Janete Luzia Leite Questo Social e polticas sociais brasileiras: O Governo Lula em pauta

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QUESTO SOCIAL E POLTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS: O Governo Lula em pauta

Janete Luzia Leite

RESUMO: Este artigo procura discutir o que se encontra por trs das variadas e novas respostas dadas s expresses da questo social mediatizadas pelas transformaes sofridas pelas polticas sociais pblicas, a partir do incio da dcada de 1990, na maior parte dos pases latinoamericanos, que desde ento se encontram em um processo de reorganizao centrado nas estratgias neoliberais. Para tanto, utilizamos como caso paradigmtico as polticas sociais de Sade, Previdncia, Assistncia e Educao, notadamente a partir da assuno do governo Lula da Silva. Palavras-chave: mundializao, polticas sociais pblicas, governo Lula da Silva ABSTRACT: The present article examines the implications of the social issues and their changes under the social and public policies in most of the Latin American countries as from the 1990s. These countries have been submitted to a process or reorganization based on the neoliberal strategies. We have focused on the Health, Social Security, Social Assistance and Educational policies government of Lula da Silva as a paradigm. Keywords: globalization, social and public policies, government Lula da Silva

1. Introduo O incio do sculo XXI, no Brasil, se revela como um perodo de enfrentamento de profundas dificuldades, expressas na restrio de financiamento pblico para execuo de polticas sociais, na deteriorao das condies de trabalho e no empobrecimento da populao. Em geral, as causas de tais dificuldades, constatadas empiricamente no cotidiano so atribudas nica e exclusivamente hegemonia do neoliberalismo. Entretanto, uma anlise mais acurada dos determinantes desse fenmeno diz respeito crise do padro de acumulao fordista/keynesiano, deflagrada em meados dos anos 70, e as respostas que o capital vem empreendendo para assegurar as condies necessrias sua manuteno e expanso. Face ao esgotamento do padro de acumulao fordista/keynesiano, o capital visa empreender a uma reestruturao produtiva (ou, nos termos de Harvey,
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acumulao flexvel)1, que objetiva flexibilizar o mercado de trabalho, desregulamentar direitos trabalhistas e redividir tradicionais mercados consumidores. No entanto, a reestruturao produtiva no pode ser reduzida a um mero processo tcnico de racionalizao de modos e formas de produo, posto que exige a mediao de instncias polticas (MOTA, 1995). Para a burguesia, a materialidade da reestruturao produtiva de tipo flexvel passa pela defesa dos princpios neoliberais de autonomia do mercado, da regulao estatal mnima, da liberdade poltica reduzida a liberdade mercantil. O neoliberalismo visa no apenas alterar as relaes do Estado com as classes sociais, mas constituir um Estado mnimo para classe trabalhadora e mximo para o capital (NETTO, 1993). Portanto, as transformaes do mundo do trabalho do final do sculo XX determinam profundas mudanas na esfera do Estado2, consubstanciadas na Reforma do Estado, na aplicao de polticas de ajuste que preceituam o enxugamento dos gastos governamentais, na reduo de financiamento dos servios pblicos, terminando por transferir para a sociedade civil, atravs da filantropia empresarial ou do terceiro setor, as mazelas sociais derivadas dessas transformaes. O que esse quadro desvela o recrudescimento da questo social, decorrncia do crescente antagonismo, inerente ordem burguesa, entre a socializao da produo e a apropriao privada dos frutos do trabalho. Recrudescimento que corresponde raiz de uma nova pobreza de amplos segmentos da populao (IAMAMOTO, 1998) e que se expressa no agravamento da misria, no crescimento do desemprego, na deteriorao da qualidade de vida dos trabalhadores. No se pode desconhecer que, hoje, a questo social infinitamente mais grave, pois est dinamizada por determinantes muito severos de acumulao de capital, o que traz como consequncia a mimetizao de problemas velhos e novos, manifestos de uma maneira mais perversa. Esse texto procura sinalizar as formas pelas quais a questo social em relao com as polticas sociais de Sade, Previdncia, Assistncia e Educao se expressam na sociedade brasileira contempornea, notadamente aps a assuno de Lula da Silva presidncia da Repblica. Para tanto, torna-se necessrio um breve excurso emerso das polticas sociais pblicas com carter universalizante e sua paulatina supresso devido s polticas de ajuste fiscal de cunho neoliberal preconizadas pelas agncias de financiamento multilaterais.

A este respeito, ver HARVEY (1993), MOTA (1995), NETTO (1996), BEHRING (1998), IAMAMOTO (1998) e ANTUNES (1998). 2 Se nos anos 30, o capitalismo buscou responder a uma das mais importantes crises de sua histria compatibilizando a acumulao e valorizao do capital com direitos polticos e sociais mnimos para as classes trabalhadoras atravs da combinao do fordismo com o keynesianismo, nos anos 70 e 80, face ao colapso do socialismo real, o enfrentamento de uma nova crise aponta para uma outra direo: os capitalistas buscam livrar-se das conquistas sociais que foram obrigados a conceder, desregulamentando direitos trabalhistas, deixando, assim, o caminho livre para o pleno domnio do mercado.
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Na sequncia, o exame das polticas sociais pblicas sob a gide do governo Lula da Silva ser encetado, a fim de desvelar as transformaes que foram operadas nestas polticas durante o governo Lula da Silva, a fim de atender ao receiturio neoliberal. No mais universalizantes, estas polticas completam a sua viragem j iniciada em FHC para um cariz absolutamente residual, pontual e fragmentado, visando atender somente os mais pobres dentre os mais pobres. Abrese o caminho para a assistencializao das polticas sociais.

