UNIDAD 1; EL ESTADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA El Estado: Elementos fundamentales: organizacin. El Gobierno.

Actividades y fines El concepto de Estado comprende necesariamente el de autoridad, es decir, de la facultad o poder establecido a favor de una persona o de un conjunto de personas, llamada gobernantes, sobre otras, llamadas gobernados, que estn subordinadas a las primeras. Aquel poder o facultad por el cual los gobernantes imponen la ejecucin o el cumplimiento de sus rdenes, empleando la fuerza pblica cuando fuere necesario, se denomina autoridad poltica. En las naciones primitivas, la autoridad poltica era absoluta, sin limitaciones. Se consideraba al soberano, o sea, la persona que detentaba el poder y tena el uso de la fuerza pblica, como el dueo o propietario de Estado, su voluntad era suprema en el territorio correspondiente. Pero desde los tiempos ms remotos los pueblos lucharon para limitar la autoridad de los gobernantes. Al poder absoluto del monarca opusieron el derecho como norma reguladora de sus relaciones con el pueblo. Las conquistas fueron lentas pero ciertas. De esta manera el poder del soberano fue disminuyendo. La autoridad perdida pasa a manos de los grandes seores, que cuando se sintieron lo suficientemente fuertes impusieron al monarca la adopcin de un estatuto escrito en el que se despoj al monarca de su autoridad, la que fue adquirida por el pueblo. Pacfica o violentamente se oblig a los reyes a establecer la garanta de una ley suprema en la que se fijaron definitivamente las reglas que deben regir las relaciones entre el soberano y los sbditos. Apareci, con ello la poca del constitucionalismo que, con frecuencia, fue aparejado con el principio del gobierno del pueblo o soberana popular. En los siglos XIX y XX se asisti al casi aniquilamiento de la idea monrquica y la desaparicin de varias monarquas, las cuales cedieron el paso a los sistemas republicanos (Francia, Rusia, Italia, Alemania, Austria-Hungria, China, etc.). El estudio de estas reglas constituye la materia del Derecho Constitucional que, por lo tanto, puede ser definido como la rama del derecho que organiza el Estado y fija las normas fundamentales de sus relaciones con los individuos. Una vez organizado el Estado, de acuerdo con las reglas dadas por el Derecho Constitucional, se hizo necesaria la adopcin de normas especiales referentes al funcionamiento de los rganos estatales que tienen a su cargo la gestin de los intereses pblicos creados explcita o implcitamente por la Constitucin. El conjunto de estas reglas constituye, de una manera general, la materia del Derecho Administrativo, cuya definicin no es fcil dar, ya sea, por ser una ciencia relativamente reciente, no totalmente formada todava. Tambin porque depende de las diversas escuelas en que se colocan los autores. De ah que antes de dar una definicin del Derecho Administrativo crea oportuno expresar algunas ideas de carcter general acerca de lo que debemos entender por gobierno y po administracin. La palabra Gobierno tiene dos acepciones principales. La primera se refiere a la funcin en s misma y la segunda al rgano que la lleva a cabo. Segn la funcin en s misma decimos Gobierno del Pas, refirindonos a la forma como se dirige, cuida o administra la nacin. Segn el rgano que la lleva a cabo, decimos Gobierno del Pas, queriendo referirnos al Poder Ejecutivo. Tomando este ultimo aspecto. El gobierno nacional es el conjunto de funcionarios en quienes el pueblo soberano ha delegado su poder originario. Nuestra Constitucin dice el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes. El Gobierno de la Repblica est constituido por el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y el Poder Judicial. Cada no de ellos en la esfera de sus funciones integra el Gobierno del Pas. El Poder Legislativo hace la Ley, el Ejecutivo la cumple y el Judicial asegura la realidad y correccin de su aplicacin. En este sentido es impropio, pues limita el concepto de gobierno al Poder Ejecutivo. Comnmente, sin embargo, la palabra Gobierno es referida solo a ese Poder, el rgano principal y casi exclusivo

de la administracin pblica. En estos casos la palabra Gobierno es usada como sinnimo de administracin.
Desde un punto de vista ms general y amplio de la funcin

en s misma

gobierno consiste en la direccin y cuidado del pas

Existen diferentes grados: NO ES LO MISMO DECLARAR LA GUERRA A UN PAIS ENEMIGO QUE DISPONER LA EXPROPIACION DE UN CAMPO PARA LA APERTURA DE UN CAMINO.
En suma: la funcin de gobernar reconoce dos aspectos: 1) El de Gobierno propiamente dicho y 2) El de Administracin Pblica

