perspective du dploiement complet de lapplication comptable Chorus en cours de dveloppement66. Seule devrait demeurer une priode de rgularisation des critures comptables.
Recommandation n 12 : les rapports annuels de performances (RAP) doivent tre plus rapidement disponibles, pour quils puissent tre utiliss dans la prparation du budget de lanne suivante et pour que la Cour puisse les auditer avant le rapport quelle transmet fin mai au Parlement sur lexcution du budget de lanne prcdente (2008). La prparation des RAP une date plus prcoce est ncessaire pour quils puissent tre pris en compte dans le processus dlaboration de la loi de finances de lanne suivante qui commence avant le mois davril. Depuis 2009, les RAP relatifs aux programmes que la Cour choisit dexaminer plus particulirement sont tablis et transmis au tout dbut du mois davril. Il est essentiel que le raccourcissement des dlais de prparation des RAP soit maintenant effectif pour lensemble des programmes. Ce raccourcissement doit galement permettre de renforcer lanalyse par mission et programme que la Cour ralise dans le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire publi au mois de mai de chaque anne et dans les documents annexes quelle transmet cette occasion aux commissions des finances de lAssemble nationale et du Snat.
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Chorus ne permet pas le maintien dune priode complmentaire. (voir ci-aprs le chapitre I de la 3me partie du prsent tome)
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Recommandation n 13 : le champ des dpenses pour lesquelles la budgtisation en autorisations dengagement nest pas simplement aligne sur les crdits de paiement prvus mais prend en compte la ralit des engagements doit tre largi (2008).
Des exprimentations visant largir le champ des dpenses pour lesquelles la budgtisation en autorisations dengagement nest pas simplement aligne sur les crdits de paiement prvu ont t lances. Lexprimentation en cours sur les contrats aids devrait aboutir en 2011.
III - Plusieurs recommandations nont pas encore t suivies deffet :

Recommandation n 14 : les engagements budgtaires de lEtat doivent tre fiabiliss et les autorisations correspondantes (AE) doivent tre consommes au moment de lengagement juridique (2010). Lapprciation de la situation budgtaire de lEtat suppose quaudel des dcaissements, soient galement suivies les dettes exigibles de lEtat, cest--dire celles correspondant des obligations juridiques nes au cours de lexercice. Cette comptabilit des engagements est encore loin dtre pleinement mise en uvre, une partie significative des dettes exigibles ne donnant pas lieu louverture dautorisations dengagement.
Recommandation n 15 : linformation du Parlement sur lvolution de lendettement court terme doit tre renforce (2010). Laugmentation rapide de la dette court terme, au-del de la couverture des besoins de trsorerie, constate par la Cour sur la priode 2007-2009, tend limiter la porte de lautorisation donne par le Parlement au ministre charg de lconomie de procder des emprunts long, moyen et court termes, dans la limite, pour la dette ngociable plus dun an, dun plafond annuel. La loi organique relative aux lois de finances na pas prvu que le Parlement fixe un plafond pour les emprunts de court terme, afin de permettre ladministration de faire face, de faon souple, aux alas de trsorerie apparaissant en gestion. Lutilisation de ces emprunts pour couvrir une part croissante du besoin de financement de lEtat permet cependant dchapper la contrainte rsultant de la limitation du recours des emprunts plus dun an, alors
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quun endettement excessif court terme peut prsenter des risques en cas de remonte sensible des taux dintrt. Lutilisation de ces emprunts pour couvrir une part croissante du besoin de financement de lEtat permet cependant dchapper la contrainte rsultant de la limitation du recours des emprunts plus dun an, alors quun endettement excessif court terme peut prsenter des risques en cas de remonte sensible des taux dintrt. Il conviendrait que le Gouvernement transmette priodiquement aux commissions des finances des deux assembles, le cas chant titre confidentiel, des informations sur le montant des bons du Trsor (BTF) dont lmission nest pas lie des besoins de court terme.
Recommandation n 16 : le traitement rserv aux comptes spciaux et aux budgets annexes doit tre ajust (2008). Larticulation entre missions du budget gnral et missions faisant lobjet dun compte spcial ou dun budget annexe doit tre amliore. Les comptes spciaux devraient tre rattachs aux missions du budget gnral lorsque leurs financements concourent la mise en uvre dune politique publique ou sappliquent des dpenses dont la nature ne se diffrencie pas de celles couvertes au moyen de crdits budgtaires. Il en va ainsi des comptes spciaux Gestion du patrimoine immobilier de lEtat et Participations financires de lEtat dont lexistence en dehors des missions correspondantes du budget gnral ne permet pas une apprhension exhaustive de la politique laquelle ils contribuent.
Recommandation n 17 : le tableau de financement tenu en gestion par lAgence France Trsor doit tre rapproch priodiquement avec le tableau des flux de trsorerie issu de la comptabilit gnrale (2007). Le tableau de financement prsente les ressources et les charges de trsorerie concourant lquilibre financier de lEtat. Le solde de ce tableau demeure tabli sans raccordement avec les systmes dinformation budgtaire et comptable et sans rfrentiel comptable appropri. Un rapprochement est simplement opr a posteriori et manuellement entre le solde du tableau de financement et celui de lexcution budgtaire calcul partir du tableau des flux de trsorerie, celui-ci tant dtermin partir de la comptabilit gnrale.
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La dtermination extracomptable du solde du tableau de financement nuit son interprtation ; ce solde nest pas rigoureusement accord avec les soldes budgtaires en gestion et en caisse. Ds lors que le tableau de financement ne pourra, brve chance, tre issu de la comptabilit gnrale, un rapprochement priodique avec les donnes de la comptabilit gnrale attnuerait ce dfaut. *** Le retard pris pour traduire dans les faits plusieurs des principales recommandations formules par la Cour ne traduit pas, pour la plupart dentre elles, une difficult technique. Elles devraient donc pouvoir tre rapidement suivies deffet. Au-del de la seule technique budgtaire, ces volutions sont ncessaires pour que le budget et la loi de rglement traduisent plus prcisment la ralit des dcaissements et des recettes de lEtat, refltent plus pleinement ses engagements, renseignent plus clairement sur sa gestion et favorisent un pilotage financier adapt des politiques publiques.
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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Je souscris la grande majorit des nombreuses recommandations formules et constate avec satisfaction que la Cour conclut globalement une amlioration des pratiques. Il me semble cependant que les progrs raliss depuis l'entre en vigueur de la LOLF pourraient, dans certains cas, tre complts ou mieux mis en vidence. Par ailleurs, je ne partage pas un nombre limite de recommandations de la Cour. 1. tout en partageant la plupart des recommandations de la Cour, je considre que les progrs d'ores et dj raliss pourraient tre mieux mis en vidence. 1.1. S'agissant en premier lieu du cadre d'excution du budget de l'Etat, si je partage les recommandations de la Cour sur la fiabilisation des engagements budgtaires, je considre qu'elles ont d'ores et dj t suivies d'effets. Des ralisations concrtes sont intervenues en 2009-2010, mme si des progrs sensibles demeurent raliser. Tout d'abord, comme le rappelle la Cour, un rfrentiel de comptabilit budgtaire a t tabli en 2009 et rassemble 1'ensemble des notions qui structurent la dclinaison de la comptabilit budgtaire prvue par la LOLF. 11 va tre complt par un manuel oprationnel intitul "guide de gestion budgtaire pour lapplication du rfrentiel de comptabilit budgtaire" qui sera diffus courant 2011. Ce dernier constituera un corpus homogne et partag par l'ensemble des acteurs de la dpense des rgles de budgtisation, de gestion budgtaire et de tenue des lments de la comptabilit budgtaire. Enfin, la refonte du dcret portant rglement de comptabilit publique dit dcret de 1962 , dont le projet vous est soumis en janvier 2011, est lopportunit de prciser quelques rgles relatives la comptabilit budgtaires des engagements au niveau normatif adquat. Au-del de la dfinition des rgles et des bonnes pratiques, mes services ont galement fait de la fiabilisation de l a comptabilit des engagements un axe prioritaire de leurs travaux techniques en 2010: - un vaste chantier d'apurement des engagements devenus sans objet a permis en 2010 de solder 9 000 oprations, soit 41 000 engagements, pour un montant compris entre 3 et 4 milliards d'euros67 ; ceci permet une mise plat salutaire des engagements, indispensable pour progresser dans la fiabilisation de la comptabilit budgtaire ;
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Le montant exact est en cours dexpertise.
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- une exprimentation majeure est en cours sur les contrats aids pour raliser dornavant l a budgtisation et la gestion en AECP, permettant de suivre la ralit des engagements de 1'Etat. Elle devrait aboutir en 2011 ; - enfin, si la transition entre les outils du Palier et le nouveau systme d'information Chorus a ncessit quelques amnagements, les exceptions au principe de comptabilisation d'un engagement pralablement la consommation de CP sont limites au strict ncessaire. Le principe gnral reste la matrialisation dans le systme Chorus de l'engagement juridique pralable consommant les autorisations d'engagement. Des circuits particuliers n'ont t mis en place que lorsque le montant de lengagement juridique ne pouvait tre connu avec prcision, ou lorsque la charge de travail lie la matrialisation d'engagements juridiques en nombre lev pour des montants unitaires faibles pouvait apparatre disproportionne au regard des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire (exemple des frais de dplacement). 1.2. II conviendrait en deuxime lieu, dans votre analyse de la qualit de l a programmation et du suivi des dpenses et des recettes, de souligner que le Gouvernement est parvenu rduire significativement le niveau des dettes exigibles en fin d'anne tout en respectant strictement le plafond de dpense fix par le Parlement en 2010. A ce titre, il me semble essentiel de souligner l'apurement quasi intgral des dettes brutes contractes par l'Etat auprs de la scurit sociale68 et du Crdit foncier de France69 (au titre du dispositif plan pargne logement ), ainsi que le versement en 2010, au titre des apurements communautaires, des sommes dues, non seulement au titre de 2009, mais aussi de 2010. Je suggre donc que votre recommandation relative au ncessaire paiement des dpenses exigibles de lEtat - qui ne peut, par dfinition, jamais tre entirement ralis, compte tenu par exemple des dlais de rception des factures- souligne davantage et plus prcisment ces progrs.
68 A hauteur de 1,4 Md, soit la totalit des dettes brutes l'gard du rgime gnral et des rgimes agricoles, et une partie des dettes brutes l'gard du rgime social des indpendants, telles qu'elles figurent l'tat semestriel 69 A hauteur de 702 ME, portant le montant des charges payer environ 16 M au 3/01/2011.dernires annes, notamment en ce qui concerne les
compensations d'exonrations de charges sociales auprs des rgimes de scurit sociale. La budgtisation ne peut cependant se faire qu'en fonction de linformation disponible sur les dterminants de la dpense et lapparition de besoins complmentaires en gestion ne peut pas toujours tre anticipe, notamment lorsqu'une crise conomique de l'ampleur de celle que nous avons connue en 2008 et 2009 perturbe les modles de prvision.
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1.3. S'agissant du suivi des effectifs des oprateurs de l'Etat, je rappelle que les donnes sont fournies en annexe au PLF depuis le PLF 2009. Les emplois et le plafond d'emplois des operateurs ou catgories d'operateurs sont ainsi prsents de manire uniforme en quivalent temps plein (ETP) qui est, ce jour, le seul mode de dcompte commun des emplois. Paralllement cette prsentation en ETP, des travaux d'identification et d'harmonisation des systmes d'information des oprateurs continuent d'tre mens, afin de pouvoir terme dcompter les emplois des operateurs en quivalent temps plein travaill (ETPT), comme pour les effectifs des services de l'Etat, et disposer ainsi d'une image plus prcise de la ralit de la force de travail dont disposent les operateurs de 1'Etat. 1.4. En rponse la critique rcurrente sur d'ventuelles sousbudgtisations, je tiens rappeler les efforts trs importants de remise niveau des dotations accomplis au cours des dernires annes,
notamment en ce qui concerne les compensations d'exonrations de charges sociales auprs des rgimes de scurit sociale. La budgtisation ne peut cependant se faire qu'en fonction de !'information disponible sur les dterminants de la dpense et !'apparition de besoins complmentaires en gestion ne peut pas toujours tre anticipe, notamment lorsqu'une crise conomique de l'ampleur de celle que nous avons connue en 2008 et 2009 perturbe les modles de prvision.
C'est notamment le cas de l allocation adulte handicap (AAH), dont le dpassement en gestion 2010 (369 M ouverts en collectif de fin d'anne) doit tre mis en regard des efforts de financement raliss en LFI 2010 (+ 423 M par rapport la LFI 2009). Cet cart la prvision initiale a par ailleurs t pris en compte dans 1'exercice de budgtisation 2011 : c'est ainsi que la LFI 2011 prvoit ainsi une majoration de 704 M des crdits destins 1'AAH par rapport l a LFI 2010. Ces efforts raliss dans le respect de la norme de progression des dpenses de l'Etat dfinie pour le PLF 2011 ( zro valeur hors charge de la dette et pensions) doivent tre souligns. Je note par ailleurs que pour plusieurs des missions cites par la Cour, lexcution plus importante que le montant des crdits ouverts en LFI correspond, non pas une sous-estimation initiale, mais la ralisation d'oprations exceptionnelles qui permettent l'apurement de dettes issues des gestions passes : apurement du dcouvert de l'Etat contract auprs du Crdit foncier de France au cours des exercices passs pour la mission Engagements financiers de l'Etat et solde de l'indemnisation des compagnies ptrolires pour la mesure d'administration des prix du
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carburants dans les DOM pour la mission Economie . S'agissant de la mission Plan de relance de l'conomie , les ouvertures pratiques sur le programme Soutien exceptionnel l'activit conomique et l'emploi ont t intgralement gages au sein de la mission sur le programme Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarit . Aucune ouverture nette de crdits sur la mission n'a donc t effectue au cours de la gestion 2010. L'objectif de ces mouvements tait au contraire d'assurer un meilleur taux d'excution des crdits du Plan de relance. 1.5. La Cour formule par ailleurs plusieurs recommandations sur les dpenses fiscales, notamment en matire de gouvernance de ces dispositifs. Sur ce sujet, j'invite la Cour consulter m a rponse au projet d'insertion au rapport annuel les dpenses fiscales : un enjeu budgtaire majeur . Je rappellerai seulement, au titre de cette insertion sur la prparation et le suivi de lexcution du budget de l'Etat, que la fiabilit des chiffrages et le niveau d'information disponible sur les dpenses fiscales ont t significativement amliors au cours des dernires annes. 2. Certaines recommandations de la Cour, en nombre limit, ne me semblent par ailleurs pas pertinentes. 2.1. Sur le primtre de la norme partage la proccupation de la Cour de qui couvre le champ de dpense le indispensable de conserver l'efficacit de ne me semblent pas le garantir. de dpense tout d'abord, si je disposer d'un outil de pilotage plus complet possible, il est cet outil. Vos recommandations
En effet, il convient de ne pas considrer uniquement le champ le plus large possible de dpenses, voire de recettes, mais de veiller au respect d'autres critres, comme la prvisibilit de la dpense ou l a capacit la piloter en excution. Ceci ne peut pas tre assur pour les dpenses fiscales ou niches sociales : ces lments qui portent sur les prlvements obligatoires doivent faire lobjet de rgles spcifiques (cf. la rponse prcite au projet d'insertion sur les dpenses fiscales: un enjeu budgtaire majeur)70 A l'inverse, les loyers budgtaires, que vous recommandez de sortir du primtre de la norme, correspondent ces
II est noter que les crations et affectations de taxe sont comptabilises dans la norme de dpense, selon des modalits dcrites dans le rapport annex la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014. Les affectations nouvelles de recettes la scurit sociale en sont exclues, car elles viennent en compensation d'allgements de prlvements obligatoires. S'il n'existe pas de rgle spcifique portant sur les remboursements et dgrvements, une large partie de ces dpenses, notamment celles qui sont dtermines par des crdits d impt, sont directement concernes par les nouveaux dispositifs de gouvernance en matire de dpenses fiscales.
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critres. Les expurger de la norme enverrait en outre aux gestionnaires un signal trs ngatif, alors mme que l es loyers budgtaires constituent un levier important de la politique immobilire. Vous proposez galement d'intgrer dans la norme certains comptes spciaux. Une telle recommandation me semble dlicate mettre en uvre puisqu'il convient de tenir compte de la logique intrinsque des comptes d'affectation spciale (CAS), pour lesquels le niveau de la dpense est conditionn par le niveau de la recette affecte, donc d'ores et dj contraint. De plus, n'intgrer qu'une partie des comptes spciaux dans le primtre de la norme rendrait celle-ci particulirement peu intelligible. 2.2. Je souhaite galement contester vos constats sur l'endettement court terme qui aurait augment, selon votre analyse, au-del des besoins de trsorerie, illustrant ainsi selon vos travaux les limites des autorisations parlementaires d'emprunt. Vous proposez galement que cette information soit communique aux commissions des finances. Sur le premier point, je rappellerai simplement que la reconstitution effectue par l Agence France Trsor71 avait conduit au contraire constater sur la priode 2007-2009 qu'environ 15 Md de dette plus d'un an se sont substitus de l a dette moins d'un an. En aucun cas, le Gouvernement n'a donc cherch chapper la contrainte impose par le plafond de variation de dette plus d'un an rsultant du vote du Parlement en s'endettant court terme. A cet gard, je relve que les donnes relatives 2010 indiquent que l'encours de titres moins d'un an a baiss de 27 Md entre le dbut et la fin de l'anne, contribuant rduire la part de ces titres dans la dette ngociable de lEtat de 3,4 points. Sur le second point, j'ajoute que, conformment la recommandation de la Cour, le Gouvernement a fourni au Parlement une information trs complte sur l volution de l'encours de BTF depuis 2007 et pour les annes venir l occasion des rponses aux questionnaires parlementaires en marge de la discussion du projet de loi de finances pour 2011. Je tiens aussi rappeler, s'agissant des risques existant en cas de remonte des taux d'intrts court terme que le budget triennal a t fond sur des hypothses de taux particulirement prudentes. Le risque d'une hausse des taux qui retrouveraient leur niveau d'avant crise a d'ores et dj t provisionne dans le budget triennal. Pour conclure sur vos recommandations relatives la gestion de l a trsorerie de l'Etat72, je soulignerai que le rapprochement priodique du
Sur la base dune mthode prcise fonde, pour lensemble des lignes du tableau de financement, sur les carts entre ralisation et niveau vot en loi de finances.
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Les taux 3 mois sous-jacents l a prvision marquent respectivement en 2011, 2012 et 2013, une marche de 0,7%, 1,1% et 1 ,4% pour s'tablir 1,0%, 2,1% et 3,5%.
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tableau de financement et des donnes de la comptabilit gnrale ne me semble pas compatible avec les dispositions de la LOLF. D'une part, le tableau de financement doit prsenter, selon les termes de larticle 34 de la LOLF, une valuation des ressources et des charges annuelles de trsorerie. Un rapprochement n'a donc de sens qu'annuellement en excution. D'autre part, le tableau de financement se borne retracer les ressources et les charges de trsorerie de lanne ; il est de ce fait sans lien organique avec le rfrentiel comptable de la comptabilit gnrale 73 vis l'article 30 de la LOLF. En outre, il est produit pour information une matrice de passage entre les deux tableaux qui a permis, pour l'exercice 2009, de croiser intgralement les montants figurant dans le tableau de financement avec ceux de la comptabilit gnrale. 2.3. Sagissant de vos recommandations sur les recettes fiscales et non fiscales, je souhaite souligner que le principe de comptabilisation des frais d'assiette et de recouvrement (FAR) en recettes non fiscales n'a pas de mon point de vue tre remis en cause de manire systmatique. En effet, lorsque leur montant est corrl au cot du service rendu, les FAR constituent, par nature, l a rmunration verse en contrepartie de la prestation de service de recouvrement assure par l'Etat. Ils relvent ce titre d'une imputation en recette non fiscale, au sein des produits de la vente de biens et services. La classification rnove des RNF permet par ailleurs d'isoler ce type de recettes, faisant droit une demande de la Cour. Le reclassement de FAR en recettes fiscales, opr partir de l'exercice 2009, se limite aux frais relatifs aux seuls recouvrements effectus sur l es impts sur rle tablis au profit des collectivits territoriales. Ce transfert, qui rpondait une demande de la Cour des comptes, tait justifi par le fait que ces frais (rgis par larticle 1641 du CGI) n'taient justement pas proportionns au cot du service rendu. Cette solution ne peut toutefois tre gnralise lensemble des FAR applicables aux prlvements effectus pour le compte d'une autre personne morale que l'Etat, qui sont fixs par diverses autres rgles. 2.4. Je souhaite enfin que soit prcise votre recommandation relative la priode complmentaire. Aprs une forte rduction de sa dure engage depuis 2006, sa suppression est dsormais acte pour l a fin de gestion 2011, notamment pour prendre en compte les spcifications techniques de lapplication comptable Chorus. Je note galement ce
Le conseil constitutionnel a confirm dans sa dcision n 2009-585 de la distinction claire entre, dune part la comptabilit budgtaire de recettes et dpenses de lEtat en vertu de larticle 28 de la LOLF et, dautre part une comptabilit gnrale de lEtat en application de larticle 30. Le tableau de financement soumis au vote du Parlement en regard des donnes de lquilibre budgtaire en application de larticle 34 de la LOLF, a ainsi vocation tre prsent en comptabilit budgtaire.
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propos que la rduction progressive de la priode complmentaire a permis de conduire dans des dlais toujours plus contraints les travaux sur les rapports annuels de performances (RAP). Mes services vous fournissent ainsi les RAP un mois et demi, voire deux mois (pour les RAP que vous considrez prioritaires) avant le dpt officiel au Parlement. II me semble difficile de vous les livrer plus tt, sauf accepter une dgradation sensible de la qualit de ces documents.
Les effets de la certification des comptes de lEtat
Chaque anne depuis le 1er janvier 2006, la Cour a la responsabilit, dans le cadre de sa mission dassistance au Parlement, de fournir lassurance que les comptes de lEtat sont rguliers et sincres et donnent une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire, au regard du rfrentiel que constitue le recueil des normes comptables de lEtat. Lacte de certification de la Cour est annex au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion de lexercice clos. La position que la Cour prend sur les comptes peut revtir quatre formes : - une certification sans rserve, sil ne subsiste pas danomalie significative dans les comptes ; - une certification assortie dune ou plusieurs rserves, si les anomalies qui subsistent ne sont pas dune gravit ou dune ampleur telle quelles entachent la rgularit, la sincrit et la fidlit des comptes ; - un refus de certifier, prononc si la part des dsaccords avec ladministration (concernant la validit des principes comptables retenus, leur mode d'application ou le caractre adquat des informations fournies dans les tats financiers) est telle qu'une ou plusieurs rserves ne suffiraient pas informer sur la nature incomplte ou trompeuse des tats financiers ; - une impossibilit de certifier, formule si le certificateur est dans lincapacit de mener bien les vrifications quil estime ncessaires pour se prononcer. La comptabilit gnrale, seule concerne par cette certification, a une porte plus large que linformation budgtaire. Le compte de rsultat retrace des vnements dont certains ne donnent pas lieu un mouvement de caisse. Linventaire et la valorisation des actifs de lEtat permettent dapprcier ltendue de ses droits vis--vis des tiers et les avantages futurs quil peut attendre des ressources quil contrle. Le recensement de ses passifs claire lEtat sur ltendue de ses obligations, de ses risques, de certaines charges venir.
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COUR DES COMPTES
La correcte tenue de cette comptabilit est essentielle. Elle doit garantir une information fiable du Parlement, des administrations et des citoyens. La crise conomique et financire na fait quaccrotre la ncessit dune pleine transparence des comptes. Le respect de ce nouveau cadre comptable supposait une profonde rforme des outils, des procdures et de lorganisation de lEtat. Elle a t largement engage. Pour sa part, en assortissant ses quatre dernires certifications dun nombre important de rserves, la Cour sest attache dlivrer au Parlement une information dtaille sur les limites des comptes de lEtat, mais aussi accompagner la rforme comptable conduite par le Gouvernement.
I - La trajectoire de fiabilisation des comptes

Lacte de certification ne comporte pas de recommandations. Il nonce une position fonde sur le constat danomalies non corriges affectant les comptes. La Cour avait certifi les comptes de 2006 en assortissant sa position de 13 rserves, puis ceux de 2007 et 2008 de 12 rserves. Elle avait alors alert sur le retard quaccusaient certains chantiers et insist sur la ncessit dun pilotage encore plus volontariste de la rforme.
A - Lexercice 2009 : une anne de progrs

1 - Dix rserves leves en lespace de trois ans
Dans son acte de certification, rendu public le 25 mai 2010, la Cour a dcid de lever trois rserves formules sur les comptes du prcdent exercice : les principaux actifs sous-jacents des contrats de concession de service public ont t comptabiliss, comme le demandait la Cour depuis 2006, pour une valeur de prs de 135 Md ; la fiabilisation des participations de lEtat au sein des organisations et fonds internationaux a permis de retranscrire plus fidlement la ralit des droits quil y dtient (valorises hauteur de 25 Md au 31 dcembre 2009) ; lamlioration des procdures de suivi et de contrle interne mises en uvre par ladministration ont permis la Cour
LES EFFETS DE LA CERTIFICATION DES COMPTES DE LETAT
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de rduire lincertitude qui pesait sur les comptes de trsorerie, dont les flux annuels et les soldes de clture sont extrmement significatifs. Au total, ce ne sont pas moins de 10 rserves qui ont pu tre leves en lespace de trois ans, de nouvelles rserves ayant par ailleurs t formules au cours de la mme priode, comme lillustre le tableau figurant en annexe de cette insertion.
2 - Des rsultats qui tmoignent defforts importants consentis par ladministration

Dans dautres domaines, si les avances constates par la Cour nont pas suffi motiver la leve des rserves correspondantes, elles nen ont pas moins t significatives : la rsolution des dsaccords qui portaient sur la comptabilisation des cofinancements dimmobilisations (principalement les fonds de concours relatifs la construction, lquipement et lexploitation du rseau routier national) et sur le traitement des immobilisations non ventiles ont motiv lallgement de la rserve portant sur les actifs des ministres civils, laquelle nest plus qualifie de substantielle ; le dlai de communication des comptes des oprateurs des politiques publiques de lEtat a t acclr et la part des entits valorises sur le fondement dtats financiers se rapportant lexercice sous revue est dsormais trs importante ; le ministre de la dfense a men son terme une trajectoire triennale de fiabilisation comptable, dont les acquis (formalisation des procdures comptables, mthode de valorisation des encours, extension du primtre de recensement des immobilisations et stocks) ont t souligns par la Cour ; Ces rsultats tmoignent des efforts consentis par ladministration pour rsoudre un certain nombre de difficults, souvent au terme dun travail en commun avec la Cour.
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Lenrichissement de linformation permis par ces avances constitue un progrs essentiel pour lapprciation de la situation financire et patrimoniale de lEtat, dans un contexte de crise o lexigence de transparence est devenue encore plus fondamentale.
II - Limportance des progrs restant accomplir

Les vrifications menes par la Cour continuent de donner lieu dimportantes corrections dans les tats financiers soumis par ladministration. En dpit de ces corrections, la certification des comptes de 2009 reste assortie dun nombre important de rserves.
A - Un nombre lev danomalies releves sur les comptes de 2009

Le nombre encore lev des observations formules par la Cour sur les comptes de lEtat de 2009 constitue une indication du chemin qui reste parcourir pour quils se rvlent conformes aux rgles comptables qui leur sont applicables. 187 observations daudit ont t formules, soit 96 de moins que sur les comptes de lexercice prcdent. Mais le montant des corrections effectues par ladministration la demande de la Cour demeure trs important, comme le montre le tableau ci-dessous.
Agrgat
Incidence des corrections, valeur absolue (Md) 8,1 60,4 16,0
Solde des oprations de lexercice (SOE) Situation nette (hors SOE) Engagements hors-bilan
Malgr ces corrections significatives, neuf rserves, dont huit substantielles, ont t reconduites, la totalit des postes des tats financiers restant affecte dincertitudes, de limitations et de dsaccords.
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B - Une certification des comptes de 2009 assortie de neuf rserves

1 - Les comptes de lEtat pris dans leur ensemble
Deux rserves affectent de manire transversale les comptes de lEtat pris dans leur ensemble : la rserve n1 porte sur linadaptation des systmes dinformation financire et comptable de lEtat en matire de tenue de la comptabilit gnrale et sur leur faible auditabilit. Le principal de ces systmes, en cours de dploiement (Chorus), risque fort de ne pas rpondre aux attentes exprimes par la Cour depuis 2006 ; la rserve n2 vise linsuffisante effectivit et efficacit des dispositifs ministriels de contrle interne et daudit interne.
2 - Les immobilisations financires

Deux rserves se rapportent aux immobilisations financires de lEtat : la rserve n3 pointe le dfaut de qualit des comptes des oprateurs valoriss lactif de lEtat ; la rserve n8, dont limpact financier est majeur, formalise un dsaccord li au refus de ladministration de reclasser la CADES en tant que participation contrle par lEtat74.
3 - Les immobilisations corporelles et incorporelles et les stocks de lEtat

Trois rserves sont relatives aux immobilisations corporelles et incorporelles de lEtat ainsi qu ses stocks : la rserve n5 retrace la persistance dincertitudes, de limitations et de dsaccords significatifs concernant la comptabilisation des actifs du ministre de la dfense ;
74
la promulgation de la loi organique n 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative la gestion de la dette sociale et de nouvelles dispositions relatives la gouvernance de la CADES tendent lancrer de manire plus claire dans le champ des administrations de scurit sociale.
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la rserve n7 rsulte principalement des limitations auxquelles la Cour a t confronte dans les vrifications conduites sur la comptabilisation et le suivi du patrimoine immobilier de lEtat dans Chorus ; la rserve n9 (non substantielle) fait tat des progrs restant accomplir dans le rapprochement des donnes comptables et dinventaire au titre des immobilisations et stocks des ministres civils.
4 - Les autres domaines

Deux rserves portent enfin sur les produits, les charges et les passifs lis lactivit courante de lEtat : la rserve n4 reflte le nombre et lampleur des dsaccords concernant la comptabilisation des charges et passifs dintervention lis au rle de rgulateur conomique et social de lEtat ; la rserve n6 traduit linsuffisance des contrles et des justifications des soldes de comptes de produits rgaliens (c'est-dire notamment des impts).
C - Les missions intermdiaires sur les comptes de 2010

Les vrifications intermdiaires de la Cour, qui se sont acheves en dcembre 2010, ont pour objet dapprcier le risque danomalie significative dans les comptes la lumire dune valuation des processus conduisant leur laboration. Elles permettent ainsi de dterminer la nature et lintensit des vrifications que la Cour devra mener lors de la phase finale et pour les identifier, le cas chant. Elles donnent lieu, chaque anne, recommandations dont la Cour assure le suivi. la formulation de
A la diffrence des observations daudit adresses lissue des vrifications finales, les recommandations de la phase intermdiaire visent tant la scurisation des processus concourant llaboration des comptes que la correction danomalies dceles un stade prcoce des travaux.
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313 recommandations sur les 418 adresses lors des vrifications intermdiaires sur les comptes de lEtat de 200975 ont fait lobjet dun suivi approfondi par la Cour en 2010 : 150 recommandations (48 %) ont t totalement satisfaites et 84 (27 %) lont t partiellement. 79 recommandations (25 %) nont pas t mises en uvre. Ds lors, 163 recommandations (partiellement ou non mises en uvre) ont t reconduites. En outre, 340 nouvelles recommandations ont t formules, soit un total de 503 recommandations lissue des vrifications intermdiaires sur les comptes de lEtat de 2010, dont prs de 53 % revtent un caractre prioritaire *** Si la mise en place dune comptabilit gnrale, retraant lensemble des oprations de lEtat et non plus seulement les oprations budgtaires - des oprations de caisse -, est un volet de la rforme densemble voulue par le Parlement dans le cadre de la LOLF, cest notamment parce quelle doit permettre lutilisation de nouveaux outils de pilotage de la gestion. Les spcificits de lEtat ne lexonrent pas dapprhender le cot de ses politiques ou de ses structures. La recherche dune cohrence conomique globale entre objectifs, moyens et ralisations rend mme cette dmarche ncessaire. Or, le pilotage des services de lEtat reste essentiellement fond sur une approche budgtaire de court terme et non sur des informations de nature patrimoniale. Lutilisation des restitutions fondes sur des donnes issues de la comptabilit patrimoniale se heurte souvent linadquation de leur primtre aux exigences dun pilotage oprationnel, leur complexit parfois juge excessive, leur manque de fiabilit, leur priodicit sans lien avec les besoins de gestion, mais aussi au dfaut de sensibilisation et de formation des utilisateurs aux enjeux et lintrt de ces informations. Nanmoins, quelles que soient encore les limites de la mise en place de la comptabilit gnrale, elle peut dores et dj fournir aux administrations des informations dont elles ne disposaient pas jusque l, sur le cot de leur fonctionnement et des interventions quelles mettent en uvre. Ces donnes doivent maintenant tre effectivement utilises.
Le chiffre de 418 nest pas celui qui figure dans linsertion de lan dernier (480), car quelques regroupements ont t oprs parmi les recommandations de 2009 pour faciliter les comparaisons avec celles de 2010.
75
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Dans le mme temps, fixer aux ordonnateurs et responsables de programme des objectifs en termes de cot na dintrt que sils sont en mesure de les connatre et de les matriser. Aussi la ncessit de mieux faire communiquer comptabilit et gestion implique-t-elle la fois dorganiser linformation un niveau pertinent pour les responsables oprationnels, mais aussi de dfinir leurs marges de manuvre et de dcision.
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ANNEXE : Suivi des rserves formules par la Cour, exercices 2006 2009
Les rserves figurant en gris ont t leves
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Je vous remercie pour ce projet d'insertion trs positif sur le processus de certification et vous indique que le projet de texte que vous m'avez adress n'appelle pas d'observation particulire de ma part, compte tenu des changes permanents et tout fait constructifs entre la Cour des comptes et mes services. A cette occasion, je tiens souligner la cohrence des dynamiques engages : le dialogue ininterrompu entre la Cour et des Comptes et l 'administration, ainsi que les travaux exigeants qui en dcoulent, permettront l'atteinte de notre objectif commun : la mise en uvre la plus effective possible de la rforme comptable dans laquelle l'tat est engag et la progression vers un objectif partag de certification sans rserve. Vous avez raison de noter les avances considrables ralises ces dernires annes, au prix d'efforts importants de l'administration. Comme vous le constatez en particulier, l'anne 2009 avait t marque par de nombreux progrs permettant la leve de trois rserves formules sur les comptes de l'exercice prcdent: la comptabilisation des principaux actifs sous-jacents des contrats de concession de service public, l'amlioration de la valorisation des participations de l'tat au sein des organismes et fonds internationaux, ainsi que le renforcement du contrle interne portant sur les comptes de trsorerie. Ces avances portent au total dix le nombre de rserves leves depuis le dbut du processus de certification des comptes de l'tat en 2006. Les missions intermdiaires de la Cour des comptes en 2010 ont t l'occasion de montrer que l'administration est reste pleinement mobilise. En effet, 75 %des recommandations adresses par la Cour en 2009 et ayant fait l'objet d'un suivi approfondi en 20 10 ont t partiellement ou totalement mises en uvre, ce qui souligne l'ambition de l'tat de tout mettre en uvre pour appliquer les prconisations de la Cour des comptes dans le cadre du processus v e r t u e u x de la certification des comptes de l'tat. Je me flicite de l'avance que vous constatez sur le sujet de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Conformment aux engagements pris par mon prdcesseur et que j'ai renouvels auprs de vous, l e vote de la loi organique sur la dette sociale a permis de dfinir plus clairement le statut de la CADES en tant qu'organisme de Scurit sociale, non contrl par l'tat. Afin dclairer le lecteur des
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comptes, ce changement de nature de la CADES fera lobjet d'une information ddie en annexe des comptes de 1 'tat. Pour ce qui concerne les autres immobilisations corporelles et incorporelles civiles, les progrs significatifs constats galement par la Cour des comptes sont la consquence d'un investissement fort des ministres comme des services de la direction gnrale des finances publiques, qui tmoigne de leur engagement dans la rforme comptable. J'es pre que ces travaux importants sur les diffrents points de cette rserve non substantielle pourront, le moment venu, tre reconnus et dboucher, dans lopinion s ur les comptes 2010, sur une leve de cette rserve. S'agissant des oprateurs des politiques publiques de l'Etat, je souhaite insister sur l'ampleur des progrs raliss ou en cours. J'ai souhait runir l'ensemble des oprateurs en dcembre dernier; cette occasion, je leur ai notamment demand de s'investir en fortement sur le chantier prioritaire de la qualit des comptes publics. ce titre, il faut d'ores et dj relever que le nombre d'oprateurs dots de comptes certifis s'est considrablement accru au cours de l'exercice : 79 oprateurs y taient soumis en 2009 (contre 57 en 2008), et 119 au 31 dcembre 2010. La direction gnrale des finances publiques va poursuivre ses efforts en 2011 pour aider les autres oprateurs enjeux s'engager dans la voie de la certification. En matire d'amlioration de la qualit comptable des oprateurs, il convient en outre de noter l'exprimentation d'une procdure de revue de la qualit comptable et financire. S'agissant du dlai de communication des comptes, pour lequel la Cour relve d'ores et dj de sensibles progrs, j'ai demand aux oprateurs de rendre leurs comptes avant le 31 janvier de l'anne suivant lexercice considr. De plus, je constate avec satisfaction que votre projet souligne la qualit d es actions menes par le ministre de la Dfense dans le cadre de la trajectoire de fiabilisation comptable de ses actifs. Ces travaux de fiabilisation de la valorisation des actifs, des inventaires et de mise en place de nouvelles procdures comptables sont particulirement notables en ce qu'ils interviennent paralllement la bascule sous Chorus des actifs de ce ministre, qui mobilise fortement ses quipes dans le cadre de la clture 2010. L'ampleur du chemin parcouru par ce ministre depuis l e bilan d'ouverture de l'tat doit tre pleinement mesure. Par ailleurs, certains chantiers mobilisant fortement quipes me semblent devoir tre ports votre attention. mes
Au titre du patrimoine immobilier de l'tat, d'importantes actions de fiabilisation de la bascule dans Chorus ralise en 2009 ont t menes cette anne au plan comptable. La question de la
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comptabilisation des provisions pour dsamiantage a t traite avec volontarisme puisque les travaux de diagnostics techniques amiante, leur recensement ainsi que leur valorisation sont en voie d'achvement. Le chantier de clarification normative engag au sein du Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) devrait galement permettre davancer sur l e traitement comptable du parc immobilier non spcifique. Mes services vont galement travailler troitement avec la Cour des comptes afin de traiter les points significatifs lors de la clture des comptes 201 0 et d'envisager un plan de fiabilisation complmentaire compter de 201 L ainsi que des amliorations du systme d'information. Concernant la rserve relative aux systmes d'information financire et comptable de 1' tat, l'anne 2010 a t marque par l'intensit du d ploiement de Chorus. Aprs la priode de dmarrage, l'ensemble des demandes de paiement dans Chorus a pu tre trait normalement. Le progiciel de gestion intgr couvre dsormais un primtre tendu. Sans attendre la bascule de la comptabilit dans Chorus, les actifs de l 'tat sont intgrs au fil des diffrentes vagues de Chorus. Aprs la bascule du parc immobilier en 2009, la bascule des actifs militaires dan s Chorus constitue une nouvelle tape qui sera ralise au titre de l 'exercice 2010. Les immobilisations financires basculeront en 2011. J'aimerais galement souligner l'attention particulire que mes quipes portent aux rsultats des audits relatifs Chorus raliss par la Cour des comptes, susceptibles de nous permettre d'amliorer et d'orienter nos travaux de fiabilisation de la bascule mais galement des systmes informatiques en tant que tels. Mon souhait a toujours t d'associer autant que possible le certificateur aux travaux de conception de Chorus, cette phase de prparation tant en voie de finalisation dans la perspective de la bascule de la comptabilit dans Chorus programme en 2012. Cette concertation a permis de rendre compte au certificateur, au fil de l 'eau, des avances au titre notamment de l a dfinition du plan comptable cible, de la prparation du prochain bilan d'ouverture li la future bascule de la comptabilit dans Chorus et de l'auditabilit du futur systme d'information. La trajectoire se poursuivra naturellement au-del de 2012. Si des volutions des applications informatiques du palier ont t ralises au titre de 2010 telles que lamlioration de plusieurs tats de l'application Medoc, il convient d'adapter nos exigences l'utilit et au cot des travaux qu'elles ncessitent. Je souhaite appeler votre attention sur le fait que la prparation la bascule comptable dans Chorus constitue notre priorit en 2011. Dans l attente de son complet dploiement, il me semble judicieux de porter nos efforts sur la diffusion et l'homognisation des procdures de
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matrise des risques. Ainsi, en matire d e produits rgaliens, les contrles comptables portant sur les oprations de recouvrement des produits issus des oprations de contrle sur pices et contrles fiscaux externes ont t renforcs et 1 'application ddie, Alpage, fiabilise. Plus largement, l'administration maintient cette an ne encore ses efforts au titre du renforcement du contrle interne comptable, notamment dans les nouvelles structures au niveau dconcentr. Chorus et la rforme de l'administration territorial e de l 'tat ont entran en effet un e redfinition des primtres des services dconcentrs qui s'est traduite par la mutualisation et la rorganisation de la fonction comptable. Il est apparu essentiel de doter rapidement les structures nouvellement cres d'une politique convergente et commune en matire de contrle interne. Le Secrtariat Gnral du Gouvernement a marqu l 'attention particulire qu'il porte cette question en organisant la dsignation des nouveaux rfrents dpartementaux du contrle interne au travers de deux lettres de cadrage. Le ministre dont j'ai la charge joue galement un rle essentiel d ans la diffusion de cette culture de la matrise des risques en dveloppant une relle mission d'appui envers ces nouveaux publics. Pour Je rseau des comptables, une attention particulire a t apporte sur une meilleure traabilit des contrles au travers de J 'extension l 'ensemble des dpartements d 'une application ddie, dont la Cour des comptes a salu 1 'intrt dans l e cadre de ses missions intermdiaires. L'objectif partag avec le certificateur est de progresser en vue d 'u ne mesure de l'effectivit des dispositifs de contrle interne comptable. J'voquerai galement ici le sujet de l'annexe au compte gnral d e l 'tat qui constitue lune des cls de comprhension essentielles de l a situation patrimoniale et financire de l 'tat. Je souhaite que les travaux engags aboutissent une annexe rellement enrichie et densifie, sans que soit pou r autant perdu l'objectif majeur d e clart de l 'information. Cette anne, l'information comparative sera enrichie par le retraitement des deux exercices prcdents (au lieu d'un seul l'anne dernire). Une transparence particulire sera aussi apporte sur les consquences pour les comptes de L 'tat de la comptabilisation des dpenses d 'avenir. Je n'oublie pas l a question des passifs d'intervention qui mobilise fortement mes quipes a u titre de la fiabilisation de leur primtre et de l 'analyse du traitement comptable qu'il convient de leur appliquer. Les travaux d'ordre doctrinal actuellement mens au sein du Conseil de normalisation des comptes publics devront permettre d'aboutir une position consensuelle, conforme aux principes gnraux de la comptabilit et compatible avec les rgles comptables applicables aux autres entits
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publiques sur des dispositifs analogues. Aussi, j'aimerais souligne r la ncessit d 'tudier trs prcisment les diffrents scnarii possibles et leurs impacts, en gardant l 'esprit l'acquis des quatre dernires an nes de mise en uvre de la rforme comptable, ainsi que l 'importance d'une information de qualit en annexe du point de vue de la transparence et de la bonne lisibilit des comptes de l 'tat. J'espre que l'exercice 2010 permettra de progresser vers une situation quilibre en ce sens dans le cadre d'un dialogue que je souhaite constructif. Je souhaite enfin souligner nouveau la qualit des changes et de la collaboration entre l a Cour des comptes et l'administration qui a permis de raliser de n ombreuses avances depuis l e dbut du processus de certification des comptes de l 'tat. C'est par la poursuite de cette dmarche partenariale, constructive et d 'accompagnement de l a rforme que nous raliserons notre objectif commun, celui de faire de la comptabilit un vritable outil pour les gestionnaires publics et une source d'information majeure pour les lecteurs des comptes. Je suis personnellement trs attach la qualit de nos comptes publics pour amliorer la gestion publique et l a transparence su r la situation financire et patrimoniale de l 'tat dans le contexte des finances publiques qui est le ntre. L'accompagnement par la Cour des comptes sur l e vol et comptable de la loi organique relative aux lois de finances est un levier considrable pour continuer marquer des nouvelles tapes conjointement dans cette perspective.
Les mesures lgislatives concernant la scurit sociale et les retraites

Limportance des dficits de la scurit sociale conduit la Cour formuler, chaque anne, notamment dans son rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale (RALFSS), des recommandations ayant pour objet de matriser la croissance des dpenses et daccroitre lassiette des prlvements sociaux, tout en rtablissant plus dgalit dans le traitement des assurs. Comme les annes prcdentes, la Cour des comptes rend compte au Parlement des suites qui ont t donnes ses recommandations dans la dernire LFSS76. Cet examen est complt cette anne par une analyse des dispositions incluses dans la loi de rforme des retraites qui correspondent, galement, des recommandations de la Cour.
I - Les dispositions de la LFSS pour 2011

Certaines recommandations de la Cour sont ritres, lorsquelles portent sur des questions structurelles. Cest en particulier le cas pour le financement des dficits, le suivi de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM) ou la rduction des niches sociales . Sur ces trois points, la LFSS pour 2011 contient des mesures qui vont dans le sens de prconisations insistantes de la Cour. Un quatrime point, la suppression de la compensation dmographique maladie, rpond galement une recommandation de la Cour.
76
) Dans les rapports sur lapplication des lois de financement (RALFSS) successifs, depuis celui de 2008, la Cour examine galement le suivi de ses recommandations, en partant dun pointage systmatique des recommandations faites dans les prcdents rapports. Dans le RALFSS de 2010, les pages 85 87 y sont consacres. Un tel suivi est dailleurs facilit par lobligation faite par la loi au Gouvernement de transmettre chaque anne au Parlement un rapport sur les suites donnes aux recommandations des prcdents RALFSS. Les difficults mthodologiques, exposes dans linsertion du RALFSS de 2008 (aux pages 398 et 399), notamment pour apprcier le degr de correspondance entre une recommandation et une mesure, restent bien entendu valables ici.
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A - Le financement des dficits

La Cour avait demand, notamment dans ses rapports sur lapplication des lois de financement, que soit transfre la CADES (en la dotant de ressources adaptes) la part du dficit du rgime gnral port par lACOSS, qui excde les besoins infra-annuels de trsorerie. Elle demandait, galement, avec une autre formulation, que soient rduits les plafonds annuels de ressources non permanentes, autoriss par les LFSS un niveau correspondant la seule couverture des besoins de trsorerie courants ; de mme, dasseoir tout nouveau transfert de dette la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) sur des ressources prennes. Larticle 9 de la LFSS pour 2011 entend, selon les explications donnes dans lexpos des motifs initial, apporter une rponse durable et quilibre la question de la dette sociale , la lumire des travaux de la commission de la dette sociale runie au printemps dernier. Est notamment prvu un transfert la CADES de 130 Md de dettes, correspondant aux dficits cumuls du rgime gnral et du Fonds de solidarit vieillesse (FSV), pour les annes 2009 et 2010, et aux dficits prvus pour les branches assurance maladie et famille du rgime gnral, au titre de lexercice 2011, et pour la branche retraite, jusqu lexercice 2018. Les ressources de la caisse sont augmentes en consquence, sa 77 dure de fonctionnement tant par ailleurs prolonge de quatre ans . Certes, les prvisions 2014, annexes la loi, prvoient encore des dficits, dont la reprise nest pas envisage, notamment pour lassurance maladie, partir de 2012. De mme, il existe un risque que des dficits supplmentaires soient constats pour la branche retraite, si les hypothses sous jacentes aux projections ne se vrifiaient pas. Enfin, les modalits retenues pour financer lamortissement de ce nouveau transfert de dette ne correspondent pas aux prconisations de la Cour qui portaient sur un relvement de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), recette lassiette la plus large et cre cette fin.
B - Le suivi et la matrise des dpenses encadres par lONDAM

Dans ses rapports successifs, la Cour a recommand que lONDAM puisse tre plus prcis et plus contraignant. Ainsi, dans le
77
) En application des dispositions inscrites dans la loi organique du 13 novembre 2010 relative la gestion de la dette sociale.
LES MESURES LEGISLATIVES CONCERNANT LA SECURITE SOCIALE ET LES RETRAITES 189
rapport de 2010, la Cour demandait de mieux dfinir et suivre les mesures dconomie et rendre compte, de faon formalise et rgulire, de la mise en uvre de ces mesures . La loi de financement pour 2011 sinscrit dans la continuit de ces orientations et recommandations, en reprenant plus prcisment les prconisations formules par un groupe de travail sur lamlioration du pilotage des dpenses dassurance maladie. Si la plupart des amliorations proposes dpendent de modifications de pratiques administratives, notamment pour amliorer le pilotage infra-annuel de lONDAM, celles relatives au renforcement du rle du comit dalerte ncessitaient une transcription dans la loi (article 34). Certes, la Cour relve que des progrs restent possibles pour mieux lier la dfinition de lONDAM des agrgats comptables ou tendre le suivi lensemble des dpenses, quel que soit leur exercice de rattachement. Pour autant, l encore, la loi de financement pour 2011 permet damliorer la porte de lONDAM.
C - La rduction des niches sociales

La Cour avait demand, dans le RALFSS de 2007, que soient rexamins les dispositifs dexonrations cibles la lumire de lvaluation de leur efficacit et de leur efficience et que sans attendre soient rexamines ou plafonnes les exonrations de cotisations sociales, appliques la plus-value dacquisition des stock-options, aux dductions forfaitaires spcifiques, dont bnficient certaines professions et aux avantages de dpart en retraite et de licenciement. Les lois de financement de la scurit sociale successives pour 2008, 2009 et 2010 ont rpondu cette proccupation, mais dune manire trop partielle, dautant que de nouveaux dispositifs dexonration taient dcids, crant une perte de recettes suprieure aux gains, comme la montr le RALFSS de 2010.
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La loi de financement de 2011 comporte plusieurs mesures qui vont dans le sens dune rduction accrue des niches sociales : larticle 13, augmentation du taux du forfait social, de 4 6 %, larticle 10, augmentation des taxes spcifiques appliques aux retraites chapeau ; larticle 11, augmentation des taxes spcifiques appliques aux stock-options. En outre, est cre une taxe (un peu plus lgre) applicable la distribution dactions gratuites ; larticle 16, est cre une taxe spcifique sur les sommes ou avantages allous un salari raison de son activit professionnelle par une personne qui nest pas son employeur (sommes dsormais assimiles une rmunration au sens de 78 larticle L. 242-1 ). larticle 13 ter, limitation de lexonration applicable aux indemnits de rupture. Mme si la perte de recettes pour les rgimes sociaux est dans ce cas compense par laffectation dimpts, la Cour avait galement attir lattention sur le cot, quelle jugeait excessif, des exonrations gnrales, par rapport leur effet sur lemploi. Elle proposait, en consquence, de rduire sensiblement la plage actuelle des exonrations gnrales et dconnecter leur seuil de sortie des volutions du SMIC, en lexprimant en euros ou en pourcentage du plafond de scurit sociale . La loi de financement pour 2011 va partiellement dans ce sens (en reprenant des prconisations faites galement par lInspection gnrale des finances et plus rcemment par le Conseil des prlvements obligatoires). Le mode de calcul actuel de la rduction gnrale est en effet revu par larticle 12 de la loi qui impose dannualiser le calcul de la rduction en faisant masse des salaires mensuels et des primes et 13me mois verss en fin danne. Cela permettra, dans certains cas, de rduire les exonrations de cotisations qui taient obtenues grce ces modalits de paiement des rmunrations. Au total, les mesures dcides restent, cependant, en-de des prconisations de la Cour et elles nont pas eu deffet significatif sur la rduction des dficits, un impratif absolu qui sous-tend nombre de ses recommandations.
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) Ces lments navaient dailleurs pas t inclus par la Cour dans son recensement des niches sociales.
Des mesures complmentaires, dailleurs envisages dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode 2011-2014, sont donc indispensables.
a) La suppression de la compensation dmographique gnralise pour la branche maladie

Dans le RALFSS de 2010, la Cour a prconis de supprimer terme, pour les rgimes dassurance maladie, la compensation dmographique gnralise et de rviser les mcanismes de compensation bilatrale entre le rgime gnral et les rgimes spciaux . Larticle 21 de la loi de financement rpond cette recommandation, pour clarifier le mode de financement des rgimes dassurance maladie en liminant des flux croiss qui savrent globalement inutiles , selon les termes de lexpos des motifs du projet de loi.
II - Les dispositions de la loi portant rforme des retraites

Plusieurs dispositions de la loi sur la rforme des retraites correspondent des prconisations, parfois anciennes, de la Cour.
A - La rforme des compensations dmographiques

Dans le RALFSS de 2010, la Cour demandait que les mcanismes de la compensation dmographique entre les rgimes de retraite soient rnovs, dans le sens dune plus forte solidarit. Larticle 4 de la loi prvoit que le Conseil dorientation des retraites (COR) remettra, dans un dlai dun an, un rapport sur la rnovation des mcanismes de transfert de compensation dmographique entre rgimes dassurance vieillesse afin dassurer la stricte solidarit dmographique entre ces rgimes .
1 - Lharmonisation des barmes entre invalidit et handicap.

