TRANSPARNCIA E OPACIDADE DO ESTADO NO BRASIL

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Jos Maria Jardim

TRANSPARNCIA E OPACIDADE DO ESTADO NO BRASIL: usos e desusos da informao governamental

Editora da Universidade Federal Fluminense Niteri, RJ - 1999

Copyright 1999 by Jos Maria Jardim Direitos desta edio reservados EdUFF - Editora da Universidade Federal Fluminense - Rua Miguel de Frias, 9 - anexo - sobreloja - Icara - Niteri - RJ CEP 24220-000 - Tel.: (021) 620-8080 - ramais 200, 353 e 356 Telefax: (021) 621-6426 proibida a reproduo total ou parcial desta obra sem autorizao expressa da Editora. Normalizao: Anamaria da Costa Cruz Edio de texto : Mario Newman Projeto grfico e editorao eletrnica: Jussara Moore de Figueiredo Capa: Laboratrio de Livre Criao - IACS/UFF - Carolina dos Anjos Jordo Reviso: Snia Peanha Superviso grfica: Kthia M. Pimenta Macedo Coordenao editorial: Damio Nascimento
Catalogao-na-fonte J37 Jardim, Jos Maria. Transparncia e opacidade do estado no Brasil : usos e desusos da informao governamental / Jos Maria Jardim. Niteri : EdUFF, 1999. 239 p. ; 21cm. ISBN 85-228-0288-2 1. Arquivos Pblicos - Brasil - Controle de acesso. 2. Informao governamentalBrasil. I. Ttulo. CDD 027.481

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE Reitor Ccero Mauro Fialho Rodrigues Vice-Reitor Fabiano da Costa Carvalho Diretora da EdUFF Laura Cavalcante Padilha Comisso Editorial Clia Frazo Linhares Dnis Roberto Villas Boas de Moraes Hildete Pereira de Melo Hermes de Arajo Ivan Ramalho de Almeida Magnlia Brasil Barbosa do Nascimento Marco Antonio Teixeira Porto Marlene Gomes Mendes Regina Helena Ferreira de Souza Rogrio Haesbaert da Costa Vera Regina Salles Sobral Virgnia Maria Gomes de Mattos Fontes Zairo Borges Cheibub

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 Marlice, transparente presena

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AGRADECIMENTOS
O percurso que culmina numa tese de doutorado e, posteriormente, a sua publicao, resulta em vrios aprendizados. H, por certo, o aprendizado que se adquire ao longo do desenvolvimento de uma pesquisa. Este corre paralelo ao aprendizado de um tipo especfico de solido. Outro o aprendizado da teia que se traa em torno de pessoas e instituies, indispensvel aos dois primeiros. H, portanto, que agradecer em Niteri, Rio de Janeiro, Braslia, Alcal de Henares e em Paris. s professoras Maria Odila Kahl Fonseca e Sandra Rebel Gomes, colegas do Departamento de Documentao da Universidade Federal Fluminense, generosas interlocutoras nos planos pessoal e intelectual. professora Nlida Gonzlez de Gomez e demais profissionais do Departamento de Ensino e Pesquisa do Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia (IBICT). Adelaide Ramos e Cortes e aos vrios colegas de rgos federais em Braslia que gentilmente concederam-me entrevistas, fornecendo elementos fundamentais a este trabalho. A Alain Chaigneau, carinhoso e gentil anfitrio cujas sugestes de livrarias parisienses possibilitaram o encontro com referncias bibliogrficas imprescindveis a este trabalho. Sua Maison Orfila torna Paris ainda mais memorvel. Maria Luisa Conde, professora do Departamento de Cincias da Computao da Universidade de Alcal de Henares e diretora do Arquivo Geral da Administrao da Subdireo de Arquivos Estatais da Espanha, com a qual tive o privilgio de ampliar, entre fevereiro e junho de 1997, um rico convvio intelectual e pessoal. A Marlice Azevedo e Nelson de Souza Rodrigues pelo companheirismo, inteligncia e solidrio bom humor. E Dnia, a quintessncia da transparncia.

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A coroa do rei no de ouro nem de prata. Eu tambm j usei e sei que ela de lata. No ouro nem nunca foi, a coroa do rei, morou? de lata barata e, olhe l, borocox. Na cabea do rei andou e na minha andou tambm. por isso que eu digo que no vale um vintm. (A coroa do rei, de Haroldo Lobo e David Nasser)

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SUMRIO
LISTA DE QUADROS .................................................................... 15 PREFCIO ...................................................................................... 17 1 INTRODUO ............................................................................... 21 2 CONTORNOS MEIA LUZ: ESTADO E INFORMAO ..... 27 A INFORMAO ARQUIVSTICA ............................................... 29 ESTADO, HEGEMONIA E CAPITAL INFORMACIONAL .......... 33 Estado e hegemonia em Gramsci ................................................ 33 O Estado relacional em Poulantzas ............................................. 40 O x do Estado em Bourdieu ...................................................... 44 OS ARQUIVOS COMO ESCRITA DO ESTADO ........................... 45 3 ZONAS DE LUZ E SOMBRA: TRANSPARNCIA ADMINISTRATIVA E DIREITO INFORMAO GOVERNAMENTAL ..................................................................... 49 A TRANSPARNCIA ADMINISTRATIVA (E A OPACIDADE, O TRANSLCIDO, O DIFANO...) ................................................... 49 O DIREITO INFORMAO........................................................ 68 4 DESIGUALDADE , CIDADANIA E EXCLUSO: O ESTADO NO BRASIL ................................................................ 75 IGUALDADE, CIDADANIA E ESTADO ........................................ 78 ESTADO, CIDADANIA E EXCLUSO SOCIAL NO BRASIL ..... 85 5 O LCUS DA OPACIDADE: A ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL .................................................................... 97 O PERCURSO HISTRICO DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL: ...................................................................... 97 Governo Sarney (1985-1990) ..................................................... 101

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A administrao pblica e a Constituio de 1988 ................... 102 Governo Collor (1990-1992) ..................................................... 102 Governo Itamar Franco (1992-1995) ......................................... 104 O Projeto de Reforma do Estado do Governo Fernando Henrique Cardoso ...................................................................... 105 TRAOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL .................................................................... 110 Estrutura Organizacional ........................................................... 110 Recursos Humanos ..................................................................... 112 O discurso da modernizao administrativa .............................. 118 A hipertrofia federal e a (des)construo do pacto federativo ..................................................................... 119 6 A BABEL INFORMACIONAL DA ADMINISTRAO FEDERAL: ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS E SISTMICAS ............................................................................... 123 AS ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS .................................... 123 O SISTEMA DE ADMINISTRAO DOS RECURSOS DE INFORMAO E INFORMTICA DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL SISP ........................ 136 O SISTEMA NACIONAL DE ARQUIVOS (SINAR) E O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS (CONARQ)....... 141 A INFORMAO E A REFORMA DO ESTADO ........................ 146 7 A CONSTRUO DA OPACIDADE: A GESTO DA INFORMAO NA ADMINISTRAO FEDERAL ....... 149 OS ARQUIVOS DA ADMINISTRAO FEDERAL ................. 149 RECURSOS HUMANOS ............................................................... 153 RECURSOS LEGAIS ..................................................................... 157 A LEGALIZAO DO SEGREDO PS-88 ................................. 158 A sala da transparncia ............................................................. 158 O labirinto do sigilo ................................................................... 159 RECURSOS TECNOLGICOS ..................................................... 163

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8 TRANSPARECEM OS ATORES : AS DIFANAS FALAS .... 171 A ADMINISTRAO PBLICA .................................................. 176 AS MACROESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DA INFORMAO ....................................................................... 178 AS INFRA-ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DA INFORMAO ....................................................................... 180 OS ARQUIVOS .............................................................................. 181 O PBLICO E O PRIVADO ........................................................... 186 INFORMAO, PODER E PROCESSO DECISRIO ................ 187 AS REDES DE INFORMAO PARALELAS ............................. 189 OPACIDADE E TRANSPARNCIA .............................................. 191 9 CONSIDERAES FINAIS ........................................................ 197 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................... 203 ANEXOS ........................................................................................ 217 A - Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991 ........................................ 217 B - Decreto n 1.173, de 29 de junho de 1994 ................................. 222 C - Decreto n 2.134, de 24 de janeiro de 1997 ............................... 227 D - Decreto n 1.048, de 21 de janeiro de 1994 ............................... 233 E - Principais aspectos da Proposta de Emenda Constitucional aprovada em 19 de novembro de 1997 .............. 237 F - Resolues aprovadas pelo Conselho Nacional de Arquivos ................................................................................ 239

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LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Quadro 2 Quadro 3 Quadro 4 Quadro 5 Quadro 6 Quadro 7 Quadro 8 Quadro 9 Quadro 10 Quadro 11 Quadro 12 Quadro 13 Quadro 14 Estrutura da Administrao Pblica Federal (APF) ............ 111 Unidades organizacionais da APF ...................................... 112 Nmero de servidores da APF ........................................... 114 Nmero de servidores por ministrio ................................. 114 Nmero de servidores por faixa etria ................................ 115 Nvel de escolaridade dos servidores .................................. 115 Remunerao dos servidores civis ...................................... 116 Nmero de servidores (1988-1997) .................................... 117 Macroestruturas federais de informao/funes ................ 124 Macroestruturas federais de informao/subordinao ....... 124 Estrutura organizacional do IBAMA ................................. 127 Estrutura organizacional da FUNARTE ............................. 128 Estrutura organizacional das Coordenaes de Documentao e Informao ........................................... 131 Ministrios com Coordenaes de Documentao e Biblioteca(CDB) ou de Documentao e Informao (CDI) ........................................................... 132 Ministrios que no dispem de CDB ou CDI ................... 134 Unidades organizacionais na reas de documentao/ informao ........................................................................ 135 Classificao da informao governamental/MARE .......... 138 Arquivos federais no Rio de Janeiro e em Braslia ............. 150 Acesso aos arquivos federais no Rio de Janeiro e em Braslia .............................................................................. 151 Nvel de escolaridade dos servidores nos arquivos federais/1990 ..................................................................... 154 Nvel de escolaridade dos servidores em arquivos federais/1997 ..................................................................... 155 Principais problemas apontados pelas unidades de arquivo .............................................................................. 155

Quadro 15 Quadro 16 Quadro 17 Quadro 18 Quadro 19 Quadro 20 Quadro 21 Quadro 22

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Quadro 23 Quadro 24 Quadro 25 Quadro 26 Quadro 27 Quadro 28

Alternativas de solues para os problemas arquivsticos ...................................................................... 156 Categorias e caractersticas de documentos sigilosos .......... 160 Agentes classificadores e prazos de sigilo .......................... 161 Acesso informao governamental via Internet ............... 169 Profissionais da informao entrevistados .......................... 174 Administradores-decisores entrevistados ............................ 175

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PREFCIO
Durante os ltimos anos, observamos uma crescente participao das questes informacionais nos diferentes fruns de deliberao coletiva. Algumas das mais significativas dessas questes referem-se ao advento da Sociedade da Informao e do Conhecimento, e as alternativas e escolhas da Sociedade Brasileira rumo a essas transformaes. Outras questes, estreitamente ligadas Poltica de Informao, seriam aquelas referentes proposta de Reforma do Estado. interessante pensar a partir de onde e em que direo o Estado se reforma. Qual a forma do Estado que agora est nessa situao de reforma? Em sua figura moderna, as questes principais do Estado dirigiam-se sobretudo sociedade. Foram construdos, assim, e ao mesmo tempo, um objeto do governar, a populao e os saberes sobre esse objeto, como a Estatstica e, de certa forma, a Arquivologia e a Documentao orientados a promover sua governamentalidade. Sob o modelo jurdico-representativo de Estado, a informao documentria comeou a crescer e acumular-se como acompanhamento e legitimao dos atos de governo, instrumento de controle e regulao da populao, alm de base do clculo antecipador do desempenho das aes do Estado sobre a populao. Ora, as propostas de reforma do Estado parecem resultar do insucesso das reformulaes contemporneas da governamentalidade. Se na abordagem liberal atribui-se a causa desse insucesso a um excesso de interveno de um Estado Social, outras abordagens apontam para os problemas do alargamento da esfera das demandas sociais: novas zonas e formas de gesto que ampliam o universo dos atores participantes colocam questes de coordenao e cooperao dos planos de ao para a obteno de metas coletivas. Isto se traduziria em expectativas e demandas de ampliao da comunicao e de aumento dos fluxos de informao entre o Estado, o Governo e a Cidadania. Carecemos, porm, na Cincia da Informao, de estudos tericos e estratgias de pesquisa contnuas e consolidadas que abordem as questes do Estado e das polticas Pblicas em suas relaes com a sociedade e a Cidadania. No s o Estado e suas mudanas no so tematizados hoje pela Cincia da Informao com a nfase e relevncia que parecem corresponder-lhes. A emergncia e multiplicao das questes informacionais no apresenta como decorrncia uma participao igualmente expressiva dos pesquisadores e profissionais que tm como domnio de competncia a Cincia da Informao, nas reas de seleo metadiscursivas onde se outorgam prioridade s questes e aos saberes.

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Jos Maria Jardim no de eludir os compromissos epistemolgica e politicamente territorializados. Uma das qualidades de seu trabalho a capacidade de criar ou recriar conceitos e operacionaliz-los numa compreenso eficaz da informao em seus cenrios contemporneos e, especificamente, na atual condio e configurao informacional do Estado Brasileiro. Incorpora assim Cincia da Informao novos conceitos, tais como os de transparncia e opacidade informacional do Estado, organizadores de sua argumentao. Sendo seu objetivo criar uma zona de transparncia que revele a opacidade informacional do Estado, poderamos considerar que o conceito de transparncia tem uma precedncia lgica. Com um significado plural e flutuante como o de Democracia suas direes de sentido no so possveis de unificao, no h traduo perfeita entre um e outro de seus usos, entre um e outro plano terico ou fatual onde se apresenta. Talvez nisso resida sua potncia renovadora sobre modelos e abordagens das polticas de informao. Exige-se, porm, para isso, certos cuidados. Se identificada a transparncia com a inteligibilidade do governo ou da sociedade, leva reduo da poltica, pois no domnio objetivo do transparente existiria a nica e mais eficaz soluo para todos os problemas e conflitos, a ser definida de forma monolgica pela racionalidade tecnoadministrativa e seus suportes tecnolgicos. Se explicitada como condio e expresso da comunicao pblica, pressupe-se j como dado aquilo que o conceito deveria abrir para sua indagao: o perfeito exerccio do contrato argumentativo de uma sociedade democrtica e de direito, onde pode ser afirmada a realizao normativa e legitimadora da racionalidade comunicativa. Se reforada em sua dimenso simblica, como expresso mtica ou efeito simblico e afetivo da representao coletiva , ou como uma illusio saudosista de uma modernidade iluminista irrealizada, dar-se-ia um peso absoluto ao oposto da transparncia, a opacidade Finalmente, transparncia ou opacidade, isolada uma da outra, transformase numa condio metafsica ou metapoltica ora da Sociedade, ora do Estado e, como tal, tratar-se-ia de categorias historiogrficas antes que histricas. Esse no o caso no texto de Jardim. Ao manter sua argumentao numa dialtica opacidade/transparncia, o autor constri um domnio informacional relacional e dinmico, sem fix-lo unilateralmente busca gnoseolgica de inteligibilidade, publicizao dos discursos sociais ou ao puro inconsciente das representaes simblicas. Em todo momento, seus objetos so construdos e entram em diferentes jogos de perspectivas, luz desse pensamento relacional.

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A escolha cuidadosa dessa estratgia conceitual lhe permite colocar em evidncia os jogos de opacidade e transparncia que situam a informao arquivstica em dois planos simultneos: luz da Poltica de Informao e a partir de seu papel no campo do Estado. Achamos oportuno destacar a importncia deste tratamento argumentativo. Em primeiro lugar, ainda que exista uma quantidade considervel de publicaes e estudos acerca das Polticas de Informao, estes se ressentem muitas vezes da impreciso e horizontalidade dos conceitos. Como Poltica de Informao entende-se ora Poltica de Informao Governamental, ora Polticas das industrias de eletrnica, Poltica de infra-estruturas tecnolgicas para a informao ou Polticas de Cincia e Tecnologia. Em Jardim, a Poltica de Informao ganha a mxima extenso horizontal (pode ser local, nacional ou global; macro ou micropoltica) ao mesmo tempo que a mxima densidade, porque revela em seus interstcios e ns as redes do poder, seus colapsos irreversveis, suas linhas de equivalncia (padres, metrologias, cdigos, inscries unificadoras). O conceito de hegemonia, recuperado e desenvolvido a partir da construo de Gramsci e de Poulantzas, um dos recursos tericos utilizados para ser o mediador entre esta compreenso relacional do domnio informacional e sua concepo relacional do Estado e dos Arquivos. A partir de uma estratgia de diferenciao e relacionamento, primeiro, do Estado e do Governo e depois, do Estado e da Sociedade, Jardim constri uma grade categorial refinada onde sero tambm diferenciados e relacionados: a) a Poltica de Informao e a Gesto de Informao do Governo (um plano que tm seus prprios atores, aes e competncias e no um simples segmento das Polticas; b) as tecnologias de informao e a informao; c) a noo de valor e a noo de informao, podendo assim falar de valor do uso e valor do no-uso da informao. Em segundo lugar, para consolidar seu trabalho argumentativo, Jardim trata de desnaturalizar o conceito de Estado: nem o Estado-Coisa (instrumento passivo neutro ou manipulado por uma nica classe, Estado-aparelho) nem o Estado-Sujeito (autonomia absoluta; modelo hegeliano do Estado racionalizador da sociedade). Antes que um dispositivo unitrio, o Estado uma rede de dispositivos, um campo onde cabem estratgias divergentes e segmentadoras. Se o Estado acumula capital informacional, ele tambm cenrio de lutas por sua definio e distribuio. Nesse sentido, a informao arquivstica, por seu carter reflexo da ao do Estado, reproduz todos os discursos, aes e estratgias desenvolvidas em seu campo. Ora, numa concepo relacional do Estado e da Informao, os graus de transparncia ou opacidade so expresso dos projetos polticos dominan-

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tes e no efeitos causais da racionalidade ou irracionalidade administrativa da gesto pblica. Direo do desejo e no desempenho. At onde o Estado Brasileiro, hoje, responde a esse quadro? Chegado a este ponto, Jardim coloca lado a lado, duas lgicas de comunicao e informao: uma responde ao modelo contratual das democracias de direito, as quais parecem pressupor um minimum lgico e um minimum tico que colocaria as condies de validade do contrato comunicacional informacional como condio de possibilidade do contrato social, de modo que a Cidadania Informacional garante toda outra expresso da Cidadania; outra, responde ao modelo estratgico-hegemnico, locus de jogos de informao de soma zero, e ponto de partida de aes pedaggicas de produo modelar dos sujeitos. Na verdade, o mais importante na argumentao de Jardim estaria em questionar uma compreenso tecnocrtica da poltica ou uma compreenso rousseauniana da vontade: assim como no podemos falar de verdade como uma relao evidencial entre o intelecto e as coisas, no podemos falar de poltica como uma relao espontnea entre o desejo e suas metas. A relao entre o Estado e a Sociedade e dos setores estatais e governamentais entre sim, depende do regime informacional que perpassa fontes/recursos de informao, infra-estruturas tecnolgicas, memrias documentrias, instrumentos de processamento, culturas profissionais e posies relativas dos atores tcnicos e polticos . As inscries (processos e produtos) permitem reatar os vnculos sociais e simblicos que se estabelecem entre a Sociedade e o Estado. necessrio, porm, conhecer as regras de sua construo (regras organizacionais, semnticas, pragmticas, documentrias, tecnolgicas) e de suas interfaces para que exeram sua potncia de testemunhas de informao. Jardim rene, assim, num texto denso mas sempre claro e sedutor, a teoria poltica, o conhecimento histrico, a racionalidade administrativa, o olhar antropolgico, mas o fato interdisciplinar que agrega significativamente todos esses discursos e saberes o duplo jogo da transparncia e da opacidade: da informao do Estado e do fazer informacional dos profissionais da informao arquivstica e documentria. Na compreenso da opacidade de um poderia estar a chave do trans-aparecer dos outros. A pesquisa atual d continuidade ao trabalho anterior de Jardim, mais centrado nos Sistemas e Polticas de Arquivo, e aponta para novas indagaes, alm e aqum do Estado e em direo Cidadania. Esperamos, num momento prximo, o relato das iniciativas experimentais e inovadoras que buscam sem retrocessos as novas formas institucionais da informao numa Sociedade mais justa e democrtica. Maria Nelida Gonzlez de Gmez

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1 INTRODUO
Dezembro de 1997. Na Universidade de Oxford, Inglaterra, acadmicos dos mais diversos perfis reuniam-se no St. Anthonys College. O Centro de Estudos Brasileiros daquela universidade promovia o Seminrio Brasil no Sculo XXI. Debatia-se o tema Democracia e Cidadania. Professor da cadeira de Governo, o norte-americano Alfred Stepan resumia o significado, para ele, de consolidao da democracia: a transparncia nas aes governamentais o primeiro passo para se conseguir o fortalecimento das instituies e uma democracia de verdade (O GLOBO, 9 dez. 1997, p. 10). Desde a sua inveno no sculo passado, o Estado brasileiro, em seu sentido estrito,1 teve a opacidade e no a transparncia como um dos seus mais ntidos atributos. Inserida na agenda poltica do pas aps meados dos anos oitenta deste sculo, a transparncia do Estado manteve-se restrita retrica do discurso democrtico. Resta-nos o sculo XXI, como sugerido por Stepan, para a formulao de polticas e prticas informacionais que garantam a visibilidade do Estado pela sociedade civil. Esta pesquisa inscreve-se nesta direo e procura contribuir, ainda que modestamente, para ampliar as reflexes em torno da dimenso informacional que envolve a busca pela transparncia do Estado. Como objeto desta pesquisa, optou-se por focalizar o Estado brasileiro enquanto campo informacional, tendo em vista as condies de produo e disseminao da informao em especial a informao arquivstica na administrao pblica federal e seu uso social. A tese que norteia este trabalho a de que, em nveis gerais, o aparelho de Estado no controla a si mesmo em termos informacionais. O Estado tende a ser invisvel a si mesmo. Este quadro se expressa na fragilidade da maior parte de suas estruturas e recursos informacionais e na ausncia de polticas de informao. Por outro lado e em conseqncia, a opacidade informacional beneficia e favorecida pela reproduo e ampliao do controle do Estado por classes ou fraes de classe dominantes. As escassas possibilidades de acesso informao governamental por outros grupos sociais contribuem para a hegemonia do bloco no poder e a excluso dos setores dominados. O Estado tende a ser invisvel sociedade civil. As questes que norteiam esta pesquisa derivam tambm da nossa condio de profissional da informao, envolvido com a gesto de instituies
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A distino entre Estado ampliado (sociedade civil+sociedade poltica) e Estado em sentido estrito (sociedade poltica) encontra-se contemplada no Captulo 2, especificamente no tpico dedicado aos conceitos de Estado e Hegemonia em Gramsci. Ao longo do texto, a meno ao Estado encontra-se, via de regra, referida a este em sentido estrito, salvo quando recorre-se explicitamente ao conceito de Estado ampliado.

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arquivsticas pblicas e a docncia. Esta experincia foi acrescida de observaes sobre o tema mediante aes de consultoria e intercmbio tcnico, nos ltimos dez anos, em diversos pases.2 Na Amrica Latina, a precariedade organizacional dos arquivos pblicos e o uso social incipiente da informao governamental expressam a trajetria do Estado e da sociedade civil. Os arquivos pblicos latino-americanos institucionalizaram-se como resultado de um processo de independncia, associado formao de Estados modernos na regio. Sob esta perspectiva, foram considerados repositrios da identidade nacional emergente como arquivos histricos. No caso brasileiro, assinala Costa:
o papel do Arquivo [Nacional] ser, portanto, no prioritariamente o de construtor da memria nacional, mas o de instrumentalizador do novo Estado, recolhendo, preservando e fornecendo ao governo, sempre que necessrio, as provas jurdicas de sua existncia e ao. Ao instrumentalizar o Estado e ao lhe dar identidade pela escrita legal, o Arquivo torna-se uma dimenso do prprio Estado, na medida em que espelha, atravs da documentao que recolhe e guarda, sua prpria organizao (1997, p. 52-53).

Coadjuvante como construtor da memria nacional, o Arquivo Nacional e os demais arquivos pblicos brasileiros tampouco encontraro na sua funo instrumental uma atuao protagonista. Isto implicou no desenvolvimento de instituies e servios arquivsticos periferizados na administrao pblica e incapazes de fornecer informaes suficientes, em nveis quantitativo e qualitativo, ao prprio aparelho de Estado, pesquisa cientfica e tecnolgica e sociedade civil. De maneira geral, as instituies arquivsticas pblicas3 brasileiras apresentam caractersticas comuns no que se refere sua atuao. Trata-se de organizaes voltadas quase exclusivamente para a guarda e acesso de documentos considerados, sem parmetros cientficos, como de valor histrico (presumivelmente documentos permanentes), ignorando a gesto dos documentos correntes e intermedirios produzidos pela administrao pblica. Os documentos que no so considerados como de valor histrico, tendem a ser acumulados sem critrios junto aos servios arquivsticos do aparelho de Estado. Tal ocorre em funo da inexistncia de polticas
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Argentina, Canad, Chile, Espanha, Estados Unidos, Frana, Grcia, Inglaterra, Itlia, Mxico, Noruega, Portugal, Uruguai. Consideram-se instituies arquivsticas pblicas, aquelas organizaes cuja atividade-fim a gesto, recolhimento, preservao e acesso de documentos produzidos por uma dada esfera governamental (ex.: o Arquivo Nacional, os arquivos estaduais e os arquivos municipais). Os servios arquivsticos governamentais referem-se s unidades administrativas incumbidas de funes arquivsticas nos diversos rgos da administrao pblica, no mbito dos quais configuram-se como atividades-meio (ex.: o Servio de Protocolo e Arquivos do Departamento de Administrao do Ministrio da Sade).

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arquivsticas das quais resultem programas de avaliao, eliminao e recolhimento de documentos s instituies arquivsticas. Seja nas instituies arquivsticas ou nos servios arquivsticos, a ausncia de padres de gesto da informao, somada s limitaes de recursos humanos, materiais e tecnolgicos, resulta em deficincias no seu processamento tcnico e acesso. Ao no desenvolverem a interao inerente ao controle do ciclo da informao arquivstica (integrando as fases corrente, intermediria e permanente), ambas as instncias organizacionais tornam-se desvinculadas do processo poltico-decisrio governamental. Por outro lado, as restries de consulta e as condies de acesso fsico e intelectual dos arquivos limitam consideravelmente a sua utilizao pelo administrador pblico e o cidado. Conforme Ampudia Mello (1988, p. 39, traduo do autor, grifo do autor),
A disperso e a debilidade das estruturas arquivsticas, resultam sintomticas da feudalizao da Administrao Pblica, dividida em ncleos de influncia e poder que, em grande parte, se baseiam no controle privado da informao (governamental); por outro lado, sob a heterogeneidade e improvisao das tcnicas arquivsticas, pode-se destacar a subordinao das funes pblicas a interesses subjetivos daqueles que as exercem, que determinam, segundo sua convenincia, como devem integrar-se os registros de sua gesto; por sua vez, a marginalizao e menosprezo das reas arquivsticas, consideradas receptculo natural de tudo que intil, resultam ilustrativos do prprio descrdito do sentimento institucional da atividade governamental... em outro extremo, a falta de controle sobre os documentos oficiais que freqentemente so objeto de apropriao por parte de funcionrios governamentais, constitui um reflexo fiel da tendncia a desvirtuar o carter pblico da Administrao, de cujo patrimnio os arquivos so parte fundamental.

O gerenciamento da informao arquivstica pressupe o controle do ciclo informacional em suas diversas etapas. Constitui, assim, uma premissa fundamental desta pesquisa que as possibilidades de acesso informao governamental pelo administrador pblico e o cidado encontram-se diretamente relacionadas com o conjunto de polticas e prticas desenvolvidas pela administrao pblica no decorrer desse ciclo informacional. No marco da democratizao do pas, aps duas dcadas de ditadura militar, ampliaram-se os debates sobre o direito informao governamental e o direito privacidade. Estas anlises no alcanaram, porm, as tentativas de formulao de polticas pblicas de informao nos ltimos doze anos. No caso dos arquivos pblicos, por exemplo, o principal projeto da rea desde 1962, o Sistema Nacional de Arquivos, liderado pelo Arquivo Nacional, no chegou a ser viabilizado. Reiterado em 1978 e 1994, persiste calcado numa de suas caractersticas bsicas: a de instrumento de controle e ordenao da informao pelo Estado e para o Estado, sem vnculos com o acesso informao pelo cidado.

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Do ponto de vista jurdico, apesar dos dispositivos legais favorecidos pelos princpios da Constituio de 1988, a ausncia de polticas pblicas de informao limita significativamente as possibilidades de acesso do cidado informao governamental. Observa-se um profundo desconhecimento sobre o ciclo da informao arquivstica no cenrio da administrao pblica brasileira, a includas as suas demandas sociais. Trata-se de um desconhecimento por parte da prpria administrao pblica e de suas instituies arquivsticas, bem como da universidade. A ausncia de literatura brasileira a respeito expressiva neste sentido. Por outro lado, a literatura internacional sugere padres para a gesto da informao arquivstica governamental que resultam diretamente da experincia de pases onde o controle do ciclo da informao arquivstica pelo Estado constitui um fenmeno historicamente reconhecvel. Ao contrrio do Brasil e demais pases da Amrica Latina, naqueles pases o Estado formulou polticas informacionais, assumiu a informao com um recurso estratgico. Ao garantir o direito do cidado informao governamental, exps-se ao controle democrtico pela sociedade civil. Nestes casos, a transparncia do Estado supera seus focos de opacidade. A opacidade informacional do Estado e sua possibilidades de transparncia constituem um tema ainda no contemplado como objeto de pesquisa na Cincia da Informao. Neste sentido, esta pesquisa insere-se num dos principais veios atualmente contemplados pela Cincia da Informao: o uso social da informao. E o faz tratando de observar paralelamente um cenrio fundamental neste processo que est a merecer maiores atenes na literatura da rea: o Estado como campo informativo. abundante a literatura de Cincia da Informao sobre sistemas e servios de informao governamentais. As polticas pblicas de informao tendem, porm, a ser um tema contemplado em menor escala, especialmente nos peridicos brasileiros. De modo geral, estes temas so abordados desconhecendo-se o Estado como questo terica e processo histrico. Em conseqncia, o Estado , no mximo, um dado implcito e naturalizado sob uma tecnicidade frequentemente neutralizada. Este trabalho procura enfatizar o Estado como campo informativo, lcus de saberes e prticas informacionais, reconhecendo sua especificidade no cenrio em que se inserem. Trata-se, portanto, de desnaturalizar o Estado como campo informacional, requisito anlise da sua opacidade. O exerccio decorrente desta proposta de abordagem marcadamente interdisciplinar. Sua tessitura foi sendo desenvolvida, desde a sua concepo, a partir de um dilogo constante tendo a Cincia da Informao e a Arquivologia como referncias permanentes com a Cincia Poltica, a Administrao, a Histria e a Sociologia. Ao favorecer esta postura, o Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao do IBICT/UFRJ encoraja trajetos tericos e metodolgicos que alcanam as diversas leituras sugeridas pelo fenmeno informacional. Paralelamente, a tendncia

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incluso dos aspectos especficos da informao arquivstica nas linhas de pesquisa estabelecidas no DEP/IBICT, sinaliza contribuies relevantes escassa produo acadmica em Arquivologia no Brasil. Este trabalho procurou contribuir nesta direo, alm de buscar favorecer os vnculos entre a Cincia da Informao e a Arquivologia. Sem ignorar as singularidades das relaes Estado e sociedade civil no Brasil, particularmente aps 1930, priorizou-se o perodo 1985-1997. Esta opo justifica-se em funo do processo de democratizao do pas aps 1985. Nos ltimos doze anos, forjou-se o discurso pela busca da transparncia do Estado e democratizao da informao, culminando com a proposta em curso de reforma do Estado. Paralelamente, observam-se nestes anos redefinies institucionais e cognitivas do campo arquivstico no Brasil, alm das condies que facilitaram ou desfavoreceram, em determinados casos, a busca pela formulao e implementao de polticas pblicas de informao no pas. Como opo metodolgica, a par da reviso de literatura sobre o tema, foram pesquisados instrumentos legais e documentos diversos relativos a programas, projetos e polticas informacionais de diversos rgos federais. Alm da base de dados SIORG (Sistema de Informaes Organizacionais da Administrao Federal), disponibilizada pelo MARE, ( Ministrio da Administrao e Reforma do Estado), foram analisados os sites de todos os ministrios na Internet. Foram tambm realizadas entrevistas em Braslia com dezenove agentes pblicos federais, profissionais da informao ou administradores-decisores, resultando em trinta horas de depoimentos. A coleta desses dados foi realizada entre agosto e dezembro de 1997. O livro encontra-se delimitado basicamente em duas partes. Uma primeira parte, relativa aos captulos dois a quatro, delimita o universo terico que sustenta a tese sugerida. O espao emprico, objeto da pesquisa, encontrase visitado entre os captulos cinco e oito. No captulo dois so apresentados os contornos tericos que norteiam a teoria do Estado qual encontra-se referida a pesquisa. Procura-se tambm esboar os entrecruzamentos entre Estado e informao, enfatizando-se a informao arquivstica. As diversas leituras possveis em torno do conceito de transparncia administrativa e sua configurao jurdica, o direito informao, encontram-se explorados no captulo trs. O captulo quatro convida o leitor ao enquadramento terico envolvendo igualdade, cidadania e excluso social. Estes balizamentos so remetidos s peculiaridades do Estado no Brasil, iniciando-se assim a transio para o espao emprico privilegiado pela pesquisa. Procurou-se reconhecer os principais elementos da administrao federal no captulo cinco, visando a sua compreenso como lcus da opacidade informacional. Este percurso inclui necessariamente as especificidades da

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estruturas organizacionais e sistmicas da informao na administrao federal, abordadas no captulo seis. A situao dos arquivos federais, alm dos recursos tecnolgicos, humanos e legais implicados na gesto da informao governamental, so contemplados no captulo sete. O ltimo captulo apresenta a fala de atores intrinsecamente envolvidos com a opacidade informacional e as possibilidades de transparncia: o profissional da informao e o administrador-decisor. As consideraes finais procuram sistematizar as vias anteriormente percorridas e antever algumas outras. Instrumentos legais e documentos cuja leitura podero favorecer a verticalizao de alguns dos temas analisados foram includos aps as referncias bibliogrficas de documentos citados e consultados.

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2 CONTORNOS MEIA LUZ: ESTADO E INFORMAO

Tentar pensar o Estado expor-se a assumir um pensamento de Estado, a aplicar ao Estado categorias de pensamento produzidas pelo Estado e, portanto, a no compreender a verdade mais fundamental do Estado. (BOURDIEU, 1996)

A funo do Estado e o papel da informao no mundo contemporneo encontram-se no epicentro dos principais debates quanto s diversas configuraes emergentes nos planos econmico, poltico, cientfico e cultural. Vrias anlises apontam para uma crise do Estado-Nao e do Estado do bem-estar sob o impacto de um processo de globalizao econmica. Este processo de globalizao do capital e no-globalizao do trabalho estaria promovendo a internacionalizao dos Estados. As dimenses do Estado e as aes dos governos estariam, por sua vez, crescentemente condicionadas a esta globalizao, levando-se a uma reviso das regras, funcionamento e alcance do conjunto de instituies atravs das quais se exerce o poder poltico em cada pas. medida em que os intercmbios comerciais e financeiros orientam-se de acordo com decises que no se detm em fronteiras nacionais, as dimenses do Estado e dos governos confrontamse com uma nova realidade cujas conseqncias ainda se desenham. Antev-se uma reviso nas regras e alcances da presena e funcionamento do conjunto de instituies atravs das quais se exerce o poder poltico em uma nao. Empresas transnacionais cujos recursos mobilizados superam o PIB de muitos pases seriam atores protagonistas neste processo marcado por um intenso fluxo comercial e de capitais internacionais. Por outro lado, uma nova ordem econmica mundial estaria em formao a partir de trs grandes blocos: o europeu, o americano e o asitico. Sob este mesmo quadro histrico, seria possvel observar, particularmente a partir da experincia de pases de capitalismo avanado, a constituio de uma sociedade da informao. Esta seria baseada, entre outros aspectos, no conhecimento e nos esforos para converter a informao em conhecimento, alm da quantidade e velocidade com que a informao produzida, transmitida e processada. As redes de informao, ampliadas cotidiana-

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mente na razo direta de novos produtos tecnolgicos, constituiriam uma das expresses mais evidentes deste momento. Uma das dimenses mais demarcadas das sociedades da informao seria a velocidade com que se gera, transmite e processa informao. A informao pode ser obtida de forma praticamente imediata e, muitas vezes, a partir da mesma fonte que a produz, sem distino de lugar. Paralelamente, observa-se uma tendncia descentralizao de populaes e servios. Emergem novas formas e novos lugares de reterritorializao do espao e do tempo. Como cenrio de fundo, a literatura sobre o tema aponta para uma revoluo informacional em curso.
... ela , primeiramente, uma revoluo tecnolgica de conjunto, que se segue revoluo industrial em vias de terminar. Mas muito mais que isto: constitui o anncio e potencialidade de uma nova civilizao, ps-mercantil, emergente da ultrapassagem de uma diviso que ope os homens desde que existem as sociedades de classe... a oposio entre a classe de produtores (de mais-valia) e a classe dos improdutivos d cada vez menos conta das relaes que atualmente se estabelecem entre a produo e a informao, entre os assalariados encarregados de tratar a informao (LOJKINE, 1995, p. 11).

Neste quadro, uma ordem internacional da informao1 tenderia a opor pases detentores de informaes estratgicas, grandes centros de pesquisa e formao (centros informacionais), queles onde predomina o analfabetismo e, portanto, sob o risco de serem excludos das economias da informao (periferia no informada).
...basta olhar para a guerra que se trava pelo controle mundial da informao, a histeria que hoje cerca as discusses referentes legislao sobre a propriedade intelectual, a vertiginosa privatizao dos sistemas de telecomunicaes e a rapidez com a qual as mega empresas mundiais esto colocando catracas ou pedgios sobre a produo e circulao do conhecimento, para se dar conta que esta democratizao apenas possibilidade (DOWBOR, 1997, p. 38).

A esta situao de desigualdade informacional, corresponderia, portanto, o maior desafio da revoluo informacional: a partilha da informao, da qual a apropriao privada e o monoplio social so tambm uma fonte de ineficcia e de paralisia mesmo para aqueles que a monopolizam (DOWBOR, 1997, p. 237). Alm de enormes disparidades informacionais entre Norte e Sul, observase o risco de, inclusive nos pases industrializados, ocorrer o mesmo envolvendo de um lado, a apropriao das tecnologias pelos tcnicos,
1

A distribuio da INTERNET de 72% na Amrica do Norte, 23% na Europa e 5% em outras partes do mundo (Internet.br, ano 1, n. 1, 1996).

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engenheiros, os cultivados, e de outro lado, a excluso dos demais (ROBIN, 1996). Como observado na Resoluo do Conselho Europeu,
as vastas perspectivas oferecidas pela sociedade da informao so ameaadas pelo risco de excluso de trabalhadores no qualificados ou pouco qualificados, a emergncia de uma sociedade dual, o agravamento das desigualdades entre as regies, entre zonas urbanas e rurais assim como entre regies centrais e perifricas, o isolamento dos indivduos, a violao da vida privada e diversos outros problemas ticos (Resoluo A4-0073/94).

V-se, portanto, que as noes de globalizao e sociedade de informao implicam numa terceira, a de economia da informao. Trata-se, neste caso, de se reconhecer a informao como um recurso estratgico. Este quadro sinaliza, por outro lado, uma lgica de economia global que favorece a manuteno das desigualdades entre pases ricos e pobres em diversos planos, inclusive na cincia e tecnologia. E, ainda, desigualdades no processo de transformao de dados em informao, de informao em conhecimento , de conhecimento em inteligncia social. Observa-se, assim, que tanto a informao como o Estado constituem fenmenos histricos contemporneos mutuamente referidos e cada vez mais entrecruzados. Esta interseo evidencia-se, sobretudo, quando tais fenmenos so considerados sob a perspectiva da busca de igualdade e democracia em diversas partes do mundo. Como campo informativo, o Estado moderno constitui-se numa das maiores e mais importantes fontes de informao, alm de requisitar uma grande quantidade destas para sua atuao. Seu complexo funcionamento relaciona-se diretamente com a sua ao produtora, receptora, ordenadora e disseminadora de informaes. O objeto do Estado seria, em ltima instncia, o cidado em suas variadas demandas, inclusive aquelas de natureza informacional. A informao publicizada, produto e insumo desse processo, encontra lugar em diversos aparatos institucionais clssicos do Estado como arquivos, bibliotecas, centros de documentao etc. Estes modelos organizacionais, no entanto, j se mostram insuficientes face emergncia de novos modos de produo e uso da informao. o caso das instituies e servios arquivsticos governamentais e suas novas demandas organizacionais, cientficas e sociais, sobretudo no pases do chamado capitalismo central. A INFORMAO ARQUIVSTICA A noo de informao arquivstica recente na literatura da rea e ainda carece de verticalizao terica. Na verdade, a Arquivologia tende a reconhecer os arquivos como seu objeto e no a informao arquivstica. Em torno dessas duas perspectivas, situam-se as escolas de pensamento mais

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conservadoras e predominantes na rea e a mais renovadora. De modo geral, a primeira tendncia encontra acolhida nos arquivos pblicos europeus e, a segunda, na escolas de Cincia da Informao nos Estados Unidos e Canad. A par dessas divergncias, reconhece-se que algumas das caractersticas mais comuns da administrao pblica como funo e organizao formalmente estabelecidas so a gerao, processamento tcnico e consulta a informaes registradas, decorrentes das suas atividades. Neste sentido, os servios de gerenciamento da informao arquivstica representariam um aspecto institucionalizante da administrao pblica. Por outro lado, os documentos arquivsticos por esta produzidos constituiriam uma linguagem que lhe prpria e indispensvel sua sobrevivncia e operaes. As demandas de funcionamento e coeso da administrao pblica justificariam, assim, os seus servios de informao arquivstica, alm de outros com caractersticas especficas. Dois fenmenos sinalizam, segundo Ampudia Mello (1988, p. 12-13, traduo do autor) os processos informacionais arquivsticos dentro das administraes pblicas:
...o primeiro pode denominar-se objetivao e consiste em que a informao institucional se assenta sempre sobre um suporte material...; ao segundo fenmeno pode se chamar formalizao e consiste em que, dentro das instituies, a informao circula atravs de canais prvia e claramente estabelecidos, integrando redes que unem hierarquicamente a todas e cada uma das partes que as compem. (...) tal informao objetivada so os documentos e arquivos que durante tantos sculos a Administrao Pblica tem se empenhado em produzir, assim como os canais formais de informao so os sistemas internos que esta criou para gerar, distribuir e conservar seus registros.

Ao que Ampudia Mello (1988) denomina informao institucional, Couture, Ducharme e Rousseau (1988, p. 51) intitulam informao registrada orgnica. Os arquivos expressam, portanto, o conjunto dessas informaes orgnicas, quaisquer que sejam sua data de produo, seu suporte material, sua natureza, acumuladas por uma organizao (ou pessoa fsica), em decorrncia das suas aes. Inicialmente, os arquivos so conservados por seu valor primrio ou seja, administrativo, legal, financeiro ou probatrio. A gesto da informao arquivstica encontra-se, neste momento, relacionada diretamente ao processo poltico decisrio da organizao que a produziu. Em seguida, sua conservao justifica-se por seu valor secundrio, ou seja, de testemunho, ou de informao geral. Sua insero no processo decisrio da organizao tende a ser residual nesta fase. A informao arquivstica produzida pela administrao pblica cumpre, portanto, um ciclo que envolve sua produo, processamento, uso e estocagem em dois contextos: primeiramente, no ambiente organizacional da sua produo e, num segundo momento, no marco das instituies

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arquivsticas responsveis pela normalizao da gesto de documentos correntes e intermedirios, bem como pela preservao e o acesso ao patrimnio documental arquivstico.2 No primeiro cenrio, a informao arquivstica encontra-se relacionada s demandas do processo decisrio governamental (arquivos correntes). medida em que esta informao torna-se menos utilizada ao longo do processo decisrio, tende-se a elimin-la ou a conserv-la temporariamente (arquivos intermedirios gerenciados pela prpria administrao produtora ou pelas instituies arquivsticas). Para tal, consideram-se as possibilidades de uso eventual da informao pelo organismo produtor ou a sua condio de documento de valor permanente. A esta configurao chegariam, segundo a UNESCO, em torno de 10% dos documentos produzidos (arquivos permanentes). A utilizao da informao arquivstica difere, neste momento, daquela inicial, quando associada ao processo decisrio. Constituindo os arquivos permanentes, estes documentos tm sua guarda e acesso pelas instituies arquivsticas justificados pelo seu uso para a pesquisa cientfica ou como fator de testemunho das aes do Estado e garantia de direitos dos cidados. No mbito da cadeia informacional arquivstica referente s trs idades (corrente , intermediria e permanente) dos arquivos, o ciclo da informao arquivstica envolve, por princpio, as seguintes etapas: a) no contexto organizacional de produo: produo; processamento tcnico;

uso privilegiado pelo administrador e, excepcionalmente, pelo cidado e pesquisador cientfico; estocagem das informaes de uso corrente e, em alguns casos, das que se encontram em fase intermediria; eliminao e transferncia / recolhimento para as instituies arquivsticas.

No Brasil, a Lei 8.159, em consonncia com a literatura arquivstica internacional, conceitua os documentos arquivsticos produzidos pela administrao pblica como correntes, intermedirios e permanentes ( Art. 8):

1-Consideram-se documentos correntes aqueles em curso ou que, mesmo sem movimentao, constituam objeto de consultas freqentes. 2 - Consideram-se documentos intermedirios aqueles que, no sendo de uso corrente nos rgos produtores, por razes de interesse administrativo, aguardam a sua eliminao ou recolhimento para guarda permanente. 3-Consideram-se permanentes os conjuntos de documentos de valor histrico, probatrio e informativo que devem ser definitivamente preservados.

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b) nas instituies arquivsticas: recolhimento; estocagem das informaes consideradas de valor permanente3 e, em certas situaes, daquelas em fase intermediria; processamento tcnico; uso pelo cidado e o pesquisador cientfico e, eventualmente, pelo administrador pblico. O gerenciamento da informao arquivstica pressupe o controle dessas etapas, contempladas na formulao e implementao de polticas pblicas. Considerando a literatura da rea e as prticas desenvolvidas em alguns pases, pode-se sugerir que tais polticas tm como pressupostos: o reconhecimento da informao governamental como um recurso fundamental para o Estado e a sociedade civil; a informao governamental contempla a sociedade civil com conhecimento do Estado e da prpria sociedade civil passado e presente; a informao assegura transparncia ao Estado, facilitando ao governo administrar suas diversas funes sociais; o livre fluxo de informao entre Estado e sociedade civil essencial para uma sociedade democrtica: cabe, assim, ao governo minimizar a carga de demandas sobre a sociedade civil, diminuindo o custo de suas atividades de informao e maximizando a utilizao da informao governamental; os benefcios sociais derivados da informao governamental devem exceder os custos pblicos da informao, ainda que tais benefcios no possam ser sempre quantificveis; o direito individual privacidade deve ser protegido nas atividades de informao do governo ; a gesto de documentos (correntes e intermedirios) governamentais essencial para assegurar transparncia e, em conjunto com a administrao dos arquivos permanentes, proteger os documentos histricos do governo e assegurar direitos legais e financeiros ao Estado e sociedade civil; o intercmbio transparente e eficiente de informao cientfica e tecnolgica, estimula a excelncia na pesquisa cientfica e o uso efetivo dos recursos pblicos de apoio pesquisa e desenvolvimento;
3

Mediante um processo, aparentemente tcnico, de avaliao e seleo de documentos pblicos, naturaliza-se a produo da memria do Estado (JARDIM, 1995).

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 a tecnologia da informao no um fim em si mesmo: trata-se de um conjunto de recursos que auxilia a efetividade e eficincia das aes do governo; os gestores dos recursos de informao devem dispor de padres, conhecimento e treinamento para a administrao desses recursos. H, dessa forma, uma relao profunda entre a gesto da informao arquivstica como um recurso e a qualidade dos servios prestados pelo Estado sociedade civil. As possibilidades de acesso informao governamental pelo administrador pblico e o cidado encontram-se diretamente relacionadas com o conjunto de prticas desenvolvidas pela administrao pblica no decorrer desse ciclo informacional. Esta complexa relao envolvendo os agentes do Estado e a sociedade civil mediados pela informao arquivstica, remete-nos necessariamente a uma abordagem terica do Estado, visando sua compreenso como campo informacional.

ESTADO, HEGEMONIA E CAPITAL INFORMACIONAL

A abordagem do Estado insere-se num conjunto de referncias tericas cuja escolha pelo cientista social implica diretamente na construo do seu objeto. Sob este esforo de construo, optou-se por um enquadramento da dimenso terica do Estado tendo como referncias fundamentais os trabalhos de Gramsci e Poulantzas. Ambos os autores, em que pesem suas distines, tm como ponto de convergncia a contribuio no sentido de se flexibilizar as relaes entre os planos ideolgico-poltico e o econmico, caractersticos do pensamento marxista. Estas perspectivas so, em seguida, entrecruzadas com referncias de uma vertente da sociologia, expressa nas reflexes de Bourdieu, ao se reconhecer o simblico como espcie peculiar de poder. Estado e Hegemonia em Gramsci A teoria do Estado de Gramsci no est apresentada sistematicamente em nenhum dos seus estudos, mas ao longo da sua obra. Um trao marcante o seu esforo de sistematizar, a partir do que implcito em Marx, o que alguns intitulam uma cincia marxista da ao poltica. Vrios autores reconhecem, nesta abordagem, um enfoque marxista alternativo do Estado. Gramsci compreende o Estado como todo o complexo de atividades prticas com o qual a classe dominante no somente justifica e mantm seu domnio, mas procura conquistar o consentimento ativo da-

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queles sobre os quais exerce sua dominao (GRAMSCI apud CARNOY, 1990, p.90). Como tal, o Estado a sociedade civil (infra-estrutura em Marx e Lenin) mais a sociedade poltica: uma hegemonia revestida de coero (GRAMSCI apud CARNOY, 1990, p. 93).4 Sociedade civil e sociedade poltica constituem duas dimenses no interior das superestruturas. A primeira refere-se s
instituies responsveis pela elaborao e/ou difuso de valores simblicos, de ideologias, compreendendo o sistema escolar, as Igrejas, os partidos polticos, as organizaes profissionais, os sindicatos, os meios de comunicao, as instituies de carter cientfico e artstico etc. (COUTINHO, 1987, p. 66).

J a sociedade poltica designa os aparelhos coercitivos, encarnados nos grupos burocrticos ligados s foras armadas e policias e aplicao das leis (COUTINHO, 1987), que garantem classe dominante o monoplio legal ou de fato da violncia do Estado. Note-se que em Marx e Engels, sociedade civil designa o conjunto das relaes econmicas capitalistas, a base material ou infra-estrutura. Um dos aspectos originais do pensamento de Gramsci encontra-se exatamente na definio de sociedade civil, um momento ou esfera da superestrutura, levando ampliao do conceito marxista de Estado. Trata-se, como ressalta Coutinho (1987, p. 68) de uma esfera especfica, dotada de legalidade prpria, funcionando como mediao necessria entre a base econmica e o Estado em sentido estrito. Gramsci no nega que a superestrutura esteja intimamente vinculada s relaes de produo nem sugere a dicotomizao entre estrutura e superestrutura, mas a relao dialtica entre ambas. neste sentido que Gramsci opera uma ruptura com o aparelho coercitivo do Estado marxista-leninista. Na verdade, contradiz Lnin ao mostrar que o Estado no se reduz a uma simples mquina de opresso. Portanto, no possvel reduzir a revoluo tomada do Estado (perspectiva voltada, sobretudo, para o ocidente desenvolvido, onde a sociedade civil seria mais desenvolvida, apoiando-se mais o Estado em sua face ideolgica). A ideologia dominante soma-se mquina administrativa a servio da explorao e s estruturas repressivas que protegem a classe dominante exrcito, polcia, justia. Assim, o Estado moderno funciona por consenso e no somente por violncia. O Estado , simultaneamente, um instrumento para a expanso do poder da classe dominante pelos aparelhos de hegemonia (sociedade civil) e uma fora repressiva (sociedade poltica) que mantm os grupos subordinados e desorganizados. Muito mais que os tericos precedentes, Gramsci enfatiza o papel da superestrutura na perpetuao das classes e no desenvolvimento da conscincia de classe. O Estado no apenas o aparelho repressivo da burguesia, incluindo a hegemonia desta superestrutura. Ao ressaltar este aspecto, Gramsci
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Como nos lembra Gramsci, esta uma distino metodolgica e no orgnica.

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sugere que a classe dominante no depende apenas do seu poder econmico ou do poder coercitivo do Estado. Atravs da sua hegemonia, os dominados so persuadidos a aceitar o sistema de crenas da classe dominante, compartilhando seus valores sociais, culturais e morais. Laclau e Mouffe (1985, p. 76, traduo do autor, grifo do autor), destacam o pensamento gramsciano ao buscarem a construo de um novo marco terico para o conceito de hegemonia, relacionado com as lutas contemporneas do capitalismo maduro.
O que h em Gramsci de radicalmente novo uma ampliao, maior que em qualquer terico do seu tempo, do terreno atribudo recomposio e hegemonia, ao lado de uma teorizao do vnculo hegemnico que vai claramente alm da categoria leninista de aliana de classes... a relevncia do gramscismo deve ser buscada no nvel da teoria geral do marxismo e no em sua dependncia de contextos histricos e geogrficos determinados.

Conforme Mendona (1995, p. 69), o conceito de hegemonia

conota a direo imprimida por um dado grupo ou frao de classe a toda a sociedade, pela via consensual e no pela coero explcita resultante, por isso mesmo, da nica dimenso unificadora e organizadora de agentes sociais em permanente estado de disputa (explcita ou latente): a cultura. Deter a hegemonia equivale a fazer valer um dado conjunto de representaes, prticas, valores, projeto cultural, em suma, aceito por todos, ainda que inconscientemente e, mais que isso, partilhado, malgrado nuances, desavenas ou mesmo conflitos, devendo estes ltimos ser apreendidos como tentativas de criao do contra-hegemnico, i.e., de disseminao/aceitao de um projeto alternativo pelo conjunto social (grifo do autor).

Lembra-nos Chau (1996) que a hegemonia no se trata de um sistema, doutrinao, manipulao ou um conjunto de representaes: um conjunto de experincias, relaes e atividades cujos limites esto fixados e interiorizados, mas que, por ser mais do que ideologia, tem capacidade para controlar e produzir mudanas sociais (1996, p. 22). Na verdade, a hegemonia refere-se a um corpo de prticas e de expectativas sobre o todo social existente e sobre o todo da existncia social: constitui e constituda pela sociedade sob a forma da subordinao interiorizada e imperceptvel (1996, p. 22). Desta forma, a hegemonia no pode ser singular. Suas estruturas concretas so altamente complexas e sobretudo (o que crucial) no existe apenas passivamente na forma de dominao. Deve ser continuamente renovada, recriada, defendida e modificada e continuamente resistida, limitada, alterada... (WILLIAMS apud CHAU, 1996). Neste sentido, Dias (1996) destaca como uma questo central no pensamento gramsciano as relaes entre a realizao da hegemonia e a capacidade de construo de uma viso de mundo. A hegemonia construda no antagonismo entre classes, cotidianizada. Como tal,

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...decorre da sua capacidade de elaborar sua viso de mundo autnoma e da centralidade das classes. Essa centralidade, tomada como sntese de mltiplas determinaes, e no como a priori lgico, como um efeito de estrutura, determinante no exerccio da hegemonia (DIAS, 1996, p.10).

Mendona destaca (1995) a relao direta entre a legitimidade do Estado e a hegemonia. Estas duas dimenses, associadas cultura, remetem-nos a um mesmo problema: o dos mecanismos de exerccio de dominao de classe e da reproduo social. Um outro conceito chave na interpretao dessas dimenses o de aparelho de hegemonia ou seja, um conjunto complexo de instituies, ideologias, prticas e agentes (entre o quais os intelectuais) que s encontra sua unificao atravs da anlise da expanso de uma classe (MENDONA, 1995, p. 102). A hegemonia no se constitui como aparelho a no ser por referncia classe que se constitui em e atravs da mediao de mltiplos subsistemas: aparelho escolar (da escola universidade), aparelho cultural (dos museus s bibliotecas e arquivos), organizao da informao, do meio ambiente, do urbanismo, etc. O aparelho de hegemonia atravessado, como tal, pela luta de classes. Gramsci, portanto, amplia o Estado, incorporando a este o aparelho de hegemonia, alm da sociedade civil. A classe dominante conquista o consentimento/adeso para sua dominao social atravs da hegemonia na sociedade como um todo, porm exerce a dominao atravs do controle dos aparelhos coercitivos do Estado. Isto no significa que exista sistema social em que o consentimento seja a base exclusiva da hegemonia. Da mesma forma, no existiria um Estado em que um mesmo grupo pudesse, somente por meio de coero, manter de forma durvel a sua dominao. Nem essa relao de consentimento absolutamente esttica, nem a hegemonia uma fora coesiva, estando repleta de contradies e sujeita ao conflito. A busca pelo consentimento serve de anteparo aos riscos que corre o Estado de perder credibilidade se fizer uso, em escala elevada, da sua capacidade de coero. Garante-se, por esta via, que o poder permanea invisvel, disseminado por toda a textura da vida social e, assim, naturalizado como costume, hbito, prtica espontnea (EAGLETON, 1997, p. 108).
...Gramsci vai muito alm de uma teoria das obrigaes polticas baseada em direitos civis abstratos para argumentar que o mais amplo controle democrtico desenvolve-se sob a forma mais elevada de hegemonia ... a natureza limitada do consentimento pode levar a uma base precria para uma ordem poltica, que poder tender a apoiar-se cada vez mais na fora. A hegemonia, como possvel argumentar, no se reduz a legitimao, falsa conscincia, ou instrumentalizao da massa da populao, cujo senso comum ou viso de mundo, segundo Gramsci, composto de vrios elementos, alguns dos quais contradizem a ideologia dominante, como alis grande parte da experincia cotidiana (BOTTOMORE, 1965, p. 178, grifo do autor).