GOBIERNO PROPIAMENTE DICHO, CONSISTE EN REGIRLO POLITICAMENTE. Por ejemplo:

a) Disponer que la propiedad privada debe ser respetada. b) Que la familia se funda sobre el matrimonio legtimo c) Que se debe guardar tal o cual relacin con una potencia extranjera.

Estos son aspectos de mucha importancia y gravedad para la vida nacional. Son las directivas generales a las que todas las disposiciones reglamentarias subsiguientes deben estar subordinadas. Pero fuera de esta funcin de gobierno propiamente dicho existe otra de diferente jerarqua, aunque no menos importante que es ADMINISTRACION PUBLICA, vale decir: CUIDAR, VIGILAR Y DIRIGIR LA VIDA INTERNA DEL PAIS, DE LAS RELACIONES DE LOS HABITANTES DEL ESTADO. Esto es, pues, la parte de la autoridad pblica que gobierna las personas y los bienes en lo que tengan de atinencia con el Estado, hacindolos concurrir al bien comn y ejecutando las leyes de inters general. En consecuencia, con relacin a la definicin del Derecho Administrativo y recordando que es una rama del Derecho Pblico Interno, diremos que ella es enfocada por los autores desde distintos puntos de vista. Todos ellos pueden catalogarse es seis escuelas principales a saber: Legalista, del Poder Ejecutivo, de las Relaciones Jurdicas, de los Servicios Pblicos, Objetiva, y Subjetiva, que no sern tratadas en este trabajo porque no es el objetivo de nuestra materia.

ESTADO
Concepto: Ya hemos visto que el Derecho Administrativo es, segn una de las definiciones, el conjunto de leyes que rigen las relaciones de la Administracin o de la autoridad administrativa con los habitantes. Aqu las palabras Administracin y Autoridad Administrativa, se usan como sinnimo de Estado. Quiere ello decir que el Derecho Administrativo presupone necesariamente que uno de los sujetos de la relacin jurdica naciente, con motivo de la actividad de la administracin, es el Estado. El otro sujeto se denomina particular, administrado, etc.
Existen diferentes definiciones de Estado segn la posicin filosfica de sus autores.

En los tiempos primitivos la agrupacin de hombres fue un simple agregado humano, aunque l ms fuerte, ms hbil o ms inteligente del grupo logr imponerse a los dems y someterlos a su dominacin.

Asumi la representacin del grupo y la gestin de los intereses colectivos. El jefe obr en su nombre o como mandatario de la comunidad con una voluntad que a pesar de ser la propia pretendi ser la de los individuos que componan el grupo. En esta voluntad esgrimida por el jefe en nombre de la comunidad existe en forma embrionaria la idea de Estado. Ms adelante, la comunidad de origen y de raza, de religin y de tradiciones convirtieron aquel agregado en un elemento diferenciado de la humanidad, o sea, un pueblo. Ej.: Pueblo Judo. En la actualidad lo que caracteriza el concepto pueblo es un elemento psicolgico: la conciencia de pertenecer a l. El pueblo se fij en un territorio, se dio un gobierno, se asegur su independencia y adquiri una personalidad propia en el campo de las relaciones internacionales.
El pueblo se convirti en una nacin.