Le RALFSS de 2010 a mis en vidence les incohrences dues des volutions divergentes entre le rgime de linvalidit, celui de linaptitude et les prestations verses au titre du handicap. La Cour signalait, notamment, les carts dans les barmes de reconnaissance
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des taux dinvalidit dune lgislation lautre et demandait que linvalidit et le handicap soient valus partir dun rfrentiel commun . Soulignant la trs grande disparit des dcisions rendues, selon les rgions, linsertion demandait galement dencadrer les pratiques des mdecins conseils pour garantir lgalit de traitement sur le territoire dans la reconnaissance de linvalidit et de linaptitude . Larticle 80 de la loi prvoit que le Gouvernement dpose, avant le 1er janvier 2012, un rapport visant tudier un barme dattribution des pensions dinvalidit cohrent avec le barme dattribution de lallocation aux adultes handicaps et mieux encadrer la dfinition de linaptitude . Le mme rapport proposera des indications de pratique pour mieux encadrer et harmoniser, dune rgion lautre, les dcisions des chelons mdicaux de lassurance maladie.
2 - Une plus grande convergence entre les rgles du rgime gnral et celles applicables la fonction publique
Plusieurs dispositions de la loi correspondent des prconisations (alors non formalises en recommandations explicites), contenues notamment dans le rapport public thmatique (RPT) davril 2003 sur les pensions des fonctionnaires civils de lEtat ou dans les RALFSS.
a) La rduction du dlai minimal permettant de valider des droits retraite dans la fonction publique
Dj voque dans le RPT de 2003, cette recommandation a t reformule dans le RALFSS de 2004, la Cour demandant que soient tudies les consquences dune validation des droits retraite des fonctionnaires partir dun trimestre dassurance, comme dans le rgime gnral . Larticle 53 de la loi ramne la dure ncessaire pour avoir une pension de 15 2 ans, dure qui se rapproche, ainsi, fortement de la demande de la Cour.
b) La possibilit de dpart en retraite pour les parents de trois enfants et plus, aprs 15 ans dans la fonction publique
Dans son rapport public thmatique prcit relatif aux pensions des fonctionnaires civils la Cour avait signal le caractre injustifi et coteux dun avantage aussi drogatoire par rapport au droit commun. Dans le rapport public annuel (RPA) de 200779, la Cour a confirm cette position. Larticle 44 de la loi ferme pour lavenir, compter du 1er janvier 2012, le droit ce dispositif de dpart en retraite prcoce, sous rserve de mesures transitoires.
c) Les bonifications prvues pour certaines catgories de fonctionnaires

Le rapport prcit sur les pensions des fonctionnaires civils a mis en vidence nombre de bonifications particulires des dures dassurance, propres aux fonctionnaires, en application de larticle 12 du code des pensions civiles, dont la justification paraissait douteuse. Cest notamment le cas pour les nombreuses bonifications dites de dpaysement (pour services faits hors dEurope, y compris dans les DOM-TOM). Dans le RPA de 200780, la Cour a regrett quaucune mesure nait t prise, alors mme que le cot de ces bonifications avait augment. A loccasion de linsertion relative aux dcotes et surcotes, dans le RALFSS de 2010, la Cour a demand nouveau que pour les rgimes de fonctionnaires, soient (notamment) rexamines les rgles rgissant loctroi des bonifications admissibles en liquidation . Dans le rapport de 2003, en outre, la Cour soulignait, en particulier, le caractre, dsormais, injustifi et relativement coteux de la bonification de dure dassurance, accorde certains professeurs de lenseignement technique, au titre de la validation de lactivit professionnelle effectue dans lindustrie (5 ou 3 ans) , cette dure leur tant dcompte deux fois, la fois dans leur retraite du rgime gnral et dans celle du rgime des fonctionnaires.
RPA de fvrier 2007, 2me tome, insertion de suivi sur les pensions des fonctionnaires de lEtat , p. 265 et 266. 80 ibid., p.270 272.
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Deux articles de la loi rpondent ces proccupations de la Cour. Larticle 48, en premier lieu, prvoit que soit rendu avant le 31 mars 2011 un rapport sur les bonifications inscrites au titre de larticle 12 du code des pensions. Sans attendre ce rapport, larticle 49 de la loi supprime lavantage accord aux professeurs de lenseignement technique, compter du 1er janvier 2011. *** Dans ses recommandations, ritres ou nouvelles, la Cour continuera prconiser des mesures de nature rtablir, dans les meilleurs dlais, lquilibre des comptes des rgimes de scurit sociale.
REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Nous vous remercions de nous avoir transmis, par courrier en date du 16 dcembre dernier, le projet d'insertion au rapport public sur le suivi des recommandations de la Cour dans le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2011 ainsi que dans la loi du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites. Nous avons pris connaissance avec attention de vos analyses, lesquelles appellent les remarques suivantes de notre part. Concernant les dispositions de la loi de financement de la scurit sociale pour 2011 De faon gnrale, nous tenons souligner que les dispositions de la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2011 permettent des avances importantes en faveur de la matrise des finances sociales et de l'quit des prlvements, en phase avec les recommandations formules par la Cour. Des progrs significatifs sont observer, qu'il s'agisse d'assurer dans des conditions claires le financement des dficits passs du rgime gnral sans affecter la gestion des besoins de trsorerie par 1'ACOSS, de dvelopper les outils de nature scuriser le respect de l'ONDAM ou encore de rduire les niches sociales dont la lgitimit socio-conomique n'a pu tre dmontre. Pour la seule anne 2011, c'est au total un effort de 8 milliards d'euros qui est ainsi ralis par rapport au solde tendanciel du rgime gnral. Le financement des dficits La LFSS pour 2011 rpond une proccupation rcurrente de la Cour: le schma de reprise de dette adopt par la reprsentation nationale conduit soulager durablement la trsorerie de l 'ACOSS, ce qui se traduit concrtement par l'abaissement de son plafond d'emprunt 20 Md compter du 1er juin 2011, soit un montant cohrent avec sa mission centre sur la couverture des besoins de trsorerie courants. Dans ce contexte, nous ne partageons pas la rserve formule par la Cour sur 1'absence de rponse apporte la gestion des dficits de l'assurance maladie pour les exercices 2012 et suivants. Nous tenons en effet rappeler que te schma retenu innove prcisment en ce qu'il assure, par anticipation, le financement de J 'amortissement de la dette vieillesse sur la priode 2011-2018. Mais c'est bien dans la mesure o une rforme
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ambitieuse a t mene en amont pour assurer un retour l'quilibre de la branche l'horizon 2018, qu'il convient de prvoir d'ores et dj les modalits de gestion de la dette vieillesse rsiduelle sur la priode de monte en charge des mesures de redressement. Prvoir une telle opration pour la branche maladie ferait moins sens toutes choses gales par ailleurs, et pourrait mme affaiblir la ncessit, pourtant imprieuse, de poursuivre l'effort de redressement. En outre, la Cour porte une attention particulire aux modalits de financement du transfert de dette sociale prvu hauteur de 130 Md dans la LFSS pour 2011 en direction de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Nous tenons sur ce point appeler l'attention de la Cour sur le fait que les dispositions de la loi de financement sont celles qui ont t adoptes l'issue d'un dbat dense au sein des Assembles, lequel a conduit une modification substantielle du projet initial du Gouvernement. En particulier, le caractre prenne des ressources affectes la Cades a compt parmi les proccupations des parlementaires. Ces dernires se sont traduites par l'introduction au rang organique d'une nouvelle rgle relative la gestion de la dette sociale : l'assiette des impositions de toute nature affectes la Cades doit dsormais porter sur l'ensemble des revenus des personnes physiques. Pour cette raison et afin de garantir la lisibilit du financement de lamortissement de la dette sociale, la LFSS pour2011 prvoit d'affecter 0,28 point de CSG supplmentaire la Cades. Ce transfert de recettes est, en grande partie, rendu possible par la poursuite de la stratgie de rduction des niches fiscales et sociales, axe central de la politique mene par le Gouvernement en matire de prlvements obligatoires, et qui compte par ailleurs parmi les objectifs galement poursuivis par la Cour. Cette approche, qui est celle laquelle a souscrit la reprsentation nationale, est prfrable 1'augmentation gnralise des impositions de toute nature, d'autant qu'il est essentiel de prserver, dans un contexte de sortie de crise, les revenus des mnages et les moteurs de la croissance conomique. Le suivi et la matrise des dpenses encadres par l'ONDAM Dans le champ de l'assurance maladie, nous tenons en premier lieu souligner, avec la Cour, l'amlioration de l'excution de l'objectif national de dpenses d'assurance maladie (ONDAM) au cours des dernires annes. Pour la premire fois depuis 1997, l 'objectif vot en LFSS pour 2010 devrait tre tenu. Comme le souligne la Cour dans son projet, le Gouvernement a d'ores et dj mis en uvre nombre des recommandations formules dans le rapport du groupe de travail prsid par M. Briet sur le pilotage des dpenses d'assurance maladie. Trois objectifs sont. ainsi poursuivis : renforcer la transparence vis--vis du Parlement et accrotre la crdibilit de
l'ONDAM vis-- vis de l'ensemble des acteurs ; rnover la gouvernance de l'ONDAM afin d 'en amliorer le pilotage infra-annuel ; doter la gouvernance d'outils permettant d'accrotre l'efficacit de la prvention des dpassements. Parmi les amliorations substantielles apportes la matrise des dpenses, il convient en particulier de souligner que : - Ds l'exercice 2010, le Gouvernement a appliqu la recommandation relative l'instauration d'un mcanisme systmatique de mise en rserve en dbut d'anne des dotations s'apparentant celui en vigueur pour les crdits budgtaires ; les dcisions de dgel total ou partiel, ou d'annulation, tant prises en cours d'anne par le Comit de pilotage en fonction des prvisions d'excution de l'ONDAM. Cette pratique, de nature contribuer l'atteinte des objectifs pourswvts par la Cour, sera prenmsee puisque la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014, dispose que le montant de la mise en rserve ne peut tre infrieur 0,3% de l'ONDAM. -Le Gouvernement a install, ds avril 2010, un comit de pilotage de l'ONDAM, associant les directions et organismes en charge de la gestion du risque maladie, et qui se runit mensuellement sous la prsidence alterne des ministres chargs de la sa.nt et des comptes publics ou du directeur de la scurit sociale. Instance de dcision des mesures permettant, le cas chant, de rectifier la trajectoire des dpenses d'assurance maladie vers l'objectif vot par Je Parlement, ce comit est galement assist d'un groupe de suivi statistique qui lui transmet, chaque mois, une synthse des prvisions d 'excution des dpenses incluses dans le primtre de l'ONDAM. Ce groupe est galement en charge du suivi du rendement des mesures d'conomies inscrites dans la construction de tONDAM. - La loi organique du 13 novembre 2010 relative la gestion de la dette sociale prvoit l'enrichissement des annexes au PLFSS afin d'amliorer l 'information du Parlement, en particulier sur l'excution de l 'ONDAM de l'anne en cours ainsi que les hypothses techniques retenues pour la construction de l'objectif de l'anne venir (dcomposition du tendanciel et prsentation dtaille des mesures correctrices et de leur impact). Ces dispositions sont entres en vigueur ds le PLFSS pour 2011. - Enfin, et en rponse la remarque de la Cour relative au ncessaire rapprochement entre l'ONDAM et les agrgats comptables, il est important de souligner que, sur ce point gaiement, des progrs sont en cours puisque cet objectif compte parmi les nouvelles missions du groupe de suivi statistique mentionn plus haut. Celui-ci est en effet charg, en fin d'exercice, du rapprochement des donnes comptables et des prvisions statistiques d 'excution de
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l'ONDAM. Il s'est runi afin d'identifier et de faire disparatre les diffrents cueils pouvant entraner des erreurs de provisions dues la mauvaise affectation des dcaissements leur anne de rattachement. Ce point devrait tre rsolu par un meilleur partage de rinformation entre les diffrents acteurs producteurs de donnes d 'excution de l'ONDAM. Ces diffrents lments montrent quel point le pilotage de 1'quilibre financier de la branche maladie a fait l'objet d'volutions tout fait structurantes. D'une part, les diffrents vecteurs juridiques (loi organique, loi de programmation, LFSS) ont t mobiliss en ce sens. D'autre part, les pratiques administratives, voques par la Cour et qui s'inscrivent dsormais dans un cadre fortement rnov, ont d'ores et dj t significativement amliores. La rduction des niches sociales Si comme la Cour, et ce depuis plusieurs annes, le Gouvernement considre tout fait central de mener une politique volontariste en matire de niches sociales , nous ne partageons pas la teneur gnrale des rserves exprimes par la Cour au sujet des progrs raliss ces dernires annes. Depuis 2008, la rduction des niches sociales a t un axe central des lois de financement et des lois de finances successives, dans le but non seulement de renforcer 1'quit du prlvement social, mais aussi dans celui de rduire les dficits. La seule loi de financement pour 2011 prvoit ainsi des mesures sur les niches sociales dont le rendement devrait s'lever en 20 Il 2,6 Md. C'est un effort sans prcdent qui mrite d'tre apprci sa juste mesure, et auquel il faut encore ajouter les mesures de la loi de finances qui rduisent de 790 M montant de diverses exonrations cibles. Par ailleurs, il convient de signaler que la loi de financement de la scurit sociale pour 20 Il n'est porteuse d'aucune disposition de nature affaiblir cet effort substantiel. En effet, le texte ne comprend pas la cration de nouvelles niches ou le renforcement de celles dj existantes. S'agissant des allgements gnraux, la mesure d 'annualisation du mode de calcul devrait conduire rduire d'environ 10% le cot global de cette exonration. Il s'agit donc d'une mesure structurante, qui galise le montant des exonrations quelles que soient les pratiques des entreprises en matire de rpartition infra-annuelle des rmunrations. S'agissant de la proposition de la Cour, qui vise rduire sensiblement la plage de ces exonrations, le Gouvernement a dj eu l'occasion d'indiquer qu'il ne partageait pas l'analyse de la Cour, compte tenu des effets qu'aurait cette mesure sur J'emploi. A cet gard, la mesure prise dans le cadre du PLFSS pour 201l traduit la volont du
Gouvernement de procder une simple mesure d'ajustement technique, fonde sur la recherche d'une plus grande quit entre salaris. Il ne s'agit en aucun cas de remettre en cause ce dispositif gnral d'allgement, ce qui aurait des effets ngatifs sur Je cot du travail dj trs lev en France et, plus globalement, sur la comptitivit des entreprises franaises. D'ailleurs, une telle mesure ne ferait qu'accrotre la concentration des allgements sur certains secteurs, consquence que la Cour a largement analyse. A l'inverse, elle rduirait la part revenant l'industrie, ce qui serait en contradiction avec les efforts mens par le gouvernement en matire de comptitivit. La suppression de la compensation dmographique gnralise pour la branche maladie Comme nous nous y tions engags auprs de la Cour en rponse son rapport sur la scurit sociale de septembre 2010, la LFSS pour 2011 supprime la compensation gnralise pour les rgimes d'assurance maladie. Nous tenons souligner que cette mesure de simplification, ayant pour effet de faire disparatre les flux croiss entre rgimes et ainsi de renforcer la lisibilit de leur financement, a t calibre de faon assurer la neutralit financire de 1'opration pour les rgimes. 2/ Concernant les dispositions de la loi du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites La Cour a fait le choix de concentrer sur quelques aspects son analyse relative la rforme des retraites adopte en novembre 2010 par la reprsentation nationale. Or, nous souhaitons rappeler que la loi portant rforme des retraites reflte un projet beaucoup plus vaste et ambitieux de nature permettre un retour l'quilibre l'horizon 2018. Aussi il serait intressant que la Cour, compte tenu de son autorit et de sa lgitimit, puisse aborder, ces prochaines annes, la question des retraites et de son financement dans sa globalit dans la mesure o ce sujet, complexe, ne peut tre qu'imparfaitement apprhend par une approche segmente. La rforme des compensations dmographiques Il convient sur ce sujet de rappeler tout d'abord qu'avec la suppression chance de 2012 de la compensation spcifique entre rgimes spciaux de retraite, le systme des compensations sera nettement simplifi. Les volutions sont plus dlicates concernant la compensation gnralise entre rgimes de retraite, dont le principe nest pas remis en cause. Aussi, le rapport qui sera remis par le COR, en application de l'article 4 de la loi portant rforme des retraites, constituera une base de
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travail utile la dtermination des volutions ncessaires au respect de la solidarit dmographique entre ces rgimes. La commission de compensation est, aux termes de l'article 4 de la loi qui prvoit sa consultation, l'instance approprie pour engager ces rflexions entre les rgimes et entre les administrations. L'harmonisation des barmes entre invalidit et handicap Sur cette question du rapprochement entre les modalits de prise en charge de l 'invalidit et celles relatives au handicap, nous avons dj eu l'occasion de faire tat de la ncessit d 'une tude plus approfondie des diffrentes options proposes par la Cour. En application de l' article 80 de la loi portant rforme des retraites, le Gouvernement mnera cette rflexion au cours de l'anne 2011, en se concentrant notamment sur l 'harmonisation des barmes d'attribution de ces deux dispositifs ainsi que sur les moyens de renforcer l'homognit des pratiques l'chelon local du service mdical d'assurance maladie. En raison de la diversit des thmes abords et de la ncessit de mobiliser des savoirs mdicaux, les services pourront solliciter cette fin un pilotage de l'Inspection gnrale des affaires sociales. La convergence entre les rgles applicables au rgime gnral et celles en vigueur dans la fonction publique Cette convergence constitue, avec l'augmentation de la dure d'activit, l'une des principales orientations de la loi portant rforme des retraites du 9 novembre 201O. Cette orientation s'inscrit dans le prolongement de la rforme de 2003 qui avait align les rgimes de la fonction publique sur le rgime gnral en matire de dure d'assurance, de dcote et de surcote, et de celle de 2008 qui a procd un alignement identique pour les autres rgimes spciaux. Plusieurs des mesures de convergence mises en uvre par la loi du 9 novembre 2010 permettent de rpondre aux recommandations formules par la Cour. Il s'agit de ta rduction deux ans de la clause de stage (dure de service minimale pour ouvrir droit pension de retraite la fonction publique) compter de 2011, de la fermeture compter de 2012 du dispositif de dpart anticip des parents de trois enfants (hormis pour les fonctionnaires en remplissant les conditions avant cette date) et de la suppression pour les fonctionnaires recruts partir du 1cr janvier 2011 de la bonification accorde aux professeurs d'enseignement technique (au titre du stage professionnel exig pour avoir le droit de se prsenter au concours par lequel ils ont t recruts). La question des bonifications dont bnficient les fonctionnaires fera en outre l'objet d'un rapport au Parlement avant le 31 mars 2011_
La loi du 9 novembre 201 0 comporte par ailleurs d'autres mesures de convergence sur des matires qui n 'avaient pas t spcifiquement abordes par la Cour : - la loi pose ainsi le principe de la convergence des taux de cotisation acquitts par les fonctionnaires vers ceux applicables aux salaris du secteur priv (au titre du rgime de base et des rgimes complmentaires obligatoires); -les conditions d'attribution du minimum garanti de la fonction publique sont alignes sur celles du minimum contributif du rgime gnral (instauration d'une condition de dure de carrire tous rgimes requise pour le taux plein et d'un plafonnement du montant du minimum au regard des pensions servies par les autres rgimes). * Au global, l 'analyse des suites donnes aux recommandations de la Cour des comptes dans le PLFSS 2011 et dans la loi de rforme des retraites montre que le Gouvernement a largement suivi les prconisations de la Cour avec pour objectif partag le retour l'quilibre des finances sociales, dans les meilleurs dlais ainsi que dans le respect des principes d 'quit et de solidarit.
La COFACE
La COFACE, entreprise prive non cote, gre, pour le compte et avec la garantie de lEtat, les oprations dassurance des risques lexportation des entreprises franaises qui ne peuvent pas tre rassurs sur le march. Elle met en uvre la politique dassurance crdit arrte par le ministre de lconomie. Ses relations ltat sont rgies par une convention dfinissant notamment la rmunration de lentreprise pour cette gestion. Conformment aux dispositions de larticle 37 de la loi de finances rectificative pour 1997, la COFACE retrace dans un compte de procdures publiques, distinct de ses propres comptes et audit par un commissaire aux comptes, les oprations quelle effectue avec la garantie de lEtat. Pour la premire fois au 1er janvier 2008 ce compte a t intgr dans les participations financires de ltat, en tant quentit ad hoc. Chaque anne, lEtat verse des crdits au titre des procdures dficitaires et reoit en recettes du budget gnral un prlvement sur la trsorerie pour les procdures bnficiaires. Le prsident de la commission des finances du Snat avait demand la Cour, en application de larticle 58-2 de la LOLF, une enqute relative la gestion des procdures publiques de la COFACE. Cette enqute a t publie en annexe du rapport dinformation n 95 (2008-2009) de la commission des finances du Snat81.
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Rapport de MM. Jean-Pierre Fourcade, Michel Charasse et Edmond Herv, snateurs, dpos le 18 novembre 2008.
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Depuis cette publication, sous les effets de la crise conomique, le contexte dans lequel intervient la gestion par la COFACE des garanties lexportation a profondment volu. Les procdures quelle gre ont t mobilises massivement pour soutenir les entreprises lexportation, dans un objectif contra-cyclique. La ralisation dune enqute transversale sur le soutien public aux entreprises exportatrices (cf. tome I du prsent rapport) a donc conduit la Cour assurer le suivi de ses travaux de 2008. Le constat a t positif : dans lensemble, les volutions ont t conformes aux prconisations de la Cour. Pour autant, laugmentation significative des risques du fait de la crise appelle des recommandations complmentaires touchant notamment lvaluation des risques et la politique de lEtat pour ses prlvements sur le compte des procdures publiques la COFACE.
I - Les recommandations relatives au champ dintervention de la COFACE

Lactivit de la COFACE pour le compte de lEtat recouvre cinq procdures : lassurance crdit, la garantie de change, la garantie du risque exportateur (garantie des cautions et garantie des prfinancements), lassurance investissement et lassurance prospection. Ces procdures sont dcrites dans le chapitre II de la deuxime partie du tome 1 du prsent rapport consacr au soutien public aux entreprises exportatrices. 1 - Lors de son enqute en 2008, la Cour avait relev une tendance la rduction des demandes des entreprises pour les procdures publiques de la COFACE, principalement en ce qui concerne lassurance crdit. La crise conomique a conduit en 2009 une augmentation forte de la demande de soutien adresse par les entreprises la COFACE. Ainsi, lexercice 2009 sest conclu par le triplement des garanties prises au titre de lassurance crdit (20 170 M en 2009) par rapport aux exercices antrieurs (8 817 M en 2007 et 7 459 M en 2008), ce qui explique une forte augmentation des engagements hors bilan de lEtat (78 446 M en 2009). La mme tendance a t observe pour la garantie du risque exportateur, avec une augmentation des montants attribus de 56 % entre 2008 et 2009 pour les cautions (1 311 M en 2009), et de 228 % pour les prfinancements (138 M en 2009).
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Les procdures de garantie de la COFACE ont ainsi t utilises par ltat dans un objectif contra-cyclique afin de soutenir les entreprises exportatrices dans une priode durant laquelle le financement bancaire stait fortement contract. Il est difficile de prvoir si ce regain dintrt des entreprises pour les procdures publiques de la COFACE sera durable. Sagissant de lassurance prospection, ltat a engag une rforme consistant largir, au-del des seules PME, le champ dligibilit aux entreprises de taille intermdiaire dont le chiffre daffaires est infrieur 500 M, dvelopper la commercialisation du produit et acclrer le traitement des demandes. Cette volont, conjugue au contexte conomique, a conduit une augmentation des dossiers accepts de 19 % entre 2008 et 2009, pour une hausse des montants accords de 42,9 %. 2 - La Cour stait interroge sur la prennit de la garantie de change82. Le constat dun recours plus important des entreprises aux procdures de la COFACE ne sapplique pas au mcanisme particulier de la garantie de change. Celui-ci permet de couvrir lexportateur contre une baisse ventuelle du cours de la devise dans laquelle est libell un contrat dont la signature et lentre en vigueur sont incertaines. La demande des entreprises est reste oriente la baisse en 2009, comme les annes prcdentes, avec une lgre reprise au premier semestre 2010. Lors de son enqute prcdente, la Cour avait soulign le rsultat financier ngatif de la garantie de change de la COFACE. Elle stait aussi interroge sur lopportunit de maintenir la garantie de lEtat pour cette procdure de garantie de change. Le dficit a perdur en 2009 (-4,8 M). Il est d aux cots fixes significatifs ncessits par les mcanismes de garantie de change (7,4 M en 2009) et labsence de taille critique de lactivit. La question de la prennit de cette procdure demeure pose. Lintrt de la procdure publique au demeurant faiblement commercialise doit tre mis en rapport avec les cots de gestion des oprations de couverture. En labsence de progrs dans la commercialisation du produit permettant datteindre une masse critique susceptible damortir ces cots, la Cour recommande de transfrer cette
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La procdure de garantie de change vise garantir les entreprises exportatrices franaises contre le risque de variation du taux de change en devises entre le moment o les entreprises soumissionnent l'tranger pour un contrat et celui o elles encaissent les recettes commerciales affrentes ce contrat.
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procdure, au moins partiellement pour la gestion des couvertures, un oprateur bancaire. 3 - La Cour avait observ que la direction gnrale du Trsor dlguait un nombre croissant de dcisions de prise en garantie la COFACE. Lenqute conduite en 2008 avait relev que laccroissement du nombre de dossiers traits par dlgation de la direction gnrale du Trsor, sur lesquels la COFACE dcidait seule, sans la commission interministrielle des garanties prside par le directeur gnral du Trsor ou son reprsentant, constituait une volution positive, tant du point de vue des services de lassureur crdit que de la direction gnrale du Trsor. La Cour avait jug que la qualit dinstruction des dossiers par les quipes de la COFACE tait satisfaisante. Le champ de la dlgation sest encore largi depuis lors et conduit la COFACE prendre seule les deux tiers des dcisions initiales de garanties octroyes pour le secteur civil, pour un montant reprsentant 7 % du total des montants demands. Les dossiers les plus importants restent du ressort de la commission interministrielle des garanties. Au cours de sa nouvelle enqute, la Cour na pas constat de difficults lies lextension de la dlgation des dcisions la COFACE. Elle souligne, toutefois, que la contrepartie dun rgime de dlgation de dcision largi consiste pour la direction gnrale du Trsor fixer des objectifs clairs la COFACE en termes dactivit (nombre dentreprises), de cibles ventuelles (catgories dentreprises ou secteurs) et surtout de qualit du risque. Les deux premiers objectifs sont consubstantiels la dfinition par ltat dune politique publique de soutien au commerce extrieur. Le troisime a un effet sur le rsultat technique des procdures, et donc, in fine, sur leur cot budgtaire pour ltat. Ces objectifs doivent donc figurer dans la convention entre ltat et la COFACE.
II - Les recommandations relatives la gestion des procdures publiques

1- La Cour avait prconis la rationalisation de lorganisation de la COFACE pour linstruction des demandes des entreprises.
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Lvolution constate, depuis 2008, des structures charges dinstruire les garanties publiques correspond aux recommandations de la Cour. Dune part, la direction de lassurance prospection et la direction du moyen terme, qui grait les autres procdures, ont t fusionnes en octobre 2008, de sorte quest mis la disposition des entreprises un guichet unique pour lensemble des procdures dont elles peuvent avoir besoin. Dautre part, lorganisation de la nouvelle direction des garanties publiques nest plus gographique, mais sectorielle. Cette nouvelle rpartition des effectifs apparat conforme une dmarche de spcialisation et de professionnalisation des agents, tenant compte de la spcificit de chaque secteur conomique en matire dexport. 2 - La Cour avait souhait une meilleure identification des effectifs affects la gestion des garanties publiques. Entrent dans le calcul des cots de la COFACE, au titre de la gestion des garanties publiques, les personnels de la direction des garanties publiques, certains postes externes (commerciaux et front office ) non rattachs cette direction mais directement affects aux garanties publiques (au total, 30,3 % des effectifs des directions de la COFACE) et une fraction des effectifs des autres directions fonctionnelles, selon des cls analytiques. Au total, ces effectifs, au nombre de 362 en 2009, sont dsormais rpertoris de manire fiable. Sur la base de cette cl de recensement, ils ont diminu de 9 % entre 2002 et 2009. Cette baisse des effectifs est le fruit des gains de productivit de la COFACE. 3 - La Cour avait constat que les demandes des entreprises taient instruites dans les dlais prescrits par lEtat. La nouvelle enqute a fait apparatre que laugmentation de la demande des entreprises a, au contraire, conduit un rallongement des dlais en 2009 : pour lassurance crdit, le dlai dinstruction des demandes est pass de 35 jours en 2007 et 2008 plus de 50 jours en 2009. Laugmentation de lactivit a t gre par des effectifs qui sont rests stables entre 2008 et 2009, sans gains de productivit permettant dabsorber la totalit de la croissance de la demande des entreprises. La COFACE fait, toutefois, valoir que lallongement des dlais a t contenu grce la ralisation de gains de productivit de 15 % (204 tches par agents en 2009 contre 178 en 2008). Les dlais restent, par ailleurs, en ligne avec les objectifs de gestion interne de la COFACE pour lassurance crdit et la plupart des autres procdures.
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La situation de lassurance prospection appelle des remarques spcifiques : le raccourcissement des dlais souhait par lEtat pour mieux rpondre aux demandes des PME et des entreprises de taille intermdiaire na pas pu tre tenu dans les proportions fixes. Le nouvel objectif, fix par lEtat en juin 2009, dun traitement acclr de 50 % des demandes en deux jours pour les dossiers infrieurs 50 000 euros tait atteint par la COFACE en 2010.
III - La recommandation relative la convention financire entre ltat et la COFACE

La Cour avait relev en 2008 les volutions successives de la convention financire entre lEtat et la COFACE, et examin la rmunration de lentreprise. Celle-ci nest pas identifie comme telle dans la justification au premier euro des documents budgtaires annexs aux projets de lois de finances. La Cour a conduit en 2010 des complments danalyse sur la rmunration de la COFACE (61,2 M en 2009). Elle a connu, depuis 2002, une volution satisfaisante, tant du point de vue de ltat, en raison de la modration des frais qui lui sont facturs, que du point de vue de la COFACE qui bnficie dune marge raisonnable au regard de labsence, de sa part, dengagements de fonds propres. Cependant, le mode de rmunration variable, introduit en 2004, index sur lactivit, a rencontr dimportantes limites. Laugmentation de lactivit en 2008 a, en effet, conduit une forte hausse de la rmunration de la Coface (68,8 M). LEtat a donc, depuis lors, limit les effets de la part variable en encadrant la marge de lentreprise dans une fourchette comprise entre 9 % et 11 % des cots. La rmunration de la COFACE obit ainsi une double rfrence : une part variable en fonction de lactivit, voluant entre deux bornes tablies en fonction des cots supports par lentreprise auxquels sajoute une marge. Lintrt dun mode de rmunration aussi complexe nest pas avr. Le retour un systme de rmunration cots + marge ne peut donc tre exclu, sous rserve dune modulation de la marge en fonction dindicateurs de performance pertinents (impact durable sur le commerce extrieur plutt quune augmentation du nombre dexportateurs non prennes, par exemple), en petit nombre, tablis procdure par procdure, et cohrents par rapport aux objectifs de la politique de soutien public lexportation.
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IV - Les recommandations relatives lapprhension des risques supports par ltat

1 - Dans son enqute de 2008, la Cour avait rappel que la certification des comptes de lEtat avait donn lieu, au titre de lexercice clos le 31 dcembre 2007, la reconduction dune rserve (rserve n 7) portant sur le traitement du compte des procdures publiques gres par la COFACE : la Cour constate () que son analyse de la situation du compte au regard des critres de contrle demeure inchange et que les actifs et passifs correspondants devraient tre intgrs directement ou indirectement dans les comptes de lEtat . LEtats a accept au 31 dcembre 2008 de valoriser le compte des procdures publiques gr par la COFACE comme une participation financire sur la base de ses fonds propres au 31 dcembre 2007, soit 8,9 Md. En outre, il a accept le retraitement comptable du prlvement quil opre sur ce compte. La rserve a alors pu tre leve. 2 - La Cour avait analys le bilan et le compte de rsultat de la COFACE, en relevant, dune part, les retards de production des comptes, et dautre part labsence de manuel comptable. Lenqute conduite en 2009 a permis de constater un raccourcissement des dlais de production des comptes, lis notamment la prise en compte de ce facteur au titre des critres de modulation de la marge de la COFACE. Par ailleurs, laudit contractuel des comptes par lexpert ayant qualit de commissaire aux comptes se conclut par une certification sans rserve depuis 2008. Comme la Cour lavait dj not lors de sa prcdente enqute, le compte, tabli selon le plan comptable des socits dassurances, comprend des provisions techniques qui couvrent les sinistres dclars, les menaces de sinistres et les sinistres futurs. Le correct niveau de ces provisions constitue un enjeu majeur pour ltat, qui mesure ainsi lampleur des risques quil pourrait tre amen supporter. Or le niveau des provisions sur la priode 2008-2009 a augment trs sensiblement en raison de la forte activit de lassurance crdit, mais aussi dune dgradation indniable du risque moyen. Cette dgradation se conjugue avec une concentration forte des risques, en termes sectoriels (aronautique) et de pays (Brsil). De plus, les modes de passation des provisions pourraient encore faire lobjet damlioration sur un autre point.
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Les provisions pour risques futurs de lassurance crdit stablissent 1 256,1 M en 2009. En principe, ces provisions sont calcules en fonction du taux de prime appliqu au contrat dassurance. Or, tel nest pas le cas pour laronautique, qui reprsente 20 % des risques souscrits. Les provisions sont calcules, dans ce cas, par rfrence lancien taux de prime, forfaitaire, de 3 %, qui sappliquait avant le nouvel accord de lOCDE de 2007 relatif aux crdits lexportation allous laronautique, et non en fonction de la qualit du risque, qui constitue dsormais le mode dtablissement des primes. En consquence, en raison de ce mode de calcul forfaitaire, lencours aronautique fait lobjet dun taux moyen de provision de 2 %, alors quil est de lordre de 3,5 % pour lencours total, et nest pas correctement provisionn. La COFACE reconnat que, faute dinformations disponibles dans les bases informatiques, le provisionnement du secteur aronautique ne repose pas sur la qualit du risque. 3 - La Cour avait regrett que toutes les consquences ne soient pas tires, par ltat, du calcul, ralis par la COFACE, du capital notionnel83, destin dterminer le capital ncessaire pour faire face aux risques lies lassurance crdit. Ce capital notionnel est tabli sur la base de scnarios de ralisation des risques un horizon dun an. Selon les scnarios retenus, le capital notionnel peut tre suprieur aux capitaux propres du compte tat (6,4 Md en 2009). Malgr les recommandations de la Cour, le prlvement de ltat sur le compte des procdures publiques, li aux excdents techniques84 quenregistre lassurance crdit en comptabilit de caisse, nest toujours pas tabli en fonction de ce capital notionnel. Or, les prlvements de ltat doivent laisser la disposition de la COFACE les ressources ncessaires pour faire face aux risques lis aux oprations dassurance effectues pour le compte de lEtat. La requalification par Eurostat du prlvement de ltat sur la COFACE a, certes, conduit en modrer limportance (4,4 Md en 2006, 2,8 Md en 2007, puis 2,5 Md en 2008 et 894 M en 2009). Le niveau du prlvement est dsormais corrl avec le rsultat technique. Mais celui-ci est sans relation avec le rsultat comptable, et le niveau des dotations aux provisions.
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Montant thorique de capital destin faire face aux risques ventuels. Les primes et les rcuprations moins les indemnits pour sinistres.
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La Cour ritre, en consquence, sa recommandation : il est souhaitable de dfinir le niveau de capital notionnel et le quantile de risque que ltat souhaite couvrir avec les capitaux propres du compte des procdures publiques. Les prlvements annuels sur la trsorerie du compte des procdures publiques pourraient ainsi tre dtermins partir de critres objectifs.
***
Les volutions constates dans la gestion des procdures publiques de soutien aux exportations assure par la COFACE apparaissent conformes aux recommandations de la Cour. Limportance de lactivit dassurance de la COFACE depuis la crise financire conduit une augmentation du volume des engagements souscrits pour le compte de ltat, une augmentation des provisions pour risques lies en partie une dgradation de la qualit de ceux-ci, et une concentration des risques sur un nombre restreint de secteurs et de pays. En consquence, il apparat ncessaire la Cour que la direction gnrale du Trsor et la direction du budget apprhendent avec prcision les risques budgtaires issus de loctroi de la garantie de lEtat la COFACE, et en tirent les consquences pour la politique de prlvement de lEtat sur le compte des procdures publiques. Elle formule ds lors deux recommandations : - amliorer lvaluation du risque dans les comptes de la COFACE en provisionnant lencours aronautique en fonction de la qualit du risque comme les autres dossiers ; - dfinir le niveau de capital notionnel (et le quantile) que ltat souhaite couvrir avec les capitaux propres du compte des procdures publiques et en dduire les prlvements annuels sur la trsorerie du compte.
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REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE
Le projet d'insertion au rapport public de la Cour des comptes sur << La gestion par la Coface des garanties publiques l'exportation >> a retenu toute mon attention. Je tiens tout d'abord souligner la grande qualit du travail effectu par la Cour pour produire ce document, que j'ai lu avec intrt. Je note avec satisfaction que, dans l'ensemble, la Cour porte une apprciation positive sur l'volution de la gestion des procdures publiques par la Coface. Je prends par ailleurs bonne note des recommandations formules dans ce rapport. Comme le souligne la Cour, la politique volontariste et contracyclique que j'ai souhaite et qui est mene depuis la crise financire, afin qu'aucun contrat l'exportation ne soit perdu pour des questions de financement, s'est traduite par une augmentation des engagements souscrits par la Coface pour le compte de l'Etat, ainsi que par un accroissement des provisions pour risques. Face ces augmentations, le niveau de trsorerie du compte Etat de la Coface, qui doit permettre de faire face aux sinistres potentiels, est rest stable. Je partage ds lors pleinement les deux recommandations principales du rapport de la Cour relatives : - l'importance d'amliorer l'valuation du risque dans les comptes de la Coface par le provisionnement de l'encours aronautique en fonction de la qualit du risque ; - la ncessit de dfinir le niveau de capital notionnel que l'Etat souhaite couvrir avec la trsorerie du compte Etat de la Coface, et d'en dduire les prlvements annuels sur cette trsorerie, tenant compte du niveau des engagements pris et des impratifs globaux de finances publiques. Compte-tenu de ces recommandations, je demanderai mes services de travailler dsormais en liaison troite avec la direction du Budget, sur ces deux points, de manire amliorer notre politique de couverture des risques. De faon plus gnrale, je suis convaincue que l'objectivation des critres de dcision des prises en garantie, ainsi que la transparence, notamment vis--vis du Parlement, sont indispensables pour amliorer notre politique de souscription du risque ; ceci doit nous permettre de continuer soutenir au mieux les intrts de nos exportateurs lorsqu'ils sont en position, grce la qualit de leur production et grce aux prix pratiqus, de remporter des contrats l'exportation. J'ai donc fait en sorte
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que ces orientations soient au cur de la politique d'assurance-crdit pour 2011 qui encadre l'activit de la Coface agissant pour le compte de l'Etat. 1. Sur les recommandations relatives au champ d'intervention de la Coface La Cour a relev le triplement des garanties prises au titre de l'assurance-crdit en 2009 par rapport l'exercice antrieur. Dans un contexte de crise conomique et financire, les garanties sur les contrats rellement conclus sont passes de 7 459 M en 2008 20 170 M en 2009. En revanche, si l'encours total de la Coface en assurance-crdit a bien augment entre 2008 et 2009 (+25%), il s'tablissait au 31 dcembre 2009 52 917 M, et non 78 446 Md comme indiqu dans le projet d'insertion de la Cour. L'encours de 78 446 Md mentionn par la Cour ne correspond pas aux engagements rels pris par l'Etat : il inclut galement des promesses de garantie portant sur des contrats qui n'ont pas encore t, et ne seront peut-tre pas, conclus. La Cour s'est interroge sur la prennit de la garantie de change. S'il est vrai que le nombre d'entreprises bnficiaires de la garantie de change n'a pas augment depuis plusieurs annes, il n'a cependant pas diminu et reste stable autour de 110 entreprises. Le produit correspond donc un besoin, et permet des entreprises, notamment les plus petites, de bnficier d'une couverture contre le risque de change qu'elles ne trouveraient pas des conditions conomiquement acceptables auprs des banques. Par ailleurs, il n'est pas acquis que le transfert de la gestion des couvertures un oprateur bancaire permettrait de rduire les cots, alors que la qualit du service pourrait en tre affecte. En effet : - cette gestion mobiliserait a priori le mme nombre de personnes dans une banque (les oprateurs de la salle de march de la Coface sont occups plein temps par la gestion quotidienne des garanties de change). Le cot factur par un oprateur bancaire ne serait donc probablement pas significativement infrieur celui de la Coface (cot de gestion s'levant 4,2 M en 2009); - le transfert de gestion pourrait crer des lourdeurs administratives entre un middle office qu'il faudrait garder la Coface et un front office situ dans une banque ; - en outre, la garantie de change est bien gre et n'engendre aucune dpense budgtaire : elle a en effet enregistr un rsultat technique positif de 6,3 M en 2009. 2. Sur les recommandations relatives la gestion des procdures publiques par la Coface
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La Cour a constat que les objectifs en matire de dlai d'instruction pour l'assurance prospection n'taient pas atteints. En 2009, le Ministre a fix comme objectif que 50% (et non pas 80% comme l'crit la Cour) des dossiers d'assurance prospection d'un montant infrieur 50 000 euros soient traits en 2 jours. Cet objectif a t atteint en 2010. 3. Sur la recommandation relative la convention financire entre l'Etat et la Coface La Cour s'est interroge sur l'intrt du mode de rmunration actuel de la Coface. Des ngociations entre les services de la Coface et ceux de la DG Trsor pour la nouvelle convention 2011-2014 sont actuellement en cours. Ces ngociations visent mettre en place un mode de rmunration qui permettrait de fixer au plus juste les cots de gestion des procdures pour l'Etat et de les adapter niveau d'activit lev tout en incitant la Coface rechercher des gains de productivit. Ces objectifs ne plaident pas en faveur d'une augmentation de la part fixe de la rmunration comme cela a t suggr par la Coface. L'intgration d'indicateurs de performance pertinents tels que dcrits pas la Cour fait partie des pistes de rflexion pour la prochaine convention. 4. Sur les recommandations relatives l'apprhension des risques supports par l'Etat La Cour a relev la ncessit d'amliorer le mode de passation des provisions dans le cadre des garanties d'assurance-crdit accordes au secteur aronautique. La Coface a tenu compte de cette recommandation de la Cour et a commenc adapter ses outils informatiques afin de pouvoir calculer le provisionnement du secteur aronautique non plus sur une base forfaitaire mais par rapport la qualit du risque, comme c'est dj le cas pour le provisionnement dans tous les autres secteurs. Dsormais, le provisionnement des risques futurs du secteur aronautique suivra le modle standard de tarification de l'OCDE. La Cour a remarqu qu'il tait regrettable que le prlvement de l'Etat sur le compte des procdures publiques de la Coface ne soit toujours pas tabli en fonction du capital notionnel calcul par la Coface. Ainsi que le souligne la Cour, l'importance de l'activit d'assurance-crdit de la Coface depuis la crise financire a conduit une augmentation du volume des engagements souscrits pour le compte de l'Etat et une augmentation des provisions pour risques. Si les prlvements annuels oprs sur la trsorerie du compte Etat de la Coface ne dpassent plus le rsultat technique annuel de l'assurance-crdit, leur niveau ne tient
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cependant pas compte de ces augmentations. La trsorerie du compte Etat de la Coface qui en rsulte vise concilier un degr de scurit dont il faudrait mesurer le caractre acceptable - le modle actuariel tabli par la Coface estime que le niveau de trsorerie permet de rsister 96% des scnarii de sinistres l'horizon d'un an sans recours au budget gnral de l'Etat pour procder aux indemnisations- et la ncessit, compte tenu des impratifs globaux de finances publiques, de limiter le niveau des trsoreries dormantes en-dehors de l'Etat.
Vous avez bien voulu me soumettre le projet d'insertion au rapport public de la Cour des comptes sur La gestion par la Coface des garanties publiques l'exportation . Ce projet appelle de ma part les observations suivantes : Il peut tre effectivement constat une forte augmentation des contrats notifis garantis par la Coface en 2009. En part transfrable, ils sont passs d'un rythme annuel de 7 8 Mds 19,7 Mds. Il appartiendra la commission des garanties de veiller ce que cet accroissement des risques pris par 1'Etat ne corresponde pas un dsengagement durable des banques et soit bien effectu au profit de 1'industrie franaise. *** Tout comme la Cour, je m'interroge sur la garantie de change. J'estime, cependant, qu'il n'y a pas lieu ce stade de transfrer la gestion des couvertures un oprateur bancaire. Cette gestion ne peut tre considre comme compltement indpendante des garanties dlivres, notamment pour l'encours dit spcifique (monnaies atypiques, dossiers de taille importante). Par ailleurs, s'il est exact que les banques de march utilisent des systmes de mutualisation pouvant rendre moins ncessaire le recours la garantie publique, celle-ci rend nanmoins des services indispensables, notamment aux PME : - la Coface joue un rle de conseil aux entreprises dans un domaine qui est la fois technique et risqu. Elle vite en particulier que ces entreprises ne se voient appliquer des marges trop importantes par les banques, marges souvent camoufles dans le taux de change offert ;
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- certaines entreprises, de par leur taille ou leur situation bilancielle, n'ont pas accs au march car elles prsentent un risque de contrepartie important ou gnrent des cots de gestion trop levs pour les banques ; - enfin le march bancaire n'offre pas toujours des solutions adaptes, surtout quand il s'agit de PME qui ont par dfinition peu de contrats en cours, pour pallier les difficults provenant de dcalages dans la remise des offres ou dans l'excution des marchs. Il faut noter enfin que le rsultat de cette garantie, mme en tenant compte de la convention financire, a t positif de 2,1 M en 2009. *** La Coface bnficie d'importantes dlgations. Sans remettre ce point en cause, la Cour souhaite qu'il s'accompagne de la fixation d'objectifs prcis la Coface. Une telle fixation d'objectifs, sduisante premire vue, apparat cependant difficile mettre en uvre. Des objectifs en nombre d'entreprises trop ambitieux se traduiraient par une dgradation des risques couverts, surtout dans une priode de reprise de ces risques par le march. Il est par ailleurs trs difficile d'exclure ou de favoriser un secteur ou un type d'entreprise en matire d'assurance-crdit. L'exclusion dans cette procdure ne peut tre fonde que sur le risque prsent par le dbiteur, ou sur un contenu en part industrielle franaise trop faible. Il parat en revanche plus efficace que malgr ses dlgations, la Coface consulte systmatiquement la Commission des garanties pour les dossiers dont le suivi des dbats peut laisser apparatre qu'ils sont litigieux. Enfin il est trs important que les deux directions du budget et du Trsor examinent soigneusement les procs-verbaux de dlgation et s'expriment sur les dossiers qu'elles jugeraient difficiles. *** Comme je l'avais dj signal en septembre dernier, mes services ne sont actuellement pas associs la ngociation de la convention financire. Comme la Cour des comptes, j'estime que rmunrer la Coface en fonction de seuls indicateurs d'activit est contestable. Un systme de cot marg accompagn de bonifications de la marge en fonction d'indicateurs d'activit parat en effet prfrable. Doivent galement tre suivis de prs la qualification et l'adquation des personnels affects aux procdures dites publiques du fait des techniques trs pointues que ces personnels doivent matriser.
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*** Concernant les recommandations de la Cour des comptes relatives l'apprhension des risques supports par l'Etat. L'article 37 de la LFR de 1997 a mis en place une partition dans les comptes de la Coface. En effet le lgislateur, prenant acte du fait que la proprit juridique du compte tait bien celle de la Coface, a veill ce que les oprations dont l'quilibre de trsorerie d'ensemble tait garanti par l'Etat soient suivies de faon spare et que les actifs qui leur correspondent ne puissent pas tre saisis par les cranciers de la Coface. Le lgislateur n'a pas utilis le terme de comptes annuels mais celui d'enregistrement comptable distinct et renvoie une convention entre l'Etat et la Coface les modalits de cet enregistrement. Cette convention ne cre pas l'obligation de comptes annuels qui ne pourrait tre que du domaine lgislatif. Le lgislateur a seulement voulu veiller au suivi des oprations de la Coface bnficiant de la garantie de l'Etat et leur enregistrement comptable distinct. D'autres exemples d'une telle comptabilisation distincte existent d'ailleurs. Le but de cette disposition est que l'intgralit des contrats, et leurs primes, affrentes aux diffrentes procdures, soient bien retracs, de mme que la liste des crances et des actifs dtenus par la Coface, soit par subrogation en cas d'indemnisation, soit dans le cadre de rcuprations. L'enregistrement comptable doit aussi s'intresser aux dpenses de la convention financire et aux produits gnrs par le placement de la trsorerie disponible. La mise en place d'une comptabilit d'engagement telle qu'elle est pratique aujourd'hui ne correspond pas l'obligation de publier des comptes annuels pour une socit commerciale. Ds lors les termes fonds propres, compte de rsultat ou bilan me paraissent en la matire juridiquement inexacts. Effectuer des calculs de provisions pour l'assurance crdit, comme le souhaite la Cour, comporte des difficults substantielles. Les dossiers sont htrognes et les taux des primes factures utiliss pour dterminer ces provisions refltent rarement la ralit des risques. Une autre difficult prsente est qu'il est galement difficile de dterminer l'avance, surtout avant ces sinistres potentiels, les possibilits de rcuprations sur lesdits sinistres et leur chelonnement dans le temps. Ces possibilits de rcupration dpendent aussi de la ralisation des srets. De telles provisions ne tiennent pas non plus compte de notre exposition relative, lment qui, comme d'ailleurs l'a not la Cour pour 2009 en ce qui concerne le Brsil et l'aronautique, est aussi d'importance.
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La Cour recommande la mise en place d'un capital notionnel l'intrieur du compte retraant les procdures de la Coface bnficiant de la garantie de l'Etat, destin pallier des pertes inattendues et, aprs fixation d'un quantile de risque couvert, dterminer ainsi un plafond des prlvements annuels. Cette ide est sduisante. Mais l'tat tant lgalement astreint assurer l'quilibre en trsorerie du Compte, cette dernire notion doit aussi guider le montant de ses prlvements. Aller au-del, en utilisant 1'indicateur du rsultat comptable , supposerait des hypothses de calcul de risque, dont la difficult a t expose ci-dessus. La notion de quantile de risque n'est quant elle pas calculable de manire rigoureuse. Enfin, la demande de la Cour, mes services et ceux de ma collgue charge de 1'conomie ont pris, en 2008, des engagements conduisant maintenir un niveau de trsorerie sur le compte permettant de couvrir de faon certaine les sinistres potentiels 12 mois, ce qui parait rpondre aux proccupations exprimes. La Cour note d'ailleurs que les prlvements effectus ces dernires annes ont t cohrents avec le rsultat technique de 1'assurance crdit.
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA COFACE
Vous avez bien voulu me faire tenir le projet d 'insertion sur La gestion par la Coface des garanties publiques l'exportation . J'ai l'honneur de vous faire savoir que ce projet nappelle pas de commentaires additionnels par rapport ma rponse du 27 juillet 2010. .Je me permets toutefois de sou ligner que Coface a pris les mesures pour mieux provisionner le risque du secteur aronautique, conformment la recommandation de la Cour et que, de faon plus gnrale, nous n'avons pas constat, jusqu' prsent, de sous provisionnement. Par ailleurs, je me permets d'attirer votre attention sur l e fait que Coface est une entreprise prive non cote, contrairement ce qui tai t indiqu dans le premier paragraphe du projet.
La rorganisation de la collecte de la taxe dapprentissage dans le secteur des transports et de la logistique
A la suite du contrle de lAssociation pour la formation professionnelle dans les transports (AFT), de lInstitut de formation aux techniques dimplantation et de manutention (IFTIM) et de lAssociation pour la promotion sociale et la formation professionnelle dans le transport routier et activits auxiliaires (PROMOTRANS), habilits tous trois pour la collecte de la taxe dapprentissage dans la branche du transport et de la logistique, la Cour avait adress le 23 juillet 2008 un rfr aux ministres assurant la tutelle de ces organismes : - le ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire ; - la ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi ; - le ministre de lducation nationale ; - le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Dans cette communication, la Cour relevait des dysfonctionnements majeurs de ce dispositif de collecte, dont elle soulignait lopacit. Cette situation apparaissait dautant plus proccupante que les autorits de tutelle avaient fait preuve lgard des organismes concerns dune passivit anormale en laissant se constituer des groupes de fait autocontrls. La Cour appelait en consquence une remise en ordre immdiate et profonde, dautant plus que les montants collects par ces organismes slevaient 47,9 M en 2007 pour la seule taxe dapprentissage, quoi sajoutait le produit dune taxe fiscale pour le dveloppement de la formation dans les transports de 65,8 M la mme anne. Deux ans aprs lenvoi de ce rfr, la Cour a effectu, comme elle lavait annonc, un contrle de suivi visant sassurer quil avait t mis
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fin aux drives constates, conformment aux engagements conjoints pris par les ministres de tutelle dans les rponses quils avaient adresses la Cour fin 2008. Le bilan apparat contrast : en effet, si plusieurs des recommandations de la Cour ont t mises en uvre par les organismes de collecte de la taxe dapprentissage, certaines de ces volutions apparaissent purement optiques. De son ct, lexercice de la tutelle reste marqu par les mmes faiblesses que celles identifies en 2008.
I - Lclatement des structures et labsence de transparence du dispositif de collecte

Lorganisation de la collecte de la taxe dapprentissage dans le secteur du transport et de la logistique, dont la Cour avait critiqu lopacit et lclatement entre diffrentes structures, a fortement volu depuis lenvoi du rfr. Ainsi, comme la Cour lavait recommand, les structures ont t simplifies : limage de la situation qui prvaut pour le recouvrement des fonds de la formation professionnelle continue (un organisme unique de collecte pour lensemble de la branche transports), seule lAFT subsiste, depuis le 1er janvier 2010, en tant que collecteur de la taxe dapprentissage. En effet, lagrment ministriel accord lIFTIM et PROMOTRANS, en tant quorganismes collecteurs de la taxe dapprentissage (OCTA), na pas t reconduit. Ce dernier oprateur continue dassurer une partie de la collecte (soit 6 M), grce la dlgation que lAFT lui a consentie, ce qui lui permet de poursuivre le financement de la dizaine de centres de formation dapprentis qui dpendent de lui. Paralllement, la demande des autorits de tutelle, il a t mis fin au versement irrgulier par AFT PROMOTRANS dun forfait de 18 % de la taxe fiscale pour le dveloppement de la formation professionnelle dans les transports. PROMOTRANS est dsormais financ par des subventions de droit commun, au montant, infrieur, dtermin par les actions de formation ralises, au vu des justificatifs fournis. Par ailleurs, le nombre dentits lintrieur du groupe AFTIFTIM a t fortement rduit : les 27 socits civiles immobilires (SCI) qui en dpendaient, ont t fusionnes en une seule ; de mme, les diverses associations oprant dans le domaine de la formation professionnelle continue ont t regroupes en un unique organisme spcialis.
LA REORGANISATION DE LA COLLECTE DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE DANS LE SECTEUR TRANSPORTS - LOGISTIQUE221
Ces volutions relatives lAFT restent, toutefois, inacheves : 1/ Les rmunrations des dirigeants, dont la Cour avait soulign le grand manque de transparence, du fait des liens crois avec plusieurs associations, sont, certes, dsormais verses par une mme institution ; leur montant est soumis un comit des rmunrations constitu au sein du conseil dadministration de lAFT, qui nexamine, toutefois, que la situation des deux principaux responsables. Par ailleurs, les autorits de tutelle ne sont pas prsentes au sein de lorganisme payeur et ne participent pas au comit des rmunrations : ce sujet important continue donc dchapper leur contrle. 2/ Si les pouvoirs financiers du prsident sont mieux encadrs, comme lavait demand la Cour, par une dlibration du conseil dadministration, la pratique du cumul des mandats au bnfice dun petit nombre de personnes cooptes, quelle avait dnonce, na pas t interdite comme le souhaitaient les pouvoirs publics : un projet de rglement intrieur se contente de prvoir des rgles purement formelles de prvention des conflits dintrt dont lapplication demeurera sous la seule responsabilit de chaque administrateur. 3/ Sagissant de la rorganisation des SCI, des problmes restent en suspens. En effet, le financement de ces socits avait t ralis en partie sur des fonds rsultant dune taxe fiscale affecte lAFT. La dvolution de leur patrimoine la nouvelle entit doit saccompagner dun remboursement lEtat des sommes provenant de cette ressource. Or, il na toujours pas t procd lvaluation qui permettrait ce versement au Trsor public. 4/ Enfin, la transparence financire devrait tre amliore lavenir, ainsi que lavait demand la Cour, par la production de comptes consolids en cours dlaboration. Le primtre doit cependant encore en tre largi lensemble des structures dpendant de lAFT et, en particulier, la socit civile immobilire qui porte dsormais son patrimoine ; leur sincrit doit faire lobjet dune certification par un commissaire aux comptes.
II - La ncessit dune distinction plus claire entre les activits de collecte et celles relevant du domaine concurrentiel
Les ministres de tutelle avaient invit lAFT, comme lavait prconis la Cour, se dessaisir des participations dtenues dans deux socits objet commercial. LAFT a bien procd cette opration,
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mais les deux socits sont restes lintrieur du groupe et ont t cdes titre gratuit une filiale spcialise dans les activits de prestation de services de formation, rendant largement formelle cette rorganisation. Sur un plan plus gnral, la cration de cette filiale ne rgle pas les difficults quavait soulignes le rfr, nes des risques de confusion entre les ressources publiques et les activits concurrentielles de lAFT. La situation des OCTA devrait, de ce point de vue, se calquer sur celle impose aux organismes paritaires collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue (OPCA) dont la collecte est la mission essentielle, lexclusion de toute activit relevant du domaine concurrentiel.
III - La passivit des autorits de tutelle