2. O Estado e a Questo Social As polticas sociais tm a sua gnese no final do sculo XIX, a partir da emerso da "questo social", espraiando-se internacionalmente no sculo XX como o resultado da consolidao da transio do capitalismo concorrencial para o monopolista (NETTO, 1992; BEHRING & BOSCHETTI, 2006). Para que as polticas sociais pudessem ser viabilizadas, o modelo do laissezfaire deu lugar ao protecionismo estatal. O Estado foi chamado a intervir na economia e um pacto social foi estabelecido com a classe trabalhadora. Entrava em cena o Welfare State, baseado no modelo keynesiano-fordista, que inaugurou os chamados "30 anos gloriosos do capitalismo". bvio que este modelo deve ser considerado luz de cada pas no qual se instaurou. No Brasil, nas palavras de Francisco de Oliveira, o que tivemos chegou muito mais perto do que poderamos chamar de um Estado de Mal-Estar Social devido formao poltico-social do pas. At a dcada de 1980, na maior parte dos pases latinoamericanos, foi o Estado, por meio de suas polticas sociais, quem assumiu prioritariamente a ateno das sequelas da questo social, quando, em uma clara ofensiva aos princpios do Estado Social, os chamados neoliberais promoveram, a partir da dcada de 1970, a reduo de qualquer interveno estatal no interior da dinmica do mercado, em particular aquelas intervenes portadoras de mecanismos democrticos que pudessem controlar o movimento do capital. Uma das transformaes mais importantes foi a reduo da ao reguladora do Estado, pois, no centro da proposta neoliberal se encontra a ideia de que necessrio limitar a interveno do Estado (e, consequentemente, suas polticas sociais), alertando que, caso contrrio, se estaria destruindo a liberdade dos indivduos. Os estrategas neoliberais argumentam, tout court, que somente um Estado mnimo pode propiciar uma administrao racional, que incorpore os diversos segmentos sociais aos bens socialmente produzidos por meio da integrao ao mercado, e no mais pela tica patrimonialista e extremamente onerosa do Estado (como no caso do Welfare State) que, na verdade, ineficaz e produz efeitos contrrios aos desejados, criando desigualdades onde supostamente se pretendia obter uma maior eqidade. Assim, o processo de transformao nas polticas de gesto macroeconmica e social se sustenta em trs pilares fundamentais: uma reverso acelerada das nacionalizaes no ps-guerra; a crescente tendncia desregulamentao estatal das atividades econmicas e sociais; e a tendncia a transformar os regimes
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universais de proteo social em uma particularizao de benefcios sociais (FERNANDES, 1995). As diferentes combinaes destes trs indicadores (desestatizao, desregulamentao e particularizao) permitem dimensionar o grau de agressividade das propostas neoliberais em cada situao concreta. Sem desconhecer as especificidades de cada contexto, entendemos que a dcada de 1980 marca um giro extremamente importante em nvel mundial, enquadrado pelo avano da ofensiva neoliberal, que possui duas grandes caractersticas: o desmonte da responsabilidade pblica em relao s grandes problemticas sociais e a proposta de Estado Mnimo. Tudo isso tem como cho uma crise cronificada; no mais uma crise que um pico de exasperao do movimento social; o tecido social se crespa e est quase rompido. Est-se falando de um tensionamento que vai aumentando lentamente, at tornar-se natural. A crise se banalizou. As resultantes mais visveis encontram eco nos movimentos dos trabalhadores (uma enorme dominncia corporativista) e no conjunto do movimento social (uma atomizao e uma pulverizao absolutas). Simplesmente se joga na natural fragmentao e se transfere para organismos da chamada sociedade civil o nus de projetos estrategicamente dirigidos pelo Estado, entrando a um soberano desprezo pelo ltimo. H uma expanso mundial da "desproteo social". O desemprego estrutural (fomentado principalmente pela reestruturao produtiva) e o aumento da pobreza e da misria sociais (causados pela conjugao de desemprego, retirada de direitos e enxugamento de polticas sociais) provocam a ascenso de uma franja social que comeou a ser considerada "desnecessria" ao capital, ou seja, no se inseriria na economia seja ela formal ou informal. Esta franja social manifesta-se por meio de uma horda de neofamlicos e neomiserveis que no s colocam em xeque as maravilhas propaladas pelos arautos do neoliberalismo, como tambm ameaam a sua continuidade, pois so a prova cabal da falncia do novo modelo. So estes os segmentos mais pauperizados da sociedade e, no raro, aqueles tambm mais historicamente marginalizados. Novamente, a subjetividade dos trabalhadores precisa ser capturada e reconfigurada a partir de um padro de individualismo no qual a luta de classes deve ser obscurecida, dando lugar a um estranhamento interclasse. Ora, o Estado que existia ento, nos pases latinoamericanos, era uma das principais instituies reguladoras da sociedade. Comea, ento a ser atravessado por transformaes de grande importncia. Inicia-se um processo de reorganizao das relaes polticas e econmicas, que se reacomodam seguindo as diretrizes neoliberais j em marcha no centro do mundo capitalista a partir das experincias de Reagan e Thatcher (cujo laboratrio latinoamericano se deu no governo de Pinochet). Essas mudanas foram comandadas pelo Consenso de Washington, que estabeleceu as estratgias a serem implementadas nos pases perifricos para enfrentar a crise do capitalismo. Neste cenrio, ganham protagonismo as alternativas de privatizao e desconcentrao. Dessa forma, o mercado comea a demarcar as fronteiras dos Estados e lhes exige que facilitem seu livre movimento, intervindo somente nas reas no mercantilizveis (THERBORN, 1995). Tem-se, assim, por um lado, a reduo e
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focalizao da ao estatal para aqueles casos mais imediatos e urgentes (consubstanciando o princpio da subsidiariedade do Estado); e, por outro lado, a privatizao e a consequente transformao em mercadoria dos servios sociais a serem adquiridos no mercado pelo cidado consumidor (MOTA, 2005). Paulatinamente, as experincias de conduo poltica neoconservadoras retiram da rbita do Estado as funes de proteo social consideradas ineficientes do ponto de vista mercantil, buscando outros responsveis para sua produo e administrao. Desta forma, a crises e a crtica do Estado permitiram o avano da tese liberal conservadora no campo das polticas sociais, reforando o processo de reforma do Estado mediante a justificativa da necessria reduo do setor pblico, o que significa privatizao. Assim, a conjuntura contempornea conduz hegemonia do neoliberalismo tanto em nvel ideolgico quanto prtico. notrio tambm que a ofensiva neoliberal exige a reconfigurao do Estado. A conjugao dos elementos necessrios a essa reconfigurao implica em uma nova sociabilidade, que se inicia com o redimensionamento das classes trabalhadoras e envolve o aprofundamento da questo social.