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Se o domnio se impe aos grupos antagnicos pelos mecanismos de coero da sociedade poltica, a hegemonia se exerce pelos mecanismos culturais da sociedade civil, isto , o conjunto de organismos vulgarmente denominados privados . Constitui o complexo de relaes ideolgicas e culturais, a vida espiritual e intelectual, sede da ao ideologicamente orientada, lcus de formao e difuso da hegemonia. A sociedade poltica (Estado) referese ao comando, exercido pelo Estado e o governo jurdico. A relao sociedade poltica (coero) e sociedade civil (hegemonia) se d de forma que tanto a questo da hegemonia como a da coero estejam presentes em ambas. O que as distingue a predominncia da hegemonia na sociedade civil e da coero na sociedade poltica.
...essa uma diviso puramente metodolgica e acentua a superposio efetiva que existe nas sociedades concretas. Na verdade, as condies polticas de uma crescente interveno do Estado na sociedade civil e do reformismo como resposta s demandas feitas na arena poltica... se organizam e quando a economia transforma-se no chamado capitalismo organizado, a hegemonia muda e a burguesia se engaja no que Gramsci chama de revoluo passiva. Assim, a base material da hegemonia constituda mediante reformas ou concesses graas s quais mantm-se a liderana de uma classe, mas pelas quais outras classes tm certas exigncias atendidas (BOTTOMORE, 1965, p. 178).

A estatizao da sociedade civil revela-se, inclusive, na absoro progressiva de cultura e educao. Esta estatizao inclui todas as instituies que devem ser consideradas de utilidade para a instruo e a cultura pblica, e que so consideradas realmente como uma srie de Estados que no poderiam ser acessveis ao grande pblico sem uma interveno estatal (BUCI-GLUCKSMAN, 1990, p. 70). O bloco histrico constitui o vnculo orgnico entre estrutura social e superestrutura ideolgica e poltica, correspondendo a uma organizao social concreta. Este vnculo orgnico realizado por certos grupos sociais cuja funo operar no no nvel econmico, mas superestrutural: os intelectuais. Camada social diferenciada, estes funcionrios da superestrutura tm seu carter orgnico expresso na solidariedade que os vincula s classes que representam. O estudo deste conceito no pode ser isolado do de hegemonia, j que um sistema social s integrado quando se edifica um sistema hegemnico, dirigido por uma classe fundamental que confia a gesto aos intelectuais... (PORTELLI, 1990, p. 16). Gramsci concebe todos os homens como intelectuais, embora nem todos tenham a funo de intelectual. Prope, como tal, implicitamente, a possibilidade de rompimento da diviso manual e intelectual do trabalho.
Dentro dessa perspectiva da cultura como dimenso organizativa das classes e de sua hierarquizao, ganha notoriedade a figura do intelectual, entendido no enquanto ser dotado de excelncia conferida pelo monoplio

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da erudio e, por isso mesmo, distanciado do conjunto da sociedade mas sim enquanto aquele que, no mbito de um dado segmento social, destaca-se por seu papel dirigente (MENDONA, 1995, p. 70).

H, contudo, diferenas na inveno dos intelectuais das classes sociais. Na burguesia, o lcus desse processo a escola e a produo material imediata, sob uma identificao entre sociedade humana e produo capitalista. Todos os elementos vitais do processo produtivo nada mais so, em ltima anlise, do que racionalizaes do processo vital da classe dominante... (DIAS, 1996, p. 21). O intelectual da classe dominante submete-se a um processo de formao taylorizado, integrado ao mundo produtivo. O intelectual da classes subalternas produzido apesar desta perspectiva. A apropriao da escola pela racionalidade dominante e pelas prticas relaes sociais que a sustentam revelam aqui um dos segredos da dominao: o acesso diferenciado ao saber e s possibilidades da sua sistematicidade (DIAS, 1996, p. 22, grifo do autor). Racionalidade que, por sua vez, naturalizada. Racionalidade que se traduz em cada um dos campos de interveno histrica: da produo e reproduo da materialidade ao campo do esttico e/ou da afetividade (DIAS, 1996, p. 35). Uma classe s realmente hegemnica quando consegue apoderar-se do Estado ampliado (sociedade civil + sociedade poltica), residindo em monoplio intelectual o aspecto essencial da sua hegemonia. Toda hegemonia, portanto, tem uma base de classe, fundamental durante um perodo histrico considerado. Deve-se, porm, evitar confundir hegemonia com aliana de classes, em que pese os diversos grupos sociais no interior do bloco histrico: a classe fundamental que dirige o sistema hegemnico (e tem o uso predominante ou exclusivo da sociedade poltica); os grupos sociais que servem de base hegemonia; as classes subalternas, excludas do sistema hegemnico. Buci-Glucksman ressalta que o conceito de hegemonia no pode ser reduzido noo marxista de ideologia dominante, erro no qual, ao seu ver, incorreria Poulantzas. Dias (1996, p. 10) questiona um vis instrumental de parte da literatura sobre hegemonia ao identific-la como mera obteno de um domnio ideolgico. Lembra que quanto mais uma classe autenticamente hegemnica, mais deixa s classes adversrias a possibilidade de se organizarem e de se constiturem em fora poltica autnoma (em sua fase historicamente progressista, uma classe no poder seria hegemnica por fazer avanar o conjunto da sociedade: ela teria uma perspectiva universalista e no arbitrria). A funo hegemnica de classe ultrapassa o campo exclusivamente superestrutural: as prticas ideolgicas aparecem desde o aparelho de produo econmica, desde a fbrica. Conforme Gramsci (apud CHATELET, 1993, p. 420), a ideologia diz respeito a uma concepo do mundo que se

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manifesta implicitamente na arte, no direito, na atividade econmica, em todas as manifestaes da vida individual e coletiva. Assim, uma classe social s pode pretender a hegemonia caso disponha de ideologia prpria, capaz de rivalizar vitoriosamente com outras concepes de mundo. Como sugere Mouffe (1979), a ideologia informa as atividades intelectuais e coletivas, organizando a ao pelo mundo como se materializa nas relaes. Hegemonia, lembra-nos Eagleton (1997), uma categoria de maior amplitude que a ideologia: inclui a ideologia, mas no pode ser reduzida a ela. A hegemonia no se trata de um tipo bem-sucedido de ideologia, embora possa ser decomposta em seus vrios aspectos ideolgicos, culturais, polticos e econmicos, mantida em prticas no-discursivas e em elocues retricas.
O que uma ideologia hegemnica, dominante, pode propiciar uma viso do mundo mais coerente e sistemtica que no s influencia a massa da populao, como serve como um princpio de organizao das instituies sociais. ...no um dado determinado pela estrutura econmica ou pela organizao da sociedade, mas sim um terreno de luta (BOTTOMORE, 1988, p. 178).

Os significados e valores de uma sociedade no podem ser esgotados por um modo nico de hegemonia. Como tal, o poder governante v-se sempre levado a travar combate com foras contra-hegemnicas de maneira que provam ser constitutivas de seu prprio domnio. Assim, a hegemonia uma noo inteiramente relacional. Conforme Buci-Glucksman (1990), a perspectiva gramsciana colide com aquela do Estado como fator de coeso social ou do modelo liberal de um Estado regulador, rbitro em uma concorrncia de foras que gera o movimento social (1990, p. 129). Constri-se, assim, uma crtica viso do Estado como neutralizao idealista da funo estatal cuja eficincia se resumiria em funes tcnicas, prprias a uma mquina externa s relaes sociais, organizao da sociedade civil (1990, p.129).
Na verdade, o Estado deve ser concebido como um educador, no sentido de que ele tende precisamente a criar um novo tipo ou nvel de civilizao... tambm um instrumento de racionalizao, de acelerao e taylorizao (CARNOY, 1990, p. 103).

O aparelho de Estado dominado pela burocracia. De forma aparentemente tcnica exercido o domnio das classes dominantes, alm de expressar a racionalizao como instrumento para tal. Neste sentido, cria-se
todo um corpo burocrtico pois, alm dos escritrios especializados de pessoas competentes, cria-se um segundo corpo de funcionrios mais ou menos voluntrios e desinteressados, escolhidos s vezes na indstria, nos bancos, nas finanas. Este um dos mecanismos atravs dos quais a burocracia de carreira terminou por controlar regimes democrticos e parlamentares... (GRAMSCI, 1995, p. 87).

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A suposta neutralidade do Estado constitui uma outra fonte de hegemonia poltica at porque no capitalismo o poder poltico guarda uma certa autonomia face vida social e econmica, ao contrrio de organizaes polticas pr-capitalistas. Na verdade, a hegemonia encontra-se inserida na prpria natureza do Estado. O conceito de hegemonia no estaria isento de ambigidade terica, conforme indicam vrios autores que sobre ele se debruam. De certa forma, o caso de Poulantzas ao defender a relevncia de uma funo hegemnica no seio do bloco no poder, reguladora das contradies e fraes de classe a existentes. A este respeito observa Belligni (1993, p. 581):
A hegemonia de uma classe ou frao sobre as demais ... faz com que cada uma renuncie aos seus interesses imediatos, interesses econmicos corporativos, em benefcio do comum interesse poltico pela explorao e domnio das classes subalternas. A hegemonia atua como princpio de unificao dos grupos dominantes e, ao mesmo tempo, como princpio de disfarce do domnio de classe.

Autores como Laclau e Mouffe (1985) vm dando prosseguimento ao debate. Na perspectiva destes autores, diversos obstculos epistemolgicos impediram, de Lenin a Gramsci, a plena compreenso das potencialidades tericas e polticas do conceito de hegemonia. Para estes, o conjunto do pensamento gramsciano baseia-se numa concepo incoerente que no superaria o dualismo do marxismo clssico. A crtica reside no fato de haver sempre um princpio unificante em toda formao hegemnica e este deve ser referido a uma classe fundamental, considerando ainda que a hegemonia de classe no inteiramente prtica e resultante da luta, mas apresenta, em ltima instncia, um fundamento ontolgico (1985, p. 80). No mbito deste trabalho, consideradas tais crticas, a perspectiva gramsciana privilegiada at porque as suas possibilidades tericas no nos parecem incompatveis com a contingncia e ambigidade de uma dimenso social. Nem tampouco o recurso ao pensamento gramsciano significa reduzir esta dimenso social a um essencialismo tanto da totalidade como dos elementos (LACLAU, MOUFFE, 1985, p. 237). Ao contrrio, a perspectiva gramsciana, convida-nos a um olhar que contemple a diversidade de cada formao social. O Estado relacional em Poulantzas A obra de Poulantzas em torno do Estado considerada das mais relevantes no marxismo ocidental, tendo sido produzida no marco de uma conjuntura terica marcada pela ruptura com correntes marxistas provocadas pela aproximao do marxismo com o estruturalismo. Referido, inicialmente, ao paradigma estruturalista-althusseriano, Poulantzas investiga o Estado em pases de capitalismo industrial, buscando desenvolver uma sociologia poltica marxista. , porm, em seus ltimos trabalhos que a teoria ampliada do Estado encontra uma das suas formulaes mais incisivas.

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...Poulantzas se revela talvez mais atento do que muitos marxistas italianos ao fato de que a ampliao do Estado no se limita gestao e extenso dos aparelhos privados de hegemonia, mas se encarna tambm na presena macia de agncias estatais na rea econmica: intervindo diretamente na reproduo do capital social global, o Estado retira dessa interveno e no s dos aparelhos ideolgicos boa parte dos seus atuais mecanismos de legitimao e busca do consenso (COUTINHO, 1987, p. 80).

Uma tese central nas reflexes de Poulantzas (1985) sobre o Estado capitalista moderno diz respeito sua configurao como condensao material e especfica de uma relao de foras entre classes e fraes de classe (1985, p. 148). Isto significa romper com as concepes do Estado como Coisa-instrumento ou como Sujeito.
O Estado como Coisa: a velha concepo instrumentalista do Estado, instrumento passivo, seno neutro, totalmente manipulado por uma nica classe ou frao, caso em que nenhuma autonomia reconhecida ao Estado. O Estado como Sujeito: a autonomia do Estado, considerada aqui como absoluta, submetida sua vontade como instncia racionalizante da sociedade civil. ...Ela relaciona esta autonomia ao poder prprio que o Estado passa por deter e com os portadores desse poder e da racionalidade estatal: a burocracia e as elites polticas especialmente. ...No se trata de opor uma concepo que considera o Estado como um aparelho a uma outra que o tem como uma simples relao de classe, mas de opor uma concepo instrumentalista do Estado-coisa quela que o considera como a condensao material de uma relao de foras entre classes (POULANTZAS, 1985, p. 147-149, grifo do autor).

Poulantzas destaca que a materialidade institucional do Estado encontra-se na relao do Estado com as relaes de produo bem como na diviso social do trabalho que estas implicam. nesta instncia que se deve buscar o fundamento do Estado e no nas relaes de circulao e nas trocas mercantis. O Estado capitalista sustenta-se, ainda, sobre a diviso entre trabalho intelectual e manual, efetivando uma relao orgnica entre trabalho intelectual e dominao poltica. O conjunto de aparelhos do Estado implica no domnio de um saber e um discurso que excluem as massas populares. a monopolizao permanente do saber por parte do Estado-sbio-locutor, por parte de seus aparelhos e de seus agentes, que determina igualmente as funes de organizao e de direo do Estado... (POULANTZAS, 1985, p. 63). Neste quadro, ocorre um processo de legitimao de prticas do Estado e de seus agentes como portadores de um saber particular, de uma racionalidade intrnseca... A apropriao da cincia pelo capital se faz certamente na fbrica, mas igualmente pelo Estado (POULANTZAS, 1985, p. 64). No que se refere relao entre Estado e classes sociais, Poulantzas enfatiza os equvocos inerentes s concepes do Estado como Coisa ou como Sujeito. Em ambos os casos, o Estado tido como uma entidade intrnseca e a

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sua relao com as classes e fraes de classe dominantes acaba por ser compreendida como uma relao de exterioridade. Neste casos, tanto o Estado como as classes dominantes so consideradas entidades intrnsecas que se confrontam, e assim uma possuiria tanto poder que a outra nada deteria, conforme uma tradicional concepo de poder como quantidade dada numa sociedade: a concepo de poder soma-zero(POULANTZAS, 1985, p.150).5 Se, no Estado-Coisa, as contradies de classe so exteriores ao Estado, no Estado-sujeito as suas contradies so exteriores s classes sociais. A seu ver, para superar tal postura, preciso considerar que: o estabelecimento da poltica do Estado-relao resulta das contradies de classe e fraes do bloco no poder inseridas na sua prpria estrutura; o Estado no um bloco monoltico sem fissuras, mas um campo de batalhas estratgico; o Estado no , portanto, um dispositivo unitrio, calcado numa repartio homognea dos centros de poder, em escala uniforme, a partir do pice da pirmide para a base (POULANTZAS, 1985, p. 153); a contradio entre classes dominantes e dominadas no est situada fora do Estado; o Estado um lugar e centro do exerccio do poder mas no possui poder prprio; o Estado uma arena de lutas: o conflito se d entre aparelhos de Estado e no interior de cada um deles; h uma autonomia relativa do Estado em relao a uma ou mais fraes do bloco no poder, necessria para a organizao da hegemonia; as contradies no seio do bloco no poder atravessam a prpria burocracia e o pessoal do Estado; o Estado constitui um campo e um processo estratgicos, onde se entrecruzam ncleos e redes de poder; a unidade-centralizao do Estado est inserida na sua ossatura hierrquica burocratizada; o Estado concentra, no apenas a relao de foras entre fraes do bloco no poder, mas tambm a relao de foras entre estas e as classes dominadas: o Estado encontra-se imerso em lutas que o submergem constantemente.
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Em seu instigante trabalho sobre a crise do Estado desenvolvimentista, Fiori recorre a Poulantzas, ressaltando que, para este, a concepo do poder soma zero supe, equivocadamente, no apenas o poder como uma quantidade dada, mas tambm a homogeneidade e polaridade dos grupos polticos, desconhecendo tanto a heterogeneidade das formas de poder, como a diversidade de seus nveis, instncias e estruturas (FIORI, 1995, p. 45).

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Um dos aspectos mencionados por Soler (1993) na abordagem do Estadorelao refere-se distino entre Estado e Governo. Se o Estado, na perspectiva de Poulantzas, uma arena de lutas de poder, o Governo pode ser entendido como o conjunto de instituies e pessoas que organizam burocracias, dirigem as polticas pblicas num determinado territrio para uma definida populao, e que gerenciam recursos pblicos (SOLER, 1993, p. 1). Segundo Carnoy (1990), Poulantzas no concorda que o Estado atue apenas negativamente, ao reconhecer que este, comprometido com o processo de reproduo capitalista, age de forma a criar, transformar e fazer a realidade.
Ele conclui, ento, que a formulao de Gramsci do espao poltico do Estado em termos de aparelhos ideolgicos e repressivos, ampliava a esfera de operaes do Estado, inclua uma srie de aparelhos em geral privados no aparelho hegemnico da classe dominante e insistia na ao ideolgica do Estado mas restringia essa esfera ao negativa, deixando-nos com uma noo muito mais restrita do Estado, onde as aes do Estado so unidirecionais e o seu prprio no contm conflitos ou contradies. Poulantzas amplia o conceito de um Estado que parte da hegemonia (ideolgica) da classe dominante mais o aparelho repressivo (CARNOY, 1990, p. 146).

Conforme Silveira, ao abandonar a noo liberal de Estado, Poulantzas a substituir por uma outra que mergulhar o Estado na microfsica do poder.
O Estado da microfsica do poder implica, inclusive, uma mudana da tradicional concepo de poltica pblica. Segundo esta nova viso, o Estado deixa de ser o portador de uma poltica global, tornando-se o lcus de uma multiplicidade de polticas pblicas cuja existncia se deve autonomia relativa de tal ou qual setor, aparelho ou rede em relao a outros (1992, p. 37, grifo nosso).

Para Coutinho (1987), Poulantzas teria superado dialeticamente Gramsci. Se este concebe a luta pela hegemonia no mbito da sociedade civil (nos aparelhos privados de hegemonia), Poulantzas menciona uma luta processual a ser travada no interior mesmo dos aparelhos estatais. Como tal, na perspectiva do Estado-relao, a produo da hegemonia no se encontra exclusivamente no mbito do sociedade civil, mas tambm na sociedade poltica ou seja, no aparelho do Estado. Esta concepo encontra-se presente em Anderson (apud EAGLETON, 1997, p. 105), ao reconhecer que a hegemonia encontra-se tambm no Estado e no apenas na sociedade civil, pois a forma poltica do Estado capitalista ela prpria um rgo vital de tal poder.

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O x do Estado em Bourdieu O real relacional, lembra-nos Bourdieu. Sob tal perspectiva, o Estado constitui um campo ou seja, um conjunto de relaes sociais que funciona segundo sua lgica interna, composto por instituies ou indivduos a competir pelo mesmo objetivo. Alcanar o domnio num dado campo envolve o acmulo mximo de capital simblico. Para que tal poder seja legtimo, deve deixar de ser reconhecido pelo que . O poder que consegue legitimar-se um poder endossado mais tacitamente que explicitamente. Os que conseguem tal domnio conferem ou retiram legitimidade de outros participantes. Um dado campo estruturado por um conjunto de regras no enunciadas para o que pode ser dito ou percebido validamente no seu interior. Essas regras operam segundo o que Bourdieu denomina violncia simblica,6 aspecto presente em diversos campos como o da educao, da cultura, o burocrtico etc. Como a violncia simblica legtima, geralmente no reconhecida como tal. At porque, nestes termos, a ordem social procura naturalizar sua arbitrariedade.
O Estado no tem, necessariamente, de dar ordens, ou de exercer coero fsica, para produzir um mundo social ordenado: pelo menos enquanto puder produzir estruturas cognitivas incorporadas que estejam em consonncia com as estruturas objetivas... (1996, p. 119).

Bourdieu analisa o Estado, visando reconhecer o processo de concentrao de diferentes espcies de capital que conduzem constituio de um campo burocrtico capaz de controlar outros campos (1997, p. 55). A ao do Estado tende a naturalizar diversas dimenses da vida social, em especial no domnio da produo simblica: as administraes pblicas e seus representantes so grandes produtores de problemas sociais que a cincia social freqentemente apenas ratifica, retomando-os por sua conta como problemas sociolgicos (1997, p. 95). Assim, o Estado conceituado por Bourdieu como:
um x ( a ser determinado) que reivindica com sucesso o monoplio do uso legtimo da violncia fsica e simblica em um territrio determinado e sobre o conjunto da populao correspondente (1997, grifo nosso); um processo de concentrao de diferentes tipos de capital, capital de fora fsica ou de instrumentos de coero (exrcito, polcia), capital econmico, capital cultural, ou melhor de informao, capital simblico, concentrao que enquanto tal, constitui o Estado como detentor de uma
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Como assinala Eagleton (1997, p. 42), a violncia simblica a maneira de Bourdieu repensar e elaborar o conceito gramsciano de hegemonia, e o conjunto de seu trabalho representa uma contribuio original para o que se poderia chamar as microestruturas da ideologia, complementando as noes mais gerais da tradio marxista com relatos empiricamente detalhados da ideologia como vida cotidiana .

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espcie de metacapital, com poder sobre os outros tipos de capital e sobre seus detentores (1997, p. 99) .

A monopolizao da verdade coletiva resulta dessa operao de imposio simblica, o que significa, como sublinha Mendona (1995, p. 79) que o mandatrio do Estado , simultaneamente, construtor e depositrio do senso comum, tornado viso legtima. O monoplio, porm, jamais absoluto, proveniente sempre do conflito entre poderes simblicos. A luta das e pelas classificaes , em sntese, uma dimenso fundamental da luta de classes (1995, p. 79). Estabelecidos contornos tericos que balizem nossa abordagem do Estado como campo informacional, buscamos a seguir visualiz-lo em sua especificidade arquivstica. OS ARQUIVOS COMO ESCRITA DO ESTADO Chartier (1993, p. 172) sugere-nos considerar a escrita do Estado, a partir da maneira como este d a conhecer as suas vontades entre os sculos XII e XVI. No recurso ao escrito, na administrao do homens e das coisas, haveria a imbricao entre o simblico e o instrumental. Em torno de uma escrita do Estado, Bourdieu (1996, p. 105) assinala como este concentra a informao, que analisa e redistribui. Realiza, sobretudo, uma unificao terica. Situando-se do ponto de vista do Todo, da sociedade em seu conjunto.... O Estado o responsvel pelas operaes de totalizao (recenseamento, estatstica, contabilidade nacional) objetivao (cartografia) por meio da escrita, instrumento de acumulao do conhecimento (por exemplo, os arquivos) e de codificao como unificao cognitiva que implica a centralizao e monopolizao em proveito dos amanuenses e letrados (grifo nosso). Configura-se, assim, uma ao unificadora do Estado, produzindo e legitimando uma cultura dominante, tal como tambm sugerido por Gramsci. O processo de constituio do Estado moderno relaciona a concentrao de capital econmico com a instaurao de um fisco unificado. Este processo se faz acompanhar de capital informacional. O capital cultural seria uma dimenso do capital informacional. Isto implicaria numa ao unificadora e homogeneizadora por parte do Estado, inclusive na homogeneizao das formas de comunicao burocrtica (impressos, formulrios etc. Trata-se da objetivao do capital simblico, codificado, delegado e garantido pelo Estado, burocratizado(1996). Os arquivos constituem facetas dessa objetivao. Tal como a contabilidade e outros procedimentos, os arquivos so mtodos de governo e de gesto(1996), inerentes ao campo administrativo. E, como tal, convida-nos Bourdieu,
preciso tentar reapoderar-se do sentido profundo desta srie de invenes infinitesimais e decisivas: o escritrio, a assinatura, o selo, o decreto de

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nomeao, o certificado, o atestado, o registro, a circular etc. Invenes que conduziram instaurao de uma lgica propriamente burocrtica, de um poder impessoal, intercambivel, e neste sentido, aparentemente racional e investido de propriedades de eficcia mgica as mais misteriosas (1997, p. 66, traduo do autor).

O capital informacional parte da coisa pblica que constitui uma ordem propriamente poltica de poderes pblicos, dotada de sua lgica prpria (a razo de Estado), de seus valores autnomos, de sua linguagem especfica e distinta do domstico (real) e do privado (1997, p. 62). Assim, o controle do capital informacional objeto de lutas no campo do Estado, associado a um poder sobre a redistribuio de recursos pblicos e outros benefcios (1997, p. 67). Os arquivos constituem, do ponto de vista institucional, agncias do poder simblico com carter classificatrio, explcito ou implcito, em suas prticas. Como ocorre em tais agncias, lembra-nos Mendona (1995, p. 75), seus agentes operam permanentemente como representaes de si, dos outros ou supostamente definidas como emanadas de terceiros. Na ossatura material em que se insere a relao saber-poder, Poulantzas observa a ritualidade material do Estado, expressa tambm na escrita do Estado que,
mais ainda que o discurso-fala representa aqui a articulao e a ventilao saber-poder em seu seio. Do trao escrito, da nota, das relaes com os arquivos, nada existe, sob certos aspectos, para esse Estado, que no seja escrita, e tudo que nele se faa deixa sempre uma marca escrita em alguma parte. ...Trata-se de uma escrita annima, que no repete um discurso mas torna-se trajeto de um percurso, que traa os lugares e os dispositivos burocrticos, percorre e figura o espao centralizado-hierrquico deste Estado. Escrita que ao mesmo tempo espacializa e cria espaos lineares e reversveis nesta cadeia consecutiva e segmentarizada que a burocratizao, papelada da organizao estatal moderna que no simples detalhe pitoresco mas um trao material essencial sua existncia e funcionamento, cimento interno de seus intelectuais-funcionrios, encarnando a relao deste Estado e do trabalho intelectual (1985, p. 67, grifo do autor).

Se os arquivos configuram uma escrita do Estado, a Arquivologia um saber de Estado. Aquilo que tem sido legitimado internacionalmente como Arquivologia permite-nos abord-la como um saber de Estado. Resultado do Estado europeu do sculo XIX, a literatura da rea aponta-nos para uma Arquivologia com forte carter de saber do e para o Estado. A Arquivologia, nesta perspectiva, pode ser interpretada, inclusive, como uma das narrativas do Estado europeu e norte-americano. Constitui parte daqueles escritos que, longe de serem simples descries tericas, so verdadeira prescries prticas (BOURDIEU, 1997, p. 65). Historicamente, a Arquivologia tem sido produzida e reproduzida no aparelho de Estado, em especial nas instituies arquivsticas. Esta tendncia

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se reflete ainda atualmente na formao dos profissionais nas reas, historicamente uma iniciativa dos arquivos pblicos. No Brasil, rgos como o Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) e o Arquivo Nacional desempenharam aes significativas neste sentido. O conjunto de aparelhos do Estado sempre implicam no domnio de um saber e um discurso prprios. O saber arquivstico resulta de um processo de legitimao de [suas] prticas ... e de seus agentes como portadores de um saber particular, de uma racionalidade intrnseca... A apropriao da cincia pelo capital se faz certamente na fbrica, mas igualmente pelo Estado (POULANTZAS, 1985, p. 64). Considerando tais perspectivas tericas e tendo em vista as singularidades da informao arquivstica, alguns elementos balizadores podem ser sugeridos: A informao arquivstica reflete e fornece elementos construo de uma racionalidade estatal; Os dispositivos de gesto dessa informao expressam um domnio do saber o arquivstico que resulta dessa mesma racionalidade; Pelo seu prprio carter reflexo da ao do Estado, a informao arquivstica expressa os demais saberes, discursos e prticas do Estado; O controle do capital informacional do Estado do qual os arquivos constituem parte significativa um fator decisivo para a produo e a reproduo de hegemonia; Os arquivos sejam como conjuntos documentais ou como agncias do aparelho de Estado constituem um mecanismo de legitimao do Estado e simultaneamente agncias do poder simblico; A legitimidade do domnio do Estado encontra-se diretamente relacionada ao acmulo de capital informacional, no aparelho de Estado, por parte dos setores dirigentes; O grau de transparncia/opacidade informacional do Estado relaciona-se com as contradies de classe e fraes do bloco no poder: estes graus refletem as estratgias de luta no Estado; O capital informacional se exerce no apenas pelo quantum de informao acumulada, mas tambm pelos usos ou no usos deste capital, implicando em diversos graus de transparncia e opacidade; A informao no tem poder em si mesma: este deriva do seus diversos graus (e formas) de uso ou de no uso no mbito das lutas no Estado; Os usos e no-usos da informao arquivstica influem na maneira pela qual so constitudos os ncleos e redes de poder no Estado; A violncia simblica do Estado tem na opacidade uma das suas expresses fundamentais;

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 O monoplio do uso legtimo da violncia simblica no prescinde do monoplio do capital informacional do Estado pelo setores dirigentes; Os diversos graus de transparncia e opacidade tendem a ser naturalizados como parte da gesto do Estado e no visualizados como construes inerentes especificidade do projeto de gesto hegemnico. Estes eixos tericos ganham contornos mais definidos quando entrecruzados com as abordagens sobre a transparncia administrativa e o direito informao.

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3 ZONAS DE LUZ E SOMBRA: TRANSPARNCIA ADMINISTRATIVA E DIREITO INFORMAO GOVERNAMENTAL

No existe nenhum prncipe to frgil e carente de bom senso para ser sem critrio ao ponto de submeter ao julgamento do pblico aquilo que a duras penas permanece secreto se confiado ao ouvido de um ministro ou de um favorito (NAUD, 1639 apud BOBBIO, 1990).

O grau de democratizao do Estado encontra, na sua visibilidade, um elemento balizador: maior o acesso informao governamental, mais democrticas as relaes entre o Estado e sociedade civil. A visibilidade social do Estado constitui um processo de dimenses polticas, tcnicas, tecnolgicas e culturais, tendo como um dos seus produtos fundamentais a informao publicizada. Instrumentalizado para exercer o acesso informao governamental, o cidado configura-se como sujeito informativo. Isto particularmente significativo ao se considerar as diferentes formas de interveno do Estado na vida social. O acesso informao governamental, encontra, a partir do anos 70, em Estados de caractersticas democrticas, diversas formas de expresso, traduzidas em duas noes que se referenciam mutuamente: transparncia administrativa e direito informao. A TRANSPARNCIA ADMINISTRATIVA (E A OPACIDADE, O TRANSLCIDO, O DIFANO...) A noo de transparncia administrativa oferece diversas leituras. Tomada como um dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado, este termo encontra lugar em diversos discursos dos atores envolvidos na zona de tenso que decorre das relaes entre ambos. Como objeto de reflexo

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terica, a transparncia administrativa ser verticalizada em especial naqueles pases onde foi contemplada por polticas pblicas. o caso da Frana, sobretudo. No Brasil, no entanto, o tema permanece praticamente ignorado do ponto de vista terico, apesar de presente na agenda de democratizao do pas aps 1988. Ainda que escassa, a literatura sobre o tema permite identificar alguns indicadores que caracterizam a transparncia administrativa como manifestao do Estado e demanda social. Para tal, cabe-nos inicialmente reconhecer os entornos tericos que permitem a observao da prpria administrao pblica. Em seu sentido mais abrangente, a administrao pblica tende a ser conceituada na literatura como o conjunto de atividades diretamente destinadas execuo concreta das tarefas consideradas de interesse pblico ou comum numa coletividade ou numa organizao estatal. A atividade da administrao pblica corresponderia, de um lado, s aes governamentais relacionadas com os poderes de deciso e comando e aquelas de auxlio imediato ao exerccio do Governo; de outro lado, diria respeito aos empreendimentos voltados para a consecuo de objetivos pblicos, definidos por leis e atos do Governo. A burocracia1 definida por Weber como a estrutura administrativa de que se serve o tipo mais puro de domnio, ou seja, o legal-burocrtico,2 legitimado pela existncia de normas formais e abstratas. A organizao burocrtica , portanto, caracterizada
por relaes de autoridade entre posies ordenadas sistematicamente de modo hierrquico, por esferas de competncias claramente definidas, por uma elevada diviso de trabalho e uma precisa separao entre pessoa e cargo no sentido de que os funcionrios e os empregados no possuem, a ttulo pessoal, os recursos administrativos, dos quais devem prestar contas, e no podem apoderar-se do cargo (GIRGLIOLI, 1993, p. 155).

Alm disso, as funes administrativas seriam exercidas de modo continuado e com base em registros documentais.

Na perspectiva marxista, o conceito de burocracia tende a estar associado rigidez do aparelho de partido e do Estado em prejuzo das demandas democrticas de base. Alm do domnio legal, Weber define outras duas formas legtimas de domnio: o carismtico, quando o domnio se exerce e legitimado pelo reconhecimento dos poderes e qualidades excepcionais do lder. O aparelho atravs do qual o domnio de tipo carismtico exercido um grupo de discpulos, seguidores escolhidos pelo lder entre os membros da comunidade, formando um corpo administrativo cujas relaes se estabelecem a partir de lealdade e dedicao; o tradicional, quando o domnio legitimado pela crena nas regras e poderes antigos e imutveis. O aparelho, neste caso, pode ser de tipo feudal ou patrimonial e suas principais caractersticas so a no separao do pblico e do privado, sendo os funcionrios donos dos cargos que exercem, podendo os mesmos serem concedidos pelo governo como parte de prmios e honrarias, e at serem transmitidos hereditariamente.

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A administrao de um cargo moderno se baseia em documentos escritos (os arquivos) preservados em sua forma original ou em esboo. O quadro de funcionrios que ocupe ativamente um cargo pblico, juntamente com os seus arquivos de documentos e expedientes, constitui uma repartio (WEBER, 1982, p. 230, grifo do autor).

Pensar na transparncia, portanto, remete-nos opacidade. Mais ainda, obriga-nos a visualizar os diversos matizes entre estes dois plos. Opacidade e transparncia no se inserem numa simples relao de excluso: h graus entre ambas. A riqueza terica destas noes convida-nos a que nos desviemos da aparente facilidade com que tendem a ser mapeadas estas zonas de luz e sombra. Tal ocorre freqentemente em detrimento das gradaes existentes entre a opacidade e a transparncia. Como aborda Chevalier (1998), as duas noes plasmam-se numa mesma dimenso, a opacidade no sendo jamais tal que interdite toda percepo dos elementos constitutivos do universo visualizado, nem a transparncia levando ao olhar preciso sobre os elementos ali existentes.
A transparncia designa, inicialmente, a propriedade de um corpo que se deixa atravessar pela luz e permite distinguir, atravs de sua espessura, os objetos que se encontram atrs. Falar, neste sentido, de transparncia administrativa significa que atrs do invlucro formal de uma instituio se perfilam relaes concretas entre indivduos e grupos percebidos pelo observador. Mas a transparncia suscetvel de graus: um corpo pode ser realmente transparente ou seja, lmpido e fazer aparecer com nitidez os objetos que recobre, ou somente translcido, se ele no permite, ainda que seja permevel luz, distinguir nitidamente esses objetos, ou ainda difano, se a luz que ele deixa filtrar no permite distinguir a forma desses objetos. Por extenso, a transparncia designar o que se deixa penetrar, alcanar levemente, o sentido escondido que aparece facilmente, o que pode ser visto, conhecido de todos ou ainda que permite mostrar a realidade inteira, o que exprime a verdade sem alter-la (CHEVALIER, 1998, p. 251, traduo do autor).

Como observa Bobbio (1990, p. 87), o princpio da publicidade das aes de quem detm um poder pblico encontra uma referncia histrica em Kant quando este considera como frmula transcendental do direito pblico o princpio segundo o qual todas as aes relativas ao direito de outros homens cuja mxima no concilivel com a publicidade so injustas. Se na monarquia de direito divino a invisibilidade do poder real uma exigncia, no Estado moderno o segredo , por princpio, legitimado apenas nos casos excepcionais, legalmente previstos. No entanto, assinala Almino (1986, p. 106):
por mais amplas e abertas que sejam ou venham a ser as discusses no interior do Estado e por mais que estas possam refletir o que ocorre na sociedade, uma certa desconfiana mtua, inerente ao prprio processo decisrio

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hierarquizado e viso do Estado como concentrador do poder, faz com que erija uma barreira entre Estado e sociedade no plano da informao.

O segredo impediria um controle mais efetivo por parte da sociedade sobre seus governantes, constituindo uma forma de evitar o julgamento, preservando, assim, o lugar do poder. Cria-se uma realidade escondida e outra aparente. Tendo acesso apenas a esta ltima, a sociedade mantida na ignorncia de processos decisrios que lhe dizem respeito(ALMINO, 1986, p. 106). Bobbio (1990, p. 97) aponta tambm para os limites da transparncia ao afirmar que a vitria do poder visvel sobre o poder invisvel jamais se completa: o poder invisvel resiste aos avanos do poder visvel, inventando sempre novos modos de se esconder, de ver sem ser visto. Neste sentido, Poulantzas observa:
Tudo se passa como se nesse estado de fala aberta e lngua nacional unificada, o segredo em relao s massas populares e cristalizao do saber-poder estivessem passados inteiramente na escrita do Estado, cujo hermetismo como referncia s massas populares, excludas dessa escrita, assaz conhecido. Foi esse Estado que sistematizou, quando no descobriu, a gramtica e a ortografia montando-as em redes de poder (1985, p. 67, grifo do autor).

Weber ressalta os meios especificamente modernos de comunicaes como fundamentais para o Estado moderno (1982, p.250), fornecendo, neste sentido, as bases para as anlises posteriores sobre a informao no processo decisrio no mbito das burocracias. Esta perspectiva toca, inclusive, o grau de transparncia/opacidade informacional ao afirmar que
toda burocracia busca aumentar a superioridade dos que so profissionalmente informados, mantendo secretos seus conhecimentos e intenes... O conceito de segredo oficial inveno especfica da burocracia e nada to fanaticamente definido pela burocracia quanto esta atitude (1982, p. 252, grifo do autor).

O manto do segredismo , na perspectiva weberiana, fundamental para que o aparato de dominao assegure a sua continuidade. A tendncia para o segredo seria parte de uma condio indispensvel a toda atividade poltica coerente e efetiva (DREIFUSS, 1993, p. 76).
O segredo foi sempre territrio do poder e tambm um meio privilegiado de estruturao do campo social, enquanto princpio de construo e classificao dos grupos. Alianas e conflitos aproveitam das propriedades segregacionistas do segredo, que engendram e reforam o poder dos que o dominam. Guardar zelosamente seu segredo permite dominar o aliado e desarmar o adversrio (SPANOU, 1988, p. 128, traduo do autor).

O segredo revelaria, antes de mais nada, a sobrevivncia de um autoritarismo administrativo, totalmente incompatvel com uma construo democrtica que implica no debate pblico e na possibilidade do cidado ter acesso informao. A informao confiscada pelos governantes e os funcionrios seria o indicador de um democracia podada, na qual os cidados considerados como quantidade negligencivel e tratados como intrusos,

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permanecem administrados, sem verdadeiramente adquirir a cidadania. Privados do acesso s fontes de informao e ignorando os motivos das decises a eles relacionadas, os cidados encontram-se merc de uma administrao annima, sem rosto e impenetrvel. A persistncia do segredo seria contrria ao cidado que deseja, cada vez mais, conhecer, compreender, ser compreendido. Por outro lado, o segredo seria tambm nefasto administrao, criando um clima de desconfiana que bloqueia a comunicao, entrava a coleta de informaes e favorece reaes contrrias por parte dos cidados (CHEVALIER, 1998). A lgica que permeia a construo do opaco na administrao pblica encontra seus fundamentos na sua suposta neutralidade. Spanou (1988) observa que o segredo acaba sendo justificado em algumas atividades da administrao pblica, no intento de se preservar a independncia e a liberdade de deciso do Estado em relao aos interesses privados. A suposta impermeabilidade do Estado s presses exteriores deveria garantir sua neutralidade. Suas decises seriam assim exclusivamente tomadas em nome do interesse geral. Sob esta condio, a administrao no seria obrigada a prestar contas de suas escolhas a todo o momento: aproveitando-se de um ou outro efeito de surpresa, ela poderia garantir uma melhor eficcia, defendendo assim o interesse geral. Opera-se, portanto, uma inverso: a satisfao do interesse geral justifica o segredo e o pblico torna-se secreto. A sacralizao do interesse geral e sua monopolizao pela administrao fazem do segredo um mtodo de ao privilegiada. A estrutura hierarquizada do aparelho de Estado favorece a tomada de decises em um nvel elevado, distante da realidade. Paralelamente, a obrigao de discrio que pesa sobre os funcionrios busca proteger a administrao pblica do conjunto de influncias que procedem do seu entorno social. O segredo administrativo visaria, portanto, preservar a administrao do exterior e tambm consolid-la interiormente.
H assim uma dupla funo. De um lado, assegurar a coeso do grupo e sua especificidade: a funo pblica, a administrao constitui um ambiente particular com suas prprias regras de organizao e vida interna. De outro lado, o segredo tem uma funo relacional: ele separa, diferencia e distingue este grupo dos outros. neste sentido que o segredo pode ser considerado como um cdigo especfico a um grupo social. Esta construo uma expresso da ideologia liberal que atribui ao Estado um papel de rbitro, sendo a sociedade civil simplesmente objeto de suas decises (SPANOU, 1988, p. 144, traduo do autor, grifo do autor).

As noes sobre as quais todo este edifcio construdo mostram-se particularmente tnues: o interesse geral e a eficcia no se definem em relao a critrios precisos. Se a independncia administrativa deve ser preservada vis--vis os interesses privados, o que se passa quando se trata de interesses pblicos? Tendendo a funcionar em circuito fechado, a administrao chega a esquecer a finalidade da sua ao. Isolando sua dinmica interna da

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dinmica social a fim de preservar sua neutralidade, ela consolida sua relao quase hierrquica em relao sociedade. O segredo administrativo torna-se assim incapaz de dissimular sua caracterstica de aparelho de dominao. Poirmeurs procura os fatores da opacidade na diferenciao entre o corpo de profissionais da poltica e o corpo de profissionais da administrao. Os fatores de opacidade se situam sobre estes dois planos: o poltico: na preservao da significativa autonomia que adquirem na gesto dos assuntos pblicos, os eleitos no tm interesse em deixar transparecer informaes que poderiam no somente reduzir sua margem de ao, mas tambm ser exploradas pelos seus adversrios; o administrativo: a opacidade seria resultado, de um lado, da frgil familiaridade dos cidados com a estrutura burocrtica e, do outro, do temor de a transparncia reduzir as possibilidades de manobras do corpo administrativo junto ao cidado e aos grupos de interesse. Embora alguns procurem admitir que a organizao pblica deva atuar imparcialmente, verifica-se que a sua organizao a torna facilmente permevel interferncia de atores sociais diversos. Reside a o problema da separao da esfera poltica e da esfera administrativa, considerando-se que o leque de demandas sociais variadas torna a noo de administrao pblica moderna incompatvel com a noo de neutralidade. Em todas as organizaes, lembra Poirmeur (1988), a administrao entrecortada por contradies que o segredo vem ocultar. Conforme Poirmeur,
As exigncias da atividade pblica esto freqentemente em contradio com os princpios oficialmente defendidos pelos governantes. Os mundos poltico e administrativo tm interesse prprios que no lhes interessa deixar vir luz. Enfim, eles no comportam menos que no resto da sociedade indivduos frgeis necessitando de mascarar suas fraudes e seus trficos. Assim, o segredo uma dimenso constitutiva da administrao e do exerccio do poder. O simples fato da administrao ser uma organizao diferenciada lhe seria suficiente para construir um mundo opaco aos olhos do pblico. Contudo, o mrito da democracia que tem a publicidade como um valor central tentar limitar e permitir que na sua sombra no prospere o que a nega (1988, p. 223, traduo do autor).

Vale observar, sobretudo a partir do incio deste sculo, o fenmeno da politizao do social, resultante do processo no qual o Estado no s permeou a sociedade mas tambm no sentido de Estado permeado pela sociedade (BOBBIO, 1990, p. 75). Esta perspectiva terica, demarcadora de uma distino Estado e sociedade, sinaliza uma privatizao da esfera pblica e politizao da esfera do privado. O Estado responder a essas mudanas com a criao de normas, regulamentos e contratos que levam ao crescimento da burocracia. A questo da eficincia administrativa surge com freqncia ao se analisar as relaes entre a burocracia e os diversos grupos de interesse. A eficin-

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cia administrativa j no consistiria na aplicao rgida e imparcial das ordens por parte do burocrata, mas na sua receptividade aos fins sociais e polticos do sistema. Num regime pluralista isto implica uma maior flexibilidade da ao administrativa e uma mais larga disponibilidade da burocracia para a contratao e o compromisso com os diversos grupos sociais (SOUZA, 1991, p. 20). Residiria a uma crtica clara distino weberiana entre poltica e administrao. O leque das demandas sociais torna a noo de administrao pblica moderna incompatvel com a noo de neutralidade que sustenta a dicotomia entre poltica e administrao. Outro aspecto que permeia tal discusso o conceito de controle. Reconhecendo as conotaes negativas que a idia de controle envolve, Martins (1989) ressalta que democracia e controle no so termos antitticos, sobretudo quando nos referimos aos mecanismos de controle dos aparelhos de Estado sobre si mesmos e da sociedade civil sobre estes. Como afirmava Montesquieu, todo aquele que detm poder tende a abusar dele e assim proceder enquanto no encontrar limites. As instituies caractersticas da vida republicana foram criadas justamente para estabelecer esses limites e colocar disposio do povo instrumentos adequados ao controle do poder poltico (1989, p. 83). Um dos instrumentos mais recentes so as polticas de transparncia administrativa. Como lembra Dominguez Luiz (1995, p. 550), a justificativa da eficcia administrativa, da boa gesto pblica, inclusive a segurana do Estado, levou a administrao pblica, durante muito tempo, a recusar o dilogo, a informao, a abertura ao pblico. Nos anos setenta, em Estados de carter democrtico, inicia-se um processo de ruptura com a tendncia opacidade. Comea-se a ampliar a idia de que o segredo comporta um certo nmero de efeitos indesejveis, tanto para a sociedade quanto para a administrao pblica.
O Estado consentiu em descer do seu pedestal, a falar, a escutar, a dialogar com aqueles que constituam at ento uma massa indiferenciada na qual os indivduos eram, segundo sua situao, olhados atravs de vidros monocromticos das lunetas de cada administrao e etiquetados, segundo o caso, como administrados, residentes, contribuintes, eleitores, abonados, interpelados ou, com freqncia, usurios (ZEMOR, 1995, p. 14, traduo do autor).

O tema da transparncia adquire seu lugar de destaque no discurso administrativo em pases da Europa ocidental, Estados Unidos e Canad, tornando-se um dos valores essenciais aos quais a administrao pblica ps-70 convidada a se referir. Por outro lado, configura-se um eixo privilegiado do reformismo administrativo que fez da transparncia, o princpio, e, do segredo, a exceo. Dominguez Luiz (1995, p. 555) destaca os aspectos determinantes para a exploso contempornea reivindicadora da transparncia administrativa:

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o intervencionismo econmico e social do Estado, produzindo incurses crescentes do poder administrativo na vida cotidiana, demandando uma nova percepo das relaes Administrao-cidado; a evoluo dos conceitos democrticos dos direitos e das liberdades com a emergncia de uma terceira gerao de direitos dos cidados; o desenvolvimento das tecnologias da informao e da comunicao. Situada em plo diametralmente oposto ao da opacidade e construda por oposio a ele, a noo de transparncia permitiria ancorar e fixar a representao de uma administrao diferente, capaz de renovar profundamente o sentido das suas relaes com a sociedade. A transparncia torna-se o conceito chave para exprimir a dinmica de evoluo que afeta sistemas administrativos europeus e norte-americanos aps os anos setenta, ocasionando importantes reformas. A este conceito esto associadas noes como casa de vidro, terceira gerao de direitos do homem e democracia administrativa. Esta situao coincide com uma difuso mais global da transparncia, um valor em ascenso nas sociedades contemporneas.
Tudo se passa como se uma necessidade nova de legibilidade se fizesse sentir em todos os nveis da realidade social, sem dvida em reao contra uma complexidade crescente, geradora de despertencimento e alienao; e as organizaes de toda natureza ressentem-se da necessidade de dissipar as zonas de sombra, o halo de mistrio que as cerca, a fim de melhorar sua eficcia e restaurar sua legitimidade (CHEVALIER, 1988, p. 239, traduo do autor).

Caracterizada por uma forte polissemia, na medida em que cobre uma conjunto de significaes complexas, sutilmente imbricadas entre s, a palavra objeto de conotaes positivas e suscita ressonncias profundas.
A transparncia , de incio, a revelao, a nudez, o acesso a algo habitualmente escondido, o penetrar no mistrio de um corpo estrangeiro, ter o Outro sob seu olhar, roubar-lhe o segredo da sua intimidade. Mas a transparncia tambm o apaziguar da ansiedade resultante do contato com o que desconhecido, inacessvel, impenetrvel, a eliminao do medo face obscuridade, o negro, a opacidade... (CHEVALIER, 1988, p. 241, traduo do autor).

A noo de transparncia, apresentaria, segundo Debasch (1990), trs facetas: o direito de saber: dado que, por princpio, a Administrao atua em funo do interesse geral, os cidados tm o direito de saber o que sucede no interior desta; o direito de controle: deve-se saber, mas tambm utilizar este direito para controlar, verificar a legalidade e a oportunidade das decises administrativas e apreciar como se utilizam os fundos pblicos;

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o direito do cidado de ser ator e no mero espectador da vida administrativa: o direito de ser no um administrado, mas um usurio ou cliente da administrao (DEBASCH, 1990, p. 11). Ainda conforme Debasch (1990), os plos das realizaes da transparncia so: o direito de acesso a documentos administrativos: o cidado tem o direito de acesso ao documentos produzidos pela administrao pblica, os quais no sendo propriedade desta, devem estar disposio daqueles; o direito de acesso motivao dos atos administrativos: os cidados tm direito no somente a conhecer os documentos administrativos, mas tambm as razes das decises administrativas e o processo que lhes corresponde; o direito de participao: trata-se da possibilidade de o cidado participar no processo decisrio. Os debates tericos e as polticas de transparncia encontram-se relacionados a dois mecanismos experimentados no mundo anglo-saxo e escandinavo: accountability e ombudsmam. Considera-se accountability3 o conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestar contas dos resultados de suas aes, garantindo-se maior transparncia e a exposio pblica das polticas pblicas. Um governo seria accountable quando os cidados podem discernir se os governantes esto agindo em funo do interesse da coletividade e sancion-los apropriadamente. Trata-se de um conceito fortemente relacionado ao universo poltico administrativo anglo-saxo. A efetividade dos mecanismos de accountability dependeria do grau de acesso do cidado informao governamental. A indisponibilidade de informaes sobre as aes e responsabilidade de govemo implicaria na produo de um dficit de accountability. Cabe, portanto, ao Estado, produzir meios que estimulem os governantes a, publicamente, justificarem o curso de suas aes, relacionando as polticas adotadas com os efeitos que produzem ou esperam produzir. Paralelamente, estariam sendo implementados como instrumentos de accountability meios de informao que diminuam o desequilbrio entre o grau de informao dos governantes (sempre detentores de melhores conhecimentos sobre os objetivos da administrao, os recursos de que dispe etc.) e o dos cidados. Conforme Salomo (1996, p. 25), este seria o caso de ONGs que,
com independncia, tenham possibilidade de auditar rgos do governo, de garantir a transparncia das campanhas polticas como so financiadas , de fornecer informaes estatsticas confiveis sobre o estado da econo3

O termo no encontra traduo em portugus. Em espanhol, eventualmente traduzido por rendicin de cuentas. A este respeito ver: CAMPOS, 1990.

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mia e, ainda, garantir a superviso, pela Oposio, do funcionamento dos meios de comunicao do poder pblico.

Outro mecanismo de controle dos governos pelos cidados a figura do ombudsmam, instituio tpica de pases escandinavos, mas adotada em diversas experincias. No seu Relatrio Anual de 1995, o ombudsman da provncia de Quebec analisa a ausncia de clearness e openness quando o governo lida com os cidados. Enfatiza que uma organizao governamental mostra-se transparente aos cidados quando cumpre as seguintes condies: promove o acesso dos cidados s informaes e servios aos quais tm direito; esfora-se para oferecer informao precisa e compreensvel aos cidados em tempo suficiente; explica claramente suas decises aos cidados; garante a reviso de decises por uma autoridade superior caso os cidados demonstrem insatisfao em relao a estas; consulta os cidados sobre suas expectativas e grau de satisfao antes de estabelecer regulamentos; atua com os cidados na implantao de mudanas; no procura pretextos para justificar sua prpria inao; no faz promessas que no pode cumprir; afirma o que far e cumpre o que afirma; aceita prontamente a responsabilidade por seus atos e omisses. O Relatrio Anual de 1994 do ombudsman do Governo da Irlanda tambm enftico quanto ao direito informao:
Na minha opinio, cidados ou usurios de servios pblicos tm, por sua parte, os seguintes direitos: o direito de serem ouvidos; o direito de receberem informaes adequadas; o direito assistncia e representao; o direito de receberem explicaes; o direito de saberem que recursos esto disponveis para eles. ...[Usurios de servios pblicos] devem ter informao disponvel sobre quaisquer linhas de ao geral, aplicadas a esquemas particulares ou programas [pblicos] em que se encontrem envolvidos...

A noo de transparncia relaciona-se ainda com duas dimenses: a comunicao e a publicidade. A noo de comunicao pblica, segundo Zemor (1995), designa um campo que se define pela legitimidade do interesse geral , indo alm do domnio pblico no sentido jurdico estrito. A comunicao pblica acompanharia assim a tomada de deciso pblica. Encontra-se, como tal, referida a dispositivos constitucionais, legais e regulamentares prprios de um Estado de

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direito, s conseqentes atribuies dos poderes pblicos e s misses dos servios governamentais.
As mensagens so, sob tal princpio, emitidas, recebidas, tratadas pelas instituies pblicas em nome do povo, como so votadas as leis ou pronunciados os julgamentos. (...) A comunicao pblica a comunicao formal que se aplica troca e ao compartilhamento de informaes de utilidade pblica assim como manuteno do vnculo social e cuja responsabilidade incumbe s instituies pblicas (ZEMOR, 1995, p. 5, traduo do autor).

As polticas e prticas desenvolvidas em torno desta noo, inserem-se no mesmo quadro histrico observvel em alguns pases de tradio democrtica consolidada no qual se identificam a transparncia administrativa e o direito informao. Zemor (1995) destaca como um dos princpios da comunicao pblica a clarificao dos registros de comunicao, expressa em trs tipos de comunicao: informao e esclarecimento, relacionados prpria legitimidade da mensagem pblica: informaes sobre o funcionamento institucional prtico, que os servios governamentais devem fornecer aos cidados ou sobre aspectos gerais da vida social; promoo e valorizao tanto das prprias instituies pblicas como dos servios que estas oferecem, incluindo ainda temas de amplo interesse social; discusso ou proposio de debates sobre projetos de mudanas institucionais, escolhas da sociedade e possibilidades polticas. As formas de comunicao pblica4 envolvem cinco grandes eixos: viabilizar o dever das instituies pblicas de disponibilizar informao sociedade civil; estimular a relao e o dilogo com a sociedade civil para, ao mesmo tempo, cumprir o papel que corresponde ao Estado e permitir tornar seus servios eficazes; difundir os diversos servios da administrao pblica; promover o conhecimento das instituies governamentais pelo prprio aparelho de Estado, tanto por aes de comunicao interna quanto externa; desenvolver campanhas de informao de interesse social.
4

A fronteira do que seria, neste casos, a comunicao poltica e a comunicao institucional de difcil caracterizao, mesmo em pases que, como a Frana, buscaram legislar a respeito. Uma distino, proposta por Zemor talvez demasiada ingnua estaria no fato de a comunicao institucional apresentar um carter de longo prazo, enquanto a comunicao poltica encontraria sua viabilidade no curto prazo.