Largement reprsents pourtant au sein mme des OCTA du secteur transport logistique, les quatre ministres qui exercent sur eux une tutelle, taient rests inactifs face aux drives du dispositif. Cloisonns et dpourvus de toute vision globale, ils navaient pas su sopposer au dveloppement dun systme opaque et sloignant de ses missions de service public. Force a t de constater que lexercice de la tutelle a peu volu malgr la mobilisation provoque, dans un premier temps, par lintervention de la Cour. Certains contrles ont ainsi t raliss par les services de lEtat comptents, portant notamment sur la conformit de la situation de lAFT au regard des rgles du droit fiscal et des rgles lies lactivit de collecte de la taxe dapprentissage, comme cela avait t annonc la Cour, en rponse son rfr. Par ailleurs, une lettre conjointe du 20 fvrier 2009 du directeur gnral des infrastructures, des transports et de la mer, du dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle, du directeur gnral de lenseignement scolaire et du directeur du budget a appel lattention du prsident du groupe AFT-IFTIM sur les consquences tirer du rfr de la Cour en date du 23 juillet 2008. Cette intervention soumettait le maintien des statuts de collecteur de la taxe dapprentissage et daffectataire de la taxe fiscale dont bnficie lAFT, la mise en uvre rapide de mesures de redressement. La rorganisation qui sen est ensuivie reste cependant encore incomplte sur de nombreux points essentiels.
Il est dautant plus regrettable que cette impulsion initiale des pouvoirs publics ait t sans lendemain, certaines des mesures les plus importantes auxquelles les ministres staient engags tant en effet restes lettre morte. Il en va ainsi du comit dengagement et de suivi , charg dapprouver la rpartition des financements au titre de la ressource fiscale, qui devait comprendre lensemble des parties prenantes notamment, les diffrents ministres concerns qui devaient en assurer la prsidence et qui na pas t constitu ce jour. Cette situation particulirement regrettable prive lEtat dun instrument prcieux de pilotage de lactivit de lAFT, alors mme que le dcret qui devait renforcer les pouvoirs du commissaire du gouvernement nest toujours pas paru. Celui qui devait instituer un plan comptable des organismes collecteurs de la taxe dapprentissage, essentiel la transparence des comptes, na pas davantage t publi. De fait, la coordination entre les ministres chargs de la tutelle est demeure faible : les conventions liant les diffrents ministres aux organismes du secteur sont ngocies indpendamment sans quaucun pilotage coordonn de leur activit ne soit mis en place.
*** Les pouvoirs publics ont, comme lavait souhait la Cour, mis profit larrive simultane expiration au 31 dcembre 2008 de lagrment de collecteur de la taxe dapprentissage dont bnficiaient lAFT, lIFTIM, et PROMOTRANS pour engager une rorganisation en profondeur du systme de collecte dans la branche transports et logistique. La moindre mobilisation des autorits de tutelle au cours de la priode rcente risque de laisser cette rforme inaboutie. Leur vigilance demeure donc indispensable pour que la rorganisation ne soit pas formelle mais relle.
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Le projet d'insertion au rapport public GPP/1807-1 du 14 dcembre 2010 sur les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage dans la branche du transport et de la logistique que vous avez bien voulu m'adresser, appelle, de ma part, les observations suivantes. Je prciserai tout d'abord que ces lments de rponse ne porteront que sur l'association pour le dveloppement de la formation dans le transport (AFT). En effet, ainsi que mon prdcesseur avait eu l'occasion de le prciser dans sa rponse au rfr n 52471 du Premier prsident de la Cour des comptes du 23 juillet 2008, les services du ministre de l'cologie, du dveloppement durable, des transports et du logement n'ont jamais t comptents pour exercer un contrle sur l'institut de formation aux techniques dimplantation et de manutention (IFTIM) qui, au demeurant, n'exerce plus ce jour une activit d'organisme de formation. Il est aussi utile de prciser que les services de ce ministre n'exercent plus aucun contrle sur PROMOTRANS, depuis le rapport conscutif au contrle de la Cour de 2008. Les conditions d'affectation de la taxe fiscale cette association se font dsormais dans le strict respect de l'article 1635 bis M du code gnral des impts : l'AFT est seule affectataire de la taxe fiscale et PROMOTRANS, comme tout organisme de formation, bnficie de cette ressource sur production de justificatifs des dpenses qui y sont ligibles. Le projet d'insertion formule une srie dobservations relatives aux structures et la transparence du dispositif de collecte : - sur la rmunration des dirigeants, je tiens signaler quun comit des rmunrations se met en place qui devrait respecter les prrogatives du contrleur gnral du contrle gnral conomique et financier ; - sur la solution retenue pour prvenir les conflits dintrt, je souligne que la solution dun rglement intrieur est similaire ce qui a t fait dans d'autres organismes comparables ; - sur le remboursement par l'AFT des montants de taxe parafiscale, ce remboursement doit dabord faire lobjet dune valuation du boni de liquidation ; - sur la production de comptes consolids, je note que la clture des comptes 2010 le permettra puisquil sagit du premier exercice comptable depuis la rorganisation du groupe AFT. Le projet d'insertion au rapport public met l'accent sur la ncessit d'une distinction plus claire entre les activits de collecte et celles relevant
du domaine concurrentiel. A la suite du rapport de 2008, ce groupe a t rorganis et l'AFT, notamment, n'exerce dsormais plus aucune activit relevant du domaine concurrentiel. La troisime partie du projet d'insertion est intitule : La passivit anormale des autorits de tutelle . En la matire, la comptence de mes services est gouverne par les textes relatifs la taxe fiscale dont l'objet est de financer les actions de formation professionnelle spcifiques aux mtiers du transport routier. C'est ce titre que l'article 1635 bis M du code gnral des impts prvoit que le ministre charg des transports dsigne un commissaire du Gouvernement au conseil d'administration de l'AFT. A cet gard, la formulation de ce titre ne me semble pas reflter la ralit du travail qui a t ralise par les services de la direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer, la suite du rfr du Premier prsident et du rapport de 2008 auprs de l'AFT. La liste mme des observations faites dans les deux premires parties de votre rapport tmoigne dailleurs de ce que les autorits de contrle ont t particulirement actives : - la fin du versement irrgulier du prciput de 18 % de la taxe fiscale par l'AFT PROMOTRANS. C'est la demande expresse du contrleur gnral du Contrle gnral conomique et financier et du commissaire du Gouvernement auprs du conseil d'administration de l'AFT qu'il a t mis fin ce versement, ce qui a ncessit une explication auprs des responsables de PROMOTRANS ; - l'objet de l'AFT est dsormais limit ses seules missions d'affectataire de la taxe fiscale et d'oprateur de formation initiale non assujetti la TVA ; - la mise en place des importantes mesures juridiques de simplification et de transparence de l'organisation de l'AFT qui, d'une part, est devenue collecteur unique de la taxe d'apprentissage pour les transports depuis le 1er janvier 2010 et, d'autre part, a procd la fusion de la totalit des SCI. Le projet d'insertion au rapport public mentionne que le comit d'engagement et de suivi n'a pas encore t mis en place. L'ide de ce comit avait t convenue en commun par les quatre directions cosignataires de la lettre du 20 fvrier 2009 au prsident de l'AFT. Ce comit devait approuver la rpartition des financements au titre de la ressource fiscale, mais galement autoriser la rpartition des financements des formations initiales minimales obligatoires et des titres professionnels afin d'instituer la reprsentation de toutes les parties prenantes, comptentes sur les diffrentes ressources affectes dont dispose l'AFT. La mise en place de ce comit supposait au pralable la rorganisation de l'AFT. Elle apparat maintenant possible. Par consquent, j'ai demand mes services de mettre en place ce comit, en concertation
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avec les autres administrations comptentes, pour renforcer la coordination administrative de tous les contrles exercs par l'Etat sur l'AFT, et de prparer les textes ncessaires pour prciser le rle du commissaire du Gouvernement auprs du conseil d'administration de l'AFT.
REPONSE DU MINISTRE DE LEDUCATION NATIONALE, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE
Le ministre charg de l'ducation nationale a examin avec attention et intrt le projet d'insertion au rapport public annuel de la Cour des Comptes qui prend acte de la mise en uvre de certaines recommandations qu'elle avait formules. Il souhaite apporter deux sries de remarques relevant de sa comptence. Le ministre de l'ducation nationale s'est conform aux prconisations de la Cour en accordant l'habilitation collecter la d'apprentissage exclusivement l'APT. Cette unique taxe habilitation ne fait pas obstacle ce que Promotrans puisse bnficier d'une dlgation de collecte, conformment l'article L.6242-4 du code du travail qui stipule : ... la collecte peut tre 1 dlgue dans le cadre d une convention conclue aprs avis du service charg d u contrle de la formation professionnelle. Ce projet de dlgation a reu un avis favorable de la mission organisation des contrles de la sous-direction des politiques de formation et du contrle de la dlgation gnrale l'emploi et la formation professionnelle. Concernant la ncessit d'une distinction plus claire entre les activits de collecte et celles relevant du domaine concurrentiel que souhaite la Cour, il convient de ra ppeler que le lgislateur n'a pas souhait, ce jour, rapprocher la rglementation des organismes collecteurs de la taxe dapprentissage de celle des organismes paritaires collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue. Quant aux autres points soulevs par la Cour, ils relvent de la comptence des ministres char gs du transport, de l'emploi et du budget.
Comme le souligne la Cour, dans son projet d'insertion au rapport public annuel sur Les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage dans la branche du transport et de la logistique , les pouvoirs publics ont engag une rorganisation du systme de collecte dans la branche transports et logistique suite au rfr de la Cour de 2008. Ainsi, s'agissant de la restructuration de 1'association pour le dveloppement de la formation dans le transport (AFT), l'ensemble des socits civiles immobilires a t fusionn en une seule socit, les trois oprateurs de formation continue en un seul et lAFT a cd ses participations commerciales l'oprateur situ dans le champ concurrentiel, mettant ainsi fin aux flux financiers entre l 'association et ces socits. La prconisation de la Cour d'instaurer un collecteur unique dans le secteur des transports a galement t suivie, 1'AFT tant dsormais responsable de 1'ensemble des activits de collecte y compris de celles de son dlgataire, PROMOTRANS. Ces rformes structurelles ont t menes en une anne et taient acheves l'approbation des comptes 2009. Ds lors que les volutions structurelles du groupe le permettaient, les ministres de tutelle ont engag des rformes fonctionnelles. Ainsi, s'agissant de la gouvernance, des dispositions concernant la prvention des conflits d'intrts ont t introduites dans les textes statutaires. Toutes les conventions instituant un financement des organisations membres de 1'AFT ont t dnonces, la rmunration des dirigeants du groupe est dsormais porte par la seule association et un comit des rmunrations a t cr. La participation des autorits de tutelle au comit des rmunrations et l'extension de son champ pourront tre envisags prochainement dans le cadre de la rnovation du dcret relatif au commissaire du gouvernement ou dans le cadre de la convention de gestion relative aux conditions d'exercice des missions de service public confies par 1tat lAFT pour 2011 et la mise en place du comit de suivi et d'engagement. La signature de la convention de gestion pour 2010, qui a permis de clarifier la nature, le montant et 1'affectation des dpenses finances par la taxe fiscale et de plafonner les frais de gestion s'inscrit pleinement dans le cadre de la mise en uvre des recommandations de la
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Cour sur les rgles de gestion des fonds et sur le renforcement du contrle des autorits de tutelle. S'agissant de l'amlioration de la transparence financire et de la qualit comptable, des comptes consolids et certifis ont t tablis sur 1'exercice 2010, premire anne de plein effet de la restructuration. Enfin, la procdure de liquidation du compte de la taxe parafiscale va pouvoir poursuivre son cours, la mise en uvre de cette procdure tait jusqu'alors conditionne l'achvement de l'valuation des actifs immobiliers et de la fusion des socits civiles immobilires. Ces deux oprations sont dsormais termines. Enfin, comme le recommande la Cour, la restructuration du groupe tant dsormais effective, il est impratif que les autorits de tutelle poursuivent, en troite concertation, les rformes engages sur le plan de la gouvernance, du contrle et de la qualit comptable. Cette approche fait partie intgrante de la ralisation effective de la restructuration du dispositif de formation dans le secteur des transports et aussi de la bonne utilisation des fonds publics, notamment du produit de la taxe fiscale affecte 1'AFT. Je souhaite donc que l'anne 2011 soit l'occasion d'achever la rorganisation de la collecte de la taxe d'apprentissage dans le secteur du transport.
REPONSE DU PRESIDENT DE LAFT La Cour a bien not que plusieurs recommandations mises dans son prcdent rapport avait bien t mises en uv re notamment par lAFT . C'est ainsi que la fusion des trois entits de Formation Continue a permis de bien distinguer les activits concurrentielles dsormais runies dans cette entit unique avec les activits de collecte ralise p a r l A F T . Cette fusion entre trois entits qui regroupaient plus de 1 600 salaris, a d tre prcde d'un travail juridique complexe, d'une ngociation dlicate avec les reprsentants du personnel pour la finalisation du Statut Collectif commun, et d'une action galement lourde d'informations des diffrents donneurs d'ordre publics ou privs, qui, sur le terrain, confiaient les actions de formation aux diffrentes associations de formation continue. De mme, la fusion, en un temps galement trs court, d e s 2 7 SCI du groupe a ncessit des interventions complexes de cabinets d'expertises immobilires et de spcialistes juridiques ; elle a constitu un cas, probablement unique, de fusion en une seule entit de ces 27 structures.
Cette rorganisation est donc une rorganisation lourde, en profondeur, mise en uvre par l'AFT en toute transparence avec les autorits de tutelle et sans aucune rserve de la part des reprsentants de l'Etat. A/ Les structures et la transparence du dispositif de collecte Comme indiqu par le projet d'insertion, seule 1'AFT subsiste depuis le ler janvier 2010 en tant que collecteur de taxe d'apprentissage ; il y avait prcdemment trois collecteurs. Si Promotrans continue, dans les faits, d'assurer une partie de la collecte grce la dlgation que l'AFT lui a consentie , c'est la demande mme des pouvoirs publics que cette disposition a t mise en place afin de ne pas trop perturber le fonctionnement de cette association ; les conditions de cette dlgation ont galement t valides par les pouvoirs publics. En 2010, l'AFT a collect la taxe de 14 300 entreprises, chiffre auquel s'ajoutent environ 1 250 entreprises qui ont utilis le dlgataire Promotrans. Pour sa part, l'AFT est tout fait en mesure d'assurer entirement cette collecte elle seule ; elle agira dans ce domaine, et comme prcdemment, dans le sens qui lui sera expressment demande par les ministres concerns.
Le problme est peu prs de la mme nature pour la taxe affecte l'AFT pour assurer le dveloppement de l a formation professionnelle Transport. Si l'AFT reversait autrefois environ 18 % de cette ressource chaque anne Promotrans, c'tait l aussi la demande des pouvoirs p ublics. Dsormais, Promotrans est finance sur cette ressource par une subvention de droit commun ; si son montant en 2009 a t sensiblement quivalent au pourcentage prcdent, c'est l encore parce que les pouvoirs p ublics ont demand a l'AFT d'tre attentive ne pas perturber trop brutalement le fonctionnement de lassociation Promotrans. Mais dsormais, le calcul annuel s'effectue sur l a base des seules actions de formation effectivement ralises. Le projet de texte formule diffrentes observations sur les volutions ralises, observations qui appellent les prcisions suivantes de notre part.
1. Comme demand par la Cour, les rmunrations des dirigeants sont dsormais verses par une mme institution, en l'espce lassociation AFT Services. Cette dernire, cre prcdemment pour rpartir diffrentes dpenses communes aux diverses associations du g roupe (informatique, service central du matriel, services gnraux du sige, etc.) a t naturellement choisie ds lors que les rmunrations des dirigeants devaient tre regroupes en une seule institution. Le rglement intrieur du Conseil d'Administration de l'AFT, aujourd'hui officiellement approuv, prvoit trs prcisment le rle du Comit des
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Rmunrations et prcise que celui-ci intervient dans le respect des prrogatives du Contrleur g nral conomique et financier plac auprs de l'AFT . Ce dernier est donc bien en mesure d'effectuer normalement sa mission de contrle. 2. Nous ne comprenons pas la notion de cumul des mandats au bnfice d'un petit nombre de personnes cooptes . Le Conseil d'Administration de l'AFT regroupe 29 administrateurs. Si on considre les trois associations principales du groupe AFT-IFTIM c'est au total 57 administrateurs, personnes physiques diffrentes, qui sigent dans les trois Conseils d'administration. La notion de petit nombre de personnes cooptes ne nous parat donc pas exacte. La notion mme de personnes cooptes est ambige. Elle laisserait supposer que deux ou trois dirigeants du Groupe coopteraient eux-mmes les diffrents administrateurs. Ce n'est videmment pas le cas. L'AFT est une association professionnelle compose d'entreprises et d'organisations qui les regroupent. Chaque organisation professionnelle personne morale membre du Conseil de l'AFT propose rgulirement la dsignation ou le remplacement de ses reprsentants. C'est l'assemble gnrale ordinaire de lassociation qui prend la dcision d'accepter ou non le mandat de ces reprsentants ; dans l'attente de l'Assemble g nrale ordinaire, le conseil d'administration peut dcider de coopter provisoirement tel ou tel reprsentant comme administrateur. Cette notion de c ooptation offre donc bien la possibilit au c onseil d'administration, ou ensuite l'assemble g nrale de refuser telle ou telle proposition. Les rgles de prvention des conflits d'intrts, reprises dans le rglement intrieur aujourd'hui approuv, ont t rdiges en relation trs troite avec le Contrleur Gnral. Elles figurent dans le rglement intrieur de l'AFT et elles correspondent au texte repris habituellement dans les statuts ou les rglements intrieurs des divers agences ou tablissements publics concerns. 3/ Ce paragraphe doit faire une confusion avec le projet de dcret de dvolution qui doit fixer les bonis de liquidation de lancienne taxe parafiscale et leur affectation aprs la transformation de cette taxe parafiscale en taxe affecte lAFT partir du 1e janvier 2004. En tout tat de cause, la prparation de ce dcret de dvolution nest pas du ressort de lAFT. 4Comme indiqu dans le courrier de rponse aux Ministres de tutelle suite aux prcdentes recommandations de la Cour, l'AFT a commenc tablir des comptes combins et a annonc que les comptes combins sur l ensemble de la structure dpendant de l'AFT seront tablis ds lors que la nouvelle structure juridique sera mise en place, c'est-a-
dire partir des comptes de l'anne 2010. Bien videmment leur sincrit fera l'objet d'une certification par un Commissaire aux Comptes. B/ La distinction plus claire entre les activits de collecte et celles relevant du domaine concurrentiel A la suite des recommandations prcdentes de la Cour et du courrier des ministres de tutelle, une restructuration isolant les activits concurrentielles a t mise en uvre la fois du point de vue comptable et du point de vue structurel. C'est l'ancienne association AFT Formation Continue (AFT FC), rebaptise en AFT IFTIM Formation Continue (AIFC), qui a absorbe les autres entits IFTIM Entreprises et IFTIM Collectivits, et c'est cette association AIFC, juridiquement bien spare de l'AFT, qui a rcupr les participations dtenues dans les deux petites socits objet commercial. Les nouveaux statuts de l'AFT approuvs le 10 juin 2010 ne permettent plus l association de prendre des parts dans une socit. Ainsi, l'AFT ne possde plus aucune participation, ni directement, ni indirectement. dans des socits commerciales. De manire gnrale, en tant que OCTA, elle n'intervient absolument pas dans les activits relevant du domaine concurrentiel. Le contrle fiscal, ralis en 2009 suite au prcdent rapport de la Cour, l'a clairement dmontr et en a tir toutes les consquences en laissant l'AFT totalement en dehors du champ de la fiscalisation. C/ La passivit anormale des autorits de tutelle Il n'appartient bien sr pas l'AFT de ragir sur le contenu de ce chapitre si ce n'est pour indiquer qu'elle appliquera bien videmment les dcisions prises par les pouvoirs publics. 11 est noter toutefois que suite au prcdent contrle de la Cour, les autorits de tutelle ont diligent trois contrles complmentaires : un par la DGEFP sur la collecte de Taxe d'Apprentissage ; un par l'Autorit de la Concurrence sur les relations avec les autocoles ; un par la d irection gnrale des f inances Publiques sur le respect des rgles fiscales par l'AFT. Aucun de ces trois contrles approfondis n'a remis en cause le fonctionnement actuel de l'AFT. Telles sont les observations qu'il nous semblait ncessaire d'apporter au projet de texte joint votre courrier du 14 dcembre dernier. Je reste bien entendu, avec les services de l'AFT, votre disposition pour toute prcision complmentaire.
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REPONSE DU PRESIDENT DU GROUPE PROMOTRANS
Observations gnriques sur les suites votre premier rapport Vous considrez aujourdhui que les prconisations de votre premier rapport ont t partiellement suivies deffets. Nous devons vous indiquer que pour Promotrans, les dgts collatraux sont catastrophiques. En effet, suite ce rapport, par un courrier cosign, les quatre ministres mis en cause par la Cour ont dict de nouvelles rgles. Ce courrier ne nous a pas t adress ni mme jamais t communiqu alors quil engageait lavenir de Promotrans par les changements majeurs quil entrinait. A tout le moins, cela sappelle traiter les gens par le mpris. Les nouvelles rgles, dcouvertes a posteriori par le canal de lAFT, mises en place notre insu, sans que nous ayons t consult ni inform, donc sans que nous ayons la possibilit dexpliquer les rpercussions sur notre association et de dfendre nos positions, ont eu un impact financier et structurel de nature remettre en cause notre existence. Pour lessentiel, les modifications qui nous concernent portent sur trois points : - Promotrans nest plus collecteur de taxe dapprentissage ; - la convention Promotrans AFT concernant la taxe fiscale est supprime ; - Promotrans devient de ce fait un organisme dispensateur de formation de droit commun et son rle de dveloppeur de la formation est sacrifi, ce qui semble tre corrobor par le fait que nous navons plus de Commissaire du Gouvernement. Bizarrement donc, alors mme que votre premier rapport nadressait que huit remarques techniques Promotrans tandis quil accablait lAFT de multiples remarques structurelles, il a abouti : - consacrer le rle hgmonique du groupe AFT - affaiblir considrablement Promotrans dont la disparition semble maintenant programme. Au-del de la perte financire engendre par le changement de rgles, cest lexistence mme de Promotrans qui est remise en cause au niveau structurel. En effet, nous devons aujourdhui avoir une transparence totale et ngocier nos budgets avec notre principal concurrent. Ainsi lAFT dispose dune lisibilit de laction de Promotrans et peut aisment juguler notre dveloppement. Cette situation consacre le monopole de lAFT.
A ce stade de notre expos, il parat utile de rappeler la Cour que Promotrans est une association, cre en 1966, par un syndicat patronal du transport routier, pour gnrer une saine concurrence et dvelopper une offre de formation supplmentaire pour les entreprises et leurs salaris. Nous nous sommes acquitts de cette mission avec une grande efficacit tant en termes de rponses aux besoins de la profession quen termes de rsultats (Cf les rsultats lAttestation de Capacit o en 2010 nous devanons lAFT de 10%), en restant fidles nos principes fondateurs : une association, dirige par des professionnels bnvoles, au service des entreprises. Promotrans nest pas une entreprise de formation de droit commun. Promotrans est une vritable association patronale de formation professionnelle qui tente de concurrencer lAFT, afin de servir une profession, avec des moyens bien plus faibles, encore rduits, suite votre contrle, par laction incomprhensible des ministres qui, par ailleurs, continuent de la solliciter pour intervenir sur lAttestation de Capacit et sur les moins de 3,5 tonnes. Collecte de Taxe dapprentissage LAFT est devenu le seul collecteur de la branche. Nous percevons mal en quoi cela constitue un progrs et met fin des dysfonctionnements . Nous portons la connaissance de la Cour linformation suivante : le segment sur lequel opre Promotrans et lAFT ne couvre pas uniquement la branche professionnelle des transports publics routiers. En effet, bien que rattach au secteur des transports et de la logistique nos organismes forment bien au dela de la limite de cette branche. En effet, le bnficiaire dune formation poids lourds peut tre employ dans une entreprise de transports publics routiers ou dans une entreprise dun des trs nombreux secteurs qui utilisent des poids lourds. Il en va de mme des caristes, des mcaniciens et des logisticiens. La transversalit de nos formations ne permet pas de se limiter la branche professionnelle. Auss, le champ de collecte se doit dtre bien plus large que celui de la branche car il serait anormal (par exemple) que la branche transport assume le financement de forms qui viennent de ou iront vers dautres secteurs. Afin que ce champs de collecte soit le mieux couvert, il apparait ncessaire aux oprateurs de rapprocher les financeurs des forms. Ainsi, nous comptons parmi nos verseurs des entreprises dinterim par exemple, puisque celles-ci utilisent des conducteurs forms par nos soins. Le fait de rduire le collecteur la seule AFT nglige totalement cet aspect et nous oblige rendre compte de lensemble des informations concernant lventail de nos clients notre principal concurrent ce qui constitue une mesure anti concurrentielle et va renforcer lAFT dans une situation de monopole puisquelle la double casquette de financeur et doprateur.
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La taxe fiscale : Sur ce chapitre, vous affirmez dans ce second rapport que : - paralllement la demande des autorits de tutelles il a t mis fin au versement irrgulier par lAFT Promotrans dun forfait de 18% de la taxe fiscale pour le dveloppement de la formation dans les transports versement irrgulier : nous contestons fermement cette apprciation. Rien dans les textes ne semble interdire cette pratique qui existe depuis le milieu des annes soixante dix ( lpoque de la taxe parafiscale) et a fait lobjet pendant des annes de conventions tripartites entre le Ministre des Transports, lAFT et Promotrans. Ce principe du forfait rpondait un besoin dindpendance des acteurs qui pouvaient ainsi exercer sparment leur rle de dveloppeur de la formation. Au terme irrgulier nous prfrons en dehors de rgles objectives puisque le pourcentage tait dpendant de larbitraire de lAFT qui se basait sur des lments contestables pour en dfinir le montant. La suppression de ce forfait rempla par un budget arrt par la seule AFT, a supprim Promotrans toute possibilit de financer son rle de dveloppeur de la formation. Nous souhaitons indiquer la Cour que le dveloppement de la formation dans les transports implique la mise en uvre dun ensemble de moyens trs coteux : btiments, matriels, dveloppements pdagogiques, information et, enfin, enseignements. La taxe fiscale a pour but de contribuer au dveloppement de la formation, et donc au financement de lensemble de ces moyens. Les programmes annuels de Promotrans, prcdemment contrls par un Commissaire du Gouvernement et vrifis a posteriori par lAFT justifiaient pleinement cette dotation de 18%. La rgle du pourcentage ntait pas parfaite car Promotrans se sentait lse dans sa rpartition. Mais, une querelle de chiffre avec lAFT, nous prfrions savoir si les moyens octroys taient globalement suffisants pour assumer notre rle de dveloppeur de la formation dans tous ses compartiments. - Promotrans est dsormais financ par des subventions de droit commun, au montant infrieur, dtermin par les actions de formations ralises . Les ministres de tutelle ont tabli, en mettant un terme au dispositif du forfait et sans concertation pralable des partenaires sociaux et de Promotrans, que lAFT est le seul dveloppeur de formation de la branche, cest-dire quelle seule peut utiliser son profit les ressources procures par la taxe fiscale pour financer lensemble des moyens auxquels nous faisons rfrence ci-dessus (btiments, matriels, information et pdagogie), allant lencontre de la reconnaissance par les partenaires sociaux du rle tenu par Promotrans. Notre organisme est devenu un simple oprateur
auquel la taxe fiscale ne peut tre affecte quen raison des heures de formation ralises. Cest une erreur grave. Il est particulirement choquant que les rformes entreprises votre instigation aient abouti tout concentrer entre les mains de la seule AFT. Il y a l une trs regrettable confusion des genres. Que lAFT soit affectataire de la taxe fiscale nest pas une nouveaut, mais quelle soit la seule bnficiaire des fonds de recherche et de dveloppement son unique profit est profondment choquant, inquitable et dangereux terme. Nous croyons utile de rappeler la Cour que outre la ralisation des rfrentiels des formations obligatoires Promotrans a cr 3 titres de Bac + 2 Bac + 5, reconnus par lEtat et dont les formations sont dispenses chaque anne plus de 1.000 lves, dont 80% sont insrs leur sortie dcole. Ces enseignements suprieurs ont trs largement contribu llvation du niveau de comptence des collaborateurs des entreprises de la branche. Nous devons galement souligner que notre statut de dveloppeur de la formation est reconnu par la Convention Collective, par la CNPEFP, par le ministre des Transports (Cf. Convocation du 23/12/2010). Ladaptation permanente des formations existantes et le dveloppement de nouvelles formations sont le point initial de notre action : cest dabord en cela que nous sommes utiles aux entreprises puisque nous pouvons ainsi coller leur ralit et leurs besoins. Le changement des rgles met en pril notre mission sur ce point. En effet, nous ne disposons plus des moyens de financer nos missions de dveloppeur de formations sur la taxe fiscale. Cette ressource permettait de financer en partie : la construction des centres et coles, lacquisition de matriels pdagogiques trs onreux dans notre activit, notre service pdagogique, la recherche et le dveloppement pdagogiques qui nous ont permis de crer les enseignements cits plus haut, les diffrentes participations de notre service pdagogique aux travaux et besoins des ministres en matire de conception de formation, dorganisation dexamens, de conseil. Il en est de mme pour la participation aux commissions auxquelles la prsence de Promotrans est requise en vertu de son rle de dveloppeur tant au niveau national que rgional. Tous les moyens financiers affrents ces actions sont aujourdhui concentrs uniquement lAFT et utiliss son seul profit. Certes, nous pouvons y consacrer des fonds propres, et depuis deux ans, nous le faisons. Mais dune part ils sont trs insuffisants, et dautre part, cela cre une situation de concurrence dloyale en faveur de lAFT. Votre volont de concentration conduit donc une monte en puissance de lhgmonie dune association au dtriment de lautre. A terme, faute de pouvoir financer de nouveaux centres, de pouvoir acqurir des matriels pdagogiques, de pouvoir adapter les formations existantes et en dvelopper de nouvelles, notre offre deviendra obsolte. Cest pourquoi nous
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disions plus haut que le rsultat de votre premier rapport est que la disparition de Promotrans est programme. Par ailleurs, et sur le plan oprationnel, lobligation de prsenter notre budget prvisionnel lAFT rompt le principe de la concurrence en faveur de lAFT qui connait de ce fait lensemble de nos actions. Elle est donc nouveau, juge et partie. Lorientation donne par lAFT sur lutilisation de la taxe fiscale affaiblit gravement la position de Promotrans comme cela est visible dans nos comptes : le montant affect Promotrans a t diminu de 25% en trois ans. Remarques finales La volont de concentrer les collectes et de mieux contrler lutilisation des fonds nappellent de notre part aucun commentaire. Nous observons cependant que, sur le second point au moins et qui est de loin le plus important, vous considrez quil reste beaucoup faire lAFT. Cela ne nous concerne donc pas. Ce qui nous concerne cest le contrle de lutilisation des fonds. Votre premier rapport et les dcisions des ministres, ont priv Promotrans des financements ncessaires la construction des centres de formation, lacquisition des matriels pdagogiques, linformation et la recherche et au dveloppement pdagogiques pour les rserver lAFT. Nous ne voyons pas du tout en quoi cette nouvelle situation met un terme aux dysfonctionnements majeurs que vous releviez dans votre premier rapport. Nous considrons, au contraire, quelle en cre un. Sans un juste retour de ces financements sur le produit de la taxe fiscale, notre avenir est compromis par lhgmonie donne lAFT, qui les nouvelles rgles ont confr un contrle total sur Promotrans. Pour limmdiat, les difficults conomiques rencontres suite aux dommages collatraux du prcdent rapport de la Cour des Comptes, nous ont conduit : - procder la fermeture des centres de formation de Carpentras et Tours ; - rduire la capacit de production de notre service pdagogique ; - rduire linformation sur les formations. Un quilibre financier prcaire a t restaur pour lanne 2010, mais la situation actuelle nous conduit dans une impasse o, a terme, la raison du plus gros simposera au dtriment du service aux entreprises. Nous voulons ritrer ici que Promotrans est une association patronale de formation professionnelle, cre en 1966 par un syndicat patronal et dont le Conseil dAdministration comporte aujourdhui 4 organisations patronales de la branche. A ce titre, elle doit bnficier dun
traitement quivalent celui de lAFT. Les conclusions de votre premier rapport ont abouti exclure Promotrans (qui ne faisait lobjet que de remarques techniques mineures) et ont tabli la suprmatie de lAFT (dont vous crivez aujourdhui quelle a pratiqu une stratgie dvitement pour ne pas se rformer comme vous le vouliez). Promotrans est parfaitement consciente que des dysfonctionnements existent. Nous disons et rptons depuis plus de 10 ans, que la sparation des collecteurs/rpartiteurs et des formateurs est la condition pralable une vraie rforme. Cest pourquoi nous prnons la cration dun Conseil Suprieur de la Formation dans les Transports qui aurait pour mission : - de dfinir les orientations politiques en matire de formation professionnelle ; - de contrler les rles et pouvoirs respectifs des acteurs intervenant dans le champ de la formation professionnelle. Cela harmoniserait le fonctionnement des multiples structures existantes, conseil dadministration et mandats croiss, dont lefficacit demande tre vrifie. Une telle cration na malheureusement pas pu voir le jour jusqu prsent et nous le regrettons.
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Le GIP Habitat et interventions sociales pour les mal-logs et les sans-abri

Ce GIP associant lEtat, des organismes publics et des bailleurs sociaux, a t cr en 1993 pour reloger les familles vacues du cours des Marchaux Vincennes et du quai de la Gare Paris. La Cour a rendu compte du contrle de ces deux oprations dans son rapport public de 1999. Elle estimait que la cration du GIP avait entran des cots de structure levs sans apporter une valeur ajoute significative . La question de la prennit de cette structure tait alors pose. Finalement reconduit en 2003 avec un recentrage et une clarification de ses missions, le GIP a connu un fort dveloppement de son activit qui sest traduit fin 2007 par un doublement de la subvention de lEtat. Il occupe aujourdhui une place importante dans le dispositif de relogement durgence en Ile-de-France et constitue une singularit de cette rgion. Bien que sa gestion interne doive encore tre amliore, il assure aujourdhui la satisfaction de ses tutelles des missions diversifies, dont il convient dencadrer la croissance.
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I - Le champ dactivit du GIP et son encadrement par lEtat

La Cour avait soulign, dans son rapport de 1999, que le champ dactivit du GIP tait ambigu. Les missions du GIP paraissent dsormais mieux encadres mais restent encore assez larges.
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Une disposition ajoute en 2007 la convention constitutive permet ainsi au GIP de concourir aux missions particulires de relogement qui lui sont confies par les pouvoirs publics et leurs partenaires , ce qui recouvre une grande varit de missions. La Cour relve que cette prolongation de la convention constitutive, bien quadopte en assemble gnrale du 17 dcembre 2007, na t approuve que par un arrt dat du 18 dcembre 2009, publi au Journal officiel du 1er janvier 2010.
II - Les frais de fonctionnement du GIP

Ces frais, dont la Cour dnonait la progression, ont encore nettement augment avec la croissance de lactivit du GIP, ce qui doit le conduire amliorer ses outils de gestion. En 2007, la subvention de fonctionnement de lEtat au GIP a t porte de quelque 0,7 M 1,5 M. Ce doublement a rpondu une forte progression de lactivit : le nombre de familles suivies est pass de 286 en 2002 688 en 2006 et 1 752 en 2009 ; les familles nouvelles prises en charge en cours danne ont quadrupl entre 2006 et 2008 pour atteindre 1 426 en 2009. Fin 2009, le GIP avait relog, depuis 2002, 2 456 familles, tous dispositifs confondus. Le GIP ne sest toujours pas dot des outils de gestion indispensables, dans ce contexte, la matrise de ses cots : analyse des risques, contrle interne, comptabilit analytique (pourtant annonce dans la rponse au prcdent contrle de la Cour).
III - La valeur ajoute du GIP et le cot lev de laccompagnement social des familles
Le recours un GIP au lieu dune association est une originalit de lIle-de-France, qui peut se justifier au regard de trois contraintes : linsuffisance et lingale rpartition du parc social supposent de conduire le relogement au niveau interdpartemental, en prenant appui sur un partenariat large. Le GIP permet, de ce point de vue, dassocier acteurs publics et bailleurs sociaux dans le cadre rgional pertinent ; la ncessit dun accompagnement social pour la plupart des familles, notamment sous forme de baux glissants (le GIP est
LE GIP HABITAT ET INTERVENTIONS SOCIALES POUR LES MALLOGES ET LES SANS-ABRI 241
locataire du logement pour une priode donne) justifie lassociation entre lEtat et les bailleurs sociaux ; enfin, la sensibilit mdiatique du relogement en Ile-de-France impacte fortement laction de lEtat, qui peut avec le GIP mobiliser rapidement des travailleurs sociaux dans un contexte sensible. Par ailleurs, le cot global de laccompagnement social a connu une forte progression - lensemble des dpenses de personnel et de fonctionnement ncessaires au relogement est pass de 1,58 M en 2005 2,35 M en 2008 -, mais le cot unitaire par famille a corrlativement baiss de 8 940 4 025 , refltant une meilleure productivit et des conomies dchelle sur les frais de structure et de gestion. En revanche, la dure moyenne de prise en charge des mnages au titre de laccompagnement social reste stable autour de 20 mois.
IV - Lavenir du GIP
Le GIP semble aujourdhui prennis et son activit sest diversifie, mais la Cour souligne que le risque, dj identifi dans son prcdent rapport, de lui voir confier des missions loignes de son objet reste bien rel. Ainsi, devant lengorgement de la commission dpartementale charge dtudier les dossiers dposs dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, dite loi DALO, le GIP a t charg dinstruire les dossiers en 2008 et 2009. Cette tche purement administrative, aujourdhui acheve, illustre la tentation de solliciter le GIP pour toute action relevant un titre ou lautre de la problmatique du logement durgence. Il est satisfaisant quil ne soit pas envisag ce stade de recourir au GIP pour assurer directement les relogements DALO. Le GIP intervient cependant dans le cadre des dispositions de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion, consistant rserver un quart des attributions du 1% logement au public reconnu prioritaire au titre de la loi DALO. Des missions lui sont galement confies dans le cadre du plan daction renforc pour les sans abri (PARSA), du dispositif SOLIBAIL (intermdiation locative avec les bailleurs privs) et de la dcohabitation des mnages polygames. Afin dapporter une rponse durable aux campements installs rue de la Banque Paris (2me) lautomne 2007, lEtat a confi au GIP le relogement de 244 mnages, suivant des critres de priorit dfinis par les
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associations. Fin 2008, 71 relogements taient effectifs et 185 avaient t proposs, dont 31 avaient fait lobjet dun refus injustifi des familles, qui revendiquaient un relogement Paris. La Cour note quil est dsormais entendu que la mission du GIP prend fin ds quune proposition de logement adapt a t faite, et quune mission est acheve lorsque 80% de lobjectif global de relogement a t atteint. Enfin, l'augmentation du recours aux baux glissants, qui est reste forte jusqu' 2009, accrot le risque financier support par le GIP, alourdit laccompagnement social et dgrade la gestion comptable du fait de lmission dun volume trs important de titres et mandats, que le GIP peine traiter sur lexercice (le volume des charges payer a plus que doubl depuis 2006). Il est indispensable de mettre en uvre sans dlai une procdure de scurisation des recouvrements effectuer par le GIP.
*** La politique dhbergement et de relogement en Ile-de-France suppose une mutualisation des moyens et un pilotage rgional, ce qui devrait confirmer le rle du GIP, sous rserve que sa gestion interne samliore. Les expriences acquises (accompagnement social, intermdiation locative, polygamie) pourraient tre davantage mutualises. Il conviendra de veiller ladquation du volume et du calendrier de versement de la subvention de lEtat avec les missions confies, qui doivent rester sous lautorit unique du Prfet de rgion. Le statut du GIP lui donne souplesse et ractivit ; si une nouvelle extension de son primtre daction tait envisage, il conviendrait tout le moins de maintenir les moyens dun contrle effectif sur cette structure.
Jai pris connaissance avec la plus grande attention du projet dinsertion au rapport public de la Cour des comptes relatif au groupement d'intrt public (GIP) Habitat et interventions sociales pour les mal-logs et les sans-abri et je souhaite porter votre connaissance les lments suivants. De faon gnrale, je partage lapprciation de la Cour qui estime ncessaire de ne pas confier au GIP Habitat et interventions sociales pour les mal-logs et les sans-abri (GIP HIS) des missions loignes de son objet, celles-ci devant rester centres sur le relogement. De la mme manire, je souscris au souhait de la Cour de voir le GIP amliorer ses outils de gestion. Une comptabilit analytique doit notamment tre mise en place. Par ailleurs, jai not que la Cour relevait, en particulier, la forte augmentation du recours aux baux glissants et laccroissement, en consquence, du risque financier pour le GIP HIS. Je considre que le dispositif du bail glissant favorise laccs et linsertion durable dans le logement de mnages en voie dautonomie puisquil permet aux mnages, quand ils remplissent les conditions, de rester dans le mme logement en tant que locataire aprs une phase dintermdiation locative. Pour autant, le recours systmatique au bail glissant qui permet de scuriser le relogement pse aussi trs lourdement sur le GIP HIS, la part de laccompagnement social tant considrable et le risque dimpay important. Aussi, le GIP HIS doit tre particulirement vigilant en vrifiant pralablement lopportunit de la mise en place de cet outil afin den matriser le recours. Il convient effectivement de dfinir des critres dentre dans ce dispositif avec les bailleurs qui souhaitent lactiver. Le dcret n 2010-1564 du 15 dcembre 2010 relatif aux conditions dexamen priodique contradictoire de la situation des sous-locataires pris en application de larticle 98 de la loi n 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion permet de mieux encadrer la sortie des mnages bnficiaires de ce dispositif aprs valuation de leur capacit assumer les obligations rsultant dun bail leur nom. Lexamen contradictoire sous la forme dun entretien entre le bailleur, le GIP HIS et le mnage bnficiaire de la mesure du bail glissant doit avoir lieu tous les six mois afin de faciliter la sortie de ce dispositif.
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De surcrot, larrt du 18 dcembre 2009 approuvant la modification de la convention constitutive du GIP a prvu que son conseil d'administration fixe, chaque anne, le plafond du nombre de baux glissants grs par le groupement. Lobjectif partag entre ltat et le GIP HIS est damliorer la gestion des baux glissants et den matriser les risques financiers.
Dans son rapport public annuel de 1999, la Cour des comptes estimait que la cration du GIP avait entran des cots de structure levs, sans apporter de valeur ajoute significative en matire de relogement des familles. La question de la prennit de cette structure tait clairement pose. Le projet d'insertion de la Cour dans le rapport public 2011 fait tat de notables amliorations, tant en ce qui concerne l'accomplissement des missions du GIP que sa gestion interne. Reconduit en 2003 avec un recentrage et une clarification de ses missions, il a en effet connu un fort dveloppement de son activit et occupe aujourd'hui une place importante dans le dispositif de relogement d'urgence en le-de-France, dont la complexit ncessite une mutualisation des moyens et un pilotage rgional. Comme le note la Cour, le GIP doit encore poursuive ses efforts en matire de matrise des cots en se dotant des outils ncessaires : analyse des risques, contrle interne, comptabilit analytique. Il convient galement de veiller ce que l'extension de ses comptences ne nuise pas la ralisation de sa mission en matire d'hbergement et de relogement.
REPONSE DU PREFET DE LA REGION ILE-DE-FRANCE
Le texte du rapport consacr au GIP-HIS appelle quelques observations qui sont portes la connaissance de la Cour.
Propos introductifs : La ncessit d'encadrer la croissance du GIP trouve un premier lment de rponse dans l'tat prvisionnel des recettes et des dpenses 2011 vot lors , du dernier Conseil d'administration et au terme duquel le montant des dpenses prvues est en rduction de 12,62% par rapport 2010 et l'valuation des effectifs salaris en baisse de 4,3 quivalents temps plein (45,2 ETP contre 49,5 ETP en 2010). Chapitres A et B : Afin de mieux cerner le champ d'activit du GIP, une convention annuelle d'objectifs et de performance pour 2011 qui prfigure une convention cadre pluriannuelle a t vise par le contrleur financier le 17 dcembre 2010. L'objectif ainsi vis est, d'une part, de dfinir strictement les missions du groupement et d'en matriser l'volution et, d'autre part, d'amener le GIP tablir une comptabilit qui permettra de mieux identifier le cot unitaire des missions qu'il assure, prfigurant ainsi la comptabilit analytique qu'il s'est engag mettre en place. Toute mission nouvelle confie au GIP fait l'objet d'une validation du Prfet de la rgion. Chapitre C : Le recours au GIP en Ile de France rpond moins Linsuffisance et lingale rpartition du parc social qu'aux situations sociales trs critiques des publics concerns par les missions de relogement et au nombre de familles souvent important pour chacune d'entre elfes (vacuations de squat de grande ampleur, expulsions massives dans le cadre de rnovation urbaine...). Il convient galement de souligner que le GIP est sans doute le meilleur outil pour rpondre des situations d'urgence avres sur Paris comme sur la petite couronne. Chapitre C : L'instruction des dossiers examins par la commission de mdiation instaure en application de la loi dite DALO a t confie au GIP-HIS exclusivement sur le territoire de Paris, chacun des autres dpartements de la rgion ayant confi cette fonction un autre prestataire (CAF ou ADIL). Il faut galement prciser que cette mission a pris fin pour le GIP depuis juillet 2009. L'action du GIP en matire d'attribution des logements mis disposition par les collecteurs du 1 % pour le relogement des publics DALO doit tre prcise. Conformment la loi du 25 mars 2009, les collecteurs mettent disposition des prfets de la rgion le quart de leurs logements vacants. Les services de l'Etat proposent l'attribution de ces logements aux familles reconnues prioritaires par les commissions de mditation. Seuls les logements qui pour diffrentes raisons (niveaux de loyers, localisations, par exemple) ne peuvent tre adapts aux familles bnficiant du droit au logement opposable, sont confis au
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GIP pour lui permettre de raliser ses objectifs en matire de fluidit des structures d'hbergement (prolongement au PARSA). Le GIP ne participe donc pas aux missions de relogement li au DALO. La part de l'accompagnement social dans l'action mene par le GIP HIS est considrable et permanente. L'augmentation des baux glissants et surtout la difficult d'aboutir leur glissement dans des dlais raisonnables a t identifie. A la demande des services de l'Etat, le GIP s'est engag matriser cette volution. Un processus de vrification sur l'opportunit de la mise en place de bail glissant est dsormais systmatiquement mis en uvre par le GIP l'gard des bailleurs qui l'exigent. Cette seule mesure a t de nature rduire l'volution des baux glissants sur le dernier trimestre 2010. Une analyse bilatrale entre les services de l'Etat et le GIP va tre engage dans le contexte conventionnel de 2011, pour dfinir les sorties possibles de familles bnficiaires de baux glissants depuis plusieurs annes. Enfin la conclusion de ce rapport mentionne la mutualisation des moyens et un pilotage rgional en matire de politique d'hbergement et de logement. Cette fonction est bien celle de la direction rgionale et interdpartementale de l'hbergement et du logement, cre le 1er juillet 2010, sous l'autorit du Prfet de la rgion ile de France. Le GIP-HIS est un des acteurs cls de cette politique coordonne par l'Etat. Son action s'inscrit dsormais dans un cadre conventionnel qui instaure un dispositif de pilotage par objectifs et de contrle assur par les services de l'Etat.
REPONSE DU PRESIDENT DU GIP HABITAT
Comme j'ai dj eu l'occasion de l'indiquer dans ma correspondance du 14 juin dernier, je suis reconnaissant la Cour d'avoir fait tat de l'originalit et de l'efficacit de l'intervention du GIP HIS ainsi que des progrs raliss depuis 1999. Ceux-ci sont le fruit du travail accompli, sous l'autorit du Conseil d'Administration, par la direction du groupement et l'ensemble des personnels. Si le cot unitaire par famille prise en charge, a, ainsi que l'a relev la Cour, baiss de 8 940 4 225 , ce rsultat n'a pu, de fait, tre atteint qu'au prix de considrables efforts, les moyens budgtaires accords n'ayant pas, certaines priodes, t la mesure des sollicitations, toujours plus nombreuses, dont nous avons t l'objet de la part des pouvoirs publics. A cet gard, il importe de souligner que le risque relev par la Cour de voir le GIP assurer des missions loignes de son objet ne saurait tre apprci sans avoir en tte que, par-del son statut, le GIP
n'a d'autre raison d'tre que de seconder les pouvoirs publics quand ils le souhaitent et qu'il ne saurait se soustraire aux sollicitations qui lui sont adresses sans indisposer. La priode au cours de laquelle une tendance s'tait faite jour de dsigner le GIP comme une sorte de bouc missaire d'impuissances qui n'taient pas les siennes est heureusement rvolue. Mais on ne saurait sans inconvnient le pnaliser de son succs en lui contestant des comptences qu'il a dmontr tre en mesure d'assumer et auxquelles d'autres ne l'taient pas (ceci vaut pour le DALO).Cette fonction de soutien de l'action publique dans des situations particulirement urgentes et complexes constitue une des originalits du GIP qu'il convient de prserver. L'augmentation significative des ressources concdes au GIP reprsente certes, de la part de l'tat, un sacrifice. Mais pas un sacrifice sans contrepartie, non seulement, en terme de cohsion sociale, mais encore, d'conomies sur d'autres fronts de dpenses n'ayant pas la mme valeur d'investissement. Cela tant, une premire convention d'objectifs et de performance vient d'tre signe avec la DRIHL pour l'exercice 2011, comprenant en annexe le tableau analytique d'volution des missions, aujourd'hui prvisibles. Ce tableau qui est en quelque sorte la feuille de route annuelle du groupement fera naturellement l'objet d'une actualisation (trimestrielle), car, l'activit du GIP souvent lie des dfis imprvisibles n'est pas de celles qu'on peut figer une ou plusieurs annes l'avance. On peut raisonnablement considrer qu'il s'agit l galement d'une premire tape significative de la construction d'une comptabilit analytique qui aurait t mene plus tt si les moyens ncessaires avaient pu tre dgags sans que cela nuise l'accomplissement des missions principales. La Cour relve quant au reste un certain nombre de faiblesses dont il serait vain de nier la persistance. Encore ne faudrait-il pas se mprendre sur les donnes susceptibles de fonder le diagnostic. Ainsi, concernant la question des baux glissants, loin que la situation se soit dgrade, ont rcemment t obtenues des avances significatives afin de limiter, autant qu'il est raisonnable et possible, le recours ce dispositif. En 2008, 38 % des relogements ne pouvaient tre acquis que par ce moyen. Ce pourcentage est tomb 35% en 2009 et 21 %en 2010. Nous nous sommes employs ngocier la consolidation d'un plus grand nombre de baux, et si nous avons dj obtenu - dans un contexte accru de fragilit conomique particulirement pnalisant pour les publics suivis par le GIP HIS - 94 glissements en 2009, ce sont au 31/12/2010, 125 mnages supplmentaires qui seront devenus locataires en titre. La conjugaison de ces deux actions aura permis de contenir la progression du nombre de familles bnficiaires de baux glissants puis d'en amorcer la dcrue :+ 69 % en 2007, + 61 % en 2008, + 18 % en 2009 et 0 % en 2010. Il y a donc renversement de tendance et non
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amplification du recours aux baux glissants, ces progrs trouvent leur fondement dans la qualit du partenariat instaur de longue date entre le GIP, les bailleurs sociaux et action logement ; ceci gagnerait tre mis en exergue, sachant que le mouvement engag ne peut revtir une ampleur telle qu'il compromettrait l'entre dans le logement de publics que les bailleurs ne consentent, mme dment sensibiliss, accueillir qu'avec des garanties leurs yeux suffisantes. S'agissant de laccompagnement social, dont on a dj observ que le cot unitaire avait t divis par deux, on ne saurait utilement dplorer que sa dure reste stable ds lors que sa ncessit va croissant avec l'alourdissement des difficults rencontres par les populations prises en charge. Ces deux indicateurs doivent tre compris la lumire de cette vidence que les publics suivis sont de plus en plus lourds. S'agissant des impays locatifs, conformment aux prconisations en matire de contrle interne et d'analyse des risques, un plan d'action a t mis en place pour les prvenir et en assurer le recouvrement. En matire de quittancement, les dlais d'envoi aux familles des appels de rglement ont t courts et les familles dfaillantes sont relances systmatiquement. Nous restons malheureusement tributaires, sur cette question des quittances, de la rception pralable des avis d'chance des bailleurs, qui, pour un mois donn, nous arrivent en fin de priode, voire au dbut de mois suivant, d'o des dcalages toujours incompressibles, mais la suite d'une rorganisation interne de la gestion locative, les appels aux familles sont dsormais adresss la premire semaine du mois s u i v a n t . En matire d'engagement des procdures contentieuses, nous avons pris l'attache d'un avocat spcialis et d'huissiers dpartementaux, une note de procdure contentieuse a t rdige, commente et diffuse en interne tous les travailleurs sociaux, une commission runissant le directeur adjoint, les chefs de service de la gestion locative et du ple social a t mise en place. Des contentieux ont t engags. En une premire phase sont adresses des commandements payer signifis par voie d'huissier, ds 3 mois d'impays conscutifs du loyer rsiduel. 62 actes ont t signifis ce jour. En une seconde phase, saisine de l'avocat et, ce jour, 24 assignations ont t dlivres, les premires audiences devant les TI des lieux de sous-location auront lieu ds ce mois de janvier 2011.En ce domaine encore, mesure doit, c'est l'vidence, tre garde eu gard au profil des publics concerns qu'il s'agit de responsabiliser sans accrotre ni surtout sceller leur prcarit.
Lcole nationale de voile et des sports nautiques

A lissue dun contrle des comptes et de la gestion de lcole nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN), men sur les exercices 1995 2004, la Cour a adress en juillet 2008 des observations dfinitives la direction de lcole et au ministre charg des sports. Lexamen des suites donnes aux recommandations de la Cour a permis de constater des avances, dont il est rendu compte ci-dessous. Toutefois, la question essentielle demeure : quel avenir pour cette cole nationale, installe sur un plan deau remarquable en baie de Quiberon, et disposant de services dhtellerie et de restauration prcieux pour lentranement des quipes, mais insuffisamment utiliss ?
I - Le pilotage de lENVSN est toujours assur sans orientations stratgiques de moyen terme
La Cour avait recommand que lcole nationale de voile et des sports nautiques repositionne son dispositif de formation sur la prparation aux nouveaux diplmes, crs par le ministre charg des sports. LENVSN a mis en place des formations de niveau II85, dbouchant sur le diplme dEtat suprieur de la jeunesse, de lducation populaire et du sport (DES JEPS). Des formations de niveau III86, sanctionnes par le diplme dEtat de la jeunesse, de lducation populaire et du sport (DE JEPS), ont t galement dveloppes en 2009, sans pour autant avoir encore trouv leur public. Lcole a par ailleurs mis en extinction les formations dbouchant, au niveau IV87, sur les anciens brevets dEtat dducateur sportif. Elle est, cependant, toujours reconnue comme le seul organisme habilit dlivrer, ce niveau, un brevet professionnel de la jeunesse, de
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Baccalaurat + 3 annes Baccalaurat + 2 annes 87 Baccalaurat
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lducation populaire et du sport (BP JEPS) dans le domaine du kite surf ; elle a, de mme, conserv une des trois formations gnrales de niveau IV, dispenses en France dans le domaine du surf. Enfin, lcole a dvelopp, en relation avec la fdration franaise de voile (FFV), des formations de formateurs , dont lobjectif est de concourir lhomognisation des diplmes fdraux, et, de la mme manire, des formations la scurit destines aux professionnels des clubs et aux comptiteurs de haut niveau. La Cour avait recommand que laccueil des sportifs de haut niveau sinscrive dans le cadre dune relation mieux dfinie avec la fdration franaise de voile. Une convention signe en juin 2009 avec la FFV a constitu, sur ce point, une volution positive. Selon les termes de cette convention, lENVSN est reconnue par la fdration comme un centre dexcellence nationale multi ressources pour lensemble du haut niveau, et pour les supports voile lgre, inshore, handivoile . Cette convention dcline de nombreuses actions, quil appartient lcole de mettre en uvre, en relation avec la FFV, telles que laccueil des quipes de comptiteurs (notamment les quipes de France), lentranement et la formation, la mise disposition de plateformes logistiques, les tests de matriels, le suivi mdical des sportifs de haut niveau, etc. La Cour avait constat des carences dans le pilotage de lcole : dune part, une absence de projet dtablissement et de contractualisation avec le ministre ; dautre part, une confusion entre les fonctions de tutelle et de prsidence du conseil dadministration de lcole. Sur ces diffrents points, la situation na que partiellement volu. Certaines rformes ont t engages : une personnalit extrieure a t nomme, en novembre 2009, la place du directeur des sports, la prsidence du conseil dadministration ; un contrat de performance, entre le ministre et lcole pour la priode 2010-2012 a t sign le 16 novembre 2010. Fixant des objectifs oprationnels concrets en vue de la prparation des Jeux Olympiques de 2012, ce contrat na toutefois pas t fond sur une mise en perspective de lcole dans son environnement et ne fixe pas dorientations stratgiques moyen et long terme. Par ailleurs, le directeur rcemment nomm na, pas plus que ses prdcesseurs, reu de lettre de mission. De mme, le projet dtablissement nest toujours pas dfini, le directeur de lcole considrant que ce chantier ne pouvait tre ouvert quaprs la signature du contrat de performance.
LECOLE NATIONALE DE VOILE ET DES SPORTS NAUTIQUES
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La Cour avait, enfin, soulign le caractre peu labor des indicateurs dactivit et de performance de lcole, qui se rsumaient un dcompte des journes de stage, des nuites et des repas. Elle avait relev la ncessit de forger des outils plus fins dvaluation, afin de permettre lcole de mieux piloter son activit. A ce jour, les deux services de lcole ( mission formation et mission sport ) disposent de tableaux de bords, identifiant les donnes relatives aux diverses activits dont ils ont la charge. Toutefois, les rapports dactivit de lENVSN continuent de prsenter des bilans annuels, en se limitant au dcompte des journes stagiaires, des nuites et des repas. Le contrat de performance, sign en novembre 2010, engage lEcole mieux cerner son activit et sa performance travers un ensemble relativement dvelopp dindicateurs.
II - La gestion de lENVSN ne sappuie toujours pas sur une comptabilit analytique