NACION: AGRUPACION INDEPENDIENTE DE INDIVIDUOS QUE HABITAN EN UN TERRITORIO PROPIO, QUE TIENEN EL MISMO GOBIERNO Y QUE ESTAN UNIDOS ENTRE S POR UN COMUN VINCULO DE LENGUAJE, DE TRADICIONES, ETC. Modernamente es otro elemento psicolgico lo que configura la nacin: La voluntad del pueblo de la unin poltica del grupo, l querer vivir unidos. Con la insercin de estos elementos espirituales puede hablarse de un pueblo argentino y de una Nacin Argentina, sin temor de que se observen como factores negativos la diversidad de razas, la falta de tradiciones comunes, las distintas religiones, etc. ESTADO: LA NACION DESDE EL PUNTO DE VISTA DE SU ORGANIZACIN POLITICA. ES EN DEFINITIVA, LA PERSONALIDAD JURIDICA DE LA NACION. Elementos fundamentales
1) Poblacin : de carcter social. Es el conjunto de habitantes del Estado. Elemento pasivo sobre el cual se ejerce la autoridad pblica. 2) Territorio: natural o geogrfico. Es la porcin del globo terrqueo dentro de la cual se ejerce esa misma autoridad, sin que importe si es contnuo (nuestro pas) o discontinuo. Conjunto (espacio) de tierras, tambin comprende mares y ocanos adyacentes al territorio propiamente dicho (Mar territorial). 3) Imperio o poder: es un elemento esencial del estado. Sin el se carecera de fuerza para imponer el cumplimiento de sus resoluciones y no podra llenar los fines sociales que justifican su existencia. Tiene 3 propiedades : Inmanencia: la autoridad es inmanente porque pertenece al Estado, como la gravedad es propia de los cuerpos, es inseparable de l; es nica: porque es indivisible o indelegable y es Soberana, porque es suprema, no puede haber otro superior.

Se hace relativo el concepto de Poder Supremo Nacional porque El Estado no es ya tampoco en el interior un orden supremo, pues tiene sobre s un orden superior, el orden jurdico internacional. Art. 33 C.C.A.: El Estado Nacional, las Provincias, y los Municipios tiene carcter pblico. Es decir, son personas jurdicas de carcter pblico.

FINES DEL ESTADO

Siguiendo al Dr. Manuel M. Diez (1) el Estado debe realizar y realiza actividades que constituyen diferentes modos de ejercicio de la potestad estatal. El Estado en el ejercicio de su actividad persigue la obtencin de distintos fines. Esos fines la doctrina clsica los clasific: en esenciales, primarios o jurdicos y no esenciales, accidentales o sociales. Los esenciales seran aquellos cuya realizacin constituye el mnimo necesario para que el Estado pueda subsistir. Se encontraran en todos los Estados, aun en los que tienen la forma ms rudimentaria (por ejemplo segn Sayagus Laso los fines esenciales del Estado son: relaciones exteriores, defensa nacional, seguridad interior, actividad financiera, etc.). En cuanto a los fines sociales, seran los que el Estado asume para hacer mejor y ms proficua la vida en sociedad. Desde el Estado Gendarme del siglo XVII/XVIII al Estado bienestar o providencia, del siglo XX, ha existido una progresiva evolucin ya que se han ido incorporando una gama de fines sociales que en los primeros tiempos ni se imaginaban.

Conforme al Dr. Diez es evidente que el Estado, en la poca actual, no puede mantenerse cumpliendo nica y exclusivamente los llamados fines esenciales de la doctrina clsica. Vale decir que el Estado debe realizar tambin fines sociales, que sern aquellos que no se refieran a la existencia y a la conservacin del Estado o a garantizar mnimas condiciones de convivencia del pueblo sino a hacer mejor y ms til la convivencia misma. Son fines de bienestar y progreso, de acuerdo con el art. 75, inc.17, 18, 19, 22, 23, 24 entre otros, de la Constitucin Nacional. De all surge la injerencia ms o menos intensa segn que el Estado a) se limite a regular iniciativas y actuaciones de los otros sujetos, b) integre la iniciativa o labor de los otros sujetos de la colectividad; c) realice directamente y cumpla la actividad que debieran realizar los particulares. Surge, pues, que el concepto es fundamentalmente evolutivo y depende del grado de intervencin estatal. Indudablemente el Estado liberal de Derecho del siglo XIX posea fines muy reducidos. En sntesis, se puede coincidir que los fines de la Administracin pueden categorizarse de la siguiente manera:
a) b) c) d) e) cometidos esenciales; servicios pblicos: servicios sociales; actuacin estatal en el campo de la actividad individual; aspectos administrativos de la regulacin de la actividad privada individual.