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A transparncia administrativa significa, por princpio, que a administrao vincula-se lgica da comunicao, engajando-se numa via de troca com o cidado. No modelo administrativo calcado no segredo, os circuitos de contatos entre a administrao e os cidados so construdos sobre um modelo unilateral de maneira a assegurar o domnio da administrao pblica sobre uma sociedade que transparente, malevel e dcil. No sentido ascendente, a administrao extrai a informao que necessita para agir e, no sentido descendente, difunde as prescries administrativas. Estes circuitos so vetores a servio do poder administrativo. Desprovidos do mnimo controle sobre os processos administrativos que se desenvolvem fora do seu olhar, os cidados tornam-se refns da administrao pblica. As relaes entre esta e o cidado encontram-se assim fundadas sobre um princpio de irreversibilidade, de no-reciprocidade. A administrao pblica fala no imperativo e no tolera nenhuma discusso real com os sujeitados. A transparncia implica a substituio desse modelo de relaes do tipo monolgico, regido por uma lgica de comando, por um modelo novo do tipo dialgico ou interativo no qual cada um dos interlocutores impera sobre o outro e tem o direito de receber do outro uma informao verdadeira. Neste caso, o cidado abandona seu eterno estatuto de sujeitado para tornar-se ator integral na relao administrativa. A administrao volta-se, assim, para a sociedade num outro contexto relacional, inclusive modificando a sua linguagem, no sentido de tornarse o mais amplamente compreensvel, considerando que a informao s eficaz se o receptor recebe e interpreta corretamente a mensagem transmitida. Este processo, porm, s se completa quando o cidado conquista o direito informao . A posio dominante da administrao pblica nas suas relaes com os cidados tambm ilustrada pelo modo de comunicao instaurado entre ambos. Constata-se de incio que a administrao busca freqentemente difundir informaes sobre a sua misso, a maneira pela qual a exerce, as possibilidades que oferece, os direitos dos cidados. A administrao pblica dirige-se de maneira indiferenciada ao pblico suscetvel de usar seus servios, visando melhorar sua imagem. Este modo de comunicao est calcado na perspectiva do simples processo de consumo de mensagens pelos administrados, cujas demandas especficas no so consideradas. Existe raramente um encontro oportuno entre a informao emitida e aquela que o indivduo solicita. A caracterstica unidimensional e unilateral desse modo de difuso negligencia a informao ascendente ou seja, as expectativas e reaes dos administrados, deixando a administrao deriva das presses sociais (SPANOU, 1988). A comunicao com os indivduos e grupos interessados se efetua em princpio atravs do escrito, independentemente do suporte fsico no qual se registra a informao. Oficialmente, o oral no existe nas relaes entre a administrao pblica e os cidados. Em funo do seu valor de prova, o

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escrito dominante nestas relaes. Ressalte-se, porm, que o suporte da comunicao no neutro: ele influencia a natureza da mensagem e determina as condies particulares de recepo. Neste contexto, tende-se a considerar o escrito como uma garantia (sob certas reservas) e ao mesmo tempo um ponto de passagem obrigatrio nas relaes do cidado com a administrao pblica. Isto contribui para a criao de uma distncia entre ambos, inclusive considerando-se as dificuldades do administrado face ao dilogo escrito, agravando a relao desigual j existente com a administrao pblica. Estas caractersticas unidimensional, unilateral e formalista fazem do escrito um meio de comunicao e informao medocre, ressalta Spanou (1988, p. 149). A busca de contatos diretos e pessoais com os servios apresenta, entre outros, um problema fundamental: com freqncia, a informao difundida atravs do escrito parcial, insuficiente e mesmo distante das necessidades concretas do indivduo. De outro lado, se o suporte da comunicao influencia sobre a mensagem e as condies de sua recepo, evidente que a informao veiculada pelo escrito no necessariamente aquela produzida ou intercambiada no curso de uma discusso oral. Por contatos diretos e pessoais, trata-se ento de completar uma informao j existente e, sobretudo, valoriz-la pelo acesso a uma quantidade de informaes que nunca se obtm de forma escrita. neste momento que uma comunicao em duplo sentido suscetvel de estabelecer a adequao entre a demanda de informao e a resposta. Como sublinha Spanou (1988), possvel, assim, distinguir as noes de documento administrativo e informao administrativa. Ou, como destaca Dominguez Luiz (1995, p. 537), a Administrao faz informao, trata informao, cria informao, difunde informao. E produz documentao. Caberia uma distino entre documento administrativo um conceito jurdico e a informao, que apresenta uma caracterstica imaterial. O documento administrativo, freqentemente identificado ao escrito, a expresso jurdica ou suporte da informao e instrumento de elaborao de atos administrativos.
De maneira geral, por informao administrativa entende-se o conjunto de informaes produzidas e detidas pela administrao. Esta definio silencia sobre a questo de saber quem pode ter acesso a esta informao. Tal informao constitui um vetor importante nas relaes entre administrao e cidados na medida em que ela no divulgada a todos. Observa-se assim que a informao no existe sem o seu contrrio: a informao existe em relao direta com o segredo ou seja, um conjunto de conhecimentos, informaes reservadas a alguns no revelveis pelo seu detentor, desautorizado a faz-lo fora do circulo e objetivos previstos (SPANOU, 1988, p. 150, traduo do autor).

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A transparncia tambm a submisso da administrao pblica ao princpio da publicidade. Dominguez Luiz (1995) lembra, porm, que a transparncia veio suplantar o conceito de publicidade da ao administrativa. A idia de transparncia seria mais ampla e exigente que a de publicidade. A administrao se publiciza na medida em que escapa da confidencialidade, do segredo. Conforme Chevalier (1988), a transparncia leva a uma reduo da esfera de autonomia dos atores sociais por um processo de desprivatizao.
Expondo-se a administrao ao debate pblico, submetendo-a presso da opinio, ele introduz o fermento democrtico no seio de um aparelho at ento dominado pela lgica da profissionalizao: a administrao no pode evitar mais prestar contas, justificar suas escolhas, corrigir seus erros (CHEVALIER, 1988, p. 252, traduo do autor).

A publicidade coloca em questo, por outro lado, alguns dos elementos mais tpicos da organizao burocrtica. Como tal, o olhar do cidado incidiria sobre as relaes internas do aparelho burocrtico, as condies de exerccio da autoridade hierrquica, as condies de tomada de deciso. A personalidade burocrtica golpeada, na medida em que o segredo era um dos seus elementos constitutivos. A transparncia constituiria, neste sentido, uma poderosa alavanca de desburocratizao. A transparncia constituiria ainda a representao de uma administrao prxima da sociedade, aderente a ela em um nvel em que a linha de demarcao que as separa perderia sua preciso e rigor. A transparncia corresponderia imagem de uma administrao tornada transparente sociedade, no sentido hegeliano, ao cabo de um movimento de desdistanciamento, de aproximao, traduzindo o fim de uma administrao separada, isolada do resto da sociedade. Um dos exemplos desse processo a busca pelo estabelecimento de relaes mais personalizadas entre os funcionrios e os cidados, redefinindo a mediao do aparelho. A dimenso humana se sobreporia ao papel institucional, prevalecendo a lgica do dilogo sobre a da unilateralidade. A participao social na formulao de polticas pblicas constitui um processo inerente transparncia informacional do Estado. O chamado planejamento participativo com carter de emancipao social regula e regulado pelo acesso do cidado informao governamental. o caso dos fluxos oramentrios pblicos que, camuflados sob a capa confidencial ou secreto, constituem uma caixa-preta para a sociedade civil. O uso da informao pelo cidado no processo poltico-decisrio abordado por Downs (1965). Numa democracia, o cidado recebe informao por diversos meios, inclusive do governo, mediante agncias especializadas. Na sua perspectiva, a relao governo e cidado na formulao e implementao de polticas pblicas expressa-se em diferentes nveis:

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se o governo desconhece o quanto uma dada deciso afeta o cidado,5 est desconsiderando os interesses deste e, portanto, ignora-o como agente no processo decisrio; se o governo sabe que o cidado no afetado por suas decises, est tambm ignorando-o; se o governo sabe que o cidado afetado, mas no considera os efeitos da sua ao, estar tambm ignorando-o; se o governo sabe que um cidado afetado por suas polticas, mas desconhece que este cidado encontra-se consciente disso, poder talvez tentar realizar alguns ajustes; se o governo sabe que o cidado afetado e que este tem conscincia disso, tender a considerar o impacto dessas polticas sobre o cidado (ainda assim, pode ignorar os desejos de determinados cidados para agradar outros). Estes diferentes graus de conhecimento dependem do grau de informao: que os cidados tm sobre como as polticas governamentais os afetam; que o governos tm sobre quais cidados so afetados; que os governos tm sobre que cidados sabem que so afetados. Como aponta Dominguez Luz (1995), a visibilidade da Administrao ao cidado, encontraria sua operacionalizao nas seguintes etapas: a primeira etapa refere-se publicao das decises administrativas. De maneira geral, a publicao da lei, do regulamento, a notificao individual do ato administrativo parecem responder mais exigncias administrativas que idia de transparncia; na segunda etapa, a Administrao comprova a necessidade de dar a conhecer os motivos que explicam a deciso por ela adotada; a terceira etapa envolveria uma verdadeira participao do cidado no processo decisrio, iniciando-se um dilogo entre este e a Administrao. As experincias de polticas de transparncia, desenvolvidas aps os anos 70, tm sido analisadas, revelando crticas a respeito, em especial na Frana. H uma tendncia em se reconhecer que o entusiasmo dos primeiros anos foi sucedido por uma fase de amadurecimento, de consolidao das polticas de transparncia, mas tambm de maior conscincia dos seus limites. Aps uma fase utpica da transparncia administrativa, nos anos noventa o tema estaria sendo abordado com uma perspectiva mais realista sob impacto, em especial, das novas formas de produo e uso da informao. A extenso do uso das tecnologias da informao na atual escala no mostrava-se previsvel nos anos setenta. As redes de informao como a
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Nesta perspectiva, o cidado , antes de tudo, um eleitor.

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prpria Internet passaram a impor uma ampliao e mesmo a internacionalizao da reflexo sobre a transparncia do Estado e as garantias da privacidade do cidado. Tende-se a considerar que a transparncia absoluta dos assuntos pblicos pouco provvel. Deve-se, porm, buscar limitar, ao mximo, a zona de sombra subtrada dos olhares dos cidados e ameaante s liberdades. Para Chevalier (1988), a transparncia administrativa tornou-se um mito, uma nova axiologia administrativa, resultante da busca de modelos de substituio ao modelo clssico entre administrao pblica e cidados.
A palavra transparncia simples apenas em aparncia: ela recebe, na realidade, vrias significaes muito diferentes e talvez contraditrias, que lhe do uma caracterstica equivocada. A transparncia oferece desta forma o surpreendente paradoxo de um conceito que, postulando a claridade, a luz, , em si mesma, carregada de opacidade. precisamente este claroescuro que confere transparncia administrativa um alcance muito particular e a transforma em verdadeiro mito (CHEVALIER, 1988, p. 251, traduo do autor).

O mito da transparncia encontraria sua valorizao a partir do cruzamento de trs tipos de significaes aparentemente indissociveis: uma administrao transparente abre-se ao dilogo com os cidados, trabalha permanentemente sob seu olhar e acha-se em simbiose com a sociedade, abandonando sua posio de isolamento. Assim sendo,
a transparncia implica numa projeo no imaginrio, que exclui toda possibilidade de uma verdadeira realizao. O distanciamento em relao ao funcionamento administrativo permanece muito importante para no comprometer o jogo de crenas sobre o qual ela repousa. A anlise das reformas mostra que a transparncia administrativa no somente conhece um certo nmero de limites, mas sobretudo apresenta obstculos mais profundos que a tornam radicalmente ilusria (CHEVALIER, 1988, p. 257, traduo do autor).

O conceito de transparncia envolveria, mesmo que no se tenha conscincia, todo o substrato afetivo que desperta, reage, reatualiza. Seriam imagens simblicas, desejos latentes, medos irracionais mobilizados para consolidar o vnculo social, assegurar a legitimidade das instituies, favorecer o investimento dos indivduos. E os efeitos difusos aos quais a transparncia se refere, as expectativas que criou, as esperanas que gerou no seriam totalmente administrveis. Atravs dessa dimenso, a transparncia alcanaria o status de mito ou seja, de uma imagem simplificada e ilusria, mas capaz de produzir uma srie de efeitos sociais tangveis pelas ressonncias que suscita na conscincia coletiva. Como mito, a transparncia guardaria determinados traos essenciais: a ampliao e aprofundamento que desperta em cada um, a impreciso e a caracterstica fugaz de seu contedo conceitual, autorizando mltiplos

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deslizes de significaes indispensveis propagao de efeitos ideolgicos (CHEVALIER, 1988, p. 241); as conseqncias reais, atestadas mediante reformas concretas pelas quais o mito influi sobre o real, o que impede que este seja visualizado como um artifcio (CHEVALIER, 1988, p. 242) ; enfim, a distncia entre a representao imaginria e a realidade, revelando que, como todo mito, a transparncia no pode se realizar seno ao preo de uma profunda desnaturalizao. As reformas efetuadas em nome da transparncia administrativa teriam permitido circunscrever o segredo. Este constituiria, no entanto, um limite estrutural da transparncia, formando com ela uma dupla indissocivel. At porque, para Chevalier, toda sociedade tem efetivamente a necessidade de zonas de sombra, de espaos de confidencialidade, que assegurem a preservao de uma esfera de autonomia individual, alm da proteo de interesses pblicos maiores. O movimento de desprivatizao da administrao pblica no poderia ser estendido sem tocar na consistncia do vnculo social: seria essencial para os cidados que determinadas informaes que lhes dizem respeito no fossem expostas no espao pblico. O segredo administrativo aparece, neste caso, indispensvel intimidade de cada um. A ao pblica reclamaria tambm, algumas vzes, a discrio. Sem cair na armadilha de uma razo de Estado, freqentemente evocada para justificar a interdio do debate democrtico, certos campos deveriam ser colocados margem de toda publicidade: sua exposio colocaria em risco o prprio futuro da coletividade. A transparncia no garantiria, portanto, uma total legibilidade da ao administrativa: as misses destinadas administrao impem a existncia de uma zona irredutvel de segredo. Como ressalta Drai (1988, p. 225, traduo do autor):
A noo de transparncia permanece metafrica. Ela poderia unicamente servir para transformar a imagem de um muro na de uma vidraa. Os limites da metfora so evidentes. Trata-se de vidraas to resistentes quanto blindagens e que permitem ver os objetos os quais elas interditam a quem se aproxime para deles se apropriar.

Por outro lado, os limites da transparncia resultariam das prprias reformas que tm por ambio realiz-la. As polticas de informao implementadas, no caso da Frana, teriam constitudo uma avano modesto na busca da transparncia.
Ela no responde s exigncias de uma comunicao autntica. A relao entre a administrao e o administrado permanece fundamentalmente unilateral e desigual. A informao fornecida puramente tcnica, instrumental, no garantindo o controle sobre a administrao. Sua divulgao depende da boa vontade de uma administrao que dispe do manejo integral dessa informao. A transparncia se exerce, neste caso, mais como o produto de uma estratgia calculada do que como um instrumento de transformao da relao administrativa (DRAI, 1988, p. 258, traduo do autor).

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O direito informao acordado com a administrao no possibilitaria mais que uma transparncia parcial da ao administrativa na medida em que os textos legais preservariam zonas privilegiadas de confidencialidade em benefcio da administrao. O segredo no teria desaparecido completamente do universo administrativo: os novos dispositivos legais teriam por efeito demarc-lo, mas tambm oficializ-lo, precisando seus contornos. Sem uma mudana profunda nas estruturas administrativas, a noo de transparncia no teria logrado a supresso dos princpios geradores de opacidade. Um deles seria o princpio hierrquico, um aspecto ainda vital nos modelos de administrao pblica:
Esse princpio rigorosamente antinmico com a idia de livre circulao e livre difuso da informao administrativa. Impondo que toda informao transite pelo superior hierrquico, ele constitui um dispositivo muito eficaz de filtragem da informao e um mecanismo protetor, obstruindo todo acesso direto aos servios. A informao sai da administrao estritamente contingenciada e estreitamente canalizada, aps ter sido objeto de um tratamento adequado. H uma incompatibilidade fundamental entre um princpio, destinado a preservar a coeso e unidade dos servios, apresentando-os como monolticos, e a transparncia, destinada a fazer da administrao uma casa de vidro, transformando-a em espao pblico e lugar de debates (DRAI, 1988, p. 267, traduo do autor, grifo do autor).

Outro aspecto diz respeito aos limites das prprias prticas de comunicao, inerentes transparncia administrativa. Tais dispositivos de comunicao tenderiam a ser estabelecidos sobre uma estrutura habitualmente intocvel. Mesmo quando o cidado beneficia-se de recursos informacionais, a relao administrativa permanece fundamentalmente dissimtrica e no se traduz pelo estabelecimento de um real dilogo. A transparncia estaria apenas aparentemente inserida na lgica da comunicao. As condies desse exerccio interditariam todo dilogo: a troca que se estabelece ento no seria contnua e reversvel, mas intermitente e unilateral. O cidado entraria em contato com a administrao segundo modalidades definidas, em funo de uma demanda pontual de acesso a um dado documento. Ainda que se prevalea de disposies jurdicas explcitas, o cidado no abandonaria, contudo, sua posio de solicitante. A administrao responderia a esta demanda aplicando, com boa ou m vontade, os textos jurdicos em vigor, com frequncia interpretando-os de maneira restritiva e sem ir alm das suas prescries. Como tal,
a informao administrativa no circula jamais livremente e com uma fluidez total. A transparncia no mais que uma translucidez, interditando a completa distino do que se passa no seio do aparelho, de discernir as tenses que ali se expressam, as lutas que ali se travam, os compromissos que ali se negociam (DRAI, 1988, p. 266, grifo do autor, traduo do autor).

A carga simblica da transparncia ultrapassaria, portanto, suas tradues concretas. A transparncia no teria sido suficiente para erradicar o segre-

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do administrativo e transformar radicalmente o modelo tradicional de relaes entre a administrao pblica e a sociedade civil. Chevalier reconhece, porm, que a transparncia contribuiu decisivamente para reduzir a opacidade administrativa.
A produo e circulao de certos mitos respondem a certos obstculos. De uma parte, uma relao complexa existe entre o mito e a realidade. prprio do mito residir numa projeo para alm do real, excluindo toda a possibilidade de realizao. Ao inverso, porm, todo mito busca apoiar-se no real para produzir seus efeitos e a tenso entre o mito e a realidade no ultrapassaria um certo obstculo sem comprometer (CHEVALIER, 1988, p. 275, traduo do autor).

Poirmeurs (1988) analisa a presena da transparncia administrativa no debate poltico. Na sua perspectiva, a transparncia instaurada ao menos no caso francs persiste completamente relativa e encontra seus limites no desejo de se preservar a margem de manobra por parte dos governantes e da administrao que lhes serve. Tanto direita quanto esquerda, apesar das referncias freqentes aos princpios da democracia e da participao, h uma constante busca para preservar a autonomia da administrao, mantendo um certo segredo, evitando que um controle real possa se instaurar e que o administrado adquira uma capacidade efetiva de ingerncia na mquina administrativa. A complexificao das estruturas e a relativa passividade dos usurios face aos procedimentos de acesso complicados so suficientes para manter o cidado distncia. At porque todas as formaes polticas tenderiam a concordar sobre a necessidade do segredo. Referindo-se ainda ao caso francs, assinala que
todos os partidos colocam-se de acordo sobre a necessidade de uma poltica de transparncia. Para os de direita, as causas da opacidade encontram suas razes no modo de organizao do Estado, seus aspectos burocrticos e jurdicos do Estado. Os de esquerda denunciam a burocratizao e a centralizao como fatores de opacidade, visualizando na natureza de classe do aparelho de Estado a causa fundamental do fenmeno. Uma das diferenas fundamentais encontra-se no lugar reservado ao segredo na definio de uma poltica de transparncia (POIRMEURS, 1988).

Atualmente, os conflitos em torno da transparncia encontram uma perspectiva internacionalizante no mbito da Unio Europia. As tentativas de definio de uma poltica de transparncia, conciliando as diferentes trajetrias dos Estados membros, esbarra num aspecto presente no debate sobre a transparncia desde os anos setenta: a eficcia da administrao transparente. Na verdade, o conflito central se d em relao ao grau de transparncia a ser considerado. Conforme Carlberg (1997, p. 1, traduo do autor),
Os adversrios de uma transparncia total estimam que ela comprometeria a eficcia. Os pases favorveis transparncia, ao contrrio, argumentam que esta garante a eficcia na tomada de decises e garante-lhes legitimidade. O direito de inspeo dos cidados considerado como meio nico para

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combater a ineficcia, os erros, o abuso de poder e a corrupo. por isso que se recusam a se contentar com a organizao, pelas instituies, de conferncias de imprensa suplementares... Como mencionou M. Magnus Isberg, presidente da Comisso de Leis do Parlamento sueco, ningum necessita conhecer a natureza humana para compreender que, em matria de controle democrtico, as informaes mais interessantes so precisamente aquelas que os servios oficiais fornecem por ltimo.

Se, inicialmente, a noo de transparncia administrativa e, por conseqncia, a de opacidade administrativa mostrava-se eivada de uma carga metafrica, as polticas pblicas implementadas nos ltimos vinte anos imprimiram-lhe maior densidade terica e efetividade poltico-administrativa. Por outro lado, o processo histrico consolidou a busca pela transparncia administrativa como um dos aspectos fundamentais na democratizao das relaes entre Estado e sociedade civil. Para tal, erigiu-se um complexo edifcio jurdico: o direito informao. O DIREITO INFORMAO O regime jurdico da transparncia administrativa expressa-se no conjunto de dispositivos conhecidos como direito informao. O direito informao, lembra Fonseca (1996), encontra na Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, sua primeira formulao mais precisa:
A Declarao Francesa de 1789 j antecipara este direito, ao afirmar no apenas a liberdade de opinio artigo 10 mas tambm a livre comunicao das idias e opinies, que considerada no artigo 11, um dos mais preciosos direitos do homem. Na Declarao Universal dos Direitos do Homem, o direito informao est contemplado no art. 19 nos seguintes termos: Todo indivduo tem direito liberdade de opinio e de expresso, o que implica o direito de no ser inquietado pelas suas opinies e o de procurar, receber e difundir, sem considerao de fronteiras, informaes e idias por qualquer meio de expresso. (LAFER apud FONSECA, 1996).

Para o Estado liberal, a informao carecia de relevncia jurdica. A proteo constitucional destinava-se conduta capaz de gerar informao. A liberdade era garantida com a simples proibio de censura prvia. O que se protegia, portanto, era a liberdade de expresso e de informao. E assim se fazia no por sua importncia poltica, reconhecida sem dvida pelo Estado liberal, mas sua importncia civil, como meio de auto-expresso e desenvolvimento da personalidade individual, como um apoio atravs do qual se manifestam de forma pacfica os desacordos, como instrumento, enfim, de tolerncia. Como assinala Villaverde Menendez (1995, p. 18, traduo do autor).
protegia-se o sujeito ativo da comunicao pblica, o emissor de opinies e informao, e sua garantia se estendia ao pblico que escuta suas opinies e

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idias. Entendia-se que este pblico no precisava de uma proteo especfica pois j se beneficiava por reflexo de sua posio de destinatrio do que os demais diziam em liberdade.

Com a ampliao dos teores democrticos do Estado especialmente em pases centrais este quadro teria sofrido alteraes decorrentes da maneira de se conceber a relao entre Estado e sociedade civil e a funo das liberdades individuais. Estado e sociedade civil interatuam no mbito do pblico, no qual as questes que podem interessar coletividade so explicitadas e se discutem. As constituies desses Estados democrticos configuram essa interao e definem os termos desse mbito pblico cujo princpio bsico a livre e igual participao de todos os indivduos nele. Uma condio vital para a participao efetiva nesse mbito que essas questes por afetarem ou poderem afetar a coletividade sejam debatidas e pblicas isto , possam ser conhecidas por qualquer um. A funo do ordenamento jurdico nesta matria de garantir que ningum impea ao indivduo de ter conhecimentos dos assuntos pblicos. A informao adquire a relevncia jurdica de que carecia porque suas qualidades e as condies nas quais deve dar-se sua circulao e posse repercutem diretamente na forma e alcance da participao da sociedade na tomada de decises sobre assuntos que a afetam. Em outras palavras, essa relevncia jurdica da informao se deve a que o regime jurdico da informao converte-se em um aspecto essencial do exerccio da soberania pela coletividade. O direito informao carrega em si uma flexibilidade que o situa no apenas como um direito civil, mas tambm como um direito poltico.
Pois a liberdade de opinio formada tanto pela possibilidade de expressar uma opinio em pblico sem sofrer sanes por isso, quanto pela possibilidade de se formar uma opinio autnoma sobre qualquer assunto, o que pressupe que se tenha acesso a todas informaes relevantes a respeito daquele assunto. Assim, o conhecimento sobre o Estado e a esfera pblica tambm uma condio para que os indivduos e os grupos posicionem-se em igualdade de condies na disputa pelos recursos escassos, desde meios polticos para influenciar na constituio do governo, at o acesso aos servios sociais e parcelas da riqueza nacional. Nesta medida, o direito informao um direito poltico por excelncia (CEPICK , OLIVEIRA, 1996, p. 5).

Dado que o direito informao pressupe a existncia de servios pblicos responsveis pelo atendimento ao cidado, trata-se tambm de um direito social. E, por trazer em si, elementos dos direitos civis, polticos e sociais, trata-se tambm de um direito difuso, uma dimenso historicamente nova da cidadania.
...esta mesma amplitude que torna o acesso informao algo to relevante faz com que, muitas vezes, seu exerccio como um direito seja negligenciado. No fosse a centralidade genrica da informao na vida cotidiana e na

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esfera pblica contempornea, um direito informao poderia ser considerado uma parte do sistema secundrio de cidadania, para usar a expresso de Mashall.6 Todavia, parece que estamos diante de um daqueles desenvolvimentos centrais da cidadania, capazes de operar transformaes mais ou menos simultneas nas esferas da liberdade (civil), da participao (poltica) e da necessidade (social) (CEPICK, OLIVEIRA, 1996, p. 7).

Villaverde Menendez analisa o que chama as distintas manifestaes do direito a ser informado. Liberdade de informao, direito de informao, direito informao so diversas maneiras com as quais se trata de encerrar num s termo o conjunto de atividades cujo objeto a informao e sua circulao. Os textos internacionais conservam o termo liberdade de expresso como conceito global e genrico e so muitos os autores que sustentam uma relao entre a liberdade de expresso e a liberdade de informao. Admitem-se como faculdades que compem a liberdade de informao o direito a busc-la, receb-la e transmiti-la, agrupando-se em dois complexos normativos: direito a informar e direito a ser informado. O direito a receber informao e o direito a informar-se seriam distintos:
O direito a informar-se consiste, em essncia, no direito de buscar e obter aquela informao que no deve negar-se pelo Estado ou, segundo o caso, por particulares. Este direito converte-se na pretenso jurdica de que seja facilitada a informao, o que pe em conexo direta o sujeito da pretenso com a fonte ou o meio que presumivelmente contm a informao desejada. O direito a receber informao consiste na livre recepo da informao que se divulga por meios de difuso, includa tambm aquela informao que deve ser transmitida pelas fontes de informao, independente dessa difuso ser realizada atravs dos veculos institucionalizados, quando assim imponha o ordenamento jurdico. Aqui j no se trata de tornar acessvel uma informao, assegurando sua disponibilidade, impondo um dever a um terceiro, mas sim que, uma vez divulgada, sua recepo no seja impedida ou obstaculizada por ingerncias ou omisses de poderes pblicos ou de particulares (CEPICK, OLIVEIRA, 1996, p. 48, traduo do autor).

Seclaender (apud FONSECA, 1996) volta-se para o direito de ser informado, conceito que teria sido inserido no universo jurdico a partir da Encclica Pacem in Terris, de 1963, sob o pontificado de Joo XXIII. A distino e relao entre o direito informao, conforme indicado na Declarao dos Direitos Humanos de 1948, e o direito de ser informado, estariam sugeridas no pargrafo 5 da Encclica : Todo ser humano tem direito liberdade na pesquisa da verdade(...) tem direito tambm informao verdica sobre os acontecimentos pblicos (apud FONSECA, 1996). Freqentemente este tema tende a ser associado liberdade de imprensa. Fonseca (1996) explicita este aspecto:
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A teoria da cidadania de Marshall encontra-se abordada no captulo 4.

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Assim, os profissionais da mdia so, no mais das vezes, vistos como os principais agentes do exerccio do direito informao. Em contrapartida, so os veculos de comunicao de massa identificados como os agentes privilegiados do que se poderia chamar a face no iluminada da publicidade e que se refere ao fato de que o que revelado, a publicidade, nem sempre crtica, mas, ao contrrio, pode ser utilizada com vistas manipulao.

O princpio do direito informao governamental acha-se legalmente expresso em pases como a Finlndia (l951), Estados Unidos (l966), Dinamarca e Noruega (l970), Frana, Holanda e Espanha (l978), Austrlia, Nova Zelndia e Canad (l982), Colmbia (1985), Hungria (1993). Um dos pases precursores neste tipo de legislao foi a Sucia, ao estabelecer uma Lei de Liberdade de Imprensa em 1766 na qual previa-se o direito de acesso a documentos governamentais. Do ponto de vista do direito informao, os aparelhos de Estado devem, portanto, comunicar suas atividades e o impacto que estas produzem na sociedade civil, qual, por sua vez, deve ter assegurado o livre acesso a tais informaes. O direito informao transforma, ao menos teoricamente, o territrio administrativo em territrio partilhado, em espao de comunicao . O direito informao governamental no se trata de um direito deciso. Trata-se de um direito a poder ter acesso informao que fonte daquela deciso e, talvez, de maneira prvia, irrupo desta. Como tal, a informao torna-se um direito que os administrados podem opor administrao. Deixa-se desde ento o terreno escorregadio da boa vontade administrativa para entrar-se no das garantias jurdicas, criando um clima de conflito latente: a informao ser conquistada sobre a administrao, algumas vezes retirada dela contra a sua vontade. Por outro lado, tal como no caso francs (CHEVALIER, 1988), o direito informao visto pelos dois lados como um arma contra a administrao. As possibilidades de uso da legislao sublinha Chevalier (1988) so socialmente seletivas ou seja, as demandas emanam de um crculo limitado de cidados familiarizados com a administrao e seus procedimentos. A liberdade de acesso beneficia inicialmente aos iniciados ou seja, os que so capazes, por sua posio social, sua formao, sua profisso, de superar a complexidade dos procedimentos jurdico-administrativos. A referncia ao pblico nos dispositivos legais e polticas de direito informao tende a conferir-lhe um alto grau de generalidade, calcada no princpio de igualdade entre os usurios. Parece uma tendncia considerar o pblico como uma massa indistinta ou composta por um conjunto de cidados iguais. Existem categorias de cidados privilegiados, do ponto de vista do seu acesso administrao, seja em razo da sua insero de classe social, seja porque so representados por grupos profissionais fortemente organizados. Seus membros dispem de meios informais de acesso infor-

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mao. Na outra ponta da cadeia, encontram-se pessoas com pouca familiaridade em relao administrao. Estes sofrem, mais fortemente que outros cidados, o peso da complexidade administrativa e ignoram seus direitos, inclusive o direito informao (RANGEON, 1988). O termo acesso relaciona-se, portanto, a um direito, mas tambm a dispositivos que o viabilizem, ou seja, um conjunto de procedimentos e condies materiais que permitem o exerccio efetivo desse direito. As experincias histricas das ltimas trs dcadas deixam claro que no se viabiliza o direito informao governamental sem polticas pblicas de informao. At porque, observa Lochak (1988, p. 88, traduo do autor),
As regras no so suficientes, por si mesmas, para garantir o respeito s liberdades: o conjunto do sistema assenta-se sobre o postulado democrtico, ou seja, sobre o postulado de uma aplicao fiel dos textos pela administrao. preciso ter conscincia que no existe nem existir jamais nenhum meio de conquistar a certeza que nos dossis da administrao figuram apenas as informaes que podem ali figurar, nenhum modo de verificar que as retificaes ou supresses solicitadas foram devidamente operadas.

Uma das crticas presentes na literatura (RANGEON, CHEVALIER) que a aplicabilidade do direito informao teria servido, sobretudo, a definir os documentos secretos e a legitimar a recusa comunicao. Assim, a transparncia garantida pelo direito informao seria uma iluso de uma democratizao do acesso administrao. A informao teria uma caracterstica acumulativa, beneficiando, antes de tudo, aqueles que j a possuem. Reconhece-se, porm, que se a revoluo jurdica e administrativa no se produziu na escala pretendida h vinte anos, a transparncia administrativa e o direito informao contriburam para a definio de novas possibilidades de controle do Estado pela sociedade civil e de proteo vida privada dos cidados. Considerados tais aspectos, entendemos transparncia informacional como um territrio para o qual confluem prticas informacionais da sociedade civil e da Estado. Territrio relacional, por sua vez, construdo e demarcado por essas mesmas prticas de gesto e uso social da informao governamental. Territrio que, por mecanismos diversos, favorece a interao informacional (como prtica socialmente emancipatria/ transformadora) de duas instncias: a dos diversos agentes do aparelho de Estado e aquela do cidado-includo. Ampliam-se assim, por princpio, as possibilidades de controle democrtico da sociedade poltica pela sociedade civil. A opacidade informacional do Estado sinaliza um territrio no menos relacional. Porm, os elementos que densificam este territrio so a ausncia (total ou quase total) de interao informacional envolvendo o aparelho de Estado (via os seus agentes) e a sociedade civil, na qual a massa de excludos supera em muito a de cidados-includos. A opacidade informacional favorece a (re)produo de um monoplio informacional,

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opacizado e, por isto mesmo, instrumentalizador de hegemonia. Como tal, a opacidade informacional constitui um territrio estratgico na produo de hegemonia e de excluso (inclusive informacional) de classes sociais no dominantes. Tanto a transparncia como a opacidade informacional encontram-se presentes no s na relao Estado-sociedade civil, como no interior dos aparelhos de Estado, configurando-o como campo de batalhas estratgico ou arena de lutas e contribuindo para o desenho de seus ncleos de poder.7 Ambos fenmenos, processos e produtos dos modos de gerao e uso da informao, envolvem diversos atores, particularmente o administrador pblico, o profissional da informao e o cidado. Trata-se, como tal, de fenmenos polticos, cujas teias constituem-se e so constitudas pelas redes de poder no interior e no exterior do aparelho de Estado.

Expresses utilizadas por Poulantzas na sua caracterizao do Estado.

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4 DESIGUALDADE, CIDADANIA E EXCLUSO: O ESTADO NO BRASIL

O governo tudo sabe, administra e prov. Ele faz a opinio, distribui a riqueza e qualifica os opulentos. O sdito, turvado com a rocha que lhe rouba o sol e as iniciativas, tudo espera da administrao pblica, nas suas dificuldades grandes e pequenas, confiando, nas horas de agonia, no milagre sado das cmaras do pao ou dos ministrios. Esse perigoso complexo psicolgico inibe, h sculos, o povo, certo de que o Estado no ele, mas uma entidade maior, abstrata e soberana (FAORO, 1975).

O acesso informao um dos aspectos mais freqentes na literatura da Cincia da Informao. Esta noo vem sendo abordada em diversas dimenses: da reduo de incertezas no processo de recuperao da informao em um ambiente especfico produo de mecanismos de largo alcance social com este objetivo. Nesta ltima perspectiva, a noo de acesso informao tende a se configurar como projeto democratizante, destinado a romper com a desigualdade informacional caracterstica das sociedades contemporneas. No bojo destes estudos parece emergir um discurso cujo epicentro a informao, uma entidade dotada de enormes poderes j que qualificadora do bem estar individual e social. A noo de democratizao da informao adquire, neste sentido, a condio de um processo que se confunde com seu prprio objetivo, capaz de garantir mais informaes para cada vez mais indivduos. Mais evidentes neste discurso como objetos do que como sujeitos informacionais, estes indivduos/usurios da informao tornar-se-iam, assim, agentes de transformaes sociais as mais diversas. A informao assume, neste discurso, a funo de passaporte e guia de sobrevivncia da democracia. Neste percurso histrico, conceitos como recursos informacionais e democracia formam, conforme Dervin (1994), uma narrativa amplamente aceita com status cultural de quase-mito. Esta narrativa estaria baseada em premissas tais como:

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 o acesso boa informao fundamental para a boa democracia; a melhor informao emerge quando permitido que a informao circule livremente num mercado livre; o valor da boa informao tal que qualquer pessoa racional a buscar por toda a parte e, ento, haver disponibilidade igual de acesso; a boa informao deve estar disponvel a todos os cidados na democracia, no devendo haver desigualdade informacional; dado que alguns cidados dispem de poucos recursos, devem serlhe oferecidos meios de acesso informao; o mundo encontra-se ordenado por pessoas que so to ordenadas quanto o mundo que produzem; os sistemas que coletam, armazenam e recuperam informao so igualmente teis a todas as pessoas, isto , disponibilidade torna-se acessibilidade. Tal narrativa encontraria suas referncias em sistemas de informao que apresentam algumas caractersticas bsicas: a ordem o foco primeiro do uso da informao e, como tal, exclui alternativas como criao, resistncia e desconstruo da prpria ordem; diversidade necessariamente definida como caos e o sistema como ordem: o sistema no incorpora a diversidade na sua estrutura; padres de ordem procedem de alguma fonte: o poder, percebido ou no, encontra-se livre para determinar contedos, estruturas e procedimentos dos sistemas de informao; so desenhados para servir s necessidades e usos de pessoas que os implantam; em que pesem esforos ao contrrio, a informao definida, sobretudo, como aquilo que instrui; so concebidos como sistemas-transmisso e no como sistemascomunicao. A ampliao da disponibilidade de informao no teria significado, ao longo deste processo, maior grau de acessibilidade. Paralelamente, as novas tecnologias estariam sendo usadas para estender antigos modos de coleta, armazenamento e recuperao da informao. A alternativa a este quadro seria a insero dos usurios no centro dos sistemas de informao (SI) e a produo de novos instrumentos tericos e metodolgicos com vistas a um outro modelo de SI para as democracias. Este SI seria multiperspectivo, compatvel com a ps-modernidade, atento

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ao declnio da importncia do Estado-Nao na vida das pessoas e estimularia o uso criativo das novas tecnologias. Reconhecendo que a democracia requer cidados informados com condies de acesso imediato informao que necessitam, Lievrow (1994) debrua-se sobre o universo de um pas de capitalismo avanado, os Estados Unidos, para questionar-se sobre o declnio da participao poltica num contexto de ampliao de recursos de informao. Nesta ambincia, os cidados estariam sendo encorajados a uma postura de receptores/consumidores da informao, requisitando-se a sua opinio, mas no a sua ao numa perspectiva emancipatria. Neste sentido, os SI dominantes estariam sob um modelo one way, privilegiando a reproduo e transmisso de tecnologias. Em um quadro assim caracterizado, a tendncia para a soluo de conflitos seria o estabelecimento de um consenso centrista. Promove-se a estabilizao poltica e a influncia de determinados grupos dominantes, considerando-se que a maior parte da informao disseminada de forma que poucas e consistentes mensagens sejam distribudas massificadamente por um limitado nmero de sistemas de informao. Os cidados que desejam utilizar variadas fontes de informao devem gastar considervel tempo, dinheiro e esforo no processo. Uma alternativa que vem se delineando a distribuio da informao de forma menos massificada, permitindo a interao e respostas individuais, atendendo a buscas especficas dos indivduos. Sob tal tendncia, o conflito no estaria direcionado para o consenso. O cidado no seria apenas um consumidor, mas tambm um provedor de informaes. Estes sistemas seriam menos estabilizantes, fornecendo democracia possibilidades de restruturaes. Por outro lado, ofereceriam uma alternativa s aes e informaes oferecidas pelos SI e grupos dominantes. Estes sistemas de informao seriam o ambiente compatvel com um modelo de democracia calcado na ao discursiva dos cidados. O acesso informao e a participao per si no seriam, neste caso, suficientes. A tese de que h sistemas de informao dominantes pressupe, por sua vez, o predomnio de determinadas informaes sobre outras, exercido por segmentos sociais com alta concentrao de capitais poltico, econmico e simblico, nos termos de Bourdieu (1987). As estruturas dominantes de informao seriam, no mnimo, agncias de reificao deste quadro e, como tal, incapazes de romper os limites da desigualdade vigente, inclusive a informacional. Em pases de capitalismo perifrico e, portanto, perifericamente informados, dotados de precrias polticas e/ou prticas informacionais, as situaes mencionadas por Lievrow e Dervin merecem ser nuanadas. Nestes casos, as noes de acesso e democratizao informao e a perspectiva de igualdade de informao encontram-se profundamente estruturadas a

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partir de projetos de democratizao (como nos casos de pases latino-americanos at recentemente sob regimes autoritrios) e de minimizao das diferenas econmicas no cenrio internacional. Neste discurso, tende-se a reconhecer ao contrrio do que menciona Lievrow o pressuposto da igualdade no acesso informao como um dispositivo democratizante em si mesmo. A transparncia/opacidade do Estado constituem fenmenos de natureza poltica. A dimenso poltica da informao encontra uma das suas expresses na perspectiva igualitria. A igualdade informacional mostra-se como uma dimenso indissocivel da busca pela transparncia j que todos os cidados, por princpio, podem beneficiar-se do direito s informaes produzidas pelo Estado. Uma face, portanto, dessa dimenso poltica, deve ser buscada no prprio conceito de igualdade. o que realizamos a seguir, incluindo tambm os conceitos de cidadania e excluso para, aps, visualizarmos a teia tramada por estes conceitos no cenrio informativo aqui enfocado: o Estado brasileiro. IGUALDADE, CIDADANIA E ESTADO Alm de ocupar espao significativo na sociologia moderna, o conceito de igualdade tem sustentado o igualitarismo como referncia ideolgica das lutas polticas e movimentos sociais das sociedades industriais ocidentais. A igualdade constitui, neste sentido, um princpio que pode ser atualmente usado como uma medida do que ser moderno e do processo global de modernizao (TURNER, 1986, p. 15), associado ao desenvolvimento do Estado-Nao e expanso, neste mesmo quadro histrico, dos direitos de cidadania. Ao longo desse percurso, a perspectiva de realizao da igualdade vem encontrando elementos sua permanncia e suscitando resistncias. O conceito de igualdade assume diversos contornos, freqentemente relacionados ao de desigualdade. Como caracterstica histrica, a desigualdade estaria presente desde as primeiras formaes sociais, tendo suas origens nas normas norteadoras da ao social. Apesar de constituir um aspecto fundamental das sociedades capitalistas, a desigualdade transcenderia a especificidade deste momento histrico. Boudon e Bourricaud (1993, p. 141) mencionam a pertinncia da teoria das desigualdades de Rousseau, j que estas tendem a se acumular e so, em grande parte, resultantes do jogo do mercado. Em decorrncia, o sistema poltico interferiria mediante mecanismos complexos e variados para regulamentar, regular e corrigir o funcionamento dos mercados onde se formam remuneraes materiais e simblicas. A teoria funcionalista sugere, inclusive, a desigualdade social como um aspecto positivamente funcional para a continuidade e manuteno da sociedade, alm de um

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fenmeno inevitvel em todas as sociedades onde existem papis sociais diferenciados. Na perspectiva da democracia liberal, lembra Chau (1980), os homens so considerados iguais por natureza (todos nascem com o direito propriedade do corpo) e desiguais tambm por natureza (nascem com talento e capacidades desiguais). Desta forma,
a vida social tende a fortalecer a desigualdade natural, de sorte que uma outra segunda igualdade precisa ser produzida: aquela trazida pela lei. Assim, a desigualdade um fenmeno natural reproduzido pela sociedade, enquanto a igualdade um fenmeno natural reconquistado pela poltica. Em outras palavras, a desigualdade e ser sempre um dado, enquanto a igualdade uma conquista histrica (CHAU, 1980, p. 154).

Nas sociedades capitalistas, a desigualdade adquire a expresso de uma questo moderna, relacionada com a ampliao da cidadania enquanto fator de igualdade. Produz-se, nestas condies, a estrutura contraditria destas sociedades: de um lado, a desigualdade resultante da estratificao social e, de outro, a democracia poltica e a cidadania como principais expresses de igualdade. Abordando a igualdade como propriedade das regras de distribuio e no no sentido de caractersticas pessoais ou igualdade de tratamento, Oppenhein (1993) relaciona os critrios tradicionais de igualitarismo. Tais critrios seriam: partes iguais para todos, partes iguais aos iguais, partes iguais a um grupo relativamente grande, igualdade proporcional, igualdade meritocrtica, igualdade de oportunidades, igual satisfao das necessidades fundamentais e, por ltimo, a cada um segundo a sua capacidade. Nesta perspectiva, as fases de produo da igualdade estariam assim relacionadas: uma distribuio inicial dos bens de forma desigual; uma regra inigualitria de distribuio ou seja, mais para os necessitados; a regra anterior provocaria uma redistribuio mais igualitria com igual satisfao das necessidades fundamentais, isto , igualdade de oportunidades; como conseqncia, uma redistribuio inigualitria final a cada um segundo sua capacidade. Quatro tipos de igualdade so identificados por Turner (1986): igualdade ontolgica: a igualdade fundamental de pessoas, comum a certas tradies religiosas e morais ou, mais modernamente, na antropologia filosfica do marxismo; igualdade de oportunidades: o acesso s instituies sociais seria aberto a todos, sobretudo pelo talento e capacidade individuais, princpio suporte da meritocracia e base das modernas instituies educacionais;

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 igualdade de condies: requisito igualdade de oportunidades, isto , todos os competidores deveriam comear do mesmo ponto e com as mesmas caractersticas; igualdade de resultados: atravs de legislao e outros recursos polticos seria possvel alcanar a igualdade, independente do ponto de partida e habilidade natural de cada um. O carter relativo do conceito de igualdade destacado por Bobbio (1995, p. 96) ao mencionar trs variveis que devem ser observadas no discurso igualitrio: a) os sujeitos entre os quais se trata de repartir os bens e os nus; b) os bens e os nus a serem repartidos; c) o critrio com base no qual os repartir. A combinao dessas variveis pode produzir diversos tipos de projetos de igualdade. A exigncia de igualdade, conforme Boudon e Bourricaud (1993, p. 283), define-se em relao a trs referncias: a do mrito, a da necessidade e a da solidariedade. Ressaltam que o ideal meritocrtico, exaltado pela tradio positivista, estaria descreditado, sendo visto como uma ideologia que possibilita ocultar as desigualdades e mecanismos de reproduo. A igualdade de resultados teria adquirido maior espao nas demandas sociais contemporneas que a igualdade de oportunidades, resultado das presses sociais sobre as instituies polticas modernas. Todas as expresses do ideal igualitrio correriam o risco de colidirem-se mutuamente. Assim, igualdade de oportunidades e igualdade de resultados poderiam produzir desigualdades de resultados. Um outro argumento que a igualdade de resultados poderia provocar uma reduo das liberdades individuais porque pressuporia uma organizao social extremamente opressora. Neste sentido, Turner (1986, p. 37) ressalta a falsa dicotomia do liberalismo no que se refere ao conflito entre o interesse pessoal e as demandas sociais, pois seria necessariamente de carter social o processo pelo qual um indivduo torna-se crtico e reflexivo. Analisando o ideal de igualdade (em oposio ao de liberdade) como elemento de distino entre a esquerda e a direita, Bobbio (1995, p. 110) ressalta os aspectos do igualitarismo como doutrina,
desde que entendido, repito, no como a utopia de uma sociedade em que todos so iguais em tudo, mas como tendncia, de um lado, a exaltar mais o que faz os homens iguais do que o que os faz desiguais, e de outro, em termos prticos, a favorecer as polticas que objetivam tornar mais iguais os desiguais.

Em face destas consideraes de ordem terica, observa-se que a igualdade constitui um projeto e um conceito complexos, revelando diversos matizes que ultrapassam a tendncia a reduzi-lo, no mbito do senso comum, a uma referncia que se define por si mesma ao operar a ao poltica ou a nortear prticas no campo da informao.

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H um conflito entre a existncia emprica da desigualdade no mercado e a luta por igualdade democrtica na arena poltica, lembra-nos Turner (1986, p. 22, grifo nosso). Caberia ao Estado a reduo das desigualdades, evitando a interrupo dos mecanismos de estmulo essenciais ao funcionamento da sociedade, expresso no desequilbrio acentuado da contribuio/ retribuio de renda. Neste caso, o contrato social estaria comprometido. O welfare state teria, assim, a vocao para minimizar os conflitos de classe. Ao reconhecer que as sociedades democrticas mais industriais, apesar de muito desiguais, no produziriam violncia poltica ou social significantes, Turner (1986, p. 52) sugere que, por outro lado, o reformismo exibe a os seus limites j que tais desigualdades persistem. O welfare state apontado como a mais importante construo histrica do ps-guerra nos pases industrializados, fundado sobre uma fecunda aliana entre polticas econmica e social. A ampliao da cidadania entrecruza-se com o welfare state numa mesma dimenso histrica. No entanto, o welfare state no apenas um mecanismo que intervm e talvez corrija a estrutura de desigualdade; , em si mesmo, um sistema de estratificao. uma fora ativa no ordenamento das relaes sociais (TURNER, 1986, p. 104). As reformas sociais operadas no mbito do welfare state visariam, em ltima instncia, a legitimao dos seus interesses e, neste limite, foram historicamente viveis. Os primeiros sintomas de perda de dinamismo das principais economias ocidentais nos anos 70 constituem a base das reflexes quanto chamada crise do welfare state,1 evidenciada nos anos 80. As restries impostas por esta crise no plano das polticas sociais foram acompanhadas de resistncias ao desmantelamento de mecanismos compensatrios e redistributivos. A moderna noo de cidadania encontra-se historicamente relacionada s lutas contra as desigualdades e encontra lugar destacado no projeto de welfare state. Ao longo do processo de estruturao do Estado moderno, isto se expressa, por exemplo, na ampliao de dispositivos formais destinados a
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Draibe e Henrique (1988, p. 55), destacam oito teses que caracterizariam a abordagem do percurso histrico do welfare state: o welfare state no estaria sob uma verdadeira crise, sofrendo, na verdade, uma mutao na sua natureza e operao (tese freqente entre progressistas); o welfare state uma estrutura perniciosa e corresponde a uma concepo perversa e falida do Estado (argumento conservador); sua crise sobretudo de carter financeiro-fiscal (tese afirmada por conservadores e progressistas); sua crise principalmente produzida pela centralizao e burocratizao excessivas (tese afirmada por conservadores e progressistas); sua crise deve-se sua perda de eficcia social (tese afirmada por conservadores e progressistas); sua crise principalmente uma crise de legitimidade e de baixa capacidade de resistncia da opinio pblica (diversos autores de vrias tendncias); sua crise deve-se ao colapso do pacto poltico do ps-guerra sobre o qual erigiu-se (diversos autores de vrias tendncias); sua crise deve-se em princpio sua incapacidade de responder aos novos valores predominantes nas sociedades ps-industriais (tese associada da ausncia de legitimidade).

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garantir o princpio das relaes universais legais. Como assinala Turner (1986, p. 42), a cidadania evolui modernamente, pressupondo desafios igualdade, a nfase em normas universais e um sistema secular de valores para sustentar as demandas polticas e as obrigaes sociais. A cidadania funcionaria, inclusive, como instrumento de reduo da tenso poltica e da violncia inerentes a um sistema social promotor de desigualdades. O conceito de cidadania expressa a politizao da igualdade. Marshall (1967) aborda as diversas relaes entre classe social e cidadania. As classes sociais estariam fundamentadas nos princpios das desigualdades inerentes s modernas sociedades. Resultariam, portanto, da conjugao de variados fatores relacionadas s instituies de propriedade, dos processos de incluso e excluso da economia nacional. A cidadania estaria calcada na igualdade fundamental dos indivduos em decorrncia da sua participao plena em todas as instncias da sociedade. Ao desenvolver-se como instituio, a cidadania colocaria em cheque as desigualdades tpicas de uma sociedade de classes. Nesta perspectiva, assume-se que a desigualdade entre as classes poderia ser at aceitvel, desde que amparada por uma noo de cidadania cujos direitos seriam necessrios manuteno do capitalismo. Nos ltimos trezentos anos, a cidadania teria sido forjada historicamente mediante a ampliao gradual dos seus direitos. Este processo histrico revelaria, num primeiro momento, a emergncia de direitos civis (referente s liberdades individuais/sc. XVIII), seguidos dos direitos polticos (os direitos de organizao poltica, de votar e ser votado como uma via de acesso ao poder do Estado/sc. XIX), chegando aos direitos sociais (subordinao do mercado justia social/sc. XX). Ao longo deste processo a cidadania teria alterado o padro de desigualdade social.2 Como veiculado pela teoria constitucional moderna, o cidado um indivduo que mantm um vnculo com o Estado. Uma dada estrutura legal (Constituio e demais aparatos jurdicos) garante a este indivduo a condio de portador de direitos e deveres, conferindo-lhe tambm uma nacionalidade. Cidados so, em tese, livres e iguais perante a lei, porm sditos do Estado. Nos regimes democrticos, entende-se que os cidados participaram ou aceitaram o pacto fundante da nao ou de uma nova ordem jurdica (BENEVIDES, 1994, p. 7). Matizando o conceito, Benevides (1994) distingue cidadania passiva, aquela que outorgada pelo Estado,
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Ferreira (1993) ressalta algumas crticas presentes na literatura ao pensamento de Marshall: tendncia a uma abordagem evolucionista; naturalizao da conquista social dos direitos; formulao terica calcada na especificidade histrica da sociedade inglesa, limitando generalizaes; a ampliao do Estado na vida social como um fator de regulao inibidor da participao poltica e, enfim, a ingenuidade atribuda ao autor por conferir s conquistas legais da cidadania a possibilidade de corrigir privilgios de classe. As interpretaes marshalianas reduziriam a luta de classes a uma fase do processo de aquisio da cidadania.

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com a idia moral do favor e da tutela; e cidadania ativa, aquela que institui o cidado como portador de direitos e deveres, mas essencialmente criador de direitos para abrir novos espaos de participao poltica. A noo de participao poltica mostra-se, assim, fundamental quando se opera com o conceito de cidadania. Se no h cidadania sem participao,3 no h participao sem educao poltica. A educao poltica, porm, no deve ser entendida numa via nica do Estado para a sociedade civil lembra-nos Benevides (1994). A concepo calcada no dinamismo da criao e liberdade de novos sujeitos polticos implica em uma educao poltica marcada pela exigncia da pluralidade dos agentes polticos, e no s dos partidos polticos, apesar de sua clara e necessria funo pedaggica (BENEVIDES, 1994, p. 14). Permeando a cidadania, a participao e a educao poltica vamos encontrar a informao, tomada como um requisito fundamental para que tais noes se plasmem numa dada realidade histrica. Neste sentido, ressalta Dowbor (1997):
A mediao das relaes entre o poder visto no sentido amplo, e a sociedade civil, se faz por meio da informao. Neste sentido, a democratizao do acesso informao, a gerao de estruturas de informao menos manipuladas, e estruturadas em redes descentralizadas, tornam-se essenciais (1997, p. 478). uma sociedade pode se dotar de um amplo poder de auto-regulao sem se enterrar em autoritarismo e burocracias, simplesmente porque uma sociedade informada obriga empresas e governo a respeitar as regras do jogo. Batalhar as regras de transparncia em cada instituio, reforar e democratizar o poder da comunicao e gerar instrumentos instrucionais de participao de atores sociais diversificados nas diversas instncias de deciso torna-se assim hoje um eixo fundamental de transformao da sociedade (1997, p. 566).

Segundo Comparato (1993, p. 92) a participao poltica deve instaurar-se em cinco nveis: na distribuio de bens, materiais e imateriais, indispensveis a uma existncia socialmente digna; na proteo dos interesses difusos ou transindividuais; no controle do poder poltico; na administrao da coisa pblica;

Ao mencionar estudos eleitorais nos Estados Unidos e Europa, Santos (1994, p. 49) menciona os limites da participao poltica como recurso analtico: o desejo de participar politicamente no um bem desejado pela comunidade humana, em sua grande maioria, por isso mesmo os resultados de razovel nmero de pesquisas revelam a total desinformao e desinteresse da maioria dos cidados.

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na proteo dos interesses transnacionais.

Como dimenso bsica da cidadania, a participao poltica definida por Demo (1994, p. 18) como um
processo, no sentido legtimo do termo: infindvel, em constante vir-a-ser, sempre se fazendo. Assim, participao em essncia autopromoo e existe enquanto conquista processual. No existe participao suficiente, nem acabada.

Autopromoo encontra-se, nesta formulao, associada idia de polticas sociais centradas nos prprios interessados, que passam a autogerir ou ao menos a co-gerir a satisfao de suas necessidades (1994, p. 67). A participao, sob tal perspectiva, no seria dada, doada, preexistente, mas capaz de no legitimar a ordem vigente marcada pela desigualdade. Sentir-se cidado, lembra Touraine (1994, p. 348), tem como um dos pressupostos a conscincia de pertencimento a uma sociedade poltica, dependente, por sua vez, da integrao poltica do pas. A exaltao da sociedade nacional pode, porm, produzir
a rejeio do outro, justifica a conquista, exclui as minorias ou aqueles que se apartam de ns ou o criticam. Aqui a cidadania se transforma nesta afirmao conquistadora da soberania popular de onde saram tantos regimes autoritrios. Guardemos um sentido mais secular da idia de cidadania, afastado de todo culto da coletividade poltica, nao, povo ou repblica. Ser cidado sentir-se responsvel pelo bom funcionamento das instituies que respeitam os direitos do homem e permitem um representao de idias e interesses (TOURAINE, 1994, p. 348).

Operar com o conceito de cidadania significa reconhecer tambm os seus limites como referncia terica. A relao sociedade civil e cidadania abordada por Dias (1996, p. 115), destacando que, no pensamento liberal, sociedade civil constitui-se num conceito que expressa particularmente a iniciativa privada. Conceito originalmente elaborado a partir da prtica econmica como portadora em si mesmo de uma racionalidade e de uma subjetividade criada e marcada por um ente meta-histrico: o mercado. Essa racionalidade do mercado clarifica tambm o campo de toda racionalidade poltica possvel. O conceito de sociedade civil refere-se, nessa perspectiva, s instituies privadas e expressa as regras do jogo. ...A ciso entre capitalistas e trabalhadores se, inicialmente, aparecia como exterior poltica, pela extenso da cidadania, logo foi introduzida no centro da atividade poltica. Por isso, se fizeram necessrias novas mediaes. A estas corresponde o campo da sociedade civil. O homo economicus se traduz no cidado plenamente consciente, capaz de tomar todas as decises necessrias. A ciso entre capitalista-operrio (personagens do econmico) e cidado (personagem do poltico) marca uma certa concepo de cidadania. Cidadania e racionalidade igualmente abstratas, como se estivessem desligadas

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da prxis contraditria da sociedade classista. Na realidade, elas so mitos que constituem esse tipo de sociedade (DIAS, 1996, p. 115). Sob tal perspectiva, noes caras ao conceito de cidadania como pertencimento e integrao podem encontrar seus limites quando cotejadas de excluso social . As transformaes no capitalismo central, incidindo na crise do welfare state em pases centrais, levam emergncia de novos excludos, boa parte dos quais so economicamente excludos, mas politicamente includos. Assim, a idia de excluso e como tal, a de cidadania podem ser nuanadas por categorias como dominao, segregao e discriminao, entre outras. Uma das contribuies mais significativas a este conjunto de questes encontra-se na obra de Chau (1980). Inicialmente, ao lembrar-nos que o carter aberto da democracia no se confunde com a utopia de uma igualdade indiferenciada que , antes, sinnimo de coletivizao do que de socializao. Referida a um momento de transio entre a ditadura militar e uma anunciada abertura democrtica no Brasil, Chau sintetiza, de forma oportuna, dimenses sugeridas neste captulo:
A abertura democrtica no significa a existncia de uma sociedade transparente que se comunica consigo mesma de ponta a ponta, sem opacidade e sem rudo, uma sociedade onde todos se comunicam com todos numa circulao imediata das informaes. uma sociedade na qual a informao circula livremente, percorre todos os nveis da atividade social, enriquecendo-se ao circular, isto , numa circulao que no consumo, mas produo da prpria informao.(...) H duas maneiras antidemocrticas de se lidar com a cultura e com a informao: faz-las privilgio de uns poucos, em nome da diviso natural das aptides, ou vulgariz-las, escamoteando tanto a diviso social do trabalho quanto a realidade do privilgio para produzi-las (1980, p. 158).