Le contrle de la Cour avait conduit souligner la modeste frquentation des installations dhbergement et de restauration, dont dispose lcole. Elle avait galement constat que la politique tarifaire de ltablissement, en ce qui concerne les formations, les stages, lhtellerie et la restauration, ntait pas adosse une connaissance prcise des cots. Elle avait donc incit ltablissement mettre en place une comptabilit analytique. Amorce au dbut des annes 2000, la dcrue de la frquentation des installations dhbergement et de restauration de lENSVN, sest poursuivie jusquen 2004-2005. Les exercices suivants ont marqu une stabilisation, mais nont pas permis une progression significative : tout en fluctuant considrablement au cours de lanne, les taux de frquentation restent, en moyenne, trs en de des capacits de ltablissement. Par ailleurs, lcole ne dispose toujours pas dune comptabilit analytique, qui lui permettrait de disposer dun rfrentiel pour tablir ses tarifs. Cette situation est dautant plus prjudiciable, que lENVSN se verra transfrer, compter de lexercice 2011, la gestion de ses personnels et de la masse salariale correspondante. Cest, au contraire, une raison supplmentaire pour quelle sattache mieux apprhender ses cots complets : llaboration dune comptabilit analytique constitue un chantier prioritaire que lEcole sest engag mener bien dici deux ans.
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COUR DES COMPTES
La Cour souligne la ncessit dengager une rflexion sur les perspectives de lactivit dhbergement et de restauration, et sur les moyens den prciser et den rduire les cots. La Cour avait relev que lattribution de six logements de fonction, pour ncessit absolue de service, ne sappuyait pas sur une base rglementaire suffisante. La situation constate par la Cour demeure. Alors que les services du ministre charg des sports staient engags rdiger une circulaire encadrant les conditions dattribution des logements de fonction au sein des tablissements publics relevant de leur comptence, des dispositions effectives nont pas t prises en ce sens. La Cour pointait enfin labsence dinventaire comptable des matriels. Une rgularisation a t opre en 2009 : dsormais lcole dispose dun inventaire comptable rgulirement tenu jour, quil est possible de confronter un inventaire physique effectu tous les ans.
*** En dfinitive, sil convient de prendre acte des efforts dj accomplis, lcole doit achever de mettre en uvre les recommandations de la Cour. LENVSN est confronte la ncessit imprative de sappuyer sur une dfinition prcise de ses missions, de sa stratgie et de ses activits, au-del des seules perspectives ouvertes par le contrat de performance, rcemment sign. Elle doit mettre profit le dlai courant jusqu lchance de ce contrat, en 2012, pour laborer un projet dtablissement, permettant dclairer les dcisions qui devront tre prises. La principale dentre elles sera celle de lavenir de ce site, compte tenu de son sous-emploi actuel : il conviendrait en particulier que puisse tre clairement tranche la question dune meilleure utilisation des installations et de la place de lcole dans lentranement des quipes nationales, rgionales et trangres.
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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVVERNEMENT
Ce texte appelle de ma part les observations suivantes. Tout d'abord, je ne peux que partager vos conclusions sur le pilotage de l'tablissement. Un contrat de performance a certes t sign entre le ministre des sports et l'tablissement le 16 novembre 2010, mais ce document (et notamment les objectifs et indicateurs associs) me semble perfectible. En outre, il devra tre rapidement complt par l laboration dun projet d'tablissement fixant les orientations stratgiques de l 'cole moyen et long termes. La nouvelle responsabilit budgtaire dont bnficie l'tablissement partir de 2011 est galement, comme vous le notez, un dfi majeur. Le transfert l 'tablissement de la gestion de ses crdits de personnel (3,4 millions d'euros en 2011) justifie la mise en place d 'outils de gestion permettant un suivi plus fin et plus prcis de son budget. L'ENVSN, qui dispose, comme vous le soulignez, d'infrastructures de qualit, doit par ailleurs optimiser l'utilisation de son site. D'autres tablissements dpendant du ministre des sports sont confronts cet impratif. Ainsi, l'institut national du sport, de lexpertise et de la performance tente de diversifier l'exploitation de ses infrastructures en proposant ses services des entreprises pour l'organisation de sminaires. De telles solutions pourraient tre envisages par l'ENVSN, condition qu'elles ne perturbent pas l'accomplissement de ses missions premires (sport de haut niveau et formations). La mise en place d'une comptabilit analytique permettant l'laboration d'une politique tarifaire quilibre est galement indispensable au dveloppement de cette cole. Ces nouveaux dfis doivent faire l'objet d'un suivi et d'indicateurs partags entre la tutelle ministrielle et l'tablissement dans le cadre de la rnovation de son pilotage. Je serai donc attentif ce que des progrs soient raliss sur ces points, en m'appuyant sur la rvision gnrale des politiques publiques. En effet, le pilotage des coles du sport fait l'objet d'un suivi particulier dans le cadre de cet exercice.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA MINISTRE DES SPORTS
La Cour, qui a constat des avances significatives en matire de gestion depuis son contrle men sur les exercices 1995 2004, fait tat des difficults de lcole laborer un projet stratgique de long terme. Cette analyse nest pas sans pertinence et elle rejoint la rflexion de fond conduite par le ministre des sports sur lavenir de cet tablissement public national. Ds aujourdhui, le rcent contrat de performance, sign le 16 novembre 2010 entre lcole et sa tutelle, renforce les capacits de pilotage de ltablissement ; par ailleurs, la proximit des Jeux olympiques et paralympiques de Londres en 2012 valorise lattractivit de lcole, pour la Fdration franaise de voile (FFV), la Fdration franaise handisport (FFH) et les quipes de France, qui tirent profit du plan deau remarquable en baie de Quiberon. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-aprs les lments de rponse aux observations formules. A. Le pilotage de lENVSN La Cour avait recommand que lcole nationale de voile et des sports nautiques repositionne son dispositif de formation sur la prparation aux nouveaux diplmes, crs par le ministre charg des sports . 1. Le dispositif de formation Le ministre des sports a men une rflexion, dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques, sur la pertinence des formations organises par les tablissements publics et sur ladaptation des diplmes aux besoins des professionnels du sport. Dans ce contexte, linstruction n 09-112 JS du 8 septembre 2009 dfinit les priorits dites cur de mtier en matire de formation. Le projet de lENVSN sinscrit dans cette dmarche. LENVSN sest implique dans la prparation des nouveaux diplmes (brevet professionnel glisse arotracte (kitesurf) surf et voile, diplme dEtat suprieur voile), qui tiennent compte de lvolution des mtiers du nautisme. Son intervention se concentre sur lenvironnement spcifique, les secteurs en tension, et les activits prioritaires, celles menes notamment au bnfice de la FFV en direction des responsables de centres nautiques. Sur le long terme, cette approche apparat plus porteuse de sens quune stratgie alternative qui consisterait dvelopper une offre de formation tous azimuts , ne sinscrivant pas dans limage dexcellence qui doit rester celle de lcole.
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2. Laccueil des sportifs de haut niveau La Cour avait recommand que laccueil des sportifs de haut niveau sinscrive dans le cadre dune relation mieux dfinie avec la fdration franaise de voile . LENSVN fait partie du rseau national de sport de haut niveau coordonn par linstitut national du sport, de lexpertise et de la performance (dcret du 25 novembre 2009 faisant de lINSEP un grand tablissement au sens du code de lducation). Elle participe, de ce fait, aux parcours de lexcellence sportive labor par la FFV pour ses disciplines olympiques et de haut niveau pour lolympiade 2009-2012, tels quils sont prvus par linstruction ministrielle 09-028 du 19 fvrier 2009. La signature de la convention pluriannuelle entre lENVSN et la FFV, en juin 2009, a constitu une tape dcisive dans la coordination de lENVSN et de la FFV. Elle engage la fdration et lcole valoriser leurs moyens et leurs comptences pour la prparation des quipes de France de voile. La perspective des Jeux de Londres est une chance cruciale la fois pour la fdration qui tire profit du plan deau exceptionnel de Quiberon et de la logistique sur le site, et pour lcole qui sattache installer cette dynamique sportive sur la dure. En 2011, lactivit sport de haut niveau de lcole sera renforce par lacquisition de deux bateaux destins la course en quipage. 3. Le pilotage de ltablissement La Cour avait constat des carences dans le pilotage de lcole : dune part, une absence de projet dtablissement et de contractualisation avec le ministre ; dautre part, une confusion entre les fonctions de tutelle et la prsidence du conseil dadministration de lcole . Comme pour les autres tablissements relevant de la tutelle du ministre des sports, la fonction de prsident de conseil dadministration (CA) est dsormais distincte de celle du directeur dadministration centrale exerant la tutelle. Pour lENVSN, cest M. Xavier de Lesquen du Plessis Casso, matre des requtes au Conseil dEtat, nomm par arrt en date du 12 octobre 2009, qui exerce les fonctions de prsident du CA. Le contrat de performance entre le ministre des sports et lENVSN a t sign le 16 novembre 2010, lissue du conseil dadministration au cours duquel il a t dbattu. Ce document prsente les missions et les activits de ltablissement, et met en valeur les missions prioritaires relatives au sport de haut niveau et aux formations ; il fait un tat des forces et faiblesses de ltablissement pour conduire ces missions (le diagnostic ).
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COUR DES COMPTES
Il tablit quatre objectifs : 1- conforter le rang de la France dans les grandes nations sportives ; 2- adapter loffre de formation aux priorits ministrielles et aux volutions des mtiers ; 3- dvelopper et diffuser des connaissances scientifiques, techniques et pdagogiques lies lvolution du nautisme et des sports nautiques ; 4- amliorer la qualit de service et la gestion de ltablissement. Le contrat rattache ces objectifs neuf indicateurs de performance, renseigns au titre de lanne 2009 et pour lesquels des cibles atteindre en 2010, 2011 et 2012 ont t fixes. Le document de performance retrace galement les donnes financires par mission et activit (sport de haut niveau ; formation ; fonction support). Paralllement, dans le cadre du projet annuel de performance du programme budgtaire sport, des indicateurs de performance portant sur les deux missions prioritaires (sport de haut niveau ; formations) des oprateurs ont t mis en place. Lcole, en raison de sa participation au rseau des tablissements, contribue aux rsultats obtenus sur ces deux indicateurs. Comme le prconise la Cour, le directeur de lENVSN recevra prochainement une lettre de mission et lcole sera invite tablir en 2011 un projet dtablissement. B. La gestion de lENVSN La gestion de lENVSN ne sappuie toujours pas sur une comptabilit analytique Le contrat de performance intgre un volet financier dj abouti. En effet, partir de codes budgtaires et dune mthodologie clairement dfinis, les recettes et les dpenses de ltablissement sont dsormais ventiles. En ce qui concerne les charges indirectes (fluide, fonctionnement gnral de ltablissement), elles sont rparties partir des cls de rpartition dtermines en fonction du poids que ces diffrentes activits reprsentent dans le fonctionnement de lcole. Ce travail qui permet dobtenir des donnes financires par mission et activit exploitables (quilibre conomique, source des financements, part de la masse salariale dans la conduite des politiques, etc.), sera poursuivi lENVSN comme pour les autres tablissements du ministre.
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En ce qui concerne les logements de fonction, notamment ceux qui font lobjet dune ncessit absolue de service , le ministre des sports sinscrit dans la rforme gnrale du dispositif, engage au plan interministriel. Cette rforme gnrale concernera, en 2011, tous les logements appartenant au domaine de lEtat, y compris ceux affects ses tablissements publics. Les volutions rcentes de lENVSN, vont donc dans le sens des observations formules par la Cour depuis 2007, quil sagisse de gouvernance, du pilotage de lcole, dimplication dans le sport de haut niveau ou de dtermination des formations dvelopper. Pour la prochaine olympiade, lissue des Jeux de Londres 2012, le ministre des sports est ouvert une volution de lcole qui prserve la conduite de ses missions caractre national ; il sagira la fois de prciser sa place dans le cadre rgional de lorganisation sportive (groupement dintrt public constitu par larrt du 29 dcembre 2010 relatif au campus de lexcellence sportive de Bretagne) et dvaluer son concours au sport de haut niveau en fonction du projet sportif (susceptible dinflchissements en raison de la prparation aux Jeux Olympiques de Rio de Janeiro) de la FFV. Les travaux de lactuelle mission daudit mene par linspection gnrale de la jeunesse et des sports alimenteront la rflexion.
REPONSE DU DIRECTEUR DE LECOLE NATIONALE DE VOILE ET DES SPORTS NAUTIQUES
Je souhaite vous dinformation suivants :
apporter
les
prcisions
ou
complments
- S'agissant du pilotage de l ENVSN : - la nouvelle quipe de direction de l'tablissement, qui s'est constitue progressivement partir du mois de mars 2010, a eu pour priorit de conduire son terme llaboration dun contrat de performance, qui a t sign avec le ministre des Sports le 16 novembre 2010. Ce document, fond sur un diagnostic prcis, dtermine des objectifs oprationnels concrets pour les deux annes venir de l'olympiade 20082012. Une partie de ses l ments seront intgrs la rflexion que j'engagerai prochainement, compte tenu de vos observations, pour dfinir un projet d'tablissement qui rponde aux exigences que vous formulez en matire de mise en perspective de l cole dans son environnement et d'orientations stratgiques moyen et long terme .
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COUR DES COMPTES
Je me fixe comme calendrier de soumettre au m inistre des Sports, en vue de sa discussion et de sa validation, le projet de l ENVSN, avant l a fin de l'anne 2011. - dans le domaine des activits et d e l a performance de l cole, la finalisation du contrat de performance a significativement amlior la situation. En effet, les objectifs fixs correspondent aux axes prioritaires de la politique de l'Etat dans le domaine du sport, adapts aux missions propres et aux spcificits de l'ENVSN. Ils sont accompagns des indicateurs permettant de mesurer ou dapprcier leur degr de ralisation. Par ailleurs, le contrat de performance valorise, en le dtachant de la Mission formation et de la Mission sport, le centre de ressources techniques, scientifiques, pdagogiques et juridiques charg de produire de lexpertise. Celle-ci, immdiatement transfrable dans l a conception et l a mise en u v r e des activits de l ENVSN, est galement destin, leur demande, soit l a tutelle, soit des partenaires publics, associatifs on privs impliqus dans la voile et le nautisme. - dfaut de lettre de mission, la fonction de directeur de l'ENVSN est dfinie, avec une certaine prcision, l article 211-46 du code du sport. Par ailleurs, un entretien pralable ma nomination a eu lieu, successivement, avec le directeur de c abinet du m inistre des Sports et avec le directeur des Sports afin de dfinir les principales orientations mettre en uvre ds ma prise de poste. - dans le domaine du sport de haut niveau, l'accompagnement de la FFVoile s'est accentu sur des bases conventionnelles mieux tablies. L'acquisition de deux bateaux (M34 des ateliers Archambaud), laquelle procde actuellement l'ENVSN, en liaison avec ce partenaire fdral, permettra d'amliorer significativement son implication dans la course au large en quipage et assurera sa prsence dans des vnements majeurs comme le tour de France la voile. Par ailleurs, l amplification de notre partenariat avec l a Fdration Franaise de Vol Libre et la Fdration Franaise de Surf s'est traduite, ds 2010, par une diversification, qui devrait crotre, des pratiques de haut niveau proposes au sein ou avec l'appui de lcole (entranement des quipes de France de Surf et de kite surf). - dans le domaine des qualifications sportives, l'ENVSN a mis en place, partir de septembre 2009, non seulement une formation de niveau II en voile mais galement de niveau III, mme si les effectifs de stagiaires restent modestes.
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La nouveaut de ces diplmes (diplme d'Etat et diplme d'Etat suprieur de l a jeunesse, de lducation populaire et du sport) explique, en partie, qu'ils tardent trouver leur public. Par ailleurs, ils taient jusqu'alors concurrencs par les diplmes anciens, brevets d'Etat d'ducateurs sportifs du premier et du deuxime degr, dont l'ENVSN assur les dernires promotions et qui disparaitront dfinitivement en 2011. Toutefois, l'ENVSN est trs prsente sur le diplme de niveau IV en glisse arotracte nautique (kite surf), pour lequel elle dtient seule lhabilitation conduire des formations, ainsi que sur le diplme quivalent en surf. Dans ces deux disciplines, en dveloppement continu, elle a lintention, en liaison avec les fdrations concernes, d'organiser prochainement des formations de niveau III. Enfin, l'ENVSN joue un rle fondamental auprs de la fdration franaise de voile en formant, d'une part, la scurit ses professionnels dans les centre nautiques, d'autre part, les formateurs et coordonateurs de son diplme d'assistant moniteur de voile. S'agissant de l a gestion de l ENVSN : - l'optimisation du taux de frquentation de l'hbergement et de l a restauration se heurte aux ncessits de rester disponible pour rpondre aux missions prioritaires qui imposent un calendrier contraint, comportant des priodes d'intense activit et des priodes creuses. Toutefois, en matire d h bergement, l a prise en compte du nombre de chambres occupes plutt que de lits, plus conforme la ralit de l a demande des usagers, permet d'afficher des taux d'occupation nettement plus acceptables (50 % au lieu de 30 %). En tout tat de cause, la rflexion se poursuit pour utiliser plus largement, prfrentiellement dans le cadre d'une mission de service public identifie, ces deux types de prestation, afin d'en amliorer limpact conomique. - la comptabilit analytique : Depuis quelques annes, des progrs ont t raliss dans ce domaine : Pour les dpenses, une comptabilit analytique conforme l a rglementation en vigueur, a t mise en place.
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COUR DES COMPTES
Les recettes se voient attribuer un code prestation. Le contrat de performance, sign le 16 novembre 2010, prsente sous forme analytique les dpenses et les recettes, titre rtrospectif pour 2009 et prospectif pour 2010, 2011 et 2012. L'un des objectifs, relatif lamlioration de l a gestion de l'ENVSN, du contrat de performance, prvoit d'atteindre en deux ans une analyse fine des cots. Comme elle a dj entrepris de le faire, l'ENVSN restera mobilise pour rpondre au mieux aux observations et prconisations que vous avez formules.
Troisime partie
La Cour alerte
Chapitre I Des urgences fort enjeu
Chorus et les systmes dinformation financire de lEtat Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) Le Grand port maritime de Marseille : blocage social et dclin
Chorus et les systmes dinformation financire de lEtat

Le projet Chorus est le plus grand projet informatique du moment dans la sphre publique. Il vise crer un systme dinformation financire intgr commun toutes les administrations centrales et dconcentres de lEtat et partag entre les ordonnateurs et les comptables. Son succs dpend de la capacit de lEtat adapter ses mthodes de gestion financire et comptable, mais aussi de son aptitude prparer les agents concerns ces changements. Lanc en 2006 sous matrise douvrage dlgue de lagence pour linformatique financire de lEtat (AIFE), rattach au ministre charg du budget, Chorus doit permettre la comptabilit de lEtat et la gestion de ses dpenses de franchir un saut qualitatif dcisif. Il doit constituer lossature des systmes dinformation financire de lEtat, sur laquelle sont appeles se brancher les autres applications de gestion financire88. Parmi celles-ci, deux autres grands programmes informatiques de lEtat ont un caractre stratgique et doivent tre conus en cohrence avec Chorus : le systme dinformation pour la gestion des dpenses de personnel de lEtat mis en uvre par loprateur national de paye (ONP) et le programme Copernic pour la gestion de lassiette et du recouvrement des recettes fiscales. Chorus est dploy de manire progressive dans ladministration depuis 2008. La dernire vague de dploiement est prvue en janvier 2011 pour la gestion budgtaire de la dpense, cest--dire essentiellement le suivi des engagements de lEtat et des paiements. La comptabilit gnrale de lEtat ne sera tenue dans Chorus qu partir du 1er janvier 2012. Les enjeux de ce projet sont loin dtre uniquement comptables et techniques. Ils concernent, plus globalement, lorganisation, les effectifs et le budget de lEtat. De nouveaux mtiers apparaissent et des mtiers anciens sont appels disparatre.
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117 applications se connecteront Chorus en cible.
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COUR DES COMPTES
Compte tenu de son caractre stratgique, la Cour a examin ce projet plusieurs reprises dans le cadre : - de sa mission de certification des comptes de lEtat, pour en apprcier lauditabilit et surveiller le passage de lancien systme de comptabilit gnrale au nouveau ; - du suivi de lapplication de la loi organique relative aux lois de finances du 1e aot 2001 (LOLF), ce qui la conduite adresser un rfr au Premier ministre le 19 fvrier 2010 ; - de sa mission dassistance au Parlement en application de larticle 58-2 de la (LOLF), en adressant, en 2008 et 2009, deux communications aux commissions des finances de lAssemble nationale et du Snat. Les recommandations dj formules par la Cour nont gure t suivies deffet. Aussi, aprs avoir largi son examen lensemble de la gestion du projet, elle a t amene prconiser des changements profonds dans la conduite du projet et lvolution de lorganisation budgtaire et comptable qui doit accompagner le nouveau systme dinformation. Lanalyse de la Cour intervient alors que le dploiement de Chorus seffectue dans des conditions difficiles. Des retards de paiement dun montant total de 6 Md sont intervenus, lors de la bascule dans Chorus, dbut 2010, de la gestion de certains programmes des ministres de lducation nationale et de la justice et de la totalit des programmes du ministre de la dfense. Ils nont pu tre rsorbs quen mobilisant des moyens importants et en recourant des procdures de paiement drogatoires qui compliquent le pilotage de la gestion et la tenue de la comptabilit. Tout en mesurant lampleur et la difficult du projet, et en reconnaissant linvitable temps dadaptation au nouvel outil, la Cour insiste sur la ncessit de rompre avec les procdures et les pratiques anciennes, qui empchent, de tirer parti de toutes les possibilits de Chorus et datteindre effectivement le niveau de performance qui a justifi le lancement du projet.
CHORUS ET LES SYSTEMES DINFORMATION FINANCIERE DE LETAT
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I - Un projet majeur dont le dploiement est difficile

A - Les systmes dinformation financire de lEtat
Les systmes dinformation financire de lEtat reposent aujourdhui sur un grand nombre dapplications (340 dans un primtre troit89). Souvent anciennes et coteuses90, ces applications ne sont pas conues pour permettre un rapprochement entre les donnes physiques et les donnes comptables au moment des inventaires ni a fortiori pour rpondre aux exigences dune comptabilit patrimoniale de lEtat telle que limposent les articles 27 et 30 de la LOLF91. Elles sont exclusivement orientes vers une gestion en caisse des dpenses et des recettes de lEtat selon les rgles de lordonnance organique du 2 janvier 1959, pourtant abroge au 1er janvier 2006. Les doubles ou triples saisies sont nombreuses, avec les risques derreurs qui y sont attachs et la faiblesse corrlative des contrles de cohrence. De lourds retraitements sont ncessaires pour alimenter les tats financiers qui ne peuvent de ce fait tre arrts quune fois par an aprs de longs mois defforts. 40 000 agents travaillent ainsi la tenue des comptabilits budgtaire et patrimoniale de lEtat l o un grand groupe industriel ou une grande banque utiliserait un nombre trs sensiblement plus faible de collaborateurs.
B - Lambition du projet Chorus

1 - Les projets prcdents
Le projet Accord (application coordonne de comptabilisation, dordonnancement et de paiement de la dpense) avait t lanc en 1996 avec lobjectif de doter les 7 000 utilisateurs (ordonnateurs et comptables) des administrations centrales de lEtat dune application unique pour
Le dploiement complet de Chorus devrait faire disparatre 83 applications dont 67 applications ministrielles. 90 Cest en particulier le cas de lapplication MEDOC qui gre les impts professionnels et de lapplication PAY qui gre les rmunrations de 2,5 millions de fonctionnaires et assimils. 91 Entendue dans un sens large, la comptabilit patrimoniale permet de recenser les actifs et les passifs dune entit, cest--dire essentiellement ses crances, ses dettes, son patrimoine matriel (immeubles, vhicules, etc.), immatriel (brevets, licences, droits dexploitation, etc.) et financier (les participations de lEtat contrles et non contrles, prts et avances) ainsi que ses engagements hors bilan.
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COUR DES COMPTES
lensemble de la chane de la dpense. Il devait donner lieu, sous le nom dAccord II, une gnralisation lensemble des administrations dconcentres de lEtat, mais lappel doffres correspondant a t abandonn en 2004. Cet chec a contraint, pour respecter lchance du 1er janvier 2006, date dentre en vigueur complte de la LOLF, adapter a minima le systme dinformation interministriel prexistant, ce que lon a appel le Palier LOLF . Il a aussi conduit une rflexion stratgique, do est n Chorus.
2 - Le projet Chorus
Chorus est une pice matresse de la redfinition du primtre des systmes dinformation financire de lEtat, dans lequel il sinsre en centralisant la fonction financire de lEtat. Par son ampleur, ladministration : Chorus est un projet capital pour
35 millions dcritures comptables transitent chaque anne dans les tats financiers de lEtat ; 25 000 licences dutilisation correspondant autant de postes de travail informatique sont prvues sur lensemble du territoire ; le cot du projet tait valu en 2006 1,1 Md sur dix ans. Le projet a pour ambition de renverser le mode de fonctionnement actuel en rationalisant la chane de la dpense, tout en garantissant une fiabilit plus grande des comptes de lEtat. Son enjeu est triple : amliorer la gestion de lEtat ; assurer une gestion des dpenses et des recettes non fiscales de lEtat conforme aux rgles de la LOLF et plus efficace ; garantir la fiabilit des comptes de lEtat.
C - Les difficults du dploiement : des retards de paiement toujours significatifs

En janvier 2010 est intervenue une tape significative du dploiement de Chorus, avec 11 000 nouveaux utilisateurs relis lapplication et la bascule de programmes budgtaires fort enjeu financier, notamment celle des ministres de la dfense, de lducation nationale et de la justice.
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Des retards de paiement de lEtat envers ses fournisseurs ont t constats sur ces programmes au premier semestre 2010. Tous ministres confondus, ils taient valus 6 Md en juillet 201092, et concernaient notamment le paiement des fournisseurs du ministre de la dfense, ce qui a provoqu des difficults de trsorerie pour les entreprises concernes. Ces retards taient essentiellement dus des dficiences dans lopration de bascule des anciens systmes dans Chorus, notamment en matire de formation, lappropriation du nouveau systme par les utilisateurs ncessitant un apprentissage de plusieurs mois. Cette situation est dautant plus critiquable que la priorit a t donne, dans le dploiement de Chorus, au paiement de la dpense plutt qu la bonne articulation de lensemble des comptabilits (budgtaire, patrimoniale et danalyse des cots) dont la tenue est impose par la LOLF. Les moyens durgence mis en place pour rsorber ces difficults, selon le mcanisme des rgies davances, ont eu pour effet de comptabiliser des paiements sans consommation pralable dautorisations dengagement, voire sans attendre les pices justificatives : la priorit absolue tant donne aux paiements, les engagements juridiques que lEtat avait au pralable contracts auprs de ses fournisseurs nont de fait pas t enregistrs correctement dans le systme, ce qui est de nature rendre encore plus dlicat le recensement des dettes non financires la clture des comptes de lEtat et, plus largement, lensemble des oprations dinventaire. Au dbut du mois de dcembre 2010 le nombre de demandes de paiement en attente de validation par le comptable public en fin de journe pour lensemble des ministres slevait plus de 80 000, reprsentant un montant cumul de plus dun milliard deuros.
II - Des amliorations de la gestion publique compromises

Le choix stratgique fait en 2006 tait de recourir un progiciel de gestion intgre structurant qui devait permettre la mise en uvre complte des dispositions de la LOLF, tout en vitant des dveloppements informatiques spcifiques lEtat, dont la gestion se serait rvle coteuse. Ce choix fondamental a conduit ladministration
Source : La situation du budget de lEtat au 31 mai 2010 , Ministre du budget, juillet 2010. Dans sa rponse la prsente insertion, le ministre du budget value finalement ces retards 4,3 Md.
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dvelopper le projet Chorus sur la base dun progiciel commercialis par la socit allemande SAP. Un corollaire de cet objectif tait de faire disparatre un nombre important dapplications informatiques anciennes. Pour ce faire, il tait ncessaire de revoir en profondeur les processus dexcution des dpenses et des recettes de lEtat, et doptimiser la tenue de sa comptabilit gnrale, en vitant davoir recours comme par le pass de lourdes oprations dinventaire en fin dexercice, qui gnraient des risques et des cots, et empchaient de fournir une information financire enrichie tout au long de lanne.
A - Un suivi des engagements de lEtat qui nest pas encore assur

Dans le rfr adress au Premier ministre le 19 fvrier 2010, la Cour avait rappel que la LOLF imposait la gnralisation, toutes les natures de dpenses de lEtat, de la notion dautorisation dengagement93, et soulign son utilit pour le pilotage de la dpense. Dans sa rponse la Cour le 28 mai 2010, le Premier ministre a fait valoir que la proportion de dpenses excutes selon les circuits drogatoires mise en exergue par la Cour sexplique par la nature des dpenses gres dans loutil Chorus la date de laudit, essentiellement des dpenses du ministre de lEducation nationale lies des frais de dplacement . La situation ne sest pas amliore depuis cette date. La qualit des engagements juridiques dans Chorus demeure insatisfaisante, pour plusieurs raisons : les anciennes applications de dpenses, notamment lapplication de dpense locale, NDL, ne prvoyaient pas la possibilit denregistrer systmatiquement les engagements au moment o lEtat est juridiquement engag, mais sous la forme dune rservation de crdits sans rapport avec lexistence dun vritable engagement juridique ; la bascule de ces anciens engagements dans Chorus seffectue sans retraitement de linformation ; pour les nouveaux engagements enregistrs directement dans Chorus, de nombreux gestionnaires attendent la demande de paiement pour enregistrer lengagement, ce qui est contraire
Il sagit de retracer dans les comptes toutes les obligations juridiques que lEtat contracte vis--vis de tiers, et qui donneront lieu des dcaissements, soit dans lanne, soit au cours des exercices ultrieurs.
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aux prescriptions de la LOLF. La Cour a pu constater que 50% des services faits des marchs bon de commande concernant la priode de janvier octobre 2010 ont t enregistrs moins de 7 jours aprs lengagement, et mme 13% le mme jour ; de plus, un tiers des utilisateurs de Chorus ont la possibilit de saisir des dpenses sans engagement pralable. Dans un grand nombre de cas, le gestionnaire attend la rception du service ou de la marchandise pour enregistrer lengagement et la livraison au mme moment, ce qui est contraire aux principes.
les contrles automatiques sont concentrs au moment du

paiement, car les contrles amont ne sont, le plus gnralement, pas activs. De ce fait, indpendamment des problmes dauditabilit dont la Cour apprciera les incidences sur la qualit des tats financiers lorsquelle certifiera les comptes de lEtat, la tenue de la comptabilit des engagements de lEtat est dficiente, ce qui dresponsabilise les ministres gestionnaires. Cette difficult provient en grande partie dune insuffisante prparation des services gestionnaires une transformation profonde de leur environnement informatique.
B - Une organisation de la chane de la dpense loin dtre efficace

Trois points doivent cet gard tre relevs. En premier lieu, le rglement gnral sur la comptabilit publique (RGCP)94 na toujours pas t modifi. Ce texte fixe, pour lessentiel, lorganisation comptable de lEtat, des tablissements publics et des collectivits territoriales, selon un schma qui aurait d tre profondment modifi la suite du vote de la LOLF, il y a prs de dix ans. La distinction des responsabilits entre lordonnateur, qui prescrit lexcution de la dpense ou de la recette, et le comptable qui la vrifie, la comptabilise et assure le maniement des fonds et des valeurs, est un principe cardinal de lorganisation de la comptabilit publique en France. Dans la nouvelle organisation qui se met en place sans que le RGCP soit modifi, cette distinction se traduit par un clatement de la fonction dordonnateur entre plusieurs entits, alors que le comptable public conserve, voire augmente, son champ dintervention puisquil a
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Dcret n 62-1587 du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique.
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dsormais une vision des engagements et que les services facturiers lui sont rattachs. Un nombre important dacteurs interviennent dans la chane de la dpense, parmi lesquels les services prescripteurs, les ordonnateurs, les gestionnaires et les comptables, mais aussi dsormais les regroupements que constituent les centres de services partags95 et les services facturiers96. Pour un fonctionnement efficace de cette chane, le systme dinformation financire doit tre partag au maximum. En second lieu, pour des raisons financires, il a t dcid de limiter le nombre de postes de travail ayant un accs instantan Chorus 25 000, sans quune analyse de fond ait t faite sur lorganisation de la gestion financire et comptable de lEtat. Or, les services de lordonnateur, dont le rle est situ en amont du paiement de la dpense, doivent pouvoir alimenter le systme dinformation. Pour ces acteurs, au nombre de 10 000, des formulaires ont t crs. Peu coteux dvelopper, ceux-ci ne garantissent pas, en revanche, un accs de qualit au systme dinformation, puisque linformation saisie ne redescend pas aux gestionnaires qui ne sont pas rattachs un centre de services partags. En octobre 2010, plus de 30 000 personnes ont dores et dj accs Chorus et/ou aux formulaires. Ils seront prs de 50 000 dici 2012 sans que lorganisation ait t stabilise. Enfin, faute de rflexion interministrielle aboutie, le chantier des restitutions que Chorus doit fournir aux ordonnateurs et aux gestionnaires a t renvoy plus tard. Il exige de revoir compltement la programmation et le pilotage budgtaires au niveau le plus fin et suppose que des rorganisations administratives soient dcides. Si les besoins des utilisateurs ne sont pas satisfaits ou sils ne le sont que partiellement, le
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Un centre de services partags (CSP) nest pas un centre de responsabilit budgtaire mais un centre dexpertise mtiers pour la traduction financire des dcisions dans Chorus. Il intervient pour la mise disposition des crdits, lenregistrement des dpenses de titre 2 (hors rmunrations) et des dpenses affrentes aux achats et aux immobilisations, la tenue des critures budgtaires et comptables (en dpense et en recette) et la production de restitutions la demande. 96 Les services facturiers sont appels rceptionner les factures, liquider les dpenses et les payer. Sept ministres (Agriculture, Affaires trangres, ministres financiers, Justice, Sant, Travail et services du Premier ministre) sen sont dj dots pour leur administration centrale. Dautres ministres (Dfense, Culture, Education nationale et Ecologie) ont pris la dcision de les imiter. En 2001, ce sera le tour des certains services dconcentrs de lEtat (finances, sant, culture, jeunesse et sports) o ils seront intgrs dans les services dpense des directions rgionales des finances publiques (DRFIP).
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projet natteindra pas ses objectifs. Or, une restitution cote 100 000 dvelopper et il nexiste pas encore dexpression interministrielle des besoins en matire de restitutions. La consquence est une sous-utilisation des possibilits du progiciel, la gestion dune partie importante de la dpense tant effectue en dehors de Chorus. La qualit de linformation financire peut en tre profondment altre.
La thorie et la pratique dans Chorus En thorie, Chorus est cens fluidifier le flux dinformation li la dpense de lEtat, de lengagement au paiement : 1. Les besoins des services dits prescripteurs sont saisis dans des formulaires informatiques de demande dachat. 2. Ces demandes se dversent dans Chorus pour tre analyses, regroupes, compltes et valides par les centres de services partags (CSP) auxquels sont rattachs les services prescripteurs. Ds lors, les engagements de dpense de lEtat naissent, aprs confirmation des commandes dans Chorus par les gestionnaires du CSP. 3. Ds rception des services ou des biens commands par les services prescripteurs, des services faits enregistrs dans Chorus comptabilisent automatiquement les dettes correspondantes pour lEtat. 4. Ds rception des factures au sein des services facturiers appropris, les demandes de paiement sont saisies dans Chorus pour tre finalement valides par les services comptables de lEtat. Cette validation entrane la comptabilisation de charges qui apurent automatiquement les dettes correspondantes, le paiement se faisant ensuite en dehors de Chorus aprs mission dun ordre de paiement. Cette approche reflte les principes de fonctionnement et de contrle du progiciel Chorus. Nanmoins, elle ne procure des gains defficacit que si, chaque niveau, les acteurs de cette chane ainsi que leur rle et leur responsabilit sont correctement intgrs ce processus. Dans la pratique, de lourdes contraintes ralentissent la chane de la dpense et annihilent une partie des gains esprs. En premier lieu, certains services prescripteurs ont besoin dun accs aux donnes budgtaires. Or, sans accs Chorus ni restitutions, ils sont obligs de mettre en place des changes dinformation en dehors du nouveau systme.
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Ensuite, les services faits doivent tre certifis dans Chorus alors que les personnes charges de constater la rception des biens et des services commands, tout comme celles charges den contrler la validit, nappartiennent pas au CSP qui, seul, dispose dun accs Chorus. Cette difficult se traduit souvent par la duplication des contrles, dune part dans les services prescripteurs au sein doutils spcifiques hors Chorus, et dautre part dans le CSP. Cette duplication requiert un change de pices justificatives avec les services prescripteurs. Enfin, la volumtrie et la dispersion des pices justificatives de la dpense qui ne sont pas dmatrialises introduisent des dlais consquents pour la validation finale de la demande de paiement.
En dfinitive, la mise en place de la nouvelle organisation na pas t prcde dune vritable rationalisation, malgr la cration des centres de services partags et des services facturiers. Elle conduit reproduire des pratiques anciennes, et donc se priver des gains attendus du dploiement dun tel projet, ce qui fait peser une lourde incertitude sur sa performance finale.
C - Les alas du dveloppement de la comptabilit gnrale dans Chorus

Les administrations charges de la matrise douvrage (direction du budget, direction gnrale des finances publiques) ont considr pendant longtemps que le dveloppement de la comptabilit gnrale dans Chorus ne poserait aucun problme et quaucune rflexion approfondie sur les spcificits de la tenue de la comptabilit de lEtat par les comptables ntait ncessaire. La prise de conscience, que la tenue de la comptabilit dans Chorus posait de rels problmes de conception et devait tre reporte au 1er janvier 2012, a t tardive. Il a fallu attendre la cration dun Comit dorientation stratgique ad hoc (COS comptable) au printemps 2010 pour que le travail de conception dune trajectoire comptable commence vraiment. Le point daboutissement final nest pas encore connu. Or le choix dun progiciel de gestion intgre veut dire quon cherche obtenir, partir dune seule saisie de donnes, un rapprochement automatique entre les comptabilits auxiliaires (fournisseurs, stocks, actifs, crances, etc.), qui servent aux ministres dans leur gestion courante, et la comptabilit gnrale en vue de produire non seulement les tats financiers de fin danne mais aussi des arrts infra-annuels.
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Cette perspective aujourdhui est hors datteinte. La saisie ne sera pas unique mais multiple. La multiplicit et la complexit des rgles auxquelles obit la construction des tats financiers de lEtat (bilan, compte de rsultat, annexe) nexpliquent pas elles seules cet tat de fait. Les difficults de reprise, denrichissement et de fiabilisation des anciennes donnes ont t minimises. Le plan de comptes nest toujours pas finalis. Les problmes dadaptation des applications mettrices appeles dverser leurs donnes dans Chorus ont t identifis trop tard. Les recettes fiscales (251 Md de produits fiscaux nets), les dpenses fiscales sans ordonnancement (75 Md pour les seuls remboursements et dgrvements) et les dpenses de personnel (87 Md) demeureront gres lextrieur de Chorus. Ce choix, qui a t fait dans dautres organisations utilisant SAP, ncessite le dveloppement dinterfaces ou de liens auditables entre Chorus et ces systmes qui lalimenteront. Or, la cohrence des donnes entre ces systmes est aujourdhui incertaine, notamment en labsence dun rfrentiel comptable unique.
III - Des carences stratgiques dans la conduite du projet et les choix dorganisation
Lacquisition dun progiciel de gestion intgre implique, pour toutes les organisations publiques ou prives qui ont eu recours cette solution, une adaptation de lorganisation en place. Celle-ci se traduit par une forte rduction du nombre dacteurs, des gains de temps considrables dans les procdures darrt des comptes et un enrichissement de linformation financire97.
A - Le choix initial de maintenir lorganisation comptable inchange

Pour minimiser les risques lis au changement de systme dinformation financire, le ministre du budget a fait le choix de ne pas bouleverser son organisation comptable, et de privilgier dans Chorus
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Ainsi, en choisissant SAP, un grand groupe nergtique du secteur rduire les dlais des arrts des comptes trimestriels et semestriels 30 jours, bnficier dinformations financires enrichies (avec des danalyse par mtier, de reporting transverse, etc.) et amliorer la prvision et dactualisation des prvisions.
public a pu moins de possibilits capacit de
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lorganisation par comptable public, dont chacun tablit un compte de gestion, plutt que par ensemble de services ordonnateurs ou par missions/programmes/actions au sens de la LOLF. Ce choix, qui tait orient vers une scurisation de la gestion de la dpense, comporte des risques au regard de la comptabilit de lEtat, la gestion de la dpense et la tenue de la comptabilit devant rpondre des rfrentiels complmentaires mais diffrents. Cest dailleurs une des raisons qui explique le peu dempressement de la direction gnrale des finances publiques refondre le RGCP. La cristallisation dun systme comptable comportant 155 comptes de gestion98 dans Chorus entrane, en effet, lobligation dtablir les comptes agrgs de lEtat aprs avoir neutralis tous les jeux dcritures internes entre comptables, qui sont en grand nombre et qui matrialisent des actes de gestion99 sans impact sur les comptes euxmmes. Or, ce systme, dont la Cour a critiqu les dfauts ds lacte de certification des comptes de lEtat pour lexercice 2006, empche tout arrt infra-annuel, rend trs difficile la prsentation des comptes proforma et ne peut tre audit quavec des moyens considrables. Le ministre du budget avait alors fait valoir que cette situation rsulterait dune exigence du juge des comptes. La Cour estime que la rationalisation du nombre de comptes de gestion doit tre engage. Dans une premire tape, une quarantaine de comptes de gestion100 dont elle assurerait le jugement dans le cadre de son contrle juridictionnel suffirait amplement, les autres comptables devenant des comptables secondaires qui ne seraient plus responsables sur leur compte de gestion, mais seulement, comme les receveurs des administrations financires, sur les oprations dont ils auraient endoss la responsabilit.
B - Des choix qui restent effectuer

Certains choix stratgiques nont pas t faits ou ont t laisss endehors du primtre de Chorus.
98 Le dcret no 2009-707 du 16 juin 2009 fixe l'organisation des futurs services dconcentrs de la DGFiP dont la mise en place doit se faire progressivement jusqu' la fin de l'anne 2012. Les services prvus par ce dcret sont les directions rgionales des finances publiques, les directions dpartementales des finances publiques, les directions spcialises des finances publiques et les directions locales des finances publiques (ces dernires uniquement outre-mer). 99 Aujourdhui, ces critures internes constituent les deux tiers des 35 millions dcritures annuelles passes dans les comptes de lEtat. 100 Un par rgion sauf en Ile-de-France, plus les CBCM.
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Outre la rationalisation du nombre de comptes de gestion que permettrait le progiciel de gestion intgre, dans le double but de raliser des conomies demploi substantielles et dviter des critures comptables internes gnratrices de complications, trois autres sujets peuvent tre voqus. Dune part, le primtre actuel de Chorus prvoit le dveloppement dune comptabilit dite danalyse des cots, insuffisante pour tre utile aux gestionnaires. Une vritable comptabilit analytique101 issue de la comptabilit gnrale, doit permettre de connatre les cots de revient, complets et/ou marginaux, les charges directes et indirectes, fixes et variables, et ainsi de piloter la gestion en partie par les cots, ce qui ne sera pas possible en ltat actuel des fonctionnalits de Chorus. Il en va du dveloppement du contrle de gestion dans ladministration, que les caractristiques mmes du progiciel de gestion intgre auraient d rendre possible. La recherche de lefficacit de la gestion des deniers publics aurait d imposer cet objectif dans la conception de Chorus. Dautre part, la future consolidation des comptes de lEtat, cest-dire de ceux de lEtat lui-mme et de ses oprateurs, a t repousse un horizon indtermin et ne fait pas partie du primtre de Chorus, bien que lEtat contrle une multitude dentits (plus dun millier) qui grent en son nom une partie de la dpense publique et contribuent sa performance. Enfin, un an aprs la bascule complte du parc immobilier de lEtat dans Chorus, les donnes nont pu tre intgres quau prix dune dgradation de leur niveau de contrle et de leur fiabilit. Chorus porte pourtant le rfrentiel national du patrimoine immobilier. Au-del du manque de fiabilit des donnes issues de la reprise des donnes qui figuraient dans les anciens systmes, labsence de contrles de cohrence essentiels (mesurages, valeurs vnales, coefficients dentretien, etc) et de restitutions fiables fait peser un risque sur la valorisation, le suivi et la gestion long terme du parc immobilier.
C - Une gouvernance toujours en question

Les choix stratgiques relatifs Chorus sont effectus au sein du comit dorientation stratgique (COS), o tous les ministres sont
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Lanalyse des cots vise mettre en vidence les lments ncessaires la mesure de la performance et la justification des crdits. La comptabilit analytique ou comptabilit de gestion est un outil driv de la comptabilit gnrale qui consiste classer les dpenses dune entit selon des familles homognes de destination et analyser le total de ces dpenses selon diffrents axes.
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reprsents et qui se runit dans diffrentes configurations administratives, y compris au niveau des secrtaires gnraux quand il est saisi des questions relatives la rorganisation des services. Cependant, cette instance nest pas dcisionnaire en matire de rorganisation de lEtat, la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), qui entrane des modifications de lorganisation administrative et financire de lEtat, tant pilote un autre niveau. Aucun objectif chiffr dconomie demplois nest explicitement associ au dploiement de Chorus. Le COS na pas non plus de vision stratgique et politique sur les autres grands projets informatiques (Copernic et ONP), mme si des passerelles techniques existent, qui permettent de comprendre les enjeux dinterfaces entres ces applications. De ce fait, la gouvernance du projet Chorus reste technique, la vision stratgique du projet tant dilue entre plusieurs acteurs. Cette dilution ne facilite pas le partage dune vision commune, dautant que seule la scurit des systmes dinformation fait lobjet dun pilotage interministriel, comme le montre la cration rcente102 dune agence nationale de la scurit des systmes dinformation rattache aux services du Premier ministre. LEtat ne dispose toujours pas dune direction interministrielle des systmes dinformation financire ni dune instance de dcision unique en la matire.
IV - Un manque de transparence et de matrise des cots du projet

La matrise des cots est, avec le respect du calendrier, lobjectif principal que sest fix lEtat dans le pilotage de ce projet. Cet objectif nest tenu quen apparence. Les carts de cots constats rvlent un dfaut de cadrage et de pilotage stratgiques des dcisions dinvestissement structurantes.
A - Un cot prvisionnel de Chorus estim en 2006 1,1 Md sur dix ans

Le cot prvisionnel du projet Chorus tait estim en 2006 1,1 Md sur la priode 2006 2015, dont 0,5 Md dinvestissement, sur
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Par dcret n 2009-834 du 7 juillet 2009.
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le fondement dune tude mene par lInspection gnrale des finances, actualise en 2007. Cette tude initiale prvoyait par ailleurs plusieurs scnarii de dploiement, qui devaient aboutir, selon le niveau de rorganisation de la fonction financire de lEtat et les gains qui en taient escompts, une valeur actuelle nette du projet (diffrence entre les gains attendus et les cots) comprise entre 0,7 Md selon le scnario le plus dfavorable (absence complte de rationalisation des organisations) et + 1,1 Md selon le scnario le plus favorable (optimisation de lensemble des processus budgtaires et comptables, ce que lon a appel la ringnierie des processus 103). Aucun lment ne permet pour linstant de conclure sur le retour sur investissement du projet au regard de ces scnarii initiaux. Cependant, les conomies prvues dans le scnario le plus favorable tardent se dessiner sous la forme de gains de productivit. Le chiffrage initial ne prenait pas en compte les dpenses effectues pour le projet Accord et pour les applications dites du Palier LOLF , qui ont prcd Chorus et qui visaient, comme lui, une bonne application des dispositions budgtaires et comptables de la LOLF.
B - Un chiffrage qui repose sur des bases fragiles

Selon les donnes fournies lautomne 2010 par lagence pour linformatique financire de lEtat (AIFE), la prvision actualise du cot de Chorus stablirait 1,01 Md (en euros courants) sur dix ans.
1 - Une mise jour ncessaire

Par rapport la prvision initiale, lconomie escompte atteindrait ainsi 100 M. Cette diffrence serait due, pour la plus grande part, une rduction de 38 % des cots prvisionnels de fonctionnement permanent de Chorus (691 M taient prvus sur dix ans selon la dernire actualisation en 2007, 425 M sont actuellement prvus), cest--dire essentiellement des dpenses de maintenance. Selon lAIFE, cette diminution sexplique essentiellement par une surestimation initiale de ces cots, confirme par les donnes relles
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La ringnierie des processus consiste adapter les organisations existantes partir des processus de gestion (les processus tant par exemple le paiement des dpenses, la gestion du parc immobilier, la gestion des stocks, etc.) ; une tude d ringnierie des processus de gestion de lEtat avait t mene avant le lancement du projet Chorus.
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disponibles sur la priode 2006-2010 : 68 M ont t consomms sur ce poste, alors que 192 M taient prvus. Cependant, la fentre initiale de prvision stalait sur la priode 2006-2015 et se fondait sur un dploiement rapide de Chorus, en quatre ans. Or, deux annes supplmentaires ont t ncessaires pour dployer compltement le projet. Les dpenses de maintenance ne peuvent tre cernes avec prcision, puisque le fonctionnement de Chorus na pas encore atteint son rgime de croisire. En outre, il est aujourdhui tabli que des amnagements ultrieurs seront ncessaires, notamment dans le cadre des projets affrents la gestion du recouvrement fiscal forc (RSP) et celle des dpenses de personnel (ONP). Enfin, les marchs publics passs par lAIFE comportent des tranches conditionnelles importantes (prs de 40 %, soit 62 M) dont laffermissement peut ou non intervenir, ce qui fragilise la prvision. En revanche, les cots relatifs la partie investissements du projet sont mieux connus puisque les dpenses dinvestissement initiales ont t effectues104. Or, la consommation est suprieure la prvision moyenne initiale (584 M dpenss contre 500 M prvus selon la moyenne des scnarii initiaux), alors que le primtre fonctionnel du projet na pas t modifi de manire significative, mme si on tient compte des projets qui ont t ajouts en cours de route (dmatrialisation, formulaires105). Les autres lments concourant au cot du projet sont les dpenses de personnel et de fonctionnement de lAIFE. Au total, la connaissance prcise de lensemble des cots du projet est encore limite.
Les marchs dintgration et de dploiement peuvent tre regroups en trois catgories : 1/ la conception, la construction et lintgration de Chorus, pour 314 M, dont lessentiel (260 M) concerne ce que lon appelle les intgrateurs, cest--dire les socits de conseil qui sont charges dadapter le progiciel de base (SAP) au mode de fonctionnement des administrations et sont responsables de la livraison du produit final ; 2/ le dploiement de Chorus, dont le cot est valu 164 M ; 3/ la maintenance du progiciel, value sur dix ans 354 M. 105 En cartant la solution de formulaires SAP et en dveloppant peu de frais en interne des formulaires, lAIFE est dores et dj confronte de gros problmes de restitutions entre les centres de services partags et les services gestionnaires.
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2 - Des charges ajouter au chiffrage

Si Chorus est llment central du systme dinformation financire de lEtat, il nen est pas lunique application informatique ni lunique dterminant. Deux autres catgories de systmes y contribuent : les applications dveloppes par les ministres pour leurs propres besoins de gestion, et qui doivent tre relies Chorus au motif quils ont des besoins spcifiques non pris en compte par le progiciel ; lenvironnement gnral de Chorus, avec les travaux mens pour le dveloppement des diffrentes versions de lapplication Accord, ainsi que les rorganisations de ladministration, qui engendrent des cots.
a) Les systmes ministriels

Sagissant des systmes ministriels, les applications du ministre du budget reprsentent une part significative. A partir des donnes fournies par ce ministre la Cour en 2008 loccasion du rapport destin la commission des finances de lAssemble nationale, il est possible destimer les volutions apportes au Palier LOLF pour permettre le dploiement de Chorus, soit environ 50 M. De plus, ltude initiale de 2006 valuait le cot de fonctionnement du Palier LOLF 170 M sur deux ans. Or, ces applications devront tre maintenues deux annes supplmentaires, ce qui entranera des cots additionnels. Enfin, linvestissement port par les ministres est valu par lAIFE 55 M pour la participation des quipes projet au dploiement de Chorus, linterfaage des applications ministrielles et le temps de formation des agents Chorus. Il est inclus dans lenveloppe de 1,01 Md, mais peut tre suprieur. Le total des cots supplmentaires qui ne peut tre affin en labsence de comptabilit analytique structure majore lenveloppe de 1,01 Md dau moins 220 M. b) Lenvironnement de Chorus Le cot de la ringnierie des processus na pas t mesur jusquici, mme si ltude de 2006 prenait en compte, dans le calcul de la
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valeur actuelle nette du projet, une absence de gains de productivit la premire anne dapplication du nouveau systme. Aucune valuation de ce cot na t effectue ce stade, le projet ntant pas encore entirement dploy. Lestimation effectue en 2006 dans le calcul initial du retour sur investissement prvisible de Chorus tait cependant de 120 M. Il faut aussi tenir compte des cots dadaptation aux prescriptions de la LOLF des applications Accord 1 et Accord 1bis qui ont t utiles la conception de Chorus. La Cour les a valus lors de ses prcdentes enqutes 257 M, dont 160 M peuvent tre imputs Chorus, mais ne sont pas pris en compte dans lvaluation globale. Aux 1,01 Md directement imputables lAIFE au titre de Chorus, sajoutent donc le cot de ladaptation des systmes ministriels qui peut tre valu 220 M et celui de lenvironnement de Chorus qui est estim 280 M (=120 M + 160 M). Le cot total du projet sera suprieur 1 Md et sera plus proche de 1,5 Md, si lon intgre les cots indirects.
C - Une consquence du dfaut de cadrage et de pilotage stratgique