3. As polticas sociais pblicas sob o Governo Lula da Silva No Brasil, o pioneirismo do Partido dos Trabalhadores (PT) em relao aos seus irmos sul-americanos no tocante eleio de governantes oriundos de partidos de esquerda, materializado na legitimidade conferida nas urnas, em outubro de 2002, candidatura de Lula da Silva, no impediu uma poltica de aprofundamento das medidas de carter neoliberal notadamente no que diz respeito continuidade de uma poltica macroeconmica absolutamente favorvel ao capital financeiro to cara aos governos anteriores, aos quais o PT, agora no governo, criticou sempre exacerbada e enfaticamente (PETRAS, 2005). Eleito pela esperana de 53 milhes de brasileiros para levar adiante um projeto alternativo s medidas ditadas pelos organismos internacionais (FMI, BM etc.) e pelo governo dos EUA, Lula da Silva contemplou a populao brasileira com um conjunto de aes que, hoje, surpreendem at os seus formuladores originais (COGGIOLA, 2004). Esta foi a opo do PT, anunciada desde antes das eleies: honrar todos os contratos com o capital. Nenhum contrato foi honrado com os trabalhadores (NETTO, 2004). A poltica macroeconmica adotada cristalina nesse sentido, embora sob o insistente refro de que, mesmo vassala da poltica monetria dos organismos financeiros internacionais, faremos uma poltica diferente. Os trs primeiros anos de governo bastaram para demonstrar cabalmente a impossibilidade de se fazer uma poltica diferente sob o taco ao qual o governo (de bom grado) submete a populao brasileira. O PT chega, portanto, ao governo, da mesma forma como se executa uma melodia ao violino: segura com a mo esquerda e toca com a direita. notrio que, longe de se contrapor mar montante neoliberal, Lula da Silva realiza um aprofundamento das polticas de interesse do grande capital nacional ou no ,
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buscando, no obstante, apresentar-se de forma diferenciada de seu antecessor. Utilizando-se da aura (j bem desgastada) de nordestinoretiranteexldersindical, o atual presidente adoa a plula amarga das aes governamentais, que garantem enormes lucros para o grande capital (bancos, indstrias, agronegcios etc.), com a implementao de polticas sociais que vo de encontro quelas em curso durante os anos de hegemonia do Welfare State, posto que assumem um carter francamente focalista, pontual, fragmentado e, principalmente, descontnuo. Receitas, ainda, daquelas agncias do capital imperialista, com vistas a amortecer reaes contrrias e dar a impresso de melhoria das condies de vida a parcelas da populao mais carente das aes do Estado. Reformas que no medraram no governo FHC foram encaminhadas aodadamente no primeiro mandato do governo petista. Assim que tivemos a implementao de uma (contra)reforma da Previdncia do setor pblico (2003) e o incio das (contra)reformas da Educao (travestida de reforma universitria 2004), Sindical e Trabalhista (que s no lograram xito total devido ao escndalo que atingiu em cheio a base governista, em junho de 2005, mas que foram retomadas aps sua segunda vitria eleitoral e esto seguindo, ainda que lenta e fatiadamente). Alm disso, houve a implementao de um feixe de medidas que complementam a (contra)reforma do Estado iniciada por FHC, a exemplo da realizao de um supervit primrio superior ao ndice do quadrinio anterior, o que no foi suficiente para aplacar a sede dos recursos de investimentos para o desenvolvimento do pas: ao final de 2005, os sanguessugas da Fazenda divulgavam, no sem orgulho, supervits superiores a 5%, enquanto o crescimento do PIB patinava em nmeros de fazer corar de vergonha o arauto do espetculo de crescimento; as polticas sociais pblicas tornam-se cada vez mais focalizadas e pontuais, parametradas mercadolgica e empresarialmente por critrios de racionalizao, custo-benefcio e produtividade, isso quando no simplesmente privatizadas, ou entregues a organizaes da sociedade civil para as quais o Estado desvia recursos sem maiores controles. Some-se a isso o fato de que, alm de no divulgar quantos postos de trabalho foram extintos, e muito menos que a mdia salarial do trabalhador diminuiu, o governo ainda propala a criao de trs milhes de novos empregos, ciente da impossibilidade prtica dessa aferio, e o fracasso de programas como o Primeiro Emprego, cujos recursos, no Oramento de 2006, foram totalmente desviados para o Bolsa-Famlia, carro-chefe da reeleio de Lula da Silva (LEITE; FALCO & WASHINGTON, 2006). Nesse sentido, como era esperado, a reeleio de Lula da Silva no aportou, no todo, maiores novidades internas ou externas. Se, num primeiro momento, a petulncia de Lula da Silva e sua grei pareceu abalada com o indicativo de um 2 turno vindo das urnas, os debates evidenciaram que, na verdade, no havia o que debater, posto que os projetos tanto o do PT quanto o do PSDB , em seus contornos globais, eram exatamente os mesmos. Assim, foi necessrio anabolizar a vitria de Lula da Silva, no 2 turno, reverberando o mote de FHC ou eu ou o caos -, apelando, inclusive, para o voto no menos ruim, o que calou fundo em alguns partidos, que tinham cerrado fileiras