ESTADO, CIDADANIA E EXCLUSO SOCIAL NO BRASIL

Ao longo da sua histria, o Estado brasileiro tem se caracterizado pelo seu distanciamento da sociedade civil e, aps a Repblica, por uma forte tendncia centralizao no Governo da Unio. Entre 1888 e 1931, observa-se a tentativa de organizao da vida econmica e social do pas segundo princpios laissez-fairianos. Esta perspectiva acaba restrita s reas urbanas. A economia, neste perodo, encontra-se marcada por um modelo agrrio exportador. Na dcada de 20, inicia-se a produo de leis sociais face insuficincia do mercado como provedor de benefcios bsicos ao operariado urbano emergente. Tende-se a visualizar a Revoluo de Trinta como um ponto de referncia na anlise do percurso da sociedade poltica e sua relao com a sociedade

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civil. A partir dessa dcada, o Estado passa a intervir de forma explcita na acumulao e diferenciao da estrutura econmica do pas. Aps esta reordenao, polticas sociais so ampliadas paralelamente represso s demandas dos trabalhadores. Aps 1950, os rumos da economia brasileira so direcionados pelo Estado na busca pelo fortalecimento de um setor industrial emergente. Consolidase no pas, sobretudo aps 1964, um setor industrial moderno, conectado com o chamado sistema econmico e financeiro internacional. Este segmento coexistir com outro, de carter tradicional e menos dinmico no setor industrial, no qual o formal e o informal se confundem (CASTOR; FRANA, 1987, p. 19). A contrapartida seria um setor agrcola cujo segmento moderno (agricultura mecanizada e intensiva de capital e voltada para a exportao) conviveria com o tradicional (baixa produtividade, pequena propriedade, mdulo familiar de produo, vulnervel s flutuaes de um mercado dependente de amparo oficial). Abordando a modernidade como ideologia, Dias destaca como esta, sobretudo no caso brasileiro recente, tratada como
algo unitrio, sem contradio...a modernidade sempre modernidade de... De um projeto poltico e civilizatrio: no caso, o capitalismo.... Modernidade que aparece como um objeto amorfo, a quem sempre se permite tudo e que tudo explica... algo que, em si mesmo, desejvel. Assim como foi o nacionalismo. Ambos ocultam algo vital: a fratura classista da sociedade... Modernidade que coloca-se como racionalidade incontestvel, como conjunto de obras neutras, boa para qualquer classe e projeto ... Pode-se ser contra a modernidade? Se nos colocamos no plano das classes subalternas, podemos e devemos. Se a modernidade a modernidade capitalista, ela implica pura subordinao e sequer significa ampliao das possibilidade culturais de massa. Em especial se nos referimos modernidade de tipo brasileiro (1996, p. 117).

O chamado modelo de desenvolvimento econmico do pas, patrocinado por um Estado marcadamente autoritrio, acirra a concentrao de renda e os desajustes sociais. Este quadro aprofundado nos anos oitenta e noventa com novos elementos: a busca pela democratizao da sociedade civil e da sociedade poltica, refletida nas diversas foras sociais em disputa de espaos.
O Brasil, neste particular, um caso emblemtico. Poucos negam que tenha se tornado um pas industrializado e moderno... Hoje, o pas dispe de uma rede de comunicao de massa expressiva e tecnologicamente avanada, que transformou seus habitantes em autnticos cidados do mundo. Nos dias correntes, s vsperas da virada do sculo, o Brasil j mergulhou na revoluo informacional, conhece diversos aspectos de uma sociedade psindustrial mas continua apresentando pssimos indicadores sociais, uma populao majoritariamente excluda dos benefcios dos progresso, carregada de demandas, expectativas e carncias. Tornou-se um pas complexo

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sem deixar de ser miservel: tornou-se miseravelmente complexo (NOGUEIRA, 1995, p. 115, grifo ao autor).

A modernizao alcanada pela sociedade brasileira, sem rupturas, apresentaria, portanto, caractersticas conservadoras. Ainda conforme Nogueira (1994, p. 49), teramos produzido uma modernizao sem modernidade,
posto que conhecemos um forte desenvolvimento da racionalidade instrumental (modernizao) que se refere previsibilidade, ao clculo e ao controle mas no da racionalidade normativa (modernidade) que aponta para a autodeterminao poltica e a autonomia moral.

Este quadro fica mais evidenciado aps os anos setenta com a crise do projeto de Estado desenvolvimentista. Para Fiori (1995, p.43), a natureza estrutural da crise econmica dos anos 80 estava diretamente associada ao que chamamos, naquele momento, de crise orgnica do Estado, responsvel pelo esgotamento da velha estratgia desenvolvimentista. A Constituio de 1988 representou um dos terrenos mais disputados no processo de transio do regime militar para o Estado de direito. A transio poltica se caracterizou por ser nem um simples continusmo, nem uma efetiva ruptura, mas uma transio pelo alto, pactada inclusive com o Estado autoritrio. O processo de elaborao constitucional esteve condicionado por estas caractersticas. O projeto poltico hegemnico nos trabalhos constituintes reiterou o autoritrio-modernismo e o liberal-conservadorismo, duas vertentes constantes na nossa histria constitucional brasileira. O Estado constitucional de 1988 mostra-se extremamente complexo. Como menciona Albuquerque (1991, p. 10),
Depreende-se do texto constitucional que o Estado um vocbulo polissmico, contando significados e contedos ideolgicos diferentes. Ora identificado com a sociedade poltica, expresso da comunidade nacional (o Estado somos ns), (...). Ora distingue-se da sociedade ... (o Estado so eles). Estado liberal na garantia dos direitos individuais. Estado social ao vir ao encontro do indivduo na proteo dos direitos individuais. Estado neoliberal ao combinar a interveno na produo com a economia de mercado. E tambm o Estado cartorial, concedente, minudentemente burocrtico de sempre.

A Constituio de 1988 traz, porm, um amplo leque de direitos fundamentais e de garantias de varias espcies, representando um modelo de Constituio Social, que poderia permitir a construo de um Estado democrtico. Dez anos depois, observa-se que a implementao de parte significativa desses direitos e garantias encontra-se distanciada do cotidiano dos cidados. A crise do Estado brasileiro acentua-se, ps-85, sob a reconfigurao de pactos de setores sociais dominantes e dirigentes, preservando-se, porm, a sua funo de instrumento privilegiado de subsdio ao capital, periferizando

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os direitos de cidadania. Como assinala Sader (1997, p. 3), o Estado abordado pelo governo hoje no seu sentido mais estrito, como aparato institucional, separado da sociedade e contraposto a ela, na viso mais ortodoxamente liberal, que ope o Estado sociedade civil e ao mercado. Aps os 21 anos de ditadura militar, a crise do Estado brasileiro exps todas as suas fraturas, inserindo-se como ponto fundamental da agenda poltica ps-85, ganhando leituras diferenciadas em funo dos projetos polticos que se desenham a partir de ento.
O que a Nova Repblica herdou da ordem anterior foi, portanto, um Estado sobredimensionado, porm dbil.(...) A hipertrofia estatal manifestar-se-ia por intermdio de uma burocracia inchada, com alta discricionaridade, porm ineficaz, caracterizando-se por alto grau de permeabilidade aos interesses dominantes e baixo grau de responsabilidade pblica. A incapacidade de arrecadar impostos, exigir o cumprimento da lei, punir fraudes e sonegaes, combater a corrupo e produzir polticas sociais efetivas representou a outra face da insularidade do Estado... (DINIZ, 1997, p. 5).

As reflexes quanto ao insulamento burocrtico remetem-nos a um dos elementos fundamentais compreenso do Estado contemporneo no Brasil. Na perspectiva de Nunes (1997), o insulamento burocrtico, juntamente com o clientelismo, o corporativismo e o universalismo de procedimentos4 formam quatro padres institucionalizados de relaes entre Estado e sociedade civil no Brasil. Clientelismo e insulamento burocrtico5 constituem um binmio cuja configurao mostra-se intrnseca ao Estado brasileiro, inclusive com profundas repercusses na construo da sua opacidade. O clientelismo leva construo de um conjunto de redes personalistas que se estendem aos partidos polticos e burocracias, envolvendo uma pirmide de relaes que atravessam a sociedade. A corretagem poltica tem como uma das moedas fundamentais os recursos materiais do Estado. O insulamento burocrtico seria, portanto, o processo de proteo do ncleo do tcnico do Estado contra a interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes intermedirias (NUNES, 1997). Como tal, sua implicao imediata a reduo do escopo da arena em que interesses e demandas populares podem desempenhar um papel (NUNES, 1997). Este processo ressalta Nunes se d num ambiente operativo altamente complexo

Segundo Nunes (1997), universalismo de procedimentos encontra-se associado noo de cidadania plena e igualdade perante a lei, conferindo uma aura de modernidade e de legalidade pblica ao sistema poltico e s instituies formais; representa a retrica dos intelectuais e jornalistas; e ainda confere legitimidade a vrios movimentos de classe mdia (1997, p. 122). Teoricamente, a desvinculao desta noo com a construo democrtica parece-nos equivocada, especialmente quando inserida ao lado de noes como clientelismo, corporativismo e insulamento burocrtico. Os agentes deste insulamento so os intelectuais tecnocratas ou, conforme abordado por Manzini-Covre (1993), o intelectual orgnico do monopolismo, referido a uma razo tcnica , presente no pensamento weberiano e seguida por Crozier e Galbraith.

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onde a informao fortemente valorizada. Neste sentido, assinala Salomo (1997) nem sempre os objetivos dos burocratas so os mesmos dos cidados, ou mesmo dos polticos que os representam... E o grau de informao detido pelos burocratas muitas vzes superior ao dos polticos que os designam ou mantm. A corrupo constitui, neste quadro, um fenmeno recorrente. Ao analisar a corrupo no Poder Pblico brasileiro, Bezerra (1996), lembra-nos que a corrupo no Estado brasileiro uma prtica cultural que demanda um saber especfico, no se restringindo a uma transao econmica. Suas bases esto localizadas nas relaes (como as de patronagem, parentesco, amizade ou conhecimento) e mecanismos sociais (como a troca de favores, presentes e procedimento regulares da administrao pblica) mais amplos da sociedade brasileira (BEZERRA, 1996, p. 178).6 Isto no significa que a corrupo se d exclusivamente no mbito das relaes pessoais. Na verdade,
a corrupo tem se sustentado e realizado atravs dos procedimentos formais, o que, inclusive, tem lhe garantido menor visibilidade. H, assim, uma espcie de coexistncia e imbricamento das lgicas pessoais e institucionais organizando as condutas daqueles que so responsveis e se relacionam com os rgos do Estado (BEZERRA, 1996, p.181).

A possibilidade de relaes de carter pessoal influenciarem em decises do Estado tenderia a ser negligenciada sob a concepo racional-legal... que tende a destacar o fato de que suas aes e medidas fundam-se especialmente em regras abstratas e imparciais que derivam particularmente das regulamentaes formais (BEZERRA, 1996, p. 185). As redes de relaes pessoais formariam um sistema de comunicao paralelo aos canais oficiais do governo, mas no independente. Neste sentido, lembra-nos Bourdieu (1996, p. 123)
A viso sociolgica no pode ignorar a distncia entre a norma oficial, tal como enunciada no direito administrativo, e a realidade da prtica administrativa, com todas as lacunas em relao obrigao de desinteresse, todos os casos de utilizao privada do servio pblico(desvio de bens ou servio pblicos, corrupo ou trfico de influncia etc.) ou, de modo mais perverso, todos os jeitinhos... Mas ela tampouco pode fechar os olhos para os efeitos da regra que exige que os agentes sacrifiquem seus interesses privados s obrigaes inscritas em sua funo... ou, de modo mais realista, aos efeitos do interesse pelo desinteresse e por todas as formas de hipocrisia piedosa que a lgica paradoxal do campo burocrtico pode estimular.

Uma outra face do insulamento burocrtico a tendncia histrica ao alijamento da arena parlamentar-partidria. Produziu-se, assim, uma hipertrofia da capacidade legislativa na alta burocracia. O Executivo tem

Neste sentido, o carter relacional do Estado, sugerido por Poulantzas, parece aqui evidente.

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governado ad referendum do Congresso atravs de medidas provisrias.7 O uso irrestrito deste recurso, lembra Diniz (1996, p. 10, grifo do autor), alm de tolher o debate pblico, impedir a transparncia e restringir a informao disponvel, reduz ainda mais o j baixo grau de accountability8 dos atos governamentais. O paradigma tecnocrtico, expresso da histrica vocao autoritria do Estado brasileiro, foi engendrado ao longo do regime militar, mas segue seu curso aps 1985, ainda que num cenrio envolvendo novos personagens. Este paradigma
concebe eficincia governamental em termos de concentrao, centralizao e fechamento do processo decisrio, eficcia de gesto em termos de insularidade burocrtica e, finalmente, autonomia do Estado com capacidade para isolar-se das presses do mundo da poltica. O ideal da burocracia insulada do escrutnio pblico, ao aprisionar o Estado meta inatingvel de situar-se acima dos conflitos, acaba por produzir mais irracionalidade (DINIZ, 1997, p. 177).

A desqualificao da funo pblica pela poltica tem sido uma idia recorrente, desde o fim da ditadura militar. Conforme Schwartzman (1987), haveria, no Brasil, uma tendncia em se associar regimes fortes e esforos de racionalizao da mquina pblica. Nos regimes democrticos, por outro lado, este pensamento vincularia a vida poltica ao aviltamento da funo pblica.
Se esta interpretao fosse correta, ela nos confrontaria com um difcil dilema, que colocaria de um lado a administrao racional e tcnica, associada a regimes fortes e autoritrios, e de outro a administrao politizada, deficiente e desmoralizada, um atributo da democracia e da participao social. ...Na realidade, no existe nenhuma incompatibilidade, em princpio, entre sistemas polticos abertos e intensamente disputados e servios pblicos competentes... os servios pblicos dos pases democrticos e pluripartidrios so possivelmente os mais qualificados e competentes do mundo... (SCHWARTZMAN, 1987, p. 58).

Entre 1985 e 1995, o recurso ao Decreto-Lei e Medida Provisria totalizou 1.172 atos. O atual governo foi responsvel, neste perodo, por 450 MPs ou seja, 39% do total (DINIZ, 1997). No Brasil, os mecanismos de accountability encontram-se previstos como controle externo nas Constituies federal e estaduais para serem exercidos pelo Congresso, Assemblias e Cmaras de Vereadores, com o auxlio do Tribunal de Contas. Em termos de controle interno, a Constituio de 88, fortaleceu este dispositivo, instituindo o sistema de controle interno em cada um dos Poderes (ver art. 74 da Constituio Federal). A nfase, ratificada pela Constituio, est no cumprimento das normas de contabilidade geral e financeira, sem contemplar os resultados ou objetivos da gesto de recursos pblicos. No Governo Federal, o Sistema de Controle Interno integrado pela Secretaria Federal de Controle, pela Secretaria do Tesouro Nacional, um conselho consultivo e rgos setoriais, tendo como rgo central o Ministrio da Fazenda (RIBEIRO, 1997).

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A crise do Estado no Brasil encontra um dos seus terrenos de abordagem nas reflexes sobre a governabilidade democrtica9 . No caso brasileiro, a governabilidade democrtica estaria sendo crescentemente dificultada por dois processos: a reproduo da pobreza e a complexificao da economia industrial (NOGUEIRA, 1995). Uma expresso destes processos que se entrecruzam seria a inexistncia de uma sociedade civil com um nvel de articulao capaz de democratizar o Estado.
as sociedades civis latino-americanas tendem a ser, hoje, espaos organizacionais fortemente despolitizados, entregues lgica privada de seus pedaos e postos diante do estado como solicitantes... Alcanada pela extenso do nmero de pobres e excludos, a cidadania induzida ou revolta indignada ou moralizante, ou espera de alguma outorga governamental... No fim do tnel, um personagem encurralado: o Estado, sitiado pela sociedade solicitante, pela representao em crise e pela inoperncia do sistema de intervenes governamentais, vendo agravar-se ainda mais a paralisia a que j o submetem a globalizao e sua ideologia, o neoliberalismo (NOGUEIRA, 1995, p. 116).

Analisando as relaes entre consolidao democrtica e desigualdade social no Brasil, Cheibub e Reis (1993) mencionam que, como conseqncia desta, vrias camadas da populao so excludas do jogo poltico. O Brasil apresenta um dos maiores graus de desigualdade de renda no mundo. Em escala mundial, a renda de um indivduo que esteja entre os 10% mais ricos de um pas at dez vezes maior do que a de um cidado que esteja entre os 40% mais pobres. No Brasil, a parcela mais rica da populao ganha quase 30 vezes mais que a mais pobre. Na Holanda, por exemplo, os mais ricos ganham quatro vezes mais do que os mais pobres (O GLOBO, 28 set. 1996, p. 25). As imensas disparidades na distribuio de renda foram agravadas pela via de modernizao que os governos autoritrios impuseram ao pas e no superadas ao longo do perodo ps-85. Como assinala Fontes (1995), h cada vez menos contatos entre segmentos sociais na sociedade brasileira, constatando-se, inclusive, uma repulsa s formas tradicionais de integrao. No bojo desse processo, aqueles que perdem espao econmico e no contam com cidadania poltica tornam-se
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A literatura dos anos noventa sobre o Estado no Brasil, revela freqentemente o uso de dois conceitos: governabilidade e governana, considerados aspectos distintos e complementares, configuradores da ao estatal. Governabilidade diz respeito s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder em uma dada sociedade tais como a forma de Governo, as relaes entre os poderes, os sistemas partidrios etc. Governana refere-se capacidade governativa em sentido mais amplo envolvendo a capacidade da ao estatal na implantao das polticas e na consecuo das metas coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade (DINIZ, 1996, p. 12-13). A capacidade poltica de governar ou governabilidade derivaria da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governana seria a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de um governo de implementar polticas.

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completamente excludos. H uma ntida diferena entre ser integrado pelo mercado e ser poltica e socialmente integrado, tendo plena cidadania. No caso brasileiro, isto no teria ocorrido, posto que, se essa populao estava integrada ao mercado em seu sentido genrico, somente estava parcialmente integrada ao mercado de trabalho formal... (FONTES, 1995, p. 13). No Brasil, o termo excludos designaria no apenas aqueles que num quadro histrico anterior (at a dcada de 60) encontravam-se fora do mercado, mas capazes de prover a sua subsistncia ou parte dela pois havia uma espcie de complementariedade entre os bens adquiridos no mercado e uma pequena produo domstica ( FONTES, 1995). A partir dos oitenta, excludos, no Brasil, designa
pessoas definitivamente fora do mercado de trabalho e de todos os direitos que ele assegura. Os novos excludos no so como os escravos antigos que, desprovidos de todos os direitos, eram pea fundamental do sistema social. ...hoje, o que se designa por excludo pode manter seus direitos polticos mas no tem nenhuma funo no sistema econmico (FONTES, 1995, p. 15).

Trata-se de um quadro no qual os diferentes tipos de excluso se interrelacionam, alimentando-se mutuamente e gerando uma situao do excluso social cada vez maior. Observa-se, assim, um esvaziamento da esfera pblica que passa a constituir uma ameaa ao regime: o Estado perde importncia para massas de cidados alienados ou protocidados (CHEIBUB, REIS, 1993, p. 238). A ineficincia do Estado brasileiro ativa sua capacidade de gerar excludos ao no garantir pleno direito de acesso nem aos bens pblicos e a servios essenciais, s instncias polticas e Justia; nem ao direito de apelar contra arbitrariedades e exigir providncias diante da omisso dos poderes pblicos. Como tal, tende a ser muito baixa a credibilidade do Estado como agente de interesses dos cidados. Camadas expressivas da sociedade brasileira encontram-se margem das reas de ao de instituies encarregadas de resolver seus problemas bsicos de saneamento, sade, segurana, transporte, educao e, como tal, informao. Estas lacunas constituem espaos nos quais vicejam estruturas paralelas ao Estado com nveis extremos de violncia e arbitrariedade. Tende instaurao de um hobbesianismo social (SANTOS, 1992) marcado por altos ndices de criminalidade, corrupo, impunidade e subverso cotidiana das normas e preceitos legais. Por outro lado, o paternalismo da autoridade e a desigualdade de mercado contriburam para uma noo de cidadania consentida: a comunidade de cidados parece o produto da benevolncia da autoridade (CHEIBUB, REIS, 1993, p. 251). No mesmo sentido, Sales (1994) identifica no Brasil uma cultura poltica da ddiva que se expressa, por exemplo, numa cidadania concedida. Neste quadro, o fetiche da igualdade um mediador das relaes de classe que em muito contribui para que situaes conflituosas freqentemente no resultem em conflitos de fato, mas em conciliao (1994, p. 34). Estas anlises parecem tambm referidas quelas desenvol-

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vidas por Santos (1994, p. 68) no que se refere ao conceito de cidadania regulada.
Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas razes encontram-se, no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificao definido por uma norma legal. ...so cidados todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei. A extenso da cidadania se faz, pois, via regulamentao de novas profisses e/ou ocupaes, em primeiro lugar, e mediante ampliao do escopo dos direitos associados a estas profisses, antes que por expanso dos valores inerentes ao conceito de membro da comunidade.

No quadro atual da sociedade brasileira, Fontes (1995), ressalta a necessidade de se desnaturalizar a forma com que encaramos cotidianamente as prticas discriminatrias e segregacionais e desnaturalizar a excluso social contempornea: ela no uma forma natural ou inelutvel, mas produto de nossa sociedade, onde todos estamos implicados... (FONTES, 1995, p. 22). neste mesmo quadro que Fontes classifica como violncia insidiosa o descrdito aos pressupostos democrticos dos movimentos sociais, algo adjetivado como fora de moda e irrealizvel.
Em nome de uma falta de educao, de uma desqualificao para o novo mercado, de um carter arcaico, as solues voltam a ser propostas de cima para baixo... Opera-se um verdadeiro deslocamento, onde as demandas sociais so retraduzidas atravs de frmulas mgicas capazes de modernizar o Brasil malgr lui. O risco maior de procedimentos desse tipo desacreditar a democracia, reduzindo-a a uma mera disputa de legendas em momentos eleitorais. Se o direito de voto condio necessria para a democracia, ele no condio suficiente. Se o prprio da democracia ser incompleta, isso deve ser compreendido como uma capacidade sempre renovada para abrir novas questes, incorporando o conflito social de forma legtima. Ora, se esse conflito se v deslegitimado, recusado e descaracterizado, a prpria democracia quem se v diminuda, reduzida e amesquinhada. Se a excluso contempornea tem como eixo a questo econmica, a reduo do espao democrtico pode implicar em novos e preocupantes espaos de excluso social e poltica (FONTES, 1995, p. 21, grifo do autor).

Uma das facetas da excluso poltica no Brasil, encontra-se nas condies de exerccio da representao poltica. Trata-se de uma questo que envolve aspectos como o alto grau de privatizao da poltica, o clientelismo em suas variadas formas, a estrutura partidria, o sistema eleitoral etc. Cerca de 53% dos brasileiros tm ttulo de eleitor, ou seja, 90% da populao entre 16 e 70 anos de idade. Mas que liberdade de escolha ter o analfabeto ou semi-analfabeto, afogado na luta pela sobrevivncia? E de que liberdade estamos falando quando os meios de comunicao so regidos por concesso privada aos amigos do rei e o abuso do poder econmico? (BENEVIDES, 1994, p. 13).

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A construo da cidadania encontra-se vinculada educao poltica como requisito participao. O baixo ndice de educao poltica constitui um dos obstculos mais ntidos a uma participao poltica pelos canais institucionais (eleio, votao de referendos ou plebiscitos, apresentao de projetos de lei ou de polticas pblicas por iniciativa da sociedade civil) ou por outras formas mais avanadas de democracia participativa. A ausncia de universalizao das leis no Brasil promoveu um quadro em que a prpria cidadania no universal. No encontra-se sedimentada no pas a noo de direitos sociais como uma decorrncia da contribuio que os cidados fazem para a riqueza da sociedade, como um atributo da cidadania e forma de compensao do indivduo pelo seu consentimento em ser governado. Uma forte hierarquizao social acentuada como resultado da inexistncia de controles democrticos sobre os governantes bem como da no extenso de direitos fundamentais s camadas mais pobres da populao. As possibilidades de minimizar as desigualdades a includas as informacionais e os diversos nveis de excluso com os quais aquelas se relacionam mostram-se extremamente escassas. Ou, no mnimo, vinculamse s possibilidades futuras do Estado e da sociedade brasileiros. Conforme Gonzlez de Gomez (1994, p. 149),
a consolidao e a ampliao dos direitos informao dependem do fato da consolidao de um Estado de direito e seu aprofundamento pela publicizao do Estado ou pela desprivatizao dos ciclos de gerao, preservao e transmisso da esfera do governo. Trata-se porm de uma oferta e uma interpelao do estado sobre a sociedade, e sustenta um conceito passivo de cidadania. necessrio, alis, instituir um conceito ativo de cidadania.

Nos ltimos dez anos, a ampliao dos direitos da cidadania como um instrumento de minimizao das desigualdades sociais e da excluso, tornou-se um dos principais aspectos das lutas polticas promovidas por segmentos da sociedade civil. Paralelamente, a configurao constitucional desses direitos no expressou-se, por parte do Estado, em polticas pblicas capazes de contemplar tais dispositivos legais. A superao da ditadura militar no implicou ainda numa ampla democratizao da sociedade civil e da sociedade poltica no Brasil. Confrontamo-nos, portanto, com um processo histrico no qual a opacidade informacional do Estado brasileiro constitui uma estratgia de poder. A produo e uso desta estratgia encontra-se referida maneira pela qual so acionados dispositivos tecno-burocrticos de gesto da informao, inerentes a uma suposta lgica institucional do Estado. Num outro plo, a transparncia informacional possvel (restrita aos atores envolvidos no sistema de patronagem), tenderia a ser provida fundamentalmente pelo sistema de comunicao paralelo aos canais oficiais do governo e, numa escala reduzida, pelas estruturas formais de gesto da informao. Trata-se de dois plos no-dicotmicos, profundamente relacionados cuja compre-

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enso pressupe a sua dialetizao. A observao deste fenmeno, remetenos, nos prximos captulos, anlise do trajeto histrico e caractersticas macro-estruturais da Administrao Pblica Federal, em especial no seus aspectos informacionais-arquivsticos.

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5 O LCUS DA OPACIDADE: A ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

O Estado se governa segundo as regras racionais que lhe so prprias, que no se deduzem nem das leis naturais ou divinas, nem dos preceitos da sabedoria ou da prudncia: o Estado, como a natureza, tem sua racionalidade prpria, ainda que de outro tipo (FOUCAULT, 1979).

Procura-se aqui explicitar os contornos do espao emprico, objeto deste trabalho. Trata-se, como tal, da sistematizao de elementos bsicos, componentes do processo histrico e quadro atual relativos Administrao Pblica Federal. Elegeram-se dois eixos fundamentais para esta abordagem: inicialmente, o percurso da Administrao Federal, aps 1930, e suas configuraes mais recentes, em especial no marco cronolgico deste trabalho (1985-1997). Um outro eixo contempla alguns pontos cuja discusso poder fornecer subsdios compreenso dos mecanismos de opacidade da Administrao Federal. O PERCURSO HISTRICO DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL A literatura sobre administrao pblica no Brasil tende a reconhecer alguns momentos especficos no percurso trilhado, neste sculo, por este setor, considerada a sua insero no processo histrico global do pas. Um primeiro momento refere-se criao do Departamento de Administrao do Setor Pblico (DASP) no perodo da ditadura varguista do Estado Novo. Este seria o momento de implementao de um Estado moderno no Brasil pela via de um padro de racionalidade funcional na administrao pblica de forma autoritria e alheia poltica. A chamada Revoluo de 30 promove um modelo de Estado, resultante de um projeto poltico com algumas marcas ntidas:

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 estabelecimento de um Estado nacional de carter autoritrio, dotado de um centro poltico em oposio fragmentao poltica caracterstica da Repblica Velha; forte carter anti-regionalista; promoo, pelo Estado, de um projeto de desenvolvimento calcado na expanso do mercado interno e fortalecimento da indstria. Neste quadro, o DASP constitua a tentativa de estruturao do aparelho administrativo pblico ao Estado que se projetava. Foram estabelecidas regras rgidas de admisso de pessoal, instituiu-se o concurso pblico sob critrios meritocrticos de avaliao, entre outras inovaes importantes no plano organizacional. O DASP deu efetividade ao modelo centralizador de gesto governamental promovido por Vargas.
Ao mesmo tempo em que se erigia uma instituio central responsvel pela administrao, criavam-se suas ramificaes estaduais, os daspinhos, instrumentos de articulao do poder central com as unidades polticas regionais atravs de interventorias. ...Se por um lado o modelo daspiano promoveu a implementao de uma burocracia em moldes weberianos na administrao direta, por outro a sua interconexo com o sistema poltico autoritrio e racionalizador se deu em meio a uma realidade social e poltica na qual se mantinham fortes relaes de cunho patrimonialista (COUTO, 1993, p. 116).

O modelo de administrao pblica que deriva desta perspectiva mostrouse capaz de dar conta, em diversos aspectos, da agenda poltica dos setores socialmente hegemnicos naquele perodo. Paralelamente, ainda no primeiro perodo Vargas, inicia-se o processo de formao da chamada administrao indireta, incumbida de aes regulatrias e de fomento no plano econmico. A crescente ao no setor produtivo (Companhia Siderrgica Nacional, Petrobrs etc) ser ampliada posteriormente no regime ps-64. O histrico do DASP como rgo central da administrao pblica federal abordado por Couto (1993) em trs perodos: Da sua criao em 1938 at o Golpe Militar de 1964. A atuao do rgo, nesta fase, estava voltada sobretudo para a chamada modernizao da administrao pblica, tendo como uma das principais funes o planejamento e elaborao do oramento e controle dos recursos administrativos do Estado. De 1964 at sua extino em 1986. Perodo marcado pela perda da funo estratgica do rgo de formular polticas e diretrizes na rea de sua competncia, perdendo autonomia e poder poltico. A partir de 1986.

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At 1989 o rgo passou a ser designado como Secretaria de Administrao Pblica (SEDAP), vinculado diretamente Presidncia da Repblica. A partir de 1989 e at o incio do Governo Collor, em 1990, foi subordinado Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica, sendo dividido em duas secretarias: Secretaria de Recursos Humanos e Secretaria de Planejamento e Modernizao Institucional. Entre 1990 e 1992, houve uma nova fuso do rgo vinculando-o Presidncia da Repblica, com a denominao de Secretaria de Administrao Federal. Em 1992, foi fundido ao Ministrio do Trabalho, passando a ser uma Secretaria do Ministrio do Trabalho e de Administrao. No final de 1992, foi novamente desmembrado e ligado Presidncia da Repblica, com o nome de Secretaria da Administrao Federal. No atual Governo, mantida a vinculao Presidncia da Repblica, passa a ter, a partir de 1995, novo status administrativo como Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE).1 Ao longo do seu percurso, o DASP desempenhou um papel relevante na organizao da questo informacional no Governo Federal, acentuadamente na rea de bibliotecas e, um pouco menos, na de arquivos. Ao analisar o histrico do DASP, Warlich (1983) ressalta que o sistema de documentao e bibliotecas foi uma das reas em que este rgo trouxe mais contribuies administrao federal. A este respeito assinala Rosa e Souza (1995, p. 63, grifo do autor):
A criao de instituies, nos anos seguintes [a 1938] com linhas vinculadas padronizao de documentao e informao, sofreu influncia ou esteve afeto ao DASP. o caso do S.I.C. Servio de Intercmbio e Catalogao ...; a ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas ...; o IBBD/IBICT (...) . Os cursos de biblioteconomia ministrados pelo DASP, a situao das bibliotecas, os problemas profissionais, a adaptao brasileira do Cdigo da Vaticana, padronizao do controle bibliogrfico, a nfase na documentao administrativa todos esses assuntos pertenciam esfera da alta administrao, considerados de interesse do prprio Presidente da Repblica e as solues preconizadas pelo DASP eram disseminadas e sedimentadas na administrao pblica.

O perodo 1945-1964 constituiria um segundo momento do percurso da administrao federal, marcado, durante o Governo Kubistchek, pela instalao de uma administrao paralela na perspectiva de que esta se mantivesse invulnervel s questes do varejo poltico. Ao contrrio do momento anterior, sob um contexto de retorno do Estado s articulaes polticopartidrias, observa-se o desfalecimento dos padres de racionalidade

O grau de continuidade dos quadros dessa agncia, ao longo das suas sucessivas mudanas, constituiria uma referncia interessante, encontrando-se, porm, ausente, na literatura revista.

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anteriores e o predomnio da irracionalidade poltica sobre a administrao pblica. Um terceiro momento corresponderia ditadura militar, atravs do Decreto-Lei 200 de 1967. Identificado por Martins (1995) como administrao para o desenvolvimento, tem como uma das marcas fundamentais a implantao de um padro tecnocrtico de racionalidade instrumental na administrao pblica, avesso poltica. O DL 200/67 resulta de um longo processo de elaborao, buscando alternativas e solues aos diagnsticos que antecederam os Grupos de Trabalho e Grupos Executivos do Governo JK e Anteprojeto de Lei Orgnica do Sistema Administrativo Federal (1963). O Decreto apresenta com seus princpios norteadores: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle. Ao mesmo tempo em que promoveu uma forte centralizao normativa, de atribuies e de Poder na Unio, o DL 200/67 favoreceu uma descentralizao funcional, atravs de rgos da administrao indireta. Deu-se assim uma exploso da administrao indireta, com o avassalador aumento do nmero de empresas pblicas, grande parte delas no setor produtivo. Paralelamente, a administrao direta permaneceu limitada do ponto de vista operacional e sem desenvoltura normativa. Na perspectiva dos idealizadores deste modelo, a descentralizao atravs das reformas estatais propiciaria uma maior flexibilidade administrativa, ao mesmo tempo em que tornaria mais racional o processo decisrio, vinculando a responsabilidade dos executores das polticas governamentais atravs das empresas a uma efetiva delegao de autoridade. Simultaneamente, o recurso administrao indireta permitiria uma poltica diferenciada de remunerao, viabilizando a contratao de administradores de alta qualificao, muitos dos quais seriam recrutados para o trabalho em rgos da administrao direta. Por outro lado, a administrao indireta vinha, de certa forma, substituir, pela descentralizao no mbito dos rgos do governo central, uma possvel alternativa federalista, em que cada nvel de governo se incumbisse de determinadas tarefas. Ao promover este processo, o DL 200/67 propiciou uma forte concentrao de poderes no plano federal, tornando as esferas locais e regionais de governo suas dependentes para a execuo de certas atribuies. Um quarto momento da Administrao Federal ps-30 identificado por Couto (1993) como a modernizao que no houve e por Martins (1997) como a era da desmodernizao. Neste momento, conviveriam a emergncia dos efeitos do modelo anterior e a retomada da administrao pblica pela poltica segundo parmetros disfuncionais. Este perodo seria caracterizado por diferentes enquadramentos da administrao pblica relativos aos governos Jos Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco.

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Um quinto momento poderia ser identificado no atual projeto de Reforma do Estado cuja lgica a da superao da burocracia e do patrimonialismo por uma administrao pblica gerencial.

Governo Sarney (15/3/1985 a 15/3/1990) As primeiras intervenes no organograma ministerial visavam criao de cargos, utilizados como moeda de troca nas negociaes travadas com os dissidentes do regime militar para a obteno de votos na eleio presidencial. Em conseqncia, foram desestrututurados diversos ncleos de competncia e experincia administrativa. Vrias organizaes foram desmontadas ou sofreram modificaes sem manterem condies mnimas de funcionamento. O Governo Sarney projetou uma reforma administrativa tendo como princpios bsicos: desburocratizao, transparncia, descentralizao, desconcentrao e valorizao do servidor. Visando a acelerar a reforma, criou-se o Ministrio Extraordinrio para Assuntos de Administrao. A seguir, foi instalada a Comisso Geral do Plano de Reforma Administrativa, subdividida em cmaras que passaram a elaborar projetos especficos e definio de reas prioritrias. A Comisso apresentou trs eixos para reforma, implementados a partir de setembro de 1986: racionalizao de estruturas administrativas, formulao de polticas de recursos humanos e conteno de gastos pblicos.
A reforma proposta adotava a premissa de que era necessrio fortalecer a administrao direta, a partir do diagnstico de que a fuga para a administrao indireta inviabilizava a adequada coordenao das aes governamentais, em face da multiplicidade de entidades e do excessivo grau de feudalizao verificado (SANTOS, 1997).

Reconhecia-se, assim, que as ilhas de excelncia na administrao federal no podiam seguir como reservas de quadros. Por outro lado, o fim da ditadura militar inibia a substituio da burocracia civil pela militar. No mesmo contexto, ampliava-se a apropriao fisiolgica dos cargos da alta administrao, especialmente os de direo e assessoramento por parte dos partidos polticos que compunham a coalizo no governo. A partir de 1987, a administrao assume a postura de superar as lacunas procedentes deste quadro. O processo de reforma administrativa, porm, teve seus trabalhos interrompidos com o Plano Cruzado e em funo da instabilidade dos apoios polticos obtidos pelo Executivo. De certa forma, a simultaneidade com a instalao dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte veio tambm interromper o fluxo da reforma administrativa: novas medidas no eram adotadas, na expectativa de definies constitucionais. Vale observar, no entanto, que o prprio processo constituinte foi significativamente influenciado pelo diagnstico e premissas da reforma.

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A Administrao Pblica e a Constituio de 1988 A Constituio de 1988, ao contemplar a organizao do Estado, dedica todo um captulo Administrao Pblica. No artigo 37, estabelece como princpios da Administrao Pblica a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade. Caminhou-se no sentido da aprovao da unificao dos regimes jurdicos dos servidores pblicos e do fortalecimento dos controles sobre a Administrao Pblica. O concurso pblico foi explicitado, pela primeira vez, como nica forma de acesso ao cargo e ao emprego pblico, reafirmando o instituto da estabilidade dos servidores. Como lembra Guerzoni (1997),2
s vezes, muitas coisas que os constituintes colocaram na prpria Constituio, eles no imaginavam muito bem o que estavam colocando. O captulo da Administrao Pblica na Constituio de 88 , na minha opinio, o melhor que ns j tivemos at hoje. No h dvida. E talvez seja um daqueles casos clssicos em que a lei melhor do que o legislador. Voc conseguiu chegar a um resultado, eu acho que a partir de algumas fontes a mais tericas, sem uma discusso maior, mas se chegou a um bom resultado....Eu no sei como se chegou a um resultado que bom, mas ele no teve uma profunda discusso da burocracia. O captulo da administrao pblica na Constituio de 88 o tpico captulo da burocracia tradicional, da estrutura burocrtica do Estado. Voc no teve esta discusso na Constituinte. Esta discusso: o modelo tecnocrtico contra o modelo burocrtico ou mais tradicional, voc no teve esta discusso. ( ...) Ns temos um modelo de administrao pblica que sai da constituinte que inteiramente diferente da outra, um modelo de cunho mais burocrtico...

Uma das crticas mais freqentes Constituio de 1988 que esta teria provocado o engessamento geral da Administrao Pblica, retirando toda a sua flexibilidade. Para Guerzoni (1996), tais crticas buscam um retorno situao anterior, de no-institucionalizao entre o Estado e servidores. Como tal, a alterao de uma Constituio que representa o maior avano de texto constitucional na democratizao e moralizao da gesto pblica seria um equvoco. Na verdade, as alteraes poderiam ser realizadas em nvel infraconstitucional ou de gerenciamento e de deciso poltica. Governo Collor (15/3/1990 a 2/10/1992) O governo Collor tem seu incio sob o impacto de uma reforma administrativa que visava ao resgate da eficincia e da dignidade do servio pblico e adequao das estruturas da mquina estatal s funes exigidas do

Entrevista realizada com Gilberto Guerzoni Filho em 6 de outubro de 1997. As citaes a esta entrevista encontram-se em itlico.

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Estado pela retomada do desenvolvimento econmico. Tal ocorreu, porm, sem a elaborao precisa e prvia de qualquer plano de interveno na estrutura da administrao federal.
Isto fez com que a interveno ocorrida tenha concorrido mais para a desorganizao da administrao do que para uma efetiva modernizao do setor pblico. So trs os motivos que podem ser apontados para tanto. Primeiro, a falta de um conhecimento aprofundado dos rgos e funes do aparelho administrativo do Estado e de seus reais problemas por parte dos responsveis pela reforma. Em segundo lugar, a necessidade de dar respostas rpidas aos problemas com vistas a responder s expectativas da opinio pblica e criar condies para aes futuras. Por fim, uma estratgia que escolheu o confronto com o funcionalismo como meio de transformao... (COUTO, 1993, p. 125).

As causas do fracasso dessa reforma administrativa so apontadas por Carneiro (1993): excessiva proeminncia dos aspectos econmicos da reforma (reduo do aparato estatal), engendrando imediatismo, ou seja, buscando o alcance dos fins sem o correlato provimento dos meios necessrios; tentativa de processar uma reforma excessivamente abrangente e superficial; tentativa de solucionar instantaneamente os problemas atravs da reforma; excessiva nfase em mudanas de estruturas administrativas em detrimento de modificaes na poltica de recursos humanos; ausncia de investimentos que viabilizassem a reforma, tendo como contrapartida a desmobilizao de recursos; postura autoritria e confronto com o funcionalismo pblico. Produziu-se um profundo impacto desorganizador sobre a Administrao Federal, levando-a ao colapso. Foram extintas ou tiveram autorizada a sua extino 29 empresas estatais e 24 fundaes e autarquias. A estrutura organizacional foi submetida a um processo concentrador com o agrupamento de competncias diversas. A extino ou fuso de rgos ampliou a desestruturao dos recursos informacionais da administrao federal, como analisaremos no prximo captulo. Soma-se a este processo de desorganizao a disperso de bens patrimoniais que contribui, inclusive, para o crescimento dos casos de corrupo. A desarticulao de setores estratgicos, como os sistemas de planejamento e controle, as assessorias jurdicas e tcnicas, e a desestruturao dos ministrios contribuem para ampliar este processo de sucateamento do aparelho de Estado (SANTOS, 1997). Entre maro de 1990 e maro de 1991, cerca de 55 mil servidores foram colocados em disponibilidade remunerada. Na administrao direta,

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autrquica e fundacional, e em empresas pblicas e sociedades de economia mista, cerca de 112 mil servidores foram demitidos ou dispensados. O processo decisrio tornou-se praticamente ingovernvel com um fluxo de informaes inadministrvel, incompatvel com a capacidade geral existente, insuficiente para assegurar a preservao do patrimnio e do interesse pblico frente aos interesses clientelistas e fisiolgicos sem falar na corrupo direta que jamais deixaram de se manifestar (SANTOS, 1997, p. 49). Governo Itamar Franco (2/10/1992 a 1/1/1995) O Governo Itamar Franco no contemplou a agenda poltica com aes voltadas para uma reforma da administrao federal. Na verdade, neste perodo, buscou-se reverter a reforma administrativa do Governo anterior. De certa forma, implementa-se uma reorganizao da macroestrutura governamental nos moldes da Nova Repblica. Como observa Guerzoni (1997) veio o Governo Itamar que tentou fazer o caos ao inverso. J que tudo foi feito pra l, vamos fazer tudo ao contrrio porque a d certo. Foi quase to ruim quanto o Governo anterior.... A discusso sobre a reforma resumiu-se aprovao de instrumentos legislativos referentes estrutura ministerial, criao ou restruturao de rgos da administrao direta e algumas autarquias, decorrentes das transformaes de outros rgos. Apesar dos limites em relao operacionalizao de uma reforma administrativa, o Governo Itamar Franco desenvolveu uma ao com conseqncias no aparelho administrativo: a Comisso Especial de Investigaes (CEI).3 A CEI, constituda unicamente por representantes da sociedade civil, tinha como objetivo abordar a questo da corrupo na administrao pblica federal. Isto significava, inclusive, a proposio de providncias de carter executivo e legislativo ao Presidente da Repblica. Entre suas concluses, a Comisso sublinhou o carter sistmico da corrupo nos mais diversos nveis da administrao federal. Ressaltou ainda aspectos como a importncia de um processo mais transparente sociedade quando da elaborao de oramentos pblicos, bem como da adoo de princpios de accountability por parte do Governo. Considerou-se que os mecanismos de controle social vo se tornando mais efetivos medida que o acesso informao aumenta, depuram procedimentos e cristalizam uma conduta administrativa mais tica (CARVALHOSA, 1995, p. 20). A Comisso realizou diversas averiguaes, tendo encontrado, porm, resistncias sua atuao. Desde Ministros, at Diretores do Banco Central, Banco do Brasil, Caixa Econmica, diretores e Secretrios de Ministrios e Autarquias, usaram todas as formas possveis para protelar, escamotear, falsear e negar informaes CEI (CARVALHOSA, 1995, p. 17).
3

A CEI foi instituda por Decreto Presidencial 1.001 de 6 dezembro de 1993.

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Uma das medidas resultantes dessa Comisso (extinta na primeira semana do Governo Fernando Henrique Cardoso) foi a elaborao de um Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico.4 Especificamente do ponto de vista documental/informacional, este Cdigo veda ao servidor retirar da repartio, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimnio pblico e fazer uso de informaes privilegiadas, obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de terceiros. O Decreto prev a instalao de Comisses de tica em todos os rgos da administrao federal, porm o processo de implantao do cdigo foi desativado no Governo Fernando Henrique Cardoso. O Projeto de Reforma do Estado do Governo Fernando Henrique Cardoso Atravs de medida provisria editada no dia da sua posse, o Presidente Fernando Henrique Cardoso promoveu uma reforma ministerial. Criou-se, ento, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) com a finalidade de formular polticas e diretrizes para a reforma do Estado, a modernizao da gesto e a promoo da qualidade no servio pblico. Duas propostas de emenda constitucional (nmeros 173 e 174/95) foram enviadas para o Congresso, tendo como premissas bsicas: a crise do Estado e a falncia financeira da Administrao burocrtica no Brasil, resultante desse quadro e do engessamento poltico produzido pelo Constituio de 1988; a superao da fase patrimonialista pela administrao pblica que, j tendo cumprido as etapas da fase burocrtica, estaria pronta para ingressar na Administrao gerencial, onde a administrao pblica tornar-se-ia liberta dos controles formais a priori e partiria para o controle de resultados a posteriori; a reforma do Estado significa transferir para o setor privado as atividades que possam ser controladas pelo mercado (BRASIL. MARE, 1995, p. 17); publicizao: descentralizao para o setor pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica ( BRASIL. MARE, 1995, p. 18); fortalecimento das funes de regulao e coordenao do Estado, especialmente em nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da

Decreto 1.171 de 22 de junho de 1994.

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prestao de servios sociais e infra-estrutura ( BRASIL. MARE, 1995, p.18). Tais premissas fundamentaram a elaborao do documento Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, aprovado pela Cmara da Reforma do Estado em setembro de 1995. As propostas de Emenda Constitucional e o Programa de Publicizao, destinado implantao das chamadas organizaes sociais e das agncias executivas, constituem com o Plano Diretor o esqueleto bsico da reforma idealizada pelo atual Governo. O Plano Diretor divide a administrao pblica em quatro ncleos. O Ncleo Estratgico o responsvel pelo exerccio das funes indelegveis do Estado. Corresponde aos Poderes Legislativo, Judicirio, Executivo, Ministrio Pblico e, no Executivo, cpula diretiva (Presidente da Repblica, Ministros e auxiliares diretos). Esta cpula responsvel pelo planejamento e formulao das polticas pblicas e regulaes, defesa nacional, segurana pblica, relaes exteriores, arrecadao de impostos, administrao financeira e administrao de pessoal do Estado.
No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais importante que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as decises que esto sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira est voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as decises, estas so de fato cumpridas (BRASIL. MARE, 1995, p. 53, grifo do autor).

A estratgia da reforma o reforo desse ncleo, a ser ocupado por servidores pblicos altamente competentes e bem pagos, identificados com o ethos da administrao pblica. Neste segmento e s neste a carreira e a estabilidade devem ser assegurados por lei, ainda que entendidos de forma mais flexvel. O setor de atividades exclusivas (ou de servios monopolistas ou exclusivos, inicialmente chamados de ncleo burocrtico) responsvel pelos servios relativos aos poderes do Estado de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Isto envolveria, por exemplo: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes etc. Os servios no-exclusivos (inicialmente chamado de Servios Competitivos) corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no apresentariam poder de Estado. So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A atividade nesse ncleo deve ser transferida para o setor privado, por meio de organizaes sociais, cuja natureza seria a de entidades de direito privado, de carter

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pblico no-estatal. Ao Estado caberia prover de meios tais entidades, subsidiando-as por dotaes oramentrias, mas incentivando a busca de receitas no mercado.
para o setor no-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal a pblica no-estatal. No a propriedade estatal porque a no se exerce o poder de Estado. No , por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de servio por definio subsidiado. A propriedade pblica no-estatal torna mais fcil e direto o controle social, atravs da participao nos conselhos de administrao dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizaes nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possvel dentro do aparelho do Estado. Em compensao seus dirigentes so chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gesto da instituio (BRASIL. MARE, 1995, p.55).

O Ncleo de Produo de Bens e Servios para o Mercado refere-se rea de atuao das empresas, sendo caracterizado por atividades econmicas voltadas para o lucro. Trata-se, por exemplo, do setor de infra-estrutura que ainda permanece no aparelho do Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessria, no caso de privatizao, a regulamentao rgida (BRASIL. MARE, 1995, p. 53). Guerzoni (1997) questiona a lgica da reforma que considera burocracia e eficincia conceitos excludentes.
A lgica da associao democracia e burocracia tem sofrido uma conspirao constante desses grupos porque essa no a lgica, inclusive, para a sobrevivncia deles no aparelho de Estado. (...) Se esquece que voc s tem como atingir de fato este estado gerencial com muita burocracia, no sentido clssico, seno voc no chega... Um grande equvoco achar que voc pode dar um salto sem ter este momento da burocracia, sem ter uma estrutura de Estado que permita uma gesto pblica da coisa pblica... Voc nunca teve condies no Brasil de montar uma burocracia no sentido clssico. Isso que a gente tem aqui, uma pseudoburocracia, no uma burocracia. Isso nunca foi constitudo. E isso no considerado neste projeto de reforma. o principal pecado dele e acaba correndo o risco de falhar... Eu acho que dos grande problemas da prpria reforma hoje que ela tem muito esta lgica da eficincia por trs dela porque ela foi gestada justamente por essas pessoas que tm uma viso terrvel, uma viso muito ruim da lgica pblica. Eles acham que ineficiente, ineficaz, ela burocrtica no sentido ruim da palavra, ela formalista quando algumas dessas questes so garantia da prpria publicidade, da prpria democracia. O fato da administrao ser formal no porque os burocratas gostam de formalismo...

O escasso debate sobre a reforma do Estado pela sociedade civil esteve centrado, em especial, na figura do servidor pblico. Tanto a mdia como o mundo acadmico contemplaram de forma tmida os diversos aspectos do

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modelo proposto. Por outro lado, na prpria administrao federal teria sido escassa a atuao de diversos atores relacionados com o tema.
A reforma do Estado que foi proposta no foi objeto de nenhum tipo de discusso, nem dentro nem fora do aparelho de Estado. Saiu muito da cabea do prprio Ministro Bresser... que , sem dvida, uma pessoa inteligente, tem pensado em torno de algumas dessas questes...5 Nem dentro nem fora da administrao a discusso foi colocada... Esse um grande problema dessa reforma. Ela no tem uma base mais consistente... A discusso ficou circunscrita a aquele pequeno grupo. Eu acho que nem atores altamente privilegiados em posio de mando no prprio Palcio do Planalto ou Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, tiveram qualquer tipo de participao na elaborao do projeto... (GUERZONI, 1997).

Em 23 de agosto de 1995 foi enviado ao Congresso pelo Poder Executivo a Proposta de Emenda Constitucional que modifica o captulo da Administrao Pblica, acrescenta normas s Disposies Constitucionais Gerais e estabelece normas de transio. Em seus 14 artigos, prope profundas alteraes s regras relativas ao ingresso em cargos pblicos, ao regime jurdico aplicvel aos servidores pblicos, estabilidade dos ocupantes de cargos pblicos, a retribuies e proventos de aposentadoria, estabelecendo ainda regras relativas descentralizao de servios e atividades para os Estados, Distrito Federal e Municpio, e criao, fuso, ciso ou incorporao de empresas estatais. Por 351 votos a favor, 134 votos contra e duas abstenes, foi aprovado no dia 19 de novembro de 1997, em segundo turno, na Cmara dos Deputados, o texto base da emenda da Reforma Administrativa. O texto no o original enviado ao Congresso pelo Poder Executivo em agosto de 1995. Nesse perodo em que tramitou na Cmara dos Deputados, recebeu vrias propostas, culminando no substitutivo6 que se apresentou ao projeto original.7 Os crticos da Emenda aprovada apresentam como principais pontos polmicos:

Uma das principais referncias proposta de reforma do Estado, alm das experincias de reformas neoliberais na Inglaterra e Nova Zelndia, foi o livro Osborne e Gaebler, Reinventando o Governo. Trata-se de uma anlise de casos da administrao local americana, portanto completamente distintos do caso brasileiro. ... a reforma proposta pelo governo, e piorada, no sentido de fragilizao do Estado de Direito, pelo substitutivo do Dep. Moreira Franco, somente tende a tornar o servio pblico mais vulnervel e desorganizado. Nesse sentido, inevitvel concluir que a proposta do Dep. Moreira Franco d proposta um alcance maior que o original e um maior grau de detalhamento, tornando claras intenes apenas subentendidas na proposta original, o que, de resto, assumido pelo prprio Ministro da Administrao... (SANTOS, 1997, p. 274). A proposta encontra-se em tramitao no Senado Federal, onde recebeu o nmero 41.

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1. Estabilidade no servio pblico: quebra geral da estabilidade por necessidade de reduo do gasto. A demisso pode ocorrer a qualquer momento em que convenha Administrao. 2. Contratos de gesto. Flexibilizao do princpio da legalidade para efeito de fixao de remuneraes, quando firmado contrato de gesto entre rgos da administrao direta, autarquias e fundaes. Unidades organizacionais integrantes da mesma estrutura podero ter diferentes graus de autonomia e sujeio ao princpio da legalidade. 3. Contrato de emprego. D ao contrato de emprego extenso ilimitada. Permite a substituio ampla do regime jurdico estatutrio por um regime de contrato de emprego, precrio, que no d ao servidor direito estabilidade. 4. Isonomia. Excluso do princpio da isonomia remuneratria do texto constitucional. 5. Flexibilizao de reajustes para membros de poder. D aos membros de poder e titulares de mandato eletivo liberdade para alterarem as suas remuneraes no curso do prprio mandato. 6. Diferenciao entre civis e militares. Abre caminho para a diferenciao dos reajustes. 7. Descentralizao. A descentralizao das aes executivas permanece sem ateno adequada em face da inexistncia de qualquer debate acerca do pacto federativo e da distribuio de competncia entre os trs nveis de governo. 8. Estatais. Flexibilizao da sujeio das empresas estatais ao princpio da licitao. A Emenda aprovada estaria muito distante de haver se convertido numa pea que promova a Reforma Administrativa necessria. Ainda que contenha algumas inovaes positivas, estas seriam essencialmente de teor cosmtico, possivelmente letra morta na prtica administrativa, se no houver efetivo interesse poltico de implement-las. o caso de alguns mecanismos de participao popular que garantem a participao do usurio na administrao pblica direta e indireta. As inmeras flexibilizaes e medidas de ajuste permitem que os administradores possam imediatamente proceder a demisses e cortes de gastos de maneira indiscriminada. Como menciona Santos (1997), tais medidas (ver Anexo 5) mudam radicalmente o paradigma jurdico da administrao pblica no Brasil.
...cria-se condies para o rompimento do Estado de Direito e o Regime Jurdico Administrativo, construdo a duras penas nos ltimos 200 anos, a partir da Revoluo Francesa, e destinado a assegurar os direitos dos cidados frente aos governos. Em seu lugar, institui um sistema de regras que daro aos governantes poderes inusitados, que servem queles que vem no servio pblico, como sempre viram, um espao para o exerccio do

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clientelismo, do fisiologismo, do paternalismo, tendo como premissa fundamental a idia de que as leis atrapalham o bom administrador. Prticas que so o reflexo de uma cultura que, diferentemente do que afirma o patrocinador dessa reforma, o Ministro da Administrao Luiz Carlos Bresser Pereira, ainda esto muito vivas entre ns, e que, com as mudanas pretendidas pelo governo, se tornaro mais fortes do que antes (SANTOS, 1997, p. 203).

Alm disso, a reforma proposta apresentaria um efeito potencial desestruturador sem que supere as causa dos problemas identificados e que, em tese, motivaram a proposio.
Nada h, na PEC 173/95, que seja essencial para a obteno de um aumento de qualidade do desempenho da Administrao Pblica. (...) As chances de que possa, efetivamente, travar um debate srio e racional sobre tais propostas acham-se reduzidas, em face da radicalizao de posies, em especial por parte dos partidos que apiam o governo. Para estes, apoiar estas propostas, no momento, parece ser a sua nica opo, sob pena de romper com o iderio que, em outras plagas, tem conduzido ao desmonte do Estado e, paradoxalmente, a um incremento do dficit pblico que diz combater. E nesse catecismo dogmtico do reformismo, no h espao para que se permita ver onde esto os verdadeiros problemas... (SANTOS, 1997, p. 275).

Como lembra Guerzoni (1997),

A Administrao Federal, na verdade, ela no uma coisa grande, mas ela no tem muito o perfil do que a Unio deveria fazer... Nesse tipo de administrao, normalmente voc coloca, dentro da Administrao Pblica, os amigos. Se voc tem bons amigos, voc monta um centro de excelncia. Se seus amigos no so to bons assim, voc monta um cabide de empregos. E a administrao federal ela se montou, principalmente nas ltimas dcadas, mais ou menos dessa forma a. E hoje ainda muito difcil mexer com isso. Essa prpria Reforma do Estado, o vis que est por trs da Reforma do Estado, ela passa tambm um pouco por a: a noo de que o princpio da impessoalidade no eficiente porque eu no posso montar a equipe que eu desejo.

TRAOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL Estrutura organizacional A Administrao Federal uma organizao complexa do ponto de vista das funes que exerce e da quantidade de rgos que compreende. Os Ministrios e suas respectivas secretarias, departamentos, delegacias e demais unidades administrativas compreendem a chamada administrao direta. Outra forma de organizao a administrao indireta: autarquias,

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fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.8 O maior grau de autonomia da administrao indireta configurou-a, especialmente aps os anos 70, como brao modernizante do Estado em detrimento da administrao direta. As chamadas ilhas de excelncia da administrao federal encontram-se, sobretudo, na administrao indireta. Trata-se de um estrutura cuja complexidade confunde-se com a sua prpria desarticulao. Alm disso, nos ltimos dez anos, tm sido freqentes as modificaes no organograma federal, gerando alto grau de instabilidade organizacional.9 Esta situao implica: fragilizao da diviso de trabalho entre os rgos; baixo ndice de acmulo de experincias, conhecimentos burocrticos e dinmica organizacional entre os servidores, acarretando, por sua vez, uma frgil memria administrava das experincias anteriores; descontinuidade no aperfeioamento dos mecanismos de interao entre os rgos; escassos quadros superiores com larga experincia; ausncia de parmetros institucionais estveis que facilitem, inclusive, a ao da sociedade civil no controle do aparelho de Estado. A ausncia de dados10 atualizados e/ou disponibilizados impede-nos uma viso precisa da totalidade de rgos que compem a Administrao Federal. Segundo Oliveira (1997), a estrutura atual do Poder Executivo Federal a seguinte:
Quadro 1. Estrutura da Administrao Pblica Federal (APF)

Administrao Direta (rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica) Autarquias Fundaes Empresas Pblicas Sociedades de Economia Mista Total

31 rgos 20 rgos 24 rgos 17 rgos 32 rgos 124 rgos

Com base no Sistema de Informaes Organizacionais do MARE, foram sistematizados os seguintes dados:
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Autarquias e fundaes pblicas regem-se pelo direito pblico enquanto as empresas estatais pelo direito privado. No Governo Collor, por exemplo, 60% dos rgos da macroestrutura foram modificados. O SIORG disponibiliza informaes sobre a cadeia hierrquica de todos os ministrios, porm no h dados sistematizados sobre a quantidade de rgos na Administrao Direta, Autarquias, Fundaes e Sociedades de Economia Mista.

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Quadro 2: Unidades organizacionais da APF

Organismo Presidncia da Repblica12 Administrao Fed. e Ref. do Estado Aeronutica Agricultura e Abastecimento Cincia e Tecnologia Comunicaes Cultura Educao e Desporto Esporte (Ministro Extr.) Exrcito Fazenda Indstria, Comrcio e Turi smo Justia Marinha Meio Amb., Rec. Hid. e Amaz. Legal Minas e Energia Planejamento e Oramento Poltica Fundiria (Ministro Extr.) Previdncia e Assistncia Social Relaes Exteriores Sade Trabalho Transportes Total: 20 14

Unidades subordinadas11 98 15 22 39 28 35 21 176 2 27 33 15 23 22 17 38 27 2 15 19813 14 39 24 Total: 957

Recursos Humanos Uma das faces mais transparentes da opacidade do Estado brasileiro encontra-se no desconhecimento quantitativo e qualitativo que as administraes pblicas, nos trs nveis do governo, apresentam sobre o
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O SIORG apresenta a cadeia hierrquica da administrao federal exclusivamente de forma parcial, no possibilitando uma visualizao integral da hierarquia por ministrio. Como tal, no constam dados sistematizados sobre o total dos rgos da Administrao Federal. Assim, na lgica da base de dados, para se localizar, por exemplo, o IBICT, preciso solicitar os chamados rgos filhos do MCT, posteriormente os do CNPq e, em seguida, os da Diretoria Executiva, qual esto subordinados uma Diretoria de Unidades de Pesquisa, rgo responsvel hierarquicamente superior ao IBICT e outros institutos. Os dados acima referem-se, portanto, aos rgos mencionados pelo SIORG no segundo nvel da cadeia hierrquica (o que no necessariamente significa rgos de segundo escalo da administrao direta). Inclui os rgos Essenciais e de Assessoramento Imediato do Presidente da Repblica Incluindo-se as embaixadas No inclui os ministros extraordinrios

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total dos seus recursos humanos. O Estado brasileiro no s desconhece como no sabe informar sociedade quantos so os servidores pblicos ativos e inativos de que dispe. Nos ltimos anos, a Administrao Federal tem, recorrentemente, realizado cadastramentos dos seus servidores, deixando assim evidente que as polticas direcionadas para este setor no se encontram calcadas em informaes precisas. Nos censos decenais do IBGE, os servidores pblicos so classificados sob a rubrica empregados no setor pblico e na rubrica atividades sociais, que os mistura com empregados do setor privado. Como atividades sociais sobretudo educao e sade abrangem contingentes significativos de pessoas dentro e fora do aparelho do Estado, cria-se uma indistino que prejudica a delimitao da populao de servidores pblicos do pas. Durante o Governo Sarney, o DASP levou cerca de um ano para descobrir quantos servidores havia na administrao direta e autarquias. Em 16 de julho de 1997, ao depor nos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, afirmava o ento Ministro da Administrao, Alusio Alves:
Ao assumirmos o Ministrio da Administrao, no dia 17 de maro, h 2 anos, ningum, nem no DASP, nem em nenhum setor da Administrao, sabia sequer o nmero de funcionrios do Governo Federal. (...) Por qu? Porque, a cada ms, at maro, acrescentavam-se funcionrios s folhas de pagamentos, e o Governo no possua nem arquivo, nem o censo: apenas guiava-se pela folha de pagamento de cada ms... (DIRIO DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1997, p. 92, grifo do autor).

O corte de funcionrios proposto pelo Governo Collor encontrou uma srie de obstculos no desconhecimento do Governo sobre a quantidade de servidores de que dispunha. Com isso, muitos servidores foram colocados em disponibilidade, pois o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucional a reduo dos seus vencimentos. poca, o governo baixou um ato determinando o recadastramento de todos os servidores federais. Ao que se sabe, o resultado teria sido inteiramente desperdiado. Alis, uma das seqelas do Governo Collor, como observaremos no Captulo 6, foi o desmonte das j precrias estruturas de informao da Administrao Federal. Os dados apresentados a seguir foram coletados no site do Ministrio da Administrao da Reforma do Estado na Internet, relativos a agosto de 1997.15

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O Governo Federal promoveu, no perodo de 15 de dezembro de 1997 a 30 de janeiro de 1998, a atualizao de alguns dados cadastrais de todos os 512 mil servidores civis ativos da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo, inclusive daqueles originrios de Territrios extintos. O nmero citado 512 mil servidores inferior ao apresentado pelo prprio MARE (e disponvel na Internet quando do lanamento do novo recadastramento), ou seja, 539.225 servidores. Esta diferena de cerca de 27.000 servidores entre setembro e dezembro de 1997, no explicada pelo MARE, mais um indicador da precariedade informacional da administrao federal.

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Os servidores ativos16 do Executivo so 539.225 e significam 80,2% do total da Unio. O Legislativo conta com 25.317 servidores (3,8%) e, o Judicirio, 672.130 (16%). A insero dos servidores do Executivo Federal nas diferentes estruturas administrativas17 a seguinte:
Quadro 3. Nmero de servidores da APF

Administrao direta 229.976 (42,6%)

Autarquia

Fundao

Total 539.225

206.998 (38,3%) 102.251(18,9%)

Observa-se, portanto, uma significativa concentrao de servidores na administrao direta, embora a chamada administrao indireta (entendida aqui como autarquias e fundaes) responda pelo maior contingente, ou seja, 309.549 servidores (57,2%). O nmero de servidores por ministrio o seguinte:
Quadro 4. Nmero de servidores por ministrio

Organismos Presidncia 19 EMFA Advocacia Geral da Unio Ex-Ministrios Ex- Territrios MARE Aeronutica Agricultura Cincia eTecnologia Comunicaes Cultura Educao Esportes Exrcito Fazenda Indstria e Comrcio Justia Marinha Meio-Ambiente Minas e Energia Planejamento Previdncia Relaes Exteriores 20 Sade Trabalho Transporte Total

Quantitativo18 5.458 1.330 1.812 2.893 25.908 1.210 9.967 18.056 4.600 1.403 2.904 176.158 155 12.824 26.608 2.420 23.561 11.880 6.241 2.044 11.707 46.811 3.184 126.261 8.336 5.494 539.225

% 1,01 0,25 0,34 0,54 4,80 0,22 1,85 3,35 0,85 0,26 0,54 32,67 0,03 2,38 4,93 0,45 4,37 2,20 1,16 0,38 2,17 8,68 0,59 23,42 1,55 1,02 100,00

16 17 18 19 20

O total de servidores inativos do Executivo Federal de 383.126. No inclui empresas pblicas e sociedades de economia mista. Inclui administrao direta, fundaes e autarquias. Inclui Vice-Presidncia e Secretaria de Assuntos Estratgicos. No inclui o pessoal lotado no exterior.

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Nota-se a grande concentrao de servidores em dois ministrios de evidente funo social, Educao e Sade, num total de 302.419, ou seja, 56,09% dos servidores federais. significativo, portanto, que o processo de publicizao (na verdade, privatizao) dos servios pblicos, previsto pela Reforma do Estado, transformando-os em organizaes pblicas no-estatais21 vise, enfaticamente, s universidades e aos hospitais. Em termos de gnero, 299.979 (55,63%) servidores so do sexo masculino e 239.246 (44,36%), do sexo feminino. A distribuio dos servidores por faixa etria a seguinte:
Quadro 5. Nmero de servidores por faixa etria

Faixa etria at 20 anos 21 a 30 anos 31 a 40 anos 41 a 50 anos 51 a 60 anos 61 a 70 anos mais de 70

Quantidade 272 44.206 196.008 212.243 71.481 14.443 70

% 0,05 8,20 36,5 39,35 13,26 2,68 0,01

Cerca de 75,7% dos servidores encontram-se, portanto, na faixa entre 30 e 50 anos. Em termos de nvel de escolaridade, o quadro o seguinte:
Quadro 6. Nvel de escolaridade dos servidores

Nvel de escolaridade22 analfabeto alfabetizado sem cursos regulares primeiro grau incompleto primeiro grau segundo grau incompleto segundo grau ou tcnico superior incompleto superior aperfeioamento/especializao mestrado doutorado
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Distribuio % 0,54 0,61 13,22 8,80 4,18 25,21 4,59 28,89 6,87 4,48 2,58

Entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e assim ter direito a dotao oramentria. Informao solicitada quando o servidor ingressa no servio pblico.

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A maior participao de funcionrios com cargo superior23 encontra-se no Ministrio das Relaes Exteriores (56%), seguido pelo da Cultura (53%), Trabalho (49%), Cincia e Tecnologia e Educao (48%). No outro extremo, o Ministrio da Justia possui a menor participao no total de funcionrios lotados em cargo superior (8%), seguido do Exrcito (11%), Comunicaes (13%), Marinha (14%) e Aeronutica (17%). A distribuio dos servidores civis por faixa de remunerao apresentada a seguir:
Quadro 7: Remunerao dos servidores civis

Faixas salariais at 500 reais de 501 a 1.000 reais de 1.001 a 2.500 reais acima de 2.501

% 9,7 44,3 36,9 9,1

O Ministrio da Administrao no matiza esta tabela, ignorando faixas salariais entre 1.001 e 1.500 reais e entre 1.501 e 2.000 reais, concluindo assim que 80% da totalidade dos servidores civis ganham mdia mensal entre 501 e 2.500 reais. Uma outra leitura possvel que 54% dos servidores ganham at 1.000 reais, constituindo esta a maior faixa de salrios. Afirma-se recorrentemente que h um inchao da administrao federal, quando, na verdade, segundo Andrade e Jaccoud, o nmero de funcionrios federais em relao populao economicamente ativa equivale a algo em torno de 3%. Isto muito reduzido se comparado com a Frana (17%), Inglaterra (18,9%), Espanha (14,5%) e Itlia (16,1%). O Governo Federal dos Estados Unidos, cuja populao cerca de 70% maior que a brasileira, conta com 2.079.499 servidores civis e militares, ou seja, cerca de 400% a mais que o total brasileiro. Em 1991, o atual Presidente da Repblica afirmava a este respeito:
(...) a todo instante, eu ouo no Congresso as reclamaes mais estapafrdias do tamanho da nossa burocracia. intil mostrar os nmeros. E recordo que, h alguns anos... demonstrei que, pelo menos do ponto vista numrico, o tamanho do Estado brasileiro no era assustador. O que era assustador era a sua incompetncia. O que deve assustar no o tamanho, quando se tem um Estado que no funciona; e o nosso, em certos momentos e em certos setores, se esclerosou (CARDOSO, 1991, p. 32).

Nos ltimos dez anos, o nmero de servidores civis vem diminuindo, como possvel observar a seguir:
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muito freqente, porm, servidores com nvel superior em cargos intermedirios ou auxiliares.

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Quadro 8. Numero de servidores (1988-1997)

Ano 1988 1989 1990 1991 25 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Servidores24 705.548 712.740 628.305 598.375 620.870 592.898 583.020 567.689 545.656 539.225

Entre 1988 e julho de 1997, ocorreu uma reduo de 166.323 servidores, ou seja, 23,57% do total de servidores existentes h dez anos. Desses, 53.673 referem-se ao atual Governo, o equivalente a 32% da reduo no nmero de servidores ocorrida entre 1988 e 1997. O quadro catico dos recursos humanos na administrao federal tem sido exaustivamente diagnosticado, elencando-se diversos problemas, alguns dos quais citaremos a seguir: inexistncia de um plano de cargos desde 1970; a deficiente estrutura de cargos da administrao federal e o desconhecimento da realidade efetiva quanto aos cargos existentes e suas exatas funes; indefinio quanto ao papel dos cargos em comisso no organograma e sua sujeio descontinuidade em funo de mudanas polticas;
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insuficiente desenvolvimento da funo gerencial nos altos escales;

Servidores civis da administrao direta, autarquias e fundaes. Em 1991, ocorreu desligamento de servidores e, em 1992, reintegrao.

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 inexistncia de garantias ao funcionrio para efeito de ascenso funcional; instabilidade da poltica salarial para o funcionalismo; impossibilidade de obter ganhos de produtividade na carreira; inexistncia de mecanismos de avaliao de desempenho.

O discurso da modernizao administrativa O conjunto de reformas administrativas ps-30 encontra na busca pela modernizao um dos seus objetivos fundamentais. Como assinala Martins (1995), a relao disfuncional ente burocracia e democracia mostra-se um dos aspectos mais significativos da trajetria modernizante da administrao pblica brasileira. Esta disfuncionalidade caracterizou-se pela induo de transformaes centradas na racionalidade instrumental que visavam ora a consolidar uma burocracia governamental alheia e contra as interferncias governamentais, ora a permitir a desestruturao da burocracia governamental pela prtica poltica (MARTINS, 1995, p. 82). A literatura voltada para a administrao pblica brasileira, ao analisar seus elementos histricos ou sugerir princpios reformadores, parece profundamente referida noo de modernizao administrativa. Esta, porm, no corresponde a uma formulao terica especfica. A expresso modernizao da administrao pblica invoca um conjunto de noes, mtodos e tcnicas empregados no aprimoramento de estruturas administrativas. Refere-se, em geral de forma pouco precisa, a processos de implementao daquilo que teorias da administrao pblica prescrevem como sendo a boa administrao pblica (MARTINS, 1995). Com freqncia, esta noo encontra-se associada a outras como reforma administrativa, racionalizao administrativa, revitalizao administrativa. Couto (1994) define modernizao como um processo voluntariamente induzido de transformao do aparelho administrativo, e no de um fenmeno decorrente de sua evoluo natural. Neste sentido, incorporaria a noo de reforma, sendo, porm, mais abrangente que esta. Cobriria o termo revitalizao, pois, alm das dimenses cultural e poltica, abrangeria tambm a socioeconmica.
O conceito de modernizao correntemente utilizado para definir processos nos quais ocorre uma racionalizao do processo de trabalho, de clculo da ao econmica, etc. Esta abordagem ainda fundamental para a clssica construo weberiana que descreve o fenmeno da burocracia. Afinal, a burocracia fenmeno distintivo do nascimento da modernidade se caracteriza exatamente por ter na racionalidade um elemento constitutivo bsico. O conceito de modernizao tambm abarca a concepo de racionalidade em sua utilizao pelo senso comum... Neste caso, a noo

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corrente de racionalidade encontra correspondncia na utilizao tambm corrente de modernidade (COUTO, 1994, p. 112).

Neste quadro, vale ressaltar a importncia adquirida pela Secretaria de Modernizao Administrativa, instalada no mbito da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, aps 67. Ainda na atual estrutura organizacional da administrao pblica, a perspectiva de modernizao encontra-se presente em unidades organizacionais voltadas para este fim. Nos anos 90, o conceito de modernizao parece perder um pouco da sua dimenso, passando a conviver com noes no menos polissmicas como qualidade total e reengenharia de processos. A hipertrofia federal e a (des)construo do pacto federativo A dimenso da administrao federal no Estado brasileiro expressa uma relao intrnseca com os (re)desenhos federalistas ao longo da Repblica e o embate centralizao x descentralizao. Com a Proclamao da Repblica, o regime poltico brasileiro rompe com a forma centralizada que tinha caracterizado o Imprio. Desde a sua primeira Constituio republicana, o Brasil adota o federalismo. No entanto, oscilou entre momentos fortemente centralizadores a favor da Unio, escassos registros de fortalecimento dos estados-membros e, em outros momentos, concesses formais autonomia municipal. A Constituio de 1891 deixa grande liberdade aos estados para definir nas suas constituies os limites da autonomia municipal. O federalismo da Constituio de 1891 se caracteriza pelo enfraquecimento da Unio e dos municpios em face dos estados-membros, tendo como resultado a poltica oligrquica, parte integrante de uma rede de relaes de dependncia recproca estabelecida em cada um dos nveis da federao. Apesar do seu esprito centralista, a Revoluo de 30 define na Constituio de 1934 uma ampliao das relaes intergovernamentais. O seu carter municipalista expressa-se atravs de eleio de prefeitos e vereadores, da decretao de tributos municipais, da legislao sobre receitas municipais e da organizao dos servios locais. Rompe-se com o tipo de federalismo que apenas considerava os estado-membros como entes federativos. A Constituio de 1937 consolida a centralizao e o predomnio da administrao federal sobre municpios e estados. De fato, a federao no existe. Alm de eliminar a autonomia poltica, a Constituio de 1937 introduziu inovaes administrativas. Paralelamente, iniciou-se um processo de racionalizao das administraes municipais, criando-se em nvel federal rgos de assuntos municipais que, alm do controle poltico, ofereciam assistncia tcnica aos municpios. A centralizao de 1937 foi substituda por um regime que reforou a autonomia local. Isto ocorre aps a queda de Vargas com a Constituio de 46,

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que retoma princpios da Constituio de 34. Amplia-se o sistema de tributos partilhados para fortalecer as finanas municipais. Seguindo os critrios redistributivo e compensatrio, os municpios participam de trs impostos federais e obtm receitas provenientes de impostos estaduais. A constituio de 46 simultaneamente a favor da Unio e municipalista. O golpe de 64 significa um novo momento centralizador. A constituio de 1967, a Emenda Constitucional de 1969 e a reforma Tributria de 1966 promovem uma grande concentrao de competncias e recursos tributrios. A tendncia centralizadora se manifesta atravs da reduo da participao dos municpios e dos estados nos impostos federais mais importantes, do imposto sobre produtos industriais e do imposto sobre a renda. A concentrao de poder das finanas pblicas aumenta a regressividade da estrutura tributria e dificulta a autonomia previamente existente em nvel estadual e municipal. Isto gera uma grande dependncia e uma descaracterizao da autonomia municipal. Estas tendncias de centralizao e descentralizao, com predominncia da primeira, implicaram diretamente a modelagem organizacional da administrao pblica federal e suas dimenses. A esta hipertrofia do Poder da Unio corresponderam, por outro lado, administraes estaduais e, sobretudo, municipais, refns do Governo Federal. A Constituio de 1988 reconhecidamente descentralizadora no que se refere questo tributria, com perdas significativas da Unio a favor de estados e municpios. Essa redistribuio, porm, no se reflete de maneira uniforme no territrio nacional. Mas, apesar dos ganhos tributrios, os estados e municpios continuam pressionando o Governo Federal no sentido de mais recursos fiscais. Na perspectiva de diversos crticos, o carter essencialmente federalista previsto na Constituio em vigor ainda no teria sido acompanhado por um novo pacto federativo com uma efetiva descentralizao dos Poderes da Unio.
Eu no tenho o menor interesse numa descentralizao que no sirva de elemento consolidador do processo democrtico do pas. (...) O processo de descentralizao ajuda, medida que transfere para mais prximo do cidado a execuo de polticas pblicas. (...) o que eu vejo so polticas que esto sendo descentralizadas mas no esto sendo focalizadas adequadamente. Exatamente porque no se chegou a uma concluso de qual processo de descentralizao queremos e para que este processo. (...) O grande desafio tornar a descentralizao uma poltica de Estado e no um programa governamental, uma disposico transitria. (...) Quem tem segurado realmente a peteca neste pas so governos estaduais e governos municipais. No h a mais leve dvida disso. Quem fez ajuste fiscal, que os planos macro diziam ser necessrio? Sem ajuste fiscal no h combate inflao. Quem fez nesse pas foi estado e municpio (LOBO, 1994, p. 117, grifo do autor).

Ao abordar o processo de constituio do Estado brasileiro, Mendona (1995) analisa dois aspectos inter-relacionados: a hipertrofia do Estado e

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o esforo de imposio de uma exacerbada centralidade de poder(1995, p. 71). Esta centralidade encontra-se expressa nas
marcas da presena do Executivo Federal em todas as unidades administrativas estaduais, configurando-se uma rede de agncias e agentes, dotada de um duplo movimento: o combate s tendncias polticas centrfugas, ratificadas historicamente pelo extremo federalismo vigente ao longo da Primeira Repblica e a simultnea construo de uma viso socialmente homogeneizadora por intermdio de uma apurada hierarquia dos organismos do poder pblico do que fosse o nacional. (MENDONA, 1995, p. 72, grifo do autor).

A produo e reproduo da opacidade informacional entrecruzam-se vertical e horizontalmente com os dois eixos de abordagem da Administrao Federal acima explicitados. Como tal, a opacidade informacional constitui uma das mltiplas faces deste processo histrico e, simultaneamente, configura-se num dos aspectos que tonificam a construo deste Estado enquanto arena de lutas.

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122

6 A BABEL INFORMACIONAL DA ADMINISTRAO FEDERAL: ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS E SISTMICAS

O que bom a gente mostra, o que ruim a gente esconde (RICPERO, 1994).

A configurao informacional da Administrao Federal demarcada organizacionalmente por suas estruturas administrativas e sistmicas. As primeiras, de escalas macro e infra-organizacional, encontram-se presentes em diferentes nveis do aparelho de Estado. Do ponto de vista sistmico, o Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica da Administrao Pblica Federal e o Sistema Nacional de Arquivos colidem apesar de no implantados na funo integradora destas estruturas administrativas. A este quadro, somam-se as perspectivas da reforma do Estado que no contempla a informao como parte do seu ncleo estratgico. A seguir, so verticalizados cada um desses aspectos. AS ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS A atividade informacional na Administrao Federal, disseminada em nveis diferenciados por todo o pas, resulta numa complexa teia de unidades administrativas situadas em variados pontos da hierarquia organizacional. H uma profunda relao entre a produo da opacidade informacional e uma teia organizacional cuja configurao resulta, de um lado, de um processo histrico no qual a atividade documental especialmente a arquivstica periferizada no aparelho do Estado. Em termos macroestruturais, a Administrao Federal conta com trs rgos referenciais no campo documental-informacional: o Arquivo Nacional, a Biblioteca Nacional e o Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia (IBICT). Suas misses fundamentais que os distinguem e os relacionam so:

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Quadro 9. Macroestruturas federais de informao/funes

Arquivo Nacional

Biblioteca Nacional

IBICT .atua no sentido de aperfeioar o provimento, em nvel nacional, da informao cientfica e tecnolgica. .apoio a atividades de informao em cincia e tecnologia nos setores privado e governamental; realizao de estudos e pesquisas; .formao e capacitao de profissionais.

.gesto e recolhimento .realiza a preservao e dos documentos tratamento tcnico do acervo produzidos pelo Poder bibliogrfico nacional; Executivo Federal; .apia e incentiva as .preservao e acesso bibliotecas pblicas; aos documentos sob sua .incentiva o hbito de guarda; leitura; .acompanhamento e .estimula a publicao de implementao da obras literrias de valor poltica nacional de cultural. 1 arquivos.

Quadro 10. Macroestruturas federais de informao/subordinao

Arquivo Nacional Biblioteca Nacional Ibict

subordinao Ministrio da Justia Ministrio da Cultura Ministrio da Cincia e Tecnologia

natureza jurdica Administrao Direta Fundao Fundao

Um quarto rgo, procedente do DASP, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, conta com atribuies relacionadas gesto da informao governamental. Sua misso neste sentido encontra-se prevista na Secretaria de Recursos Logsticos e Tecnologia da Informao. Esta Secretaria tem como competncias
planejar, coordenar, supervisionar e orientar normativamente as atividades relativas extino e liquidao de empresas e rgos pblicos e sociedades de economia mista, as atividades dos Sistemas de Administrao de Recursos da Informao e Informtica SISP e de Servios Gerais SISG, bem como propor as polticas e diretrizes a eles relativas, no mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional (BRASIL. MARE, 1997).
1

Segundo Portaria n. 496 de 06/08/1996, art. 1, cabe ao AN implementar a poltica nacional de arquivos por meio da gesto, do recolhimento, da preservao e da divulgao do patrimnio documental do pas, garantindo pleno acesso informao com a finalidade de apoiar as decises governamentais de carter poltico-administrativas, o cidado na defesa de seus direitos e de incentivar a produo de conhecimento cientfico e cultural. Trata-se de um equvoco, no mnimo, jurdico, j que a funo de gesto e recolhimento do Arquivo Nacional refere-se exclusivamente ao Poder Executivo Federal, conforme disposto no art. 18 da Lei 8.159/91.

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Trata-se, no mnimo, de uma soluo organizacional inadequada, a reunio, sob uma mesma unidade, de atribuies relativas s polticas de informao governamental e aquelas relativas extino de rgos. Talvez mais uma metfora da histria: procede do mesmo lcus que gerencia o varejo da minimizao do Estado, a construo ainda no contemplada de uma racional gesto da informao governamental. O Departamento de Informao e Informtica (DINFOR) desta Secretaria ocupa-se especificamente da questo informacional, tendo como funes: Promover a implementao de polticas, diretrizes, normas e padres a serem adotados na administrao de recursos da informao e informtica da Administrao Pblica Federal; Definir modelos de gesto dos recursos da informao e informtica, considerando o processo de planejamento do Sistema de Administrao de Recursos da Informao e Informtica SISP; Promover a organizao e integrao dos acervos de informaes da Administrao Pblica Federal, coibindo redundncias e definindo procedimentos de coleta, tratamento e disseminao de informaes; Promover o conhecimento e o acesso s informaes constantes dos acervos de dados do setor pblico federal, objetivando a modernizao e a transparncia de seus processos de gesto e a melhoria da qualidade de servios prestados ao cidado, ressalvados os aspectos relacionados privacidade e ao sigilo previstos na legislao vigente. Uma dimenso que integra o campo da gesto de documentos contemplada nesta Secretaria, especificamente no Departamento de Servios Gerais (DSG), sob a noo de comunicao administrativa.2 O Departamento de Extino e Liquidao apresenta tambm um atribuio no campo informacional-documental, ou seja, implementar as atividades relacionadas com a conservao, a manuteno e o acesso ao acervo documental dos rgos, entidades e empresas submetidos a processos de extino ou de liquidao, no decorrer do processo. Constatamos, portanto, que em termos macroestruturais h uma superposio de funes envolvendo o Arquivo Nacional e o MARE, especialmente no que se refere gesto de documentos federais. Ambos os rgos constituem historicamente e no atual cenrio atores fundamentais no processo de transparncia e opacizao informacional do Estado. A questo organizacional espraia-se ainda no nvel infra-estrutural da Administrao Federal.
2

Alm de promover a implementao de polticas, diretrizes, normas e padres na rea de comunicao administrativa, este Departamento contempla ainda a administrao patrimonial, de materiais, de transportes, de construo e manuteno de edifcios pblicos, de instrues e normas de licitao e contratos na Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.

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O tema foi objeto de diagnstico elaborado pelo Arquivo Nacional, em 1985, como parte dos trabalhos da Comisso Especial de Preservao do Acervo Documental (CEPAD)3 do Plano de Reforma da Administrao Federal. Verificou-se ento que: A terminologia utilizada na denominao de rgos incumbidos da gesto da informao muito diversa, refletindo ausncia de parmetros na concepo e estruturao desses servios. Assim, arquivos e centros de documentao recebem denominaes como centro de informao, servio de anlise documentria, servio de coleta e administrao de informaes etc; Servios de informao, como os centros de documentao e de processamento de dados, situam-se, em geral, num nvel hierrquico mais elevado que os servios arquivsticos; A proliferao de arquivos correntes reflete-se na sua associao a funes diversas como protocolo, contabilidade, pessoal, editorao, estatstica e demais reas tcnicas e administrativas especficas; No se constata a existncia de elos formais que estabeleam nveis globais de interao entre os diversos servios de informao. Do ponto de vista arquivstico, a situao organizacional pode ser ilustrada com a pesquisa realizada pelo Arquivo Nacional em 1989, abrangendo a Administrao Federal Direta nas cidades do Rio de Janeiro e em Braslia. Pelos indicadores conhecidos, pode-se afirmar que no ocorreram alteraes significativas do quadro abaixo: de maneira geral, o setor de arquivos no previsto no regimento interno da instituio; quando existe, ocupa um nvel hierrquico muito baixo no aparato organizacional; das instituies sediadas no Rio de Janeiro no possuem, em sua estrutura bsica, um setor responsvel pela orientao tcnica e normativa da gesto da informao; em Braslia, apesar de 76% das instituies contarem formalmente com setores responsveis pela padronizao de condutas tcnicas, na prtica verifica-se a ausncia de aes neste sentido; num total de quatorze ministrios e secretarias, dois declararam no contar com um servio especfico; os arquivos encontram-se situados no mbito dos rgos de administrao e de servios gerais, mas em nveis hierrquicos diferentes; apenas um servio de arquivo informou sobre a existncia de regimento prprio, ou seja, no existe definio formal de atribuies; em apenas trs instituies observou-se a existncia de uma relao formal do arquivo com as Coordenaes de Documentao e Biblioteca.
3

Instituda pela Portaria 1.009 de 29 de outubro de 1995.

126

Um exemplo ilustrativo da babel organizacional no mbito da qual so desenhadas as prticas informacionais na Administrao Federal o Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente), rgo da administrao indireta, com funes estratgicas na proteo ao meio ambiente, cujos comentrios a seguir indicam o quadro mencionado. Entre as finalidades bsicas do Ibama, a rea de informao expressa na legislao (Dec. 78, de 5/4/91) nos seguintes termos: manter em banco de dados as informaes setoriais essenciais execuo de suas competncias. Entre os rgos de assistncia direta e imediata ao Presidente do rgo, cabem :
Quadro 11. Estrutura organizacional do Ibama Coordenadoria de Informtica. I Coordenar o planejamento da informatizao da Autarquia para dotar as unidades do Instituto de informaes gerenciais necessrias tomada de decises; II Coordenar a implantao do Sistema Nacional de Informao do Meio Ambiente SINIMA; III Elaborar o Plano Diretor de Informtica. Centro Nacional de Informao Ambiental (subordinado Coordenadoria de Informtica) I Planejar e coordenar a implantao e desenvolvimento da Rede Nacional de Informao Documentria sobre o Meio Ambiente RENIMA; II Planejar e coordenar a implantao e desenvolvimento da Base de Dados de Informao Referencial, da Base de Dados sobre Legislao Ambiental e da Base de Dados de Informao Bibliogrfica do SINIMA; III Gerenciar, em nvel nacional, as atividades de implantao e/ou documentao relativas ao meio ambiente; IV Coordenar a implantao e/ou fortalecimento das unidades de informao localizadas na Procuradoria Geral e nas unidades descentralizadas do Ibama; V Preservar a memria tcnica e histrica do Ibama; VI Sistematizar os recursos informacionais de interesse para a rea ambiental; VI Disseminar as informaes existentes no acervo do CNIA, atravs do fornecimento de servios e produtos. Diviso de Divulgao Tcnico-Cientfica II Promover a elaborao de materiais tcnico-cientficos de divulgao de resultados de estudos, pesquisas e experimentos da valorizao do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis. Diviso de Redes de Pesquisa IV Disseminar, visando operacionalizao das Redes de Pesquisa, produtos intermedirios, dados e demais informaes necessrias otimizao dos esforos de pesquisa. Diviso de Servios gerais I Receber, classificar, registrar, autuar e distribuir processos e demais documentos; II Preservar os processos e documentos em arquivos intermedirio e permanente, responsabilizando-se pela sua guarda, controle e segurana; III Operar os equipamentos de rdio, telex, telefone, msica ambiental e outros instrumentos de transmisso de som e imagem; IV Operar os equipamentos de reproduo, impresso e encadernao de documentos sob qualquer processo.
4
4

As demais competncias so: segurana, conservao, limpeza de bens e reas fsicas do Instituto, manuteno de instalaes e equipamentos e uso de veculos.

127

Observa-se, entres outros aspectos: a fragmentao da gesto da informao em diversas unidades organizacionais do rgo; a informao como um objeto e um processo subordinado informtica; a existncia, sob a mesma unidade organizacional, de um Sistema Nacional de Informao do Meio Ambiente (Sinima) e de uma Rede Nacional de Informao Documentria sobre o Meio Ambiente (Renima), gerando alternativas gesto da informao aparentemente ambguas do ponto vista terico e gerencial; a equivocada qualificao da memria da organizao, sustentada numa dicotomia entre memria tcnica e histrica; 5 apesar da preservao da memria constituir uma atribuio do Centro Nacional de Informao Ambiental, o arquivo permanente 6 encontra-se sob a Diviso de Servios Gerais; a informao arquivstica encontra-se fora do mbito do Centro de Informao, sob a mesma unidade organizacional incumbida de segurana, conservao, limpeza de bens e reas fsicas do Instituto. Outro caso ilustrativo da fragmentao organizacional na gesto da informao abordado por Queiroz (1995). Trata-se da Fundao Nacional de Arte (Funarte), sucessora de trs instituies extintas no Governo Collor: a antiga Funarte, a Fundacen (Fundao Nacional de Artes Cnicas) e a FCB (Fundao do Cinema Brasileiro). Quando da pesquisa de Queiroz, a Funarte era composta pela Diretoria, Gabinete e Assessoria Jurdica; pelos Departamentos de Administrao, de Ao Cultural, de Difuso Cultural, Pesquisa e Documentao e Coordenaes Regionais.
Quadro 12. Estrutura organizacional da Funarte Departamento de Pesquisa e Documentao: coordenar, supervisionar e executar as atividades voltadas para a manuteno, conservao, preservao, guarda do acervo das artes da cultura, bem assim estudos e pesquisas no campo da informao cultural.
5

Centro de Documentao e Arte: 7 gesto dos acervos documentais das fundaes extintas, alm de arquivos privados de personalidades do meio artstico.

Departamento de Planejamento e Administrao: coordenao, superviso e controle das atividades de planejamento, oramento e finanas, recursos humanos, servios gerais, modernizao e informtica, alm da gesto da informao arquivstica da instituio.

A mesma impreciso conceitual encontra-se tambm presente na Diviso de Documentao do Ministrio da Cincia e Tecnologia qual compete, entre outras atribuies, estabelecer a poltica de preservao da memria tcnica e histrica do Ministrio. Portaria 168 de 24 de abril de 1996. Conforme dispe a Lei 8.159, estes acervos devem ser recolhidos ao Arquivo Nacional. Subordinado ao Departamento de Pesquisa e Documentao.

6 7

128

Entre as recomendaes da CEPAD, em 1989, algumas foram direcionadas redefinio da situao organizacional dos servios de documentao/ informao da Administrao Federal. Assim, foram sugeridos: reunir na administrao central de cada Ministrio, Empresas e Autarquias e nos rgos a eles vinculados, os diversos rgos e servios de informao (arquivos, bibliotecas, museus, centros de informtica, laboratrios de microfilmagem e de conservao-restaurao, editorao e servios de informao em geral), numa mesma unidade organizacional incumbida de coordenar a execuo da poltica de informao, otimizando os recursos j existentes; localizar estruturalmente, junto ao mais alto nvel hierrquico-decisrio, a unidade organizacional proposta, levando-se em conta que suas atribuies constituem suporte para as atividades fim e meio da Administrao Federal e veculo de democratizao da informao; assegurar a participao dessa unidade organizacional no planejamento e execuo da poltica do Governo; padronizar a denominao dessa unidade organizacional e respectivas subunidades; definir a competncia dessa unidade organizacional e suas respectivas subunidades conforme suas especificidades tcnicas. Os servios de arquivos, bibliotecas e museus seriam subunidades na estrutura acima proposta. A subunidade de arquivos teria como pressupostos: assegurar subunidade Arquivo dos diversos ministrios, competncias relativas gesto de documentos,8 no que diz respeito ao controle da produo documental, correspondncia, normas internas, relatrios e formulrios; estabelecer a descentralizao dos arquivos correntes que tero sob sua responsabilidade o registro, a distribuio, a classificao, a tramitao e o arquivamento dos documentos de uso corrente segundo as dimenses administrativas dos diversos rgos, respeitando as peculiaridades de cada Ministrio, evitando sua proliferao indiscriminada; garantir a interao dos diversos arquivos correntes de cada Ministrio, sob a coordenao da subunidade arquivo; garantir a interao das subunidades arquivos e processamento de dados, de forma a assegurar, no planejamento de sistemas automatizados, rotinas que atendam tanto agilizao da fase corrente, quanto preservao da memria do rgo;
8

Considera-se gesto de documentos o conjunto de procedimentos e operaes referentes sua produo, tramitao, uso, avaliao e arquivamento em fase corrente e intermediria, visando a sua eliminao ou recolhimento para guarda permanente (Lei 8.159, Art. 3).

129

 rever a subordinao administrativa do Arquivo Nacional, assegurando uma posio hierrquica compatvel com suas funes de gerir e integrar as trs idades de documentos de arquivos, objetivando a unificao da gesto da poltica arquivstica da Administrao Pblica Federal. Em 1990, a Associao de Bibliotecrios do Distrito Federal, com a colaborao de arquivistas e bibliotecrios da Administrao Federal, encaminhou Secretaria de Administrao Federal uma proposta para a criao das Coordenaes de Documentao e Informao, reunindo as reas de Arquivo, Protocolo e Biblioteca. A Reforma Administrativa do Governo Collor instituiu as Coordenaes de Documentao e Biblioteca (CDBs) nos ministrios. A ausncia de infraestrutura tcnico-administrativa inviabilizou, porm, sua implementao. A no-implantao das recomendaes da CEPAD, desde o Governo Sarney, possibilitou que a rea de documentao/informao da Administrao Federal estivesse ainda mais vulnervel quando da Reforma Administrativa do Governo Collor. Na ocasio, levantamento realizado pelo Arquivo Nacional sobre a destinao dos fundos arquivsticos de rgos extintos, identificou nestes rgos cerca de 10km de documentos no Rio de Janeiro e 11,5 km, em Braslia.
A situao em que se encontra, hoje, este material no tranqilizadora. Redistribudo para rgos que sucederam aos extintos, para as entidades de nvel superior a que os rgos extintos se subordinavam, para as instituies afins e tambm para o Arquivo Nacional em Braslia, todo esse acervo corre srios riscos. (...) Ao determinar um padro nico de organizao administrativa para o setor de informao documental, a reforma implantada em 1990 submeteu instituies heterogneas a uma verdadeira camisa-defora, sem ter em conta as peculiaridades, inclusive histricas, de cada servio. A proposta de integrao das atividades de bibliotecas e arquivos numa mesma unidade gestora as coordenaes de documentao e bibliotecas no se fez acompanhar de efetivas medidas de implementao em toda a administrao federal (...) temos hoje uma situao de indigncia e desorganizao das unidades do poder executivo responsveis pela proviso de servios de informao e documentao (CORTES et al., 1994, p. 171).

Um Grupo de Trabalho da Secretaria de Administrao Federal9 props, em 1992, a restruturao das Coordenaes de Documentao e Biblioteca. Esta proposta tinha como pressuposto conceitual a Documentao, ou seja, o conjunto ou cada um dos processos de elaborao e produo, coleo e classificao, disseminao e utilizao da informao contida em documentos de qualquer natureza. Considerava-se assim que tal conceito abrangeria as rea de Arquivos e Bibliotecas, plasmando-se numa estrutura de Coordenao de Documentao e Informao. A CDI teria como principais atribuies:
9

Subordinada, em 1992, ao Ministrio do Trabalho e Administrao.

130

 gerir a poltica de documentao e informao no mbito da instituio, garantindo a recuperao da informao, o acesso ao documento e a preservao da sua memria; normatizar e manter atualizada a sistemtica documental e informacional
da instituio;

estabelecer poltica para aquisio do material destinado ao estudo ou

consulta;

estabelecer poltica de avaliao de documentos no mbito do rgo; propor a automao dos seus servios ou ainda de sistema informatizados
em rede.
Quadro 13. Estrutura organizacional das Coordenaes de Documentao e Informao Diviso de Arquivo Servio de Informao ao Usurio Servio de Normatizao e Assistncia Tcnica Servio de Arquivo Central Diviso de Biblioteca Servio de Seleo e Aquisio Servio de Anlise de Tratamento da Informao Servio de Busca e Fornecimento da Informao

Em 1993, a Secretaria de Administrao Federal, atendendo solicitao do Conselho Federal de Biblioteconomia, designou Grupo de Trabalho para analisar a rea de informao documental nos rgos da administrao direta do Poder Executivo Federal. As respostas aos questionrios remetidos a dezessete rgos ressaltaram alguns aspectos no que se refere s estruturas organizacionais dos servios na rea: Arquivos encontram-se situados no mbito dos rgos de administrao e servios gerais, mas em nveis hierrquicos diferentes; apenas um dos servios dispe de regimento, predominando, portanto, a ausncia de definio formal de atribuies; apenas trs instituies indicam a existncia de relaes formais com as Coordenaes de Documentao e Biblioteca. Tais relaes, quando existem, so informais. Protocolos 11 instituies dispem de servios de protocolo, os quais fazem parte da administrao geral, sendo as unidades no nvel mais baixo na hierarquia; duas instituies informaram a existncia de protocolos setoriais; duas instituies informaram a existncia de regimento.

131

Reconhecendo que o diagnstico anteriormente elaborado pelo Arquivo Nacional, atravs do Cadastro Nacional de Arquivos Federais, no apresentava alteraes significativas em direo melhoria dos servios arquivsticos, o GT conclui seu relatrio considerando ainda as reas de biblioteca e museus:
Impem-se medidas que sejam viveis e inovadoras, que impliquem uma redefinio do papel dos servios de informao documental em face das tecnologias da informao e comunicao atualmente disponveis no pas; que reconheam e se submetam funo axial que tm os usurios em qualquer servio de informao: e, finalmente, que essas medidas incluam o estabelecimento de uma poltica formal, com base legal e legitimada pelo consenso, que vise ao desenvolvimento e operao dos servios de informao documental do poder Executivo. Qualquer um desses objetivos haver de privilegiar: poltica de informao documental para o setor pblico; estruturao administrativa do setor de informao documental no poder Executivo; capacitao e desenvolvimento de recursos humanos (CRTES et al., 1994, p. 176).

No Governo Fernando Henrique Cardoso, o panorama geral de tais estruturas continua inalterado, favorecendo o caos informacional diagnosticado por instituies e profissionais da rea de documentao/informao a partir de 1985. O quadro10 de ministrios que contam, na Administrao Direta, com CDBs e CDIs o seguinte:
Quadro 14. Ministrios com Coordenaes de Documentao e Biblioteca (CDB) ou de Documentao e Informao (CDI)

Ministrio Educao Fazenda Justia Planejamento Previdncia Sade Trabalho Transporte

CDB CDI Funes Subordinao arquivsticas

Sistema de Arquivos N S S S N N N N

x x x x x x x x14

S S S S N S S N

SAA11 SAA SAA/CGMI12 SAA/CGSG13 SAA SAA SAA/CGMI SAA/CGMI

10

Conforme consulta base de dados SIORG, do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, em outubro de 1997. Refere-se s Subsecretarias de Assuntos Administrativos, subordinadas s Secretarias Executivas dos Ministrios. Coordenao Geral de Modernizao e Informtica. Coordenao Geral de Servios Gerais. CORIN (Coordenao de Informao).

11

12 13 14

132

Em apenas seis (30%) dos vinte ministrios, h estruturas organizacionais com a finalidade de uma ao integrada de polticas e prticas de informao, envolvendo Arquivos e Bibliotecas. Em quatorze (70%) ministrios, a estruturao organizacional da rea arquivstica carece, portanto, de adequada estruturao organizacional. A existncia destas seis estruturas em nvel hierrquico superior no significa necessariamente a ausncia de unidades organizacionais incumbidas de funes informacionais/arquivsticas em setores de um dado ministrio. Estas existem, ainda que dispersas ao longo da hierarquia ministerial. Em geral, o raio de ao das CDBs e CDIs no atinge os rgos da administrao indireta. Vale notar ainda a subordinao destas estruturas s Subsecretarias de Assuntos Administrativos, configuradas, portanto, como reas-meio. Observa-se tambm a tendncia a uma intermediao nesta escala hierrquica, subordinando-se tais estruturas s Coordenaes-Gerais de Modernizao e Informtica. Mesmo nos casos em que se encontram subordinadas diretamente ao Subsecretrio de Assuntos Administrativos, estas estruturas jamais tm o status de Coordenao-Geral. Dos oito ministrios mencionados no quadro anterior, observa-se uma incidncia na rea social, alm do Ministrio do Planejamento, de carter essencialmente instrumental na conduo do processo poltico-decisrio governamental. Esta lgica, porm, no explica a ausncia dos demais ministrios. O quadro relativo aos ministrios que no se estruturaram pelo modelo de CDBs ou CDIs, pode ser visualizado a seguir:

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Quadro 15. Ministrios que no dispem de CDB ou CDI Ministrio Unidade organizacional15 Departamento de Documentao --------------------Diviso de Comunicaes Administrativas Subordinao Funes Sistema arquivsticas de arquivos S N ------------------S N N

Presidncia MARE16 Aeronutica17 Agricultura

Cincia e Tecnologia

Diviso de Documentao Diviso de Comunicaes Administrativas ------------------Diviso de Documentao e Biblioteca

Diretoria Geral de Administrao ------------------Coordenao de Atividades Gerais da Coordenao Geral de Servios Gerais/SAA Subsecretaria de Planejamento e Oramento Coordenao Geral de Recursos Logsticos/ SAA -----------Coordenao de Desenvolvimento Institucional da Coordenao Geral de Organizao e Desenvolvimento Institucional/SAA Secretaria Geral Secretaria Geral Secretaria Geral

N N

Comunicaes18 Cultura 19 Indstria e Comrcio

------------------N

N N N

Exrcito

Marinha

Meio Ambiente

Minas e Energia

Relaes Exteriores

Arquivo Histrico Centro de Documentao Servio de Documentao Geral Diviso de Comunicaes Administrativas Diviso de Documentao e Biblioteca Departamento de Comunicaes e Documentao20

S N S

N N

Coordenao Geral de Servios Gerais/SAA Subsecretaria de Assuntos Administrativos Subsecretaria Geral do Servio Exterior/ Secretaria Geral das Relaes Exteriores

15 16 17

Levantamento feito a partir do SIORG, em outubro de 1997. O SIORG no disponibiliza informaes verticalizadas sobre o MARE. O SIORG no apresenta nenhum rgo de documentao/informao na Administrao Direta do Ministrio da Aeronutica. O SIORG no apresenta as denominaes dos rgos no cone de hierarquia disponibilizado. O SIORG no apresenta cone de hierarquia verticalizado. O SIORG no apresenta registro sobre o Arquivo Histrico do Itamaraty.

18 19 20

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Dentre os rgos de documentao mais elevados nas hierarquias ministeriais analisadas, observamos que em quatro destes no so desenvolvidas funes arquivsticas: Previdncia, Transportes, Indstria e Comrcio e Minas e Energia. Esta situao provavelmente acirra os problemas arquivsticos nestes ministrios, embora no necessariamente os atributos arquivsticos dos rgos de documentao existentes nos demais assegurem polticas e prticas arquivsticas adequadas. O fato de apenas dois ministrios contarem com sistemas de arquivos (Planejamento e Fazenda)21 parece ser um indicador neste sentido. A teia organizacional que contempla o universo informacional vai, porm, muito alm dessas estruturas. A consulta base de dados SIORG ilustra o vasto e diverso aparato organizacional, de hierarquia distinta,22 contemplando o universo informacional da Administrao Federal. Assim, pesquisamos as palavras-chave relacionadas a seguir e obtivemos o seguinte quadro:
Quadro 16. Unidades organizacionais na reas de documentao/ informao

Palavras-chave Unidades organizacionais Arquivo 115 Arquivos 5 Biblioteca 121 Bibliotecas 4 Comunicao Administrativa 13 Comunicaes Administrativas 11 Documentao 208 Documentos 25 Informao 350 Informaes 160 Informtica 314 71 Protocolo Sistemas de Informao 212
O total de registros (1.608) no equivale ao nmero de unidades organizacionais da Administrao Federal j que, por exemplo, uma Coordenao de Documentao e Informao oferece registros s buscas realizadas em torno das palavras documentao e informao. O mesmo ocorre quando so pesquisadas, separadamente, as palavras Protocolo e Arquivo, o que em muitos casos configura uma mesma unidade organizacional do tipo Seo de Protocolo e Arquivo. No entanto, estes
21

O Sistema Setorial de Gesto de Documentos e Informao do Ministrio da Fazenda compreende quatro subsistemas: protocolo, arquivo, biblioteca especializada e museu. Coordenaes, Ncleos, Departamentos, Divises, Setores etc.

22

135

resultados fornecem indicadores para compreenso da complexa teia organizacional que contempla a questo informacional23 na Administrao Federal. A lgica da opacidade prescinde, porm, de estruturas organizacionais formalmente dirigidas para tal. Em consulta base de dados SIORG, foram identificadas apenas duas unidades organizacionais relacionadas explicitamente com o sigilo, ambas inseridas na rea militar. No Estado Maior das Foras Armadas, h um Setor de Documentos Sigilosos, subordinado Secretaria do Hospital das Foras Armadas. Uma Seo de Assuntos Sigilosos foi identificada ao Gabinete da Diretoria do Pessoal Civil, do Departamento Geral do Pessoal, rgo do Ministrio do Exrcito. A anlise da babel informacional da Administrao Federal remete-nos tambm s estruturas sistmicas vigentes. O SISTEMA DE ADMINISTRAO DOS RECURSOS DE INFORMAO E INFORMTICA DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL SISP Em 1994, institudo, pelo Decreto 1.048 de 24 de janeiro, o Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica da Administrao Pblica Federal (SISP) (ver Anexo 4) incumbido do
planejamento, a coordenao, a organizao, a operao, o controle e a superviso dos recursos de informao e informtica dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, em articulao com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gesto da informao pblica federal.

Reproduzindo o modelo vigente, ps-67, de administrao sistmica na administrao federal, o SISP apresenta a seguinte composio: rgo central: o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, atravs do DINFOR (Departamento de Informao e Informtica); Comisso de Coordenao, formada pelos representantes dos rgos setoriais, presidida por representante do rgo central; rgos setoriais: representados junto unidade gestora do Sistema pelos titulares das unidades de modernizao e informtica dos ministrios civis e equivalentes nos ministrios militares e secretarias da Presidncia da Repblica.24
23

guisa de comparao, foram realizadas buscas em torno das palavras museus (43 registros) e museus (5 registros). Vale observar, conforme pargrafo nico do Art. 1 , que facultada s Foras Armadas e aos rgos de poltica externa e segurana a incluso, no SISP, dos recursos de informao e informtica, a critrio dos seus respectivos dirigentes.

24

136

 rgos seccionais: representados pelos dirigentes dos rgos que atuam na rea de administrao dos recursos de informao e informtica, nas autarquias e fundaes. No se observa a participao da sociedade, especialmente na Comisso de Coordenao, cuja finalidade propor a formulao de polticas, diretrizes e normas relativas ao planejamento e gesto dos recursos do SISP e assessorar o rgo central do Sistema (Art.1, Portaria SAF 1.807 de 11 maio 1994). A gesto da informao abordada no mbito do SISP como um tema estratgico que envolveria uma dimenso diferenciada, embora relacionada com aquela que designa como tecnologia para informao. Assim, o decreto que institui o SISP designa recursos de informao como os conjuntos ordenados de procedimentos automatizados de coleta, tratamento e recuperao da informao e seus respectivos acervos (Art. 2, pargrafo 1, grifo nosso). Como tal, gesto da informao entendida como o esforo, em nvel gerencial, para manter a integridade do ciclo da informao (gerao, coleta, classificao, arquivamento, armazenamento, tratamento e disseminao) no contexto organizacional e na esfera de atuao do usurio (DINFOR, 1995). A dicotomizao terica envolvendo recursos de informao e recursos de informtica sinaliza uma concepo estreita, passando ao largo da noo de Gesto de Recursos Informacionais, ou seja,
o planejamento, gerenciamento, previso oramentria, organizao, direcionamento, treinamento e controle associados com a informao governamental. O termo abrange tanto a informao propriamente dita, quanto recursos relacionados, tais como pessoal, recursos financeiros e tecnologia (CRONIN, 1990, p. 45).

O DINFOR, rgo central do SISP, classifica os sistemas de informao do setor pblico nos seguintes termos: sistemas de informaes de registros cadastrais: demogrficos, econmicos, sociais, tributrios, topogrficos etc.; sistemas de informaes de atividades operacionais: convnios, acordos, contratos, planos, programas, projetos, oramento, organizao (onde estaria o que classificam como memria institucional), pesquisa etc.; sistemas de informaes de recursos gerenciais e patrimoniais: pessoal, material, finanas, bens imveis, arquivo corrente,25 rede escolar, rede hospitalar etc; O DINFOR classifica a informao governamental em dois nveis, a partir de uma concepo dicotomizante da gesto da coisa pblica. No limite,
25

A informao arquivstica permeia os trs sistemas de informao, porm apenas uma fase do ciclo informacional arquivstico destacada e, ainda assim, como parte de um dos sistemas.

137

trata-se da forma pela qual o MARE distingue Estado e Governo. Esta fragmentao resulta no seguinte quadro:
Quadro 17. Classificao da informao governamental/MARE Servios Pblicos Informaes de Estado sade educao agricultura segurana Servios ao Pblico Informaes de Governo planejamento oramento finanas pessoal servios gerais modernizao

DINFOR, 1997

As aes a serem implementadas pelo SISP so visualizadas em dois nveis. Em nvel estratgico, referem-se recomendao de polticas e diretrizes para todos os rgos e atividades do sistema. Em nvel ttico, dizem respeito adoo de normas e padres sobre a dinmica da informao, compreendendo: racionalizao do fluxo das informaes produzidas e armazenadas no Governo; compatibilizao dos conceitos estabelecidos para os atributos das bases de dados de uso pblico; eliminao das restries indevidas de acesso s informaes pblicas; preservao da privacidade e o sigilo, estabelecidos na legislao vigente. Na perspectiva de implementao do SISP, pretende-se, desde 1995, a elaborao de um Plano de Gesto da Informao na Administrao Federal. Suas diretrizes so: definir e implantar modelo de gesto dos recursos da informao e informtica para a Administrao Pblica Federal; estruturar, em articulao com os rgos competentes, planos de carreira e cargos indispensveis efetivao e estabilidade dos processos de gesto da informao e da informatizao do setor pblico federal; promover o desenvolvimento de pessoal nas reas de informao e informtica, capacitando-o para o desempenho de suas funes; promover o desenvolvimento de legislao e normas que garantam a utilizao efetiva da informtica no acesso, tratamento, armazenamento e disseminao da informao; definir e propor a institucionalizao da funo informao e informtica na classificao Funcional Programtica do Oramento da Unio; tornar acessveis aos cidados e ao Governo, os acervos informacionais da Administrao Pblica Federal, ressalvados os aspectos de privacidade e sigilo; estimular o desenvolvimento do setor de produo e disseminao de informaes, redefinindo papis e abrangncia de rgos e entidades pblicas

138

federais que atuam na rea de prestao de servios de informao e informtica; promover a implantao de sistemas de informao de interesse comum da Administrao Pblica Federal, com prioridade para aqueles voltados para reas-fim; estimular a adoo da Arquitetura do POSIG Perfil OSI26 (Open Systems Interconection) do Governo brasileiro pelos rgos da Administrao Pblica Federal, visando melhoria da eficcia do poder de compra do Governo, inclusive pelo referencial que este poder fornecer ao fabricantes nacionais da rea de informtica. As aes de normatizao e padronizao do SISP possibilitariam: ampliar a disseminao das informaes governamentais para o cidado; estabelecer critrios e mtodos para adequao dos custos e preos dos servios de disseminao das informaes; incentivar a produo dos servios de disseminao de informaes visando a incentivar o desenvolvimento deste setor; mapear os acervos de informaes produzidos e armazenados no Governo; facilitar a comunicabilidade dos recursos de informao existentes no governo; integridade das bases de dados e sua disponibilizao social. Caberia ainda ao SISP promover aes tais como: racionalizao, compartilhamento e eliminao de redundncias atravs de Comits de Gesto da Informao: integrao de rgos produtores, usurios intermedirios e finais de dados, interessados em harmonizar seus esforos (eliminando redundncias, homogeneizando metodologias de coleta e/ou tratamento) e otimizar a integrao (utilizando recursos j existentes, solues j desenvolvidas, compartilhamento de recursos humanos especializados e equipamentos); integrao e compartilhamento de dados de interesse comum, particularmente aqueles referentes a servios j contratados anteriormente que no necessitam s-lo novamente, se determinada base de dados fosse permanentemente alimentada com as referncias essenciais sobre as contrataes de servios j ocorridas; estabelecimento de um diretrio de bases de dados (inicialmente, apenas do Executivo): envolveria todos os componentes setoriais e seccionais do SISP, compreendendo um inventrio inicial e um esforo permanente para garantir sua atualizao, alm do processo de normalizao e padronizao para a gerao das novas bases de dados a serem criadas a partir de ento.
26

A este respeito, ver item Recursos Tecnolgicos no prximo captulo.