Faute de cadrage pralable suffisant des choix stratgiques, l'enveloppe budgtaire a t mal dfinie. En labsence de responsable charg de mettre jour cette enveloppe, notamment en fonction des choix stratgiques ultrieurs, le maintien, comme seul indicateur de matrise des cots, d'un suivi de l'cart par rapport l'enveloppe n'est pas pertinent. Enfin les dcisions de rorganisation administrative ont t prises dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques alors que les dcisions dinvestissement relevaient de la seule responsabilit du ministre du budget. Il a donc manqu une stratgie interministrielle cohrente.
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Les conditions difficiles dans lesquelles le projet Chorus est dploy dans les administrations confirment les doutes de la Cour sur la capacit du nouveau systme dinformation atteindre les ambitions de la LOLF. En ltat, Chorus aboutit une organisation administrative complique o les responsabilits respectives des ordonnateurs, des services gestionnaires et des comptables sentremlent confusment. Paradoxalement, les rorganisations en cours recouvrent souvent le maintien des procdures et des pratiques anciennes, notamment budgtaires et comptables, y compris dans les ministres financiers. La culture administrative et la gestion des ressources humaines nvoluent pas suffisamment. La dfinition des comptences ncessaires lexercice de ces fonctions nouvelles devient imprative. Les perspectives damlioration de la gestion publique rsultant de Chorus tardent se dessiner, la complexit des nouvelles procdures lemportant encore largement sur les gains defficacit et defficience promis. Un risque lev existe que lobjectif damliorer la gestion publique ne soit pas atteint lorsque Chorus sera entirement dploy. Des carences stratgiques notables dans la conduite du projet et dans les choix dorganisation qui doivent laccompagner sont lorigine des difficults de dploiement du projet, mais peuvent tre corriges condition de procder vigoureusement et rapidement aux adaptations ncessaires. Les enjeux cls concernent lorganisation, mais aussi le pilotage global du systme dinformation financire de lEtat, lvolution du rseau comptable et la redfinition des fonctions de lordonnateur. Dans ce cadre, la rforme complte du rglement gnral sur la comptabilit publique du 29 dcembre 1962, qui fixe notamment le rle des ordonnateurs et des comptables publics, simpose comme un chantier interministriel prioritaire. Le manque de transparence et de matrise des cots relev par la Cour est largement une consquence de labsence de cadrage pralable et de pilotage stratgique affectant les dcisions dinvestissement les plus dcisives, celles qui conditionnent lobtention dune performance satisfaisante et garantiront lamortissement de ce trs lourd investissement.
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La Cour formule en consquence sept recommandations : 1. clarifier la gouvernance du projet et larticuler davantage avec celle des autres grands projets structurants (Copernic, ONP, systmes dinformation logistiques) et favoriser lmergence dune stratgie interministrielle cohrente, appuye par un soutien politique sur la dure ; 2. faire des restitutions aux ordonnateurs un chantier prioritaire, pour redfinir les outils de pilotage et de contrle; 3. refondre le rglement gnral sur la comptabilit publique, en identifiant clairement les filires hirarchiques des nouvelles fonctions (centres de services partags, services facturiers, units oprationnelles,) et les actes susceptibles de mettre en cause, dans la chane de la dpense et dans la chane de la recette et des dpenses fiscales, les responsabilits juridiques respectives des ordonnateurs et des comptables ; 4. ramener, dans une premire tape, le nombre de comptes de gestion une quarantaine ; 5. tenir une comptabilit des engagements qui soit auditable, le suivi des dettes de lEtat vis--vis de ses fournisseurs tant en jeu ; 6. dvelopper les comptabilits auxiliaires et fiabiliser les donnes bascules dans Chorus, dans le but dexploiter au maximum les possibilits offertes par le progiciel de gestion intgre et pour en optimiser le retour sur investissement ; 7. faire du dveloppement dune vritable comptabilit analytique lchelle de lEtat une priorit de la rvision gnrale des politiques publiques.
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Ce projet d'insertion ne reoit pas mon accord. Il comprend en effet de nombreuses remarques que je conteste et dont je souhaite vous faire part. Je vous prie de trouver ci-aprs la rponse dont je souhaite la meilleure prise en compte possible ainsi que la publication. Chorus assure quotidiennement 30.000 paiements en moyenne, qui ont permis en 2010 de payer 80 milliards d'euros (hors dpenses de personnel), soit 5% de plus que l'anne prcdente sur le mme primtre. La mise en uvre de ce projet, compte tenu de son ampleur, connat ncessairement des difficults temporaires en phase de dploiement, l'instar de tous les projets de ce type. J'estime pour autant tout fait encourageants les premiers rsultats de Chorus, qui est aujourd'hui un outil de gestion de la dpense oprationnel aux performances avres. La Cour considre que le succs de Chorus dpendra de la capacit de l'Etat adapter ses mthodes de gestion financire et comptable et de son aptitude prparer les agents concerns ces changements. La ncessit de rompre avec les procdures et pratiques anciennes qui empchent de tirer parti de toutes les possibilits de l'outil est effectivement une priorit que je fais mienne. Si ces pr-requis sont indispensables, il n'en demeure pas moins que son succs dpend galement de la force de conviction des acteurs de premier plan, dont celle de la Cour des comptes, pour convaincre ses utilisateurs que le progiciel est oprationnel, qu'ils doivent se l'approprier, l'utiliser de manire vertueuse et ainsi rassurer les fournisseurs de l'Etat sur sa capacit honorer ses engagements. Ce travail d'explication et d'adaptation des pratiques doit s'inscrire dans le temps. Le bon fonctionnement de l'outil et, au-del, la mise en uvre pleine et entire de la LOLF, exigent une appropriation par les agents de l'Etat des nouvelles procdures et, dans certains cas, une modification profonde des circuits de la dpense. Leur mise en uvre optimale, que je souhaite la plus rapide possible, ne pourra se faire que progressivement. Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de l'Etat participe pleinement cet effort d'accompagnement du changement, qui doit mobiliser l'ensemble des acteurs de la chane de la dpense. Je tiens galement souligner que Chorus n'a pas vocation devenir l' ossature 11 des systmes d'information financire de l'Etat sur laquelle se brancheraient les applications de gestion financire des
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ministres car les Applications Ministrielles Financires qui grent des processus financiers budgtaires et comptables ont vocation disparatre avec l'arrive de Chorus. Considr comme difficile par la Cour, le dploiement des programmes de dpense s'achve avec la vague du ]er janvier 2011, conformment aux engagements pris par mon prdcesseur. Si des retards de paiement de la dpense ont pu tre constats en 2010, mes services se sont efforcs ds le premier semestre de les rsorber au plus tt, avec une attention toute particulire la situation des PME au moyen d'une cellule ddie. Ces retards ont ainsi atteint un maximum de 4,3 milliards d'euros fin juin (et non les 6 milliards d'euros voqus dans le projet de rapport qui m'a t transmis), pour diminuer progressivement et tre rsorbs aujourd'hui. La Cour relve d'ailleurs elle-mme les efforts importants mis en place par l'ensemble de l'administration, gestionnaires et comptables, pour traiter l'ensemble des paiements en 2010, et je lui en sais gr. Ces retards sont cependant imputs une prparation dficiente de l'opration de bascule, notamment en matire de formation, ce qui me parat devoir tre trs fortement nuanc. Le dploiement de Chorus a en effet fait l'objet d'un effort de formation sans prcdent, tant de la part de mes services que de ceux de l'ensemble des ministres concerns. C'est ainsi que 62% des dpenses de dploiement ont t consacres la formation l'outil Chorus. Au titre de la dernire vague de dploiement de 2010 (V4), ce sont prs de 8.000 jours de formation qui ont t dispenss aux formateurs, pour 52.000 jours de formation aux utilisateurs. Ces chiffres ne comprennent pas les formations mtier dispenses par les ministres et les maitrises d'ouvrage rglementaires. Les efforts dploys en matire de formation ne peuvent donc tre mis en cause pour expliquer les difficults rencontres. En revanche, les retours d'exprience relatifs la mise en uvre des progiciels de gestion intgre dmontrent, dans l'ensemble des entits publiques et prives, qu'une priode d'appropriation de plusieurs mois est gnralement ncessaire avant une utilisation courante de l'outil et un retour une situation nominale. Le projet Chorus n'a pas chapp cette rgle lors du dmarrage de ses diffrentes vagues de dploiement. La Cour souligne que les moyens mis en place pour rsorber les retards de paiement ont eu pour effet de dgrader la comptabilit des engagements en supprimant la saisie pralable des engagements juridiques. A cet gard, il convient de rappeler tout d'abord qu'une procdure a t dfinie pour encadrer ces paiements, et que s'ils se traduisent effectivement par des demandes de paiement direct 11, ils donnent galement lieu une rgularisation imposant la saisie, a posteriori, d'un
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engagement juridique. La comptabilit des engagements n'a que temporairement altre.
donc t
La Cour voque enfin une priorit donne au paiement de la dpense, plutt qu'au dveloppement de la comptabilit patrimoniale. Il est fait observer cet gard qu'en matire de dpense, le dploiement de Chorus ne s'est pas cantonn aux seuls paiements, mais a port sur l'ensemble de la chane de la dpense, gestion des actifs et des crdits comprise. Plusieurs raisons seraient l'origine d'une qualit insatisfaisante des engagements juridiques dans Chorus. Il s'agirait tout d'abord des modalits de reprise des engagements comptables de NDL qui auraient t, sans retraitement pralable, basculs sous la forme d'engagements juridiques. Je voudrais souligner au contraire l'attention particulire apporte cette opration complexe qui a intgr une tape de retraitement des donnes issues de l'application de suivi des crdits dconcentrs de l'Etat (NDL), de manire pouvoir injecter de vritables engagements juridiques dans Chorus. La Cour note galement que les engagements juridiques sont souvent saisis par les gestionnaires au moment du traitement de la facture. Ce constat doit tre pour partie nuanc. Ainsi que l'a not la Cour dans son rapport d'audit sur certaines fonctionnalits des versions 4 et 5 de Chorus en 2010, il ne vaut de manire manifeste que pour environ 13% des services faits qui ont t enregistrs dans Chorus le mme jour que la cration du bon de commande (constat de la Cour miseptembre). La situation devra naturellement tre amliore en 2011 pour tre plus conforme au processus de la dpense tel qu'il a t d fini, en liaison avec la Cour, l'occasion des travaux de ringnierie des processus budgtaires et comptables. Elle semble trs largement imputable au prolongement des pratiques anciennes des gestionnaires comprhensibles dans des structures de l'Etat dont une partie seulement de l'activit a t gre dans Chorus en 2010- mais devrait voluer avec l'appropriation progressive des nouveaux circuits de la dpense, sous l'effet notamment du renforcement du contrle interne budgtaire et de l'action du rseau du contrle budgtaire. S'agissant d'ventuels contrles qui n'auraient pas t activs en amont du paiement, il est prcis qu'aucun des contrles prvus par le progiciel de gestion intgre n'a t dverrouill lors de sa mise en uvre, non plus que dans ses diffrentes versions. L'organisation de la chane de la dpense est considre comme loin d'tre efficace par la Cour. Elle regrette en premier lieu l'absence de modification du rglement gnral sur la comptabilit publique. La direction du budget et la direction gnrale des finances publiques ont cependant entrepris conjointement la rvision complte de
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ce rglement. Elle a pour objectif de prendre en compte les lments de gestion budgtaire et comptable introduits pour 1'Etat par la loi organique relative aux lois de finances ainsi que les nouvelles procdures et organisations financires traduisant la rationalisation des fonctions supports des administrations. Ces travaux de rvision mens au cours de 1'anne 2010 ont conduit clarifier le rle des ordonnateurs et des comptables et prciser les fonctions et les responsabilits des nouveaux acteurs (responsables de programme, de budget oprationnels de programme et d'units oprationnelles, centres de services partags, services facturiers, ...). Le nouveau texte permettra de donner une assise juridique aux nouvelles modalits d'excution des dpenses et recettes, de redfinir certaines phases de la dpense et de scuriser les nouvelles modalits de matrise des procdures, notamment le contrle interne budgtaire et comptable. Ce projet de texte relatif la gestion budgtaire et comptable publique a t transmis la Cour des comptes en janvier 2011 et ses observations seront naturellement examines avec le plus grand soin. En second lieu, la Cour fait tat de la limitation 25.000 du nombre de postes de travail Chorus, en voquant une absence d'analyse de fond sur l'organisation de la gestion financire et comptable de l'Etat. Je ne peux partager cette analyse, compte tenu des travaux de ringnierie sur les macro-processus financiers mens avec 1'ensemble des ministres et de ceux de 1'inspection gnrale des finances, dont la Cour a eu connaissance, qui ont conduit la cration des centres de services partags (CSP) et ont, en cible, la gnralisation des services facturiers. Le recours aux formulaires est voqu comme ne garantissant pas un accs de qualit au systme d'information. Or, il convient de rappeler que les formulaires assurent un accs simplifi, en termes d'utilisation et de formation, certaines fonctions de la dpense pour des utilisateurs nombreux, parfois occasionnels et souvent non experts des oprations budgtaires et comptables. Chorus formulaires permet aux services prescripteurs d'tre informs de l'tat de traitement de leurs demandes par leur centre de services partags. A titre d'exemple, le prescripteur se voit notifier le numro du bon de commande cr partir de sa demande d'achat, aprs validation par le centre de services partags. fl peut alors facilement saisir la constatation du service-fait partir de ce mme numro. Le recours aux formulaires permet ainsi aux services prescripteurs de se recentrer sur leurs fonctions mtier. Ils sont dchargs des oprations budgtaires ou comptables, telle que la certification du service fait, le centre de services partags disposant des informations et de la comptence ncessaires pour raliser les contrles affrents avant de procder l'enregistrement dans l'outil.
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Les formulaires participent par consquent la fluidification de la chaine de la dpense, tout en minimisant les cots de dploiement et en limitant le dveloppement d'ventuelles nouvelles applications ministrielles. La qualit de l'information financire ne peut tre altre de ce fait, elle peut mme s'en trouver enrichie par la mise disposition d'un outil adapt aux volutions de l'organisation de la chane de la dpense. En outre, le dveloppement des nouvelles organisations financires (CSP, services facturiers) permet de professionnaliser la gestion de la dpense et 1'utilisation de Chorus, ce qui est de nature amliorer la qualit de 1'information financire. L'extension des services facturiers en 2011 sera l'occasion de fluidifier la chane de la dpense et d'amliorer la qualit comptable au travers d'un recensement scuris des charges payer. Des travaux sont entams pour concevoir partir des restitutions de Chorus les restitutions les plus adaptes, qui permettront notamment aux gestionnaires de disposer des informations de pilotage et de suivi dont ils ont besoin. Le dveloppement de la comptabilit gnrale constitue un sujet essentiel et depuis 2008 des comits de suivi de la trajectoire comptable de Chorus sont organiss. La Cour des comptes est associe trs troitement ces travaux, dont 1'avancement lui est prsent mensuellement depuis 1'automne 2009. Le travail de prparation de la conception de la trajectoire comptable a ainsi t engag avant la mise en place au printemps 2010 de l'instance ddie du Comit d'orientation stratgique que la Cour mentionne. Je souligne galement que 1'avis de la Cour est systmatiquement sollicit avant chacune des runions de ce comit. Le soin apport 1'approfondissement de la mise en uvre de la comptabilit gnrale dans Chorus a d'ailleurs conduit la repousser d'une anne afin de prendre en compte l'ensemble des potentialits de l'outil et d'oprer des rationalisations dans la tenue des comptes. Ainsi, le plan comptable a t profondment remani, avec notamment une rduction de prs de la moiti du nombre de comptes utiliss. Comme le relve toutefois la Cour, le progiciel Chorus n'intgrera pas dans son cur le traitement de certaines des oprations financires de 1'tat telles que les charges de personnel ou les recettes fiscales. En effet, la logique de flux de travail !! de Chorus est inadapte aux traitements complexes de ces oprations et aux volumtries associes, et cette hypothse ne serait pas techniquement soutenable. il est noter, d'ailleurs, qu'aucun des tats similaires la France ayant adopt une comptabilit en droits constats, ne dispose d'un progiciel intgrant 1'ensemble de ses oprations financires. Le choix de ne pas bouleverser 1'organisation comptable a t, comme l'a dj not la Cour, li notamment la volont de scuriser la mise en place du nouveau systme d'information financire. De fait, l'appui du rseau comptable de la direction gnrale des finances publiques a t
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dterminant pour la mise en uvre oprationnelle de Chorus et son implication particulire dans la rsorption des retards lis au dploiement de la V4 doit tre souligne. Il faut en outre rappeler que l'organisation comptable a t profondment revue, avec une rduction trs sensible, au 1er janvier 2011, du nombre de comptables assignataires de la dpense, qui sont passs de 100 en 2010 58, une concentration des assignations et une spcialisation progressive pour certains ministres (dfense en particulier). De nouvelles organisations ont t dployes comme les cellules rgionales de supervision des tiers et les services facturiers placs auprs des comptables. La Cour prconise, par ailleurs, de ramener le nombre de comptes de gestion une quarantaine. Je ne partage pas cette proposition qui n'est ni pertinente, ni opportune. Elle n'aurait qu'une incidence limite sur l'objectif que je partage avec la Cour de rduction des critures internes que je compte mettre en uvre par d'autres moyens au travers d'une rduction significative des critures infra-dpartementales. La solution envisage par la Cour pourrait augmenter par ailleurs le nombre d'critures de centralisation. Elle contredirait surtout le choix structurant d'organisation de la direction gnrale des finances publiques au niveau du dpartement. Les directeurs des finances publiques, qui sont des comptables, doivent tre responsables de leurs oprations dans leur primtre dpartemental et donc rendre chacun un compte de gestion. La prconisation de la Cour aurait pour consquence d'instaurer une hirarchie entre les directeurs de niveau rgional et dpartemental, instaurant ainsi une gestion de ce rseau plus complexe, alors mme que la fluidit des relations entre l'administration centrale et l'administration dconcentre est ncessaire. J'observe enfin que Chorus, bti partir du progiciel SAP, est conu pour de grandes organisations et n'implique aucune limitation du nombre de services comptables. Ce point dorganisation administrative, li aux choix de la circonscription dpartementale d'action de l'tat, ne trouve en tout tat de cause pas sa place dans un chapitre du rapport public concernant un systme d'information financire. Je relve enfin qu'au plan des paramtres structurants de Chorus le nombre de socits a t limit moins d'une quarantaine (34), ce qui rpond bien un objectif de rationalisation dans l'outil du nombre de structures comptables. Par ailleurs, comme indiqu prcdemment, l'organisation comptable sera optimise dans le cadre de la trajectoire comptable au niveau infradpartemental avec la perspective de rduction d'un tiers, par rapport la situation actuellement constate, des flux de transferts entre les comptables principaux d'une part et les postes non centralisateurs d'autre part. Cette perspective sur la tenue des comptes dans Chorus a t prcdemment voque dans le cadre de la rponse du Premier ministre au
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rfr de la Cour. Elle contribuera une rationalisation significative des processus comptables ds 2012. Bien entendu, les travaux seront poursuivis au-del pour optimiser les processus comptables au travers notamment d'une production d'information comptable infra-annuelle enrichie, d'une automatisation croissante des critures, et d'une rduction des dlais de clture. Le rle du comptable dans 1'environnement de Chorus sera ainsi rnov au vu des potentialits de 1'outil. La Cour fait galement tat de certains choix stratgiques qui n'auraient pas t faits ou laisss en dehors du primtre de Chorus. Ainsi, la comptabilit d'analyse des cots (CAC) est considre par la Cour comme insuffisante pour tre utile aux gestionnaires. Il est rappel que, conformment 1'article 27 de la LOLF, la CAC est destine analyser les cots des diffrentes actions engages dans le cadre des programmes ii. Il ne s'agit donc pas d'une comptabilit analytique ayant vocation rpondre tous les besoins des gestionnaires. La Cour appelle de ses vux la mise en place d'une comptabilit analytique issue de la comptabilit gnrale. Cet objectif, que je partage, ne fait pas partie du primtre actuel de 1'outil, et son lancement supposera, au pralable, de dfinir les finalits et les rgles de ce que devra tre la comptabilit analytique de 1'Etat, le primtre sur lequel elle pourra s'appliquer, et de dterminer de faon dtaille les lments analyser et les rgles d'imputation et de dversement des cots indirects. La mise en uvre d'une comptabilit analytique dans un progiciel de gestion intgr constitue, comme le montre 1'exprience des grandes entreprises, un nouveau projet en soi. S'agissant de la consolidation des comptes de 1'Etat, sa mise en uvre dans Chorus reprsente galement un projet qui supposera, au pralable, un travail de dfinition du primtre et de la mthode de consolidation, et en tant que de besoin d'harmonisation et de stabilisation des rfrentiels comptables. Elle est par ailleurs lie au renforcement pralable de la qualit des comptes des oprateurs, sur laquelle mes services travaillent activement avec les acteurs concerns sur la base des nouvelles orientations que je viens de fixer personnellement l'ensemble de leurs dirigeants. Quant aux donnes du parc immobilier, et comme cela avait t prvu, aprs une reprise de celles-ci dans Chorus, elles ont donn lieu une mise en qualit dans le cadre d'un processus toujours en vigueur. D'ores et dj, un investissement important a permis de contrler et fiabiliser les donnes intgres et assurer une gestion comptable et financire de qualit. En outre, lors de la clture des comptes 2010, une srie de contrles, destine scuriser au maximum la cohrence des donnes et des traitements, sera mise en uvre. Les traitements des oprations d'inventaire en 2010 seront amliors pour prendre en compte
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le retour d'exprience de la clture prcdente. L 'implmentation de contrles automatiques dans Chorus sera bien videmment poursuivie dans le cadre des modifications induites par la ringnierie du processus immobilier. La Cour estime enfin que la gouvernance du projet est toujours en question , restant purement technique. Je ne peux partager cette affirmation. Certes, le Comit d'Orientation Stratgique du projet n'est pas dcisionnaire en matire de rorganisation de l'Etat, mais il a su faire appel, chaque fois que ncessaire, dans le cadre de la RGPP cite par la Cour, l'arbitrage du Premier Ministre. Ce fut le cas notamment pour la mise en place des centres de services partags (CSP) ministriels ou interministriels ou la dfinition d'organisations-cibles reposant sur la gnralisation des services facturiers. En 2010, des runions interministrielles (RJM) ont galement t organises sur des sujets relatifs l'organisation dans les collectivits ultra-marines ou dans les Directions Dpartementales Interministrielles. La continuit du soutien politique, indispensable la conduite d'un projet de cette ampleur, n'a jamais fait dfaut depuis son lancement. ll convient galement de rappeler que celui-ci, dont la dimension interministrielle est essentielle, repose sur une vision stratgique partage entre tous les acteurs ministriels qui convergent vers la mme cible et agissent depuis quatre ans en ce sens, sans s'tre jamais dsengags ou disperss. La gouvernance du projet a t renforce cette anne avec l'installation d'instances ddies notamment en vue de la bascule de la comptabilit, et dans cette perspective, la direction gnrale des finances publiques joue d'ailleurs un rle croissant, au for et mesure du dploiement de Chorus. Le cot prvisionnel du projet, estim effectivement en 2006 1,1 Md sur dix ans, a t ractualis dans le strict respect du primtre initial du projet. Les dveloppements concernant notamment les applications du Palier LOLF et du projet Accord qui ont prcd Chorus et leur adaptation la LOLF n'ont donc pas lieu d'tre pris en compte. Je souligne que ces dpenses ont t engages alors que les choix stratgiques du projet Chorus n'taient pas encore valids. Ces volutions n'avaient d'ailleurs pas pour vocation de permettre le dploiement de Chorus, mais d'adapter a minima les systmes existants au format de la LOLF dans le dlai trs contraint du 1er janvier 2006. De mme, les dpenses susceptibles d'tre induites par les amnagements futurs qui pourraient tre rendus ncessaires par la conduite des projets RSP et ONP ne me semblent pas devoir tre imputes au projet Chorus.
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La prvision actualise du cot de Chorus s'tablit ainsi 1,01 Md sur dix ans, chiffrage tabli sur des bases solides, s'appuyant sur des consommations de crdits constates. Les chiffres retenus reposent sur une actualisation des cots ralise dbut 201O. Ainsi, il ne peut tre affirm que le chiffrage repose sur des bases fragiles et qu'il existe un manque de visibilit sur l'ensemble des cots : au regard de la maturit du projet et de la transparence des cots, les chiffrages de Chorus traduisent la ralit des consommations et une valuation rigoureuse des cots venir. J'estime donc que la Cour ne remet pas en cause les chiffrages proposs par l 'AIFE sur le primtre du projet Chorus, et que la majoration des cots (de 1,01 Md 1,5 Md) qu'elle propose, rsulte d'une nouvelle approche modifiant le primtre d'analyse initial, et non pas d'un dfaut de cadrage pralable des choix stratgiques. En conclusion, je ne peux partager les doutes exprims par la Cour sur la capacit de Chorus atteindre les ambitions de la LOLF. Le fonctionnement de Chorus se rvle aujourd'hui prometteur. Le systme est oprationnel, les organisations se mettent en place et Chorus a permis de grer en 2010 une part significative du budget de l'Etat. Mme si la mise en place des processus financiers est parfaire, les amliorations de la gestion publique sont dj dessines. D'une manire gnrale, les au dploiement d'un systme difficults rencontres, inhrentes d'information financire dont la Cour reconnat l'ampleur sans prcdent, sont systmatiquement prises en compte et traites par les diffrents acteurs concerns. Elles se rsolvent progressivement et contribuent prciser ou faire voluer les procdures, les organisations et la formalisation des principes poss par la LOLF Les constats raliss dans cette phase de monte en puissance ne peuvent dans ces conditions que reflter une situation temporaire et parfois partielle dans le cheminement vers la cible, parfaitement identifie depuis l'origine. La Cour formule sept recommandations qui ont recueilli toute mon attention. Quatre sont d'ores et dj incluses dans mes priorits: la refonte du rglement gnral sur la comptabilit publique, la tenue d'une comptabilit des engagements auditable, le dveloppement des comptabilits auxiliaires et la fiabilisation des donnes bascules sont dj mis en uvre pour partie. Le chantier des restitutions aux ordonnateurs est en cours de lancement. A moyen terme, l'issue du dploiement de Chorus, le dveloppement d'une comptabilit analytique pourra tre initi dans le cadre d'un projet ddi. Je renvoie au dveloppement qui prcde s'agissant de la recommandation sur le nombre de comptes de gestion. La rationalisation des processus comptables sera par ailleurs poursuivie dans le cadre de la trajectoire comptable. Je reste bien entendu vigilant et attentif aux modalits de dploiement de Chorus. Je rappelle qu'il s'agit d'un projet de trs grande
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ampleur, sans prcdent au sein des systmes informatiques de 1'Etat. La prparation de la bascule comptable dans Chorus constitue pour 2011 une priorit de mes services, afin qu'elle puisse rpondre de manire optimale aux attentes de la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes.
Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)
Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est un tablissement public national, charg de plusieurs missions lies lemploi et la formation des agents des collectivits territoriales. Organisme paritaire prsent sur tout le territoire, le CNFPT qui emploie plus de 2 200 personnes dispose dun budget annuel denviron 350 M aliment, pour lessentiel, par une cotisation verse par les collectivits locales, assise sur les traitements denviron 1,7 million dagents territoriaux. A lissue dun contrle des comptes et de la gestion de cet tablissement pour les exercices 1993 2000, la Cour avait, en 2002, communiqu un rapport, qui a t ensuite publi, la commission charge des finances du Snat, en application du 2 de larticle 58 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances. Il mettait en vidence de nombreuses dfaillances et, dans certains cas, des irrgularits dans la gestion de ltablissement, quil sagisse de la gestion des personnels, de limmobilier ou des vhicules. Le CNFPT a alors arrt un plan de redressement dont la Cour a examin la mise en uvre lors dun contrle portant sur les exercices 2001 2005. Dans le bilan quelle en a tir, publi dans son rapport public annuel en fvrier 2007, la Cour relevait que le prsident avait engag le Centre sur la voie du redressement, mais elle observait, toutefois, la persistance de nombreuses insuffisances, quelle jugeait proccupantes, et une application insuffisamment rigoureuse des nouvelles directives. La Cour appelait alors mener leur terme les rformes entreprises, en soulignant notamment la ncessit daccrotre lefficacit de lorganisme afin de rpondre aux besoins nouveaux des collectivits et de se prparer aux volutions lgislatives en dbat lpoque. Les observations qui suivent rsultent dun nouveau contrle des exercices 2004 2008, intgrant quelques donnes plus rcentes de 2009 et 2010, a port sur les services du sige parisien, cinq dlgations de mtropole et trois coles. La Cour sest particulirement attache
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examiner les suites rserves ses prcdentes recommandations et la mise en uvre de la rforme issue de la loi du 19 fvrier 2007. La Cour a constat la persistance de graves anomalies de gestion.
I - Une adaptation tardive des activits aux missions nouvelles malgr une grande aisance financire
A - Un nouveau cadre lgislatif
Les missions du CNFPT avant la loi du 19 fvrier 2007 :
- la formation initiale dapplication des fonctionnaires territoriaux, leur formation continue, la prparation aux concours et aux examens professionnels ; - lorganisation des concours et examens des agents de catgorie A des filires administrative, technique, culturelle, sportive et de police municipale ; - diverses autres missions relatives lemploi territorial, notamment la prise en charge des fonctionnaires momentanment privs demploi (FMPE), au nombre de162 fin 2008.
La loi du 19 fvrier 2007 relative la fonction publique territoriale, en introduisant le droit individuel la formation professionnelle et la validation des acquis de lexprience professionnelle, a renouvel les missions du CNFPT. Le CNFPT, charg de mettre en uvre ces nouvelles dispositions, a conserv la responsabilit de la gestion de lobservatoire de lemploi, des mtiers et des comptences ainsi que de la tenue du rpertoire national des emplois de direction. Il reste dsormais charg, pour les seuls agents de catgorie A+, de la bourse nationale des emplois et de la gestion des FMPE. Enfin, et surtout, aux formations initiales sont substitues des formations dintgration et des formations de professionnalisation de plus courte dure, et compter du 1er janvier 2010, les concours des agents de catgorie A (hormis ceux de catgorie A+) sont grs par les centres dpartementaux de gestion106 auxquels les
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Ces centres sont des tablissements publics locaux caractre administratif, grs par les employeurs territoriaux. Ils participent la gestion des personnels des collectivits. Celles de moins de 350 agents y sont obligatoirement affilies ; les autres collectivits peuvent bnficier de leurs prestations si elles le souhaitent.
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moyens budgtaires correspondants ont t transfrs mais pas les agents qui sen occupaient, quelques exceptions prs,. Une centaine dagents sont donc demeur en surnombre au CNFPT, leur reconversion tant difficile. La loi de fvrier 2007 tait loccasion, pour ltablissement, de lancer des rformes profondes de son organisation, de son fonctionnement et des services rendus qui ne donnaient satisfaction ni aux agents territoriaux ni aux lus locaux. Alors que ni les moyens financiers, ni les moyens humains ne lui faisaient dfaut, le CNFPT est rest peu ractif jusquen 2009. Ce nest quen 2010 quil a adopt, aprs une concertation approfondie, un projet national de dveloppement qui vise satisfaire les demandes nouvelles et remdier aux insuffisances de la gestion. Trois axes de rforme apparaissent, la Cour, mriter une attention particulire.
a) Dvelopper des relations avec ses partenaires

La redfinition lgale des missions du CNFPT loblige dvelopper des relations plus actives avec les centres dpartementaux de gestion, les rseaux de formation propres certains milieux professionnels et les universits, avec lesquelles les relations restent tablir pour la mise en uvre de formations communes. Une collaboration plus troite doit galement tre recherche avec les collectivits territoriales avec lesquelles le CNFPT a nou, de longue date, des relations, qui se sont notamment traduites par des contrats dobjectifs territorialiss (COT) et des plans rgionaux de dveloppement (PRD). Ltablissement, confront une demande de retour sur cotisation de la part des grandes collectivits, quil a dcid de satisfaire, de manire informelle, hauteur de 20%, doit tre plus ractif dans la rponse aux besoins.
b) Renouveler lingnierie de formation

Sous le double effet de la loi de fvrier 2007 et des nouvelles technologies, une offre de formation sous forme dun catalogue de prestations standardises, modifies la marge chaque anne, nest plus adapte ce qui devient une logique non plus doffre mais de demande, territorialise et individualise.
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Le CNFPT, qui a inflchi ses pratiques au cours des dernires annes, doit rnover plus profondment son ingnierie et donner plus de cohrence lorganisation de ses travaux sur la formation distance. Cette rnovation est, au demeurant, la seule faon daccompagner dans des conditions conomiquement acceptables la gnralisation des parcours individuels de formation.
c) Dfinir une stratgie pour les coles

Le CNFPT ntant plus charg que de la formation initiale des cadres de catgorie A+, assure par linstitut national des tudes territoriales (INET), se pose la question de lemploi des personnels, des btiments, et des missions des coles nationales dapplication des cadres territoriaux (ENACT) qui dispensaient auparavant la formation initiale des agents de catgorie A. Les effets de la rforme ont dailleurs t plus brutaux que prvus dans les budgets et la programmation : de 2007 2008, les activits des coles ont chut de 42 % en journes de formation et de 63 % en journes formation stagiaire. LENACT de Dunkerque, dont le volume dactivit tait moins important que celui des autres coles avant la rforme, a vu son plan de charge se dgrader davantage aprs. En 2009, le nombre de journes stagiaire y tait infrieur (7 355) celui de lENACT de Nancy (12 683) ; en 2007, lactivit cumule de ces deux coles (20 018 jours) tait infrieure la moiti de lactivit dune seule des deux autres coles, Angers (42 404) ou Montpellier (55 077). A partir de 2008, les coles se sont cependant attaches diversifier leurs prestations. En fonction des projets, se sont esquisses leur spcialisation en ples de comptence , leur mise en rseau et une mutualisation de leurs moyens avec ceux des dlgations rgionales. Un accroissement des actions de formation continue a permis de limiter la baisse de lactivit tandis que loffre a t oriente dans un sens plus qualitatif et moins rptitif Mais il a fallu attendre 2010 pour quavec son projet national de dveloppement , le CNFPT dcide de transformer les ENACT en instituts nationaux spcialiss dtudes territoriales (INSET) chargs, sous lgide de lINET, dune mission de formation des cadres et de pilotage de rseaux des ples de comptence disperss sur le territoire. Ces instituts sont chargs de trois catgories de missions afin dattnuer autant que possible la disparition des formations initiales des catgories A :
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une offre de formation statutaire en direction des catgories A, des actions dintgration et de professionnalisation ; une animation de rseaux de ples de comptence au service de lensemble du CNFPT dans un champ de spcialisation dtermin pour chaque nouvel institut ; lorganisation de formations nationales ou interrgionales conues en liaison avec lINET dans leur champ de spcialisation afin dlargir loffre de formation des cadres A+, les champs de spcialisation ayant t dfinis afin dquilibrer les attributions nouvelles et maintenir le rseau existant. La Cour considre que cette stratgie visant principalement, dans une situation de crise, sauvegarder le rseau des coles reste trop floue, sagissant en particulier de la ncessaire adquation des moyens en place au champ, dsormais rduit, des missions.
B - Labondance de la ressource et ses effets

1 - Une aisance financire certaine
Les recettes, composes 87 % de cotisations obligatoires prleves au taux de 1 % sur la masse des rmunrations verses aux agents territoriaux, ont progress de 35,3 % entre 2004 et 2009. De 2004 2008, le nombre des agents en quivalent temps plein est pass de 1 425 000 1 666 600, soit une hausse de 17 %107. Les dpenses ont cr de 27,7 % au cours de la mme priode. Les deux principales charges courantes non financires du Centre sont les traitements et salaires (pour 38 40 %) et les achats et charges externes (pour 41 46 %, dont les contrats de prestations de services de formation et hors formation).
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Et de 1 030 450 1 268 900 pour les seules collectivits territoriales, soit + 23 % (source : rapport annuel sur ltat de la fonction publique faites et chiffres 20092010 - DGAFP)
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Evolution des dpenses et des recettes
Le rsultat, positif compter de 2003, sest continment accru jusquen 2008. Il a t multipli par quatre en sept ans. Lexercice 2008 est excdentaire de plus de 35 M en raison dune poursuite de laugmentation des recettes, en particulier des cotisations, conjugue une rduction des dpenses rsultant dune baisse de lactivit. Une certaine reprise de lactivit en 2009 a produit un lger recul du rsultat (33,2 M), sans pour autant inverser les volutions passes.
Progression du rsultat annuel

36 30 24 en M 18 12 6 0 -6
Les bilans confirment la particulire aisance financire du CNFPT : accroissement des fonds propres, disponibilits abondantes, endettement rduit. En 2009 les fonds propres atteignaient 326,7 M. En cinq ans le solde du compte au Trsor public a t multipli par quatre, passant de 27,9 108,7 M.
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2 - Un dveloppement de lactivit infrieur la hausse de la ressource a) Les donnes densemble

De 2004 2007, lactivit du CNFPT a augment moins que ses recettes. Alors que le produit des cotisations encaisses par le CNFPT augmentait de 40 %, le nombre des journes de formation stagiaire ne sest accru que de 24 %. Lanne 2008 a t marque par une baisse de 7,8 % du nombre de journes formation stagiaire, le Centre nayant pas russi compenser limportante rduction des formations initiales, pourtant annonce, par une augmentation des formations continues. Un certain redressement est intervenu en 2009 (+11,2 %). En progression limite, lactivit de formation a continu de prsenter trois faiblesses: la persistance du refus de stage, le maintien dun taux dabsentisme lev de la part des stagiaires et la quasi-absence dvaluation ex-post des formations.
b) Les refus de stage et labsentisme

Le refus de stage tmoigne de lincapacit du CNFPT satisfaire la totalit des demandes dinscription qui lui sont prsentes. Lobjectif de diminution du taux de refus, assign aux directions rgionales les plus concernes, a t en partie atteint, puisque le taux a baiss globalement dun tiers de 2004 2008. Il est cependant encore de 10%, ce qui tmoigne dune inadquation persistante de loffre aux besoins : inadquation quantitative qui appelle davantage de flexibilit dans lorganisation et en particulier plus de ddoublement de stages ; inadquation qualitative qui requiert une valuation des formations pour mieux rpondre aux besoins des collectivits. Par ailleurs, quelle que soit la formation, labsentisme est lev et a nettement progress. Il avoisine 19 %, cest--dire que, sur cinq stagiaires inscrits, un, en moyenne, ne se prsente pas la formation prvue. Ce phnomne a des causes multiples, lanalyse desquelles le CNFPT est attentif. Pour en rduire certaines, un dialogue avec les collectivits est ncessaire.
c) Les formations payantes

Le CNFPT diversifie ses interventions avec des formations payantes. Elles ont augment moins rapidement que les formations non
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payantes et toujours moins que ce qui tait prvu. Les recettes inscrites aux budgets nont jamais t atteintes. La grille de tarification, arrte par une dlibration du conseil dadministration du 11 fvrier 2004, inclut des frais de gestion calculs au taux de 22 %, rcemment port 25 %, sur le total des dpenses pdagogiques . Toutefois, labsence de comptabilit analytique ne permet pas dapprhender lensemble des cots. La justification des tarifs appliqus est, par consquent, mal comprise des collectivits clientes. Dans ces conditions la recommandation dj formule par la Cour garde toute sa porte. La formation est une activit de production de services marchands ouverte la concurrence. Le CNFPT, charg dune mission de service public pour laquelle il bnficie de droits spciaux, doit se mettre en conformit avec la directive europenne et se soumettre lobligation de tenir des comptes spars108.
3 - Limportance croissante des investissements immobiliers

De 2004 2008, la surface totale des locaux occups par le Centre a augment de 8 %, alors que le nombre de sites a baiss. Le rfrentiel dorganisation des locaux, conu par le Centre, nest pas appliqu ; les amnagements raliss rsultent davantage de ngociations entre le sige et les dlgations rgionales, que dune valuation objective des besoins. Les surfaces des immeubles en pleine proprit ont augment de 22 % en 5 ans, ce qui permet au CNFPT dtre propritaire de 69 % des surfaces quil occupait fin 2008. Le choix dacqurir ou de construire des locaux plutt que les louer remonte au dbut des annes 1990, les excdents accumuls par le CNFPT lui ayant permis de raliser cette politique sans contrainte financire particulire. Depuis 2010, la programmation immobilire est devenue plus ambitieuse et constitue un axe majeur de la stratgie de ltablissement, qui vise rorganiser son parc en fonction de ses objectifs de territorialisation et de dveloppement durable et tenir compte des volutions rtrospective et prvisionnelle de lactivit. Cette politique est facilite par labondance de ses rserves financires. Le budget prvisionnel 2008 prvoyait 80,3 M dinvestissements immobiliers de 2007 2011. Celui de 2009 en prvoyait 78,9 M de 2008 2012. Le plan dinvestissement immobilier,
108 en application de lordonnance n2004-503 du 7 juin 2004 portant transposition de la directive 80/723CEE relative la transparence des relations financires entre les Etats membre et les entreprises publiques et du dcret n2004-1243 du 23 novembre 2004 pris pour son application
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approuv par le conseil dadministration en fvrier 2010, est encore plus ambitieux : les dpenses sur la priode 2009-2013 y sont values plus de 150 M, soit plus de 30 M par an, tant pour des constructions neuves que des rnovations. Lapplication de ce plan conduirait plus que doubler les dpenses immobilires du Centre. Le regroupement sur un seul site des trois implantations du sige, pour lequel lacquisition dun immeuble dans Paris intra-muros est programme, illustre cette ambition. A lui seul cet immeuble denviron 10 000 m, pour des bureaux et des salles de cours, coterait 67 M. Cette acquisition serait trs partiellement finance par la cession dun des trois immeubles parisiens (pour un prix escompt de 10 11 M), le CNFPT tant locataire des deux autres. Enfin, en raison de cet accroissement massif de son parc immobilier, ltablissement devra supporter des dpenses de maintenance. Or, organise diffremment selon les sites, cette maintenance napparat ni pilote, ni programme. Les rflexions annonces sur ce sujet sont dautant plus ncessaires que croissent les obligations nouvelles des propritaires en matire de mises aux normes environnementales, daccessibilit et de scurit. Le CNFPT devra tenir compte de la croissance de ce type de dpenses de fonctionnement.
4 - Une gestion peu rigoureuse

Labondance des ressources nest sans doute pas trangre au laxisme de la gestion, en particulier de la gestion du personnel, des achats de formation et de logistique (cf. infra) ou certains archasmes. Les demandes dinscription des stagiaires sont ainsi faites sur des formulaires papier, alors que leur dmatrialisation permettrait de rduire significativement les cots, notamment en personnel. Dans un tablissement o la responsabilit a t peu reconnue et peu sanctionne, le CNFPT a tent dassurer la qualit de la gestion par la mise en place, depuis le sige, dinstruments et de procdures qui se sont voulus contraignants, mais sans outils dinformation dlivrant rapidement et systmatiquement des indications simples. Les interventions du sige dans la gestion sont perues comme excessivement pesantes ; le projet national de dveloppement , qui comprend des projets de direction et la cration dindicateurs de suivi et dvaluation des structures, devrait contribuer un pilotage plus efficace, alliant responsabilit et sanction.
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La mutualisation des fonctions logistiques et administratives entre dlgations rgionales de petite taille, que le CNFPT se refuse envisager, pourrait conforter cette recherche defficience. Enfin, un tablissement de la taille du CNFPT devrait disposer dun service daudit interne mme de vrifier la bonne application des directives du sige, dapprcier la pertinence des indicateurs, de formuler des recommandations, den suivre lapplication. Venant en renfort dun dispositif de pilotage, il permettrait de contrler les pratiques des structures, contrle dont une administration aujourdhui centralise lexcs ne donne que lillusion. Ds lors que labondance de la ressource a favoris une gestion peu rigoureuse et que le niveau de la ressource a, en tout tat de cause, largement excd le dveloppement correspondant des activits de formation, la Cour estime quil y a lieu de reconsidrer lintangibilit, de fait, du taux de la cotisation perue par le CNFPT. En application de la loi de juillet 1987, le conseil dadministration vote le taux de la cotisation qui ne peut excder 1 % . Le conseil layant toujours maintenu au taux plafond, il pourrait tre envisag de fixer le taux, en fonction de lactivit prvisionnelle de formation du Centre et des besoins qui en rsultent. Au vu des rsultats de ces dernires annes et des rserves accumules, le lgislateur pourrait rduire le taux plafond, ft-ce titre temporaire, 0,9 % par exemple. Dans cette hypothse, le rsultat du CNFPT et t, en 2009, encore lgrement excdentaire.
II - La persistance de graves anomalies de gestion

A - Les achats de formation
1 - Prsentation gnrale
Le CNFPT a fait le choix de ne pas avoir un corps interne denseignants, mais de recourir des prestataires extrieurs qui sont soit des intervenants individuels, soit des associations ou des entreprises spcialises avec lesquels il conclut des marchs de formation. Ltablissement a donc une activit dingnierie de formation, confie des cadres pdagogiques, qui conoivent et organisent les programmes de formation.
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En 2008, sur 127 M de dpenses directes de formation, 44 M, soit 35 %, correspondaient au cot des intervenants individuels, 43,5M, soit 34 %, au cot des marchs de formation, le solde se rpartissant entre les frais de stagiaires (21 %), la logistique (5 %) et la rmunration des lves de lINET. Depuis 2006, le recours aux intervenants individuels, moins coteux, a augment par rapport aux marchs. Les dpenses globales se rpartissent entre : formation continue (61 %), formation initiale (24 %) et prparation aux concours (9 %). Le cot moyen de la journe de formation a t matris entre 2006 et 2008, passant de 652 627 , mais les cots sont fortement disparates selon les types et les domaines de formation, ainsi quentre les structures qui les assurent. Au-del du respect des procdures dfinies par le sige pour normaliser formellement les rgles de la commande publique, les structures mconnaissent souvent la ncessit de dfinir rigoureusement les besoins, dlargir le vivier des intervenants au-del du cercle des habitus du CNFPT, de matriser les cots pdagogiques et logistiques et enfin dvaluer les formations dispenses. Ltablissement vient dengager un audit de ses marchs de formation. Cet examen est dautant plus ncessaire que les nouvelles orientations comportent un risque de renchrissement des cots, avec le raccourcissement des sessions de formation, la professionnalisation, la territorialisation, lindividualisation et la diminution des effectifs par session.
2 - Les formations confies des entreprises ou des associations a) Le non respect des rgles de la commande publique
Les rgles de la commande publique sont loin davoir t respectes dans toutes les dlgations rgionales au cours des annes 2006 et 2008. . Tel est notamment le cas la dlgation du Limousin qui ne sest conforme ces rgles quen 2009 : des conventions y sont apparues partir de 2006, mais, jusquen 2008, il ny avait ni analyse des offres, en dehors de fiches de notation souvent incohrentes et ratures, ni commission dappel doffres, ni march en bonne et due forme, la superposition de lettres de commande successives tant la pratique dominante.
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Parmi dautres irrgularits, la Cour a relev, lINET, une convention de formation slevant 169 600 qui, en raison de son montant, aurait d tre signe par le directeur gnral du CNFPT. Avant signature, elle a commenc tre excute en application dune simple lettre de commande . Dans une note interne du 13 dcembre 2007, la responsable de ladministration gnrale admettait dailleurs, un mois aprs lappel doffres : le service des marchs na pas eu le temps dinstruire le dossier ; il vous propose donc de passer la premire session sur lettre de commande en attendant lattribution du march . Dans le mme tablissement, la Cour a relev une irrgularit semblable en 2009, pour un montant de 20 502 au profit dun intervenant important de lcole.
b) La reconduction des mmes titulaires

Le renouvellement des titulaires de commandes demeure insuffisant. Plusieurs entreprises conservent des situations dominantes, linstar de ces prestataires qui concentrent depuis de nombreuses annes le plus grand nombre dheures dintervention lINET. Trois dentre eux emploient des formateurs dont les actions sont souvent coordonnes ou permutables ; lensemble form par ces trois cabinets bnficie continument dun montant annuel dhonoraires compris entre 150 000 et 250 000 . Chaque dlgation rgionale, ou chaque cole, parat de la sorte souvent sen tenir des prestataires quelle connat bien de longue date, lapprciation positive porte sur un prestataire donn tant la plupart du temps limite une seule rgion. Les appels doffres, auxquels il ny a quune seule rponse, ne sont pas rares. La dlgation de Languedoc-Roussillon reconduit ainsi, depuis plusieurs annes, les prestations dune association spcialiste de lalimentation collective en restauration biologique ou dune autre association spcialiste de la gestion des espaces multimdia. La trop longue proximit avec certains prestataires conduit parfois ne pas respecter les principes fondamentaux de la commande publique : ainsi, jusquen 2007, le responsable dun ple pdagogique a cart systmatiquement les candidats concurrents au profit de deux prestataires, confiant mme ces derniers la rcriture des rfrentiels de formation et des cahiers des charges ; les bnficiaires de ces pratiques ont peru du CNFPT entre 2004 et 2008 des montants annuels variant de 41 710 61 850 pour lun et de 45 540 41 425 pour lautre.
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3 - Le recours des intervenants individuels

Le CNFPT, au niveau central, a cherch approfondir sa connaissance des intervenants individuels et mieux identifier les pratiques les concernant. Les risques et les cots de linsuffisant renouvellement des intervenants nont cependant pas disparu. La Cour a constat la mise en uvre de plusieurs dispositifs bloquants au regard notamment du respect du plafond de nombres dheures annuel et de lautorisation de lemployeur pour les agents publics. Elle relve cependant nouveau de nombreuses lacunes dans la gestion de ces intervenants.
a) Des quasi salaris mi-temps

Parmi les 200 intervenants les plus actifs chaque anne, tous, ou presque, ont effectu sur la priode un nombre lev de prestations et peru des rmunrations importantes. De 2001 2009, lintervenant le plus sollicit a totalis 6 315 heures, essentiellement en Grande couronne et en Alsace-Moselle, et peru 762 733 ; lintervenant class 200me a encore totalis 3 094 heures pour 218 704 . La Cour avait prcdemment mis en garde le CNFPT contre le risque dune requalification en salari permanent des intervenants ralisant plus de 720 heures par an. Le CNFPT sest certes mis en tat de contrler que ce seuil de 720 heures nest pas dpass. Cependant, en 2009, pour sen tenir aux 50 intervenants les plus rmunrs, soit entre 32 249 et 48 178 , le nombre dheures ralises varie entre 698 et 719,70 heures. En 2004 la situation tait identique, avec des totaux variant pour ces 50 intervenants entre 635 et 719 heures. Compte tenu du trs faible taux de renouvellement des intervenants, nombreux sont ceux se trouver, de fait, dans la situation durable de salaris mi-temps du CNFPT.
b) Les intervenants issus de la fonction publique

Afin de faciliter le recrutement dintervenants ayant la qualit dagents des fonctions publiques de lEtat ou territoriale, fonctionnaires ou non, le CNFPT a supprim en 2009 le plafond annuel de 300 heures. On ne peut que sinterroger sur la manire dont certains de ces fonctionnaires, territoriaux pour la plupart, sacquittent de leurs obligations de service vis--vis de leur employeur principal. En rgion Provence-Alpes-Cte dAzur, quinze dentre eux sont intervenus en 2009
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plus de 300 heures, un agent dune commune de Vaucluse ayant mme dispens 719 heures de formation.
c) Des exemples de drive

La Cour a relev les conditions dans lesquelles des agents publics, qui assuraient des formations titre individuel, en Ile-de-France, ont obtenu du CNFPT de poursuivre leurs activits sous couvert dune socit commerciale constitue cet effet. A ainsi t conclu avec cette socit, la fin 2007, un march pour un montant maximal de 37 800 , au terme dune consultation o une seule offre avait t dpose pour une intervention des plus banales, alors mme que le CNFPT estime plus conomique le recours des prestations effectues titre individuel. Dans une dlgation du sud de la France, de graves malversations, favorises par des dfaillances administratives, longtemps dissimules, ont caus au CNFPT un prjudice estim 138 221 , ce qui la conduit dposer plainte. Ltablissement a ainsi rmunr de 2005 2009, pour un total de 106 197 , une personne toujours non identifie, pour des prestations fictives. Une seconde personne, celle-l identifie, a peru 27 015 pour de nombreuses interventions et frais de dplacement, sans avoir jamais travaill au profit du CNFPT. Enfin, le Centre a vers en 2008 13 602 titre de prestations et frais de dplacement une association qui ntait pas lattributaire dsign au terme de la procdure de mise en concurrence.
B - La logistique
1 - Lexploitation en rgie de prestations de restauration et dhbergement
Lexploitation directe par ltablissement de prestations de restauration et dhbergement est trangre au cur de mtier du CNFPT. Comme il en tient la comptabilit, il ne peut ignorer que lexploitation en rgie est, sauf exception, plus coteuse que le recours la sous-traitance. Le Centre met en avant la difficult de reconvertir ses agents pour justifier le maintien de ce mode dexploitation qui savre dans bien des cas dficitaire. Au titre de ses missions de formation, le CNFPT doit, en effet, nourrir et loger les stagiaires ses frais. Ainsi, pour la restauration, il donne gratuitement des tickets aux stagiaires. Lessentiel des recettes de la restauration et de lhtellerie nest donc pas encaisse.
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En tenant compte de lensemble de ses recettes, encaisses ou non, le Centre de restauration de La Garde est dficitaire chaque anne (13 724 en 2008). Le prix de revient dun repas y est denviron 9 . Au centre de restauration de lENACT dAngers, le prix de revient dun repas est de 11,55 . En 2008, en raison de la baisse dactivit, la prestation de restauration de lcole, nagure excdentaire, a subi une perte limite 2 969 , en souvrant aux agents de la dlgation voisine des Pays-de-la-Loire, galement implante Angers. Le taux doccupation de lhbergement a chut de 61 %. Lactivit dhbergement est nanmoins reste excdentaire, mais en apparence seulement du fait de lomission de toute dotation aux amortissements. A Montpellier, les mauvais rsultats de la restauration du centre Euromdecine rendent difficilement justifiable le maintien de la situation : ainsi en 2007, le dficit tait de 48 727 pour des dpenses totales de 551 119 ; le nombre de repas servis est stable mais les dpenses se sont accrues de 20 % en quatre ans ; le prix de revient dun repas est pass sur la mme priode de 11,8 13,8 . Le CNFPT a report toute dcision sur lavenir de cette activit jusquau regroupement prochain de ses implantations immobilires proximit de lactuelle ENACT. A titre de comparaison, Pantin, la dlgation de la Premire couronne, le cot moyen dun repas tait en 2008 de 6,12 , avec une prestation sous-traite.
2 - Les frais de dplacement

De 2004 2009, les frais de dplacements ont augment de 15 %, pour atteindre presque 16 M. Le CNFPT sassigne de rduire ce poste de dpenses, au regard des impratifs de dveloppement durable, mais aussi des consquences conomiques dune territorialisation accrue de ses actions de formation. La Cour estimait, lors de ses prcdentes interventions, que la matrise de ces charges simposait dautant plus quelles taient en forte augmentation et gres de manire laxiste. Le CNFPT stait engag ne dfrayer lavenir les chargs de cours que sur le trajet le plus direct. Lattention porte la gestion de ces dpenses reste insuffisante, comme en tmoignent, entre autres, les exemples relevs loccasion de la gestion des intervenants extrieurs. Les ordres de mission, souvent incomplets, autorisent, en effet, de manire quasi systmatique, lusage du vhicule personnel, y compris lorsquil y a des liaisons ferroviaires plus rapides et moins coteuses. Le CNFPT napporte en outre pas une
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attention suffisante lintrt dun recours des intervenants locaux, dont les frais de dplacements sont en principe moindres. A la dlgation de la premire couronne, en Ilede-France, des intervenants aux origines les plus excentres ont t recruts en mconnaissance des cots logistiques : en octobre 2009, linterrogatrice en langues vivantes dun concours venait de Corse ; un correcteur de copies a t dfray de 464 km parcourus en vhicule personnel pour un change de copies . Une intervenante rsidant au Pays basque a ralis entre 2001 et 2009 6 015 heures de formation, dont 5 915 en Ile-de France, et seulement 100 en Aquitaine pour un cot, frais de dplacements non compris, de 737 337 . Pour la dlgation de Provence-Alpes-Cte dAzur, les frais de dplacement qui slevaient 203 304 en 2004 sont passs 332 900 en 2009 aprs quatre annes de hausse continue. Sur les vingt intervenants ralisant plus de 600 heures auxquels la dlgation a recours, dix viennent dune autre rgion. Lutilisation exclusive du vhicule personnel a pour effet que mme des intervenants locaux reoivent des remboursements substantiels : deux intervenants rsidant dans les Bouches-du-Rhne ont reu en 2009 respectivement 5 071 et 2 838 tandis que deux autres, rsidant dans le Var, ont reu 1 831 et 3 688 . Dans cette rgion, des intervenants ont ainsi t dfrays de manire particulirement favorable. Lun, rsidant en rgion parisienne, sest vu dlivrer un ordre de mission en vhicule personnel pour se rendre de Paris en Avignon, en novembre 2009, en raison d une conomie ou dun gain de temps . Deux autres, officiers de la police nationale, ont bnfici en 2009 de remboursements correspondant, pour lun 3 540 km pour deux sessions de cinq jours, lusage de son vhicule personnel, et pour lautre 1 940 km effectus dans les mmes conditions pour une session de cinq jours. Des dfraiements semblables leur avaient dj t verss depuis le dbut de lanne, respectivement pour 1 200 km et 4 174 km. La dlgation du Limousin fait appel, de trs longue date, une intervenante, qui a accompli entre 2001 et 2009 pour le CNFPT 5 506 heures de formation pour un cot de 553 647 . Or un rapport de linspection gnrale du CNFPT attirait ds 2006 lattention sur le cas de cette personne qui faisait prendre en charge, outre son transport depuis Paris, des dplacements complmentaires entre Limoges et sa rsidence secondaire corrzienne : sil a t remdi ce dernier abus, cette personne a continu dtre dfraye de ses dplacements entre Paris et Limoges sur la base dordres de mission autorisant, pour conomie ou gain de temps , lusage du vhicule personnel, un engin tout terrain de
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puissance fiscale leve, ce qui a conduit, titre dexemple, en 2009, un remboursement de 2 702 pour 5 837 km, dclars avoir t parcourus. Les exemples cits, qui ne sont pas exceptionnels, constituent des gaspillages, souvent avec des irrgularits la cl. Il doit tre mis fin ce mode de remboursement abusivement gnreux qui, de surcrot, expose le Centre des pratiques frauduleuses qui seraient celles dintervenants, qui aprs avoir produit la photocopie dune carte grise, utiliseraient en ralit des vhicules moins puissants que ceux dclars ou des vhicules de service de leur administration, voire des moyens de transport en commun, plus conomiques. Enfin le conseil dadministration du 28 fvrier 2007 a dcid, entre autres dispositions relatives aux frais de dplacement des lves administrateurs de lINET, que ceux appels se dplacer pour effectuer un stage pratique ou un projet collectif bnficieraient dune indemnit forfaitaire de dplacement calcule sur la base du tarif kilomtrique SNCF de premire classe. Cette disposition substitue au remboursement de frais de mission rellement supports et dment justifis le versement dune prime. Elle contrevient aux rgles relatives aux remboursements des frais de dplacement et institue un rgime indemnitaire nouveau dpourvu de tout fondement rglementaire, auquel il conviendrait de mettre un terme.
C - Le personnel
1 - Les effectifs
Le nombre total des emplois permanents, y compris ceux vacants (80 en 2008), sest continment accru au cours des dix dernires annes. De 2004 2008, il est pass de 2 043 2 204 (+ 8 %). Une partie de ces postes est occupe par des agents contractuels, au nombre de 122 fin 2004 et de 130 fin 2008 (+ 6,5 %).
a) Le nombre lev dagents contractuels, li la faiblesse de la formation interne

Le CNFPT ne manque pas de personnel, mais il ne se met pas en situation de les former, de les faire changer daffectation, de leur assurer un parcours de carrire. Il sestime ds lors contraint de recruter des contractuels, y compris dans des domaines non techniques et pour lesquels les agents statutaires ne manquent pas. Si la situation en matire de formation interne sest amliore au cours de la dcennie, par rapport au constat fait par la Cour en 2002, elle nest pas encore, pour les agents
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de ltablissement public, la mesure de sa vocation mme. Ce nest quen 2009 quont t dcids un schma pluriannuel de formation, un plan de formation et un centre de formation interne. Ce centre, charg de dfinir la politique de formation et de veiller son application, est dlocalis Angers.
b) Les agents des centres dpartementaux de gestion

La Cour avait dj critiqu le recours important et irrgulier109 lembauche, par le CNFPT ( ?) dagents des centres dpartementaux de gestion. Ce mode de recrutement sest fortement accru, la charge correspondante passant de 1,74 M en 2005 3,01 M en 2008 et 4,84 M en 2009. Il a abouti la cration dun renfort denviron 110 agents, affects au sige et dans les structures. Les postes occups par ces agents ne figuraient pas dans le tableau des emplois vot par le conseil dadministration. Une premire clarification a t engage en 2009 avec lintgration, au budget 2010, de 59 de ces agents.
c) La structure par grade

De 2004 2008, la part traditionnellement forte des agents de catgorie A sest encore accrue, passant de 35 % 40 % de leffectif. Le CNFPT est assimil, en application des textes rglementaires qui lui sont applicables, un dpartement de plus de 900 000 habitants. Il emploie, dans sa filire administrative, 22 administrateurs hors classe, 23 administrateurs, 157 directeurs territoriaux et, dans sa filire technique, 29 ingnieurs en chef dont 17 de classe exceptionnelle. Il disposait en 2009 de 37 emplois fonctionnels, auxquels sont associs des niveaux de rmunrations principales et accessoires importants. La Cour avait dj relev que cet effectif, rapport limportance des diverses structures auxquels ces emplois sont rattachs, tait excessif. Comme cette situation persiste, la Cour renouvle sa critique antrieure sur le nombre demplois fonctionnels ainsi que sur linadquation entre le nombre de postes dencadrement, voire dencadrement suprieur, et le niveau des responsabilits rellement exerces.
d) Le sige
Par ailleurs, avec 387 agents, le sige parisien regroupe plus de 15% de lensemble des agents, soit le quart de leffectif des 29
109
Cf. rapport public annuel de fvrier 2007, page 140.
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dlgations et une fois et demie celui des cinq coles. Un tel effectif, qui rsulte en partie de lhistoire, nest pas sans lien avec le mode de gouvernance. La ncessaire rduction des effectifs du sige ne saurait tre diffre en invoquant linstallation dans les nouveaux locaux plus spacieux.
2 - Les rmunrations et avantages divers

Entre 2004 et 2008 les dpenses de personnel se sont accrues de 22,3 %, passant de 88,7 M 108, 7 M.
a) Les rgimes indemnitaires

