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INSTITUTO RIO BRANCO

MARCELA POMPEU DE SOUSA CAMPOS SOGOCIO

O BRASIL ADVERTE: FUMAR PREJUDICIAL SADE


ANLISE DO PROCESSO DE RATIFICAO DA CONVENO-QUADRO PARA O CONTROLE DO TABACO

BRASLIA 2008

Autora: Marcela Pompeu de Sousa Campos Sogocio Ttulo: O Brasil Adverte: Fumar Prejudicial Sade: Anlise do Processo de Ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco.

Dissertao apresentada ao Instituto Rio Branco do Ministrio das Relaes Exteriores, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Diplomacia.

Orientadora: Profa Dra Luciana Melchert Saguas Presas

Braslia 2008

Sogocio, Marcela Pompeu de Sousa Campos


O Brasil Adverte: Fumar Prejudicial Sade: Anlise do Processo de Ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco/ Marcela Pompeu de Sousa Campos Sogocio. Braslia: IRBr, 2008. 145 f. Orientadora: Luciana Melchert Saguas Presas Dissertao (mestrado) Instituto Rio Branco, Mestrado em Diplomacia, 2008. Referncias bibliogrficas: f. 101-110 1. Diplomacia. 2. Polticas Pblicas. 3. Tabaco. 4. Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco. 5. Ratificao. - Dissertao. I. Sogocio, Marcela Pompeu. II. Melchert, Luciana. III. Instituto Rio Branco. IV. Ttulo.

Autora: Marcela Pompeu de Sousa Campos Sogocio Ttulo: O Brasil Adverte: Fumar Prejudicial Sade: Anlise do Processo de Ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco.

Dissertao apresentada ao Instituto Rio Branco do Ministrio das Relaes Exteriores, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Diplomacia.

Braslia,

de

de 200 .

Aprovada por:

Profa Dra Luciana Melchert Saguas Presas

Profa Dra Lilian Cristina Burlamaqui Duarte

Prof. Dr. Carlos Pio

minha me

AGRADECIMENTOS Ao Senador Cristovam Buarque; Ao Embaixador Fernando Guimares Reis, professores, funcionrios e colegas do Instituto Rio Branco; Ao Embaixador Marco Antnio Diniz Brando, ao Ministro Jos Carlos da Fonseca e colegas da Embaixada em Nova Dlhi; Ao Embaixador Santiago Alczar; Doutora Tnia Cavalcante e equipe do Inca; aos integrantes da Conicq, por sugerir leituras, fornecer material e esclarecer recorrentes e variadas dvidas; s Ministras Ana Cabral e Mariangela Rebu, principalmente pelas estimulantes conversas s sextas-feiras, que me despertaram o interesse pela Conveno-Quadro pela perspectiva da diplomacia, no mais da medicina, e ao Ministro Silvio Albuquerque, com quem convivi por pouco tempo, o suficiente para ter muitos motivos para agradecer; Professora Luciana Melchert, minha guia, mais que orientadora; Muitssimo obrigada a todos os entrevistados, pelo tempo e a ateno dispensados e por compartilhar informaes sobre um tema que conhecem em profundidade. Agradeo, tambm, a todos os envolvidos nos processos de negociao e ratificao da ConvenoQuadro. Ao Pedro Saldanha, em particular. Aos Consultores e Assessores Legislativos do Senado Federal, pelos esclarecimentos; A todos os grandes amigos, mais que colegas, da DTS. Agradeo tanto a meus contemporneos, em especial Viviane Balbino e Mrcio Lobato, por incentivaram minha pesquisa mais diretamente, quanto a meus predecessores Marise Guebel e Igor Resende, sempre dispostos a compartilhar dicas e experincias; Ao Professor Carlos Pio, pela preciosa orientao ainda na fase do Projeto; Professora Lilian Duarte; ao Professor Marcelo Varella, pelo apoio srio e profissional no incio do trabalho; A Sandra e Pedro Montenegro, amigos e acadmicos experientes, sem os quais esta dissertao continuaria apenas no campo das idias. Obrigada pelas longas conversas; pelas sugestes de temas, metodologia, textos e at orientador; pelo incentivo a prosseguir apesar das adversidades; Aos queridos Melina Maia, Clarissa Forecchi e Flavio Werneck, por ajudar a vencer os 15 mil quilmetros que me distanciam de Braslia. Agradeo por poder sempre contar com vocs; Aos muito amados pais, irm e Eric, pelos incentivos pessoal e acadmico.