139

O SISP estimularia um processo de institucionalizao da gesto da informao que apresentaria as seguintes variveis: matricial: no seu sentido horizontal, diz respeito atuao da Gesto da Informao como funo normativa e harmonizadora em todo o Poder Executivo Federal, atravs do SISP. Verticalmente, esta matriz refere-se ao processo de aplicao da Gesto da Informao no mbito de cada instituio, cabendo a conduo do processo ao gestor da informao local. tecnolgica: pressupe o uso de tecnologias para informao disponveis e acessveis, otimizando o ciclo informacional em todas as suas fases. organizacional: refere-se s condies mnimas de autoridade e responsabilidade que a funo de Gesto da Informao deve possuir para exercer efetivamente o seu papel. O exerccio dessa funo pressupe um relacionamento permanente e direto com o nvel estratgico da organizao a que pertence. gerencial: relaciona-se com as formas de atuao da Gesto da Informao, centrada na participao dos nveis gerenciais nos processos de tomada de deciso, inclusive aqueles voltados para mudanas organizacionais. poltico-estratgico: Considera-se que o nvel poltico-estratgico das organizaes, mais do que exige, na realidade, carece de recursos informacionais permanentes, freqentes, que retratem a dinmica organizacional na sua essncia (DINFOR, 1995). Observa-se, uma vez mais, a situao tpica dos megassistemas de informao que so constitudos sem a definio prvia de polticas de informao. Por outro lado, o peso da sua lgica imobilizadora impede sua implementao, como ocorre com o Sistema Nacional de Arquivos (JARDIM, 1994). Em entrevista com tcnicos do MARE,27 realizada em Braslia, em outubro de 1997, as aes do SISP foram analisadas. Entre outros aspectos apontados, vale ressaltar: foram iniciadas articulaes com diversas agncias em torno da questo da Gesto da Informao, mas limitaes de recursos oramentrios impossibilitaram prosseguir neste sentido: a parte de Gesto da Informao ficou um pouco prejudicada..., privilegiando-se uma linha de administrao de dados. mais uma vez, s teria sido possvel atuar em nvel de infra-estrutura, assinalando como aspecto positivo maior interoperabilidade: hoje os sistemas do governo vo poder interoperar, vo se conectar.... considera-se como um avano um maior grau de articulao com agncias como o IBGE e o Inmetro e, ao contrrio, a ausncia de relaes com o IBICT.
27

Optou-se por preservar a identidade dos tcnicos entrevistados.

140

 avanou-se na possibilidade de comercializao da informao pblica para gerar recursos prprios:

aqueles dados que fossem agregados, que o Governo investisse toda uma tecnologia de engenharia de informao, de produo, que eles fossem disponibilizados como ndices, indicadores de segmentos da sociedade civil organizada com essas informaes, montassem negcios, auferiam lucros, estes dados seriam passveis de comercializao, no aqueles dados que a Constituio garante, individuais... Era uma linha pra gente quebrar a nossa rotina de perder oramento toda a hora...

estabeleceu-se um subprograma informao e informtica no oramento da Unio; no logrou-se, porm, uma poltica de informao.
Ns fomos atropelados em duas coisas. O primeiro por resultados imediatos... Isso mudana cultural. E outro lado, que a gente foi atropelado, foi pela febre de Internet. De repente, isso virou a sada e o remdio para todos os males em questo de disseminao da informao... Ns j estivemos muito mais perto do conceito de poltica de informao governamental do que hoje. Ns retroagimos. Dois anos depois, voc est vendo, e no evolumos. Ao contrrio, involumos....

O SISTEMA NACIONAL DE ARQUIVOS E O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS Os arquivos do Administrao Pblica Federal integram o Sistema Nacional de Arquivos SINAR (ver anexo), institudo pela Lei 8.519/91 e regulamentado mediante o Decreto 1.173 de 29 de junho de 1994 que dispe ainda sobre o funcionamento do Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ). O Sistema Nacional de Arquivos tem por finalidade implementar a poltica nacional de arquivos pblicos e privados, visando gesto, preservao e ao acesso aos documentos de arquivo (art.10, grifo nosso).28 O SINAR apresenta a seguinte composio: Arquivo Nacional; arquivos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio;

28

Conforme j abordamos em Sistemas e Polticas pblicas de arquivos no Brasil, verificase uma situao ambgua, do ponto de vista jurdico e poltico j que, no artigo 18 da Lei, compete ao Arquivo Nacional acompanhar e implementar (grifo nosso) a poltica nacional de arquivos. De qualquer forma, considerando-se a abordagem sistmica, entende-se que no cabe ao Sistema implementar polticas arquivsticas. Sua funo favorecer a execuo destas polticas pelos rgos que o compem mediante um processo de interao sistmica. Um sistema como o proposto no um rgo executor de polticas pblicas (1994, p. 82).

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 arquivos estaduais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; arquivos do Distrito Federal e dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; arquivos municipais dos Poderes Executivo e Legislativo; pessoas fsicas e jurdicas de direito privado, mediante convnio com o rgo central. O Conselho Nacional de Arquivos, rgo central do SINAR, tem por finalidade definir a poltica nacional de arquivos pblicos e privados, bem como exercer orientao normativa visando gesto documental e proteo especial aos documentos de arquivos (art.1). Entre outras competncias do CONARQ, vale ressaltar algumas que sustentam mais incisivamente a sua finalidade: estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos (Sistema Nacional de Arquivos), visando gesto, preservao e ao acesso a documentos de arquivo; promover o inter-relacionamento de arquivos pblicos e privados com vistas ao intercmbio e integrao sistmica das atividades arquivsticas; propor ao Ministro de Estado da Justia dispositivos legais necessrios ao aperfeioamento e implementao da poltica nacional de arquivos pblicos e privados; estimular programas de gesto e de preservao de documentos pblicos de mbito federal, estadual e municipal, produzidos ou recebidos em decorrncia das funes executiva, legislativa e judiciria; estimular a implantao de sistemas de arquivos nos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como nos estados, no distrito federal e nos municpios. Vinculado ao Arquivo Nacional, o CONARQ composto por dezesseis membros representantes do Governo Federal (Poder Executivo, Poder Judicirio, Poder Legislativo e Arquivo Nacional), dos arquivos pblicos municipais, arquivos pblicos estaduais, Associao dos Arquivistas Brasileiros, universidades mantenedoras de cursos de Arquivologia e instituies no-governamentais que atuam na rea de ensino, pesquisa, preservao ou acesso a fontes documentais. Alm de um rgo deliberativo, o CONARQ tem funes executivas como rgo central do Sistema Nacional de Arquivos. s funes polticas so acrescidas as de carter tcnico-normativas mediante a constituio de cmaras tcnicas e comisses especiais com a finalidade de elaborar estudos e normas necessrias implementao da poltica nacional de arquivos pblicos e privados e ao funcionamento do SINAR (art. 8). O CONARQ, nos seus dois anos e meio de atividade, tem atuado fundamentalmente mediante Cmaras Tcnicas. Consideradas de carter

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permanente, estas Cmaras tm por finalidade elaborar estudos e normas necessrias implementao da poltica nacional de arquivos pblicos e privados, bem como ao funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos SINAR.29 Tais Cmaras so as seguintes: Cmara Tcnica de Classificao de Documentos:30 elabora e analisa planos de classificao de documentos de arquivo, visando organizao sistemtica dos acervos arquivsticos. Cmara Tcnica de Avaliao de Documentos: visa a propor critrios de avaliao de documentos e a elaborar planos de destinao e tabelas de temporalidade.31 Cmara Tcnica de Documentos Eletrnicos: visa a propor instrumentos legais, normas e procedimentos tcnicos para utilizao da Informtica nos arquivos, visando gesto, disseminao de informao, bem como definio do valor probatrio e preservao dos documentos eletrnicos. Cmara Tcnica de Conservao de Documentos: voltada para as demandas de normatizao e criao de instrumentos metodolgicos, tcnicos e normativos visando questo da preservao dos suportes fsicos dos acervos documentais dos arquivos pblicos e privados. Cmara Tcnica de Capacitao de Recursos Humanos: pretende traar estratgias de treinamento e aperfeioamento dos recursos humanos envolvidos com as atividades dos servios arquivsticos pblicos, e subsidiar as Universidades, apontando as necessidades destes servios quanto formao profissional do arquivista. Alm das Comisses Tcnicas foram criadas Comisses Especiais, de carter temporrio, responsveis pelo exame de assuntos especficos. Comisso Especial para Reviso da Legislao sobre Microfilmagem: constituda com o objetivo de realizar o ajuste das normas vigentes s novas tecnologias. Os trabalhos da Comisso resultaram no decreto 1.799 de 30 de janeiro de 1996, publicado no Dirio Oficial da Unio de 31 de janeiro de 1996, que d novo regulamento Lei 5.433/68. Comisso Especial de Acesso e Sigilo Informao de Arquivos: esta Comisso teve por incumbncia propor a regulamentao do Captulo V da
29 30

Conforme http://www.mj.gov.br ( 2912/97) Esta Cmara se encarregou de analisar e padronizar o Cdigo de Classificao de Documentos de Arquivo para a Administrao Pblica Federal: Atividades-Meio, elaborado pelo Arquivo Nacional e a antiga Secretaria de Administrao Federal (SAF), a fim de que este pudesse ser implantado nos rgos do Poder Executivo Federal. O Cdigo foi publicado no Dirio Oficial da Unio, de 29 de maro de 1996 (suplemento ao n 62), e encontra-se em implantao em alguns rgos federais. A Cmara preparou o documento tcnico intitulado Temporalidade e Destinao de Documentos de Arquivo Relativos s Atividades-Meio da Administrao Pblica Tabela Bsica, publicado no Dirio Oficial da Unio, de 29 de maro de 1996 (suplemento ao n 62).

31

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Lei 8.159/91, que trata do acesso aos arquivos pblicos e ao grau de sigilo dos documentos produzidos pelos rgos pblicos e instituies de carter pblico. O trabalho da Comisso resultou no Decreto 2.134 de 24 de janeiro de 1997 (ver Anexo 3), dispondo sobre documentos sigilosos. Comisso Especial para regulamentao do Captulo III da Lei 8.159/91, relativo aos arquivos privados: visa a instituir critrios e efeitos decorrentes da identificao, pelo Poder Pblico, de arquivos privados de interesse pblico e social que contenham documentos relevantes para a histria, a cultura e o desenvolvimento nacional. O Conselho Nacional de Arquivos aprovou tambm sete resolues (ver Anexo 6) versando sobre aspectos tcnicos da gesto de arquivos pblicos. Observa-se, portanto, que o CONARQ tem atuado privilegiando uma dimenso tcnica, talvez em detrimento de uma dimenso poltica. At o momento, nenhum documento proveniente do CONARQ exps elementos conceituais e operacionais em torno da poltica nacional de arquivos. Paralelamente, observa-se um maior esvaziamento poltico do Arquivo Nacional. Como observa um dos profissionais da informao entrevistados em outubro de 1997,
h uma confuso de competncias do que Arquivo Nacional, o que CONARQ (...) O Arquivo Nacional no tem o poder que ele deveria ter (...) Ento, o que acontece? O que ele poderia fazer, ele joga pro CONARQ. O CONARQ tem mais at poder do que ele. Isso pssimo...Ele est pssimo no lugar em que ele est, na Justia. (...) o Arquivo Nacional est mal posicionado, tem pouca gente, pouco recurso...

Ainda em fase de projeto, o Sistema Federal de Arquivos (SIFAR) tem como rgo central e normativo o Arquivo Nacional, sendo um subsistema do Sistema Nacional de Arquivos com a finalidade de assegurar a gesto, a preservao e o acesso s informaes e aos documentos dos arquivos do Poder Executivo Federal (art.1). Integram o SIFAR (art.4), alm do Arquivo Nacional: rgos setoriais
as unidades centralizadoras dos servios arquivsticos nos rgos e entidades da Presidncia da Repblica, dos Ministrios, Autarquias e Fundaes, responsveis pelo gerenciamento de atividades de arquivos no que tange aos documentos em fase corrente e intermediria, bem como as atividades de controle das informaes para fins de atendimento aos usurios;

rgos seccionais
as unidades responsveis pelo recebimento, registro, controle de tramitao e arquivamento dos documentos que atuem descentralizadamente em rela-

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o ao rgo setorial, considerados a complexidade organizacional e o grau de autonomia do rgo ou entidade.

Prev-se a integrao ao SIFAR das unidades centralizadoras dos servios arquivsticos nas empresas pblicas e sociedades de economia mista. A finalidade bsica do SIFAR, em exame pelo MARE, atuar como instrumento para a implementao da poltica arquivstica do Governo Federal. Como rgo central do SIFAR, cabe ao Arquivo Nacional (A POLTICA, 1997) entre outras competncias: normalizar, orientar e supervisionar as atividades relativas gesto, preservao, ao recolhimento e ao acesso aos documentos pblicos em fase corrente, intermediria e permanente; promover junto aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal a transferncia de tecnologia especializada na rea arquivstica; orientar e supervisionar a estruturao do Sistema no mbito dos rgos e entidades; elaborar cdigo de classificao de documentos de arquivo e a tabela de temporalidade das atividades comuns, bem como orientar a sua aplicao; orientar e supervisionar a elaborao e a aplicao de cdigo de classificao de documentos de arquivos e tabelas de temporalidade das atividades especficas; autorizar a eliminao de documentos pblicos de acordo com os prazos de guarda e destinao estabelecidos em decorrncia das atividades de avaliao e seleo de documentos de arquivos. H um evidente conflito de competncias entre o SISP, de um lado, e, de outro, o SINAR e o SIFAR. Mais que isso, entre os rgos centrais de ambos os sistemas, respectivamente o MARE e o Arquivo Nacional. Este contencioso encontra suas razes na prprio histrico de ambos os organismos e sua insero na Administrao Federal. O lcus perifrico do Arquivo Nacional no mbito da Administrao Federal torna-o mais frgil diante do MARE, em funo do volume organizacional e poltico deste. Quando foi instituda a segunda proposta de Sistema Nacional de Arquivos (1978), a possibilidade de conflito no se esboava, dada a ausncia de projetos do Arquivo Nacional at ento. Ao se pretender como rgo normativo das atividades arquivsticas do Governo Federal, o Arquivo Nacional esbarra num DASP menos portentoso que na sua primeira fase de atuao. Ainda assim, o DASP era dotado de uma visibilidade poltica e legal capaz de gerar uma situao de esquizofrenia institucional com a aprovao de dois sistemas que expressavam o conflito de competncias ainda persistente.

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O MARE assume a gesto de documentos como uma tarefa do SISP, acenando para o Arquivo Nacional com uma parceria, embora posicionando-se como o agente normativo da rea na Administrao Federal.
O DINFOR/MARE e o Arquivo Nacional e as demais reas de informao documental existentes nos rgos pblicos federais devem buscar, em conjunto, os mecanismos necessrios para a definio de projetos voltados gesto de documentos, promovendo estudos que viabilizem a elaborao de normas e procedimentos, que venham proporcionar a racionalizao das atividades desenvolvidas nestas reas, sob a forma de sistema (DINFOR, 1995, p. 4).

O conflito persiste atualmente com ambos os atores tendo suas competncias reafirmadas e ampliadas nos anos 90, ainda que tais atributos no correspondam a uma efetiva poltica arquivstica para a Administrao Federal. A INFORMAO E A REFORMA DO ESTADO Na apresentao do Plano Diretor da Reforma do Estado, o Presidente da Repblica destaca que, entre outras conseqncias nefastas, as reformas administrativas ocorridas aps 85 desorganizaram centros decisrios importantes, afetaram a memria administrativa, a par de desmantelarem sistemas de produo de informaes vitais para o processo decisrio governamental (BRASIL. MARE, 1995, p. 10). Tal posicionamento pressupe, portanto, que o chefe do Executivo Federal imprime destaque memria da Administrao Federal e reconhece o papel da informao na conduo do Governo. O Projeto de Reforma do Estado contempla a informao basicamente em trs projetos a serem conduzidos pelo MARE. O Projeto Cidado visa a aperfeioar as relaes entre a Administrao Pblica e o cidado, simplificando obrigaes de natureza burocrtica, implementando dispositivos de reclamaes e sugestes do cidado sobre a qualidade dos servios pblicos, minimizando o tempo de espera do cidado para ser atendido etc. O Projeto Cidado prev ainda a implementao de sistema de informao ao cidado a respeito do funcionamento e acesso aos servios pblicos. Um outro projeto, abordado no prximo captulo, a Rede de Governo,
uma moderna rede de comunicao de dados.(...) de forma a poder repassar Sociedade em geral e aos prprios rgos do Governo, a maior quantidade possvel de informao, contribuindo para melhor transparncia e maior eficincia na conduta dos negcios de Estado (BRASIL. MARE, 1995, p. 80).

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O Plano Diretor destaca ainda os mecanismos de controle e informao gerenciais, ou seja, os sistemas administrativos que abrangem diversas reas: o registro dos gastos efetuados pelo Tesouro Nacional; a folha de pagamento e os dados cadastrais dos servidores civis federais; o oramento de investimentos; o planejamento de aes do Governo; a movimentao do cadastro de fornecedores, de preos e do catlogo de materiais e servios; o fornecimento de informaes sobre a organizao governamental e suas macroatribuies. Segundo o Plano Diretor, estes sistemas
no tm exercido a funo de instrumentos de apoio tomada de deciso. necessrio um projeto que permita a interligao e o redirecionamento estratgico dos diversos sistemas de informao, de forma a incorporar os novos conceitos de gesto do aparelho do Estado. Alm de estabelecer padres de integrao e de suporte tecnolgico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, preciso buscar informaes coletadas de forma coerente e sem duplicidade e processadas com segurana e eficincia, que possuam um carter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administrao pblica. Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos destes sistemas, ser possvel tornlos acessveis sociedade, para que esta controle e julgue o desempenho da administrao pblica (BRASIL. MARE, 1995, p. 82).

Estes projetos apresentam um evidente potencial no sentido de se alterar o caos informacional da Administrao Federal. Sua lgica, porm, esbarra em limites de ordem conceitual e poltico-administrativa. Tais propostas passam ao largo do quadro geral do setor de informao documental da Administrao Federal. Arquivos, bibliotecas e centros de documentao so ignorados em sua dimenso informacional e polticoorganizacional. O vis privilegiado pelo Plano Diretor o da administrao de dados com elevado suporte de recursos tecnolgicos, incluindo-se a Internet como fator de transparncia governamental. Em outras palavras, no h integrao entre um sistema que oferea informaes sobre um dado ministrio para o cidado e as demandas deste no sentido de obteno de uma informao arquivstica a que tem direito. Na ante-sala do ministrio pode-se encontrar um quiosque informatizado e amigvel com informaes sobre a obteno de aposentadoria, mas, muito provavelmente, o cidado no encontrar, nos arquivos do rgo, os documentos de que necessita para tal.

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O Plano Diretor, em nenhum momento, aponta para uma poltica de informao no Governo Federal. A informao no constitui parte do ncleo estratgico do Estado, proposto pela Reforma. O Plano sequer reconhece a informao como um setor do Estado, tal como o faz em relao arrecadao de impostos, administrao financeira e de pessoal, relaes exteriores, segurana pblica etc. Na verdade, o Plano Diretor despolitiza a informao governamental. Reconhece sua importncia, enquanto objeto das tecnologias da informao e reduzida a uma questo operacional. A informao no concebida como uma questo de Estado. Tampouco fica claro, no Plano Diretor, se a informao efetivamente uma questo de Governo. Nos ltimos trs anos, a Administrao Federal vem estimulando a terceirizao de servios de informao documental, delegando ao mercado uma srie de aes do setor informacional. Por outro lado, at o momento, no se pode afirmar que os projetos propostos no campo da informao pelo Plano Diretor tenham sido viabilizados. Simultaneamente, a memria da Administrao Federal, especialmente a que se encontra nos arquivos, continua em processo de desmantelamento. Verificamos, portanto, que a Administrao Federal dispe de uma ampla rede de estruturas formais direcionadas documentao e informao, inclusive os arquivos. Tais estruturas, porm, refletem a ausncia de polticas de informao. Nos termos em que se encontram configurando uma babel organizacional com alto grau de desarticulao, superposies, indefinies de ordem conceitual etc tais agncias tendem a se constituir em instrumentos e reservas da opacidade. Tampouco o projeto de Reforma do Estado contempla esta situao. Provavelmente, torna-a ainda mais complexa.

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7 A CONSTRUO DA OPACIDADE: A GESTO DA INFORMAO NA ADMINISTRAO FEDERAL

Por toda a parte, em todas as atividades, as ordenanas administrativas, dissimuladas em leis, decretos, avisos, ordenam a vida do pas e das provncias, confundindo o setor privado ao pblico. Os regulamentos, com a feio francesa, ainda quentes da traduo, com mincia e casusmo, inundam as reparties, o comrcio, a agricultura. Da mole de documentos, sai uma organizao emperrada, com papis que circulam de mesa em mesa, hierarquicamente, para o controle de desconfianas recprocas (FAORO, 1973).

Os dispositivos que favorecem a produo e reproduo da opacidade informacional na Administrao Federal apresentam uma relao profunda com a maneira pela qual o conjunto das organizaes gera e utiliza as informaes que produz e acumula no curso das suas aes. Enquanto expresso resultante da atividade cotidiana do Estado, a informao arquivstica traduz, nos termos em que gerenciada (ou negligenciada), os diversos matizes entre a transparncia e a opacidade. No caso da Administrao Federal, a periferizao da transparncia reflete a prpria periferizao dos arquivos federais. Isto pode ser observado a seguir, considerando-se o quadro de recursos humanos, legais e tecnolgicos disponveis. OS ARQUIVOS DA ADMINISTRAO FEDERAL A situao dos arquivos pblicos no pas tem sido objeto de diversos diagnsticos nas duas ltimas dcadas. Saiu-se de uma fase impressionista, na qual as mazelas que atingem os arquivos eram denunciadas a partir de casos especficos para uma etapa em que a complexidade do problema foi identificada com maior preciso quantitativa e qualitativa.

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Ao longo dos ltimos 20 anos, diversos diagnsticos vm denunciando a progressiva corroso da situao arquivstica, desde os acervos acumulados aos documentos em fase de produo, passando pela precariedade organizacional, tecnolgica e humana relacionada a este quadro. Uma das expectativas quando da elaborao destes diagnsticos era a de produzir, de um lado, formas preliminares de acesso a estoques documentais dispersos e, de outro, fornecer indicadores para polticas pblicas que permitissem a superao do quadro denunciado. A superao da ditadura militar e a expectativa de democratizao do pas forneceram elementos fundamentais a uma certa politizao da questo, a partir, sobretudo, de dados obtidos nestes diagnsticos. No que se refere ao universo federal, um dos mais completos foi o diagnstico1 realizado por tcnicos da Diviso de Pr-Arquivo do Arquivo Nacional em 1989. Os resultados indicaram a existncia de 106.405 metros lineares nestes rgos, do perodo de 1754 a 1989, sendo 62.206 metros lineares no Rio de Janeiro e 44.109 em Braslia. O universo pesquisado teve a Quadro 18. Arquivos federais no Rio de Janeiro e em Braslia seguinte abrangncia:
Cidade Rio de Janeiro Braslia total rgo 93 50 143 Arquivo 141 66 207 Depsito 198 111 309

Diversos dados ento coletados ilustram uma situao arquivstica que, aps cerca de dez anos, considera-se ter sido ampliada, em decorrncia de reformas administrativas que no contemplaram o tema ou como resultado das aes implementadas no Governo Collor. Entre outros dados do Cadastro Nacional de Arquivos Federais, vale sublinhar: ausncia de padronizao de normas e procedimentos que orientassem a conduo das atividades arquivsticas na administrao federal; a maior parte das instituies cadastradas no dispunha de condies tcnicas para proceder avaliao documental, sendo raras as que contavam com comisso de avaliao;

Cadastro Nacional de Arquivos Federais. Braslia: Presidncia da Repblica, 1990. Este diagnstico, como os demais citados a seguir, referem-se exclusivamente a rgos da Administrao Federal no Rio de Janeiro e/ou Braslia. Apesar da concentrao de rgos e servidores federais nestas duas cidades, tomando-se os dados coletados como amostra, pode-se estimar a complexidade da situao arquivstica do Governo Federal em todo o pas.

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 um enorme volume de documentos aparentemente desnecessrios encontrava-se acumulado, provavelmente sem significados para uso administrativo ou para a pesquisa cientfica; a eliminao indiscriminada de documentos foi considerada uma prtica freqente; as pssimas condies dos depsitos contriburam de forma decisiva para a destruio de documentos; as formas de armazenamento e acondicionamento da documentao refletiam a falta de padronizao e a insuficincia de recursos materiais disponveis; um alto grau de desorganizao e disperso de acervos, favorecidas pela multiplicidade de arquivos que, por outro lado, levaram pulverizao de servios; reduzido nmero de documentos de natureza tcnica (resultantes de atividades-fins) sob a guarda dos arquivos: na maioria dos casos encontravam-se nas bibliotecas ou centros de documentao; 87% dos arquivos no Rio e 76% em Braslia no apresentavam nenhum plano de classificao dos documentos por assunto, estando organizados segundo as espcies documentais, na maioria das vezes em ordem cronolgica e/ou numrica; apenas 16% dos rgos no Rio e 10% em Braslia possuam documentos especiais (mapas, plantas, fotografias, filmes etc); dos arquivos no Rio e 13% de Braslia eliminavam a documentao aps a microfilmagem; a informatizao no Rio atingia 3% dos arquivos e 36% dos protocolos e, em Braslia, alcanava 8% dos arquivos e 53% dos protocolos;
Quadro 19. rgos arquivos federais no Rio de Janeiro e em Braslia apenas 11% dos Acesso aos possibilitavam o acesso pblico s informaes sob sua guarda.2 Entre os que permitiam o acesso, o usurio foi Braslia Rio de Janeiro assim caracterizado: pblico em geral estudantes: pesquisadores cientficos servidores (outros rgos) servidores (do prprio rgo) 8% 11% 9% 24% 48% 11% 11% 7% 12% 59%

Atualmente o Arquivo Nacional armazena cerca de 26 km no Rio de Janeiro e 14 km em Braslia, dos quais grande parte ainda inacessvel ao cidado.

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 dadas as condies existentes, os arquivos respondiam com dificuldades s demandas de informao do rgo, implicando escassa alocao de recursos para o desenvolvimento de suas atividades. A Reforma Administrativa do Governo Collor provocou uma violenta desorganizao na Administrao Federal, atingindo profundamente o setor de informao documental. Um Grupo de Trabalho, composto por representantes da Secretaria de Administrao Federal, Arquivo Nacional e Biblioteca Nacional, foi formado em maio de 1990 para orientar o procedimento arquivstico e biblioteconmico adequado destinao dos documentos das entidades extintas. O Arquivo Nacional, atravs da sua Diviso de Pr-Arquivo, realizou no Rio de Janeiro e em Braslia, de junho a agosto daquele ano, o levantamento de 23km de documentos com datas-limite de 1920 a 1990, armazenados nos rgos extintos. A situao encontrada no Rio de Janeiro revelou como aspectos principais: condies gerais de organizao dos acervos bastante deficientes (35% no possuam ordenao baseada em classificao por assunto, dificultando a identificao dos documentos); 60% dos acervos no possuam instrumentos que viabilizassem o acesso informao; foram quantificados 9.808 metros lineares com datas-limite de 1927 a 1990, alm de 458 mil unidades de documentao especial (fotografias, mapas, filmes fitas magnticas etc.); os acervos encontravam-se armazenados e acondicionados de forma inadequada; 55% da documentao especial encontrava-se armazenada sem qualquer tipo de acondicionamento. Em Braslia, o levantamento destacou : 11.844 metros lineares de documentos nos nove rgos extintos; 59% dos acervos no possuam instrumentos de recuperao da informao; 55% dos acervos no apresentavam ordenao, e 37%, uma organizao numrico-cronolgica, perfazendo um total de 92% de documentos cuja organizao implicava dificuldades seleo para destinao; 44% dos documentos encontravam-se no cho, e 48%, em pastas de papelo. Nos ltimos sete anos, parte destes acervos foram recolhidos ao Arquivo Nacional quase sempre sem os critrios adequados ampliando

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os problemas desta instituio na gesto do patrimnio documental arquivstico. Diversos acervos, porm, encontram-se ainda nos ministrios, em precrias condies. A insuficincia de instalaes fsicas do Arquivo Nacional no Rio de Janeiro e em Braslia no possibilita a continuidade do processo de recolhimento. Por outro lado, muitos desses acervos permanecem nos ministrios por se referirem a funes governamentais que persistiram aps a Reforma Administrativa, assumidas por rgos que sucederam entidades extintas. O trabalho de Oliveira (1997) traz novos elementos para a caracterizao da situao arquivstica da Administrao Federal. Sua pesquisa engloba 41 rgos, sendo 21 da administrao direta, 11 autarquias e 9 fundaes, todos situados em Braslia. Entre outros aspectos mencionados na pesquisa, vale observar: 27 (66%) rgos no dispem de sistemas de arquivos; 28 (68%) rgos no contam com Cdigo de Classificao de Documentos; 23 (56%) rgos no realizam avaliao e seleo de documentos; dos 18 (44%) rgos que realizam avaliao e seleo de documentos, 7 (39%) o fazem sem a elaborao de tabela de temporalidade e 11 (61%) com comisso de avaliao; 31 (75%) rgos contam com algum tipo de instrumento de recuperao da informao (listagens, fichrios, bases de dados etc.); 21 (51%) rgos contam com normas para as atividades arquivsticas. Ainda que, a partir de 1985, alguns avanos possam ser identificados na gesto dos arquivos federais, o quadro identificado continua a sinalizar uma situao de caos informacional. Como observa Souza (1995, p. 172-173),
Os problemas arquivsticos principais dos rgos governamentais observados (...) so, em geral, dois: a perda do controle do acervo e a dificuldade de acessar as informaes. A tradio da burocracia brasileira, disseminada em toda a administrao pblica, com pequenas e raras excees, sustentou e reproduziu a falsa idia de que a atividade arquivstica uma operao de segunda linha. O trabalho nos setores de registros e controle da tramitao de documentos e nos arquivos mortos entendido com uma punio. O preconceito e as condies de trabalho reforam esse sentimento.

Os arquivos federais, apesar de todo discurso poltico-legal da democratizao da informao, continuam como reserva de opacidade, mais prximos da metfora que os identifica como arquivos mortos ou latas de lixo da administrao pblica. Os elementos que envolvem os recursos humanos acionados pelo Estado para esta atividade vm de encontro a este quadro, como analisaremos a seguir.

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Quadro 20. Nvel de escolaridade dos servidores nos arquivos federais/1990 RECURSOS HUMANOS Braslia situao revelada pelo Cadastro Rio de Janeiro Arquivos Federais em Nacional de 1990 correspondia um quadro de recursos humanos cujas caracterstiCurso de Arquivologia 11% 2% cas constituem uma varivel fundamental no processo de opacizao Capacitao arquivstica 22% 41% informacional: 1 grau 2 grau 3 grau 18% 53% 29% 19% 52% 29%

Em 1993, a Escola Nacional de Administrao Pblica realizou levantamento em arquivos, bibliotecas e protocolos de 14 ministrios em Braslia. Foram identificados 36 servidores atuando nos setores de arquivos. O total de servidores nos setores de arquivos correspondia a apenas 16% do total de servidores das trs reas pesquisadas O quadro de escolaridade dos servidores foi o seguinte: - oito (22%) com primeiro grau; - 19 (57%) com segundo grau; - nove (25%) com terceiro grau; - os servidores de nvel universitrio atuando em arquivos correspondiam a 4% do total dos servidores das trs reas (nas bibliotecas este percentual alcanou 18%). Nos servios de protocolo, foram identificados 84 servidores (38% das trs reas), dos quais 12 (14%) tm nvel universitrio, 52 (62%), o segundo grau e 20 (24%), o primeiro grau. Observa-se, neste caso, que a alocao quantitativa e qualitativa de recursos humanos tende a ser maior na gesto dos documentos em fase de tramitao do que na administrao dos acervos arquivsticos acumulados. Tomando-se, porm, os setores de arquivos e protocolos como um mesmo campo no qual so desenvolvidas aes de gesto da informao arquivstica, o total de servidores chegaria a 120. Isto equivale a uma mdia de 8,5 servidores por ministrio, envolvidos com a gesto da informao arquivstica. O quadro adquire contornos mais graves quando se considera a ausncia de formao especfica e de programas de capacitao. Nas 41 organizaes federais pesquisadas por Oliveira (1997), foram identificados 259 servidores atuando em setores arquivsticos. O nvel de escolaridade encontrado foi o seguinte (1997, p. 55):

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Quadro 21. Nvel de escolaridade dos servidores em arquivos federais/1997 Escolaridade 1 grau 2 grau 3 grau Ps-graduados Total Quantidade 67 124 64 4 259 % 25.8% 47.8% 24.7% 1,5% 100%

Nesta pesquisa, foram identificados, entre os 68 servidores de nvel superior, 10 graduados em Arquivologia (14,7%), o que revela uma alterao significativa em relao a levantamentos anteriores. O mesmo ocorre em termos de capacitao tcnica, com 107 servidores (41%) j tendo realizado algum curso na rea arquivstica. Uma das razes que talvez expliquem os melhores ndices de qualificao de recursos humanos na pesquisa de Oliveira (1997) seja a alta incidncia de rgos da administrao indireta no universo investigado. A situao arquivstica nos rgos da administrao indireta em geral mais dotados de recursos tende a ser menos grave que na administrao direta. 3 As pesquisas anteriores s contemplaram rgos da administrao direta. Os respondentes apontaram como principais problemas para o desenvolvimento de suas atividades (OLIVEIRA, 1997, p. 82):
Quadro 22. Principais problemas apontado pelas unidades de arquivos Principais problemas falta de pessoal falta de espao fsico falta de infra-estrutura falta de apoio institucional cultura organizacional falta de recursos informticos falta de instrumentos tcnicos outros Quantidade 30 17 12 8 5 4 4 11

Foram sugeridas como alternativas para soluo dos problemas dos arquivos (OLIVEIRA, 1997, p. 83):
3

A este respeito, ver Captulo 5.

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Quadro 23. Alternativas de solues para os problemas arquivsticos Solues nenhuma pedidos aos superiores treinamento de pessoal contratao de terceiros trabalho de conscientizao outros Quantidade 15 7 3 4 2 10

Como assinala Oliveira (1997, p. 88), aps observar o preocupante nmero de rgos que afirmam no estar empenhados em busca de solues,
Alm de persistir a, j histrica, falta de receptividade dos escales superiores, os prprios gerentes das unidades de arquivos, muitas vezes, no detm conhecimento tcnico suficiente para subsidiar o processo de tomada de deciso de forma satisfatria, o que coloca a definio de objetivos e adoo de estratgias para a rea de arquivos, merc de injunes de carter poltico e/ou econmico.

Uma tendncia recente na administrao pblica brasileira, em especial aps o Governo Collor, a contratao de servios de terceiros. A pesquisa de Oliveira (1997) contempla este aspecto, tendo identificado 69 prestadores de servios, ou seja, 21% do total dos recursos humanos (328 pessoas) 4 encontrados no universo da sua pesquisa. Entre outras concluses mencionadas por Oliveira (1997), destacamos: a presena de terceiros no resulta em maior qualidade nos servios desenvolvidos; ao se procurar recursos humanos externos ao servio pblico, as gerncias responsveis pelo setor arquivstico no demonstram, em geral, preocupao em contratar empresas ou indivduos qualificados para as tarefas a serem desempenhadas, sendo necessrio que o servio pblico arque com o treinamento dos contratados (OLIVEIRA, 1997, p. 86); os servidores pblicos apresentam melhor nvel de escolaridade que os prestadores de servios, apesar da justificativa para contratao destes ser a carncia de recursos humanos no servio pblico; tanto entre os servidores quanto entre os prestadores de servios, a capacitao tcnica arquivstica extremamente baixa, comprometendo a adoo de critrios recomendados pela teoria arquivstica.
4

Isto equivale a uma mdia de oito pessoas atuando nos servios arquivsticos de cada um dos rgos pesquisados por Oliveira (1997).

156

Em relao terceirizao de servios arquivsticos pblicos, o Conselho Nacional de Arquivos emitiu uma Resoluo5 na qual prev que as atividades de avaliao documental e a guarda de documentos pblicos so exclusivas do Poder Pblico. Admite-se a contratao de servios para a execuo de atividades tcnicas auxiliares, desde que planejadas, supervisionadas e controladas por agentes pblicos pertencentes aos rgos e entidades produtores e acumuladores de documentos(Art. 4). RECURSOS LEGAIS A Constituio de 88 ofereceu uma dimenso legal at ento indita no que se refere ao campo da informao, seja em relao aos instrumentos de direito e do cidado, seja em relao aos deveres da administrao pblica. No primeiro caso, o artigo 5 prev:
XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; LXXII conceder-se- habeas data: a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.

No que diz respeito aos deveres da administrao pblica, alm de dispor que esta dever obedecer aos princpios de legalidade, moralidade, publicidade, conforme o artigo 7, um outro aspecto explicitado no artigo 216, pargrafo 2: cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Estes dispositivos constituem referncias fundamentais Lei 8.159/91 (ver Anexo 1) que dispe sobre a poltica nacional de arquivos. A Lei 8.159/91 de Arquivos procura demarcar conceitualmente diversos aspectos da atividade arquivstica, apresentando um conjunto de definies para termos como arquivos, gesto de documentos, arquivos pblicos, documentos correntes, intermedirios, permanentes, arquivos privados etc. reiterado o princpio constitucional de acesso do cidado informao governamental bem como previsto o sigilo relativo a determinadas categorias de documentos.
5

Resoluo n. 6 de 15 de maio de 1997.

157

Ao abordar, no Captulo IV, a organizao e administrao de instituies arquivsticas pblicas, a Lei evidencia os princpios federalistas e a autonomia dos Poderes. Assim, conforme o art.17, a administrao da documentao pblica ou de carter pblico compete s instituies arquivsticas federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais. A Lei estabelece a ordenao da malha arquivstica pblica do pas nos seguintes termos: Arquivos Federais: o Arquivo Nacional e outros arquivos do Poder Executivo (ministrios da Marinha, Relaes Exteriores, Exrcito e Aeronutica), os arquivos dos Poderes Legislativo e Judicirio Federais; Arquivos Estaduais: os arquivos do Poder Executivo, do Poder Legislativo e do Poder Judicirio; Arquivos do Distrito Federal: os arquivos do Poder Executivo e o arquivo do Poder Legislativo e do Poder Judicirio; Arquivos Municipais: os arquivos do Poder Executivo e do Poder Legislativo. No que se refere ao Governo Federal, a lei mencionada dota o Arquivo Nacional de poderes legais at ento inditos como responsvel em termos normativos e/ou operacionais pela gesto da informao arquivstica. No seu artigo 18, a Lei define como competncia do Arquivo Nacional: a gesto e o recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como preservar e facultar o acesso sob sua guarda, acompanhar e implementar a poltica nacional de arquivos. Tais atribuies no se expressaram, at o momento, em uma poltica arquivstica para o Governo Federal. No entanto, algumas iniciativas em curso como a Tabela de Temporalidade e o Plano de Classificao para documentos da rea-meio podero favorecer a operacionalizao de algumas atividades arquivsticas. A regulamentao da Lei 8.159, a partir de 1994, tem sido lenta. Contemplaram-se aspectos como a organizao e funcionamento do Conselho Nacional de Arquivos, bem como normas para a transferncia e recolhimento de acervos arquivsticos pblicos federais ao Arquivo Nacional. O mais importante dos instrumentos legais, decorrentes da Lei 8.159, at agora aprovados, refere-se classificao e acesso a documentos sigilosos. A LEGALIZAO DO SEGREDO PS-88 A sala da transparncia Aps a Constituio de 1988, a primeira iniciativa para criao de uma legislao tendo a transparncia como objeto foi encaminhada pelo

158

Legislativo em 25 de maro de 1992. O Projeto de Lei n 26, do Senador Jos Eduardo Vieira, propunha estabelecer normas sobre a transparncia da administrao pblica federal, direta e indireta. O Senador apresenta o Projeto mencionado referindo-se existncia de muita corrupo no Brasil, principalmente na administrao pblica. Considera que a primeira providncia para acabar com a corrupo deve ser tornar todos os mecanismos que a produzem absolutamente transparentes para a sociedade. Assim, prope-se uma abertura total dos contratos que prevem despesas pblicas ao acompanhamento geral. O projeto restringe a transparncia s informaes sobre contrato de obras ou servios pblicos. Durante a durao da obra, o cidado poder examinar os documentos a ela referidos num espao destacado pelo rgo contratante, a sala da transparncia. O projeto foi arquivado em 1995, tendo a Comisso de Constituio e Justia concludo pela sua inconstitucionalidade e injuridicidade.

O labirinto do sigilo Em janeiro de 1997, aprovado o Decreto 2.134 (Anexo 3) que regula a classificao, reproduo e o acesso aos documentos pblicos de natureza sigilosa, em qualquer suporte, que digam respeito segurana da sociedade e do Estado e intimidade dos indivduos. Trata-se, portanto, de uma referncia fundamental definio de polticas de informao e transparncia do aparelho do Estado. Os principais aspectos conceituais deste Decreto so os seguintes:

acesso: possibilidade de consulta aos documentos de arquivo; classificao: atribuio de grau de sigilo a documentos; credencial de segurana: certificado concedido por autoridade competente, que habilita uma pessoa a ter acesso a documento sigiloso;

custdia: responsabilidade pela guarda de documentos; desclassificao: atividade pela qual a autoridade responsvel pela
classificao dos documentos sigilosos os torna ostensivos e acessveis consulta pblica;

documento ostensivo: documento cujo acesso irrestrito; documento sigiloso: documento que contm assunto classificado
como sigiloso, e que, portanto, requer medidas especiais de acesso.

159

O quadro a seguir apresenta as diversas categorias e prazos de sigilo dos documentos pblicos.
Quadro 24. Categorias e caractersticas de documentos sigilosos Categorias6 ultra-secretos Conceito Documentos que requeiram excepcionais medidas de segurana e cujo teor s deva ser do conhecimento de agentes pblicos ligados ao seu estudo e manuseio. Documentos que requeiram rigorosas medidas de segurana e cujo teor ou caracterstica possam ser do conhecimento de agentes pblicos que, embora sem ligao ntima com seu estudo ou manuseio, sejam autorizados a deles tomarem conhecimento em razo de sua responsabilidade funcional. Documentos cujo conhecimento e divulgao possam ser prejudiciais ao interesse do pas. Caractersticas Documentos referentes soberania e integridade territorial nacionais, planos de guerra e relaes internacionais do pas, cuja divulgao ponha em risco a segurana da sociedade e do Estado. Documentos referentes a planos ou detalhes de operaes militares, a informaes que indiquem instalaes estratgicas e aos assuntos diplomticos que requeiram rigorosas medidas de segurana cuja divulgao ponha em risco a segurana da sociedade e do Estado.

secretos

confidenciais

Aqueles em que o sigilo deva ser mantido por interesse do Governo e das partes e cuja divulgao prvia possa vir a frustrar seus objetivos ou ponha em risco a segurana da sociedade e do Estado. Aqueles cuja divulgao, quando ainda em tr mite, comprometa as operaes ou objetivos neles previstos.

reservados

Documentos que no devam, imediatamente, ser do conhecimento do pblico em geral.

A estas categorias correspondem segmentos da administrao pblica dotados de poderes classificatrios e prazos de sigilo.
6

A legislao dos Estados Unidos, relativa ao Governo Federal, prev trs nveis de classificao: confidencial, secreta e ultra-secreta.

160

Quadro 25. Agentes classificadores e prazos de sigilo Categorias de sigilo ultra-secreto secreto Agentes classificadores Chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. As autoridades acima, governadores e ministros (ou quem haja recebido delegao). As autoridades acima e titulares dos rgos da Administrao Federal, Estados, Municpios (ou quem haja recebido delegao para tal). As autoridades acima e os agentes pblicos encarregados da execuo de projetos, programas e planos. Prazos7 de classificao8 at 30 anos at 20 anos

confidencial

at 10 anos

reservado

at 5 anos

Em relao aos documentos pblicos cuja divulgao comprometa a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, eles so de acesso restrito por um prazo de 100 anos, a partir da data da sua produo. A exceo prevista em funo de interesses de pesquisa. Reiterando o preceito constitucional, o Decreto prev que todos tm direito de acessar, mediante requerimento protocolado na instituio pblica custodiadora, documentos e informaes a seu respeito, existentes em arquivos ou bancos de dados pblicos. O principal dispositivo para a operacionalizao do Decreto so as Comisses Permanentes de Acesso a serem constitudas nos rgos pblicos e instituies de carter pblico custodiadores de documentos sigilosos(art. 6). 9 Prev-se, entre outras atribuies, que esta Comisso desenvolva aes tais como:
7

A legislao relativa ao Governo Federal dos Estados Unidos define uma restrio mxima de dez anos para a maioria dos documentos classificados. Alm disso, define a desclassificao automtica, at o ano 2000, dos documentos classificados com mais de 25 anos bem como a desclassificao sistemtica para os documentos de menos de 25 anos. Os prazos podero ser alterados, conforme disposto nos artigos 22 e 23. O art. 22 prev que poder a autoridade responsvel pela classificao dos documentos, ou a autoridade mais elevada, findo o motivo de sua classificao ou alterao de sua natureza, e considerando o interesse para a pesquisa e para a administrao, alter-la ou cancella, tornando-os ostensivos. J o art. 23 estabelece que poder a autoridade responsvel pela classificao dos documentos, considerando o interesse de segurana da sociedade e do Estado, renov-la por uma nica vez, por igual perodo. Prev-se a instalao das Comisses Permanentes de Acesso aps 60 dias da publicao do Decreto. At dezembro de 1997, no havia informaes sobre a instalao dessas Comisses.

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 analisar, periodicamente, os documentos sigilosos sob custdia, submetendo-os autoridade responsvel pela classificao, a qual, no prazo regulamentar, efetuar, se for o caso, sua desclassificao;

liberar os documentos cuja divulgao comprometa a intimidade, a

vida privada, a honra e a imagem das pessoas aps 100 anos de acesso restrito;

autorizar o acesso a documentos pblicos de natureza sigilosa a pessoas devidamente credenciadas, mediante apresentao, por escrito, dos objetivos da pesquisa. Este Decreto significa, sem dvidas, um avano aps 12 anos do fim da ditadura militar para ordenar, sob princpios democrticos, o direito informao governamental. Algumas observaes merecem, porm, ser explicitadas a respeito. Na lgica do Decreto, o sigilo parece ser norteado basicamente intraEstado ou seja, estabelece mecanismos de controle do acesso no mbito, sobretudo, do prprio Estado. Mais que normatizar as possibilidades de acesso informao por parte da sociedade civil, o Decreto ordena a gesto do sigilo no prprio aparelho de Estado. O Decreto no explicita como o classificador autorizado atribui uma dada classificao do ponto de vista conceitual e administrativo. No h mecanismos que inibam possveis excessos do classificador at porque no se encontra previsto que se justifique, em alguma instncia, a classificao que se est atribuindo. Como tal, no fica evidente onde e como os critrios de classificao sero explicitados. Em que tipo de registro constaro as razes da classificao por parte do classificador? Se tal justificativa no se d, como, em algum momento, a sociedade civil pode controlar os termos desta classificao? O mesmo processo ocorre quando da desclassificao ou reclassificao dos documentos por mais um determinado prazo. Ao prever a autorizao do acesso a documentos sigilosos, considerando-se os objetivos da pesquisa do solicitante, o Decreto no explicita a que atividade de pesquisa est se referindo. Por princpio, tanto pode se tratar de uma pesquisa cientfica realizada por um historiador, como uma demanda de informaes por parte de uma associao de familiares de desaparecidos polticos durante a ditadura militar. Numa leitura estrita, a critrio do agente pblico, pode-se compreender como legal a solicitao do historiador, mas no a da associao de familiares ou vice-versa. A viabilizao deste Decreto, com todas as implicaes que acarreta em termos de transparncia e opacidade do Estado, implica necessariamente uma poltica informacional que assegure a gesto da informao. A situao arquivstica do Governo Federal e em ltima instncia a configurao do Estado brasileiro e sua relao com a sociedade civil

162

caminham em direo absolutamente oposta s pretenses deste Decreto. RECURSOS TECNOLGICOS De maneira geral, as reflexes sobre a questo informacional, presentes no escasso discurso do Governo Federal sobre o tema, nos ltimos dez anos, encontram-se subordinadas aos debates e decises sobre a informatizao10 tendo como referncia a chamada informtica pblica. A funo informtica na Administrao Federal foi conduzida, nas dcadas de 70 e 80, dentro de uma perspectiva centralizadora, subordinada a uma autoridade maior, incumbida da gesto de recursos tcnicos e da produo de dados para os usurios finais, atuando como uma fbrica de dados(JOBIM FILHO, 1990). A eficincia das operaes (processamento de um grande volume de dados a um baixo custo) era o mais importante. O menos realado era o uso criativo da tecnologia na melhoria dos resultados da Administrao e dos servios prestados ao pblico. Em meados da dcada de 80, 96% dos gastos do Governo Federal na rea de informtica eram com equipamentos de grande porte, num contexto de sistemas centralizados e de baixo uso de processamento distribudo (MEIRELLES, 1994).
Muito embora o enfoque da fbrica de dados predomine at hoje no panorama da Administrao Federal, duas novas estratgias descentralizao e transferncia de tecnologia devero assumir um papel preponderante ao longo da dcada de 90, impulsionadas pelo prprio desenvolvimento tecnolgico e pela insatisfao quase generalizada que toma conta do usurio final, como decorrncia da rigidez e da baixa produtividade dos prestadores centrais de servios de informtica (MEIRELLES, 1994, p. 5).

Efetivamente, a dcada de 90 teve como uma das suas marcas a banalizao dos microcomputadores na Administrao Federal, em decorrncia da queda nos preos dos equipamentos. A proliferao das redes locais e os usurios gradativamente dominando a tecnologia levaram ao estabelecimento de novas demandas. Rompe-se o monoplio das empresas estatais, um tema recorrente quando se analisa o setor de informtica na Administrao Federal. O modelo dessas empresas de informtica seria centralizador e no democrtico. Estruturadas, em geral, como empresas de economia mista, teriam
10

Aos poucos, esta tendncia estaria sendo relativizada, conforme documento do Grupo de Trabalho e Pesquisa de Informao e Informtica (s.d., p. 5).: A situao desejada (...) parte do entendimento da informao como instrumento de gesto, subsidiria das decises administrativas e considerada como elemento distinto da administrao da informtica. Esta ltima deve ser percebida como um meio e no como um fim em si mesma, embora o grande volume de dados a ser manipulado para gerao de informaes necessrias ao do Estado exija sua utilizao intensiva.

163

desempenhado um papel importante na automao de processos meio do Estado notadamente as aplicaes fazendrias (arrecadao e controle financeiro) e da administrao (folha de pagamento, concursos pblicos, previdncia etc).
Elas terminaram adquirindo caractersticas de muitas outras organizaes do Setor Pblico, tais como a ineficincia e falta de estrutura de recursos humanos. Neste caso se incluem, por exemplo, o SERPRO e a DATAPREV, criadas como monoplios e com clientela cativa, ou seja, com usurios os ministrios obrigados a comprar seus servios. A razo desse monoplio que estas empresas precisavam ter uma grande escala de produo para terem viabilidade operacional. Quando surgiram, representavam um avano significativo e conseguiam ser eficazes e eficientes. Com o tempo, seguras do monoplio que detinham, foram se tornando ineficientes, em prejuzo principalmente dos seus usurios. Passaram a se preocupar mais consigo mesmas do que com os usurios (TRINDADE, 1990, p. 275).

Por outro lado, lembra Saur (1997, p. 6), todos os sistemas de informao desenvolvido pelas empresas pblicas federais, estaduais e municipais de informtica foram feitos sem qualquer compromisso com o cidado comum. O seu objetivo de atendimento calcou-se no usurio-burocrata e no no usurio-cidado. As empresas fornecedoras de mquinas delimitavam os parmetros de excelncia tcnica e administrativa. Uma das razes histricas dos problemas da informtica na Administrao Federal diz respeito ao processo de implantao do parque informtico brasileiro, caracterizado pela presena de arquiteturas proprietrias, ou seja, aquelas nas quais os fornecedores de produtos de informtica eram tambm os detentores das chaves que possibilitavam a utilizao do sistema (JOBIM FILHO, 1990, p. 134). Como resultado, o setor pblico federal tornava-se cliente de um determinado fornecedor de equipamentos no apenas na primeira compra, mantendo-se obrigado a continuar comprando deste fornecedor caso pretendesse viabilizar a utilizao do produto adquirido. A implantao de sistemas de arquitetura proprietria gerava, por sua vez, culturas proprietrias (culturas de grandes sistemas), j que as empresas fornecedoras impunham seus parmetros, tornando ainda mais difcil a interconexo entre os diversos sistemas de informao da Administrao Federal. Este quadro teria sido parcialmente contornado com a edio do Decreto 518 de 8 de maio de 1992. Este decreto estabelece uma norma dispondo que todos os produtos de informtica adquiridos pela Administrao Pblica Federal devero estar de acordo com o padro OSI (Open Systems Interconection), definido internacionalmente. Foi assim implantado o PRONOR (Processo Normativo de compras do Governo na rea de Informtica), dando origem ao POSIG (Perfil OSI do Governo Brasileiro), favorecendo arquiteturas abertas (sistemas nos

164

quais equipamentos e programas de diferentes fabricantes e procedncias so interconectveis, podendo se comunicarem). Ao abordar a situao da administrao da informtica no Governo Federal, Trindade (1990) enfatiza alguns aspectos mediante um discurso, por um lado, revelador do quadro da rea e, por outro, indicativo da cultura qual o prprio administrador pblico encontra-se referido. Um problema destacado a falta de integrao de vrios usurios de informtica na Administrao Federal. O modelo vigente, com cada rgo cuidando do desenvolvimento dos seus sistemas de forma isolada, acarretaria uma perda de eficincia, deseconomia de escala e uma srie de efeitos negativos em termos de gastos pblicos. Por outro lado,
os projetos para a rea de informtica do Setor Pblico nem sempre esto formulados de forma expressa num documento formal. Na maior parte das vezes, esto na cabea do gerente porque no conveniente que ele o escreva, pois o projeto poder se confrontar com problemas oramentrios. Comumente ele ir se chocar com prioridades determinadas pelos nveis de deciso mais altos, que nem sempre vem a rea de informtica como um segmento importante (TRINDADE, 1990, p. 272).

O formalismo e os entraves da burocracia so apontados como elementos que influenciariam o desempenho da rea de informtica.
Voc no consegue desenvolver e incrementar na administrao pblica se voc no escrever tudo o que voc precisa fazer. At por uma questo de princpio administrativo, para que as coisas aconteam necessrio que tudo esteja registrado corretamente de uma maneira at bastante formal e detalhista. Quanto burocracia, ela se mostra de formas distintas: pode ser a m vontade das pessoas, o formalismo, a insensibilidade ao fator tempo, a ineficincia pela inadequao dos Recursos Humanos, a falta de investimento na qualidade dos funcionrios, entre outros aspectos. A burocracia diz o que est errado, mas no ensina como faz-lo corretamente (TRINDADE, 1990, p. 273).

Seria, assim, impossvel estabelecer parmetros para todos os segmentos e organizaes da rea de informtica dada a especificidade de problemas a serem resolvidos. Como tal, a tendncia seria cada rgo desenvolver sistemas prprios, diferenciados de toda a administrao pblica. Couto (1993, p.135.) prope a implementao de uma ampla rede informatizada no setor pblico, tendo como precondies:

ampliao dos aspectos normativos previstos no Decreto 518/92; ampliao de recursos para aquisio de hardware e software, alm
da capacitao de recursos humanos;

elaborao e implementao de um programa de informatizao do

setor pblico federal, entendido este como um programa de poltica governamental, o que o diferencia do Plano Diretor, uma norma de carter geral.

165

Este programa teria como princpios bsicos:

legislao da informao que normatize o seu uso, hierarquize os

acessos e determine responsabilidades correspondentes sua utilizao;

identificao dos dados disponveis na administrao pblica, definindo quais as informaes estratgicas para a ao governamental;

identificao dos recursos existentes na administrao pblica, abarcando pessoal qualificado, tecnologia de informao e informtica, equipamentos;

interligao de mquinas e compartilhamento de recursos; desativao de bancos de dados e processos de gerao da informao desnecessrios ou redundantes;

capacitao dos recursos humanos para lidar com a nova tecnologia e as novas formas de gesto e de processos de trabalho representadas pela disseminao da informao informatizada; compra de equipamentos sob critrios rigorosos, antes que exista
um Plano Diretor de Informtica para o setor pblico;

Padronizao semntica dos dados, condio necessria integrao

do sistema e descentralizao das informaes;

facilidade de acesso, atravs de padres especficos e hierarquizados,

uma vez que determinadas informaes devem ser de acesso mais restrito;

incorporao das informaes s contas pblicas como bem econmico, considerado quando da elaborao da lei oramentria;
- integrao dos usurios ao servio de informtica do setor pblico como forma de conferir-lhes transparncia e conferir eficcia prestao dos servios pblicos; - formao de profissionais de alta qualificao no setor de informao e informtica;

centralizao das atividades de planejamento, controle da concepo

e normatizao da informao;

descentralizao das atividades de execuo da informao; conjugao das atividades de coleta de informaes e encaminhamento de processo administrativos.

11

Suas funes encontram-se descritas no Captulo 6.