Les rgimes indemnitaires sont divers, plutt gnreux et dpourvus de modulation. Au cours des six dernires annes, pour les personnels titulaires, les primes ont augment beaucoup plus vite que la rmunration de base, respectivement + 40 %, et + 16,5 %. Aux traitements indiciaires sajoutent ainsi des primes qui reprsentent en moyenne entre 21 % et 37 % des rmunrations brutes, selon les catgories. La caractristique des rgimes indemnitaires, tablis en application des textes relatifs la fonction publique territoriale et des dlibrations du conseil dadministration, est la fixation des indemnits au plafond prvu, donc sans aucune modulation en fonction de la manire de servir et des rsultats obtenus. Tel est, en particulier, le cas des trente-sept agents occupant des emplois fonctionnels, directeurs rgionaux et membres de la direction gnrale dont le montant annuel des indemnits, ds lors quils sont administrateurs, varie entre 37 000 et 46 000 . Le CNFPT na tir aucune consquence du passage de la notation lvaluation, celle-ci visant apprcier les rsultats obtenus par rapport aux objectifs assigns lagent. Labsence totale de modulation du rgime indemnitaire ny incite sans doute gure. Le nouveau directeur de lINET a t le premier cadre avoir reu, en 2010, lors de sa nomination, une lettre de mission, lui confiant la rorganisation du rseau des instituts. Cette pratique jusqualors inconnue devrait tre gnralise. Par ailleurs, le prsident du conseil dadministration, ainsi que les dlgus rgionaux et interdpartementaux, peroivent des indemnits dont le total annuel est pass, au fil des revalorisations, de 392 271 en 2004 509 468 en 2009, soit + 30 %. En outre, lensemble des frais de dplacement et de sjour lis ces diffrentes fonctions donne droit un remboursement sur la base des frais rels. La dotation du prsident du
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conseil dadministration, pour ses frais de reprsentation, tait de 101 000 en 2004 ; elle a t progressivement rduite depuis ; elle slve 72 000 en 2009.
b) Les logements
En application des lois du 28 novembre 1990 et du 12 juillet 1999 et de trois dlibrations du conseil dadministration du CNFPT, des logements pour ncessit absolue de service ou pour utilit de service sont attribus certains directeurs rgionaux et membres de la direction gnrale. La charge totale pour le CNFPT, au titre des loyers et des charges, une fois acquitte par les occupants la part leur incombant, tait de 115 692 en 2007, 110 395 en 2008 et 90 504 en 2009. Cette charge varie entre 5 000 et 10 000 pour les directeurs rgionaux qui occupent des logements allant de deux six pices. Elle est particulirement consquente dans le cas de trois membres de la direction gnrale, pour lesquels elle a atteint 24 998 pour un trois pices, 17 968 pour un six pices et 19 143 pour un trois pices. La Cour estime, comme elle lavait dj relev, quaucune des fonctions exerces au sein du CNFPT ne justifie loctroi dun logement pour ncessit absolue de service, qui ne doit tre attribu que lorsque lagent ne peut accomplir normalement son service sans tre log dans les btiments o il doit exercer ses fonctions . Quant aux concessions de logement pour utilit de service, au nombre de 16 fin 2009, elles ne rpondent pas toutes clairement un intrt certain pour la bonne marche du service .
3 - Les relations sociales a) Les moyens allous aux organisations syndicales internes
Les informations communiques la Cour sur les moyens affects lexercice de la fonction syndicale interne sont inversement proportionnelles limportance prsume de ces relations, dans un tablissement public au fonctionnement paritaire. En particulier, le CNFPT na pas produit la Cour le protocole conclu avec les organisations syndicales quil indique, cependant, avoir cherch rengocier. Ce protocole ayant disparu des archives du CNFPT, il en rsulte que les pratiques observes ne peuvent tre aujourdhui fondes que sur des traditions, us et coutumes. Le sige ne centralise pas les donnes relatives aux facilits accordes en application de la loi et de ce mystrieux protocole. Les structures, dont relvent les membres dorganisations syndicales, grent
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ainsi les frais de dplacement des personnels du Centre, exerant une fonction syndicale et les impute sur leur budget de fonctionnement. Selon les lments recueillis par la Cour, les montants en cause sont significatifs : ainsi, en 2009, dans une direction rgionale, le montant global des frais de dplacement pour runions syndicales sest lev, tous syndicats confondus, 26 174 .
b) Le comit des uvres sociales

Par ailleurs le CNFPT contribue, hauteur de 1,3 M, au fonctionnement dun comit des uvres sociales. Cette subvention est en partie utilise pour financer, en franchise des prlvements fiscaux et sociaux, des prestations incombant lemployeur : une cotisation un contrat de prvoyance pour le maintien du traitement ; des indemnits professionnelles, comme une prime la mobilit et une prime de dpart la retraite, que ne prvoit pas le rgime statutaire des fonctionnaires territoriaux.
c) Les moyens allous aux reprsentants syndicaux dans les instances du CNFPT
Les concours du CNFPT aux organisations syndicales reprsentes son conseil dadministration et dans les comits rgionaux dorientation prennent la forme de : mise disposition de 7,5 agents qui, conformment la loi, fait lobjet dun remboursement de la part de lEtat, hauteur de 442 402 en 2009 ; subventions destines contribuer la formation des cadres de ces organisations. Au lieu dvoluer au mme rythme que les cotisations perues par ltablissement public, qui ont augment de 33,6 % en six ans, ces subventions se sont accrues de 82,9 % sur la priode, grce des majorations complmentaires de 16 % en 2004 et de 20 % en 2009, atteignant cette dernire anne 149 200 .
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Le caractre captif des recettes que constitue la cotisation assise sur les traitements des fonctionnaires territoriaux a garanti au CNFPT une grande abondance de moyens matriels et humains. Il a accumul de substantielles rserves financires, car la progression des ses recettes a excd celles de ses activits de formation. Il en a t dautant moins incit contenir ses cots. La Cour constate la poursuite de certains redressements de la gestion quelle avait relevs en 2007, mais elle observe que perdurent de trop nombreuses insuffisances. La formalisation des procdures de la commande publique est, ainsi, en grande partie, inoprante, en labsence de politique dachat, tandis que la politique des ressources humaines fait dfaut. Ces dfaillances sont favorises par le mode de gouvernance de ltablissement public qui est centralis, mais comporte une importante composante paritaire et une multitude de structures sur tout le territoire. Le pilotage de ces structures par le sige doit tre rendu plus efficace grce la responsabilisation des agents, leur contrle et plus encore la sanction de leurs fautes. La Cour prend acte de nouveau de lintention de ltablissement public de remdier ses insuffisances de gestion en faisant procder, dans un premier temps, de nombreux audits, mais elle considre que lobtention de rsultats ne peut plus attendre. Dans ces conditions, le projet national de dveloppement adopt en 2010, qui rpond au besoin de recadrage stratgique, ne saurait se limiter un pari sur le renouveau de lorganisme. Comme oprateur de rfrence de la formation des agents territoriaux, le CNFPT est de plus en plus confront la ncessit de satisfaire de faon plus pertinente la demande de formation. La prennit des missions qui lui sont confies ne peut, en effet, tre tenue pour dfinitivement acquise, sil ne justifie pas le bien-fond du prlvement dimportants moyens son profit, en tant plus efficient et plus efficace pour la formation des agents territoriaux La Cour formule les six recommandations suivantes : Sagissant de lactivit : 1. Mieux adapter la production en : renforant la collaboration avec les collectivits territoriales dans llaboration des plans de formation, laccompagnement des projets et le suivi des stagiaires ; poursuivant les efforts en vue de rduire les refus de stage ;
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engageant une analyse et des actions pour diminuer significativement labsentisme des stagiaires ; valuant systmatiquement ex post les actions de formation. 2. Rnover loffre de formation en : dveloppant les actions de coopration avec les centres dpartementaux de gestion, les universits et les rseaux professionnels ; organisant de faon plus efficace la mise en place de la formation distance ; Sagissant de la gestion : 3. Perfectionner les outils de gestion en : mettant en place un service daudit interne. amliorant la gestion comptable, en disposant notamment de comptes spars pour satisfaire aux conditions dexercice et de facturation dune activit concurrentielle ; dveloppant lusage des nouvelles techniques afin de gagner en efficience et de rendre pratiquement et conomiquement soutenables les objectifs stratgiques de ltablissement ; 4. mettre en uvre une politique des ressources humaines en approfondissant la connaissance des emplois et des fonctions afin dadapter les organisations internes et la rpartition des moyens entre les implantations (services centraux, instituts, dlgations et antennes) ; 5. Matriser les dpenses en : dveloppant une politique dachat dans le domaine de la formation ; matrisant les frais de transport et de dplacement au regard dexigences tant conomiques quenvironnementales ; justifiant chaque investissement immobilier par une tude dimpact et dopportunit pralable ; Sagissant du financement : 6. Rduire, ft-ce titre temporaire, le plafond du taux de la cotisation verse par les collectivits locales au CNFPT.
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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION
L'insertion au rapport public annuel de la Cour des Comptes sur Le Centre national de l a fonction publique territoriale appelle de m a part les observations suivantes. Il doit tre rappel au pralable que le CNFPT n'est pas un tablissement public de l'Etat, mais un tablissement public (...) qui regroupe les collectivits [et les tablissements publics locaux]. Il est dirig par un conseil d'administration paritairement compos de reprsentants des collectivits territoriales et de reprsentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux (article 12 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale). Il ne relve donc pas d une tutelle ministrielle. S'agissant de la gestion interne du CNFPT, le rapport dcrit des cas concrets proccupants qui relvent dun manque de rigueur, voire, pour certains d'entre eux, de pratiques irrgulires notamment en ce qui concerne lattribution des marchs de formation, le choix des intervenants individuels, le rglement des frais de dplacement. II appartient aux autorits du CNFPT dy porter remde et plus spcialement de donner la suite approprie ceux des faits constats qui sont incompatibles avec les lois et rglements en vigueur. S'agissant de la formation, la Cour a constat que le CNFPT s'tait tardivement adapt ses nouvelles missions issues de la loi du 19 fvrier 2007 et n'avait pas anticip les profonds changements qu'elles impliquaient. Cette loi relative la fonction publique territoriale a modifi les missions du CNFPT en le recentrant sur la formation. Elle a opr un rquilibrage en faveur d'une formation obligatoire intervenant dsormais tout au long de la carrire, en fonction des besoins lis cette dernire et l'occasion, en particulier, de I a prise de postes responsabilit. Cette formation touche dsormais lensemble des personnels territoriaux, en particulier ceux de catgorie C qui en taient jusqu'alors exclus. L'talement de cette formation obligatoire tout au long de la vie professionnelle justifie que l a dure de la formation dintgration soit rduite. Cette rforme appelle, plus encore que dans le pass, une adquation entre les besoins des collectivits et les offres du CNFPT. Or, la Cour estime que le CNFPT na pas fait preuve de toute la ractivit ncessaire pour faire face ces nouvelles dispositions.
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Sans contester cette apprciation, i l convient dindiquer aussi que la rforme est encore jeune et que son ampleur justifiait sans doute, dans une certaine mesure, un temps d'adaptation. Comme le note la Cour, le rcent projet national de dveloppement du CNFPT semble aller dans le bon sens. De mme, les premiers bilans, tel celui de l a mise en uvre du droit individuel la formation, permettront, le cas chant de rorienter les choix de l'tablissement. S'agissant du financement, le CNFPT dispose pour assurer sa mission de formation dune cotisation assise sur la masse salariale et verse par lensemble des collectivits territoriales, dont le taux a t fix 1 % par le conseil d'administration de ltablissement. Constatant les excdents financiers rpts du CNFPT, qui reprsentent 10 % des recettes annuelles, et le niveau de la trsorerie, la Cour propose, titre temporaire, de rduire le taux de l a cotisation le ramenant de 1 0,90 %. L'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 prvoit que le conseil d'administration du CNFPT vote le taux de l a cotisation dans la limite de 1 %. La loi n'impose pas un taux obligatoire mais fixe un plafond ne pas dpasser. Le CNFPT a ainsi une marge de manuvre pour oprer lui-mme un ajustement du produit de l a cotisation ses besoins de financement en adoptant le taux le plus pertinent possible. En tout tat de cause, toute modification de l a valeur maxima le du taux relve de l a loi. Le CNFPT a vu ses ressources augmenter du fait de l'accroissement de la masse salariale des collectivits (+ 2,1 % entre 1999 et 2008) tant du fait des transferts de l a loi liberts et responsabilits locales de 2004 (+ 117 000 agents) que de la politique de recrutement des collectivits (+ 350 000 agents). L'activit du CNFPT n'a pas cr due proportion. Si lcart devait tre considr comme durable, la question d'un ajustement des ressources l'activit serait lgitime. Toutefois, il conviendra de considrer aussi limpact des rcents transferts de missions oprs du CNFPT vers les centres de gestion et de la ncessaire monte en charge des nouvelles missions de l'tablissement ainsi que les effets esprs du tout rcent projet national de dveloppement.
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Vous avez bien voulu me transmettre le projet d'insertion sur Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes. Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de l'tat tant absent des instances de dcision du CNFPT et n'exerant pas de contrle financier sur cet tablissement, il ne dispose pas de rels leviers pour amliorer sa gestion financire. S'agissant de l'activit du CNFPT, je souscris aux recommandations de la Cour visant rendre plus efficace et efficiente la gestion des dpenses. Ces recommandations devraient permettre au Centre de poursuivre la mise en uvre du redressement et de l'amlioration de ses procdures de gestion, notamment en ce qui concerne la matrise des cots de ses offres de formation, des frais de dplacement des intervenants et la rationalisation de la politique immobilire de l'tablissement. S'agissant des ressources du CNFPT, il me parat souhaitable que le conseil d'administration de l'organisme envisage la mise en uvre de la proposition de la Cour visant diminuer les ressources du CNFPT par la baisse du taux de la cotisation obligatoire, assise sur les rmunrations des agents territoriaux et verse par les collectivits territoriales. La diminution propose par la Cour, et permise par la loi, de cette ressource partiellement inutilise par le CNFPT et, ce, dans le contexte de la rforme de ses missions dcide par la loi du 19 fvrier 2007, pourrait permettre de rduire les charges des collectivits territoriales sans porter atteinte l'quilibre financier du CNFPT.
REPONSE DU PRESIDENT DU CNFPT
1. Le nouveau cadre d'intervention du CNFPT La Cour souligne avec raison que le CNFPT a d s'adapter un nouveau cadre d'intervention dcoulant des dispositions de la loi du 19 fvrier 2007. La loi a un double impact sur l'activit de l'tablissement ; elle met un terme, en premier lieu, la plupart de ses missions de gestion statutaire (organisation des concours et prise en charge des fonctionnaires privs d emploi de catgorie A) ; elle redfinit, en second lieu, ses
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missions de formation, notamment par la rforme des formations statutaires rparties de manire diffrente entre les cadres demplois et tout au long de la carrire. Ces dispositions modifient en profondeur les missions de l'tablissement telles qu'elles rsultaient des lois du 26 janvier et du 12 juillet 1984 dont la mise en uvre avait conduit, dans un contexte de fort dveloppement de l emploi territorial, c r e r une organisation administrative adapte : sept centres interrgionaux de concours, quatre coles nationales dapplication, des services de formation initiale dans les dlgations rgionales. Les dispositions de la loi n 2007-209 du 19 fvrier 2007 invitaient donc ltablissement un effort sans prcdent de restructuration. Dans le mme temps, la loi lui faisait obligation de maintenir 1'oprationnalit de lorganisation ancienne jusqu' la fin de ces missions ou jusqu' leur transfert aux centres dpartementaux de gestion. Elles prvoyaient notamment que les concours de catgorie A ne seraient organiss par les centres de gestion qu compter du 1er janvier 2010 et qu'une phase transitoire serait mnage linitiative des collectivits territoriales pour passer de l ancien rgime des formations initiales aux nouvelles dispositions statutaires. La Cour souligne juste titre les consquences de ce dispositif pour le transfert de comptences aux centres de gestion et notamment le maintien dans ltablissement d'une centaine d'emplois correspondant aux anciennes missions. En effet, le refus du lgislateur, puis des centres dpartementaux de gestion, de reprendre les centres interrgionaux de concours du CNFPT s'est traduit par une situation paradoxale dans laquelle le CNFPT apporte aux centres de gestion une compensation financire pour des emplois dont il conserve la charge. On notera enfin, qu'aprs expertise d'un magistrat de la Cour des comptes, la compensation financire a t fixe par arrt du 30 dcembre 2009 a 18,95 M. Ce texte prcise que ce montant correspond 6,541 % de la cotisation verse au CNFPT. La loi du 19 fvrier 2007 a ainsi implicitement ramen la cotisation formation verse au CNFPT 0,935 %en raison notamment d'une compensation sans transfert effectif des personnels. La mise en uvre des nouvelles obligations de formation des fonctionnaires territoriaux devait tre tale dans le temps. Le dcret d'application de la loi n 2008-512 du 29 mai 2008 fixait une date butoir de mise en uvre au 1er juillet 2008. La circonstance que de nombreuses collectivits territoriales aient anticip ces dispositions ne pouvait dispenser le CNFPT de prvoir lorganisation et les moyens ncessaires la gestion, titre transitoire, de deux dispositifs de formation parallles. Ces circonstances conjugues au renouvellement des instances dirigeantes de l'tablissement en mars 2009 expliquent largement le dlai
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de latence entre la publication de la loi du 19 fvrier 2007 et le processus de rorganisation qui trouve sa concrtisation dans le projet national de dveloppement adopt par le Conseil d'administration le 15 septembre 2010. Ce projet apporte les rponses souhaites par la Cour sur les trois axes de rforme qui lui semblent mriter une attention particulire : le dveloppement des relations avec les partenaires, le renouvellement de l'ingnierie de formation et la redfinition d'une stratgie pour les coles. Les observations de la Cour appellent toutefois les prcisions suivantes. Il n'en reste pas moins que le financement de ltablissement par une cotisation obligatoire impose aux dlgations rgionales une attention particulire aux besoins des collectivits contributrices. II appartient aux conseils rgionaux d'orientation placs auprs des dlgations rgionales de prciser en consquence les modalits d'intervention locale de l'tablissement. L'tablissement s'est dot de la capacit de suivre et de piloter ses projets en matire de formation distance grce au recrutement, en juillet 2010, d'un directeur de projet place sous l'autorit du directeur gnral. La pertinence du rseau des c o le s dvelopp dans les annes 1990 pour appliquer le cadre rglementaire de l a formation des fonctionnaires de catgorie A ne peut tre juge sur la base de 1'activit dcoulant de la loi du 19 fvrier 2007 qui remet en cause ces prescriptions. Le CNFPT se trouve donc confront la ncessaire restructuration de ce rseau dont l'acuit s'est d'autant plus fait ressentir que la demande de formation sest rduite plus rapidement que ne le laissaient prvoir les textes. Les orientations du projet national de dveloppement visent remdier cette situation par la formalisation d'un rseau des instituts, incluant l'INET, et la redfinition de leurs missions auteur de fonctions de formation statutaire, de formation continue vocation nationale ou interrgionale et d'expertise. On ne saurait prjuger, au moment o ce dispositif devient oprationnel, ni de la pertinence des choix oprationnels, ni de 1'adquation des moyens retenus cet effet. 2. Les ressources financires de l'tablissement La situation financire de l'tablissement peut tre apprhende de plusieurs manires. II convient en premier lieu de rappeler que 1' aisance financire releve par la Cour correspond un rsultat cumul sur plusieurs exercices qui s'tablit au 31 dcembre 2009 - dernier compte
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financier approuv - 113,4 M (et 105,0 M. en tenant compte du financement des reports d'investissement) soit le tiers du produit de la cotisation recouvr en 2009. Cette ressource s'est constitue au fil des ans de la manire suivante :
Bilan 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total 2009 113,42M..
10,88M.. 4,27 M..
9,91 M..
12,26 M..
18,34M..
10,84 M..
20,35M..
26,57M..
(1) (2)
1,9% +6,5%
4,2% +5,6%
5,0% +3,3%
6,9% +9,5%
3,9% +4,3%
6,8% +7,7
8,4 % +5,3%
5,5 % +6,0%
(1) part de l'excdent annuel dans le produit de la cotisation (2) Evolution annuelle du produit de la cotisation
II convient de prciser que, fin 2010, l excdent aura t divis par deux, du fait de la dcision d'acquisition du nouveau sige du CNFPT. La contribution annuelle lexcdent s'tablit 5,5 %en moyenne du produit de la cotisation sur la priode considre dans un contexte o ce produit augmentait de 6,0 % l'an. Cette volution doit tre rapproche de laugmentation du produit de la cotisation en 2010, soit 2,5%. Les ressources cumules du CNFPT doivent tre apprcies sur une longue priode. Elles rsultent d'une progression trs sensible de la masse salariale des collectivits territoriales au cours de la dcennie 2000 lie 1'volution de leurs missions et de leur organisation, aux politiques salariales nationales et aux transferts de personnel rsultant des lois de dcentralisation. Ainsi le produit annuel supplmentaire peru par le CNFPT au titre des personnels transfrs peut tre valu 20,5 M et reprsente sur la priode 10 points d'augmentation du produit de la cotisation (sur 50 points au total). Les perspectives dvolution annuelle de la masse salariale des collectivits territoriales, et donc de la cotisation, n'excderont vraisemblablement pas 1,5 % au cours des prochaines annes. Les marges de manuvre constitues au cours de la dcennie 2000 seront donc prcieuses pour permettre au CNFPT de rpondre aux besoins de formation des collectivits territoriales tels qu'ils rsulteront de l a mise en uvre complte de l a l oi du 19 fvrier 2007, du renouvellement des cadres et du dveloppement de la formation des personnels transfrs.
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En rsum la situation financire du CNFPT ne saurait tre apprcie de manire statique; elle doit s'interprter laune de lvolution de la fonction publique territoriale et des contraintes financires auxquelles les collectivits sont aujourd'hui exposes. Ltablissement joue ainsi pleinement son rle mutualisateur, entre les collectivits d'une part, et dans l e temps, d'autre part. Dans ce contexte, il n'est pas tonnant que l es annes 2000 aient t marques par une dconnexion entre l'activit et les ressources. Cest le produit d'un effet de ciseaux, de l volution des effectifs territoriaux, d'une part, et de rvolution des besoins de formation dcoulant des rformes, d autre part. La dcennie 2010 risque de connatre un effet de ciseaux inverse avec un faible dynamisme de lemploi territorial et donc des ressources, d'une part, et des besoins de formation en forte volution, d'autre part. Le fait que le CNFPT n'ait pas cherch dpenser cote que cote ses ressources offre des marges de manuvre permettant de mieux affronter les dfis des prochaines annes. Les observations de l a Cour sur le pilotage de l'activit de formation appellent les prcisions suivantes. La persistance d'un absentisme de l'ordre de 10 % dans les stages organiss par le CNFPT ne saurait tre interprte de manire univoque comme un manque de flexibilit de l 'organisation et une inadquation qualitative de l offre de formation. Les tudes mises disposition de la Cour montrent que l'absentisme est d'abord le reflet du taux d absentisme au travail des agents des collectivits territoriales ; il doit galement prendre en compte les impratifs de gestion des collectivits qui peuvent amener certains agents annuler leur participation un stage au dernier moment en raison de leur emploi du temps. Plusieurs dlgations rgionales ont engag un dialogue avec les collectivits territoriales afin d'assurer une meilleure prise en compte de limpratif de formation dans la gestion des agents. Ce n'est qu'en alliant la recherche permanente de ladquation des formations aux besoins des collectivits et des agents, d'une part, et l a mobilisation des employeurs territoriaux, dautre part, que l e taux d'absentisme pourra tre ramen des proportions comparables celui d'autres institutions de formation. Il convient enfin de rappeler que les prescriptions applicables la commande de formation dans un tablissement public comme le CNFPT laissent moins de souplesse que pour certaines institutions prives. Le dveloppement des formations payantes rpond des prescriptions lgales et rglementaires, d'une part, et la demande des collectivits d'autre part. Si les prvisions de recettes n'ont pas toujours t atteintes au cours de la priode, le taux moyen de ralisation s'tablit, sur les annes 2003 2009, 93,1 %. Ce chiffre n'est pas de nature remettre en cause la qualit de la prvision. La grille tarifaire
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arrte par le Conseil d'administration en 2004 et dont l'application doit tre dcline dans l es dlgations par les conseils rgionaux d'orientation vise la fois prendre en compte le cot de ralisation des formations et simplifier lmission et le recouvrement des titres de recettes. Elle s'appuie sur une dmarche analytique fonde sur le suivi exhaustif des dpenses directes et la prise en compte des dpenses indirectes de gestion et de personnel. L'incomprhension que cette dmarche a pu susciter de la part de certaines collectivits territoriales montre qu'elle n'a pas t suffisamment explique aux partenaires du CNFPT. L'tablissement prend acte de la demande de la Cour de retracer son activit de formation payante dans un compte spar. Il engagera cette rforme en 2011 en sappuyant sur ses outils de comptabilit analytique. Comme le souligne la Cour, la stratgie immobilire du CNFPT a t arrte au cours des annes 1990 une poque o 1'aisance financire de l tablissement ne pouvait tre invoque. La situation financire des annes 2000 a toutefois permis d'amliorer la structure de financement des oprations immobilires en substituant l'autofinancement l'emprunt. Cette stratgie permet de limiter les charges financires du CNFPT au moment o ses ressources deviennent moins abondantes. La politique immobilire est fonde sur trois orientations : se doter autant que possible de locaux en proprit pour les siges des dlgations rgionales, privilgier les solutions locatives pour les antennes locales afin de mieux s'adapter au maillage territorial dcoulant de lvolution des missions, dvelopper une gestion immobilire active en cdant les biens devenus inutiles lactivit de l tablissement. Le recours des solutions locatives pour les implantations locales est pondr par lanalyse du march immobilier qui peut toutefois rendre plus avantageuses des solutions d'acquisition. La Cour souligne juste titre que la politique immobilire du CNFPT est soumise des contraintes croissantes lies aux normes environnementales, l'accessibilit aux personnes handicapes et aux rgles de scurit. Ces impratifs psent fortement, s'agissant de lieux accueillant du public, la fois sur ladaptation du patrimoine immobilier et sur le cot des oprations. Les annes 1990 et 2000 ont t marques par une ncessaire mise niveau du patrimoine, tant en volume qu'en fonctionnalit. Le CNFPT est conscient, pour l'avenir, de la ncessit de mieux rguler sa politique patrimoniale en imposant plus fortement ses normes de surface et d'organisation et en dveloppant une politique active de maintenance. II va s'y employer au cours des prochaines annes. Le regroupement du sige obit d'abord au souci d'amliorer la performance des services centraux du CNFPT qui ptit de l'clatement
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de ses implantations parisiennes. Il vise galement dgager des marges de manuvre pour les budgets venir en mettant un terme des locations dont l a charge s'levait, en 2009, 2,8 M dans un quartier o le renouvellement des baux expose l tablissement des risques certains de hausses des loyers. S'agissant de la gestion de ltablissement, le CNFPT partage le point de vue de la Cour sur le ncessaire renforcement du contrle de lapplication des directives nationales. Les mesures prises ces dernires annes constituent le fondement sur lequel pourra s'appuyer cette stratgie : cration d'une inspection gnrale des services, dveloppement d'outils d'analyse des dpenses, mise au point d'un corpus de rgles applicables lensemble des structures. Le projet national de dveloppement prvoit cet effet la cration de deux services nouveaux : une direction du suivi des objectifs et d'appui lorganisation, charge notamment de contribuer au pilotage stratgique de ltablissement, et une direction de lvaluation charge d'apprcier la qualit des prestations de formation du CNFPT. Pour les raisons expliques plus haut, le CNFPT ne partage pas la position de la Cour selon laquelle le taux de la cotisation devrait tre rduit, titre temporaire. Les perspectives d'volution de la masse salariale des collectivits territoriales ne sont pas compatibles avec l'ajustement souhait surtout au moment o les obligations de formation dcoulant de la loi du 19 fvrier 2007 dbouchent sur un accroissement sensible de l'activit (172.000 journes formation en 2009, 213.000 prvues en 2011). Les ressources accumules depuis 2002 ne sauraient, non plus, justifier une telle stratgie. Elles correspondent des produits exceptionnels tirs d'volutions de la fonction publique territoriale (renforcement de lorganisation des collectivits et transfert de personnels lis aux lois de dcentralisation). Ces produits, affects pour partie la mise niveau d'un patrimoine confront lvolution de l'activit et des normes d'accueil du public, constituent un atout stratgique dans ladaptation de ltablissement ses nouvelles missions. 3. Les achats de formation La Cour donne acte au CNFPT de ses efforts visant augmenter le recours aux intervenants individuels, moins coteux que les marchs de formation, de la matrise du cout moyen de l a journe de formation et de la mise en uvre de rgles normalises de commande publique. Elle demande au CNFPT d'accentuer ses efforts afin de dfinir rigoureusement ses besoins, d'largir le vivier de ses intervenants, de matriser les cots pdagogiques et logistiques et d'valuer les formations dispenses. Sur le premier point, l'audit en cours des marchs de formation vise dfinir une stratgie pour mieux faire passer dans les faits la
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politique nationale d'achat de formation. Cette expertise, conjugue avec laudit de la gestion des ressources humaines, permettra de prciser les conditions de recours des intervenants individuels et les modalits d'largissement du vivier. La matrise des cots pdagogiques et logistiques est largement assure, comme le souligne la Cour qui prcise que le cot moyen de la journe de formation est pass de 652 627 entre 2006 et 2008. On peut certes dplorer la disparit des cots entre les types de formation et les structures ; cette observation doit tre nuance : les disparits par types de formation rsultent de la diversit des interventions en fonction des thmatiques et des publics ; les disparits par structure s'expliquent par la plus ou moins grande facilit recourir des intervenants individuels ou par le degr de concurrence entre organismes de formation sur un territoire donn. Le CNFPT est enfin conscient de la ncessit d'valuer ses prestations : ce sera la mission de la direction de lvaluation rcemment cre. Les cas individuels rapports par la Cour ont fait l'objet d'explications circonstancies du CNFPT dans sa rponse aux observations provisoires. II convient de rapprocher ces situations des 2 353 marchs de formation actifs en 2009 et des 17 926 intervenants mobiliss cette anne l. Les difficults de la dlgation Limousin mettre en uvre des rgles de la commande publique sont lies des problmes de recrutement et d'organisation qui n'ont t rsolus qu'en 2009. Il convient galement de relativiser cette situation au regard de l'activit de cette structure dont l'essentiel de l a commande publique se situe en dessous du seuil des marchs formaliss. Certains carts la rgle sont le fruit de lurgence mettre en uvre des actions de formation programmes de longue date comme ce fut le cas l'INET. La situation dominante de certains prestataires retient toute lattention du CNFPT. Elle tient la fois la faiblesse du nombre d'offres pertinentes reues et des habitudes de travail de longue date. L'audit en cours de l'achat de formation doit dboucher sur des rgles d'action appropries. Les risques lis au recours aux intervenants individuels sont connus. Le CNFPT ne peut toutefois se dispenser de leur concours comme le remarque justement la Cour en rappelant que ce type d'intervention s'est notablement accru depuis 2006. Parmi les risques connus figurent celui d'une ventuelle requalification d'intervenants en salaris permanents. La surveillance exerce par les services a permis d'viter toute requalification depuis 2002. Cette surveillance porte notamment sur le contrle du seuil de 720 heures mme s'il y a lieu de dplorer qu'un nombre encore trop lev d'intervenants dlivrent des prestations entre 700 et 720 heures. La recherche active d'une diversification du vivier des intervenants devrait rduire ces situations. II
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convient toutefois de noter que, si cette situation rsulte des prescriptions des cadres de ltablissement, elle repose galement sur lapprciation des stagiaires qui plbiscitent certains intervenants dans leurs fiches d'valuation. Sagissant des intervenants des fonctions publiques, la suppression du seuil de 300 heures en 2009 rsulte de lvolution de la lgislation et notamment de la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique concernant le cumul d'activit des agents publics. Sur le quantum d'intervention, le CNFPT partage le point de vue de la Cour sur la ncessaire combinaison, dans un cadre raisonnable, des interventions pour le compte de ltablissement et de lactivit au service de la collectivit employeuse. Il ne lui appartient pas de se substituer aux employeurs pour assurer cette conciliation. Toutefois plusieurs contrats d'objectifs passs avec des collectivits territoriales dfinissent le cadre d'intervention de leurs agents pour le compte du CNFPT. C'est un dispositif que l'tablissement entend gnraliser progressivement avec la signature de contrats avec ses principaux partenaires. Les drives signales par la Cour ont donn lieu une procdure interne de contrle, puis au dpt d'une plainte pour ce qui concerne une dlgation du Sud de la France. Dans lautre cas, le CNFPT ne dispose daucune base juridique pour liminer loffre dun prestataire de service. 4. La logistique Concernant les prestations de restauration et d'hbergement, la rglementation en vigueur fait obligation au CNFPT de nourrir et loger les stagiaires ses frais. A cet effet, il dispose de trois modes d'intervention : la mise en uvre directe de prestations, la sous-traitance auprs de prestataires spcialiss ou lindemnisation des stagiaires. L'organisation directe des prestations est aujourd'hui rsiduelle ; elle ne concerne que 4 des 45 principaux sites d'activit de l'tablissement : trois dlgations rgionales (Midi-Pyrnes Toulouse, LanguedocRoussillon Montpellier, Provence La Garde) et une cole (Angers). La Cour souligne juste titre que les rsultats financiers de ces services sont lis la fois aux dpenses et lactivit. Ainsi lexploitation du site d'Angers apparat viable sous rserve que l'activit de l'cole soit cohrente avec les quipements. S'agissant du calcul des cots et notamment de la prise en compte de l'amortissement, le raisonnement de la Cour devrait tre tendu des prestations sous-traites pour lesquelles le CNFPT met des locaux et des quipements disposition. Cette dimension sera intgre dans les analyses venir afin d'objectiver le cadre d'analyse des diffrents types de prestations.
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La gestion des frais de dplacement est une question complexe qui doit concilier les rgles approuves par le Conseil d'administration, la recherche d'intervenants pertinents et lorganisation matrielle des dplacements que le recours systmatique aux transports collectifs n'est pas toujours en mesure de rgler. II appartient donc aux dlgations rgionales et aux coles, dans un tablissement dconcentr, de faire une correcte application des rgles en vigueur. II convient galement de souligner limportance du travail administratif ncessaire l'autorisation pralable des dplacements, au contrle des justificatifs et au rglement des indemnits. Cette charge de travail peut expliquer le dfaut de vigilance de certaines structures. Le cot de certains errements souligns par la Cour doit tre mis en rapport avec les sommes affectes la prise en charge des frais de dplacement (16 M) et la rmunration des personnels chargs de leur gestion. Cette observation rejoint certains constats de linspection gnrale. Soucieux des impratifs de dveloppement durable, le CNFPT souhaite approfondir cette question dans les prochaines annes en mettant en place, dans le cadre de son bilan carbone, un contrle de gestion des frais de dplacement qui, dpassant la simple application des rgles, intgre les dpenses prises en charge, leur cot de gestion et lmission de gaz effet de serre en rsultant. Le rgime d'indemnisation des frais de dplacement des lves de l'INET a t forfaitis afin de minimiser les cots de gestion et de rgler le problme des avances tout en conservant un quilibre conomique proche de 1'indemnisation au rel sur justificatif. Ces dispositions rsultent d'une dlibration du Conseil d'administration du CNFPT en date du 28 fvrier 2007 qui n'a fait lobjet d'aucune contestation du contrle de lgalit. Avant de remettre en cause ce dispositif, l'tablissement souhaite procder une analyse du cot et des avantages de la solution forfaitaire en vigueur au regard d'un remboursement sur justificatifs. 5. Le personnel La Cour souligne l es efforts dploys par le CNFPT pour renforcer sa politique de formation interne. Ces efforts vont s'intensifier dans les prochaines annes comme l'attestent les dispositions prises en 2009. On ne saurait toutefois imputer le recours aux agents contractuels l'insuffisance de l a formation interne. Ce recours n'intervient que lorsque les procdures de recrutement interne, d'une part, et de mobilit d'agents titulaires, d'autre part, n'ont pas t couronnes de succs. Si la formation interne et la gestion des carrires sont susceptibles de remdier pour une part cette situation, elles n'expliquent pas le recours aux contractuels ; celui-ci doit tre recherch dans les caractristiques des mtiers de la formation dont lquivalent dans l es collectivits territoriales
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est limit, dans la faiblesse des mobilits gographiques et dans le niveau de rmunration de certains emplois qui, pour des mtiers trangers la formation, n'incitent pas les agents territoriaux engager une mutation au CNFPT. Le recours aux personnels mis disposition par les centres de gestion ne constitue en aucune manire une embauche par le CNFPT. II s'agit d'une prestation de service, ce qui explique que ces emplois ne figurent pas au tableau des effectifs de l tablissement. Ces prestations sont mises en uvre sur la base des articles 3 et 25 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984. Le renfort de 110 agents souligne par la Cour doit tre relativis : il ne reprsente que 5 % des effectifs du CNFPT dans un contexte o lclatement de l'activit sur lensemble du territoire national ne permet pas toujours de mutualiser certaines tches. II convient enfin de souligner que larticle 21 de la loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique autorise le recours des collectivits territoriales aux entreprises dintrim sous rserve des missions exerces par les centres de gestion. Quoiqu'il en soit, le CNFPT ayant constat que ces dispositions temporaires avaient tendance se prenniser, a engag en 2009 une politique de rsorption qui s'est traduite par la cration de 59 emplois au budget primitif 2010 afin de faire face aux missions remplies de manire prenne par des agents temporaires. Les observations sur la structure par grade des emplois font appel deux considrations diffrentes. La structure des emplois fonctionnels est dfinie par les dispositions du dcret n 87-1101 du 30 dcembre 1987 qui prvoit que le CNFPT est dot de ce type d'emplois la fois pour ses services centraux par assimilation un dpartement de plus de 900 000 habitants et pour chacune de ses dlgations rgionales. Linadquation de la structure des autres emplois tient la fois une donne objective, la mission de l'tablissement, et une donne historique, les conditions de constitution des cadres d'emploi de la fonction publique territoriale. Sur le premier point l'activit de formation du CNFPT ncessite pour certains mtiers le recours des agents ayant des qualifications spcifiques ; la structure des emplois du CNFPT ne peut donc tre utilement compare celle d'une collectivit territoriale. Le recours des agents de catgorie A de niveau suprieur ne pourrait d'ailleurs que s'intensifier dans le cadre d'une rsorption, souhaite par la Cour, des emplois contractuels. Sur le second point, l e CNFPT a recrut des agents contractuels de haut niveau avant la constitution des cadres demplois de la fonction publique territoriale. Ceux-ci ont t intgrs dans les nouveaux cadres d emplois lorsqu'ils en remplissaient les conditions. Ils ont ensuite poursuivi leur carrire dans l'tablissement. L'volution de l a pyramide des ges de ltablissement
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ouvre, sur les prochaines annes, des perspectives de restructuration de ces emplois. Les effectifs du sige sont, comme le souligne la Cour, cohrents avec la gouvernance de l tablissement. Le sige est en effet charg de missions de rgulation, au titre notamment de ses instances politiques, de conception et d'appui aux dlgations. Cette fonction, complexe dans un organisme paritaire et dconcentr, mobilise des effectifs plus importants que dans un tablissement de droit commun. On ne saurait toutefois en tirer des conclusions htives sur le format du sige qui peut ncessiter des renforcements comme la cration dun service daudit prconis par la Cour. Des ajustements deffectifs peuvent tre par ailleurs envisags notamment dans le cadre de linstallation des services dans un lieu unique ou du fait de lvolution de l a pyramide des ges des personnels. Le CNFPT ne manquera pas dy tre attentif au cours des prochaines annes. Le rgime indemnitaire comme le souligne la Cour est conforme aux textes applicables l a fonction publique territoriale et aux dlibrations du Conseil d'administration. II en va de mme de l a rmunration du prsident et des dlgus rgionaux et de la prise en charge des frais de dplacement des membres des instances. La Cour relve que des logements de fonction sont accords en application de dispositions lgislatives. Larticle 21 de la loi du 28 novembre 1990 modifie par la loi du 12 juillet 1999 dispose que les organes dlibrants des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut tre attribu gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivit ou ltablissement public concern, en raison notamment des contraintes lies lexercice de ces emplois . La condition doctroi cite par la Cour (un logement pour ncessit absolue de service ne doit tre attribu que lorsque lagent ne peut accomplir normalement son service sans tre log dans les btiments o il doit exercer ses fonctions ) provient de larticle R98 du code du domaine de lEtat. Cette disposition rglementaire ne peut tre invoque en raison des termes de larticle 21 de la loi du 28 novembre1990 susmentionne. Les emplois fonctionnels dun tablissement public national de la taille et du niveau de complexit du CNFPT imposent des contraintes qui justifient la reconnaissance dun droit prvu par les textes et mis en uvre de manire raisonnable. Notamment, les directeurs rgionaux disposent de logements pour utilit de service, formule qui impose de leur part une participation substantielle au cot de la location dudit logement. Le CNFPT a mis disposition de la Cour un projet de protocole ngoci en 1990 avec les organisations syndicales. Il est vrai que le CNFPT a cherch actualiser ce protocole en 2000 sans recueillir
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lassentiment des organisations syndicales reprsentatives. Les moyens mis disposition de ces organisations relvent donc en consquence de deux ordres : les moyens spcifiques dvolus chaque organisation syndicale (locaux, autorisations d'absences...) et l es moyens de fonctionnement courants tels que les frais de dplacement pris en charge dans les budgets de fonctionnement des structures. L'tablissement sollicitera nouveau les organisations syndicales en vue de lactualisation du protocole de 1990 et mettra en uvre paralllement une comptabilit permettant de retracer le cot financier des facilits donnes aux reprsentants syndicaux. Le comit des uvres sociales du CNFPT est une institution constitue sous forme associative qui organise et gre librement ses activits. Ses ressources s'lvent en 2009 2,2 M dont 1 ,3 M financs par le CNFPT. Les prestations servies par le comit et leurs modalits de financement rsultent des dcisions de cette institution. Elles sont l e fruit d'une poque o laction sociale des collectivits territoriales rsultait, pour lessentiel, d'initiatives locales. Les pouvoirs publics sont intervenus depuis pour clarifier les interventions sociales des collectivits territoriales et les modalits de leur prise en charge. Ce cadre est dfini par l'article 70 de la loi n 2007-209 du 19 fvrier 2007 et l'article 38-1 de la loi n 2009-972 du 3 aot 2009. Ce dernier texte prvoit qu'un dcret en Conseil d'Etat en fixe les conditions d'application. Ce dcret est en cours d'examen. Cette situation conduit le CNFPT, conscient de la fragilit juridique de certains dispositifs, attendre la publication de ce texte pour engager les discussions avec les reprsentants du personnel afin de clarifier ses interventions sociales, prciser leurs modalits de gestion et de financement et assurer leur stabilit juridique. Ces discussions seront menes en 2011. Les moyens mis disposition des reprsentants des organisations syndicales de la fonction publique territoriale sont, pour ce qui concerne la mise disposition de personnels, conformes la rgie de droit et donnent lieu aux remboursements prvus par les textes. La contribution apporte aux organisations syndicales, en fonction de leur reprsentativit dans les instances du CNFPT, est destine contribuer formation de leurs cadres. Elle est cohrente avec des interventions similaires de l'Etat en faveur des organisations syndicales du secteur priv ou de la fonction publique. Sa prise en charge par le CNFPT repose sur son statut d'tablissement public territorial national, d'une part, et sa mission de formation, d'autre part. Le montant allou - 149 200 - mme s'il a volu plus fortement que le produit de la cotisation reste limit. Il reprsente en 2009 0,045 % du produit de la cotisation. En conclusion, le CNFPT recommandations de l a Cour des fait siennes cinq des comptes. Elles rejoignent six ses
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proccupations et sont cohrentes avec l a dmarche engage dans le cadre de son projet national de dveloppement. Il ne peut en revanche souscrire la recommandation de rduire, fut-ce titre temporaire, le taux de la cotisation verse par les collectivits territoriales. Cette dmarche n'est pas opportune au moment o la trs faible augmentation, voire l a stabilisation, de la masse salariale des collectivits va se traduire par d importantes contraintes financires alors que les interventions attendues de ltablissement sont appeles saccrotre sensiblement. Par ailleurs la rduction du taux de la cotisation dboucherait sur une ingalit des agents territoriaux devant le droit la formation au regard des rgles de droit commun applicables la formation professionnelle.
Le Grand port maritime de Marseille : blocage social et dclin
Dans son rapport public thmatique de juillet 2006, la Cour avait soulign lurgence de mener bien les rformes ncessaires, pour permettre aux ports franais de faire face aux mutations du transport maritime et de lutter armes gales avec leurs concurrents europens. La rforme portuaire de 2008 est alle dans le sens des prconisations de la Cour, ainsi quelle la montr dans son rapport public annuel de 2010. Poursuivant ses investigations sur la situation des ports franais et leur volution, la Cour sest ensuite attache examiner la mise en uvre de la rforme, ce qui la amene porter une attention particulire au grand port maritime de Marseille (GPMM), tant en raison de son importance que des inquitudes quil suscite. Force est de constater que, dans ce cas, les recommandations de la Cour nont, en revanche, gure t suivies deffets. Premier port franais, premier port mditerranen et troisime port mondial pour le ptrole : ces classements paraissent flatteurs. Pourtant, le port de Marseille fait face de difficults graves et rcurrentes. Si ses rsultats financiers, assurs par le trafic des hydrocarbures, demeurent convenables, il ne cesse, dans un contexte de plus en plus concurrentiel, de perdre des parts de march dans presque tous les secteurs dactivit. Les conflits sociaux, qui minent le port, dgradent sa fiabilit, indicateur essentiel pour les armateurs. La rforme de 1992 du secteur de la manutention ny a t que trs partiellement applique. La gestion des ressources humaines y est, dans un contexte social tendu, largement dfaillante, avec un accroissement des dpenses de personnel, des conflits sociaux maills de violence, un niveau lev dabsentisme. Bien que la rforme portuaire de 2008 apparaisse, pour le port de Marseille, comme la rforme de la dernire chance , le volontarisme du directoire de l'tablissement public ne suffit toujours pas rompre avec la spirale du dclin.
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COUR DES COMPTES
I -
Un recul inquitant dans la comptition internationale

A - De rels avantages comparatifs
Le grand port maritime de Marseille (GPMM) est, dans la pratique, compos de deux ports distants de plus de 50 km : lest, les bassins de Marseille, localiss dans la ville et stendant sur 400 hectares ; louest, le port de Fos, fer de lance dune zone industrialo-portuaire, stendant sur prs de 10 000 hectares. Lactivit de ces deux ports nest pas comparable : en 2008, Fos a trait un trafic onze fois plus important que Marseille et prs de trois fois plus important hors hydrocarbures. Il a ralis, la mme anne, un chiffre daffaires trois fois suprieur celui de Marseille et lgrement suprieur hors hydrocarbures. En revanche, le port de Marseille est trs actif dans le secteur passagers , avec un trafic de plus de 2 millions de voyageurs en 2008. Le GPMM ne manque pas davantages comparatifs face ses principaux concurrents europens : 1/ Il est plutt bien situ sur la route maritime reliant lAsie lEurope par le canal de Suez. Son projet stratgique ne manque dailleurs pas de souligner quen y faisant escale plutt qu Rotterdam, un navire gagne cinq jours. 2/ Le cot du passage dun navire ny est pas particulirement lev, par comparaison avec ses principaux concurrents. En 2007, Marseille se situait, par exemple, la neuvime place (sur un classement de douze ports europens, par ordre dcroissant de cots110) pour le cot du passage portuaire dun porte-conteneur de 8500 EVP ( quivalent vingt pieds ) : celui-ci slevait 272 000 Fos contre 504 000 Hambourg et 332 000 Barcelone. Seuls, la Spezia, Gnes (246 000 ) et Zeebrugge taient plus attractifs. Le passage portuaire cotait entre 1,5 et 2 fois plus cher dans les ports allemands de Brme et de Hambourg, un quart de plus au Havre et Anvers, environ un cinquime de plus Rotterdam et Barcelone. En Mditerrane, le GPMM se situait entre les ports espagnols, plus coteux, et les ports italiens, dont le tarif tait environ 10 % moins lev.
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Comparaison des cots de passage portuaire en Europe en 2007 , Cabinet CTS
LE GRAND PORT MARITIME DE MARSEILLE : BLOCAGE SOCIAL ET DECLIN 337
3/ Le GPMM est lun des ports les plus faciles, sinon le plus facile, daccs en Europe. La part du cot du chenalage et du pilotage dans le cot global du passage portuaire dun porte-conteneurs slve 8,1 % dans le GPMM, contre 33,5 % Anvers, par exemple. 4/ Il est desservi, Fos et Lavera, par un rseau d'oloducs vocation europenne, qui lui confre une place privilgie dans le secteur des hydrocarbures. 5/ Enfin, il nest pas coinc entre la mer et la montagne, comme peuvent ltre les ports de Gnes ou de Trieste, car il dispose de vastes rserves foncires Fos. Cet atout doit, certes, tre relativis, compte tenu des contraintes environnementales croissantes pesant sur cet espace, dont un tiers a t class en espaces naturels et agricoles et dont le reste est soumis des normes de plus en plus restrictives pour son amnagement.
B - Un trafic infrieur celui de ses concurrents europens

Malgr ces atouts, lactivit du GPMM reste infrieure celle des autres ports europens. En 2008, avant la crise, le trafic du GPMM tait, avec 96 millions de tonnes, plus de quatre fois infrieur celui de Rotterdam, deux fois moindre que celui dAnvers et prs dune fois et demie moindre que celui de Hambourg. Il tait, certes, bien plus lev que ceux de Valence, Barcelone, Gnes, mais ces ports le dpassaient de loin dans le secteur des conteneurs. En 2009, dans un contexte de crise conomique et de reprise des conflits sociaux, le trafic du port de Marseille a recul de 13 % pour stablir 83 Mt.
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COUR DES COMPTES
Trafic des principaux ports europens

2008 Trafic total (1) Trafic conteneurs (2) Total 2009 Conteneurs 2010 - semestre 1 Total Conteneurs
Marseille 96 0,851 83 Rotterdam 421 10,8 387 Anvers 189 8,7 158 Hambourg 140 9,7 110 Le Havre 81 2,5 74 Valence 59 3,6 58 Barcelone 51 2,6 42 Gnes 54 1,8 47 La Spezia 19 1,2 14 1) Trafic total en millions de tonnes 2) Trafic conteneurs en millions Evp Equivalents vingt pieds
1 10 7 7 2 4 2 2 1
44 213 87 59 36 30 20 25 9
0,510 5,4 4,2 3,7 1,2 2,0 0,9 0,9 0,6
C - Un recul des parts de march dans la plupart des secteurs

Le port de Marseille se veut un port polyvalent, prsent dans tous les secteurs du march. Dans les faits, son activit est fortement dpendante du trafic des hydrocarbures et cette dpendance sest encore accrue dans la priode rcente. 1/ Les hydrocarbures reprsentaient, en effet, 69 % de son trafic global en 2009, contre 64 % en 2004. Lensemble dit Vracs liquides, dont les hydrocarbures constituent la majeure partie, contribuait, en 2008, prs de la moiti (46 %) du chiffre daffaires du GPMM. Les profits quil gnrait (36M) faisaient plus que compenser les pertes subies dans les autres secteurs, et permettaient au GPMM dafficher, au total, un rsultat positif (12,5 M). Pourtant, mme dans ce crneau o il jouit dune rente de situation, le GPMM perd des parts de march face ses concurrents europens : sa part stablit en 2008 14 %, contre 17 % en 1996. Dans le mme temps, le port de Rotterdam, son principal concurrent, voyait sa part de march saccroitre de 36 % 41 %. 2/ Dans le secteur des conteneurs, particulirement dynamique au cours de la priode 1996-2008, la croissance du port de Marseille est reste trs en de de celle de ses concurrents. Sur dix ports europens, dont celui de Marseille, il apparait que, de 1996 2008, le trafic global de lensemble a t multipli par 2,7, tandis que celui du port phocen ne la t que par 1,5. Par comparaison, le trafic de conteneurs a t multipli
par 5 Valence, par 4 Zeebrugge, par plus de 3 Barcelone, Anvers et Hambourg. Au total, la part de march du GPMM, dj modeste, recule dun point pour stablir 2 % en 2008 et le port doit se contenter de la 27me place europenne. Valence, avec 8 % des parts de march, et Barcelone, avec 6 %, le devancent largement en Mditerrane ; quant Rotterdam, Anvers et Hambourg, ils dominent sans appel ce secteur, avec des parts de march comprises entre 20 et 25 %. 3/ Sagissant du trafic passagers, les lignes vers le Maghreb et la Corse nont cess de perdre des clients, face la concurrence de la voie arienne pour lAfrique du Nord et celle des socits maritimes desservant lle de beaut depuis Toulon, Nice et lItalie. La part de march du GPMM sur la ligne Corse est passe de 29 % en 1996 22 % en 2008 et, sur les lignes internationales, elle a diminu de 6 points entre 2005 (60 %) et 2008 (54 %). 4/ Le port de Marseille a russi maintenir ses positions dans le secteur des vracs solides (14 Mt en 2008), o il conserve la premire place en Mditerrane avec une part de march en lgre croissance (de 5 % en 1996 6 % en 2008) ; il maintient galement sa part de march 7 %, avec un doublement du trafic entre 1996 et 2008, dans le secteur du trafic roulier, mais il noccupe, l encore, que la 27me place en Europe. 5/ Enfin, le port phocen a connu une relle croissance dans le domaine de la croisire : quoique nouvel arrivant sur ce march, il est parvenu sy faire une place : 639.000 croisiristes sy sont arrts en 2009, soit dix fois plus quen 1996. Sa part de march a cr de 5 % 6 %, ce qui est une performance fort convenable, larrire-pays ntant pas aussi porteur dun point de vue touristique qu Civitavecchia (Rome), Naples ou Venise, voire Barcelone. Au total, le bilan du GPMM est trs mdiocre : le port a chou sinscrire, contrairement ses concurrents, dans lexceptionnel dynamisme du march des conteneurs. Il a accru encore sa dpendance lgard de la rente ptrolire, tout en cdant galement des positions dans ce crneau. Dans quatre secteurs sur les sept pris en compte dans son projet stratgique davril 2009, sa part de march est en recul (vracs liquides, conteneurs, passagers des lignes internationales, passagers vers la Corse) ; dans lun (le roulier) elle reste stable ; elle ne progresse lgrement que dans deux domaines (vracs solides et croisires). Dans le contexte actuel de crise conomique, le GPMM ne semble pas en mesure de reprendre lavantage sur ses concurrents.
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II - Les principaux handicaps

La politique dinvestissements, longtemps lthargique, na repris du dynamisme qu la fin du sicle pass, avec le souci de rattraper le retard accumul et de dvelopper le port, notamment pour le trafic des conteneurs. Le projet stratgique de 2009 confirme cette approche volontariste. Par ailleurs, le GPMM nest pas suffisamment intgr avec son arrire-pays, et ce dernier manque lui-mme, au plan conomique, de la vitalit ncessaire. Or, lune des grandes forces des principaux concurrents de Marseille, en particulier des ports nord-europens, de Barcelone ou encore de Gnes, est de disposer de connexions troites et multiples (commerciales, ferroviaires, routires, fluviales, etc.) avec un arrire-pays conomiquement puissant et dynamique. Pour les grands ports europens, la bataille conomique se livre dsormais entre des systmes intgrs et elle se gagne autant terre que sur mer. Par del ces handicaps, celui de linsuffisante fiabilit du port, au regard des armateurs, apparat dterminant.
A - Une fiabilit compromise par des conflits sociaux incessants

Le paysage social est domin par un syndicat qui tire sa force de lhistoire. Sa position sest trouve encore renforce, du moins sur le plan juridique, par la loi du 20 aot 2008 portant rnovation de la dmocratie sociale, puisqu'il peut dsormais bloquer tout accord collectif sign par les autres organisations syndicales et quil napprouverait pas. Dans les annes rcentes, plusieurs crises sociales majeures ont maill la vie du port. Elles touchent une question, vitale pour lvolution du port : qui conduit loutillage des terminaux, portiques et grues ? Autrement dit, qui opre la manutention verticale : les personnels du port ou ceux des entreprises prives, qui assument dj la responsabilit, depuis la rforme de 1992, de la manutention horizontale effectue par les dockers ? 1/ Entre le 27 septembre et le 10 octobre 2005, dans la continuit du conflit la SNCM, le port est bloqu pendant une quinzaine de jours. Le conflit est violent, et particulirement destructeur pour lquilibre des relations internes, notamment entre lencadrement et le reste du personnel ;
2/ En mars 2007, un conflit dune semaine, autour du fonctionnement du futur terminal GdF 2, entrane nouveau le blocage des activits portuaires. Ce conflit de trop conduit la rforme portuaire inscrite dans la loi du 4 juillet 2008 : les entreprises de manutention sont dsignes comme les oprateurs sur les terminaux ; les engins de levage avec leurs personnels de conduite et de maintenance devront leur tre transfrs. 3/ Lanne 2008 connat des mouvements dopposition la rforme : 5,7 jours de grve sont dcompts en moyenne par salari. En fin danne, un conflit bref, mais vif, a lieu sur les terminaux ptroliers de Lavera et Fos, o les personnels refusent la privatisation. Il se conclut par un accord, aux termes duquel sera cre une filiale ptrolire, appele Vracs liquides, et dirige par le GPMM, qui en dtiendra 51 % du capital. 4/ En 2009, la situation sapaise Fos, mais reste trs tendue sur les quais marseillais, notamment sur le terminal de Mourepiane ddi aux conteneurs. Le secteur de la rparation navale industrielle sombre, quant lui, aprs la cessation dactivit de la socit dpendant du groupe espagnol Boluda, dans un conflit permanent. Des actions violentes accompagnent ces mouvements. Un protocole daccord finit par tre sign le 13 aot pour rgler le conflit sur le terminal. Au total, lactivit sur les quais marseillais subit les consquences de cette situation : des escales sont annules, des navires sont dirigs vers Fos ou dautres ports. On ne peut exclure quune partie de ces pertes soit irrversible. 5/ Enfin, le conflit doctobre 2010, en partie li la contestation nationale de la rforme du systme de retraites, concerne galement la rforme de 2008 et plus spcialement la cration de la filiale Vracs liquides. Il est anim par la fraction dure du syndicat dominant, qui domine sur les quais marseillais et les terminaux dhydrocarbures. La Cour souligne que, dans ce contexte difficile, les pouvoirs publics nont pas toujours fait preuve du volontarisme ncessaire : la cration en 1999 dun observatoire de la fiabilit traduisait le souci de mieux prendre en compte la question sociale, mais ses travaux ont t peu utiliss, et il est tomb en sommeil ; au cours du conflit de 2005, au moment o la situation devenait trs tendue, le gouvernement a cess de soutenir le directeur gnral, alors quil lavait prcdemment encourag conduire bien les rformes ;
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COUR DES COMPTES
malgr de timides et rcentes volutions en la matire, les violences lies aux crises sociales nont pas connu de suites judiciaires. Les relations sociales connaissent aujourdhui, entre Marseille et Fos, une volution quelque peu diffrencie : la situation sociale, particulirement bloque et marque par une forte hostilit la rforme, qui domine Marseille et dans les bassins ptroliers, contraste avec le dbut de dialogue et louverture plus grande la rforme qui se fait jour Fos. Il nen reste pas moins que limage sociale renvoye par le GPMM ses clients est trs ngative et pse lourdement sur son avenir commercial.
B - La rforme inacheve de la manutention