RESUMO Primeiro Tratado da OMS, a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco visa a reduzir conseqncias sanitrias, socioeconmicas e ambientais indesejadas do consumo do tabaco. Apesar de ser o maior exportador e o segundo maior produtor mundial de folha de tabaco, o Brasil liderou com legitimidade negociaes do Tratado, porm o Governo teve dificuldades em aprov-lo internamente. A ratificao da Conveno demorou 27 meses, abrangeu diversos grupos de interesse e foi responsvel pela primeira srie de Audincias Pblicas do Senado Federal fora de sede, nas regies fumicultoras. Esta dissertao aplica mtodos de anlise do processo decisrio de polticas pblicas de Lindblom; Allison; Easton e Putnam, a fim de realizar estudo de caso da ratificao da Conveno-Quadro no Brasil. Para tanto, recorre-se, em primeiro lugar, contextualizao do ambiente, desde o inovador Programa de controle do tabaco, alicerce da liderana internacional brasileira, at a dicotomia cigarro que mata x fumo que alimenta. Em seguida, analisa-se o processo de ratificao, o papel dos atores, com destaque para o heterogneo grupo dos fumicultores, e os embates. A ratificao do Tratado foi aprovada pelo Senado Federal apenas dez dias antes do prazo limite para a participao na Conferncia das Partes, permitindo ao Brasil negociar a implementao do documento. Os opositores do Tratado receberam como concesso a garantia de Programa nacional de apoio aos fumicultores, alm de Declarao Interpretativa ao Tratado, pela qual o Brasil se comprometia a no proibir a fumicultura. Conquanto a indstria de fumo e um grupo de fumicultores tenham disseminado a idia de embate entre sade pblica e subsistncia dos trabalhadores no mbito da Conveno, entende-se que os interesses mais ameaados sejam apenas os das indstrias de tabaco que, mesmo assim, tero algumas dcadas de lucros crescentes para preparar-se para queda do consumo de tabaco. A lucratividade da produo de fumo pouco alcana agricultores familiares, obrigados a lidar com gastos crescentes. Alm disso, a queda de demanda por cigarro j era certa quando da ratificao brasileira, tendo em conta o compromisso anterior de grandes importadores e exportadores. Assim, a melhor alternativa para o Brasil era ratificar a Conveno, no apenas por motivos de sade, mas tambm por garantir apoio internacional aos agricultores, previsto no documento. PALAVRAS-CHAVE: tabaco; fumo; tabagismo; ratificao; processo decisrio; polticas pblicas; Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT).

ABSTRACT WHOs first Treaty, the Framework Convention on Tobacco Control aims at reducing sanitary, social, economic and environmental unwanted consequences of the consumption of tobacco. Despite being the major world exporter and the second major producer of tobacco leaves, Brazil leaded with legitimacy the negotiations of the Treaty; however, the Government found difficulties with internal approval of the document. The ratification of the Convention took 27 months, involved several interest groups, and was responsible for the first series of Public Audiences of the Senate out of the Capital city, in tobacco growing regions. This dissertation applies methods of analysis of the decision-making process of public policies from Lindblom; Allison; Easton and Putnam, in order to develop a case study of the ratification of the Framework Convention in Brazil. For that, there is, firstly, the contextualization of the environment, from the innovative national Programme of tobacco control, the bedrock of the Brazilian international leadership, to the dichotomy cigarette that kills x tobacco that feeds. Secondly, one analyses the process of ratification, the role of the actors, in particular the heterogeneous group of tobacco growers, and the struggles. The ratification of the Treaty was only approved ten days before the due date for the participation in the Conference of Parts, enabling Brazil to negotiate the implementation of the document. The Treaty opposition received as concessions the warrantee of a national Programme of support to tobacco growers, besides an Interpretative Declaration, by which Brazil compromised not to forbid tobacco growth. Even though the tobacco industry and a group of growers had disseminated the idea of opposition between public health and workers subsistence within the Convention, it is understood that the most threatened interests are only those from the industry which, even so, will have some decades of growing profits in order to prepare themselves for the decrease of the use of tobacco. The profits of the tobacco growth hardly reach family rural workers, forced to deal with growing costs. Furthermore, the reduction of the demand for cigarettes was already certain by the time Brazil ratified the Treaty, taking into consideration the previous agreement of huge importers and exporters. As such, the best alternative for Brazil was to ratify the Convention, not only for health issues, but also for warranting international support to rural workers, as predicted in the document. KEY WORDS: tobacco; smoking; decision-making process; ratification; public policies; Framework Convention on Tobacco Control (FCTC).