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contra a reeleio de Lula da Silva e que chamaram seus militantes ao voto (crtico?!?!) em Lula da Silva, no 2 turno. Assim que o pas presenciou o milagre da multiplicao dos votos que, diante do enfraquecimento parlamentar do PT e o histrico recente de falcatruas que no poupara o partido, abriu espao para vos mais livres do chefe do governo, buscando divorciar-se da herana petista. Um observador arguto h de notar um deslocamento contnuo da poltica externa do(s) governo(s) Lula da Silva. De incio, uma tentativa formal de liderar um movimento mundial crtico de aspectos da ao do imperialismo e do capital (a luta contra a fome mundial), e de aproximao com lideranas antiimperialistas latinoamericanas (Chvez, Morales) que se materializavam em pragmticas participaes nos fruns internacionais de Davos e Porto Alegre, j, nos ltimos anos, para um enquadramento direto no mundo das grandes disputas de interesses comerciais, na lgica da mundializao do capital. Nesse sentido, Lula da Silva abandona as idas ao Frum Social Mundial (permanecendo firme em Davos) e se torna mais e mais um caixeiro-viajante de produtos fabricados no Brasil, com maior ou menor participao do capital imperialista (etanol etc.). Diante da continuidade da agresso estadunidense ao Iraque, da interferncia de Bush Filho e da Unio Europia para barrar a posio da populao palestina de no-aceitao de acordos de submisso com o colonialismo israelense e de outras aes imperialistas em nvel mundial, a posio brasileira , hoje, um lamentvel silncio. Na Amrica Latina, onde o crescente processo de descontentamento e reao organizada das massas ao domnio tradicional das elites internas e dos governos e corporaes do grande irmo do Norte passa por conflitos entre tentativas de construo de um bonapartismo militar (chavismo) e reaes direita e esquerda, Lula da Silva realiza uma clara guinada em direo a governos mais confiveis e responsveis, pela lgica do grande capital, como o de Bachelet e o de Garcia. Declaraes supostamente simpticas a Chvez e Morales no conseguem mascarar, sob um manto pragmtico, a crescente ojeriza do governo brasileiro a confrontaes de fundo com as polticas do mundo desenvolvido norte-atlntico e, mais ainda, as possibilidades de crescimento de movimentos populares autnomos de carter antiimperialista dentro das fronteiras do pas. Alis, a nica ao internacional do governo brasileiro que se mantm, sem soluo de continuidade, desde o primeiro governo Lula da Silva, a interveno armada no Haiti, ainda sem perspectiva de resoluo no horizonte (LEITE et al., 2008). Aparentando, para a sociedade, uma verso reciclada do pai dos pobres (e me dos ricos), Lula da Silva vai avanando na obra incompleta de seu antecessor, quase sempre com o incmodo e a complacncia inerte de uma oposio parlamentar burguesa que tem diante de si a esquizofrnica tarefa de combater seu prprio programa e algumas das obras de seu maior mentor, FHC. Os programas sociais do governo so a moeda de troca, evidentemente amesquinhada, para tentar conter o agravamento da questo social, o qual se voltaria no s contra Lula da Silva, mas tambm contra o conjunto da burguesia e seus enormes lucros atuais. No processo eleitoral, como j citado, o Bolsa-Famlia foi a principal moeda de troca, notadamente entre os segmentos mais pauperizados da populao. Alis,
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um assistencialismo dos mais xumberga foi cuidadosamente administrado populao, ao mesmo tempo em que as polticas macroeconmicas de corte o mais ortodoxo possvel a empobrecia, durante o primeiro mandato de Lula da Silva. Produziu-se, assim, uma qumica altamente apassivadora de provveis conflitos advindos de uma horda de miserveis (DIAS, 2006). Some-se a isso um discurso messinico de pssima envergadura e tem-se, facilmente, a maior parte dos votos que reelegeram Lula da Silva. Destarte, esse assistencialismo de meia-pataca prima: no somente retira, paulatinamente, toda e qualquer responsabilidade do Estado, no que diz respeito ao financiamento e gesto das polticas sociais pblicas, como tambm joga, pesadamente, essa responsabilizao sobre as famlias e comunidades (outorgandolhes, ainda, uma boa dose de culpabilizao pela sua prpria situao de penria social. Garante-se, assim, a continuidade (sempre aprofundada) do projeto iniciado por Fernando ColIor (que desorganiza o Estado), assumido por FHC (que o desmonta) e que, provavelmente, ser coroado por Lula da Silva (cuja misso redesenhar o Estado). As reformas que no lograram xito, no primeiro mandato, tero, agora, que ser encaminhadas, em outro patamar de negociao, embora com a mesma celeridade. Entretanto, uma demonstrao de fora j foi dada, em novembro de 2006, com a aprovao do Super-Simples, que no fora conseguida, pouco antes das eleies, por acordo de lideranas e que, logo aps o resultado eleitoral, obtm uma votao significativa (nenhum voto contrrio), inclusive dos representantes do nico partido de esquerda com representao parlamentar (salvo duas abstenes). Conseguiu-se, assim, dar o primeiro e fundamental passo para o encaminhamento da Reforma Trabalhista. Isto porque, ao minimizar ou limitar a fiscalizao, nas microempresas, do cumprimento das leis trabalhistas; a isso conjuga-se a concentrao do poder, nas mos das Centrais Sindicais, de negociar em nome dos sindicatos. Retira-se, de um lado, direitos (frias, 13 salrio, descanso remunerado etc.) dos trabalhadores pouco ou nada organizados e, de outro, no que concerne aos trabalhadores com vinculao sindical, anula-se o seu poder deliberativo advindo das assembleias gerais de base. Alm disso, a enorme utilizao do trabalho informal agudizou uma brutal flexibilizao dos direitos dos trabalhadores. E, da mesma forma como ocorrido em outros pases, tal poltica no realizou o discurso que tenta justific-la ampliao de postos de trabalho, aumento da massa salarial e melhoria das condies de vida dos trabalhadores. Algumas das aes governamentais nesse campo, que se tornaram fiascos monumentais (por exemplo, o Programa Primeiro Emprego), procuram ocultar as razes fundamentais da questo trabalhista (vide os programas de reciclagem oferecidos pelas Centrais Sindicais, com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador, com todas as suas patranhas e corrupes apuradas): no existe projeto governamental que parta da discusso da reduo estrutural dos postos de trabalho e do trabalhador sobrante, da informalidade e desemprego estruturais, posto que estes elementos fazem parte da lgica atual de tentativa de superao da