FUNCIONES DEL ESTADO

Segn el Dr. Diez la actividad que desarrolla el Estado en base a su poder y para el cumplimiento de sus fines constituye las llamadas funciones del Estado. Las funciones del Estado consideradas en conjunto representan el ejercicio pleno del Poder del Estado, de acuerdo con las normas que regulan la competencia y con las modalidades que requieran los correspondientes intereses pblicos que han de tutelar. Las funciones del Estado pueden clasificarse, segn la doctrina, desde distintos puntos de vista, por ejemplo, a) material u objetivo; b) orgnico o subjetivo; c) formal y d) mediato o no mediato. Para nuestro estudio nos limitaremos a exponer la clasificacin material u objetiva, a la que se le denomina constitucional en virtud a que se refiere al contenido de la actividad realizada en el ejercicio de distintas funciones, sin reparar en el rgano que la cumple. Desde este punto de vista las funciones se clasifican en legislativas, ejecutivas y judiciales. Un acto no es legislativo porque lo realiza el Parlamento sino por su contenido legislativo. Desde este punto de vista, tenemos: funcin legislativa, funcin judicial y funcin ejecutiva o administrativa. La funcin legislativa ha sido definida por la doctrina desde este punto de vista, como una actividad estatal que tiene por objeto la creacin de normas jurdicas generales y abstractas. La funcin judicial es la que interviene cuando hay una controversia en materia jurdica, la que es resuelta por medio de una decisin que se impone a las partes y tiene la fuerza de verdad legal. Por ltimo la funcin administrativa podra definirse como la actividad prctica que el Estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses pblicos que asume como propios. La actividad administrativa es prctica y el Estado ejerce una accin propia, similar a la de otros sujetos, sean personas fsicas o jurdicas, que viven dentro del ordenamiento.

ORGANIZACIN DEL ESTADO. EL GOBIERNO

Puede ser enfocada de dos puntos de vista distintos:
a) Por reas: Organo legislativo cuyas funciones se encuentran en el art. 75 de la Constitucin nacional; Organo ejecutivo cuyas funciones se encuentran en los art.99, 100 y conc. de la Constitucin Nacional y Organo judicial, cuyas funciones estn determinadas por el art. 116 de la Constitucin Nacional. b) Por niveles: 1) Nivel poltico (est constituido por el Gobierno). 2) Nivel administrativo (est constituido por la Administracin pblica).