166

O rgo incumbido da gesto da informtica na Administrao Federal o Departamento de Informao e Informtica (DINFOR) da Secretaria de Recursos Logsticos e Tecnologia da Informao do MARE.11 Nos diversos ministrios, a funo informtica encontra-se vinculada de modernizao, mediante as Coordenaes Gerais de Modernizao e Informtica, normalmente subordinadas Subsecretaria de Assuntos Administrativos da Secretaria Executiva. Evidencia-se, assim, a carga simblica de ambas noes, de tal forma a configurarem a mesma estrutura organizacional. Modernizao e informtica so irms, ao menos do ponto de vista paterno: o Estado. Atualmente a questo informacional no Administrao Federal tem seu epicentro nas estruturas organizacionais e aes do setor de informtica. Mais que isso: as prprias estruturas de documentao, tendem a estar subordinadas rea de informtica. As prticas de gesto de informao dos estoques informacionais constituem um subproduto das polticas setoriais de informtica. O profissional da rea de computao j teria superado a fase em que considerava a tecnologia com um fim em si mesma. Ao faz-lo, incorporou o domnio poltico e organizacional da gesto da informao, somando-se ao domnio tecnolgico de que j dispunha. Outros campos do setor informacional no Administrao Federal, como arquivos, bibliotecas e centros de documentao, tendem a viabilizar mais facilmente os projetos de gesto da informao quando sob o domnio do setor de informtica ou, no mnimo, com o seu aval. H, portanto, uma relao de subordinao, o que difere da horizontalidade de um processo de interlocuo no qual os recursos tecnolgicos da informao so acionados de forma integrada e articulada na consecuo de uma poltica de informao. Alis, no h polticas de informao na Administrao Federal e sim aes esparsas de gesto da informao desenvolvidas, com freqncia, a reboque dos projetos no campo da tecnologia da informao. Um dos projetos de maior escala do MARE nesta rea a Rede do Governo Federal, previsto inclusive no Plano Diretor da Reforma do Estado. Instituda em novembro de 1996 12 a ainda no implantada 13 a Rede de Governo ser constituda pelo conjunto de recursos para a comunicao eletrnica do Governo Federal e interligao de diversos sistemas de informao governamental. Isto significa a implementao integrada e padronizada de servios de rede e aplicaes como: correio eletrnico, transferncia de arquivos, agenda
12

Instruo Normativa n.17 de 11 de novembro de 1996, publicada no DOU de 12 de dezembro de 1996. Quando da coleta de dados no MARE, em outubro de 1997, no foram fornecidas informaes sobre o grau de desenvolvimento deste projeto.

13

167

eletrnica, acesso Internet, servio de nomeao e endereamento (diretrio), workflow (gerao, discusso simultnea, armazenamento, recuperao e transferncia de documentos eletrnicos), intercmbio eletrnico de dados e comrcio eletrnico, dicionrio de dados e acesso s bases de dados pblicas; integrao de sistemas de gesto pblica, segurana e gerncia de redes e videoconferncia. Um dos pontos principais desta proposta a Internet. Como tal, um dos servios da Rede de Governo a divulgao pblica na Internet (Web do Governo do Brasil e home pages dos ministrios), instalada em dezembro de 1995. A Internet passa a ser adotada como canal preferencial para a disseminao de informaes e divulgao dos atos oficiais pblicos do Governo Federal(art. 7). Assim sendo, cada ministrio manter disponvel sua home page(...) com informaes sobre o planejamento e acompanhamento de aes, dados estatsticos, legislao e atos normativos, suas publicaes e artigos, sua estrutura organizacional, a agenda das suas autoridades (art. 8). Conforme tcnico do MARE, entrevistado em outubro de 1997, da mesma forma que informtica virou sinnimo de tecnologia, Internet virou sinnimo de informao, de poltica de informao. E no . Incrvel. Isto no pode acontecer e isto est nos massacrando. Analisando as home pages dos ministrios,14 ainda que de forma extensiva, pode-se afirmar que, em sua maioria, aproximam-se do modelo de um folder institucional, porm em formato eletrnico. Verifica-se a existncia de um conjunto de informaes dos mais diversos teores, com nfase na divulgao das estruturas organizacionais, titulares de rgos, legislao federal, planos de aes etc. De qualquer forma, possvel reconhecer o enorme potencial desse recurso tecnolgico para a difuso da informao governamental. Constata-se, porm, uma profunda distncia entre o discurso da transparncia governamental e a efetiva disponibilizao da informao governamental. Em nenhum dos ministrios, por exemplo, o cidado poder obter informaes sobre um processo do seu interesse em tramitao pelos rgos federais. Da mesma forma, chama ateno a completa ausncia de referncias aos servios documentais dos ministrios, sejam arquivos, bibliotecas ou centros de documentao. Esta situao pode ser observada no quadro a seguir:no quadro apresentado a seguir:

14

Levantamento feito entre 23 e 30 de dezembro de 1997, abrangendo as home-pages de todos os ministrios, sem verticalizar, porm, em direo a rgos da administrao indireta.

168

Quadro 26. Acesso informao governamental via Internet Informaes sobre acervos e servios de Arquivos e Bibliotecas Presidncia MARE N N Informaes on-line sobre processos dos cidados N N Outras bases de dados

N Sistema de informaes organizacionais do Governo Federal Licitaes do Governo Federal N N Mecanismo de busca na home page Biblioteca virtual N N N Restituio de imposto de renda de pessoas fsicas Certido negativa de dbitos de tributos e contribuies federais Mecanismo de busca na Home Page Relao das entidades de utilidade pblica federal credenciadas N Biblioteca virtual N N N N N Recursos federais do SUS15 N N

Aeronutica Agricultura Cinc. e Tecnol. Comunicaes Cultura Educao Exrcito Fazenda

N N N N N N N N

N N N N N N N N

Ind. e Comrcio Justia

N N

N N

Marinha Meio Ambiente Minas e Energia Pol.Latifundiria Planejamento Previdncia Rel. Ext. Sade Trabalho Transportes
15

N N N N N N N N N N

N N N N N N N N N N

Sistema nico de Sade.

169

170

8 TRANSPARECEM OS ATORES: AS DIFANAS FALAS

Meu medo a burocratizao das nossas cabeas. (Entrevistado, 1997)

Atores sociais como o administrador e o profissional da informao membros do corpus burocrtico do aparelho de Estado protagonizam e coadjuvam a construo e a permanncia da opacidade informacional do Estado brasileiro ao longo do ciclo da informao arquivstica. Isto se d no mbito de um processo histrico complexo, mediante prticas e situaes diversas como as descritas nos captulos anteriores. Tais prticas relacionam-se, inclusive, com a insero do administrador pblico no processo informao/deciso/ao, alm do profissional incumbido do gerenciamento da informao ao longo deste processo. O conhecimento do Estado-aparelho requer a anlise das prticas dos seus agentes, produtores de classificaes diversas no seu mbito de atuao. Neste caso, agentes da opacidade/transparncia em face de um objeto que lhes simultaneamente intrnseco e extrnseco: a informao. Estes constituiriam personificaes do Estado, agentes na produo de um poder simblico, legitimando, em suas aes, um dado capital cultural. Conforme Bourdieu, diferentes tipos de capital1 inserem-se num processo de concentrao cujo resultado o Estado, detentor de uma espcie de metacapital, com poder sobre os outros tipos de capital e sobre seus detentores (BOURDIEU, 1996, p. 99).
Para compreender a dimenso simblica do efeito do estado, especialmente o que podemos chamar de efeito universal, preciso compreender o funcionamento especfico do microcosmo burocrtico; preciso analisar a gnese e a estrutura desses agentes do Estado (BOURDIEU, 1996, p.123).

Tendo como referncia o conceito de habitus em Bourdieu, Mendona (1995, p.76) sugere questes de ordem terico-metodolgicas na abordagem da atuao dos agentes presentes nas diversas situaes de construo de hegemonia nos aparelhos do Estado, ou seja: quem fala o qu, de que lugar e para quem? (MENDONA, 1995, p. 71).
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capital de fora fsica ou de instrumentos de coero (exrcito, polcia), capital econmico, capital cultural, ou melhor de informao, capital simblico...(BOURDIEU, 1996, p. 99).

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As lutas simblicas pela imposio de uma dada viso do mundo social so sempre lutas pela imposio de uma fala ou representao legtima, destinada a mostrar e fazer valer uma dada realidade, que variar segundo as propriedades de posio de seus enunciadores. Cabe ao pesquisador deslindlas para, ao faz-lo, desnaturalizar a prpria histria, desconstruindo/ reconstruindo uma realidade que e disso ele no deve afastar-se tambm por ele representada, ainda que noutro tempo histrico. (MENDONA, 1995, p. 76).

Como recomenda-nos a Antropologia, h distncias entre o que se diz, o que se faz e o que se diz sobre o que se faz. Evidentemente, estas trs dimenses no so percebidas apenas pela escuta do outro. At porque, o sentido do que fazem os homens deve ser procurado menos no que dizem do que no que encobrem, menos no que as palavras expressam do que no que escondem (LAPLANTINE, 1993, p. 133). Limites considerados, as falas auxiliam, porm, a revelar o seu sujeito, possibilitando alteraes nas significaes institudas e suscitando novos significados. O conceito de representaes sociais mostra-se, assim, convidativo, impondo-nos, porm, alguns parmetros. Vale observar, neste sentido, as ressalvas de Magnani (1988), sobretudo no que se refere tentao de se buscar as representaes sociais como uma espcie de imagem mental da realidade e no como uma reconstituio operada pelo cientista social. Por outro lado, na Histria da Cultura as representaes sociais ganham uma dimenso no- contemplada nitidamente nas demais Cincias Sociais: o tempo, a luta de representaes, as classificaes e excluses. Neste sentido, o Estado constitui um territrio de lutas entre representantes, como designa Chartier (1990) aos atores sociais presentes neste espao, classificando, excluindo e construindo socialmente o seu tempo. Assim, no mbito desta pesquisa entendemos como representaes sociais as concepes, imagens e vises de mundo que os atores sociais produzem e consomem no mbito de prticas sociais diversas num tempo e espao determinados. Tanto quanto as estruturas organizacionais, sistemas e demais recursos acionados no campo informacional do Estado, falas e prticas merecem ser observadas, considerando-se a especificidade histrica em que so geradas. Buscou-se, assim, contemplar uma das vias a partir das quais so produzidos e reproduzido os mecanismos de opacidade/transparncia informacional na administrao pblica brasileira. Sob tal perspectiva, foram realizadas 19 entrevistas em outubro de 1997, em Braslia. Optou-se por uma amostra que referida a uma abordagem qualitativa sugerisse elementos anlise de dois atores fundamentais no processo de opacizao informacional na Administrao Federal: o profissional da informao e o administrador-decisor. A escolha desses atores teve como critrio bsico sua insero em agncias federais no perodo 1985-1997. Foram priorizados ministrios que refletem reas fundamentais do Estado seja no que se refere estruturao e controle do seu aparelho e aes inclusive no campo informacional seja em termos de funes

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com forte impacto na vida social. Foram selecionadas, prioritariamente, agncias do escalo superior da Administrao Federal Direta. A opo pelos escales superiores se justifica em funo do carter decisrio dessas instncias e sua relao com a produo e uso da informao arquivstica. Foram concebidas entrevistas abertas, calcadas num roteiro previamente elaborado, contemplando aspectos gerais e especficos aos dois segmentos de entrevistados: formao profissional e trajetria profissional do entrevistado; percurso profissional na Administrao Pblica Federal; situao da Administrao Pblica Federal, em termos globais, e em relao gesto da informao; no caso do profissionais da informao: caractersticas gerais do servio que dirige (acervos, gesto da informao, estrutura organizacional, usurios, recursos humanos, tecnolgicos e legais etc) e relaes com o campo profissional (associaes de classe, mecanismos de atualizao na rea etc.); no caso do administrador-decisor: demandas de informao, uso da informao no processo decisrio, avaliao dos servios de informao aos quais recorre etc. A seguir, o quadro de profissionais da informao entrevistados:

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Quadro 27. Profissionais da informao entrevistados Entrevistado Adelaide Ramos e Corte Agenor Briquet de Lemos Helena da Silva Simes Instituio Presidncia da Repblica/Biblioteca _________ Cargo Bibliotecria Formao Biblioteconomia (Graduao e Mestrado) Biblioteconomia Biblioteconomia

Ministrio do Trabalho/Coordenao de Documentao e Biblioteca Coordenadora Mrcia Rebello Ministrio da Mendona Educao/Coordenao de Documentao e Informao Chefe Luiz Antnio Ministrio da Cincia e Gonalves da Silva Tecnologia/IBICT/ Dept. de Disseminao da Informao Cientfica e Tecnolgica Pedro Paulo Lemes MARE/Departamento de Machado Informao e Informtica/ Coordenao Geral de Gesto da Informao Selma Duboc Ministrio da Sade/ Coordenao de Documentao e Informao Tas Mrcia Ministrio da Justia/ Carraca de Coordenao de Alcntara Documentao e Informao Verone Gonalves Ministrio da Cauville Justia/Arquivo Nacional/Coordenao Regional do AN no DF Viviane Barroso Ministrio da Fazenda/ Coord. de Documentao e Biblioteca Coordenador

Ex-Diretor do IBICT Coordenadora

Pedagogia

Biblioteconomia Mestr. em Biblioteconomia; Doutorado em Cincias da Informao Contabilidade

Coordenadora

Antropologia

Coordenadora

Administrao

Coordenadora Regional

Histria

CoordenadoraSubstituta

Biblioteconomia

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Os demais profissionais entrevistados compem o seguinte quadro: Quadro 28. Administradores-decisores entrevistados
Quadro 28. Administradores-decisores entrevistados

Entrevistado Adlio Martins

Ana Samico Gilberto Guerzoni

Instituio Ministrio da Justia/Subsecretaria de Planejamento e Oramento Secretaria Nacional de Direitos Humanos Senado Federal/ Consultoria de Assuntos Legislativos

Cargo Subsecretrio de Planejamento e Oramento Chefe de Gabinete Consultor/ ex-Secretrio Geral do Mtb / ex- Secretrio de Recursos Humanos do MARE Assessor

Formao Economia

Direito Histria; Gesto Governamental; Mestrado em Cincia Poltica Administrao de Empresas

Guilherme Ven ncio Santana

Helosa Helena Martins de Oliveira Henrique Oswaldo de Andrade

Ministrio da Previdncia/INSS/Assess oria de Planejamento Estratgico/Diviso de Estudos Econmicos Ministrio do Planejamento e Oramento/ Secretaria de Oramento Federal _________________

Chefe de Gabinete

Comunicao Social

Jorge Pannazio

Rejane Xavier Vera Lcia Petrucci

Presidncia da Repblica/ Secretaria de Assuntos Estratgicos/ Subsecretaria de Anlise e Avali ao Ministrio da Cultura MARE/Escola Nacional de Administrao Pblica/Diretoria de Pesquisa e Difuso

ex-Subsecretrio de Controle de Informtica da SAF; ex-Subsecretrio de Recursos Logsticos e Tecnologia da Informao do MARE __________________

Economia

____________

Assessora do Secr. Executivo Diretora

Filosofia Pedagogia; Mestrado em Polticas de C&T

Evidentemente, o recorte do conjunto de entrevistados em dois segmentos no se define por uma rgida linha divisria. Muitos dos profissionais da informao entrevistados exercem funes de carter decisrio, dados os cargos que ocupam. No entanto, algumas especificidades podem ser observadas. Entre os profissionais da informao constatamos uma incidncia de formao em Biblioteconomia (50%), tendo dois (20%) realizado cursos de ps-graduao. Nenhum apresenta formao especfica em Arquivologia. O tempo mdio de atuao desses entrevistados na Administrao Federal

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 de 16 anos. Apenas um dos entrevistados revela formas de participao mais freqentes em sua associao profissional. Em termos de gnero, h um predomnio de mulheres (70%). Os administradores-decisores apresentam formao variada, o que talvez reflita a sua insero em diferentes funes da administrao Federal, ao contrrio do grupo anterior. Dois entrevistados (22%) possuem ps-graduao. Em mdia, este servidores encontram-se h 19 anos na Administrao Federal.2 Diferentemente do grupo dos profissionais da informao, predominam os homens (55%). Em termos gerais, todos os entrevistados apresentam, portanto, formao no campo das Cincias Sociais, sendo 21% com ps-graduao. Em mdia, encontram-se h 17 anos em atuao na Administrao Federal, situandose, portanto, no marco cronolgico desta pesquisa. Classificados por gnero, 63% dos entrevistados so mulheres. A seguir, so apresentados os principais eixos de representaes presentes nas falas desses atores.3 A ADMINISTRAO PBLICA Entre os profissionais de informao, de forma bem mais evidente que entre os administradores-decisores, observa-se um profundo desconforto com o quadro atual da Administrao Federal. Na maioria das falas, a administrao tende a ser visualizada como um inspito territrio, onde mudanas significativas parecem pouco provveis. A referncia fundamental para esta percepo, alm da atual conjuntura governamental, o passado vivido.
Antigamente a gente tinha uma frase que era bem caracterstica de Braslia. E toda a minha fala est em Braslia, a Administrao Pblica Federal, um poder muito centralizado. A gente falava assim: resolve-se a seca do Nordeste na Esplanada dos Ministrios. A a seca continua at hoje. O que eu sinto que, desde que eu entrei, as coisas, em alguns momentos, voc tinha muita clareza dos papis institucionais. Quando voc trabalhava em qualquer instituio, voc tinha clareza at da duplicidade de aes nas instituies. Voc tinha muito definido o quadro institucional... Depois, isso perdeu-se. (...) A gente teve a oportunidade de passar o governo militar e pegar toda a transio, Governo Sarney, governo civil para a transio democrtica. E a gente tinha mais clareza naquela poca. Eu peguei um perodo de muita clareza do papel do Estado, das organizaes, da sua importncia. (...) Depois que acabou a ditadura, o governo militar, a grande esperana era que as coisas se resolvessem de forma mais transparente,

No foram includos nesta mdia dois ex-servidores e um entrevistado, atualmente no Poder Legislativo. Optou-se por preservar a identidade dos entrevistados, quando das citaes.

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que fosse mais discutida (...) Veio o governo Sarney e as coisas embolaram demais. Havia muita negociao pra tudo. (...) As instituies, elas existiam, mas se no existissem pouca diferena fazia.

Uma das dimenses mais presentes nesta avaliao da Administrao Federal a situao do servidor pblico.
O funcionrio pblico foi relegado ao ltimo plano. Ele no tem estmulo nenhum. Puxam o tapete dele o tempo todo. Ento, ele se sente desestimulado. O que est acontecendo? Os crnios da administrao pblica esto saindo. As pessoas de melhor cabea, as pessoas pensantes, as cabeas interessantes, que tm uma bagagem e tm uma trajetria importante saem e vo trabalhar fora como estou fazendo... As pessoas esto cada vez mais desestimuladas... As pessoas esto encostando, esto largando de mo. Tem gente que est deixando anos de trabalho para ir para a empresa privada e largando o servio pblico, perdendo at direito a uma srie de coisas porque no agenta mais ficar. As polticas no so bem definidas, do meu ponto de vista... O servidor pblico, por exemplo, que deveria ser o agente propulsor da execuo dessas polticas, ele fica muito merc de tudo que acontece. E ele muito impotente. (...) Todo o investimento em recursos humanos acabou, apesar do discurso ser exatamente o contrrio... Quem est na mquina h vinte anos foi totalmente alijado desse processo. (...) Esse exerccio da cidadania no servio pblico est cada vez mais distante. incoerente o que eu estou falando? Parece que sim. Parece, a sensao que eu tenho, que quando era um governo militar a gente tinha muito mais voz como servidor do que agora. uma bruta de uma incoerncia, mas a sensao real essa. Voc era mais respeitado. (...) Por mais que voc queira, o servidor que no est respeitado, motivado, ele deixa as coisas correrem de qualquer jeito... Outra incoerncia: pra mim, as decises so tomadas de gabinete, muito mais do que na poca que efetivamente eram no governo militar. A gente no tinha tanta voz, mas eu acho que a gente tinha mais voz naquela poca do que agora. E no vejo muita possibilidade de melhoria, no. Porque a gente no tem lideranas. As lideranas tambm acabaram.

Este quadro toca tambm os profissionais da informao.

Ns somos guerreiros, t? A gente trabalha muito, luta muito pra atender o usurio, pra incentivar o usurio pra ir pra frente e a gente tem muita gua fria em cima da gente. Muitas vezes voc tem uma idia e no consegue implantar. A gente continua, embora a mdia diga, por exemplo, que o setor pblico no profissional, no competente (...). Eu acho que tem um grupo de profissionais eu no sei se s da informao mas na informao a gente trabalha muito, a gente trabalha srio e pouco valorizado, talvez at por culpa mesmo da mdia... A expectativa, eu no sei se muito boa, no, mas a gente continua. A gente continuou at agora... Acho que a gente gosta do trabalho e a inteno da gente que a informao seja aproveitada, veiculada realmente, que o usurio fique satisfeito.

Dado que, na administrao pblica, o campo informacional encontra-se na rea-meio, esta insero analisada como um aspecto fragilizante.

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A nossa rea de informao incrvel. A gente luta assim com muitas dificuldades... Problemas de recursos, cortam primeiro na rea meio. E a nossa rea sempre meio porque ns apresentamos documentos, dados importantes, dados bsicos para que o profissional realize a sua pesquisa, realize o seu trabalho, o seu relatrio, no ? Ento, o seu trabalho final depende de ns, meio. Ento, quando cortam recursos comeam aqui pela parte meio...

A questo mencionada tambm pelos demais profissionais.

Eu acho que a administrao pblica no valoriza a atividade-meio. Ela s valoriza a atividade-fim. Voc pode conversar com qualquer pessoa que trabalha na parte administrativa que ela se sente um subproduto. Ela se sente relegada sempre ao ltimo plano. Aqui assim: pra rea tcnica primeiro porque o produto final tcnico. Agora, quem empurra a rea tcnica a rea administrativa.

AS MACROESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DE INFORMAO A situao informacional da Administrao Federal emerge nas falas, relacionadas, de imediato, situao das suas macroestruturas de informao.
A Biblioteca Nacional, por exemplo, ela tem o espao dela, legal, legitimado, de preservao da memria, mas ela no faz nenhuma ao para que este papel seja fortalecido no Estado e que uma ao poltica dela tenha reflexo no aparelho de Estado, nas organizaes, no dia-a-dia. Se a Biblioteca Nacional estivesse trabalhando legal, estaria zelando para que as instituies estivessem preservando suas memrias... Ela poderia estar explorando este vis e no est... Ela sempre foi uma ao muito mais passiva do que ativa. O mximo que ela fez foi: mandem pra mim o que vocs publicam. Esta uma postura muito passiva. Este espao, ele podia estar ocupando. Ento, um espao que est vazio... A questo do Arquivo Nacional, acho que ele est mais perdido do que cego em tiroteio. E ele ainda se d ao luxo de se satisfazer com aes muito pontuais. Ento, ele no tem uma ao efetiva at nesta preservao tambm, na capacitao das pessoas. O Arquivo Nacional, eu diria que ainda ele poderia exercer um papel muito mais normalizador, muito mais efetivo dentro do Estado porque as coisas que ele trabalha so produzidas pelo prprio Estado. Ento, ele no est ocupando espao. As pessoas querem pensar em grandes sistemas sem pensar no dia-a-dia das instituies. E esse dia-a-dia que vai construir os grandes sistemas. Enquanto esta base no estiver organizada, voc no vai ter nunca um Sistema Nacional de Arquivos competente se no tiver um arquivo competente... Ento, eu acho que o Arquivo Nacional no tem pensado tambm politicamente. O IBICT adoro aquela instituio, tenho um carinho enorme mas tambm est perdidao... Sabe por que eu digo que est perdido? Eu, como cidad, no vejo aes deles. So rgos que tinham que chegar no cida-

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do... O IBICT, num determinado momento, foi muito importante, um rgo importante... Agora, ele no est conseguindo chegar no estabelecimento de polticas. Ento, o que ele est fazendo? Ele est desenvolvendo aes para a sua sobrevivncia. Ento ele faz um convnio com a FIESP aqui... ele faz um convnio aqui, outro acol. Ele t conseguindo recursos para a sua manuteno no varejo. No atacado, no. No tem polticas de informao nem para o setor de tecnologia dentro ou fora do Estado e nem para o setor de cincia dentro ou fora do Estado... Ento, voc v resultados legais, mas so pontuais... O MARE muito individualista. O MARE vive em funo das caractersticas dos seus ministros. Nem as funes bsicas dele so perseguidas numa funo de poltica nacional. muito cara de ministro... Dados cadastrais, isto a no tem problema nenhum, est tudo bem organizado... mas no consegue passar disso. Eu acredito que falta a liderana de alguma agncia que possa fazer isso. A coisa est muito dispersa. Eu acho que as pessoas e os setores cada vez mais tendem a se fortalecer. No h um frum onde se... Acho que cada um est se organizando. Ento, falta uma viso do todo disso a, uma liderana, algum que catalise isso, que rena essas pessoas num frum. No h. O IBICT, ele no tem uma estrutura pra isso, no tem um mandato pra isso. Eu acho que isso passa um pouco por mandato. (...) O IBICT, apesar de tudo, ele sempre continuou como uma referncia, como aquele rgo de poltica, tudo isso.

A seduo pelo sistemismo continua presente na Administrao Federal. Em alguns casos, em nvel ministerial.
A gente criou um sistema. A gente no tem estruturas ainda, mas pelo menos o sistema dizendo: protocolo, arquivo e biblioteca tudo uma coisa s, documentao. E precisa ser cuidado.

Os megassistemas, apesar das experincias fracassadas, seguem sendo um modelo para outras iniciativas de sistemas em curso na Administrao Federal.
, na verdade este troo que a gente est chamando de sistema, no deixa de ser uma grande rede... Ningum fez questo de usar o nome sistema. Continuamos usando porque foi assim que ele entrou no Planejamento Plurianual. A nossa filosofia muita mais de uma rede... Eu j tenho sentido que esse nome sistema cria, enfim mexe com coisas na cabea das pessoas a que no o que a gente est pensando. Vamos ter que usar oficialmente porque foi assim que ele entrou no projeto.

As reflexes em torno de polticas de informao para o Governo Federal encontram-se praticamente ausentes. A nica reflexo a respeito procede de um administrador-decisor e no de um profissional da informao.
Eu acho que tem diversas facetas esse problema. Uma coisa que me vem mente a questo do policy making. No existe um processo sistemtico de formulao de polticas setoriais. A coisa feita muito na intuio, no faro, no h aquela preocupao de formulao das hipteses, do trabalho de

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construo progressiva, de teste. A coisa feita muito de maneira personalizada, pelo dirigente maior. Voc no tem um conjunto de polticas setoriais e essas polticas setoriais integradas numa poltica nacional. Isso evidentemente se reflete para os nveis mais operacionais ou gerenciais...

AS INFRA-ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DA INFORMAO De modo geral, o setor informacional visualizado, em especial pelos profissionais da rea, como uma rea perifrica da Administrao Federal. Esta periferizao ampliada ou minimizada em funo do perfil do responsvel pela rea a que esto subordinados arquivos, bibliotecas e centros de documentao. Diretores sensveis possibilitam um gerenciamento mais eficaz.
(...) de vez em quando voc encontra uma pessoa que d uma certa nfase, um apoio muito grande na rea de informao. Ento, a gente tem que aproveitar estes momentos e investir bastante e melhorar cada vez mais. (...) E, a administrao, geralmente, ela no d prioridade pra rea de informao, no ? Ela d prioridade na hora de precisar da informao (...) (...) infelizmente, um setor que depende da chefia. No existe o seu lugar preservado, no existe o seu lugar definido. Tanto que existem reas de documentao nos ministrios que so setores, divises... mas no existe o seu espao definido: quadro de pessoal, quantificao, normas, regras, no existe, organograma... Isto, com certeza, facilitaria o trabalho. Hoje ns estamos dependendo do chefe ser receptivo ou no rea de documentao. Se ele , a gente consegue crescer. Se no , no cresce, no tem nada, no tem apoio, no participa de eventos, de capacitao... No existe no Brasil, essa cultura de preservar a memria, de preservar a sua histria. E isso permeia pela rea de documentao e informao (...) Os cabeas esto mudando, esto mudando e vm sempre grandes intelectuais. Ns tivemos a, desde 85 uma gesto de grandes intelectuais do pas e cada um na sua rea de atuao. E todos eles, a maioria, grandes pesquisadores... eles no se interessam...

Alm da desarticulao entre os setores de documentao e informao existentes na Administrao Federal, um outro aspecto considerado prejudicial ao pleno funcionamento desses servios: a descontinuidade administrativa.
Sempre que chegava um presidente era uma instituio nova que se criava. Eu descobri isso quando em 95 eu fiz uma anlise do acervo documental nosso. A eu fui constatando, perodo a perodo, qual era a prioridade dada questo da informao, dos acervos documentais. E, no final, a gente tinha uma colcha de retalhos. Cada perodo, a prioridade era numa rea e, no final, voc no fez um conjunto, voc fez uma colcha de retalhos. Voc emendava, mas no tinha nenhuma lgica aquelas emendas que voc fazia.

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A descontinuidade administrativa to grande no Brasil que esta questo da informao como uma coisa maior, que dure mais tempo, uma coisa que passe de um para outro gerente, uma coisa que no existe... Se voc no tem uma pessoa atuante, voc no consegue ter continuidade... Todo administrador que entra, todo mundo entende de arquivo, todo mudo entende de protocolo, todo mundo entende do sistema que estava no rgo dele e traz para c e tem que funcionar... Quando o sistema de informao funciona um sistema de informao muito operacional de dados ali, de coisas muito concretas e no das concepes, dos propsitos, das justificativas pra tomar uma determinada linha ou um determinado rumo. Isso, digamos, est neste processo poltico que acaba uma administrao e comea tudo praticamente da estaca zero. No h um processo acumulativo. O aprendizado muito baixo.

As anlises das condies do setor informacional da Administrao Federal envolvem tambm as formas pelas quais os profissionais da rea sobretudo em nvel gerencial posicionaram-se em face das diversas alteraes ocorridas aps-85.
Tudo isso que passou, a gente perdeu em essncia tambm... perda da essncia dos acervos de informao que cada instituio deve ter pra cumprir o seu papel... Hoje a gente viu que a gente foi to envolvido pelas mudanas, participando de processos de mudanas, discutindo, que a gente... a organizao mesmo da informao que o bsico pra gente dar suporte pra outras informaes, a gente perdeu... Eu acho que a gente no teve perspiccia um pouco pra ir mais adiante. Talvez hoje, numa reflexo ps, a gente faa isso. No dia-a-dia a gente estava at tentando chegar mais adiante... Voc esqueceu de montar os acervos bem voltados para os objetivos da sua instituio.

Alm disso, o setor informacional estaria hoje comprometido

porque ns temos profissionais cuidando de pedaos de cada coisa. Um cuida de livros, outro de arquivos, outros de informaes em bases de dados e no juntou num profissional s, uma pessoa preparada para buscar a informao onde quer que ela esteja...

OS ARQUIVOS Diversos aspectos que caracterizam a situao dos arquivos federais abordada nos dois captulos anteriores encontram-se presentes nas falas dos profissionais da informao e do administrador-decisor. So enfatizados temas como recursos humanos, tecnolgicos e fsicos. Da mesma forma, so contemplados aspectos como a classificao e avaliao de documentos etc. Considera-se que a Lei 8.159, configurando o estatuto legal da informao arquivstica, mesmo que timidamente, passa a ser um instrumento poltico na tentativa de se romper com o quadro vigente. Se de alguma forma o usurio interno atendido em suas demandas de informao, a

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maioria dos servios visitados no atende o cidado. Em geral, esta situao atribuda ao fato de os arquivos encontrarem-se desorganizados ou em decorrncia de trabalhos em andamento. De modo geral, estes servios arquivsticos no so formalmente inacessveis ao pblico externo. Todos admitem a possibilidade de acesso do cidado, mas reconhecem que se trata de um tipo de consulta extremamente rara. Um ponto freqentemente destacado a prpria visibilidade dos arquivos dentro da Administrao Federal.
A poltica toma l, d c... Primeiro que eu no tenho o que dar porque ningum considera o meu produto... S consideram o meu produto bom quando ele falha. Voc s tem a visibilidade de que um sistema arquivstico bom quando ele no te presta informao. Enquanto ele est te prestando muito difcil voc sugar do usurio que ele um sistema bom... Ento eu no tenho com o que barganhar. O gerente no d muita importncia enquanto aquilo no incomoda a ele... Na hora de jogar fora, eles no jogam. Fazem que no jogam mas enfiam em depsitos... Ela se deteriora, mas no culpa sua. Eu guardei. O tempo matou porque o tempo no quer transparncia. H muitos anos atrs a gente brincava: vocs s lembram do arquivo ou do protocolo quando d algum problema. Quando t funcionando timo, ningum lembra, no existe esta rea. Ento, quando um gestor precisa: ah, olha, eu preciso recuperar a documentao do projeto x... ento, corre-se, recupera-se aquilo. Ele no tem idia, ele no tem a noo de como que foi feito, porque recuperou-se to rpido uma documentao, o tempo que se levou pra organizar um arquivo ou um fundo documental... A administrao no sistmica. No existe integrao. Dentro dos ministrios, grandes projetos, grandes programas que deveriam estar integrados so aes isoladas. E a documentao, a mesma coisa. Ela est isolada, est alheada. Quando as reas no tm espao que lembram de mandar pro arquivo. Chegou o final do ano: Ah, no, tira essas coisas daqui, pelo amor de Deus. A enchem as kombis e mandam tudo para o arquivo. No existe a viso de qual a importncia de se mandar para o arquivo, do que se mandar para um arquivo, de quanto tempo isso fica l, o que fica por um tempo...

A valorizao do informao arquivstica (e no necessariamente do servio arquivstico) estaria relacionada s possibilidades de, em determinados momentos do processo decisrio, o administrador ter suas demandas contempladas. Ainda assim, a tendncia seria o administrador no valorizar a rea.
Ele valoriza a informao. Ele pode no valorizar a rea porque ele acaba jogando este trabalho para um assessor, o brao direito dele... Acaba que essa parte da informao fica por conta dessas assessorias. At por falta de confiana, de acreditar que a rea de documentao poderia estar tambm cuidando disso e prestando esta informao pra ele. Ento, eles tm assessores que passam oito horas, dez horas por dia atrs de informao, atrs de documento que foi entregue num determinado lugar, se j respondeu, se

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no respondeu, ligando pra amigos, informalmente, pra saber de documentos. Porque so documentos que nem passam por um registro. So documentos que entram direto, acabam no sendo registrados e ficam nas gavetas das assessorias. Ele acha que ele pode prescindir de um trabalho desse porque na hora que precisa sai a secretria que nem louca fuando tudo e procurando... As pessoas, muitas vezes, como so bem servidas por uma boa assessoria ou por escravas, vamos dizer assim... Este pessoal que est no poder, eles no tm metade da idia do que aconteceu pra ele ter aquilo... Eles se preocupam muito em organizar a documentao quando eles vem que esto abarrotados de papis. Isso a uma outra preocupao. A no com a informao. A se preocupam em chamar um arquivista pra organizar, contratam empresa, pagam um dinheiro pra fazer um trabalho desse. Por qu? Porque abarrotados de papis, precisam de espao. No preocupao com a informao. Esta preocupao com a informao nunca existiu e eu acho que continua no existindo...

As aes do Conselho Nacional de Arquivos, disponibilizando normas tcnicas para a avaliao e classificao de documentos, sinalizariam perspectivas de mudanas no campo arquivstico federal.
a gente est vivendo um momento mpar, uma srie de instrumentos foram disponibilizados, as pessoas esto vidas. um momento muito rico, embora, a ponta, na rea arquivstica, continua muito carente e sem grandes solues... acho que falta a linha de frente. Ns estamos normatizando muito, mas para aqueles que j tm gente pra fazer. E aqueles que ainda no tm gente pra fazer, acho que ainda vai ter um problema a porque as normas existem, mas quem vai faz-las, quem vai cumpri-las?

As possibilidades de uma poltica arquivstica, porm, ainda no estariam claramente definidas. Esta definio passaria, inclusive, por eventuais pactos com o campo da informtica, dado o seu predomnio absoluto na Administrao Federal sobre a rea documental/informacional, tal como abordado no captulo anterior.
Eu acho que a gente trabalha hoje em nvel muito instrucional mesmo, de estar dando instrumentos, de estar instrumentalizando, de estar trabalhando com procedimentos. Eu acho que a viso poltica maior ainda no se definiu. Pode at ser que elas estejam em grandes cabeas, as pessoas tenham uma noo do que seja... De repente tem algum em algum lugar, em algum setor que tenha uma idia do que seja isso, mas o que eu vejo que h uma carncia muito grande. Talvez at o caminho hoje tenha sido o inverso. No, vamos produzir, vamos trabalhar as pontas, vamos trabalhar como que elas esto dando suporte e a partir da gerar... Porque, na verdade, voc sempre chega num momento em que precisa ter uma definio poltica disso... Tanto no h uma poltica definida que h este choque at hoje. Quem dono do qu... Quem deveria estabelecer esta poltica?

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(...) Hoje o caminho inverso porque quem domina, quem tem o apoio financeiro, de aparato, quem aparece so as reas de informtica... Hoje, o oramento de um rgo, ele uma parte substancial para rea de informtica...

O setor de informtica na Administrao Federal tende a ser visualizado como uma via de realocao da rea arquivstica.
(...) a informtica empurrou a rea arquivstica... Com a evoluo da informtica, com a cultura da informtica na Administrao Federal, eu acho que isto acarretou buscar informaes... a Internet, as pessoas comearam a se atentar pra isso. Quem tem poder nesta rea hoje a rea de informtica. Se voc consegue uma atuao em conjunto com isso e voc tem apoio poltico... Eu s afirmo isso onde tem massa crtica.

Os limites e contradies desse processo encontram-se, porm, em algumas falas.

como se houvesse uma grande competio em que as pessoas tm que ter tecnologia... Meu rgo tem que ter a melhor rede. Eu tenho que ter a Intranet funcionando. E o que ns vamos pr na Intranet? Ento, voc no tem informao... Qual o mbito de atuao dela hoje? Sem brincadeira, menu de restaurante, o que tem de feriado, o que no tem de feriado, alguma coisa do que vem de resenha de jornal. E a no se consolida o uso, mas existe um potencial de tecnologia e suporte para que possa, a partir da, ver o que voc vai colocar... A informatizao entra. irreversvel... A que vem a questo crtica para verificar exatamente a qualidade da informao. Voc tem a tecnologia, voc tem uma coisa como um pacote comprado pronto, mas voc no desenvolveu nada para usar aquele pacote. A comeam os problemas. Comeam, no. Continuam os problemas. Aquela estria de digitalizar. Propem pra voc digitalizar tudo como antes era microfilmar tudo. Ento voc no tem todo um trabalho prvio e a vm aqueles incautos que no conhecem nada e resolvem comprar tudo isso e aplicar...

Perspectiva de mudanas no quadro atual tenderiam a encontrar resistncias na prpria cultura da administrao pblica.
Existe uma grande frase aqui no Ministrio... que eu acho bem caracterstica do Brasil: manda quem pode, obedece quem tem juzo. a coisa que eu tenho maior pavor de ouvir no mundo. Toda vez que voc tenta suscitar qualquer discusso, a pessoa que est embaixo, que est vendo que aquela poltica prejudicial... Voc fala: ns temos que falar com o secretrio... Ah, que isso,..? Manda quem pode, obedece quem tem juzo. Isto, pra mim, o absurdo do absurdo. Voc trazer pra dentro de profissionais, s vezes muito bons, discurso de jogador de futebol quando o tcnico tira ele de campo... Sabe, o mesmo discurso. Este tipo de coisa meio cultural. J comeou a entrar dentro da coisa do servio pblico...

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Do ponto de vista do administrador-decisor, os arquivos tendem a ser visualizados ou como um distante e intransponvel universo (os arquivos mortos nos subsolos dos ministrios) ou como um instrumento cuja operacionalizao remetesse ao senso comum mais estrito.
Eu tenho meu prprio arquivo porque eu tenho uma cabea muito boa, graas a Deus, muito privilegiada. Ento, eu lembro das coisas com muita facilidade. E a, por exemplo, eu peo: eu quero um processo da Associao Brasileira de Administrao Pblica. Ah, ? Vem em nome de quem? Olha, quem assinou eu no sei, mas eu sei que da Associao, chegou aqui em junho do ano passado, mais ou menos e o assunto esse assim, assim. A, trs dias depois o processo aparece! A, o que que eu fao? O meu costume de trabalhar o seguinte: eu fao um memorando, respondendo algum processo, alguma solicitao e, na minha cpia do memorando, eu coloco o nmero do processo ou o nmero do ofcio que veio solicitando as informaes e guardo comigo. Porque a, na hora, eu vou aqui no meu arquivo que no fica junto com o de todo mundo, entende? eu vou aqui no meu arquivo e, mais ou menos pela data, eu acho... (...) Quando cheguei no IPEA, o arquivo da chefia de Gabinete estava misturado, estava por assunto! Ento, ns tnhamos uma infinidade de pastas porque, s vezes, havia uma pasta com um nico papel. A, um dia eu resolvi desarrumar aquilo tudo. Peguei as pastas, abri tudo, botei tudo no cho, sentei no cho e separei aquilo tudo. E comecei a dar entrada no computador por data de chegada pedi pra fazerem um programinha. Comecei ento a organizar aquilo... Eu precisava de um documento pra responder ao TCU. Eu falei: cad o arquivo morto? Est l no subsolo. Eu digo: ? E est organizado? No, no est organizado, no. Eu falei: eu quero ver. Quando eu entrei dentro de um cofre, era um cofre gigantesco. (...) Estantes caindo aos pedaos. Tinha de tudo ali dentro, tudo misturado. Eu falei: jamais eu vou conseguir achar alguma coisa aqui dentro. Cad a memria desse instituto? Cad a memria disso aqui, gente? Pelo amor de Deus! Quem est zelando por isso? A mandei fotografar tudo e levei para o presidente. Ns fizemos um relatrio, mandamos para o ministrio porque uma providncia tinha que ser tomada. Os documentos no podiam ficar apodrecendo desse jeito num cofre fechado que dava at arrepios de entrar dentro daquele negcio, escuro, sem luz, teia de aranha, uma coisa (...) A, inclusive, chamei [uma arquivista]... pra ver se ela fazia toda uma nova catalogao daquilo, arrumava e tal, mas implicava em custos e no se tinha dinheiro pra fazer. Eu no sei nem o que foi feito daquilo (...) O arquivo que eu deixei, uns trs meses depois, a antiga presidente precisou de um papel... Eu digo: olha, est na pasta assim, assim, assim. Ah, mas seu arquivo j foi jogado fora...

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O PBLICO E O PRIVADO As observaes em torno dos processos de privatizao da coisa pblica, repercutindo no uso da informao, so abordadas por diversos atores. Tende-se a considerar, nestes casos, a presena de uma viso no pblica na administrao pblica brasileira cuja montagem orienta agentes pblicos a agirem fora dos limites da lgica pblica. Este desvio poderia ser identificado, inclusive, com a negligncia da administrao pblica com o princpio da impessoalidade. Impessoalidade e fluxo da informao estariam intrinsecamente relacionados.
De todos esses grandes burocratas entre aspas que esto em cargos de direo na administrao pblica no estou falando de polticos, mas daqueles que em princpio so burocratas de dentro da mquina voc provavelmente vai encontrar um nmero nfimo, mas nfimo dos nfimos de pessoas desse grupo que entraram na administrao pblica pela via do concurso pblico. Uma coisa simples, pessoas que entraram por um processo impessoal na administrao pblica. Todas entraram por alguma forma de cooptao e acabam tendo uma rede de solidariedade e com uma viso muito pouco pblica... uma viso de que ela [a administrao] no deve ser impessoal e a informao no deve fluir. A informao s flui na administrao pblica quando se tem impessoalidade, em que as normas so todas iguais... A lgica deles no a lgica da administrao pblica, da publicidade, da democracia, da legalidade, da impessoalidade. A lgica deles a lgica da eficincia que muitas vezes precisa negar isso pra ter eficincia... Voc tem a figura mais tpica do tecnocrata que, em princpio, a informao sigilosa porque essa a lgica da iniciativa privada, da concorrncia, que inverso da lgica de repblica: voc tem que divulgar para o cidado... A gente vem de uma formao bastante tecnocrtica e, como tal, retentora de informao. E esse grupo, ele continua frente dos principais rgos da administrao pblica.

A apropriao do pblico pelo privado estaria tambm expressa na forma pela qual a informao pblica tende a ser objeto de interesses privados e, assim, instrumentalizada como exerccio do poder.
Tm polcias, tm corporaes militares que a rea de estatstica feita por uma cara que ele, geralmente, dono daquilo. Se ele resolver no te dar aquilo, ele vai te enrolar a vida inteira e voc no tem aquele dado. E aquele dado pode ser fundamental pra denunciar uma situao social importante (...) mas o cara simplesmente acha que ele o dono do pedao, no d e fica por isso mesmo... Isso situao que persiste e no persiste s no interior do Brasil. Persiste em capitais importantes. H muito essa confuso dos tcnicos que produzem informao... eles se sentem donos, autores, da informao pblica...

A prtica de dirigentes que se apropriam de documentos pblicos aps o perodo de suas gestes constitui um outro exemplo citado de uso privado da coisa pblica.

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Aqui no ministrio ns estamos at trabalhando em relao a isso. Por qu? Nessa rea que eu te falei, que tratava dos documentos particulares, que... consideravam particulares do ministro, quando ns fomos observar os documentos do ministro atual e isso uma definio da rea de apoio, o ministro nem est sabendo disso nem os assessores... A rea definiu como particular, por exemplo, as cartas de pessoas... Eles consideram que, como so cartas de particulares, pessoas fsicas, eles consideram aquilo como tambm particular para o ministro... Ento ns fomos observar as pastas onde eles organizam a documentao... Tem estas cartas assim, pedindo emprego, pedindo ajuda pra conseguir alguma coisa etc e est l como carta particular. E o que acontece com estes documentos? Eles, no final da gesto do ministro, eles vo encaixotar isto pro ministro levar... A, eles foram me contar que na gesto do (...), eles encaixotaram tudo e chegaram para o assessor e falaram: olha, a documentao particular est toda encaixotada (...) Voc imagina um ministrio que cuida de assuntos to ligados sociedade, a quantidade de correspondncia que recebe neste sentido. (...) Voc percebe que muita coisa foi e sabe-se l Deus, pra onde. Porque com certeza estes ministros anteriores, estes dirigentes fizeram o que disso? Jogaram fora! Qual o interesse que ele tinha nisso? Nenhum! Eu acho que no teve nem como depois selecionar o que era particular, o que no era... A gente tem conhecimento que vrios dirigentes levam tambm grande parte de documentos... Agora a gente tem visto que com a informtica porque a informao est dentro do computador eles esto levando mesmo, assim, tipo varrendo o computador, at comprometendo desde coisas bem simples... Varre o computador todo. A voc leva tudo em determinados momentos porque no tem muito tempo pra selecionar o que ele quer levar, o que no quer. Manda levar tudo e manda apagar tudo depois... Leva e compromete depois.

INFORMAO, PODER E PROCESSO DECISRIO A relao entre informao e poder freqenta as diversas falas. Em algumas, abordada como projeto poltico da ditadura militar com seqelas no Brasil ps-democracia.
Essa questo da informao que uma coisa bsica eu acho que tem tambm um dado cultural importante. E esse lado cultural que a gente precisa mexer... Tem a ver um pouco com os 20 anos de represso. Informao ali era usada, digamos assim, pra oprimir. E isso talvez fizesse como que as pessoas bom, ento, no vamos construir mais nada porque depois isso muda, algum vai l olhar os meus arquivos, os meus dados e tal...

A relao da informao com o poder mostra-se em outros casos naturalizada, filha deste, mas rf da Histria.
Eu no sei se porque as pessoas acham que detendo a informao elas detm o poder... A impresso que eu tenho essa. Se voc divide a informao, voc est dividindo o poder. Ento, todo mundo segura a informao o

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mximo possvel... Eu acho que isto est presente na cultura da administrao pblica, infelizmente, porque as pessoas tm muito medo, porque todo servio gira em torno do poder, principalmente aqui em Braslia. Quem tem poder, tem mais status. As pessoas so respeitadas pelo poder que elas tm, pelo cargo que elas exercem... Eu acho uma grande bobagem, mas aqui as pessoas se comportam deste jeito. (...) Determinadas pocas voc fica exausta porque voc precisa da informao e a pessoa reticente.... Eu uso de toda a pacincia que eu posso. A, quando a pacincia j se esgota, a eu entro duro mesmo porque a no tem jeito. Eu abro o jogo: Voc t pensando o qu? Que ficar segurando essa informao voc vai ganhar alguma coisa com isso? No vai ganhar absolutamente nada.

A disputa pelo controle da informao no prprio aparelho de Estado tambm mencionada.

Uma coisa que a gente tem uma resistncia grande na parte tcnica de uma Secretaria dar acesso aos documentos pra outra Secretaria (...) A resistncia do tcnico: Como que fulano de tal vai saber? Este documento meu. T na minha mo (...) A viso que se tem de poder informao. Ento a informao tem que ficar para mim. O acesso informao, isso uma coisa muito difcil de voc ter porque as pessoas no passam.

A importncia da informao no processo decisrio parece reconhecida na razo direta das dificuldades em obt-la.
A informao uma coisa bsica pra voc tomar uma deciso. Nos mecanismos do Poder Pblico, principalmente do Poder Pblico Federal, que houve um certo desmantelamento do pensamento da mquina voltada para a questo do planejamento estratgico, do planejamento at, digamos assim, operacional, se nota que muito frgil e muito tnue, digamos assim, os dados informativos pra voc decidir. Normalmente, infelizmente, o Poder Pblico decide claro, no posso generalizar, no ficaria bem generalizar mas, assim, em grandes momentos, nessa questo de voc decidir, muito em cima do fato que acontece. A gente costuma dizer que a gente um pouco bombeiro das situaes e no, digamos assim, atores de gerenciamento delas, como deveria ser. (...) Na administrao federal, a gente tem poucos rgos que tm cultura e tm bases da dados que subsidiam a ao (...) No geral, a gente termina trabalhando ou com dados formais, de relatrios que aparecem ou atravs de, digamos assim, de uma combinao desses fatores com a sociedade civil ou pela relao que voc tem com algum que voc sabe que j faz este tipo de trabalho. A gente tem este problema no Brasil. As informaes no batem, as fontes no batem. Dependendo de onde voc puxa, a coisa completamente discrepante. Ento, preciso construir um pouco isso. (...) Todo mundo diz: preciso a gente acabar com a violncia policial. Sim, mas quanto esta violncia policial? no Brasil todo? Ela est localizada nas grandes capitais? Quantas pessoas sofrem violncia policial? Se voc perguntar, eu no vou saber porque os dados no tm, o boletim de ocorrncia um horror.

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Grande parte das vezes a informao demora a chegar. Eu sou uma pessoa muito agitada e eu trabalho com uma pessoa tambm que quer tudo pra daqui a quinze minutos.(...) A informao tem que estar sempre atualizada e eu tenho muita dificuldade em conseguir este tipo de informao.

Na perspectiva do profissional da informao, o prprio administradordecisor no utiliza plenamente a informao disponvel na administrao.
O controle [da informao] efetivamente existe. O controle existe mal e porcamente porque ele [o administrador] no utiliza a informao, utiliza loucamente, pra momentos, no ? (...) No momento dela circular, ningum sabe trabalhar com a democratizao da informao.

Em alguns casos, coloca-se o excesso de dados (tomado como excesso de informao) como um obstculo ao processo decisrio.
No nvel em que eu me encontro, eu acho que a gente tem at informao demasiada. E um dos maiores problemas do servio pblico hoje que se levanta. isso: o excesso de informao que ns temos, mas no temos como depurar para realmente melhor utilizar estas informaes... H um excesso de informao. S que as pessoas no tm interesse de pesquisar essa informao. Elas tm interesse sim de obter a informao j acabada...

O uso efetivo dos sistemas de informao em apoio ao processo decisrio pode encontrar limites inerentes prpria estrutura geral da Administrao Federal.
Estes sistemas, na verdade, apesar de darem essa viso ampla de voc democratizar o uso da informao, na verdade eles so extremamente controladores... Ele frgil porque na verdade um sistema que est sendo operado por pessoas que esto insatisfeitas, que ganham mal... Ento ele assim, um sistema que gera a transparncia da informao em tempo e hora.... mas se a pessoa entrou com aquilo [o dado] errado ali, voc nunca mais vai saber... onde falo para voc que cultural, acho que at folclrico... As pessoas no tm viso mesmo de qual seria a importncia da informao. O prprio tcnico, quando ele fala, ele acha que s naquele mbito dele...

AS REDES DE INFORMAO PARALELAS

A precariedade das estruturas de informao, de um lado, e uma cultura poltica que se expressa na privatizao da coisa pblica valorizariam um certo tipo de informao cuja circulao e uso se do no mbito de redes paralelas de informao .

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Voc tem redes de informao informais que, s vezes, so muito mais importantes do que qualquer uma dessas redes formais. Voc teve um problema tambm porque muito dessa informao formal se perdeu no incio do governo Collor... Isso a acabou destruindo muito algumas estruturas formais de informao que a gente tinha na administrao pblica. Ainda que no fossem to pblicas, ainda que estivessem muito dentro da lgica tecnocrtica, mas voc tinha entidades que trabalhavam com a informao. A, as pessoas acabaram indo mais ainda pro esquema informal porque no existia mais aquela fonte formal de informao.

Uma expresso dessas redes a chamada rdio-corredor.

Essas realmente que passam as informaes verdadeiras, que valem a pena. Ns chamamos de rdio-corredor pelo fato de que ela passa, muitas vezes, boatos, mas que so caractersticas de tendncias que vo se efetivar no servio pblico. a nica informao que corre na velocidade desejada. a informao da rdio-corredor. Atinge todos de uma s vez. As outras informaes deveriam ser assim, no ?

A busca pela informao informal insere-se num circuito que se estabelece a partir de uma teia de relaes pessoais entre os agentes pblicos. o caso do controle de seu capital informacional pelo superior hierrquico, barganhado com o agente que lhe hierarquicamente inferior.
... muitas vezes eles [os chefes] necessitam que ns faamos algum trabalho, mas no podem colocar informao devido a fator de sigilo, de quebra de hierarquia, de princpios da estrutura, no ? Ento eles repassam informao tipo assim, diramos assim, em conversas quase informais e numa situao de conta-gotas, sabe? Pequenas doses pra voc saber s o mnimo pra fazer o trabalho. Ento, muitas vezes, informaes deles que so mais interessantes e que fazem o nosso trabalho ter o resultado final positivo.

A hierarquia pode, porm, ser contornada pelo prestgio pessoal na obteno de informaes.
As [informaes] de carter informal... dependem de ter uma teia de pessoas e de locais pra contato. A fica mais fcil ainda. A mquina pblica, por si s, j tem esta qualidade. Fica bem mais fcil. Agora, depende da teia e do seu prestgio nesta teia. A facilita muito mais ainda. Desculpe ter que dizer esta palavra prestgio, mas a realidade. (...) Porque entender a mquina fcil, mas no adianta. Se voc no tiver um amigo do amigo que te indica: olha aquele local ou diga que fui eu que mandei, voc no consegue informao com facilidade tambm no... Dependendo da informao que voc queira, se ela estiver a um nvel muito elevado, normalmente tem esta dificuldade de acesso. Se for, por exemplo, uma informao corriqueira como pesquisas, dados, informaes leves, tudo bem. Agora, diretrizes, propostas ou tendncias das diretrizes ou das propostas de trabalho, a j diferente. A, j tem que ser acessado a um escalo mais superior. E necessita de que tenha este prestgio pra acessar esta teia...

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OPACIDADE E TRANSPARNCIA Embora a opacidade informacional no se restrinja queles documentos de carter sigiloso, esta uma das dimenses mais flagrantes. Do ponto de vista dos profissionais da informao, no se visualiza no seu campo de ao a informao sigilosa. A opacidade informacional gerada pelo segredo no se encontra a localizada. Documentos sigilosos no constituiriam os acervos gerenciados pelas estruturas de documentao/informao. Tampouco os entrevistados demonstram familiaridade com o Decreto 2.134 que regulamenta a classificao de assuntos sigilosos. A opacidade gerada no bojo destas estruturas periferizadas distancia-se da opacidade gerada nos gabinetes do primeiro escalo da Administrao Federal.
Este tipo de documento era restrito a gabinete. Tinha um setor prprio para isso(...) O que vem para o arquivo geral pblico. Qualquer usurio pode vir e consultar. (...)Eu acho que essa parte de sigilo a, no vai pra arquivo, no, t? Ns no vamos receber nada! Existe algum rgo que deve estar guardando este tipo de documento. Deve ter porque no deve ter sido destrudo, no ? Aqui no ministrio no vejo nenhuma discusso em relao a isso.

Em suas falas, os profissionais da informao tendem a reconhecer historicamente o sigilo na administrao, porm desconhecem a sua construo no cotidiano em que se inserem. Como tal,
no tem nada sigiloso, mas tambm ningum acessa. (...) E tem outra coisa: quando tem este tipo sigiloso nunca vai descer nas reas menores. Nunca fulaninho vai saber o que aquilo, ele no existe... Se algum disser que existe, eu nego, entendeu? Vai sempre haver informaes que nunca vo chegar a gente. Por mais que a gente trabalhe, inclusive as [informaes] formais. Tem gente que entra por outras vias e no passa pela documentao... Sempre vo haver documentos que a rea de documentao no vai conseguir localizar pelo fato de ser uma documentao sigilosa. Aqui a gente no lida com isso. Voc acredita? Parece incrvel porque as coisas aqui que so, vamos dizer, sigilosas, vamos dizer assim, est em nvel de secretrio-executivo e ministro... E aquilo que sigiloso, sigiloso, sigiloso, uma coisa absurda que ningum possa ter acesso, eles guardam em cofres dentro da sala deles... E muito pouca coisa, digamos assim, que tem algum grau de sigilo, que precise trancar... Vou dizer com franqueza: um ministro, um secretrio, eles no se preocupam com isso. Quando eles acham que muito sigiloso, eles guardam dentro da gaveta trancado ou levam pra casa...