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crise capitalista, em nvel planetrio, lgica esta pela qual o governo Lula da Silva se norteia e, evidentemente, no se dispe a romper. Neste sentido, toma corpo, na prtica, a Reforma Sindical, mesmo antes de aprovada, e assim legalizada, como instrumento de ampliao de controle do movimento sindical pelo(s) governo(s) e por entidades sindicais cooptadas/cooptveis, abafando reivindicaes e questionamentos advindos das bases em relao s aes implementadas por patres ou governos. As (contra)reformas seguem fatiadas e a conta-gotas, incidindo, liminarmente, nas mudanas axiais que, na falta de aprovao, seguiro caminho da sua viragem em Medidas Provisrias de modo que as filigranas necessitem, apenas, da forma da Lei. No todo, em seus princpios fundamentais, j esto sacramentadas. Observando-se o trip da Seguridade Social, notrio que seu conjunto, tal como concebido na Constituio Federal de 1988, se candidata a ser uma carta de intenes bem escrita, de tal maneira est sendo desprovida de qualquer referncia sobre sua insero orgnica e funcional na estrutura da administrao pblica. De acordo com MOTA (1995; 2008), constitui-se, no mbito da Seguridade Social, um duplo e sincrnico movimento de assistencializao e privatizao. Esse movimento expressa a relao entre as tendncias da Seguridade e as estratgias empreendidas pelo grande capital na busca pela flexibilizao da acumulao e na constituio de um Estado Mnimo. A Reforma da Previdncia consolidada por Lula da Silva em 2003-2004, tendencia a reviso de benefcios previdencirios apoiados em contribuies diretas dos trabalhadores, empregadores e Estado, retomando a tica de um plano de seguro social limitado ao trabalho formal e, portanto, despreocupado com a proteo social cidadania. J est em curso a entrega final da Previdncia Social ao mercado, a partir da instituio da compulsoriedade da previdncia complementar. As palavras do ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, indicam a excluso da populao do Frum de Negociao para discutir amplamente a proposta: O presidente [...] quer uma Previdncia universal para todos os trabalhadores e pretende negoci-la com o Congresso, as centrais sindicais e os empresrios. (Folha de So Paulo, 15/01/07 grifos nossos). No mbito da Sade, a afirmao jurdica e institucional das diretrizes da Reforma Sanitria, por um lado, e a conformao de um projeto conservador o projeto neoliberal por outro lado, constituem o carter paradoxal da trajetria do sistema de sade a partir dos anos 80. Aqui, Mendes (1994) demonstra como a consagrao da universalidade na Constituio de 1988 e as estratgias de construo de um Sistema nico de Sade foram incapazes de alterar o tradicional carter compensatrio e excludente das polticas sociais de sade no pas. A consolidao do projeto neoliberal e o efeito inesperado destes programas deu-se por meio de uma desconcentrao programada e seletiva do Estado nos nveis estadual e municipal, nem sempre acompanhada da correspondente transferncia de poder decisrio.