RESMEN Primer Tratado de la OMS, el Convenio Marco para el Control del Tabaco visa reducir las consecuencias sanitarias, socioeconmicas y ambientales indeseadas del consumo de tabaco. A pesar de ser el ms grande exportador y el segundo ms grande productor de hojas de tabaco en el mundo, Brasil ha liderado con legitimidad las negociaciones del Tratado. Todava, el Gobierno encontr dificultad en aprobarlo internamente. La ratificacin del Convenio tard 27 meses, involucr diversos grupos de inters y fue responsable por la primera serie de Audiencias Pblicas del Senado de la Repblica fuera de sede, en las regiones productoras de tabaco. Esta disertacin emplea mtodos de anlisis del proceso de decisin de polticas pblicas de Lindblom; Allison; Easton y Putnam, con objeto de que se conduzca estudio de caso de la ratificacin del Convenio en Brasil. Para hacerlo, es necesario recurrrselo, en primer lugar, a la contextualizacin del ambiente, desde el innovador Programa de control del tabaco, basis del liderazgo internacional brasileo, hasta la dicotoma cigarrillo que mata x tabaco que alimenta. En segundo lugar, hcese el anlisis del proceso de ratificacin, el rol de los actores, con destaque para el heterogneo grupo de los productores de tabaco, y los embates. La ratificacin del Tratado ha sido aprobada slo diez das antes del plazo lmite para la participacin en la Conferencia de las Partes, permitiendo a Brasil negociar la implementacin del documento. Los opositores del Tratado recibieron como concesin la garanta de un Programa nacional de apoyo a los productores de tabaco, adems de la Declaracin Interpretativa al Tratado, por la cual Brasil asuma compromiso de no prohibir lo cultivo de tabaco. Aunque la industria de tabaco y algunos productores hayan diseminado la idea de embate entre la salud pblica y la subsistencia de los trabajadores en el mbito del Convenio, entindeselo que los intereses ms amenazados sean solamente los de las industrias de tabaco que, asimismo, tendrn algunas dcadas de lucros crecientes para preparrselas para la cada del consumo de tabaco. El lucro de la produccin de tabaco casi no alcanza a los agricultores familiares, obligados a trabajar con costos crecientes. Adems, la cada de la demanda por tabaco ya era cierta en el momento de la ratificacin brasilea, llevando en consideracin el compromiso anterior de grandes importadores y exportadores. Por lo tanto, la mejor alternativa para Brasil era ratificar el Convenio, no slo por raciones de salud, sino tambin para garantizar apoyo internacional a los agricultores, previsto en el documento. PALABRAS CLAVE: tabaco; humo; tabaquismo; ratificacin, proceso decisorio; polticas pblicas; Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT).

ILUSTRAO Figura 1- Modelo simplificado de sistema poltico de Easton TABELAS Tabela 1- Comparao entre consumo de cigarro em unidades per capita ao ano e acontecimentos relevantes para o controle do fumo no Brasil, de 1987 a 2007 Tabela 2- Efeitos colaterais do tabaco Tabela 3- Maiores produtores mundiais de folha de tabaco e valor da produo em preos internacionais (valores em preos constantes de 1999 a 2001), de 1998 a 2005 Tabela 4- Produo de commodities pelo Brasil em 2005 em preos internacionais (valores em preos constantes de 1999 a 2001) Tabela 5- Percentual das exportaes brasileiras nas exportaes mundiais de tabaco; crescimento das exportaes brasileiras ao ano em valor e em volume, de 2002 a 2006 Tabela 6- Porcentagem das exportaes mundiais de folha de tabaco em 2006, principais exportadores Tabela 7- Pases que mais receberam exportaes brasileiras de tabaco, de 2002 a 2006 Tabela 8- Motivo de o produtor agrcola ter optado pelo plantio de fumo, em porcentagem. Possibilidade de mltiplas respostas Tabela 9- Principais municpios fumicultores do Brasil e classificao no ndice de Desenvolvimento Socioeconmico Tabela 10- A ratificao da CQCT: principais fatos; nmero dos documentos e data Tabela 11- Cronologia dos eventos mais significativos para o processo de ratificao da CQCT Tabela 12- Valor total de exportaes brasileiras de tabaco em dlares FOB e em quilos; valor total das exportaes brasileiras em dlares FOB; e porcentagem da exportao de tabaco na exportao total do Brasil de 2000 a 2007 Tabela 13- Percentual de participao de exportaes brasileiras de folha de tabaco nas exportaes mundiais, de 2002 a 2006 35