Vale observar que, com freqncia, tal como j abordado anteriormente, so mencionados cofres como espaos do sigilo.
Eu no sei te dizer o que foi feito ou que feito dos documentos desse cofre, entendeu? Se eles so eliminados, se eles so levados quando o dirigente

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vai embora, se ele deixa de ser reservado num determinado momento (...) s vezes ele reservado at que o assunto se torne pblico, por exemplo. Depois, ento, no justifica mais ele ficar no cofre.

O critrio de classificao dos documentos sigilosos seria exclusivamente do administrador, e o profissional da informao no estaria presente neste processo.
tipo assim: da forma que est, t indo bem. Eu nunca fui chamada a tratar disso no ministrio... Ns temos que priorizar algumas outras fases, at mesmo de preparao dos servidores.

No mbito do administrador-decisor, o sigilo tende a ser considerado um aspecto eventual do processo decisrio.
s vezes ocorre em casos que so bem justificados, que envolvem segurana, que envolvem alguma operao que vai envolver muitos interesses e, se vazar, ela termina se frustrando: segurana de vida, informaes que a motivao pelo menos no meu entender estaria justificada. No cotidiano, aquelas coisas mais reservadas e tal, eu nunca senti muito presente no ministrio. No vou dizer que no existe, mas na minha experincia no ministrio, muito poucos. S em alguns casos, como eu te falei ... Em alguns ministrios tem o carimbo reservado, top secret... Existe este tipo de documento realmente, mas o que ocorre dentro da minha instituio, em particular, eu observei o seguinte: no h um real, efetivo controle deste tipo de documento. Existem estes documentos, mas devido ao fluxo ser to elevado e nos nmeros pecunirios propriamente ditos, os nmeros em dinheiro, monetrios serem to elevados, no sabemos dizer se aquilo ou no reservado mais, se aquilo ou no secreto porque nossos bancos de dados so muito abertos, apesar de ter senhas, tudo o mais... Uma informao de 300 milhes de reais seria secreta? Esta a questo que eu levantei. E a pessoa falou: no, no . Se houver um erro nestes 300 milhes, tambm no uma informao secreta? No, porque no h um conceito estabelecido de informao secreta e no-secreta no meu setor especificamente.

Considera-se, porm, que em alguns rgos a prtica do segredo estaria banalizada.

Agora, em outros rgos eu tenho visto o contrrio. Um oficiozinho dirigido a tal pessoa j secreto. Uma carta de um deputado para um ministro considerado secreto. J no meu rgo, no. Um bilhete de um deputado, de um senador pedindo alguma coisa, no considerado secreto... Por exemplo, das reformas estruturais que o governo est pedindo, muitas informaes so consideradas sigilosas ainda... porque dependendo do que for difundido a nvel de servidor pblico hoje, algumas informaes, se forem liberadas, vai criar uma confuso sem controle no servio pblico hoje em dia.

A administrao pblica seria naturalmente inclinada ao segredo.

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A administrao pouco transparente internamente por natureza dela mesma, pela estrutura burocrtica, j dizia Max Weber porque foi ele que criou esta mquina toda... uma naturalidade dela. Apesar do fluxo de informaes que ns possumos, as informaes-chave sempre vo ser retidas...

Uma das procedncias histricas mais recentes da tendncia ao segredo na Administrao Federal seria o processo de esvaziamento do DASP, sob o contexto da ditadura militar: um amlgama de daspianos razoavelmente alijados dos ncleos do poder e o vis tecnocrtico emergente.
A poltica que gerou o Decreto-lei 200 colocou toda aquela cultura daspiana pro lado (...) Para a rea de administrao no foram estes tecnocratas. L acabou ficando o velho burocrata o que detinha o seu poder por deter informao, esse burocrata que tinha o seu pequeno nicho de poder ali pela informao que ele detinha e que no ia pra frente (...) E a as nicas pessoas que detinham a informao no passavam em absoluto. Tudo era um grande sigilo, tudo era secreto. Voc tinha fatos pitorescos, coisas que saam no Dirio Oficial. Voc ia l pedir informao e era sigiloso, coisas que haviam sido publicadas no Dirio Oficial. Precisava da autorizao quase do secretrio pra dar as informaes mais elementares... Mesmo no Governo Sarney. A cabea das pessoas no muda to facilmente e a lgica da coisa foi caminhando pra tornar tudo cada vez mais secreto.

O espao do segredo na Administrao Federal, ainda que significativo, estaria menos amplo, se comparado com a ditadura militar.
Tem caminhado pra diminuir essas restries, mas acho que isto ainda est muito presente porque basicamente as pessoas que esto no topo (...) uma pseudoburocracia que so os antigos tecnocratas (...), ... eles tm a cabea ainda no perodo anterior... Isto tem mudado na rea de administrao bem recentemente... A disponibilizao de dados pela administrao hoje bastante rica.

Alguns rgos da Administrao Federal, teriam uma vocao mais direcionada para a construo da opacidade. o caso do Ministrio da Fazenda, rea fundamental para qualquer projeto de uma administrao pblica accountable.
Os relatrios de administrao financeira do Tesouro, eles eram feitos de tal forma que voc no conseguia comparar nem um ms com outro. A informao era to escondida ali, atrs do instrumento, criado pela Constituio pra divulgar a informao... Eles acabavam servindo pra muito pouca coisa. A informao era to escondida ali dentro que voc no tinha acesso. Alis, quase toda a rea do Ministrio da Fazenda informao secreta. O segredo uma coisa fundamental l...

Um exemplo que, inclusive, representaria um segmento da noblesse dtat da Administrao Federal a Secretaria de Oramento do Ministrio da Fazenda.
uma rea altamente secreta. Tudo sigiloso. E quando divulgado, num formato absolutamente incompreensvel. Tem um tipo de linguagem

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que voc tem que ser um iniciado. E, s vezes, quando eles querem dar informaes, eles se tornam hermticos pelo volume de informaes. Eles te mandam quinze volumes sobre aqueles assuntos, o que na prtica significa a mesma coisa de no mandar nada. Voc no consegue recuperar a informao que voc quer naquele volume de dados... Estes grupos tm conspirado intensamente contra a democratizao, a abertura, a impessoalidade no seio da administrao pblica...

As possibilidades de uma administrao pblica mais transparente pendem entre o plo do discurso isolado de uma prtica transformadora e o da democracia como possibilidade de superar a opacidade.
A transparncia um discurso que vem vindo mas que eu acho que no se resolve, no. Todos vm falando dessa transparncia no Estado. Qualquer reuniozinha, qualquer workshop que a gente vai fazer, vai um secretrio, um ministro falar: ah, a transparncia do Estado, a democratizao... E no se leva a efeito. Agora, fica meio difcil voc dizer o porqu. Se uma coisa cultural da no percepo da importncia da coisa... Acho meio difcil porque to na cara a importncia da informao e as pessoas utilizam ela o tempo todo, no ? Ela est com voc o tempo todo. Agora, quando voc fala em organiz-la por que assusta? Por que besteira? Voc no pode dizer que o regime democrtico est garantindo maior transparncia ao Estado, mas certamente a diferena est na possibilidade que o regime democrtico leve transparncia do Estado.

A sociedade civil encontra-se pouco presente no conjunto das falas, especialmente entre aquelas do profissional da informao. Opacizada em face do Estado, a sociedade civil aparece representada na figura do cidado desinformado.
Falta muito do prprio cidado e da prpria imprensa saber como buscar a informao. s vezes, a informao at existe, mas h uma falta de conhecimento de como buscar informao. Mas tambm tem um pouco a desinformao da sociedade brasileira a essa possibilidade de exigir do Estado. A Constituio instituiu uma srie de instrumentos jurdicos que garantem juridicamente esse tipo de coisa.

O conjunto de falas expressam dois segmentos que, apesar dos aspectos em comum, diferenciam-se em sua insero no aparelho do Estado. A diversidade, inclusive hierrquica, entre os administradores-decisores mais evidente que entre os profissionais da informao. H, portanto, maior homogeneidade entre os profissionais da informao, seja enquanto campo de ao, seja como lcus que ocupam na escala organizacional. Ainda assim, alguns elementos perpassam ambos os segmentos. Considerando o universo pesquisado, a tendncia caracteriz-los mais prximos de uma funo coadjuvante que protagonista no processo de construo da opacidade informacional. Tomando-se o Estado como relao, o jogo dos protagonistas e coadjuvantes se inscreve nos teores das lutas soci-

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ais em curso. O cidado desinformado, menos que mero espectador, atua neste espetculo como contra-regra. A ausncia de protagonismo explcito entre os atores entrevistados, como possvel observar, no significa uma presena fora do epicentro da questo. Sua capacidade de produzir classificaes a respeito uma expresso da sua importncia fora e dentro do campo informacional da Administrao Federal. Como tal, constituem agentes na produo do poder simblico da informao no aparelho de Estado e na sociedade civil. Atuam, assim, no processo de legitimao do capital informacional do Estado. Isto s possvel porque, de alguma forma, agem em diferentes escalas na produo da opacidade e, em alguns casos, na busca pela transparncia. Se no impem suas falas de forma explcita, buscam, de alguma forma, legitim-las. No caso dos profissionais da informao, procura-se fazer valer uma dada realidade a das estruturas de informao documental quase irreconhecvel no interior do prprio aparelho de Estado. Cumprem, assim, o seu inexorvel destino no aparelho do Estado, percorrendo caminhos entre a freqente opacidade e a rarefeita transparncia, entrecruzando-os com os matizesatalhos desses plos: a translucidez e a diafanidade.

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9 CONSIDERAES FINAIS
A busca pela transparncia do Estado brasileiro foi inserida na agenda poltica de democratizao do pas, aps 21 anos de ditadura militar. A democratizao do Estado tinha como um dos seus pressupostos o controle do seu aparelho pela sociedade civil. Para tal, a transparncia do Estado, expressa na possibilidade de acesso do cidado informao governamental, constitua um requisito fundamental. Configurada como um direito e, simultaneamente, projeto de igualdade, o acesso informao governamental somou-se a outras perspectivas democratizantes. A construo do discurso em torno da transparncia do Estado no se plasmou, porm, em aes da gesto pblica que superassem um elemento estrutural do Estado brasileiro: a sua opacidade informacional. Algumas estruturas informacionais forjadas sob o signo da transparncia, forjadas no acidentado percurso do Estado nos ltimos anos, pouco minimizam a dimenso histrica da sua opacidade informacional. O translcido e o difano so dimenses reduzidas num Estado marcadamente opacizado. A transparncia informacional do Estado, prevista nos princpios constitucionais de 1988, permaneceu aqum da sua opacidade informacional, fenmeno historicamente associado ao projeto de Estado no Brasil e sua reproduo. Um trao histrico do Estado brasileiro, a opacidade constitui uma das suas caractersticas estruturais, expressa tanto em conjunturas de governos autoritrios como naqueles de teores democrticos. A opacidade informacional no uma questo de governo. Trata-se de um atributo do Estado e um tributo pago pela sociedade civil. Este percurso histrico demonstra que a informao produzida no aparelho de Estado revela-se no s como um instrumento de igualdade, mas tambm de desigualdade. A informao para a cidadania, enquanto projeto de igualdade, parece colidir com a prpria vocao autoritria do Estado brasileiro, incapaz de forjar polticas sociais compensatrias bsicas. Considerando-se a pressuposta funo do Estado na reduo das desigualdades e o seu trajeto, no Brasil, como agente reprodutor de desigualdades, confrontamo-nos com os limites dessa atuao. Em conseqncia, as reflexes sobre a informao governamental ps-85, especialmente a de natureza arquivstica, pouco freqentaram (e freqentam) os embates sobre o papel do Estado brasileiro. A discusso sobre as polticas pblicas de informao encontra-se praticamente ausente da agenda poltica dos governos ps-85, alm de ignorada pela sociedade civil. Este silncio procede inclusive das diversas agncias governamentais voltadas para a gesto da informao como arquivos, bibliotecas, centros de informao etc. Tendo em vista as fases de produo da igualdade na perspectiva de Oppenhein (1993), possvel constatar estarmos sob uma distribuio de-

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sigual da informao, sem que ainda tenhamos contemplado as possveis regras de sua distribuio para os necessitados. Isto antecederia em muito o modelo de polticas pblicas calcadas em igualdade de oportunidades, condies e resultados. E, certamente, envolveria a reflexo sobre tais necessitados, ou seja, a imensa quantidade de excludos do mercado e da arena poltica. Alm desses, quais os teores de necessidades daqueles que, mesmo presentes no mercado e na arena poltica, padecem de situaes de desigualdade? Que informao seria capaz de, no mbito de polticas de melhoria de condies de vida, ultrapassar ou minimizar estes graus de excluso? Em face da possibilidade nada simples de se responder a tais questes, como e por quais atores do Estado e da sociedade civil seriam concebidos os mecanismos de socializao de estoques informacionais governamentais? Tais questes tendem a estar ausentes, seja no plano das polticas pblicas, seja no plano acadmico. A opacidade informacional do Estado permite, portanto, ser abordada como expresso e mecanismo de produo de hegemonia de classes dirigentes e instrumento de dominao e excluso. Alm de se manifestar no prprio aparelho de Estado, a opacidade encontra tambm suas possibilidades de produo e reproduo na sociedade civil. A opacidade informacional , portanto, relacional. A no-informao governamental favorece, assim, a produo de consentimento ativo por parte de grupos socialmente excludos (em todos os sentidos, inclusive do ponto de vista informacional). O Estado no Brasil no aciona, portanto, suficientes mecanismos de modo a favorecer o pleno controle da sua escrita do ponto de vista da racionalidade da gesto informacional. Pens-lo enquanto territrio relacional de dominao das classes dirigentes significa reconhecer que este nvel de controle talvez seja suficiente ou adequado para a utilizao do aparelho estatal pelas classes dirigentes ou bloco no poder. Se os monoplios fiscal e militar no so suficientes para definir o Estado moderno, talvez seja possvel conceber uma terceira dimenso deste: seu monoplio informacional. Monoplio informacional produtor e produzido por um capital informacional que encontra nos arquivos uma das facetas da sua objetivao. Diferenas histricas caracterizam as formas pelas quais estes monoplios informacionais so produzidos no interior do Estado, suas agncias e agentes, bem como seus graus de utilizao como aparelho hegemnico. No Brasil, a captura do Estado, privatizando-o por instrumentos escusos, significa o inverso da estatizao da sociedade e conseqente penalizao sistemtica dos desorganizados e excludos. Este monoplio informacional tem sido acentuadamente privatizado, apesar de sua natureza pblica, alm de insuficientemente publicizado. A este monoplio estaria associado um alto grau de distribuio desigual da informao. Portanto, opacizar a informao governamental mostra-se uma estratgia de (re)produo e gesto desse monoplio informacional. At porque, no Brasil, opacizar o capital

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informacional uma forma de control-lo. Tambm neste sentido a opacidade informacional configura-se como mecanismo de construo de hegemonia. Cabe ainda observar que, talvez para o modelo de Estado em vigor no Brasil, a opacidade informacional no represente um obstculo para os que o dominam e sim para os dominados. Uma poltica de gesto da informao no seria fundamental para o controle do Estado pelas classes dirigentes (alis, o processo histrico parece comprovar esta hiptese). Talvez, inclusive, a racionalidade intrnseca gesto da informao como saber de Estado comprometesse mecanismos de exerccio do poder. Por exemplo, ao potencialmente comprometer a funo das redes de informao calcadas em relaes pessoais no decorrer do processo poltico-decisrio. Ao nos defrontarmos com as trilhas percorridas pela Administrao Pblica Federal e os horizontes que atualmente se desenham em torno desta instncia, verifica-se com muita evidncia o carter centralizador e autoritrio do Estado no Brasil. Falta sociedade civil e sobra sociedade poltica nas complexas e pouco democrticas relaes entre ambas ao longo da Histria do pas. Falta, sobretudo, um Estado capaz de justificar-se em face de suas obrigaes coletivas. Na construo da lgica interna da Administrao Federal, macroestruturas de informao como o Arquivo Nacional e o MARE constituem fonte e receptculo dos diversos projetos que foram se sucedendo em nome, por exemplo, de uma modernizao cujo discurso mantm-se inclume a perodos autoritrios ou democrticos. Modernizao conservadora, como convinha. Os anos 80 so prdigos na elaborao de diagnsticos governamentais em nome de tais projetos. Em alguns setores da Administrao Federal, chega a ocorrer a ampliao de seus recursos informacionais. Esta tendncia, no entanto, se d margem da formulao de qualquer poltica global de informao. Alm de aspectos como recursos humanos quantitativa e qualitativamente insuficientes e a aquisio pouco criteriosa de recursos tecnolgicos, verifica-se o caos informacional da Administrao Federal na sua teia de estruturas organizacionais e nos contenciosos legais entre seus aparelhos. Os acervos dos arquivos pblicos sinalizam, neste quadro, um processo de constituio de um patrimnio documental que resulta e, em alguns casos, ressalta a opacidade informacional do Estado. Por outro lado, privilegiam a sua transparncia informacional mediante escassos conjuntos documentais que, monumentalizados, so disponibilizados para o cidado. E o fazem sob a perspectiva de exercitarem uma funo pblica tomada como neutra a partir de prticas informacionais que tendem a ser consideradas no menos neutras por um dos seus principais agentes: o profissional da informao.

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No Brasil, o Estado prescinde dos arquivos como mecanismo de legitimao, mas no como agncias do poder simblico. Porm, como reserva de opacidade do Estado que os arquivos pblicos tendem a se constituir em fonte de poder simblico. A periferizao da informao arquivstica e dos arquivos pblicos no aparelho de Estado uma das expresses dessa caracterstica. O capital informacional do Estado no se exerce, no caso brasileiro, exclusivamente pelo seu uso. O no-uso dos arquivos pblicos, em decorrncia da opacizao, contribui como tal para a violncia simblica do Estado. Sem uma profunda politizao da situao dos arquivos pblicos do pas pelo conjunto de atores a eles relacionados, dentro e fora do aparelho de Estado, a tendncia a perpetuao e naturalizao das condies que os remetem ao lcus perifrico onde se encontram. A informao arquivstica essencialmente relacionada com a gesto dos aparelhos de Estado alvo de maiores reflexes por parte do Arquivo Nacional at o incio dos anos 90. No entanto, persiste desqualificada como objeto de prticas gerenciais condizentes com a sua funo para o administrador pblico ou o cidado. Nem a moldura constitucional e legal que adquire garante-lhe reverter este quadro. Se h hoje condies legais para exercer o direito informao governamental, o cidado no tem garantido acesso intelectual ou mesmo fsico aos estoques informacionais federais. Neste campo, o processo de democratizao gerou avanos, mas manteve um quadro ainda muito prximo do perodo autoritrio anterior. At porque o prprio Estado no se democratizou. A soluo sistmica, de carter totalizante, via mega e meta-sistemas de informao, sobrevive nos anos 90 revelia de 20 anos de fracassos deste tipo de iniciativa. A formulao de polticas informacionais coloca-se, no mximo, como produto sempre a formular desses sistemas e no como um elemento que necessariamente os antecede, caso se justifiquem. Se algo de inovador pode ser apontado nestes projetos a incorporao da retrica da democratizao da informao entre seus objetivos, aspecto reiterado nos discursos dos seus principais atores. A sociedade civil, porm, tende a continuar to ausente quanto nos anos da regime militar. Depois de vrias tentativas algumas implementadas parcialmente de reforma administrativa, o projeto em curso ultrapassa esta dimenso para designar-se como reforma do Estado. preciso agora minimizar o Estado mal necessrio ao fundamentalismo do mercado pela retrao da esfera pblica. Pela via das organizaes sociais, o Estado se exime, pulveriza suas aes sem um controle ntido, estimulando, nas palavras de Renato Lessa, uma poltica sem alteridade, neutra, despolitizada, alimentada pela insipincia do sistema partidrio. Ao se desqualificar a esfera estatal, ignora-se que o avano da democratizao implica a ampliao das funes do Estado porque, neste cenrio, h mais cidados e, portanto, mais

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demandas por polticas e aes pblicas. Historicamente, o Estado s foi mnimo quando a cidadania era tambm mnima. Mais uma vez a questo informacional encontra-se perifrica ou ausente do que se toma como funes essenciais do Estado. Tal ocorre na mesma conjuntura em que se discute a crise do Estado social no Brasil sem que jamais este qualificativo tenha feito parte efetiva da agenda estatal. Sob a mesma lgica, possvel reinventar um Estado to mnimo a ponto de prescindir da informao como recurso estratgico s suas funes e sua democratizao. Trata-se da absoluta naturalizao da opacidade e da excluso informacional. A reverso da opacidade como parte do carter do Estado brasileiro implica, portanto, que se reagende a transparncia como meta poltica e prtica informacional. O cenrio de mudanas necessrias para tal inclui necessariamente a sociedade civil, expressa nas contradies de classe que lhe so inerentes e presentes no prprio aparelho de Estado. Afinal, o conjunto de recursos de informao tambm constitui o Estado e, como tal, parte da arena de lutas que a se travam. No se deve menosprezar a possibilidade de que a construo recente de um aparato jurdico e retrico em torno da transparncia do Estado possa relacionar-se com a emergncia de foras sociais contra-hegemnicas. Certamente a transparncia do Estado continua ainda demasiadamente opaca. Talvez, porm, a opacidade informacional e no ainda a informao comece a tornar-se mais transparente. No tanto na dimenso do Estado que se relaciona ao Governo Federal, cuja corroso de estruturas informacionais cada vez mais evidente. Esta perspectiva vem-se esboando onde a aproximao Estado-cidado seja talvez das mais imediatas: no plano dos poderes municipais, sob um novo pacto federativo. A descentralizao da gesto da coisa pblica, democratizando-a pela via da participao da sociedade civil, vem sendo experimentada em alguns governos locais. Talvez neste cenrio seja possvel entrever polticas pblicas que minimizem a excluso informacional, promovendo-se a construo progressiva de espaos informacionais de transparncia da Estado.

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ANEXOS
Anexo A
LEI N. 8.159, DE 8 DE JANEIRO DE 1991 Dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos privados e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPTULO I DISPOSIES GERAIS Art. 1 dever do poder pblico a gesto documental e a proteo especial a documentos de arquivos, como instrumento de apoio administrao, cultura e ao desenvolvimento cientfico e como elemento de prova e informao. Art. 2 Consideram-se arquivos, para os fins desta Lei, os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por rgos pblicos, instituies de carter pblico e entidades privadas, em decorrncia de exerccio de atividades especficas, bem como por uma pessoa fsica, qualquer que seja o suporte da informao ou a natureza dos documentos. Art. 3 Considera-se gesto de documentos o conjunto de procedimentos e operaes referentes sua produo, tramitao, uso, avaliao e arquivamento em fase corrente e intermediria, visando a sua eliminao ou recolhimento para guarda permanente. Art. 4 Todos tm direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos de arquivos que sero prestadas no prazo da lei, sob penas de

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responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado, bem como inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas. Art. 5 A administrao pblica franquear a consulta aos documentos pblicos na forma da Lei. Art. 6 Fica resguardado o direito de indenizao pelo dano material ou moral decorrente da violao sigilo, sem prejuzo das aes penal, civil e administrativa. CAPTULO II DOS ARQUIVOS PBLICOS Art. 7 Os arquivos pblicos so os conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exerccio de suas atividades, por rgos pblicos de mbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrncia de suas funes administrativas, legislativas e judicirias. 1 So tambm pblicos os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por instituies de carter pblico, por entidades privadas encarregadas da gesto de servios pblicos no exerccio de suas atividades. 2 A cessao de atividade de instituies pblicas de carter pblico implica o recolhimento da sua documentao instituio arquivstica pblica ou sua transferncia instituio sucessora. Art. 8 Os documentos pblicos so identificados como correntes, intermedirios e permanentes. 1 Consideram-se documentos correntes aqueles em curso ou que, mesmo sem movimentao, constituam objeto de consultas freqentes. 2 Consideram-se documentos intermedirios aqueles que, no sendo de uso corrente nos rgos produtores, por razes de interesse administrativo, aguardam a sua eliminao ou recolhimento para guarda permanente. 3 Consideram-se permanentes os conjuntos de documentos de valor histrico, probatrio e informativo que devem ser definitivamente preservados. Art. 9 A eliminao de documentos produzidos por instituies pblicas e de carter pblicos ser realizada mediante autorizao da instituio arquivstica pblica, na sua especfica esfera de competncia. Art.10. Os documentos de valor permanente so inalienveis e imprescritveis.

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CAPTULO III DOS ARQUIVOS PRIVADOS Art.11. Consideram-se arquivos privados os conjuntos de documentos produzidos ou recebidos por pessoas fsicas ou jurdicas, em decorrncia de suas atividades. Art.12. Os arquivos privados podem ser identificados pelo Poder Pblico como de interesse pblico e social, desde que sejam considerados como conjuntos de fontes relevantes para a histria e desenvolvimento cientfico nacional. Art.13. Os arquivos privados identificados como de interesse pblico e social no podero ser alienados com disperso ou perda da unidade documental, nem transferidos para o exterior. Pargrafo nico Na alienao desses arquivos o Poder Pblico exercer preferncia na aquisio. Art. 14. O acesso aos documentos de arquivos privados identificados como de interesse pblico e social poder ser franqueado mediante autorizao de seu proprietrio e possuidor. Art.15. Os arquivos privados identificados como de interesse pblico e social podero ser depositados a ttulo revogvel, ou doados a instituies arquivsticas pblicas. Art. 16. Os registros civis de arquivos de entidades religiosas produzidos anteriormente vigncia do Cdigo Civil ficam identificados como de interesse pblico e social.

CAPTULO IV DA ORGANIZAO E ADMINISTRAO DE INSTITUIES ARQUIVSTICAS PBLICAS Art.17. A administrao da documentao pblica ou de carter pblico compete s instituies arquivsticas federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais. 1 So Arquivos Federais o Arquivo Nacional do Poder Executivo, e os arquivos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio. So considerados, tambm, do Poder Executivo os arquivos do Ministrio da Marinha, do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio do Exrcito e do Ministrio da Aeronutica.

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 2 So Arquivos Estaduais o arquivo do Poder Executivo, o arquivo do Poder Legislativo e o Arquivo do Poder Judicirio. 3 So Arquivos do Distrito Federal o arquivo do Poder Executivo, o arquivo do Poder Legislativo e o arquivo do Poder Judicirio. 4 So Arquivos Municipais o arquivo do Poder Executivo e o arquivo do Poder Legislativo. 5 Os arquivos pblicos dos Territrios so organizados de acordo com sua estrutura poltico-jurdica. Art. 18 Compete ao Arquivo Nacional a gesto e o recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como preservar e facultar o acesso aos documentos sob sua guarda, e acompanhar, e implementar a poltica nacional de arquivos. Pargrafo nico Para o pleno exerccio de suas funes, o Arquivo Nacional poder criar unidades regionais. Art.19 Competem aos arquivos do Poder Legislativo Federal a gesto e o recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Legislativo Federal no exerccio de suas funes, bem como preservar e facultar o acesso aos documentos sob sua guarda. Art.20 Competem aos arquivos do Poder Judicirio Federal a gesto e o recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Judicirio Federal no exerccio de suas funes, tramitados em juzo e oriundos de cartrios e secretarias, bem como preservar e facultar o acesso aos documentos sob sua guarda. Art.21 Legislao estadual, do Distrito Federal e municipal definir os critrios de organizao e vinculao dos arquivos estaduais e municipais, bem como a gesto e acesso aos documentos, observado o disposto na Constituio Federal e nesta Lei. CAPTULO V DO ACESSO E SIGILO DOS DOCUMENTOS PBLICOS Art.22 assegurado o direito de acesso aos documentos pblicos. Art.23 Decreto fixar as categorias de sigilo que devero ser obedecidas pelos rgos pblicos na classificao dos documentos por eles produzidos. 1 Os documentos cuja divulgao ponha em risco a segurana da sociedade e o Estado, bem como aqueles necessrios ao resguardo da inviolabilidade e da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas so originariamente sigilosos.

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2 O acesso a documentos sigilosos referentes segurana da sociedade e do Estado ser restrito por um prazo mximo de 30 (trinta) anos, a contar da data de sua produo, podendo esse prazo ser prorrogado, por uma nica vez, por igual perodo. 3 O acesso a documentos sigilosos referentes honra e imagem das pessoas ser restrito por um prazo mximo de 100 (cem) anos, a contar da data de sua produo. Art.24 Poder o Poder Judicirio, em qualquer instncia, determinar a exibio reservada de qualquer documento sigiloso, sempre que indispensvel defesa de direito prprio ou esclarecimento de situao pessoal da parte. Pargrafo nico Nenhuma norma de organizao administrativa ser interpretada de modo a, por qualquer forma, restringir o disposto neste artigo.

DISPOSIES FINAIS Art.25 Ficar sujeito responsabilidade penal, civil e administrativa, na forma da legislao em vigor, aquele que desfigurar ou destruir documentos de valor permanente ou considerado de interesse pblico e social. Art.26 Fica criado o Conselho Nacional de Arquivos CONARQ, rgo vinculado ao Arquivo Nacional, que definir a poltica nacional de arquivos, como rgo central de um Sistema Nacional de Arquivos SINAR. 1 O Conselho Nacional de Arquivos ser presidido pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional e integrado por representantes de instituies arquivsticas pblicas e privadas. 2 A estrutura e funcionamento do Conselho criado neste artigo sero estabelecidos em regulamento. Art.27 Esta Lei entra em vigor na data da sua publicao. Art.28 Revogam-se as disposies em contrrio. Braslia, em 08 de janeiro de 1991; 170 da Independncia e 103 da Repblica.

FERNANDO COLLOR Jarbas Passarinho

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ANEXO B
DECRETO N. 1.173, DE 29 DE JUNHO DE 1994 Dispe sobre a competncia, organizao e funcionamento do Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) e do Sistema Nacional de Arquivos (SINAR) e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituio Federal, DECRETA: Art. 1 O Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), rgo colegiado, vinculado ao Arquivo Nacional, criado pelo art. 26 da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, que dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados, tem por finalidade definir a poltica nacional de arquivos pblicos e privados, bem como exercer a orientao normativa visando gesto documental e proteo especial aos documentos de arquivo. Art. 2 Compete ao CONARQ: I estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), visando gesto, preservao e ao acesso aos documentos de arquivos; II promover o inter-relacionamento de arquivos pblicos e privados com vistas ao intercmbio e integrao sistmica das atividades arquivsticas; III propor ao Ministro de Estado da Justia dispositivos legais necessrios ao aperfeioamento e implementao da poltica nacional de arquivos pblicos e privados; IV zelar pelo cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais que norteiem o funcionamento e o acesso aos arquivos pblicos; V estimular programas de gesto e de preservao de documentos pblicos de mbito federal, estadual e municipal, produzidos ou recebidos em decorrncia das funes executiva, legislativa e judiciria; VI subsidiar a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento, sugerindo metas e prioridades da poltica nacional de arquivos pblicos e privados;

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VII estimular a implantao de sistemas de arquivos nos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios; VIII estimular a integrao e modernizao dos arquivos pblicos e privados; IX declarar como de interesse pblico e social os arquivos privados que contenham fontes relevantes para a histria e o desenvolvimento nacionais, nos termos do art. 12 da Lei 8.l59, de 8 de janeiro de 1991; X estimular a capacitao tcnica de recursos humanos que desenvolvam atividades de arquivo nas instituies integrantes do SINAR; XI recomendar providncias para a apurao e a reparao de atos lesivos poltica nacional de arquivos pblicos e privados; XII promover a elaborao de cadastro nacional de arquivos pblicos e privados, bem como desenvolver atividades censitrias referentes a arquivos; XIII manter intercmbio com outros conselhos e instituies cujas finalidades sejam relacionadas ou complementares s suas, para prover e receber elementos de informao e juzo, conjugar esforos e encadear aes; XIV articular-se com outros rgos do Poder Pblico formuladores de polticas nacionais nas reas de educao, cultura, cincia e tecnologia e informao e informtica. Art. 3 O Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) presidido pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional e constitudo por quatorze membros Conselheiros,* sendo: I dois representantes do Poder Executivo Federal; II dois representantes do Poder Judicirio Federal; III dois representantes do Poder Legislativo Federal; IV um representante do Arquivo Nacional; V dois representantes dos Arquivos Pblicos Estaduais e do Distrito Federal; VI dois representantes dos Arquivos Pblicos Municipais; VII um representante da Associao dos Arquivistas Brasileiros;

O Decreto n 1.461, de 25 de abril de 1995, alterou o nmero de Conselheiros, incluindo um representante das instituies mantenedoras de curso superior de Arquivologia e ampliando para trs os representantes de instituies no-governamentais que atuem na rea de ensino, pesquisa, preservao ou acesso a fontes documentais.

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VIII dois representantes de instituies no-governamentais que atuem na rea de ensino, pesquisa, preservao ou acesso a fontes documentais; l Cada conselheiro ter um suplente. 2 Os membros referidos nos incisos II e III e respectivo suplente sero designados e nomeados pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal e pelos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado, respectivamente. 3 Os demais Conselheiros e suplentes sero nomeados pelo Presidente da Repblica, a partir de listas apresentadas pelo Ministro de Estado da Justia, mediante indicaes dos dirigentes dos rgos e entidades representados. 4 O mandato dos Conselheiros ser de dois anos, permitida uma reconduo. 5 O Presidente do Conselho, em suas faltas e impedimentos, ser representado por seu substituto legal no Arquivo Nacional. Art. 4 O exerccio das atividades de Conselheiro de natureza relevante, no remunerado, e ter preferncia sobre a funo pblica de que esteja investido. Art. 5 Caber ao Arquivo Nacional dar o apoio tcnico e administrativo ao CONARQ. Art. 6 O Plenrio, rgo superior de deliberao do CONARQ, reunirse-, em carter ordinrio, no mnimo uma vez a cada quatro meses e, extraordinariamente, mediante convocao de seu Presidente ou a requerimento de dois teros de seus membros. 1 O CONARQ ter sede e foro onde for a sede do Arquivo Nacional. 2- As reunies do Conselho podero ser convocadas para local fora de sua sede, sempre que razo superior indicar a convenincia de adoo desse medida. Art. 7 O CONARQ somente se reunir para deliberao com o quorum mnimo de seis Conselheiros. Art. 8 O CONARQ constituir cmaras tcnicas e comisses especiais com a finalidade de elaborar estudos e normas necessrias implementao da poltica nacional de arquivos pblicos e privados e ao funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos. Pargrafo nico. Os integrantes dessas Cmaras e Comisses sero designados por Portaria do Presidente do Conselho, ad referendum do Plenrio, sendo o exerccio das atividades por eles desenvolvidas considerado relevante e no ensejar qualquer remunerao . Art. 9 O Regimento Interno do CONARQ ser aprovado pelo Plenrio.

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Art. 10 O Sistema Nacional de Arquivos SINAR, criado pelo Decreto n 82.308, de 25 de setembro de 1978, e de acordo com o artigo 26 da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, tem por finalidade implementar a poltica nacional de arquivos pblicos e privados, visando gesto, preservao e ao acesso aos documentos de arquivo. Art. 11 Sistema Nacional de Arquivos tem como rgo central o Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ). Art. 12 Integram o SINAR: I o Arquivo Nacional; II os arquivos do Poder Executivo Federal; III os arquivos do Poder Legislativo Federal; IV os arquivos do Poder Judicirio Federal; V os arquivos estaduais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; VI os arquivos do Distrito Federal, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; VII os arquivos municipais dos Poderes Executivo e Legislativo. l os arquivos referidos nos incisos II a VI, quando organizados sistemicamente, passam a integrar o SINAR por intermdio de seus rgos centrais. 2 as pessoas fsicas e jurdicas de direito privado, detentoras de arquivos, podem integrar o Sistema mediante convnio com o rgo central. Art. 13 Compete aos integrantes do Sistema: I promover a gesto, a preservao e o acesso s informaes e aos documentos na sua esfera de competncia, em conformidade com as diretrizes e normas emanadas do rgo central; II disseminar, em sua rea de atuao, as diretrizes e normas estabelecidas pelo rgo central, zelando pelo seu cumprimento; III implementar a racionalizao das atividades arquivsticas, de forma a garantir a integridade do ciclo documental; IV garantir a guarda e o acesso aos documentos de valor permanente; V apresentar sugestes ao rgo central para o aprimoramento do Sistema; VI prestar informaes sobre suas atividades ao rgo central; VII apresentar subsdios ao rgo central para a elaborao de dispositivos legais necessrios ao aperfeioamento e implementao da poltica nacional de arquivos pblicos e privados;

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VIII promover a integrao e a modernizao dos arquivos em sua esfera de atuao; IX propor ao rgo central os arquivos privados que possam ser considerados de interesse pblico e social; X comunicar ao rgo central, para as devidas providncias, atos lesivos ao patrimnio arquivstico nacional; XI colaborar na elaborao de cadastro nacional de arquivos pblicos e privados, bem como no desenvolvimento de atividades censitrias referentes a arquivos; XII possibilitar a participao de especialistas nas Cmaras Tcnicas e Comisses Especiais constitudas pelo CONARQ; XIII proporcionar aperfeioamento e reciclagem aos tcnicos da rea de arquivo, garantindo constante atualizao. Art. 14 Os integrantes do Sistema seguiro as diretrizes e normas emanadas do rgo central, sem prejuzo da sua subordinao e vinculao administrativa. Art. 15 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao. Art. 16 Revoga-se o Decreto n 82.308, de 25 de setembro de 1978, que institui o Sistema Nacional de Arquivos (SINAR). Braslia, 29 de junho de 1994; 173 da Independncia e 106 da Repblica. ITAMAR FRANCO Alexandre de Paula Dupeyrat Martins

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Anexo C
DECRETO N 2.134, DE 24 DE JANEIRO DE 1997. Regulamenta o art. 23 da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, que dispe sobre a categoria dos documentos pblicos sigilosos e o acesso a eles, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto no art. 23 da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, DECRETA:

CAPTULO I DAS DISPOSIES GERAIS Art. 1 Este decreto regula a classificao, reproduo e o acesso aos documentos pblicos de natureza sigilosa, apresentados em qualquer suporte, que digam respeito segurana da sociedade e do Estado e intimidade do indivduo. Art. 2 Para os fins deste Decreto, considera-se: I acesso: possibilidade de consulta aos documentos de arquivo; II classificao: atribuio de grau de sigilo a documentos; III credencial de segurana: certificado concedido por autoridade competente, que habilita uma pessoa a ter acesso a documento sigiloso; IV custdia: responsabilidade pela guarda de documentos; V desclassificao: atividade pela qual a autoridade responsvel pela classificao dos documentos sigilosos os torna ostensivos e acessveis consulta pblica; VI documento ostensivo: documento cujo acesso irrestrito; VII documento sigiloso: documento que contm assunto classificado como sigiloso, e que, portanto requer medidas especiais de acesso; VIII grau de sigilo: gradao atribuda classificao de um documento sigiloso, de acordo com a natureza de seu contedo e tendo em vista a convenincia de limitar sua divulgao s pessoas que tm necessidade de conhec-lo.

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IX reclassificao: atividade pela qual a autoridade responsvel pela classificao dos documentos altera a sua classificao. CAPTULO II Do Acesso Art. 3 assegurado o direito de acesso pleno aos documentos pblicos, observado o disposto neste Decreto e no art. 22 da Lei 8.159, de 8 de janeiro de 1991. Art. 4 Qualquer documento classificado como sigiloso, na forma do art. 15 deste Decreto, recolhido instituio arquivstica pblica, que em algum momento tenha sido objeto de consulta pblica, no poder sofrer restrio de acesso. Art. 5 Os rgos pblicos e instituies de carter pblico custodiadores de documentos sigilosos, devero constituir Comisses Permanentes de Acesso, para o cumprimento deste Decreto, podendo ser criadas subcomisses. Art. 6 As Comisses Permanentes de Acesso devero analisar, periodicamente, os documentos sigilosos sob custdia, submetendo-os autoridade responsvel pela classificao, a qual, no prazo regulamentar, efetuar, se for o caso, sua desclassificao. Pargrafo nico. A relao dos documentos desclassificados, contendo nome e sigla do rgo ou da instituio, tipo, nmero e data do documento, grau de sigilo original, destinatrio e assunto, dever ser encaminhada, semestralmente, pelas comisses permanentes de acesso, para publicao em Dirio Oficial da Unio, do Distrito Federal, dos Estados ou dos Municpios, conforme o caso. Art. 7 Findo o prazo estabelecido no art. 29 deste Decreto, as Comisses Permanentes de Acesso devero liberar os documentos referidos nesse dispositivo. Art. 8 Sero liberados consulta pblica os documentos que contenham informaes pessoais, desde que previamente autorizada pelo titular ou por seus herdeiros. Art. 9 As Comisses Permanentes de Acesso podero autorizar o acesso a documentos pblicos de natureza sigilosa a pessoas devidamente credenciadas, mediante apresentao, por escrito, dos objetivos da pesquisa. Art. 10 O acesso aos documentos sigilosos, originrios de outros rgos ou instituies, inclusive privadas, custodiados para fins de instruo de procedimento, processo administrativo ou judicial, somente poder ser autorizado pelo agente do respectivo rgo ou instituio de origem.

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Art. 11 O acesso a qualquer assunto sigiloso, resultante de acordos ou contratos com pases estrangeiros, atender s normas e recomendaes de sigilo constantes desses instrumentos. Art. 12 A eventual negativa de autorizao de acesso dever ser justificada por escrito. Art. 13 Todos tm direito de acessar, mediante requerimento protocolado na instituio pblica custodiadora, documentos e informaes a seu respeito, existentes em arquivos ou bancos de dados pblicos. Art. 14 O atendimento consulta a documentos sigilosos ou a informaes pessoais existentes nos arquivos ou em bancos de dados ser dado no prazo da lei, a partir da data de entrada do requerimento no protocolo.

CAPTULO III Do Sigilo e da Segurana da Sociedade e do Estado Art. 15 Os documentos pblicos sigilosos classificam-se em quatro categorias: I ultra-secretos: os que requeiram excepcionais medidas de segurana e cujo teor s deva ser do conhecimento de agentes pblicos ligados ao seu estudo e manuseio; II secretos: os que requeiram rigorosas medidas de segurana e cujo teor ou caracterstica possam ser do conhecimento de agentes pblicos que, embora sem ligao ntima com seu estudo ou manuseio, sejam autorizados a deles tomarem conhecimento em razo de sua responsabilidade funcional; III confidenciais: aqueles cujo conhecimento e divulgao possam ser prejudiciais ao interesse do Pas; IV reservados: aqueles que no devam, imediatamente, ser do conhecimento do pblico em geral. Art. 16 So documentos passveis de classificao como ultra-secretos aqueles referentes soberania e integridade territorial nacionais, planos de guerra e relaes internacionais do Pas, cuja divulgao ponha em risco a segurana da sociedade e do Estado. Pargrafo nico. A classificao de documento na categoria ultra-secreto somente poder ser feita pelos chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio federais.

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Art. 17 So documentos passveis de classificao como secretos aqueles referentes a planos ou detalhes de operaes militares, a informaes que indiquem instalaes estratgicas e aos assuntos diplomticos que requeiram rigorosas medidas de segurana cuja divulgao ponha em risco a segurana da sociedade e do Estado. Pargrafo nico. A classificao de documento na categoria secreta somente poder ser feita pelas autoridades indicadas no pargrafo nico do art. 16 deste Decreto, por governadores e ministros de Estado, ou, ainda, por quem haja recebido delegao. Art. 18 So documentos passveis de classificao como confidenciais aqueles em que o sigilo deva ser mantido por interesse do governo e das partes e cuja divulgao prvia possa vir a frustrar seus objetivos ou ponha em risco a segurana da sociedade e do Estado. Pargrafo nico. A classificao de documento na categoria confidencial somente poder ser feita pelas autoridades indicadas no pargrafo nico do art. 17 deste Decreto, pelos titulares dos rgos da Administrao Pblica Federal, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, ou, ainda, por quem haja recebido delegao para esse fim. Art. 19 So documentos passveis de classificao como reservados aqueles cuja divulgao, quando ainda em trmite, comprometa as operaes ou objetivos neles previstos. Pargrafo nico. A classificao de documento na categoria reservada somente poder ser feita pelas autoridades indicadas no pargrafo nico do art. 18 deste Decreto, e pelos agentes pblicos formalmente encarregados da execuo de projetos, planos e programas. Art. 20 Os prazos de classificao dos documentos a que se refere este Decreto vigoram a partir da data de sua produo, e so os seguintes: I ultra-secretos, mximo de trinta anos; II secretos, mximo de vinte anos; III confidenciais, mximo de dez anos; V reservados, mximo de cinco anos. Art. 21 Os documentos sigilosos, de valor probatrio, informativo e histrico, de guarda permanente, de acordo com o art. 25, da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991 no podem ser destrudos. Art. 22 Poder a autoridade responsvel pela classificao dos documentos, ou a autoridade mais elevada, findo o motivo de sua classificao ou alterao de sua natureza, e considerando o interesse para a pesquisa e para a administrao, alter-la ou cancel-la, tornando-os ostensivos.

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Art. 23 Poder a autoridade responsvel pela classificao dos documentos, considerando o interesse de segurana da sociedade e do Estado, renov-la por uma nica vez, por igual perodo. Pargrafo nico. Poder a autoridade superior que classificou o documento alterar o grau de sigilo dos documentos em trmite. Art. 24 Os documentos sigilosos sero guardados em condies especiais de segurana. Art. 25 Os procedimentos relativos emisso de credencial de segurana sero objeto de disposies internas de cada rgo ou instituio de carter pblico. Art. 26 Os agentes pblicos encarregados da custdia de documentos sigilosos devero passar, devidamente conferidos, a seus substitutos todos os documentos sob sua responsabilidade. Art. 27 Os documentos sigilosos, de guarda permanente, objeto de desclassificao, devero ser encaminhados instituio arquivstica pblica, na sua esfera de competncia, ou ao arquivo permanente do rgo, para fins de organizao, preservao e acesso.

CAPTULO IV DA INTIMIDADE Art. 28 Excetuam-se do acesso pblico irrestrito os documentos cuja divulgao comprometa a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, e aqueles integrantes de processos judiciais que tenham tramitado em segredo de justia. Art. 29 Sero restritos pelo prazo de cem anos, a partir da data de sua produo, os documentos a que se refere o art. 28 deste Decreto. Pargrafo nico. Excepcionalmente, desde que observadas as disposies constantes do art. 9, poder ser autorizado o acesso aos documentos referidos no art. 28 deste Decreto.

CAPTULO V Da Reproduo Art. 30 A instituio pblica custodiadora de documentos sigilosos fornecer, quando solicitada pelo usurio, reproduo total ou parcial dos

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documentos, observadas as restries legais e as estabelecidas pelas Comisses Permanentes de Acesso. 1 Todas as cpias decorrentes de reproduo sero autenticadas pelo Presidente da Comisso Permanente de Acesso respectiva. 2 Os documentos que contenham informaes que comprometam a vida privada, a honra e a imagem de terceiros podero ser reproduzidos parcial ou totalmente, observado o disposto no art. 8 deste Decreto. Art. 31 Sero fornecidas certides dos documentos que no puderem ser copiados, devido a seu estado de conservao, desde que necessrias para fazer prova em juzo.

CAPTULO VI Das Disposies Finais Art. 32 Os agentes pblicos responsveis pela custdia de documentos sigilosos esto sujeitos s regras referentes ao sigilo profissional ou a seu cdigo especfico de tica. Art. 33 Os rgos pblicos e instituies de carter pblico custodiadores de documentos sigilosos tero um prazo mximo de sessenta dias para constituir e instalar sua Comisso Permanente de Acesso, a partir da data de publicao deste Decreto. Art. 34 Este decreto entra em vigor na data de sua publicao. Art. 35 Ficam revogados os Decretos ns 79.099, de 06 de janeiro de 1977, e 99.347, de 26 de junho de 1990. Braslia, 24 de janeiro de 1997; 176 da Independncia e 109 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Nelson A. Jobim

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Anexo D
DECRETO N 1.048, DE 21 DE JANEIRO DE 1994 Dispe sobre o Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica, da Administrao Pblica Federal e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituio, e tendo em vista o disposto nos artigos 30 e 31 do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, no art. 11 da Lei n 8.490, de 19 de novembro de 1992, e no art. 4 do Decreto n 471, de 4 de fevereiro de 1993. DECRETA: Art. 1 Ficam organizados sob a forma de Sistema, com a denominao de Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP, o planejamento, a coordenao, a organizao, a operao, o controle e a superviso dos recursos de informao e informtica dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. Pargrafo nico. facultada s Foras Armadas e aos rgos de poltica externa e de segurana a incluso, no SISP, dos recursos de informao e informtica, a critrio de seus respectivos dirigentes. Art. 2 O Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica tem por finalidade: I assegurar ao Governo Federal suporte de informao adequado, dinmico, confivel e eficaz; II facilitar aos interessados a obteno das informaes disponveis, resguardados os aspectos de sigilo e restries administrativas ou previstas em disposies legais; III promover a integrao entre programas de governo, projetos e atividades, visando a definio de polticas, diretrizes e normas relativas gesto dos recursos do Sistema; IV estimular o uso racional dos recursos de informao e informtica, no mbito da Administrao Pblica Federal, visando a melhoria da qualidade e da produtividade do ciclo da informao;

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V estimular o desenvolvimento, a padronizao, a integrao, a normalizao dos servios de produo e disseminao de informaes, de forma desconcentrada e descentralizada; VI propor adaptaes institucionais necessrias ao aperfeioamento dos mecanismos de gesto dos recursos de informao e informtica; VII estimular e promover a formao, o desenvolvimento e o treinamento dos servidores que atuam na rea de informao e informtica. 1 So recursos de informao os conjuntos ordenados de procedimentos de coleta, tratamento e recuperao da informao, e seus respectivos acervos. 2 So recursos de informtica o conjunto formado pelos equipamentos, materiais, programas de computador que constituem a infra-estrutura tecnolgica de suporte automatizado ao ciclo da informao, que envolve as atividades de produo, coleta, tratamento, armazenamento e disseminao. Art. 3 Integram o Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP: I como rgo central: a Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica, representada pelo Subsecretaria de Planejamento, Coordenao e Desenvolvimento Gerencial e Organizacional; II a Comisso de Coordenao, formada pelos representantes dos rgos Setoriais, presidida por representante do rgo Central; III os rgos Setoriais, representados junto unidade gestora do Sistema pelos titulares da unidades de modernizao e informtica dos Ministrios Civis e equivalentes nos Ministrios Militares e Secretarias da Presidncia da Repblica; IV os rgos Seccionais, representados pelos dirigentes dos rgos que atuam na rea de administrao dos recursos de informao e informtica, nas autarquias e fundaes. Pargrafo nico. Podero colaborar com o SISP, mediante acordos especficos com o rgo Central, as entidades do Poder Pblico e da iniciativa privada, interessadas no desenvolvimento de projetos de interesse comum. Art. 4 Compete ao rgo central do SISP: I orientar e administrar o processo de planejamento estratgico, coordenao geral e normalizao relativa aos recursos de informao e informtica da Administrao Pblica Federal;

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II definir, elaborar, divulgar e implementar, com apoio da Comisso de Coordenao, as polticas, diretrizes e normas relativas gesto dos recursos do Sistema e ao processo normativo de compras do Governo na rea de informtica; III promover a elaborao de planos de formao, desenvolvimento e treinamento de pessoal na rea de abrangncia do Sistema; IV incentivar aes prospectivas, visando acompanhar as inovaes tcnicas da rea de informtica, de forma a atender s necessidades de modernizao dos servios da Administrao Pblica Federal; V promover a disseminao das informaes disponveis, de interesse comum, entre os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Art. 5 Compete Comisso de Coordenao: I participar da elaborao e implementao das polticas, diretrizes e normas relativas gesto dos recursos do Sistema e ao processo normativo de compras do governo na rea de informtica; II assessorar o rgo Central no cumprimento das suas atribuies; III promover o intercmbio de conhecimentos entre seus participantes e homogeneizar o entendimento das polticas, diretrizes e normas; IV acompanhar e avaliar os resultados da regulamentao emanada do rgo Central e propor ajustamentos. Art. 6 Compete aos rgos Setoriais, como integrantes do SISP: I coordenar, planejar, articular e controlar os recursos de informao e informtica, no mbito dos Ministrios ou das Secretarias da Presidncia da Repblica; II coordenar, planejar e supervisionar os sistemas de informao, no mbito dos Ministrios, das Secretarias da Presidncia da Repblica, das autarquias e fundaes; III fornecer subsdios ao rgo Central, por intermdio da Comisso de Coordenao, para a definio e elaborao de polticas, diretrizes e normas relativas ao Sistema; IV cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do rgo Central; V participar, como membro da Comisso de Coordenao, dos encontros de trabalho programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.

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Art. 7 Compete aos rgos Seccionais, como integrantes do SISP: I cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do rgo Setorial; II subsidiar o rgo Setorial na elaborao de polticas, diretrizes, normas e projetos setoriais; III participar dos encontros de trabalho programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP. Art. 8 A Secretaria de Administrao Federal da Presidncia da Repblica baixar normas e instrues necessrias implantao e ao funcionamento do SISP. Art. 9 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 21 de janeiro de 1994; 173 da Independncia e 106 da Repblica. ITAMAR FRANCO Romildo Canhim

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Anexo E
Principais aspectos da Proposta de Emenda Constitucional aprovada em 19 de novembro de 1997. Reviso das Regras da Estabilidade do Servidor 1. Exigncia de 3 anos para aquisio da estabilidade. 2. Avaliao de desempenho para aquisio da estabilidade. 3. Avaliao de desempenho peridica do servidor. O servidor poder perder o cargo por motivo de insuficincia de desempenho, apurada em procedimento de avaliao peridica. Controle dos Gastos e Equilbrio das Contas Pblicas 1. Reduo de despesas com cargos em confiana. A Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, no caso de descumprimento dos limites de despesas com pessoal, fixados em lei complementar, devero reduzir em pelo menos 20% as despesas com cargos em comisso e funes de confiana. 2. Demisso de servidores no-estveis. Alm do referido no item anterior, devero ser demitidos os servidores admitidos sem concurso pblico que no tenham adquirido a estabilidade por fora da Constituio de 1988. 3. Permisso para demisso de servidores estveis. Poder ocorrer a demisso de servidores estveis se esgotadas as medidas de ajustamento previstas nos itens 1 e 2 precedentes. 4. Indenizao para perda do cargo por servidor estvel. O servidor estvel que perder o cargo conforme previsto no item anterior, far jus indenizao de um ms de remunerao por ano de servio. Novos Limites e Critrios para a Fixao das remuneraes 1. Exigncia de lei para fixao ou alterao de remunerao de servidor. Fica estabelecida a exigncia de aprovao de projeto de lei especfico, sujeito a veto presidencial, para a fixao ou alterao de remunerao dos servidores pblicos e membros de Poder. 2. Poltica de remunerao dos servidores. O sistema remuneratrio dos servidores dever compreender a fixao de padres de vencimento que considerem as peculiaridades, complexidade, responsabilidade e exigncias para a investidura em cada cargo.

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Flexibilizao do Regime de Admisso dos Servidores 1. Supresso da previso de regime jurdico nico para admisso de servidores. Deixa de ser obrigatria a adoo de regime jurdico nico para os servidores da administrao pblica direta, autrquica e fundacional. 2. Permisso para requisitos diferenciados de admisso do servidor. A lei poder fixar requisitos diferenciados para admisso do servidor, quando as caractersticas do cargo assim o exigirem. 3. Adequao do concurso pblico natureza e complexidade do cargo. Permite a regulamentao em lei dos procedimentos do concurso pblico de modo a considerar, em cada caso, a natureza e a complexidade do cargo ou emprego. Profissionalizao da Funo Pblica 1. Reserva de cargos e funes para servidores de carreira. Fica prevista a ocupao das funes de confiana exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo e fixao de percentual mnimo dos cargos em comisso para servidores de carreira. Desenvolvimento da Gesto, Transparncia e Controle Social 1. Qualidade como princpio da administrao pblica. Fica includo, entre os princpios a serem observados pela administrao pblica, a qualidade do servio prestado. 2. Adoo de contratos de gesto na administrao pblica. Fica prevista lei que regulamentar a ampliao da autonomia dos rgos e entidades da administrao pblica que firmem contratos, com a fixao de objetivos e metas de desempenho. 3. Participao do cidado na administrao pblica. Fica prevista lei que tratar do acesso do usurio a registros administrativos e informaes, da representao contra abuso ou negligncia de servidor e do encaminhamento de reclamaes relativas prestao de servios pblicos em geral. 4. Acesso pelo servidor a informaes privilegiadas. Fica prevista lei que estabelecer requisitos e restries ao servidor que venha a ocupar cargo pblico, inclusive aps o seu afastamento, em situaes que propiciem o acesso a informaes privilegiadas.

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Anexo F
RESOLUES APROVADAS PELO CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS Resoluo n 1, de 18 de outubro de 1995: dispe sobre a necessidade da adoo de planos e ou cdigos de classificao de documentos nos arquivos correntes, que considerem a natureza dos assuntos resultantes de suas atividades e funes. Resoluo n 2, de 18 de outubro de 1995: dispe sobre as medidas a serem observadas na transferncia ou no recolhimento de acervos documentais para instituies arquivsticas pblicas. Resoluo n 3, de 26 de dezembro de 1995: dispe sobre o Programa de Assistncia Tcnica do Conselho Nacional de Arquivos. Resoluo n 4, de 28 de maro de 1996: dispe sobre o Cdigo de Classificao de Documentos de Arquivo para a Administrao Pblica: Atividades-Meio e aprova os prazos de guarda e a destinao de documentos estabelecidos na Tabela Bsica de Temporalidade e Destinao de Documentos de Arquivo Relativos s Atividades-Meio da Administrao Pblica. Resoluo n 5, de 30 de setembro de 1996: dispe sobre a publicao de editais para Eliminao de Documentos nos Dirios Oficiais da Unio, Distrito Federal, Estados e Municpios. (D.O.U. n 198, de 11/10/1996 ). Resoluo n 6, de 15 de maio de 1997: dispe sobre diretrizes quanto terceirizao de servios arquivsticos pblicos. (D.O.U. n 97, de 23/5/ 1997). Resoluo n 7, de 20 de maio de 1997: dispe sobre os procedimentos para a eliminao de documentos no mbito dos rgos e entidades integrantes do Poder Pblico.

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