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O fruto deste paradoxo determinou o que o autor denomina de universalizao excludente. O direito universal sade propugnado pela Constituio representou um grande avano, na medida em que provocava uma ruptura com o modelo corporativo de benefcio, ao eliminar a contribuio previdenciria como condio para o acesso aos servios pblicos de sade. Mas a expanso da universalizao do sistema de sade veio acompanhada de mecanismos de racionamento, especialmente de uma visvel queda de qualidade dos servios pblicos, o que acabou por expulsar usurios provenientes de segmentos das camadas mdias e do operariado mais qualificado. Na verdade, a universalizao excludente corresponde a um fenmeno complexo no sistema pblico de sade porque acarreta, por um lado, uma incorporao crescente das classes mais despossudas atravs da universalizao total do sistema pblico de sade , e por outro, a expulso de grupos sociais mais abastados para o sistema privado de ateno mdica supletiva graas queda de sua qualidade. Mas os efeitos da universalizao excludente no atingiram apenas ao sistema pblico; ela correspondeu modificao de toda estrutura sanitria sob hegemonia do projeto neoliberal3. Concomitante expulso de usurios mais abastados dos servios pblicos de sade houve, em relao aos prestadores de servios, tambm uma excluso dos setores mais modernos que, na busca de maior rentabilidade, migraram na direo ao subsistema de medicina supletiva. Assim, a consolidao do projeto neoliberal compe trs subsistemas na rea da Sade o de alta tecnologia, o de ateno mdica supletiva e o pblico4 - que atendem a clientelas distintas com tecnologia diferenciada, interlocutores polticos diversos e modos de financiamentos prprios. Entretanto, necessrio indicar que o projeto neoliberal mudou a qualidade do setor privado da sade. A ateno mdica supletiva , no conjunto do sistema de sade brasileiro, um setor privado forte, de baixa regulao estatal, autnomo em sua expanso, financiamento e definio de clientela. Tal mudana tem por base de sustentao a m qualidade dos servios pblicos de sade. Ao subsistema pblico estaria sendo relegada uma medicina de baixa densidade tecnolgica, parcos recursos: uma medicina pobre para os pobres. Assim, o projeto sanitrio neoliberal no resolveu nenhum dos problemas histricos da assistncia mdica brasileira: seu carter compensatrio, seletivo, hospitalocntrico, curativista. Ao contrrio, todos estes problemas so repostos num patamar de complexidade ainda maior. A sade reequacionada em funo da acumulao do grande capital. O carter segregatrio das polticas sociais de sade acentuado ao mximo, tornando-se cada vez mais funcional lucratividade capitalista. Passando a encabear o atendimento sade, os prestadores de servios particulares racionam seus gastos e dividem seus custos: limitam o nmero e a freqncia de exames, determinam o tempo que cada especialista deve gastar com o paciente, demarcam os dias em que