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SIGLAS E ABREVIATURAS ACT: Aliana de Controle do Tabagismo Afubra: Associao dos Fumicultores do Brasil BAT: British American Tobacco CAS: Comisso de Assuntos Sociais do Senado Federal CQCT: Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco Conicq: Comisso Nacional para Implementao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco CRA: Comisso de Agricultura e Reforma Agrria do Senado Federal CRE: Comisso de Relaes Exteriores e Defesa do Senado Federal CUT: Central nica dos Trabalhadores Deser: Departamento de Estudos Sociorurais DTS: Diviso de Temas Sociais do Ministrio das Relaes Exteriores Fetraf-Sul: Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Regio Sul Idese: ndice de Desenvolvimento Socioeconmico Inca: Instituto Nacional de Cncer Infotab: Centro de Informao Internacional sobre o Tabaco IPI: Imposto sobre Produtos Industrializados ITGA: Associao Internacional de Produtores de Tabaco Mapa: Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MDA: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MRE: Ministrio das Relaes Exteriores MS: Ministrio da Sade MTE: Ministrio do Trabalho e Emprego OMS: Organizao Mundial de Sade ONI: rgo de Negociao Intergovernamental Opas: Organizao Pan-Americana de Sade ONG: Organizao No-Governamental PNCT: Programa Nacional de Controle do Tabagismo RVBI: Rede Virtual de Bibliotecas do Congresso Nacional SciELO: Scientific Electronic Library Online UnB: Universidade de Braslia

SUMRIO

Introduo Metodologia 1- Anlise do Processo de Deciso Poltica 1.1- A Arte de Incrementar 1.2- Lentes Alternativas 1.3- Output: Junte Input e Withinput. Misture no Sistema Poltico 1.4- Um Tabuleiro s j Difcil 1.5- Interesses Nacionais 2- Antecedentes 2.1- Sistema nico de Sade 2.2- Programa Nacional de Controle do Tabagismo 2.3- Impostos e Tabaco 2.4- A Liderana Brasileira na Elaborao da Conveno-Quadro. Por Qu? 2.5- A Causa 2.5.1- O Cigarro que Mata 2.5.2- O Fumo que Alimenta 2.5.3- Mas, o Fumo Alimenta a Quem? 3- Processo Decisrio 3.1- A Ratificao 3.2- Os Atores. Os Embates 3.2.1- Organizao Mundial da Sade 3.2.2- Ministrio da Sade 3.2.3- Organizaes No-Governamentais Dedicadas Sade Pblica 3.2.4- Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Regio Sul 3.2.5- Ministrio das Relaes Exteriores 3.2.6- Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 3.2.7- Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 3.2.8- A Oposio Declarada: Indstria e Afubra 3.2.9- Casa Civil 3.2.10- Deputados 3.2.11- Senadores Concluso Bibliografia

12 23 29 29 32 34 36 38 40 40 41 46 49 50 50 54 60 66 66 69 71 72 73 75 76 79 80 81 86 88 90 94 101

Apndice A- Roteiro de Entrevistas 111 Anexo A- Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco 114 Anexo B- Declarao Interpretativa do Brasil 136 Anexo C- Mensagem Presidencial que Encaminha a Conveno ao Congresso Nacional 137 Anexo D- Aviso da Ministra da Casa Civil ao Senador Herclito Fortes 138 Anexo E- Lista de Assinaturas do Parecer da Comisso de Agricultura e Reforma Agrria do Senado Federal que Aprova a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco 145