Nivel poltico: est constituido por el gobierno. Es el nivel encargado de ejercer la direccin superior de los rganos del Estado. Se caracteriza por el mayor grado de discrecionalidad, encuadrada dentro de la Constitucin nacional y las leyes y por el cambio peridico de las personas que lo ejercen en los rganos legislativo y ejecutivo, como mandatarios del pueblo. El gobierno, en sentido lato, est integrado por los tres rganos, de tal manera, nuestra Constitucin establece en el artculo 1) que la Nacin Argentina adopta para su Gobierno la forma representativa republicana federal. En sentido estricto se usa el trmino como sinnimo de rgano ejecutivo. As tambin, la Constitucin Nacional en el artculo 99, determina que el Presidente de la Nacin tiene las siguientes atribuciones y en el inciso 1 expresa Es el Jefe supremo de la Nacin, jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas. Vimos que el poder o poder poltico es la capacidad del Estado para establecer normas de conducta u obrar, y para realizarse necesita, segn Bidart Campos, de una inteligencia, de una voluntad, de una fuerza humana que lo concrete, lo haga efectivo, lo impulse, por lo que aparece entonces el gobierno rganos del Estado que lo hace funcionar, lo ejerce y pone en acto.(2) El nivel administrativo dijimos, est constituido por la Administracin pblica. Tal como lo desarrolla Juan Farrs Cavagnaro en su libro Administracin Pblica, el estudio de la administracin pblica, debe abordarse teniendo en cuenta su carcter de organizacin compleja de preeminencia poltica y considerndola subordinada al sistema poltico que constituye para ella un contexto suprasistmico. En tal sentido, la administracin pblica es uno de los elementos constitutivos del sistema poltico, de all que su delimitacin con relacin a ste, presente ciertos inconvenientes prcticos. Desde una perspectiva metodolgica, aparece como altamente compleja y como un sistema dependiente del sistema poltico, porque se convierte en la organizacin administrativa del Estado por el cual se lleva a cabo la accin de gobierno. All aparecen dos conceptos: lo poltico y lo administrativo. Segn Mosher y Cimmino expresan que la poltica puede ser considerada como la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden o se trasmiten a la administracin pblica para la accin de competencia de esta ltima. Sus fines, sus objetivos implcitos, quedan, por tanto en la esfera de intereses de la administracin pblica. Pero desde un punto de vista sociolgico, la importancia del concepto de poder poltico no est en el poder entendido en s mismo, sino en los modos en que dicho poder puede ejercerse, es decir, en los tipos de decisiones y directrices que informan la actividad administrativa. Siguiendo el desarrollo de Farrs Cavagnaro, la denominacin de sistema poltico hace referencia a toda la compleja realidad que surge del conjunto de mayor magnitud, que comprende, adems de los dos aspectos especficamente destacados el poltico y el administrativo -, elementos tales como los partidos polticos, los sindicatos, los canales de acceso y comunicacin a los centros de poder o decisin, los grupos de inters, el electorado, la opinin pblica y todos sus similares. El sistema poltico como tal y respecto del tema que nos ocupa, tiene una naturaleza de ndole genrica, ya que comprende en s misma aspectos variados, que de una u otra manera juegan o influyen en todos los fenmenos que estamos considerando. En cambio, el sistema de la administracin pblica es de naturaleza especfica, ya que conceptualmente est comprendido dentro del mbito ms general del sistema poltico; de tal forma que este ltimo viene a constituir, juntamente con la sociedad global, su mbito natural de accin, el medio ambiente operativo o la ecologa como quiera denominrselo -, de lo que aqu caracterizaremos como sistema de la administracin pblica.

ADMINISTRACIN PBLICA
Concepto, objeto. En sentido etimolgico, para algunos, administracin proviene del latn de ad y ministrare que significa servir a. Para otros autores proviene de ad manusltrahere lo que implica manejar, gestionar, traer a la mano. A poco que analicemos se comprueba que son significaciones casi idnticas y que lo importante es que este sentido pone de resalto el carcter de que es una actividad subalterna o subordinada. (Diez, Manuel M. Ob. Cit.pag.46/47) Administracin, en sentido lato o vulgar, es el cuidado, manejo o gobierno de personas y bienes; de intereses o negocios, privados o pblicos, propios o ajenos. Definida en trminos amplios, la administracin pblica consiste en el proceso relativo a todas las operaciones encaminadas al planeamiento, organizacin, ejecucin y control de las polticas del Estado, en cumplimiento de los fines que se han trazado. En su acepcin ms simple, la administracin pblica es el instrumento que el gobierno moviliza para la ejecucin prctica de sus programas; es una entidad de servicio que se conforma a la filosofa poltica del estado y que contempla al Gobierno desde el ngulo institucional y de su accin dinmica. Tambin se entiende por administracin pblica el conjunto de todos los organismos que prestan los servicios pblicos, ya sea ministerios, entidades descentralizadas, empresas del estado. Tras veces al hablar de administracin pblica, nos referimos al grupo humano que trabaja directa o indirectamente en la prestacin de tales servicios (funcionarios y empleados). En sentido estricto, la expresin administracin pblica puede ser indicativa de:
Una actividad concreta, concebida como organizacin y direccin de personas y medios para alcanzar fines pblicos. La administracin pblica es la actividad administrativa que realiza el Estado para satisfacer sus fines, a travs del conjunto de organismos que componen la rama ejecutiva del gobierno y de los procedimientos que ellos aplican, as como las funciones administrativas que llevan a cabo los otros rganos y organismos del Estado (Jimenez Castro). De un sector de la actividad intelectual (entendida como campo de estudios, como ciencia y tcnica cuyo objeto de estudio es la organizacin administrativa del Estado). Como ciencia investiga y explica; se nutre de hiptesis, teoras, leyes, modelos y postulados. Como tcnica opera y transforma, contiene reglas, normas y procedimientos. Ciencia y tcnica de la administracin pblica actan en forma complementaria y a modo de interactividad realimentada.