Nesse quadro, velhas nosologias ressurgem (como o clera, a dengue a leptospirose), unindo-se a problemas sanitrios ainda no resolvidos, tpicos de pases perifricos, (como a tuberculose, a desnutrio infecto-contagiosas) e doenas consideradas novas (como a sndrome do pnico, a Aids). 4 Uma maior descrio desses subsistemas pode ser encontrada em Mendes (1994).
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um indivduo pode permanecer internado e excluem tratamentos, cirurgias e patologias ao alvedrio. A sade hodiernamente enfrenta uma situao extremamente crtica, agravada pelas sucessivas crises do setor e pelas constantes medidas reformistas, que desorganizaram as prticas correntes sem, entretanto, conseguir substitu-las por melhores alternativas. A Assistncia Social, aps muita luta pelos segmentos mais progressistas da sociedade, finalmente compreendida como um direito, sendo inscrita na Constituio de 1988 como integrante da Seguridade Social. Mas a vigncia deste novo patamar foi breve; em menos de dez anos, a Constituio estava completamente desfigurada e a Seguridade inteiramente descumprida. A Assistncia Social, em face do desemprego, do aumento da pobreza e da exponenciao da questo social, deslocada do trip da Seguridade Social, assumindo dois movimentos no-excludentes: 1) ganha centralidade como a poltica integradora das demais; e 2) os veios mais conservadores e demaggicos desta poltica, que agora ganha condicionalidades para escolher, dentre os miserveis a que ela recorrem, aqueles mais disciplinados. A explicao simples: reuncionaliza-se e refilantropiza-se a Assistncia Social. Assim, nada mais bvio que o retorno de suas caractersticas mais marcantes: culpabilizao do indivduo, moralizao, conservantismo e nfase nas menores unidades sociais a famlia e a comunidade. A famlia tem ressurgido neste final do sculo como um tema altamente privilegiado para os interventores sociais. Como j visto, a reemergncia desse fenmeno no est ocorrendo por acaso. So muitas as instituies, programas e servios que tem buscado privilegiar entre as suas aes a reinsero familiar. Portanto, no cabe hoje tratar a temtica da famlia naquela perspectiva tradicionalista de adestramento a um estilo de vida condizente com o modo de produo burgus. Sendo assim, devemos considerar que a famlia no est imune s profundas modificaes que assolam a sociedade capitalista na contemporaneidade. Ela diretamente afetada pelo quadro sociohistrico mais amplo. De acordo com SALES (1997), as mudanas do mundo do trabalho - o desemprego estrutural, a precarizao do trabalho que transformam um contigente cada vez maior de mulheres em chefes de famlia - atingem diretamente uma das tarefas bsicas cumpridas historicamente pela famlia: a reproduo material e espiritual dos indivduos. Somada a estas alteraes de ordem econmica, a famlia, estaria sofrendo tambm mudanas de natureza cultural que indicam a ruptura de velhos padres de vida familiar ao redefinir de papis de gnero e a relao entre as diferentes geraes (pensemos no divrcio, nas pessoas morando s, no aborto, nas mes solteiras, na liberalizao dos costumes, etc.). Tais mudanas se expressam na configurao de uma nova composio familiar, fenmeno mundial tambm observado na estrutura demogrfica brasileira da atualidade. Dados extrados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1981 e 1990 confirmam a queda do nmero de casamentos e da taxa de
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fecundidade, com nascimentos colaterais cada vez mais raros. Paralelo a isso, temos o crescimento no nmero de divrcios, de unidades domiciliares compostas por uma s pessoa, de famlias compostas por apenas um dos cnjuges e com filhos, as denominadas famlias monoparentais. O que estes dados refletem, segundo especialistas da rea o fim da grande famlia, que potencialmente era capaz de oferecer amplas redes de sociabilidade, suportes afetivos cruzados e eventualmente ajuda econmica. A famlia restrita (ou famlia sem colaterais) a tendncia da composio familiar atual que afeta a todas as classes sociais, mas seu rebatimento nos setores populares traz consequncias mais penosas. Para SALES (Op. cit.), o que esses dados sinalizam que os mecanismos de solidariedade familiar, considerados elementos bsicos na proteo dos indivduos contra as agresses externas e a excluso social, adquirem agora o formato de uma interao limitada e precria entre alguns membros da famlia. Torna-se mais rduo para um membro familiar em dificuldade acionar uma rede de parentesco limitada ou dispersa, o que exige novas estratgias de organizao domstica, sobretudo, no que diz respeito ao cuidado com os dependentes. Tal quadro estaria sinalizando no apenas que a famlia, enquanto instituio produtora de sociabilidade, atravessa uma crise em escala mundial, mas que, sobretudo, so as famlias dos segmentos mais pauperizados das classes trabalhadoras as que sofrem os maiores impactos socioeconmicos das transformaes e cortes que esto sendo realizados. E, last but not least, a Educao. Depois de aprovados, por um sem-nmero de MP e decretos, os pilares centrais da Reforma Universitria, o governo se prepara para os ajustes finais (propalando os ganhos que adviro com a Universidade Aberta, a Universidade Nova e o REUNI), transformando, assim, toda a Educao brasileira (notadamente a de nvel superior) em um grande nicho para as empresas investirem, dela retirando o que ainda restava de ensino, pesquisa e extenso de qualidade e socialmente referenciada. O Brasil adentrou o segundo mandato do democrtico e popular presidente Lula da Silva, com a consolidao, acelerada e fragmentada, de polticas educacionais como, de resto, de todas as polticas sociais consistentes com as agendas dos organismos internacionais para os pases pobres ou do terceiro mundo ou emergentes ou de baixa renda ou perifricos no importa o jargo, a geopoltica a mesma. Colocando em foco o arcabouo conceptual, as diretrizes operacionais e as estratgias de presso do Banco Mundial (BM), envoltas em proposies msticas e mistificadoras como Combate Pobreza, Educao para Todos, Metas de Desenvolvimento do Milnio, Economias do Conhecimento e outras de semelhante jaez, esse caminho tem sido trilhado, desde a primeira metade dos anos 1990, com a adeso dos diferentes governos brasileiros do perodo. bem verdade que alguns deslocamentos de nfase, gerados, principalmente, por crescentes manifestaes de descontentamento por parte dos pases-clientes, tm sido observados, passando a ilusria impresso de que o novo discurso do Banco , de fato, novo, ou que os documentos de avaliao e
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orientao, de 1993 a 1998, tm diferenas substantivas por comparao com o conjunto de publicaes de 1999 em diante. Esse deslocamento de nfase significa no mais que atenuar eixos como a chamada perspectiva de oferta, a diretriz financeira de reduo de custos, as anlises custo-benefcio ou o imperativo de melhor capacidade de gesto dos governos que cada governo brasileiro de planto, na ltima dcada, tem diligentemente buscado implementar. E significa, mais que isso, dar total destaque s orientaes voltadas para a perspectiva de demanda, com crticas ocasionais ao enfoque anterior, o que, na essncia e em sntese, representa a defesa de todas as formas de transferncia de recursos pblicos para indivduos, grupos e instituies privados e do livre comrcio da educao, bem como da produo cientfica e tecnolgica que se d nos ambientes educacionais de nvel universitrio. Coroando tudo isso, a ideia de que as famlias e as comunidades devem arcar com uma parte maior dos custos educacionais. A retrica dos gurus do Banco inclui afirmaes como [...] os recursos devem seguir os estudantes, o enfoque no indivduo, ou geralmente o pobre que ir se beneficiar mais da possibilidade de escolher [sua] escola (PATRINOS & ARIASINGAM, 1999), como sustentao da defesa do setor educacional privado e do livre mercado da educao, enfatizando os benefcios eficincia do sistema e melhor desempenho dos atores envolvidos gerados pela competio. Em termos formais, consubstanciado em documento oficial do BM, um divisor de guas a considerar o documento intitulado Estratgia para o Setor Educacional (WORLD BANK, 1999/2005). Embora mantendo, em larga medida, a importncia das diretrizes anteriores, sobretudo quanto essencialidade da educao bsica, do ensino fundamental, em especial, e seu potencial como redutor da pobreza e das desigualdades, o documento de 1999 e sua atualizao de 2005 trazem, com inequvoca clareza, a centralidade da abertura do setor educacional, como opo de investimento para a iniciativa privada com interesse no setor. Ou seja, uma viso totalmente comercial, mercantil, estando, nos documentos, os emprstimos e os outros servios ofertados pelo BM designados como o negcio educacional do Banco. Fica, assim, caracterizada a remoo, do cenrio e das discusses educacionais, da noo de direito humano e social. Na linha assistencialista-compensatria, o ProUni, deve ser sempre lembrado como parte dessa estratgia; sua crescente demanda refora o acordo de compra e venda de vagas, a transferncia de recursos pblicos para o setor privado, e a mercadorizao do direito educao. As grandes diretrizes referentes a autonomia, financiamento, administrao, programas e cursos, avaliao, relaes de trabalho, assistncia estudantil (LEITE, 2008) vm sendo implementadas, por meio das iniciativas j citadas a reforma universitria est em curso, valendo-se da metodologia popular conhecida como comendo pelas beiradas. Assim, a conjuntura se caracteriza por uma descrena extrema da sociedade no poder institudo, nos governos em geral e nas propostas de transformao no concretizadas. Os servios sociais enfrentam uma situao extremamente crtica, agravada de forma dramtica pelas sucessivas crises e com a interferncia das