Selon la comparaison internationale prcite, le GPMM se situe, pour les cots de manutention, dans la moyenne de ses concurrents. En revanche, la productivit de la manutention, mesure par le nombre de mouvements de conteneurs par heure descale de navires de 8500 11 000 evp, y est infrieure celle des autres ports europens : 66 pour le GPMM, entre 70 et 78 pour Barcelone, et une centaine pour Hambourg et Anvers. Seuls La Spezia et Gnes, les deux ports italiens, connaissent une productivit quai infrieure. La productivit connat, de plus, une volution contraste : entre 1995 et 2007, la productivit des ouvriers dockers sest amliore Marseille. Toutefois, lexplication ne tient pas la rorganisation des mthodes de travail, mais une relative stabilisation de leffectif, dans un contexte daugmentation des trafics. A partir de 2007, la productivit dcline (-1,43 % en 2007 et -4,37% en 2008), sous leffet de laugmentation des effectifs Fos et du recul du trafic. La productivit de Fos reste cependant prs de deux fois suprieure celle des quais marseillais. 1/. Surtout, la rforme de la manutention, issue de la loi du 9 juin 1992, est mise en uvre Marseille dans des conditions singulires. a) Dix-huit ans aprs la rforme, les deux bureaux centraux de la main duvre (BCMO) de Marseille et de Fos demeurent actifs, tandis que, dans les autres ports, ces structures ont quasiment toutes cess leur activit. Les BCMO graient encore, fin 2009, 175 dockers titulaires de la carte G (131 pour le premier, 44 pour le second, qui est le plus proche de lextinction). b) Plutt que de recruter directement les dockers (pour la manutention horizontale ) et de les mensualiser, les entreprises de manutention prfrent recourir des groupements demployeurs,
GEMFOS et GEMEST, grs dans un tte--tte avec le syndicat dominant. Corrlativement, le nombre de dockers mensualiss dans les socits de manutention ne cesse de dcliner (244 dockers recenss ce jour), aprs avoir atteint un sommet en 1995 (815). A contrario, les groupements demployeurs grent dsormais 542 dockers en CDI, soit 14 fois plus quen 1999. Le rapport thmatique de la Cour consacr en 2006 aux ports franais notait, de faon critique, que ces groupements graient 46 % des ouvriers mensualiss en 2004 : ils en grent dsormais 69 % (542 sur 786). Cette modalit de fonctionnement peut, certes, rpondre aux besoins variables de main duvre des entreprises et semble reposer sur une gestion un peu plus rigoureuse des ressources humaines que celle des BCMO. Nanmoins, lorganisation du travail na pas connu, travers ces groupements, les amliorations souhaitables. De surcrot, alors mme que lactivit du port baissait en 2008 et 2009, leurs effectifs nont cess de crotre. 2/ Le personnel de la manutention verticale , portiqueurs et grutiers, demeure employ par le port, tant que la rforme de 2008 nest pas effective. Son rgime de travail, fruit des crises et accords avec le syndicat dominant, connat quelques diffrences entre les quais de Fos et ceux de Marseille. Partout, les conducteurs dengins travaillent par quipe de deux sur un portique mais, sur les premiers, la dure du poste, dite shift dans le langage portuaire, est de 7 h 54 minutes et sur les seconds, elle est de 6 h 50 minutes. Une fois dcompt le temps de vestiaire et de mise en route et darrt du portique, le temps de conduite effective de lengin stablit 7 h et 6 h respectivement. Pendant quun portiqueur travaille, lautre demeure proximit de lengin, en accomplissant des tches annexes (ventuelles oprations de servitude ou de dpannage), ou en restant en salle de repos. En rsum, le temps de conduite effectif dun portiqueur est de 3 h 30 par jour Fos et de 3 h Marseille. La dure hebdomadaire, compte tenu des absences et de la rgle dite du fini-parti 111, stablit 14 h et 12 h, respectivement Fos et Marseille. Cette organisation du travail scarte de celle des autres grands ports europens, o les quipes sont de trois pour deux engins, voire quatre pour trois. Le nombre moyen de mouvements par portique y est, par ailleurs, de 70 000 80 000 par an, alors quau GPMM, le taux dutilisation est moiti moindre.
111
Rgle selon laquelle, quand le travail sur un navire est fini lors dun shift , le portiqueur sen va.
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Enfin, la Cour souligne les irrgularits de la rmunration : alors que les conducteurs dengins appartiennent au personnel du port et sont pays par lui, ils peroivent, par ailleurs, des rmunrations additionnelles des entreprises de manutention, pour adapter leur travail aux besoins de celles-ci. Les manutentionnaires parlent de gratifications , primes de rendement ou de productivit ; dans le langage des quais, ce sont, plus trivialement, des bakchichs . En effet, quoique verses par lintermdiaire de la Caisse de compensation des congs pays, qui les dclare lURSSAF et aux services fiscaux, ces gratifications sont illgales, ainsi que la Cour la dj relev. Elles existaient dans dautres ports, mais y ont t progressivement supprimes. Elles pourraient slever jusqu 1300 par mois, de sorte quun portiqueur est susceptible de gagner mensuellement entre 3500 et 4500 nets. La rforme portuaire en cours, avec le transfert des personnels de conduite des oprateurs privs des terminaux, devra mettre fin aux irrgularits constates et se pencher srieusement sur lorganisation du travail de la manutention, afin de redonner au GPMM toutes ses chances dans la comptition internationale.
C - Une gestion des ressources humaines mal matrise

Les dpenses de personnel psent de faon croissante sur les rsultats du port. En 2008, la masse salariale (94 M) reprsentait prs de 47 % des charges dexploitation, contre 43 % en 2005 ; les frais de personnel atteignaient 63,2 % de la valeur ajoute contre 59,6 % en 2005. Les objectifs du plan dentreprise 2005-2009 nont pas t atteints, que lon considre la matrise des effectifs ou celle de la masse salariale. 1/ Le plan prvoyait une baisse des effectifs de 10 personnes par an, soit de 50 personnes au cours de la priode. Or, nonobstant les diffrences des donnes entre les rapports dactivit et les bilans sociaux, la tendance est claire : les effectifs augmentent dans la priode 20042008, pour se situer autour de 1 500 agents. La vigilance constante des reprsentants syndicaux a empch toute adaptation de leffectif. Contrairement aux autres ports, celui de Marseille na pas saisi lopportunit du coteux plan amiante - qui, il est vrai, navait pas cet objectif, comme la Cour a eu loccasion de le souligner - pour adapter ses effectifs : les 484 agents partis dans ce cadre entre 2003 et 2008 ont quasiment tous t remplacs. Quant au plan relatif la cessation dactivit, il a t jug insuffisamment attractif et a chou : sur les 92 salaris potentiellement concerns, 2 salaris seulement en ont demand le bnfice.
2/ Selon le plan dentreprise, la masse salariale devait progresser de 12 % entre 2004 et 2008 (+ 9,6 M) : elle a augment, selon les comptes financiers, de prs de 18,5 % (+ 14,7 M). La signature, en 2006, des accords de sortie de la dure grve de 2005 sest solde par la cration de nouvelles primes et par la forte revalorisation de celles existantes, avec la cl une augmentation de 6,2 % de la masse salariale et de 7,9 % des rmunrations (sans les charges sociales). 3/ La rmunration moyenne du personnel en place a enregistr des hausses significatives, suprieures celles de la fonction publique, et systmatiquement suprieures 3 % par an depuis 2005 : +3,28 % en 2005, +5,77 % en 2006, +3,71 % en 2007, +3,79 % en 2008. Le salaire annuel moyen brut a augment de plus de 21 % en quatre ans (32 579 en 2004, 39 465 en 2008). Le salaire mensuel moyen brut stablit 3 289 en 2008, le salaire net 2 717 . Pour le personnel ouvrier, le salaire mensuel moyen est de 2 700 . 4/ Lors du prcdent contrle en 2005, la Cour avait critiqu le maquis des primes et indemnits , en indiquant que le port en avait fourni une liste de 120. Dsormais, cette liste est plus longue encore, avec 132 primes, indemnits et allocations diverses, qui reprsentent 41 % des rmunrations. Concrtement, il sensuit quun agent du GPMM peroit, en moyenne, en plus de son salaire de base, 70 % du montant de celui-ci en primes et indemnits diverses. Aucune vritable remise plat de ce systme de rmunrations na jamais eu lieu. Le directoire du GPMM se dclare conscient du fait que les efforts modestes - engags depuis quelques annes doivent tre amplifis. Tout en prenant en compte la sensibilit du sujet, dans le dlicat contexte social de la rforme portuaire, la Cour ne peut que ritrer sa recommandation : une plus grande rigueur et une meilleure transparence sont ncessaires dans le suivi de ces primes et de leur rel cot pour lentreprise, premier pas vers une gestion mieux encadre. 5/ Pour la premire fois en 2008, le directeur gnral a fait inscrire dans les charges payer du compte de rsultat le solde des heures de rcupration dues aux agents. Ces sommes nont pas t verses pour linstant. Au total, 898 agents comptabilisent prs de 133 000 heures de rcupration, pour un montant de 1,9 M (hors cotisations sociales). Les sommes payer slvent, selon les agents, de 5,10 71.616 (quivalents plus de 2.682 heures de rcupration). A trente agents est due une somme suprieure 10.000 . Manifestement, le dispositif des heures de rcupration na pas t gr : il est particulirement tonnant
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que ces heures aient ainsi pu saccumuler, sans mcanisme permettant darrter le compteur , sans systme organisant le contrle de leur ralit et de leur comptabilisation, enfin sans dispositif assurant leur rcupration effective dans un dlai raisonnable. Lvolution de lactivit du port de Marseille dans la priode rcente aurait pourtant pu permettre les rcuprations ncessaires. La Cour recommande la direction gnrale du port dapurer dfinitivement le pass et dtablir un systme assurant une vritable gestion, avec les contrles adquats. 6/ Lexamen des heures supplmentaires rserve galement quelques surprises. Entre 2006 et 2008, alors que leffectif moyen demeure quasi constant, le nombre dheures travailles diminue de plus de 4 %. En revanche, celui des heures supplmentaires saccroit de plus de 21 %. Dans cette priode, le trafic a pourtant sensiblement baiss et de nombreux mouvements sociaux sont intervenus. Manifestement, la gestion des heures supplmentaires appelle plus de rigueur. 7/ Le GPMM fait preuve dun particulier laxisme dans la gestion des dpenses daction sociale, dautant plus qu la faveur dune rforme conduite en 2007, la part salariale affecte au financement de laction sociale (environ 400 000 ) est dsormais intgralement prise en charge sur le budget du port. Fin 2009, laction sociale mobilisait une somme denviron 1,5 M, laquelle sajoutait la dpense, exagrment leve (2,9 M en brut, 2,7 M en net), des prestations de restauration ralises par le port au bnfice de ses agents. Laction sociale affichait ainsi un ratio de 2 841 par agent, soit 20 fois plus qu Rouen, Nantes ou au Havre. 8/ Labsentisme, dj important, a encore augment. Les statistiques prsentes la commission interministrielle daudit salarial du secteur public (CIASSP), qui ne prennent en compte quune partie des absences pour maladie et celles pour accidents du travail et de trajet, indiquent 12,93 jours dabsence par salari en 2008, et un taux dabsentisme de 7,27 %. Labsentisme a augment de 19,4 % sur la priode 2004-2009. Si lon considre, dans le bilan social, la totalit des journes dabsence, quel quen soit le motif, laugmentation slve mme 44 % entre 2004 et 2008 (avec, il est vrai, un mode de comptabilisation chang pour les journes dabsence non rmunres), labsence moyenne par salari atteignant 26,53 jours par an en 2008. La Cour recommande quun plan soit arrt pour faire reculer labsentisme, qui sest encore aggrav fortement et atteint un niveau trs anormalement lev.
9/ Enfin, le nombre daccidents du travail et de trajet diminue de 8 % entre 2004 et 2008 (142 accidents en 2004 et 132 en 2008), mais celui des journes perdues de leur fait augmente de 30 % (2961 en 2004, 3845 en 2008). Sagissant des accidents du trajet seuls, la fois leur nombre (20 contre 9) et les journes perdues quils entranent (636 contre 241) saccroissent sensiblement. Par-del les efforts dj accomplis, les actions de sensibilisation et de formation, dans le cadre de la prvention des comportements dangereux, doivent tre dveloppes. Les mesures de contrle souhaitables sur le plan mdical devraient complter ce dispositif.
III - La trs difficile mise en uvre de la rforme portuaire

Dans le contexte de la rforme portuaire, la masse salariale et les effectifs connaissent une lgre inflexion en 2009 : cette anne-l, la masse salariale a baiss de 0,5 %, et le nombre dagents du port a dcru dune vingtaine de personnes, pour se situer 1480 agents. 440 agents devraient, de surcrot, tre transfrs aux oprateurs de terminaux, ce qui devrait ramener leffectif un peu plus de mille personnes. Par ailleurs, dans le cadre des ngociations locales en cours, et non abouties, pour mettre en uvre laccord cadre national du 30 octobre 2008, un cong de fin de carrire pourrait concerner plus de 310 agents, dont 205 non transfrs. Le taux de remplacement de ceux-ci conditionnera leffectif futur du GPMM. La direction gnrale du GPMM sest engage de faon volontaire dans lapplication de la rforme portuaire, mais celle-ci est loin dtre acheve. La nouvelle gouvernance - avec un directoire, un conseil de surveillance et un conseil de dveloppement - est oprationnelle depuis le dbut de lanne 2009 et marque un progrs par rapport la situation antrieure. En revanche, le transfert des quatre terminaux nen tait, en septembre 2010, qu une petite moiti du chemin pour le transfert des outillages : les actes de cession et les conventions de terminal avec les oprateurs avaient t signs dans les dlais lgaux pour deux terminaux de Fos (le minralier et le cralier), mais les discussions taient loin davoir abouti pour les deux terminaux de conteneurs, Graveleau Fos et Mourepiane Marseille. Le transfert des personnels de conduite et de maintenance des outillages tait, galement en septembre 2010, bloqu au plan national, dans lattente de laboutissement des ngociations relatives la nouvelle
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convention collective unifie ports et manutention , qui achoppaient et achoppent toujours - sur la question de la pnibilit. Si cet obstacle est surmont, des accords locaux devront encore tre adopts, dans un contexte marqu par un syndicalisme trs contestataire dans les bassins marseillais et sur les quais ptroliers de Fos-Lavera. La rcente crise doctobre 2010, qui sest notamment cristallise autour des exigences syndicales vis--vis de la cration de la filiale Vracs liquides, en tmoigne. *** Les avantages comparatifs du Grand Port maritime de Marseille sont indniables. Pour autant, except dans le secteur de la croisire, il ne cesse de perdre des parts de march face ses concurrents. Lun des facteurs essentiels, sinon le principal, de ce dclin tient la fiabilit insuffisante du port, due un climat social dgrad, avec une alternance de priodes de calme et de crises, souvent violentes, dans un contexte o un syndicat domine tous les autres. Mme dans les moments o le port est actif, les fondamentaux issus de prcdents accords, explicites ou tacites, ne sont jamais rexamins, ce qui freine le mouvement de rforme et dadaptation la concurrence. Porte par la direction du port et encourage, voire stimule, en temps normal, par les tutelles ministrielles, la volont de rforme se dlite trop souvent, notamment faute dune dtermination suffisante des autorits de lEtat face la crise sociale et lextrme tension qui laccompagne. Il manque au port de Marseille que sy applique ltat de droit normal, o chacun tient son rle dans le dialogue conomique et social, mais o les limites du dbat dmocratique ne sont pas franchies. Il appartient chaque acteur de lappliquer ou de le faire appliquer, en veillant au respect de la loi et la mise en uvre des sanctions ncessaires, en particulier lorsque des actes de violence sont commis. La Cour ritre ses principales recommandations antrieures aux autorits du Port : - tablir des indicateurs de la fiabilit, et organiser le dbat autour deux, en y associant les divers acteurs, internes et externes, du Port ; - conduire bien, sur les terminaux concerns, les transferts, prvus par la rforme portuaire, des outillages et de ceux qui les servent ;
- encourager, dans le cadre de cette rforme, leffort des oprateurs de terminaux pour conduire ladaptation de la manutention aux standards internationaux ; - mieux matriser la gestion des ressources humaines, en mettant notamment en uvre les recommandations de la Cour accompagnant les analyses prsentes ci-dessus ; - engager le Port dans une vritable dmarche de performance, par des plans volutifs, adapts rgulirement. La Cour insiste, auprs des dirigeants du GPMM, mais aussi des tutelles ministrielles et des reprsentants locaux de lEtat, pour quils sanctionnent, ou fassent sanctionner, les drives accompagnes de violences, notamment en portant plainte systmatiquement. De faon gnrale, lautorit de lEtat doit sexercer pleinement et avec constance, tous les niveaux, notamment pour que les rformes voulues par le lgislateur soient effectivement mises en uvre, au GPPM comme ailleurs.
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Tout d'abord, le constat d'un recul continu des parts de march du grand port maritime de Marseille, l'exception du secteur de la croisire qui continue crotre chaque anne, dans des proportions non ngligeables constitue un motif de proccupation constant pour les autorits de tutelle. C'est prcisment ce constat, troitement li, d'une part, au manque de fiabilit, d'autre part, linsuffisante comptitivit des grands port franais confronts la concurrence des autres grands ports europens mentionns par la Cour, qui a conduit lengagement de la rforme portuaire en 2008. Vous soulignez raison, pour le secteur des conteneurs, une volution moindre pour Marseille que pour les autres ports europens, alors mme que ce secteur est en plein essor au plan mondial. Antrieurement la rforme portuaire, cette situation, loin de concerner le seul port de Marseille, s'appliquait quasiment tous les principaux ports franais, futurs grands ports maritimes, insuffisamment prpars la conteneurisation accrue du transport de marchandises. Je partage aussi, pour lessentiel, votre analyse des principaux handicaps du grand port maritime de Marseille (GPMM), au premier rang desquels une fiabilit insuffisante, dont l'historique remonte une priode trs largement antrieure au lancement de la rforme portuaire initie depuis 2008. Cette situation trouve elle-mme son origine dans une conflictualit leve qui a domin lhistoire du port au cours des dernires annes. Il est galement vrai que la bataille conomique, dans le domaine portuaire, se gagne autant terre que sur mer, grce l'intgration du port son arrire-pays, laquelle repose sur un rseau de communication adapt, tant par la qualit des infrastructures que par la diversit des modes d'acheminement des marchandises. Cet objectif est clairement pris en compte par le GPMM dont le projet stratgique adopt en avril 2009 o sont inscrits 600 M d'investissements pour la priode 2009-2013 prvoit un rquilibrage des parts modales des pr et postacheminements de conteneurs au profit du mode fluvial et du mode ferroviaire qui devraient reprsenter eux deux, d'ici quelques annes, environ 40% de la part modale, contre moins de 20% aujourd'hui. Par ailleurs, dans le cadre des actions programmes au titre du contrat de projets Etat - Rgion 20072013 et de lengagement national en faveur du fret ferroviaire dcid en septembre 2009 par le Gouvernement, le GPMM porte des projets de modernisation, d'adaptation et d'extension de son rseau ferr
portuaire. Son effort vise galement l'amlioration de l'accs aux bassins Est - notamment la rouverture du raccordement de Mourepiane et la mise au gabarit de l'itinraire Avignon- Port de Marseille/Fos qui doit permettre de raccorder le port l'autoroute ferroviaire Perpignan- Bettembourg et l'augmentation de capacit de la ligne Fos-Graveleau. D'autres projets sont l'tude pour la ralisation de terminaux mufti-modaux et de transport combin. La part de l'Etat affecte ce programme de financement sur la dure du projet stratgique du port reprsente un effort particulirement consquent. Sur la priode 2009-2013, elle devrait atteindre 92,5M, intgrant les crdits du plan de relance de l'conomie {7,5 M) ainsi que ceux du plan de relance portuaire (50 M) dont le GPMM est l'un des principaux bnficiaires, venant abonder les crdits du contrat de projets Etat-Rgion PACA (35 M). Corrlativement, les services de tutelle veilleront ce que les investissements prvus s'accompagnent d'un examen approfondi de la rentabilit financire et conomique de chaque projet et leur cohrence d'ensemble. En ce qui concerne la gestion des personnels et la matrise de la masse salariale au GPMM, les administrations de tutelle ont apport leur plein soutien au prsident du directoire dans sa politique de clarification et d'encadrement de la masse salariale,visant prserver la capacit financire du port, dterminante au moment mme o le port est engag dans un programme d'investissement de grande envergure. De faon plus gnrale, les observations de la Cour sur la situation sociale au GPMM- qu'il s'agisse de l'organisation de la manutention ou de la gestion des ressources humaines - ne peuvent que conforter le Gouvernement dans sa dtermination mener bien la rforme portuaire laquelle la Cour consacre la dernire partie de son rapport. Au-del de la modernisation acheve de la gouvernance des grands ports maritimes, qui sont par ailleurs incits se concentrer sur leurs missions d'autorits publiques, l'un des principaux enjeux de la rforme est de simplifier et de rationaliser l'organisation de la manutention portuaire : d'un ct, les grands ports maritimes cesseront de dtenir ou d'exploiter des outillages de manutention pour se concentrer sur leur rle d'amnageur ; de l'autre, les outillages transfrs aux oprateurs privs intgrs de terminaux seront servis par des personnels venant des GPM et transfrs chez les manutentionnaires, dsormais responsables de l'ensemble des oprations de manutention et qui exerceront sur cette activit une autorit relle et permanente. A cet gard, l'adhsion des entreprises ces volutions est dterminante pour russir, c'est pourquoi le Gouvernement s'est toujours montr attentif les associer aux orientations retenues. La Cour peut tre assure de la ferme volont du Gouvernement de mettre en uvre, dans le dialogue et la concertation, la dernire tape d'une rforme vitale pour l'avenir de nos grands ports maritimes, dans le
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contexte d'une concurrence de plus en plus svre entre les grands ports europens qui cherchent tirer profit d'un trafic maritime en croissance exponentielle au cours des dernires dcennies. Outre la restauration de la stabilit sociale et de la fiabilit conomique et commerciale et le renforcement indispensable de sa productivit, le GPMM, sans ngliger ses marchs traditionnels, doit chercher diversifier ses prestations et ses clients a f i n de rduire sa dpendance, releve par la Cour, ses segments de march historiquement dominants, en particulier les produits ptroliers. La rforme portuaire dcide par la loi du 4 juillet 2008 doit offrir au GPMM les moyens de valoriser la fois ses atouts naturels et ses avantages comparatifs et d'occuper enfin la place laquelle il peut lgitimement prtendre dans la hirarchie des grands ports maritimes europens.
REPONSE DE LA MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE
Je partage votre analyse de la dtrioration de la part de march du port qui apparat proccupante. La rforme portuaire, en fournissant les outils pour une meilleure fiabilit sociale et en prvoyant d'importants investissements, a prcisment pour objectif, en remdiant des faiblesses structurelles, de redonner aux grands ports maritimes, dont Marseille, une position de premier rang. La Cour souligne juste titre l'importance accorder au suivi de la gestion de la masse salariale et de l'action sociale. J'appuie pleinement la recommandation de la Cour invitant le directoire continuer se mobiliser afin de faire preuve de la plus grande rigueur sur la matrise de ces postes qui constituent un enjeu majeur de gestion et de comptitivit. La Cour exprime logiquement sa proccupation sur l'application effective de la rforme portuaire. A cet gard, je tiens vous assurer que l'Etat actionnaire en soutient fermement la pleine mise en uvre. L'Etat actionnaire a galement invit le directoire apprcier la prservation de l'intrt social du port dans le cadre de ses discussions avec les organisations syndicales et les manutentionnaires sur le volet social de la rforme.
Je ne doute pas que la rforme portuaire aura, terme, un effet positif sur la comptitivit et la fiabilit du port de Marseille. Je constate que, malgr les obstacles, le directoire se mobilise pleinement dans la dmarche.
Je partage l'essentiel des conclusions du projet d'insertion. La Cour souligne juste titre la ncessit de rtablir un climat social propice l'achvement de la rforme portuaire et l'attractivit du port ainsi que la ncessit d'une plus grande rigueur dans la gestion de 1'tablissement. S'agissant des dpenses salariales, je souscris pleinement l'objectif d'une meilleure matrise des effectifs et de la masse salariale. Mme s'il n'est pas un oprateur de l'tat, le grand port maritime de Marseille doit s'inscrire dans le cadre des orientations de la circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 relative au pilotage stratgique des oprateurs de 1'tat, notamment en matire de matrise des dpenses de personnels. Dans ce cadre et conformment la loi du 4 juillet 2008 portant rforme portuaire, j'appelle de mes vux, ds que possible, la signature d'un contrat entre l'tat et le grand port maritime de Marseille qui assignera au port des objectifs prcis. La mise en place d'indicateurs associs ces objectifs permettra d'valuer rgulirement les rsultats obtenus notamment en termes d'efficacit, d'efficience, de respect des normes juridiques ou environnementales, de qualit de service ou de matrise des dpenses. Par ailleurs, il convient de souligner que l'tat reste aujourd'hui un partenaire financier privilgi du port au travers par exemple des crdits inscrits au titre du plan de relance de l'conomie (7,5M) et du plan de relance portuaire (5OM), qui viennent s'ajouter la contractualisation dj inscrite dans les contrats de projet tat-rgions 2007-2013.
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REPONSE DU PRESIDENT DU DIRECTOIRE DU GRAND PORT MARITIME DE MARSEILLE
Le sur les investissements, remarquablement bref, ne mentionne pas 1'avantage dont bnficie le port de Marseille-Fos sur ses concurrents sud-europens en termes de connexions avec 1'hinterland. Sur le non respect du plan d'entreprise: La baisse prvue de 10 personnes par an na pu tre ralise, du fait des effectifs supplmentaires accords suite aux diffrents conflits sociaux, ainsi qu' la mise en uvre du projet Fos 2XL. Sur le remplacement des amiante : agents ayant bnfici du plan
Les dparts intervenus dans le cadre du dispositif amiante ont concern trs majoritairement des personnels affectes l e x ploitation, avec des sujtions particulires de cycle de travail (2x8, 3x8, astreintes...). Leur remplacement tait indispensable l a continuit de l'activit, ds lors que lorganisation du travail n'tait pas modifie, compte tenu de la pression syndicale. Sur I 'accumulation des heures de rcupration : - le suivi des heures de rcupration par Direction et par secteur d a c t i v i t a t mi s en place depuis lt 2010, dmarche facilite par l'implantation de la nouvelle version du logiciel HR Access ; - la rsorption du stock existant sera tale sur 5 ans, en ne laissant plus aux seul s agents le choix du moment de leur rcupration ; Sur la gestion des heures supplmentaires : - il sera rappel, et contrl, que les heures supplmentaires ne doivent s'effectuer que sur demande expresse et pralable de la hirarchie. Sur labsentisme : II est symptomatique de constater qu e la c ro iss a n c e d e la b se n t is me p a ra t d ire c te me n t lie aux priodes de fortes tensions sociales qu'a connu le PAM depuis 2003. La rorganisation des terminaux marchandises de Fos, les conflits de 2005, 2007 et 2008 sont autant d'occasions pour les agents de se rfugier d a n s les absences pour maladie plutt que de se dclarer grvistes et d'en subir les consquences financires... ou de safficher non grvistes, face la pression du syndicat dominant.
Les contrles mdicaux ne paraissent pas fournir ce jour une parade efficace ces drives. Sur I'application de ltat de droit : L a D i r e c t i o n d u GPMM continuera de porter plainte systmatiquement, chaque fois que les faits relevs et les circonstances le permettront. Elle e s p r e parvenir ainsi dclencher une rponse judiciaire approprie qui sera un moyen pdagogique efficace pour inflchir, enfin, c e r t a i n s comportements inadmissibles, mais trop longtemps admis. - Par ailleurs, le dclenchement d'actions disciplinaires internes doit intervenir lorsque les comportements des agents le justifient : en effet force de ne jamais utiliser ce type de procdures, leur mise en u v r e est ressentie comme agressive par un corps social qui a fini par oublier jusqu' leur existence.
Chapitre II Des changements ncessaires
Les agences comptables des lyces et collges publics Ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDE) La participation de la France aux corps militaires europens permanents
Les agences comptables des lyces et collges publics

Dans le rapport public annuel de 2008, les juridictions financires avaient soulign les dfaillances de la gestion comptable des 2600 lyces et des 5200 collges publics, devenus depuis 1986 des tablissements publics locaux denseignement (EPLE), autrement dit des collges et lyces publics., dots de lautonomie financire. Les comptabilits des EPLE - gres par 2750 agences comptables - retracent des oprations dun montant limit112 : elles ne comprennent en effet ni les rmunrations des enseignants, payes par lEtat, ni les charges de fonctionnement et dinvestissement prises en charge par les rgions pour les lyces ou par les dpartements pour les collges. Lenjeu global de ces comptabilits est toutefois significatif, puisquil slve sur lensemble du territoire prs de 7 Md. La Cour avait constat une mauvaise tenue des comptabilits des EPLE en raison des insuffisances de lorganisation comptable. Ainsi, en contradiction avec le principe gnral en comptabilit publique de la sparation de lordonnateur et du comptable, les agents comptables des EPLE cumulent leurs fonctions avec celles de gestionnaire des tablissements supports des agences comptables, ce qui les place dans une position de subordination hirarchique par rapport au chef dtablissement. En outre, certains agents comptables traitent dans la cadre des budgets des EPLE des oprations pour le compte de lEtat, par exemple en ce qui concerne certains contrats aids relatifs des personnels non-titulaires. La Cour avait galement relev que les primtres des agences comptables taient trs ingaux : la rentre 2006, 403 agences ne comptaient quun tablissement, et environ 2000 ne runissaient que deux quatre EPLE. La Cour observait en outre que les quipes des agences natteignaient pas toujours un effectif garantissant une bonne matrise des techniques comptables. Elle notait que les agents comptables taient souvent recruts la sortie des instituts rgionaux dadministration (IRA) sans formation approfondie, ni mme parfois de vocation comptable. Enfin, lappui technique des services rectoraux apparaissait souvent tardif ou insuffisant, et les contrles administratifs restaient trs limits. Au total, la Cour estimait que lorganisation densemble de la fonction comptable des EPLE devait tre rebtie.
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En 2005, le budget moyen des EPLE de lIle-de-France slevait par exemple 892 000 .
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La Cour avait par ailleurs observ que la rglementation comptable tait obsolte : elle reposait sur un dcret du 30 aot 1985 antrieur la dcentralisation, ainsi que sur une circulaire de 1988 valant instruction comptable. Dans ce cadre, la comptabilit des EPLE ne prenait pas en compte les principes du plan comptable gnral, et ne produisait pas des donnes permettant la mise en place dindicateurs de performance. Lexamen des suites donnes aux recommandations de la Cour a permis de constater la mise en uvre dune grande partie dentre elles.
I - Lorganisation comptable des EPLE a t revue

La Cour recommandait dinstituer dsormais une vritable sparation fonctionnelle entre les ordonnateurs et les comptables des EPLE. Elle souhaitait la cration dagences comptables desservant un nombre plus important dtablissements, quelle valuait une vingtaine en moyenne. Elle demandait enfin que les comptables soient mieux forms et entours par des quipes plus professionnelles. Par une lettre du 26 juin 2008, le ministre de lducation nationale a invit les recteurs dacadmie entreprendre une rvision densemble de lorganisation des agences comptables des EPLE. Chaque acadmie a t charge de dfinir une carte comptable cible, tout en prenant en compte les caractristiques locales et en associant les personnels concerns (chefs dtablissement, agents comptables, gestionnaires), ainsi que les collectivits territoriales. Lorientation gnrale retenue est celle dun regroupement des agences permettant de faire passer progressivement leffectif moyen des tablissements rattachs, lhorizon 2012, de trois tablissements environ six tablissements, ce qui aboutirait une division par deux du nombre actuel dagences comptables. Cette volution serait toutefois diffrencie en tenant compte dune stabilit des agents comptables dans leur poste qui varie selon leur affectation gographique : les moyennes cibles ont ainsi t fixes 3,2 tablissements par agence comptable dans lacadmie de Versailles et 7,2 tablissements dans lacadmie de Corse. Cette lettre du 26 juin 2008 prcise galement que la mise en uvre de ces regroupements doit saccompagner de mesures prcises touchant lorganisation des agences comptables : lamlioration de la formation initiale et continue des agents comptables et des personnels, la mise en place dun accompagnement des nouveaux agents comptables
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lors de leur prise de fonction, le renforcement des quipes des futures agences regroupes grce au redploiement des agents administratifs et laffectation dun agent supplmentaire de catgorie A dans les agences les plus importantes. En dfinitive, ces orientations rpondent en grande partie aux recommandations de la Cour. Celle-ci, toutefois, avait manifest le souhait dun regroupement plus accentu des agences comptables. En outre, la sparation systmatique des fonctions dagent comptable et dordonnateur, dont la Cour avait soulign limportance, na pas t engage par le ministre.
II - Les rgles budgtaires et comptables ont t simplifies et modernises

La Cour avait recommand ladoption dune instruction comptable actualise et simplifie. Elle souhaitait que les donnes comptables soient plus exhaustives, afin de pouvoir laborer des indicateurs de performance. Une rforme du cadre budgtaire et comptable des EPLE a t effectivement dcide en 2008. Des groupes de travail ont particip la rdaction dun dcret modifiant le cadre budgtaire et financier des EPLE, dun projet de nouvelle instruction codificatrice M9.6113, et dun cahier des charges relatif une application informatique qui mettra en uvre cette nouvelle rglementation. Lensemble du projet a t approuv en janvier 2010 par le cabinet du ministre de lducation nationale. Le projet de cahier des charges est en cours danalyse par les services informatiques du ministre. Ce projet de rforme prvoit une simplification du cadre budgtaire, afin de mieux rendre compte de la globalisation croissante des crdits. Il vise assurer une meilleure lisibilit du budget qui privilgiera dsormais la destination de la dpense par rapport sa nature. Il doit faire converger linstruction codificatrice M9.6 et les principes du plan comptable gnral. Il prvoit enfin une scurisation de loutil informatique, afin notamment de permettre une meilleure traabilit des oprations budgtaires et comptables.
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Cette instruction devrait remplacer la circulaire n88-079 du 28 mars 1988 relative lorganisation conomique et financire des tablissements publics locaux denseignement, ainsi que son annexe technique constitue par la circulaire n91-132 du 10 juin 1991.
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Par ailleurs, le budget sera dsormais labor en tenant compte du projet dtablissement de lEPLE et du contrat dobjectifs quil a conclu avec lautorit acadmique. Il comprendra trois services gnraux distinguant clairement les activits pdagogiques, la vie de llve, et ladministration et la logistique : les deux premiers correspondent aux programmes budgtaires de lEtat Enseignement public du second degr et Vie de llve , et le troisime en partie aux comptences transfres aux collectivits territoriales par la loi du 13 aot 2004. En outre, un tat annex au budget donnera des indications sur les emplois et la masse salariale des personnels rmunrs par lEtat et les collectivits territoriales : ces informations permettront de dterminer le cot complet de fonctionnement des EPLE, qui figurera dans les comptes rendus de gestion des contrats dobjectifs. Lobjectif retenu est de gnraliser au mieux en 2012, et plus probablement en 2013, ce nouveau cadre budgtaire et comptable des EPLE. Ces orientations rpondent en grande partie aux recommandations de la Cour. Les juridictions financires sassureront toutefois lors de leurs futurs contrles que la mise en uvre de ce nouveau cadre budgtaire et comptable permettra une volution effective des EPLE vers une plus grande autonomie et vers un pilotage par les rsultats conforme aux orientations de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
*** Au total, de nombreuses recommandations de la Cour ont t suivies. Le ministre de lducation nationale doit encore poursuivre ses efforts pour rorganiser le rseau des agences comptables des EPLE dans le sens dune plus grande efficacit et pour renforcer la spcificit des fonctions dagent comptable de ces tablissements.
REPONSE DU MINISTRE DE LEDUCATION NATIONALE, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE
Le ministre charg de lducation nationale a examin avec attention et intrt le projet d'insertion au rapport public annuel de la Cour des Comptes et prend acte du bilan positif dress par la Cour quant la mise en uv re des recommandations qu'elle avait formules. II souhaite apporter deux sries de remarques. Le renforcement de l'encadrement administratif dans le cadre du regroupement des agences comptables Dans le cadre de la charte des pratiques de pilotage annexe au relev de conclusions du 24 janvier 2007 sur la situation des personnels de direction, il est prvu de favoriser la constitution progressive de vritables ples administratifs oprationnels dans 1es EPLE en mutualisant certains services, en particulier les agences comptables. Ainsi, dans les tablissements les plus complexes, supports de services mutualisateurs, une requalification des emplois est engage pour l'encadrement administratif et l animation du ple administratif dont l'tablissement d'affectation est le support. Chaque tablissement est invit tablir un organigramme prcis de ses diffrentes structures, avec 1'indication des comptences de chacune d'elles. Le chef d'tablissement veille l a publicit de ce document par affichage et mise en ligne. Le ple administratif prend en charge le fonctionnement administratif de ltablissement dans toutes ses composantes en regroupant de manire oprationnelle lensemble des services. Dans ce contexte, la mise en place du statut des administrateurs de l ducation nationale de lenseignement suprieur et de la recherche (AENESR), rsultant du dcret n 2008-1518 du 30 dcembre 2008, a contribu renforcer lencadrement administratif dans les services dconcentrs et, notamment, en EPLE. La politique engage par le ministre de transformation des emplois de CASU, agents comptables en EPLE, en emplois d'AENESR, a eu pour objectif de soutenir plus particulirement les mesures de regroupement des agences comptables les plus importantes (142 transformations ont t ralises depuis septembre 2007) et la constitution de services mutualisateurs. Ainsi, les emplois d'AENESR implants ce jour en EPLE reprsentent prs de 43 % des 333 emplois localises dans lensemble des services acadmiques.
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Par ailleurs, en termes de recrutement, le statut d'emploi d'AENESR permet, grce une procdure de publication des postes faite sur le site de la bourse interministrielle de l'emploi public, d'assurer une relle possibilit de choix des autorits acadmiques en fonction des comptences attendues. Les actions en matire de formation initiale et continue pour renforcer la qualification des cadres administratifs Le ministre de l ducation nationale a t partie prenante la rforme de la formation assure par les IRA, dfinie par arrt du 23 aot 2007 et mise en uvre depuis la rentre 2007 : les cinq derniers mois de la scolarit des lves qui choisissent 1'univers professionnel de l'administration scolaire et universitaire sont dsormais consacrs une formation spcifique, qui alterne enseignements et stage. Les agents comptables nouvellement nomms en EPLE bnficient d'une formation spcifique mise en place dans les acadmies et par l'Ecole suprieure de l'ducation nationale (ESEN). L'organisation de ces formations se fait en lien avec la direction des affaires financires du ministre de l'ducation nationale, les services locaux du Trsor public et les chambres rgionales des comptes. L'arrt du recrutement des CASU en 2008 et la perspective de nombreux dparts la retraite dans les prochaines annes ont conduit laborer un plan de formation pour les APAENES nouvellement promus. Ce plan de formation se droule en deux temps : - un sminaire national de quatre jours organis l'Ecole suprieure de l'ducation nationale (ESEN) ; - des actions de professionnalisation sous l a forme de modules pour rpondre aux volutions des mtiers et acqurir de nouvelles comptences. Ces cycles ont lieu en acadmies et l'ESEN. Les entretiens professionnels, les entretiens de formation et la mise en place du dispositif d'entretien professionnel permettront de mieux valuer les besoins de formation des agents et de leur permettre de suivre des formations adaptes leurs besoins particuliers. Le programme national de pilotage de la direction gnrale des ressources humaines identifiera les actions de professionnalisation ncessaires qui pourront tre dclines en acadmie par des modules de perfectionnement professionnel rpondant ces besoins. Par ailleurs, il est noter que la formation initiale et continue des comptables d'EPLE, souvent centre sur la fonction de payeur, comprend dsormais un approfondissement en matire de recouvrement des crances. D'ores et dj, le recouvrement fait l objet d'une squence particulire loccasion du sminaire national d'une semaine, organis chaque anne
depuis 2003 l'intention de tous les agents nouvellement nomms sur des fonctions de comptable en EPLE. Pour accompagner la mise en u v r e du nouveau cadre comptable et budgtaire des EPLE prvu pour 2012, un cahier des charges de la formation est en cours de rdaction et devrait tre finalise en 2011. En outre, afin de rpondre aux proccupations exprimes par l a Cour des comptes, le ministre prvoit de renforcer la formation continue des agents comptables des EPLE au travers d'actions cibles. II apporte galement son appui au dploiement du contrle interne comptable, au travers de la mise disposition d'un outil d'autodiagnostic et d'actions de sensibilisation et a entrepris de scuriser certaines oprations comptables (sens des soldes des comptes notamment) lies aux oprations de production des comptes financiers, afin que la formalisation des processus et des procdures contribue l'amlioration de la qualit comptable. Ces mesures ont contribu reconnatre et renforcer la spcificit de l a fonction d'agent comptable des EPLE. Il convient d'apporter une prcision ponctuelle s'agissant de la date d e g n ra l i sa t io n d u n o u v e a u c a d re b u d g ta i re e t c o m p ta b le , 2011. Cette date doit tre comprise comme celle de la publication des textes fixant les dispositions rglementaires de la reforme. L'outil qui permettra la mise en uvre de la rforme dans les EPLE ne sera diffus que pour l'exercice budgtaire 2012 au mieux, plus probablement 2013.
Je partage le souci de la Cour de poursuivre la rorganisation du rseau des agences comptables des tablissements publics locaux d'enseignement. Celle-ci doit aller dans le sens d'une plus grande efficacit et permettre de renforcer la spcificit des fonctions d'agent comptable de ces tablissements. En effet, mme si de nombreuses recommandations de la Cour tablies dans le cadre du rapport public annuel de 2008 ont t suivies d'effet, une attention particulire doit tre maintenue.
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La rorganisation des agences comptables est en cours mais elle n'a pas encore abouti et pourrait conduire des regroupements relativement modestes. Un regroupement plus important, tel que la Cour le recommandait en 2008, permettrait une plus grande sparation fonctionnelle entre les ordonnateurs et les comptables des EPLE. Enfin, si la rforme du cadre budgtaire et comptable est, elle aussi, en cours, il serait souhaitable qu'elle puisse aboutir d'ici la fin de l'anne 2011, comme la Cour le recommande, en veillant ce que la notion de performance soit au cur de ce nouveau cadre.
Ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDE)

A lissue du contrle par la Cour du bilan, mi-parcours, du plan de cohsion sociale, lEtablissement public dinsertion de la dfense (EPIDe) a fait lobjet, le 14 fvrier 2008, dun rfr la ministre de lconomie, des finances et de lemploi et au ministre de la dfense, seul avoir rpondu. La Cour avait constat, dans ce rfr, que le dispositif du contrat de volontaire pour linsertion , cr par une ordonnance du 2 aot 2005, avait t mis en uvre dans des conditions dimprovisation, au mpris des rgles de bonne gestion. Les rsultats sen rvlaient modestes et trs coteux, alors mme que des engagements lourds et de long terme avaient t pris. La Cour appelait en consquence un rexamen sans dlai de lensemble du dispositif. Le contrle de la gestion de lEPIDe auquel a procd la Cour a montr quil a t progressivement tenu compte des critiques et recommandations quelle avait formules cet gard. Mais si le fonctionnement de ltablissement a eu tendance samliorer, les questions de fond que pose le dispositif nont pas t rsolues.
I - Les anomalies de la gestion de lEPIDe

La Cour relevait, dans son rfr, que lEPIDe avait t cr dans des conditions hasardeuses, en particulier au regard du respect des rgles comptables et de lapplication du code des marchs publics. Aprs plusieurs annes de dysfonctionnement, lEPIDe a entrepris, dans la priode rcente, de structurer son organisation et de se doter de procdures dfinies et dun contrle interne. Les anomalies constates dans les tats financiers ont t corriges. La faiblesse passe de la gestion de lEPIDe a conduit toutefois le contrleur budgtaire et comptable ministriel maintenir juste titre son visa sur tout engagement de dpense suprieur 50 000 . En dpit de ces difficults initiales de gestion, le lgislateur a confi lEPIDe la tche dassumer, de dcembre 2006 la fin 2010, le
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recrutement et la gestion administrative et financire dun total cumul de 746 personnes en contrat daccompagnement dans lemploi pour le compte du ministre de la dfense.
II - Les hsitations des pouvoirs publics sur les orientations et le pilotage de lEPIDe
La Cour soulignait que lEPIDe, laiss sans directive claire, semblait sengager dans une fuite en avant se traduisant par un quadruplement de ses besoins prvisionnels de financement, quil estimait 200M pour 2009. Il a fallu plusieurs annes aux autorits de tutelle (ministres chargs de la dfense, de lemploi et, depuis 2008, de la ville) pour mettre au point et conclure, en fvrier 2009, un contrat dobjectifs et de moyens fixant ltablissement sa feuille de route pour les annes 2009-2011. Ce contrat, dont la mise au point a t acclre la suite du rfr de la Cour, plafonne 85M par an le financement par lEtat et prcise enfin, quatre ans aprs sa cration, les objectifs qui lui sont fixs en termes de population accueillie, de capacit de ses centres, de pdagogie et doptimisation de ses cots. Ces dlais traduisent lhsitation des pouvoirs publics sur les orientations retenir, et le manque de pilotage clair de ltablissement, dont aucun ministre ne sestime vritablement responsable depuis la mise en retrait de fait du ministre de la dfense. A cet gard, bien que le ministre charg de la politique de la ville ait t ajout aux tutelles de lEPIDe par une loi du 26 mai 2008, le dcret lui attribuant un sige au conseil dadministration na toujours pas t pris.
III - La ncessit dune valuation rapide et approfondie des rsultats

La Cour constatait que les objectifs initiaux ambitieux (accueillir et sortir de difficult 20 000 volontaires pour linsertion ) taient loin dtre atteints, et que les cots unitaires taient trs levs. La population cible par lEPIDe est constitue de jeunes en trs grande difficult, pour lesquels il reprsente souvent la dernire chance avant la dlinquance. La tranche dge, initialement de 18 22 ans, a t largie de 16 25 ans. Cependant, en 2010, lEPIDe accueille
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peine plus de 2000 jeunes dans ses 20 centres. Le contrat dobjectifs et de moyens prvoit quen 2011, au moins la moiti dentre eux devront provenir des quartiers relevant de la politique de la ville, mais cette proportion ntait que dun tiers en 2009. Ltablissement met en uvre, en sinspirant du dispositif du service militaire adapt en outre-mer, une approche globale de linsertion dont les rsultats restent valuer avec prcision, mme si le passage par lEPIDe constitue sans doute pour certains jeunes un levier dterminant de resocialisation. Le taux dabandon est trs lev : en 2009, dans les deux mois qui ont suivi leur arrive, 21 % des admis ont abandonn, alors que la dure minimale du parcours est de 8 mois, renouvelable si ncessaire jusqu 24 mois. Fin 2009, le pourcentage de jeunes ayant un emploi durable (CDI ou CDD de plus de six mois) tait de 24,6 % pour ceux qui taient sortis de lEPIDe et de 18 % pour ceux qui taient passs par un CIVIS (contrat dinsertion dans la vie sociale). Alors que lcart entre les taux de sortie napparat pas dterminant, la diffrence de cot unitaire, lie au mode de fonctionnement de lEPIDe (internat avec un encadrant pour 40 jeunes), est considrable. Le cot annuel dun CIVIS pour lEtat ressort 900 tandis que celui dune place occupe (par 1,2 volontaire pour linsertion en moyenne) dpassait 45 000 par an en 2008, et atteignait encore prs de 40 000 en 2009. Le contrat dobjectifs et de moyens fixe pour 2011 un objectif de 35 000 , qui ne pourra tre atteint sans une matrise rigoureuse des charges de fonctionnement. La justification de telles diffrences de cots ne peut se concevoir que si lEPIDe sadresse effectivement aux jeunes qui en ont le plus besoin et si son efficacit en termes dinsertion est relle. Des travaux dvaluation sociale par le suivi de deux groupes de jeunes comparables, lun pass par lEPIDe, lautre non, ont t prvus cet gard par le contrat dobjectifs et de moyens, mais leur dmarrage a t retard jusquen fvrier 2011. Les rsultats dfinitifs nen sont dsormais attendus qu lautomne 2013, trop tardivement pour tre pris en compte dans la prparation du prochain contrat dobjectifs et de moyens, si le calendrier prvu pour celui-ci tait maintenu.
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IV - Des implantations majoritairement rurales qui loignent les centres daccueil dun public urbain plus nombreux
La Cour notait que les choix de localisation des centres daccueil navaient rpondu aucun plan densemble. Les centres daccueil, dont le nombre sest stabilis 20, sont souvent situs en zone rurale, alors que la proximit des jeunes accueillir et des emplois leur procurer aurait d conduire les implanter en zone urbaine. La moiti dentre eux a une capacit infrieure 120 places daccueil de jeunes, alors que, selon lEPIDe, ce seuil est souhaitable en termes dconomies dchelle et de pdagogie. La Cour a cependant relev que lEPIDe envisageait la fermeture terme de quatre petits centres ruraux au bnfice de deux ouvertures en banlieues de grandes villes.
V - Un montage immobilier complexe et surdimensionn