En vez de atender las cuestiones de los fines y la constitucin del Estado se aplica principalmente a problemas de planificacin, organizacin, gestin y control de las polticas del Estado, en cumplimiento de los fines que se ha trazado. Objeto: est determinado por la necesidad de proveer eficacia a la organizacin y funcionamiento de las entidades pblicas y el anlisis sistemtico de los aspectos operativos de un gobierno en accin, abarcando en consecuencia un extenso campo de estudio e investigacin en el mbito de las ciencias sociales. DIFERENCIAS Y SIMILITUDES ENTRE LA ADMINISTRACION PBLICA Y LA PRIVADA (Tema obtenido del libro de Pedro Muoz Amato Introduccin a la Administracin Pblica, pginas 52/53/54) En las comparaciones entre la administracin pblica y la comercial a menudo se toman como puntos de referencia ciertas actividades especficas de uno y otro tipo, olvidndose las caractersticas esenciales de cada uno. Veamos cuales son las caractersticas fundamentales que dan perspectiva a las comparaciones ms particularizadas.
1) El gobierno existe para servir los intereses generales de la sociedad, mientras que una empresa comercial sirve los intereses de un individuo o grupo. 2) El gobierno es, entre todas las asociaciones, la que tiene autoridad poltica suprema. 3) La autoridad del gobierno est sancionada por el monopolio de la violencia. 4) La responsabilidad del gobierno corresponde en su exigencia a la naturaleza y dimensin de su poder.

No podemos ignorar que estas caractersticas fundamentales aparecen mucho menos puras en la realidad que en su descripcin terica. Hay gobiernos que no afectan en forma significativa la vida de la sociedad, que estn subordinados al poder de grupos particulares, que no pueden sancionar efectivamente sus mandatos, o que en vez de servir los intereses generales del pueblo son instrumentos para explotarlo. Pero aqu estamos hablando de las caractersticas esenciales del gobierno, independientemente de sus imperfecciones prcticas. Lo que importa en el contexto presente es advertir cmo esta caracterizacin del gobierno impone peculiaridades a su administracin. Podemos enumerar algunas consecuencias:
1) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difcil. El tamao de las operaciones, la multiplicidad de los propsitos y la complejidad de los programas exigen formas especiales de administracin. 2) La universalidad y soberana del gobierno suponen que ste ha de resolver los conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el mximo posible de bienestar general. Para esta funcin hay requisitos de imparcialidad y equidad que condicionan la conducta administrativa, distinguindola de las empresas privadas. Son evidentes las manifestaciones de este rasgo caracterstico. 3) El gobierno es responsable ante el pueblo. Sus actuaciones estn constantemente expuestas a la publicidad y a la crtica. Las opiniones de esa autoridad superior son muy diversas y variables. Cualquier asunto puede convertirse en un ingrediente explosivo para la opinin pblica. Sin duda, la administracin gubernamental tiene que adaptarse a tales exigencias con mayor apego que la privada. En un sistema democrtico el carcter representativo del gobierno acenta esta peculiaridad, 4) Los gobernantes, desde los ms altos en la jerarqua hasta los de nivel inferior, representan a un poder inmenso de coaccin, frente al cual se requieren protecciones especiales. Sus actuaciones deben estar controladas por la supervisin de sus colegas, del pueblo, y, sobre todo, de su propio sentido de responsabilidad. Esto presupone procedimientos, actitudes y formas de organizacin especiales que limiten la autoridad evitando su abuso. 5) La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximizacin de sus ingresos o la minimizacin de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con que realice los propsitos pblicos. Es una equivocacin comn la de juzgar al gobierno en trminos de sus ganancias y prdidas como si fuera una empresa comercial con el empeo de que gaste poco, no incurra en deudas y mantenga sus presupuestos equilibrados. A menos que el gobierno sea un negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo a cmo contribuye a la satisfaccin de las necesidades y los ideales del pueblo.

(1) DIEZ, Manuel M., Manual de Derecho Administrativo (2) FARRES CAVAGNARO, Juan, Administracin pblica