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medidas reformistas que desorganizaram as prticas anteriores sem colocar nada em seu lugar.

4. Concluso No processo de transformao-adaptao que o sistema capitalista realiza historicamente, algumas mudanas se repetem. Para a sobrevivncia e a expanso do sistema, estas mudanas atuam tanto nas formas de explorao do trabalho (mundo do capital), incluindo a a criao e utilizao de novas tecnologias quanto nas caractersticas de reproduo ideolgica e material da fora de trabalho. Todo este processo adquire dramaticidade mpar se consideramos que se retiram recursos e direitos dos setores mais vulnerveis da populao, ou seja, aqueles mais expostos aos mais variados tipos de necessidades. Toda a estrutura, duramente construda atravs de lutas populares, negociaes, avanos e retrocessos materializada, em grande parte, na Constituio de 88 vem sendo desmontada a partir da dcada de 90, com a introduo do projeto neoliberal no Brasil. Este processo repercute de maneira particular na Amrica do Sul, posto que as reivindicaes e demandas populares pressionaram e conseguiram ampliar os direitos sociais, ao mesmo tempo em que se homogenizava o consenso neoliberal, impondo severos cortes aos programas j institudos. A tica neoliberal de mercantilizao das relaes confiadas ao automatismo regulador do mercado anula todo o controle sobre o meio vital em que se desenham e desenvolvem as estratgias de vida. O acesso a bens e servios somente a consequncia da maximizao das redes de consumo para aqueles dispostos a pagar por estes bens e servios, mas em nenhum caso se responde demanda coletiva por uma redistribuio social dos recursos disponveis. A integrao a esses processos meramente virtual porque o nico processo social que pretende integrar globalmente invisvel, imprevisvel e atomizado: o mercado. Foi colocado em curso um amplo conjunto de formas alternativas de encaminhar os programas sociais que passam a ocupar espaos onde antes predominava o Estado. Mas devemos ter presente que uma parte importante dessas novas formas de relao entre o pblico e o privado para atender o social e amortecer e neutralizar as expresses da questo social podem ser pensadas como instrumentos para eliminar o carter da luta poltica, convertendo os conflitos e tenses sociais em expresses vazias de sentido transformador, com a intencionalidade de convert-las em expresses neutras. As polticas sociais, travestidas doravante em programas para grupos especficos, funcionam exatamente como instrumento de diviso das classes trabalhadoras, a partir da sua caracterstica residual. Perde-se, com isso, o horizonte da luta coletiva. Ademais, a focalizao despolitiza as polticas, tirando o foco da totalidade do real, naturalizando, banalizando e ato contnuo criminalizando as refraes da questo social, transformando-as em expresses individuais. Nenhum dos programas que, hoje, est em desenvolvimento, oferece
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qualquer porta de sada. Apresentar este tipo de soluo como algo mais que emergencial, no apenas um equvoco: uma orientao poltica de natureza claramente ideolgica. D-se aos pobres para conserv-los como tais. A reverso deste quadro pressupe a articulao das diferentes esferas da sociedade em uma perspectiva de ampliao e politizao do debate, a fim de que o discurso apassivador e anestesiante no encontre eco. evidente que o combate a essa lgica demanda relaes com a dinmica do movimento das classes sociais e dos movimentos sociais, que so interlocutores extremamente significativos. Portanto, na trilha do mtodo j sobejamente empregado, estes so interlocutores que devem ser cooptados ou, no limite, caso necessrio, corrompidos. Mas preciso lembrar que o movimento social capaz de ajudar e promover a emancipao poltica. Mas movimento social nenhum promove a emancipao humana. Se os movimentos sociais no encontrarem outra instncia, uma instncia de universalizao de interesses sociais, sero corporativizados. Isto porque notrio que os movimentos e grupos que militam nestas reas tm se mostrado corporativos e restritos em suas demandas e formas de encaminhamento das lutas sociais, neles predominando uma viso instrumental, moral e conjuntural do Estado, das polticas sociais e das instituies que eles pretendem influenciar para reorientar suas aes. Sua tica no eqitativa e/ou universalista, mas particularista e sua capacidade de mobilizao est marcada pelo apelo emocional. A consequncia imediata o enfraquecimento da luta por novos direitos e a fragilizao daqueles j conquistados. Os horizontes presentes so o indicativo de que a realidade dever ser transformada para que, em um futuro possvel, as massas saiam de um contexto de espera para uma realidade de transformao histrica.

Texto recebido em julho de 2010. Aprovado para publicao em setembro de 2010.

Sobre a Autora Janete Luzia Leite mestre e doutora em Servio Social. Prof Associado da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro, onde ministra disciplinas e orienta estudantes em nvel de graduao e ps-graduao (stricto e lato sensu). Tambm coordena o Ncleo de Pesquisa e Estudos em Polticas Pblicas, Questo Social e Servio Social (Diretrio dos Grupos de Pesquisa do CNPq).

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