La Cour observait quun montage immobilier complexe avait t mis en place, avec la cration dune socit foncire, 2IDE, au capital rparti entre la Caisse des dpts (51 %) et lEPIDe (49 %), et se traduisait par des engagements de longue dure, les biens acquis par 2IDE tant lous par ltablissement pour une dure de 25 ans non rvisables. La cration dune filiale commune entre la Caisse des dpts et lEPIDe sinscrivait dans la perspective de la constitution dun patrimoine pouvant atteindre 50 centres. LEtat a apport par dcrets 17 biens immobiliers lEPIDe pour un montant de 59,3 M. LEPIDe a lui mme transfr 8 centres 2IDE, qui les lui loue. Ce dispositif, surdimensionn au regard du nombre de sites concerns, a t mis en place par un protocole qui na pas t soumis au visa du contrleur budgtaire et comptable ministriel et na t communiqu au conseil dadministration de ltablissement que deux ans aprs sa signature. Ce texte trs dsquilibr impose lEPIDe de lourdes contraintes en termes, notamment, dobjectifs de rentabilit des investissements en fonds propres et de dure ; il interdit galement la rengociation des baux.
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La Cour a toutefois constat quune ngociation, encore inaboutie, stait rcemment engage entre la Caisse des dpts et lEPIDe pour redfinir et rquilibrer les conditions de ce protocole. Certaines des dispositions du projet, notamment le versement direct 2IDE des subventions des collectivits locales soucieuses daider lEPIDe, posent cependant de nouvelles difficults de fond qui doivent appeler lattention vigilante des ministres de tutelle, dautant quau total, les baux souscrits par ltablissement reprsentent en 2010 prs de 84 M dengagements long terme pour lEtat. *** Avec lEPIDe, lEtat a cr un tablissement public de faon prcipite, sans tude pralable, et lui a affect un patrimoine immobilier disparate et lourd grer, sans se proccuper jusquil y a peu de lquilibre du dispositif mis en place cet effet. La gestion de ltablissement a connu de nombreuses faiblesses qui ne sont pas encore toutes corriges. La tutelle sest exerce de manire dsquilibre. Les annes perdues avant quun contrat dobjectifs et de moyens soit oprationnel traduisent ces difficults auxquelles ladministration a seulement commenc remdier. Ainsi, lEtat ne sest pas mis en situation de russir lobjectif dinsertion sociale et professionnelle de jeunes en dshrence quil stait fix, et qui sest finalement rduit un trs petit nombre de bnficiaires pour un cot trs lev. LEPIDe reprsente peut-tre la dernire chance pour ces jeunes, mais il ne peut se justifier qu deux conditions : quil accueille rellement les jeunes les plus en difficult et quil contribue efficacement leur insertion, en particulier en les faisant dboucher sur un emploi. Or, ce jour, les pouvoirs publics ne disposent pas des lments permettant dapprcier si lEPIDe satisfait ces deux conditions, puisque la dmarche dvaluation, prvue par le contrat dobjectifs et de moyens, a pris deux ans de retard. La Cour estime donc quil est prudent de geler les dispositions du contrat dobjectifs et de moyens en cours et en particulier toutes celles qui ont un caractre budgtaire et financier et de le proroger en ltat jusqu ce que les ministres de tutelle disposent des rsultats de cette valuation, de faon pouvoir alors dcider en connaissance de cause du devenir de lEPIDe.
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REPONSE DU MINISTRE DETAT, DE LA DEFENSE ET DES ANCIENS COMBATTANTS
La cration de lEPIDe en 2005 rpondait une situation de grave crise sociale, dont lurgence principale tait dapporter des rponses au malaise grandissant de jeunes en voie de marginalisation. Le dispositif dfense seconde chance rpondait cette attente en sappuyant sur lexprience acquise par les armes avec le service militaire adapt (SMA). Lassociation indite dune mthode pdagogique inspire de la culture militaire, dune formation comportementale adapte, dune remise niveau scolaire et dune formation professionnelle a t reconnue par diverses instances, dont le Conseil Economique et Social, comme une russite indite. LEPIDe a toutefois eu des difficults sadapter la monte en puissance trs rapide qui lui a t initialement demande. Il a connu, lors des premires annes de son activit, certains dysfonctionnements de gestion et de gouvernance. Cest pourquoi, la suite du rfr de la Cour en 2008, les faiblesses de gestion quelle avait repres ont t progressivement corriges. Le ministre de la dfense, tenant compte de remarques de la Cour, a demand que la gouvernance de lEPIDe soit totalement rnove. Lensemble des tutelles a accept la nomination dun nouveau directeur gnral, command un audit interministriel du fonctionnement du sige de lEPIDe et labor avec lui un contrat dobjectifs et de moyens prcis. Depuis 2008, la nouvelle quipe dirigeante a conduit un redressement sensible de cette gestion et a eu cur de raliser les objectifs qui lui ont t fixs dans le contrat dobjectifs et de moyens. Des progrs trs importants ont ainsi t raliss la fois en termes de gouvernance du dispositif de gestion de ltablissement et de rsultats. Le rfr de la Cour a eu des suites concrtes et efficientes. En particulier, leffort de lEPIDe en termes de rsultats a port sur deux points : - lamlioration de la localisation des centres afin de les rapprocher des agglomrations et des bassins demploi ; - la rduction du cot unitaire du parcours des jeunes accueillis, qui est pass de 45000 euros en 2008 32000 euros par an en 2010. Ces cots ne peuvent tre compars ceux des dispositifs traditionnels dinsertion sociale et professionnelle parce quils incluent une pdagogie exigeant un
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taux dencadrement lev (un encadrant pour deux jeunes) et un accueil des jeunes en internat. Je rejoins donc la Cour sur la ncessit dune valuation objective de lactivit et des rsultats de lEPIDe, mais jattire son attention sur limportance de ce dispositif pour la jeunesse de notre pays et la ncessit de poursuivre son action.
REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE
A la suite du projet d'insertion sur l'tablissement public d'insertion de la Dfense (EPIDe) que vous m'avez transmis par courrier du 15 dcembre 2010, je souhaite vous apporter les informations et remarques suivantes. - La Cour souligne les anomalies persistantes dans la gestion de l'EPIDe et les relie aux conditions hasardeuses de la cration de cet tablissement. Cette priode, avec l'appui du contrleur budgtaire et comptable ministriel, semble rvolue, 1'tablissement tant dsormais en phase de stabilisation. - La Cour met en exergue les hsitations des pouvoirs publics concernant les orientations et le pilotage de 1'EPIDe. Le ministre charg de l'emploi s'est attach consolider le mtier et l'offre de service de l'tablissement. Ds lors que les travaux ont t suffisamment avancs et les conditions techniques runies, la ngociation avec l'EPIDe sur ses objectifs et rsultats a t engage. Ce processus a conduit la signature du contrat d'objectifs et de moyens (COM) avec les tutelles le 9 fvrier 2009. - La Cour appelle une valuation rapide et approfondie des rsultats. Elle relve un taux dabandon lev (22%) dans les deux premiers mois d'intgration de l'EPIDe. Ce taux a baiss entre 2007 et 2008, passant de 25 22 %. Le ministre charg de l'emploi a fait du taux d'abandon un indicateur important du contrat d'objectif et de moyen (objectif de limiter 15 % les abandons dans la premire priode de contrat d'un jeune l'EPIDe). Ce taux tient compte des difficults importantes rencontres par le public vis et de la spcificit de 1'internat.
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- La Cour souligne que l'cart relativement faible en termes de rsultats d'accs l'emploi durable de l'EPIDe (24,6% 12 mois en 2009) et du CIVIS (18%), pose un rel problme au regard des cots compars des deux dispositifs. Il est fondamental de s'assurer que les jeunes qui bnficient de l'EPIDe ont besoin des spcificits de ce dispositif, notamment l'internat que n'offre pas le CIVIS et qui explique principalement la diffrence de cots. A cet gard, on doit noter que les prescriptions par les missions locales, en charge du CIVIS, augmentent et atteignent dsormais 40 % des jeunes prsents 1'EPIDe. - La Cour s'inquite que les rsultats de l'valuation conduite par la DARES ne soient disponibles qu' compter de 2013. Le m inistre charg de l'emploi partage l'intrt de la Cour pour cette valuation. Il convient cependant de rappeler que, sans prjudice de cette valuation, des donnes de pilotage de l'activit et des rsultats, issus du nouveau systme d'information de l'EPIDe, cr et mis en uvre depuis juin 2010 (en coopration avec le ministre charg de 1'emploi, en s'inspirant de l'exprience de Parcours 3, le systme d'information des missions locales), sont ce jour exploitables. Il est donc dsormais possible de s'assurer de l'adquation des ralisations aux objectifs de l'EPIDe, en particulier en ce qui concerne les caractristiques des publics accueillis. - La Cour s'interroge sur la pertinence des implantations majoritairement rurales qui loignent les centres d'accueil d'un public urbain plus nombreux. Le ministre charg de l'emploi souhaite prciser que les travaux de dfinition du COM qui avaient permis ds 2008 de retenir des critres plus objectifs dterminant les possibilits d'ouverture d'un centre EPIDe dans un secteur donn, ont encore t affins depuis avec lEPIDe, en dfinissant des populations de rfrences : par exemple un nombre minimum de jeunes DEFM de niveau V et infra minimum et de jeunes en ZUS sur le territoire vis. Par ailleurs, si 1'implantation gographique des centres, majoritairement situs en zone rurale, peut tre un frein au recrutement des jeunes urbains, le ministre charg de l'emploi ne nglige pas la ncessit revendique par 1'EPIDe de pouvoir raliser le travail d'accompagnement un peu l'cart des lieux de rsidence de ces jeunes, qui, sur ces lieux, sont souvent en trs grandes difficults relationnelles. - La Cour estime enfin le montage immobilier de lEPIDe complexe et surdimensionn. L'EPIDe et la caisse des dpts et consignations ont,
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la demande des tutelles, procd des travaux de rvision du protocole pass entre ces deux tablissements dans le cadre de cette filiale. Le poids des loyers dans le cot de fonctionnement de l'EPIDe est en effet, par nature, trs lourd. L'optimisation de ces cots, qui pourrait tre obtenue grce la rengociation des protocoles voqus ci-dessus, constitue ds lors un objectif important. Il figure dans l actuel COM, section 9 : optimiser le montant de ses loyers par un dialogue comptitif avec les bailleurs .
Comme le constate la Cour, dans son insertion sur L'Etablissement public d'insertion de l a dfense (EP!De) , les premires annes d'existence de l'EPIDe ont t marques par un certain nombre de dysfonctionnements lis au contexte particulier de cration de l'tablissement. Depuis l'exercice 2009, les tutelles se sont attaches doter l 'tablissement de procdures budgtaires et comptables clairement dfinies. L'tablissement a engag une rorganisation de ses centres en fixant la capacit minimale d'un centre 120 volontaires et a dvelopp une stratgie d'implantation pour assurer une meilleure couverture des zones urbaines sensibles. Par ailleurs, les tutelles ont engag une rvision du Protocole d'actionnaires, constitutif de la socit Immobilier, Insertion, Dfense Emploi , dite 2IDE, sign entre la caisse des dpts et consignations et l'EPIDe. Si les objectifs initiaux fixs l'tablissement en termes de dploiement ont pu conduire l'EPIDe afficher, chaque anne un objectif de progression de son activit, l e contrat d'objectifs et de moyens pour 2009-2011 fixe des objectifs en termes de stratgie de dveloppement et de financement de lEtat. Par ailleurs, le bilan de la premire anne de ralisation du contrat d'objectifs et de moyens prsent par l'EPIDe tmoigne d'une amlioration sensible de ses rsultats entre 2008 et 2009. Les diffrences de cots avec d'autres dispositifs similaires ne peuvent se concevoir que si l'EPIDe s'adresse aux jeunes qui en ont le plus besoin et si son efficacit en termes d'insertion est relle. Il convient cet effet de veiller ce que l'EPIDe se concentre sur les jeunes pour
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lesquels cette formule est la plus adapte, notamment ceux qui sont en voie de marginalisation et amliore ses rsultats en termes de taux de sorties en emploi durable. Les rsultats de linsertion demeurent en effet en de des objectifs fixs et les taux de dparts prmaturs de volontaires restent levs. Je veillerai ce que ces deux points demeurent les axes d'efforts prioritaires de progrs pour l'anne 2011. Enfin, comme le recommande la Cour, il est dsormais ncessaire, avant d'engager la signature du prochain contrat d'objectifs et de performance, et dans lattente des rsultats de lexprimentation sociale du dispositif, de dterminer la cible de l'tablissement pour les annes venir compte tenu des rsultats attendus en matire d'insertion des jeunes, de matrise de ses cots et de son positionnement parmi les autres dispositifs similaires. Une telle approche fait partie intgrante de la bonne utilisation des fonds publics affects aux dispositifs d'accompagnement et d'insertion des jeunes dans l'emploi. Je souhaite donc que la prparation du prochain contrat d'objectifs, de moyens et de performance soit loccasion de mener une rflexion sur le rle de l'EPIDe en matire d'insertion des jeunes dans l'emploi durable, mission premire de l'tablissement.
REPONSE DU MINISTRE DE LA VILLE
Le ministre de la ville a souhait devenir un acteur majeur de ce dispositif vritablement adapt pour insrer durablement, dans la socit et dans l'emploi, des jeunes en voie de marginalisation. Il s'agit d'une mission essentielle pour les quartiers de la politique de la ville o le taux de chmage des jeunes, et notamment des jeunes hommes, peut dpasser 40 %. Devenu tutelle de l'EPIDe en mai 2008, le ministre de la Ville s'est aussitt attach ce que cette tutelle soit effective, ce que les faiblesses de gestion dcrites dans le rfr soient rapidement et intgralement corriges, et ce que le dispositif soit davantage tourn vers les jeunes des quartiers sensibles. Ce projet appelle de ma part les observations suivantes :
A -Sur les "anomalies persistantes dans la gestion de l'EPIDe''
Comme vous le rappelez, la mise en place de l'EPIDe s'est ralise dans un contexte o l'urgence d'agir l'a emport sur la mise en place d'une gestion comptable d'emble exhaustive. Toutefois, un effort important a t engag. Le conseil d'administration a pris acte dernirement de l'amlioration de la qualit des derniers documents comptables fournis. Par
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ailleurs, la mise en place d'un contrle interne sur les dpenses est actuellement en cours de consolidation dans le cadre des travaux de certification des comptes et dans le cadre d'un service d'audit renforc. B -Sur les "hsitations des pouvoirs publics" sur les orientations et le pilotage de l'EPIDe Un contrat d'objectif et de moyens 2009-2011 (COM) tait prsent au conseil d'administration du 27 novembre 2008 et sign le 2 fvrier 2009, moins d'un an aprs le rfr de la Cour du 14 fvrier 2008. Grce la concertation des trois ministres de tutelle et de l'tablissement, ce contrat d'objectif et de moyens a permis de formaliser des objectifs ralistes, des principes cohrents de fonctionnement et de mettre en place des modalits resserres de suivi. Le conseil d'administration porte rgulirement une attention particulire la mise en uvre du COM. La loi du 26 mai 2008 ajoutant le ministre de la Ville en qualit de tutelle de l'tablissement prvoit une modification des dispositions rglementaires du code de la dfense. Le conseil d'Etat est actuellement saisi d'un projet de dcret modificatif en ce sens. Le rle actif tenu par le ministre de la Ville toutes les runions de coordination des administrations de l'Etat, aux runions interministrielles relatives l'EPIDe, aux runions de son conseil d'administration et bien entendu toutes les runions de prparation du contrat d'objectifs et de moyens atteste toutefois ds prsent, de l'effectivit de sa tutelle. De plus, le ministre de la Ville assure le suivi de l'audit du sige et joue un rle trs actif au comit de pilotage de l'valuation. Le dcret actuellement l'examen du Conseil d'Etat viendra conforter cette situation. C -Sur la ncessit d'une valuation rapide et approfondie des rsultats Le ministre de la Ville rejoint entirement la Cour s'agissant de la ncessit de raliser une valuation de bonne qualit du dispositif. \1 recherchera les moyens d'obtenir plus rapidement des rsultats d'valuation pertinents et, de ce fait, oprationnels. Le rapport de performance 2009 remis aux tutelles au 2me semestre 2010 montre que beaucoup d'objectifs du COM n'ont pas t totalement atteints, notamment en terme de taux de sorties vers l'emploi et de baisse des taux de dparts prmaturs 12 mois. Les raisons sont la fois externes (crise conomique) et internes (rorganisation). Il convient de souligner toutefois des rsultats encourageants en 2009 avec l'augmentation du taux de jeunes issus des quartiers sensibles (33,5% contre 30% en 2008), le taux d'occupation des centres (98%) et la baisse du cot annuel par volontaire (39400 en 2009 contre 41400 en 2008 selon le rapport de performance 2009).
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Concernant les lments de comparaison de l'EPIDe avec d'autres dispositifs, les caractristiques des jeunes bnficiant de ces dispositifs, les modalits d'accompagnement et la qualification des sorties positives incitent considrer ces lments avec prudence. Une valuation par exprimentation sociale du dispositif EPIDe est prvue dans le COM. A l'occasion de la phase test qui s'est droule en dcembre, des difficults de faisabilit technique sont apparues en plus des problmes poss par le tirage alatoire qui ne semble pas adapt cette population fragilise. Mes services vont reconsidrer le protocole actuel. Geler la situation actuelle pendant plusieurs annes comme le recommande la Cour serait contraire la mission que le ministre confie l'EPIDe pour qui l'augmentation du nombre des jeunes issus des quartiers de la politique de la ville ne peut passer que par une augmentation des places ouvertes dans les centres les plus urbains. Cependant, cette orientation, pour lgitime qu'elle soit, ne doit pas tre poursuivie au dtriment des territoires ruraux. D -Sur les implantations majoritairement rurales qui loignent les centres d'accueil d'un public urbain plus nombreux La localisation des centres d'accueil sur d'anciennes bases militaires le plus souvent rurales est lie la cration de l'EPIDe porte initialement par le ministre de la Dfense et des Anciens combattants, ce qui a permis de limiter les cots de cration de ces centres. Actuellement, les vingt centres sont situs dans quinze rgions, mais ont vocation couvrir l'ensemble du territoire. Une circulaire commune du ministre du Travail, de l'Emploi et de la Sant et du ministre de la Ville, prvue galement dans le COM et en voie de publication, prvoit la signature de protocoles rgionaux qui doivent permettre de mieux intgrer l'EPIDe dans l'offre d'insertion du territoire. E -Sur le montage immobilier complexe et surdimensionn La position particulire de l'EPIDe vis--vis de la socit 21DE en qualit d'actionnaire, locataire et en mme temps donneur d'ordre rend en effet complexe le dispositif immobilier. Des travaux de refonte du protocole entre l'tablissement et la caisse des dpts ont t confis un groupe d'experts mandats par le conseil d'administration et ont t soumis la Cour des comptes. En tout tat de cause, je serais tout fait favorable ce que soit conduite une expertise extrieure sur le dispositif actuel. Concernant les conclusions et recommandations du projet d'insertion L'audit interministriel du sige de l'EPIDe ralis dbut 2009 a donn lieu des prconisations dont la mise en uvre fait l'objet d'un suivi rgulier par un comit associant tablissement et tutelles. Ainsi, l'EPIDe a dj entrepris un certain nombre de travaux (le dmnagement du sige dbut 2010) et sa
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rorganisation (organigramme et structure de ses effectifs) sera finalise dbut 2011. Le Ca M constitue un outil de pilotage essentiel des tutelles. S'il est en effet ncessaire d'tre prudent sur tout dploiement important de l'EPIDe en l'absence des rsultats d'valuation du dispositif, je souhaite l'laboration d'un COM intermdiaire qui permettra au vu des derniers rsultats de prciser de nouveaux objectifs dans le cadre de la programmation triennale ainsi que d'affiner les indicateurs de performance.
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LEPIDE
Relevant dune volont politique forte et constante, ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDe), cr en aot 2005, apporte une solution adapte aux problmes spcifiques de linsertion sociale et professionnelle, de jeunes majeurs dpourvus de qualifications, en voie de marginalisation, voire engags dans des conduites risques. Loffre daccompagnement dans linsertion labore par ltablissement est, par construction, tourne vers cette population spcifique non prise en charge par les dispositifs dinsertion prexistants. Elle repose sur la restauration de lestime de soi, clef de la capacit vivre comme personne autonome et responsable. Elle emprunte aux savoir-faire militaires, et se fonde notamment sur linternat en semaine, lequel est largement garant de la russite du travail de socialisation. Ce dispositif original requiert, du fait des caractristiques nonces plus haut, une conomie particulire. Le fait de devoir mettre en place cette dernire dans un contexte social marqu par lurgence explique que le dispositif initialement dnomm Dfense 2me chance ait pu tre mis en uvre dans des conditions dimprovisation au mpris des rgles de bonne gestion ainsi que la Cour le relevait, moins de trois ans aprs la cration de lEPIDe, dans son rfr du 14 fvrier 2008,. Les suites donnes ce rfr ont conduit reconsidrer, ds 2008, les modes de gouvernance de ltablissement, son organisation, les modalits de sa gestion, afin dtre parfaitement fidle la mission daccompagnement dans linsertion. A la date de publication du prsent rapport, la quasi-totalit des faiblesses releves par la Cour, au titre de son contrle de la gestion pour la priode 2005-2008, doivent tre regardes comme corriges, celles qui ventuellement demeurent, comme rsiduelles et marginales. En tout tat de cause, ltablissement poursuit dans la voie dans laquelle il sest engag
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COUR DES COMPTES
damlioration de sa performance oprationnelle, administrative, financire et juridique. Depuis le rfr, un rexamen de lensemble du dispositif a t effectu du fait de la mise en place dun contrat dobjectifs et de moyens couvrant la priode 2009-2011, sign avec les tutelles le 2 fvrier 2009. Ainsi ltablissement dispose dobjectifs quantifis et dune garantie sur le niveau des moyens financiers propre les atteindre. Dans ce cadre, une batterie dindicateurs de gestion, prmices dune valuation plus globale de ltablissement et du dispositif quil met en uvre, a t mise en place. Elle a fortement amlior linformation et ipso facto le pilotage des tutelles. La Cour a not comment, depuis 2008, le CA peut orienter, piloter et contrler ltablissement. Par ailleurs, ds le 5 fvrier 2009, ltablissement sest employ mettre en uvre la prescription de son tout rcent COM relative la mise en place, sur la dure [2009-2011 d]une valuation par exprimentation sociale [] pour valuer limpact du dispositif sur le devenir des jeunes ayant bnfici du suivi de lEPIDe Des difficults srieuses lies la faisabilit scientifique de lexprimentation et dautres, plus lourdes en consquences humaines, lies des considrations thiques particulirement graves, nont pas manqu de se faire jour. Ces difficults sont en passe dtre surmontes et lobjectif, fix par le COM, dune mise en place dune exprimentation sociale avant la fin de lanne 2011 sera atteint. Dans le cadre fix par la loi, lEPIDe reoit ses missions et ses objectifs de ses ministres de tutelle. Il lui parat donc hautement souhaitable que ceux-ci aient une parfaite connaissance des services rendus par ltablissement pour lui permettre dassumer pleinement son rle au service des jeunes majeurs en trs grande difficult et de leurs familles, mais galement au service de la cohsion sociale et de la prvention de la dlinquance. En restaurant des jeunes dans leur dignit dhommes et de femmes, lEPIDe honore la grande tradition humaniste de la France.
***
Les autres destinataires suivants du projet dobservations de la Cour ne lui ont pas adress de rponse : le directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations le prsident de 2IDE
La participation de la France aux corps militaires europens permanents
Les corps militaires europens dont la France fait partie ont t contrls par la Cour deux reprises, en 1996 puis en 2003. Un rfr a t adress au ministre de la dfense le 18 juin 2004, relevant le caractre disparate et la sous - utilisation de ces corps. La Cour a estim ncessaire de revenir sur le sujet en 2007. Ses observations, publies dans son rapport public de 2008, ont confirm la persistance des dysfonctionnements relevs, concernant des contentieux financiers, larticulation densemble des diffrents corps et leur absence de visibilit. Trois ans aprs, la Cour constate non seulement que la situation na gure volu, sauf sur le premier point, mais que les perspectives damlioration sont plus que limites.
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COUR DES COMPTES
La France participe huit corps militaires europens de nature et dimportance variables. La brigade franco-allemande, prvue par le trait de lElyse du 22 janvier 1963, na t cre quen 1989. Cest le corps le plus structur : il est le seul disposer dunits permanentes et rassemble plus de 5 000 hommes en trois garnisons ; seul ltat-major est intgr, et les units restent nationales. Le Corps europen de dfense, dit aussi EUROCORPS, est un tat-major denviron 1 000 personnes implant Strasbourg, compos de la France, lAllemagne, la Belgique, lEspagne, le Luxembourg, et bientt la Pologne. Seule la brigade francoallemande lui est directement subordonne, les autres units restant, en temps de paix, sous commandement national. Le total peut atteindre 60 000 hommes. La Force oprationnelle rapide europenne, dite EUROFOR, petit tat-major (80 personnes), cr en 1995, situ Florence, runit la France, lItalie, lEspagne et le Portugal.., Aucune unit organique ne lui est rattache ; il assure la coordination dexercices mobilisant un rservoir de forces qui peuvent atteindre 5 000 10 000 hommes. Les forces maritimes, qui ne comportent aucune structure permanente, se composent de deux entits : la Force navale franco-allemande (FNFA), cre en 1991, initialement prvue pour des activits dentranement et de formation, peut aussi excuter des missions oprationnelles. La Force maritime europenne, dite EUROMARFOR, est lquivalent naval de lEUROFOR, et date, comme elle de 1995. Non permanente, elle est active rgulirement pour participer des exercices, mais aussi des missions oprationnelles. Les forces ariennes, longtemps embryonnaires, sont en cours de structuration avec le Joint force air component command (JFACC), structure projetable oriente sur la conduite des oprations ariennes, qui participe toutes les actions o les forces ariennes franaises sont engages. Le Commandement europen du transport arien (EATC), issu dun trait de 2007 entre la France, lAllemagne, la Belgique et les Pays-Bas, dsormais oprationnel, met en commun lensemble des prrogatives et des moyens du transport arien militaire des tats signataires. Enfin, une Force de gendarmerie europenne, (EUROGENDFOR), cre par un trait sign Velsen, le 18 octobre 2007, entre la France, lEspagne, lItalie, le Portugal, les Pays-Bas et la Roumanie, vient de voir le jour ; elle dispose dun tatmajor permanent et de forces de police statut militaire. La France fait galement partie dune demi-douzaine dautres corps militaires internationaux, sans vocation oprationnelle, essentiellement des centres de formation ou de coordination.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX CORPS MILITAIRES EUROPEENS PERMANENTS
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I - Les contentieux : la signature daccords a permis leur rglement

Lors du contrle ralis en 2007, la Cour a constat que des contentieux accessoires persistants avaient, pendant de nombreuses annes, bloqu la mise en uvre des dispositifs juridiques ncessaires au bon fonctionnement de certains de ces corps.
1 - EUROCORPS : le rglement des derniers blocages permet lentre en vigueur du Trait de Strasbourg
Le trait de Strasbourg, dont les bases avaient t fixes par un conseil franco-allemand en 1992, est entr en vigueur le 26 fvrier 2009, soit 17 ans plus tard. Le trait de Strasbourg mettait un terme la prpondrance de la France dans son rle de nation-hte en matire dexcution de la dpense et lapplication du droit fiscal franais, en particulier la rgle de la dfiscalisation partielle des biens de consommation accorde aux personnels non-franais ; en revanche la totalit des dpenses de fonctionnement et dinvestissement tait, pour lavenir, dtaxe. Ce dernier point a longtemps bloqu la signature du trait, nos partenaires la subordonnant au remboursement, rtroactif depuis 1992, de la TVA acquitte sur les investissements du quartier gnral. Le ministre de la dfense a procd entre 2004 et 2006 ce remboursement, valu 5 288 849 . La perte des privilges fiscaux a entran le retrait du Canada, membre associ, mais les Etats-Unis, autre membre associ, ont dclar rester.
2 - Laccord du 26 octobre 2004 met un terme au contentieux relatif la brigade franco-allemande

Aprs de longues ngociations, larrangement administratif du 26 octobre 2004 remplace le prcdent arrangement de 1989 ; il permet le rglement de plusieurs contentieux, Un premier contentieux concernait des cots annexes de construction, soit 2 M de 1991 1998, que lAllemagne estimait tre la charge de la France : ces cots ont t compenss par un remboursement de la TVA perue tort par lAllemagne sur les financements franais ; le solde, soit 400 000 , a t acquitt par la France le 6 juillet 2005. Pour la priode
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2003 2006, le montant des cots annexes, soit 1 297 888 , a t vers le 30 septembre 2008. Un second contentieux concernant le cot des personnels civils, qui, dans larme allemande, ne sont pas intgrs dans les rgiments, a fait lobjet dun accord en janvier 2004, et la somme due par la partie franaise, soit 3,5 M, a t rembourse. Enfin, laccord intergouvernemental franco-allemand rglant lensemble des problmes de la brigade est en cours de rcriture, afin de faciliter lengagement en oprations de la brigade.
3 - Des arrangements pratiques locaux mettent fin linscurit juridique des militaires franais de la Force oprationnelle rapide (EUROFOR)
Les anomalies, pendantes depuis lorigine du corps, en 1995, affectant la dlivrance des permis de sjour ou limmatriculation des vhicules personnels et entranant une inscurit juridique pour les militaires et leurs familles, auxquelles la ratification du statut juridique de lEUROFOR, le 9 septembre 2003, navait pu mettre un terme, ont pris fin depuis deux ans par des arrangements pratiques locaux.
II - La disparit des corps : une rflexion globale simpose

La Cour avait regrett le caractre disparate des diffrents corps et soulign la ncessit dengager une rflexion globale sur leur rationalisation et leur articulation densemble Le ministre de la dfense et celui des affaires trangres staient dits, dans leur rponse au rfr de la Cour, convaincus de cette ncessit, mais avaient fait remarquer quen raison du contexte multinational, la rflexion souhaite par la Cour devait avoir pour finalit ladaptation de ces forces aux dveloppements rcents de la politique europenne de scurit et de dfense (PESD). Il est clair quaujourdhui, soit trois ans plus tard, non seulement la situation na pas chang, mais que rien ne laisse prvoir, court terme tout au moins, une volution positive en ce domaine.
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La ralit est que ces forces nont deuropen que le nom. Leur cration a rpondu, pour chacune dentre elles, une situation particulire et des perspectives purement nationales ; cres par traits, leurs statut nest pas uniforme, et leur fonctionnement, comme la dcision de les employer, sont rgis par la rgle du consensus, ce qui signifie quun seul des tats membres peut bloquer nimporte quelle dcision, ce dont, dans la pratique, les tats ne se privent pas. En face de cela, lUnion europenne ne dispose, dans le cadre de la politique europenne de scurit et de dfense, que dun tat-major gnral, sans chane de commandement. En outre, la mise en place de celui-ci, postrieure la cration des forces ici examines, na pas comport de lien institutionnel avec elles. La dcision du cadre demploi de chaque force (OTAN, UE, ONU, OSCE) reste donc exclusivement nationale : cest ainsi que lEUROCORPS ou lEUROMARFOR nont t engages que dans des oprations OTAN ou ONU, et que, pour les autres, leur emploi sous pavillon europen a t extrmement limit. ce jour, la seule initiative de ltat-major europen a t la rdaction, en 2007, dun catalogue recensant toutes les forces europennes (20 structures recenses et 30 autres non dclares au catalogue). Quelques exemples de rationalisation inaboutie
Si lon peut se satisfaire des volutions affectant la brigade francoallemande dont le lien de subordination oprationnel, longtemps thorique, qui la reliait lEUROCORPS, a pris de la consistance, ainsi que de la mise en commun des moyens ariens, la rationalisation est encore inacheve pour dautres corps. Une proposition franco-belge de simplification du statut de lEUROCORPS, qui aurait rpondu la suggestion de la Cour, a fait lobjet de longues ngociations, soldes par un chec. Les problmes, dcoulant de lobligation dobtenir un consensus, risquent mme de saggraver du fait de larrive dun sixime membre en 2013, la Pologne ; en outre, cinq autres Etats ont dsormais le statut de membres associs et deux autres devraient les rejoindre, ce qui accrot la complexit des processus dcisionnels. La Cour sinterrogeait aussi sur le devenir de EUROFOR, force non permanente, voulue par lItalie, mcontente de ne pas faire partie de lEUROCORPS. Cette force risque de ne jamais trouver sa juste place puisque lItalie a finalement rejoint ltat-major de Strasbourg comme membre associ en 2009, ce qui devrait encore affaiblir la dynamique de lEUROFOR. La situation de la Force maritime europenne (EUROMARFOR), quivalent maritime de lEUROFOR na pas non plus volu.
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Enfin, la cration de EUROGENDFOR, qui a, depuis, accueilli deux nouveaux tats partenaires, la Pologne et la Lituanie, est loin de sinscrire dans le cadre dune rationalisation densemble, comme le souhaitait la Cour et comme lavaient laiss esprer les ministres de la dfense et des affaires trangres dans leurs rponses.
III - Des forces europennes toujours sous-utilises

La Cour avait enfin soulign que, compte tenu de lambition qui avait prsid leur cration et des intentions affiches par les ministres de tutelle, une importante mobilisation des corps europens pouvait tre attendue ; or, dans la pratique, une sousutilisation manifeste des moyens concerns est constate, et ce, depuis lorigine. Cette situation na pas volu au cours de la priode rcente, et il ny a pas de raison pour que les choses samliorent dans lavenir. LEUROCORPS, et sa force subordonne, la brigade francoallemande, nont gure t mobiliss jusqu maintenant. Il na pas connu dengagement depuis six ans, c'est--dire depuis lintervention en Afghanistan en 2004. Quant au bilan de la brigade franco-allemande, il nest gure meilleur : cette brigade a fourni le cur combattant dun Groupement tactique de lUnion europenne en 2008, puis elle a dfil sur les Champs-Elyses le 14 juillet 2009. Elle a particip au tour dalerte de lEurocorps en 2010 et probablement, la question tant encore ltude, son engagement en Afghanistan en 2012. LEUROFOR na pas t employe depuis son engagement en Bosnie en 2007. Au total, elle naura t engage que trois fois depuis sa cration en 1995, mais elle na jamais t dploye en tant que telle ; ses lments ont t rpartis dans ltat-major sur place, lui tant ainsi toute visibilit europenne . EUROGENDFOR est engage depuis 2007 en BosnieHerzgovine, o elle arme une partie de lunit de police intgre de lopration europenne Altha ; depuis dcembre 2009, elle contribue galement la formation de la police afghane au sein de la mission de lOTAN. Mais il sagit dans ces deux cas de mission de police et non de missions militaires proprement parler.
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Et si, sur le plan maritime, EUROMARFOR a t engage au Liban en 2008 (FINUL navale), aucun engagement nest prvu pour lavenir immdiat. Quant la Force navale franco-allemande (FNFA), elle na t engage que deux fois depuis sa cration en 1991, la dernire en date, dans locan Indien, remontant 2005. La marine allemande nayant pas souhait lutiliser depuis pour des missions oprationnelles, son avenir parait dsormais tout fait hypothtique. En matire arienne, seule la Joint force air component command (JFACC) a t utilise : elle est actuellement en alerte dans le cadre de la Nato Response Force. *** Dans ces conditions, la Cour ne peut que ritrer les conclusions formules dans son rapport de 2007. Sans mconnaitre les lourdeurs inhrentes toute dcision demploi dun corps multinational, elle sinterroge cependant sur les motifs justifiant le maintien et le dveloppement de ces structures militaires permanentes. En effet, le modle retenu lors de la cration, chelonne dans le temps, de ces diffrents corps militaires internationaux permanents, ne correspond plus aux donnes actuelles qui caractrisent la coopration ou les oprations militaires internationales au niveau europen, quil sagisse de leur conception, de leur organisation ou de leur ralisation. Il convient donc dengager rapidement cette rflexion structurelle dj souhaite par la Cour et promise par les ministres concerns, afin de revoir lensemble de ces dispositifs, dans une perspective de refonte et de rorganisation, voire de suppression.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET DES COMPTES PUBLICS DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Au-del du constat partag avec la Cour de lutilit d'une rflexion structurelle pouvant dboucher sur une rationalisation de ces diffrentes formations, ce projet n'appelle pas d'observation particulire de ma part.
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La rponse du ministre dEtat, ministre de la dfense et des anciens combattants, est parvenue la Cour aprs quelle a dlibr.
Egalement destinataire des observations de la Cour, le ministre dEtat, ministre des affaires trangres et europennes, ne lui a pas adress de rponse.
Donnes chiffres sur lactivit des juridictions financires
Donnes chiffres sur lactivit des juridictions financires

A - Lactivit des juridictions financires
1 - La Cour des comptes a) - Les contrles
Les contrles et les enqutes raliss par la Cour, quelle quen soit la nature, sont confis un rapporteur ou une quipe de rapporteurs, dans certains cas, appuys par des experts issus de la profession de laudit (pour la certification) et des assistants de vrification. Un conseiller matre assure les fonctions de contre-rapporteur. Le rapporteur ou lquipe de rapporteurs prsente ses travaux, dans un rapport, une formation collgiale, gnralement une chambre, qui en dbat et dcide des conclusions retenir et des suites donner, aprs avoir entendu galement le contre-rapporteur et, le cas chant, lavis du Procureur gnral. Les procdures de contrle et denqute tant systmatiquement contradictoires, un rapport est soumis la formation collgiale chaque stade, avec, dabord, un rapport dinstruction, puis un rapport intgrant les rponses des administrations ou organismes contrls, et, aprs le contrle ou lenqute, des rapports de suivi.
Tableau n 1 - Rapports dposs
Nombre de rapports dposs 2007
Contrle juridictionnel (toutes phases) Contrle de la gestion, audit et valuation Certification des comptes de l'tat Certification des comptes du rgime gnral de la Scurit sociale TOTAL GENERAL 358 670 87 30 1 145
2008
315 704 166 16 1 201
2009
289 850 98 16 1253
2010
252 833 108 15 1208
392
COUR DES COMPTES
b) Les communications
Une partie des communications de la Cour est rendue publique. Outre les rapports publics, annuels ou thmatiques, il sagit de publications, gnralement priodicit annuelle, sur la situation des finances publiques, sur le budget et les comptes de lEtat, ainsi que sur le financement et les comptes (rgime gnral) de la scurit sociale, prsentes en application des lois organiques relatives aux lois de finances et aux loi de financement de la scurit sociale. Sy ajoutent dautres rapports demands par le Parlement sur lexcution des lois de finances et de financement de la scurit sociale, ainsi que les rapports prsents au titre du contrle des organismes faisant appel la gnrosit publique.
Tableau n 2 Rapports de la Cour des comptes rendus publics et communications au Parlement*

2007
Rapports publics annuels (nombres d'insertions tome 1 + tome 2) (1) Rapports publics thmatiques (1) Rapports sur les organismes faisant appel la gnrosit publique Rapports et actes de certification prsents lappui des projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale (2) Communications au Parlement au titre des art. 58-2 de la LOLF et de lart. L.132-3-1 du CJF 1 (26+38) 7 4
2008
1 (27+38) 5 1
2009
1 (28+32) 7 6
2010
1 (25+21) 6 2
15
16
11
16
*La liste de ces publications et communications figure la suite de lavant-propos du tome 1 (pages XI XIV). (1) Les rapports publics de la Cour des comptes sappuient non seulement sur les travaux de la Cour, mais galement sur ceux des chambres rgionales et territoriales des comptes, ou sur ceux raliss conjointement par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes. (2) Ces rapports et actes de certification sont prvus par les articles 58-3, 58-4, 58-5 et 58-6 de la loi organique relative aux lois de finances (rapports sur la situation et les perspectives des finances publiques, sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat et sur les mouvements de crdits oprs par voie administrative au sein du budget de lEtat ; acte de certification des comptes de lEtat) et par les articles LO . 132-2-1 et 132-3 du code des juridictions financires (rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, acte de certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale).
393
Les travaux de la Cour donnent lieu, par ailleurs, diffrents types de communications administratives : des rfrs adresss par le Premier prsident un ministre pour lui faire part des observations et recommandations de la Cour ; des communications du Procureur gnral adresses aux responsables des administrations et des organismes contrls pour leur signaler des irrgularits ; des lettres du prsident adresses une autorit sous la signature dun prsident de chambre pour lui faire part des observations et recommandations de la Cour ; des rapports particuliers adresss par le Premier prsident aux autorits concernes dans lesquels la Cour expose ses observations et recommandations sur les comptes, lactivit, la gestion et les rsultats dune entreprise publique. A loccasion de ces contrles, la Cour peut tre amene transmettre lautorit judiciaire des faits susceptibles de constituer une infraction pnale.
Tableau n 3 - Communications administratives de la Cour des comptes Nombre de communications adresses

Nature de la communication
2007
Rfrs Communications du Procureur gnral Lettres du prsident Rapports particuliers SOUS-TOTAL Transmissions lautorit judiciaire de prsomptions dinfraction pnale TOTAL GENERAL
2008 42 38 246 27 353 2 355
2009 44 27 278 25 374 4 378
2010 26 31 220 30 307 2 309
38 52 220 17 327 3 330
394
COUR DES COMPTES
c) Le jugement des comptes

Lorsque la vrification des comptes d'un organisme public relevant de la comptence de la Cour des comptes ne fait apparatre aucun motif de mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public (tel que le paiement irrgulier d'une dpense ou une ngligence dans le recouvrement d'une recette), le comptable est dcharg de sa gestion par une ordonnance de la Cour (dcision juridictionnelle prise par un magistrat unique). Dans le cas contraire, le procureur gnral enclenche, par un rquisitoire, la procdure de mise en jeu de la responsabilit du comptable public : il peut en rsulter un dbet, son encontre, d'un montant gal la dpense irrgulirement paye ou la recette non recouvre du fait de sa ngligence. Ce dbet est prononc, l'issue de l'instruction, par un arrt, dlibr par plusieurs magistrats aprs audience publique (dcision juridictionnelle ncessairement prise collgialement). Ce dispositif juridictionnel modernis (ordonnance et rquisitoire) rsulte de la loi du 28 octobre 2008. La Cour prononce galement des amendes, notamment pour sanctionner les comptables publics qui tardent produire leurs comptes. Elle peut aussi dclarer comptable de fait toute personne ayant mani des deniers publics sans y avoir t habilite, et juger son compte.
395
Tableau n 4 Jugement des comptes par la Cour des comptes

2007 Nombre d'ordonnances Nombre d'arrts - dont arrts contentieux . arrts damende pour retard . arrts de dbet . arrts de gestion de fait . arrts dappel . arrts de rvision 434 126 0 45 14 66 1 2008 391 101 1 39 16 43 2 2009 96 149 62 0 20 9 31 2 2010 106 140 (*) 113 1 53 5 53 1
(*) Ces 140 arrts recouvrent, outre les 113 arrts contentieux, 27 arrts de dcharge de responsabilit des comptables, dont 10 en application de lancienne procdure juridictionnelle, et 17 conscutifs un rquisitoire du Procureur gnral mais sans quune charge ait ensuite t retenue lencontre du comptable par la formation de jugement.
d) Les dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire

La Cour des comptes peut saisir la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF) lorsquelle constate quun responsable ou un gestionnaire dadministration ou dorganisme public a commis une irrgularit financire ou de gestion. La CDBF est une juridiction financire distincte de la Cour des comptes, charge de sanctionner les irrgularits commises par toute personne intervenant dans la gestion publique. Institue par la loi n 48-1484 du 25 septembre 1948 modifie, la CDBF peut tre saisie, par plusieurs autres autorits publiques que la Cour des comptes et les chambres rgionales et territoriales des comptes. Elle sanctionne les irrgularits commises par des amendes. Ses arrts, le cas chant publis au journal officiel, peuvent faire lobjet dun recours en cassation devant le Conseil dEtat. Le rapport 2011 de la Cour de discipline budgtaire et financire est annex au prsent rapport.
396
COUR DES COMPTES
Tableau n 5 - Dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF)

Origine de la transmission 2007 Cour des comptes 5 Nombre de dfrs CDBF 2008 7 2009 6 2010 5
2 - Les activits internationales de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes
En 2010, la Cour des comptes a exerc dix mandats de commissaire aux comptes : pour l'ONU, l'UNESCO, l'Organisation de l'aviation civile internationale (l'OACI), Interpol, l'Organisation Internationale de la Francophonie (OIF), l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), l'Organisation europenne pour l'exploitation des satellites mtorologiques (EUMESAT), l'OCDE, auxquels sont venus s'ajouter la Commission prparatoire de l'organisation du trait d'interdiction complte des essais nuclaires (OTICE) et le Conseil de l'Europe. La forte augmentation, en 2010, du nombre de rapports produits (90 contre 50 en 2009) tient, en premier lieu, ce que ce fut une anne de certification des comptes de l'ONU, certification qui nintervient que tous les deux ans. Par ailleurs, la fin des mandats exercs par la Cour pour les comptes de l'ONU, dInterpol et de l'OMT (Organisation mondiale du tourisme) a entran la mise au point finale d'un grand nombre de rapports, correspondant des missions menes au titre de l'anne 2009. Les magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes participent aux missions effectues dans le cadre de ces mandats de commissariats aux comptes dorganismes internationaux. Par ailleurs, galement avec le concours des chambres rgionales et territoriales, la Cour a poursuivi, en 2010, ses activits dans les organisations professionnelles qui runissent les institutions suprieures de contrle (ISC), aux niveaux mondial, au sein dINTOSAI (International organization of supreme audit institutions), et europen, au sein dEUROSAI (European organization of supreme audit institutions), ainsi que dans le cadre de lUnion Europenne, en particulier au sein du comit de contact, o elle sige avec ses homologues des vingt-six autres Etats membres et la Cour des comptes europenne, et de la francophonie,
397
au sein de lAISCUF (Association des institutions de contrle ayant en commun lusage du franais). La Cour a notamment contribu llaboration des normes professionnelles internationales des ISC adoptes, en novembre 2010, au Congrs de lINTOSAI Johannesburg. La coopration avec les institutions francophones la mobilise, avec les chambres rgionales et territoriales, pour de nombreuses sessions daccueil, stages, formations et missions dexpertise.
Tableau n 6 commissariat aux comptes dorganismes internationaux

Nombre de rapports produits 2007 2008 2009 2010
Commissariat aux comptes d'organisations internationales
28
38
50
90
3 - Les chambres rgionales et territoriales des comptes

Les chambres rgionales et territoriales des comptes assurent trois types de contrle sur les collectivits et les autres organismes relevant de leur comptence : le contrle des actes budgtaires ; le jugement des comptes des comptables publics ; lexamen de la gestion. Par ailleurs, la Cour des comptes leur dlgue sa comptence pour exercer certains contrles, notamment sur les comptes et la gestion des tablissements publics de sant. Outre les communications quelles adressent directement aux collectivits et aux autres organismes contrls, les chambres rgionales et territoriales des comptes contribuent galement aux rapports publics, annuels et thmatiques, de la Cour des comptes (leurs contributions sont intgres dans le tableau n2 ci-dessus). Pour lanne 2010, elles ont contribu un rapport public thmatique et ralis cinq des insertions composant le prsent rapport public annuel. Les chambres rgionales et territoriales des comptes adressent galement des communications administratives dautres autorits que les responsables des collectivits et des organismes contrls. Elles peuvent saisir lautorit judiciaire de faits susceptibles de constituer une
398
COUR DES COMPTES
infraction pnale, ainsi que la Cour de discipline budgtaire et financire lorsquelles constatent des irrgularits financires ou de gestion.
a) Le contrle des actes budgtaires

Le prfet peut saisir la chambre rgionale des comptes du contrle des actes budgtaires et de lexcution des budgets des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics. Cette saisine peut tre motive, par exemple, par labsence dquilibre du budget ou par la non inscription au budget dune dpense obligatoire.
Tableau n 7 - Contrle des actes budgtaires

Type de procdure (selon articles du Code gnral des collectivits territoriales- CGCT) Budget non vot dans le dlai lgal (art. L.1612-2 du CGCT) - Saisines Budget vot en dsquilibre (art. L. 1612-5 du CGCT) -Saisines Compte administratif (Rejet : art. L. 1612-12 du CGCT et Non-transmission : art. L.1612-13 du CGCT) - Saisines Dficit important du compte administratif (art. L. 1612-14 du CGCT) - Saisines Insuffisance des crdits pour dpenses obligatoires (art. L. 1612-15 du CGCT) - Saisines Contrle des dlgations de service public (art. L 1411 du CGCT) -Saisines Autres saisines Total des saisines Total des avis (1er et 2me stade) 2007 2008 2009 2010
114
49
108
129
112
146
116
170
70
33
43
72
101
148
112
116
225
175
180
160
17 4 643 648
6 12 569 660
7 11 577 640
3 7 677 795
*Le nombre davis mis au titre du contrle des actes budgtaires a connu, en 2010, une nette progression, lie un facteur conjoncturel : le versement tardif de subventions aux communes forestires des Landes, frappes par la tempte Klaus, est lorigine de laugmentation du nombre de saisines au titre de larticle L. 1612-5 du code gnral des collectivits territoriales, budget vot en dsquilibre, au sein de la chambre rgionale dAquitaine.
399
b) Le jugement des comptes

Lorsque la vrification des comptes d'un organisme public relevant de la comptence dune chambre rgionale ou territoriale des comptes ou dun organisme quelle contrle par dlgation de la Cour des comptes - ne fait apparatre aucun motif de mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public (tel que le paiement irrgulier d'une dpense ou une ngligence dans le recouvrement d'une recette), le comptable est dcharg de sa gestion par une ordonnance de la chambre (dcision juridictionnelle prise par un magistrat unique). Dans le cas contraire, le procureur financier enclenche, par un rquisitoire, la procdure de mise en jeu de la responsabilit du comptable : il peut en rsulter un dbet, son encontre, d'un montant gal la dpense irrgulirement paye ou la recette non recouvre du fait de sa ngligence. Ce dbet est prononc, l'issue de l'instruction, par un jugement, dlibr aprs audience publique (dcision juridictionnelle ncessairement prise collgialement). Ce dispositif juridictionnel modernis (ordonnance et rquisitoire) rsulte, comme pour la Cour des comptes, de la loi du 28 octobre 2008. Les chambres rgionales et territoriales des comptes prononcent galement des amendes, notamment pour sanctionner les comptables publics qui tardent produire leurs comptes. Elles peuvent aussi dclarer comptable de fait, dune collectivit ou dun tablissement public relevant de leur comptence, toute personne ayant mani des deniers publics sans y avoir t habilite. En 2010, quatorze jugements relatifs des gestions de fait ont t prononcs par les chambres rgionales et territoriales des comptes.
400
COUR DES COMPTES
Tableau n 8 - Jugement des comptes

Nombre de jugements dlibrs 2009 ALSACE AQUITAINE AUVERGNE BOURGOGNE BRETAGNE CENTRE CHAMPAGNE ARDENNE CORSE FRANCHE COMTE ILE-DE-FRANCE (*) LANGUEDOCROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINE MIDI-PYRENEES NORD-PAS-DE-CALAIS BASSE-NORMANDIE HAUTE-NORMANDIE PAYS-DE-LA-LOIRE PICARDIE POITOU CHARENTES PROVENCE-ALPES-COTE DAZUR RHONE-ALPES GUADELOUPE, GUYANE, MARTINIQUE, SAINTBARTHELEMY, SAINTMARTIN LA REUNION MAYOTTE NOUVELLE CALEDONIE POLYNESIE FRANCAISE TOTAL 27 5 32 14 46 19 16 19 8 119 11 4 15 23 18 23 38 14 23 7 83 19 2010 29 11 21 21 27 15 13 20 7 86 18 4 15 11 23 12 17 17 13 6 59 39 Nombre de dbets 2009 36 6 34 2 51 6 16 22 5 75 9 6 18 25 21 8 11 14 7 4 89 4 2010 32 8 16 8 22 13 14 21 3 73 13 2 17 13 35 11 15 50 34 3 48 21 Nombre dordonnances signes 2009 86 309 110 56 404 279 305 4 168 435 141 10 67 434 259 141 251 188 335 303 179 137 2010 124 280 113 136 323 223 131 22 78 160 88 47 79 386 160 55 174 116 114 201 315 118 13 10 23 6 30 14 9 10 4 69 15 7 11 10 18 5 12 12 17 6 30 11 Nombre de rquisitoire 2009 2010 32 16 15 18 25 17 18 16 6 55 7 2 19 11 31 15 10 16 13 3 23 11
11
19
15
11
21
13
1 1 0 596
5 2 1 498
1 1 0 476
9 2 0 498
48 13 0 4668
7 27 15 3399
6 0 0 353
4 3 2 401
(*) y compris pour Saint-Pierre et Miquelon dont la chambre territoriale des comptes est regroupe avec la chambre rgionale dIle-de-France.
401
c) Lexamen de la gestion
Les chambres rgionales et territoriales des comptes examinent la gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, ainsi que des organismes, qui en dpendent, ne disposant pas de comptable public. Elles contrlent galement la gestion dautres organismes par dlgation des la Cour des comptes. Au terme de lexamen de la gestion, les chambres rgionales et territoriales des comptes arrtent leurs observations dfinitives sous la forme dun rapport dobservations.
Tableau n 9 Examen de la gestion

2007 Organismes soumis aux rgles de la comptabilit publique Collectivits territoriales - Rapports dobservations dfinitives tablissements publics locaux - Rapports dobservations dfinitives tablissements publics spcialiss - Rapports dobservations dfinitives Organismes non soumis aux rgles de la comptabilit publique Socits dconomie mixte - Rapports dobservations dfinitives Associations subventionnes et autres organismes recevant un concours financier - Rapports dobservations dfinitives Total rapports dobservations dfinitives 38 706 57 683 43 655 27 696 43 34 28 35 129 143 101 86 189 175 205 189 298 274 278 359 2008 2009 2010
402
COUR DES COMPTES
d) Les autres communications administratives

Les autres interventions administratives sont adresses, sur dcision de la chambre rgionale ou territoriale, par le prsident de la chambre, ou par le procureur financier auprs de la chambre, aux comptables des collectivits et tablissements publics contrls, au reprsentant de l'Etat dans le dpartement ou la rgion et, le cas chant, aux chefs des services dconcentrs de l'Etat. Les communications du Procureur gnral portent sur des observations arrtes par les chambres rgionales et territoriales des comptes qui concernent les administrations, les services et les organismes centraux de l'Etat. Elles sont transmises la Cour des comptes ou son Procureur gnral pour tre communiques aux autorits intresses.
Tableau n 10 - Les communications administratives des chambres rgionales et territoriales des comptes
Nature de la communication 2007 Interventions administratives concernant les collectivits territoriales Interventions administratives concernant les tablissements publics locaux Interventions administratives concernant les tablissements publics spcialiss Interventions administratives concernant les SEM Interventions administratives concernant les associations Communications du procureur gnral demandes par les CRTC Transmissions par les CRTC de prsomptions dinfraction pnale 124 Nombre de communications adresses 2008 89 2009 127 2010 117
113
74
76
84
49 6 9 22
65 5 21 21
61 10 22 12
57 10 7 8
28
21
21
33
e) Les dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire

Tableau n 11 - Dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF)
Origine de la transmission CRTC 2007 7 Nombre de dfrs CDBF 2008 2009 8 7 2010 2
403
f) La rpartition des activits non-juridictionnelles par chambre rgionale ou territoriale
Tableau n 12 -Activit de chacune des chambres rgionales et territoriales des comptes en 2008, 2009 et 2010
Avis mis en contrle des actes budgtaires 2008 ALSACE AQUITAINE AUVERGNE BOURGOGNE BRETAGNE CENTRE CHAMPAGNE ARDENNE CORSE FRANCHE COMTE ILE-DE-FRANCE (*) LANGUEDOC-ROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINE MIDI-PYRENEES NORD-PAS-DE-CALAIS BASSE-NORMANDIE HAUTE-NORMANDIE PAYS - DE - L A- LOIRE PICARDIE POITOU CHARENTES PROVENCE-ALPES-COTE DAZUR RHONE-ALPES GUADELOUPE, GUYANE, MARTINIQUE, SAINTBARTHELEMY, SAINT-MARTIN LA REUNION MAYOTTE NOUVELLE CALEDONIE POLYNESIE FRANCAISE TOTAL 0 33 32 23 16 17 22 19 38 31 44 11 19 39 37 6 16 18 9 19 38 41 106 25 1 0 660 2009 2 35 12 24 20 20 10 25 12 41 36 7 19 46 25 8 23 7 10 27 33 36 117 37 5 3 640 2010 3 146 25 17 20 25 20 15 23 53 31 6 26 44 31 11 28 9 20 26 39 52 74 32 7 12 795 Rapports dobservations dfinitives 2008 15 58 14 23 25 41 18 8 12 64 14 15 50 21 22 22 16 51 25 30 36 51 11 12 18 11 683 2009 21 48 4 6 39 25 16 9 15 71 22 15 44 26 27 12 28 43 17 18 39 73 7 16 9 5 655 2010 29 54 17 13 53 20 15 12 11 58 24 10 39 31 44 16 20 44 22 13 31 83 12 11 10 5 696
(*) y compris pour Saint-Pierre et Miquelon, dont la chambre territoriale des comptes est regroupe avec la chambre rgionale dIle-de-France
404
COUR DES COMPTES
B - Le personnel des juridictions financires

1 La Cour des comptes
Tableau n 13 - volution des effectifs en activit la Cour des comptes (au 31 dcembre)
2007 Premier prsident Procureur gnral Prsidents de chambre Secrtaire gnral et secrtaires gnraux adjoints Avocats gnraux 1 1 8 3 2008 1 1 8 4 2009 1 1 8 4 5 2010 1 1 8 4 5
4 4 Personnels de contrle 123 76 15 65 66 37 382 23 127 73 16 65 64 40 385 18
Conseillers matres (1) Conseillers rfrendaires (1) Auditeurs Rapporteurs temps plein Assistants Experts Total agents Rapporteurs temps partiel
145 62 16 66 66 43 398 19 417
141 66 16 71 67 40 401 26 427
Total personnels de contrle 405 403 Personnels administratifs Personnels administratifs Total Cour des comptes (2) 266 681 262 675
273 700
273 710
(1) Y compris les prsidents de chambre maintenus en activit, les conseillers matre en service extraordinaire, les magistrats dlgus dans les fonctions davocat gnral et de secrtaire gnral et ceux mis disposition hors de la Cour. (2) Total incluant dsormais le Premier prsident, le Procureur gnral et les prsidents de chambre, ce qui ntait pas le cas dans le mme tableau des prcdents rapports publics annuels.
405
Tableau n 14 - Position administrative des magistrats de la Cour des comptes (au 31 dcembre)
Position 2009 En service la Cour des comptes (*) Dtach dans les fonctions de Prsident et de vice-prsident de chambre rgionale ou territoriale des comptes En service dans les juridictions financires Mis disposition auprs dune administration Dtachs dans une administration ou un organisme public Hors cadre En disponibilit Total 232 27 259 2 105 4 36 406 Effectif 2010 230 27 257 3 103 5 33 401
(*) Y compris le Premier prsident, le Procureur gnral, les prsidents de chambre, les prsidents de chambre maintenus en activit et les conseillers matres en service extraordinaire, mais non compris les magistrats mis disposition.
2 Les chambres rgionales et territoriales des comptes

Tableau n 15 - volution des effectifs en activit dans les chambres rgionales et territoriales des comptes
2007 Prsidents et vice-prsident 27 Personnels de contrle Magistrats Rapporteurs Assistants Total personnels de contrle Personnels administratifs TOTAL CRTC 324 4 345 673 439 1112 331 4 332 667 455 1122 320 2 326 648 451 1099 308* 1 329 638 434 1072 2008 27 2009 27 2010 27
* dont 250 magistrats de CRTC, 1 magistrat non affect et 57 fonctionnaires dtachs dans le corps.
406
COUR DES COMPTES
Tableau n 16 - Rpartition des magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes 2009 Prsidents de section Premiers conseillers Conseillers Total 54 327 26 407 2010 53 310 26 389
Tableau n 17 - Position administrative des magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes (*) Effectif au Effectif au 31 dcembre 31 dcembre 2009 2010 En service dans les chambres rgionales et territoriales des comptes Dtachs dans le corps des magistrats de CRC (Art 212-5 du CJF) Mis disposition de la Cour des comptes Dtachs dans une administration ou un organisme public En disponibilit Hors cadre Non affect Total
2010
256 64 4 72 8 3 0 407
250 57 1 72 5 3 1 389
*non compris le fonctionnaire dune autre administration mis disposition dune CRTC en
407
Tableau n 18 - Rpartition des effectifs par chambres rgionales et territoriales des comptes au 31 dcembre 2010 (hors prsidents de CRTC)
1 Chambres Effectif rel de magistrats et rapporteurs non magistrats 7 19 7 9 15 12 9 3 4 47 12 3 15 14 20 6 9 15 8 8 21 27 2 Assistants de vrification 8 19 10 9 17 12 8 6 7 44 14 4 13 16 18 8 9 17 10 10 23 27 3 Agents administratifs 4 Total de 1-2-3
ALSACE AQUITAINE AUVERGNE BOURGOGNE BRETAGNE CENTRE CHAMPAGNE ARDENNE CORSE FRANCHE COMTE ILE-DE-FRANCE LANGUEDOC-ROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINE MIDI-PYRENEES NORD-PAS-DE-CALAIS BASSE-NORMANDIE HAUTE-NORMANDIE PAYSdelaLOIRE PICARDIE POITOU CHARENTES PROVENCE-ALPESCOTE DAZUR RHONE-ALPES GUADELOUPE, GUYANE, MARTINIQUE, SAINTBARTHELEMY, SAINT-MARTIN LA REUNION MAYOTTE NOUVELLE CALEDONIE POLYNESIE FRANCAISE NON AFFECTE TOTAL
14 21 14 16 19 18 11 12 10 43 16 13 20 20 25 13 15 19 14 13 22 32
29 59 31 34 51 42 28 21 21 134 42 20 48 50 63 27 33 51 32 31 66 86
14
27
5 3 4
6 3 4 1
12 5 3
23 11 11
308
330
434
1072
408
COUR DES COMPTES
C - Les moyens financiers des juridictions financires
Tableau n 19 - volution des dpenses des juridictions financires
Crdits de paiements en M
2007 (chiffres dfinitifs)
2008
(chiffres dfinitifs)
2009
(chiffres dfinitifs)
2010 (chiffres provisoires au 17/01/2010)
Variation 20092010
Dpenses de personnel (Titre 2) - dont rmunrations nettes - dont indemnits - dont cotisations et prestations sociales Dpenses de fonctionnement (titre 3) - dont informatique - dont matriel et fonctionnement Dpenses dinvestissement (titre 5) Dpenses dintervention (titre 6) Total hors titre 2 TOTAL DEPENSES (titre 2 et hors titre 2)
146,44 67,92 35,15 43,37 23,05 1,90 21,15 3,66 0,02 26,73 173,17
154,60 69,10 38,12 47,38 27,82 2,96 24,86 8,89 0,02 36,73 191,33
161,86 70,70 40,05 51,11 26,48 2,92 23,56 10,88 0,02 37,38 199,24
165,30 70 ,83 41,19 53,28 27,13 2,62 24,51 2,39 0,02 29,54 194,84
2,1% 0,2% 2,8% 4,2% 2,5% -10,3% 4,0% -78,0% 0,0% -21,0% -2,2%
ANNEXE
Accs thmatique rapport public annuel 2011 (correspondance entre les sujets traits dans le rapport et, dune part, les missions du budget de lEtat et, dautre part, les programmes de qualit et defficience des lois de financement de la scurit sociale)
Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales

La politique de soutien lagriculture des dpartements doutre-mer
Anciens combattants
La dcristallisation des pensions des ressortissants des territoires sous souverainet franaise
Collectivits territoriales
La continuit territoriale avec la Corse La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes Le C.N.F.P.T
Contrle et exploitation ariens

Le personnel de contrle de la navigation arienne
Dfense
La participation de la France aux corps militaires europens permanents Le quart de place des militaires Les particularits des rmunrations des rservistes militaires Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense
412
COUR DES COMPTES
Ecologie, dveloppement et amnagement durables

Le service public deau et dassainissement : des volutions encourageantes La gestion du grand port maritime de Marseille Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile
Economie
La COFACE La compensation des charges du service public de llectricit Le bureau des recherches gologiques et minires (BRGM) Les autorits de rgulation financire Quelques dpenses fiscales consacres au dveloppement des entreprises et de lemploi Le soutien public aux entreprises exportatrices
Enseignement scolaire
Les agences comptables des lyces et collges publics Financement de la scurit sociale Les mesures lgislatives concernant la scurit sociale et les retraites
Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Chorus et les systmes dinformation financire de lEtat La prparation et le suivi de lexcution du budget de lEtat La trajectoire 2010-2013 Les dpenses fiscales : un enjeu budgtaire majeur Les effets de la certification des comptes de lEtat
Gestion du patrimoine immobilier

La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle Le nouveau sige de loffice Paris Habitat
413
Immigration
Les flux migratoires irrguliers en Guyane, Mayotte et Saint-Martin Outre-mer Les services centraux chargs de lOutre-mer
Recherche et enseignement suprieur

Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche
Retraites
Le Fonds de rserve des retraites : une ambition abandonne, une rorientation risque
Sant
La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et enseignements Le systme de sant en Polynsie franaise et son financement
Scurit civile
La gestion des risques naturels dans les dpartements doutre-mer
Sport, jeunesse et vie associative

Lcole nationale de la voile et des sports nautiques Le muse national du sport : un projet mal suivi Les exonrations des indemnits verses aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapt
414
COUR DES COMPTES
Travail et emploi
La prime pour lemploi : une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus LEPIDE Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil insuffisamment utilis La rorganisation de la collecte de la taxe dapprentissage dans le secteur des transports et de la logistique Autres Les organismes faisant appel la gnrosit publique

RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011 de La Cour Des Comptes Tome 2

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RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011

Tome 2 Suites donnes aux observations des juridictions financires