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INTRODUO

Em 1996, a Organizao Mundial da Sade solicitou estudo de viabilidade de Conveno sobre o uso do tabaco. Trs anos depois, sob direo da norueguesa Gro Brundland, a OMS aprovou resoluo que criava Grupo de Trabalho para discutir bases tcnicas do Tratado. No ano seguinte, constituiu-se o rgo de Negociao Intergovernamental (ONI), composto por todos os 192 Estados-Membros da OMS. O Embaixador Celso Amorim, atual Chanceler brasileiro, foi eleito para presidir o ONI, e o Embaixador Seixas Corra assumiu o mesmo cargo nos momentos finais da negociao. O processo negociador no comeou sem antes a OMS haver convocado Audincias Pblicas, com vistas a ouvir as partes interessadas na Conveno-Quadro. No total, 144 organizaes, inclusive representantes da indstria; produtores de tabaco; consumidores e organizaes de sade pblica, expressaram seus pontos de vista naquela ocasio. Em 2003, assina-se a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT), que, em vigor desde 2005, constitui o primeiro Tratado celebrado por iniciativa da Organizao Mundial de Sade (OMS) e conta, na data de apresentao deste trabalho, com 161 Estados-Parte. A motivao do Tratado clara: melhorar a sade da populao, eliminando ou reduzindo o consumo e a exposio fumaa de produtos de tabaco, tendo em conta suas devastadoras conseqncias sanitrias, sociais, econmicas e ambientais1. No Brasil, a questo do tabaco configura uma aparente dicotomia. Por um lado, apresentam-se questes irrefutveis de sade pblica: o tabagismo representa a maior causa evitvel de morte no mundo, alm de causa relevante de doena e de deficincia. O tabaco causa a morte de metade de seus consumidores, sendo o nico bem de consumo a matar se usado conforme instrues do fabricante (WHO, 2006). Por outro, manifestam-se os interesses da fumicultura, afinal, o Pas o maior exportador e o segundo maior produtor mundial de tabaco. A fumicultura fonte relevante de renda para o Estado e, em particular, para municpios produtores de fumo na regio Sul, assim como para as famlias que se fixaram no campo h geraes com o objetivo de produzir fumo.

Verso oficial em portugus da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, conforme registro da Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores em anexo.

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Apesar disso, o Brasil reuniu legitimidade suficiente para liderar o processo negociador da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco e, posteriormente, ratificar o documento, em processo decisrio lento e complexo. O processo de tramitao domstica do documento foi ilustrativo da divergncia de interesses sobre o assunto no Brasil. De acordo com o ordenamento jurdico brasileiro, textos de Tratados assinados devem ser submetidos aprovao do Parlamento, para posterior ratificao. Durante esse processo, alguns produtores de tabaco e as indstrias de cigarro mobilizaram-se contra o documento e revelaram no estar de acordo com a posio manifestada pelo Governo por ocasio da assinatura2. A reao dos discordantes foi tardia, como se pode observar pelo estudo do processo de tomada de deciso do Poder Legislativo. Enviada para a Cmara dos Deputados, a matria havia sido aprovada em regime de urgncia, sem maiores questionamentos. Ao chegar ao Senado; no entanto, a atuao dos grupos de presso intensificou-se, de tal modo que os Senadores protelaram a aprovao do texto por cerca de um ano e meio. O Senador Herclito Fortes (PFL-PI), relator da Comisso de Agricultura, apenas divulgou o parecer favorvel Conveno dez dias antes do prazo final para o Brasil participar da primeira Conferncia das Partes da Conveno-Quadro.3 A participao na Conferncia revestia-se de grande importncia para o Brasil, tanto por ser o coroamento do processo negociador realizado sob liderana brasileira, quanto por constituir oportunidade nica para negociar a regulamentao do texto de modo mais favorvel ao Brasil, em especial, aos produtores de fumo. Por meio desta dissertao, busca-se estudar o processo decisrio brasileiro para a ratificao da CQCT. Para tanto, ser necessrio compreender em que contexto, como e por que motivo a deciso foi tomada e, assim, concluir se o Pas de fato preteriu interesses econmicos em prol de interesses de sade pblica. Busca-se, tambm, avaliar quem so e como agiram os atores influentes na tomada de deciso, por meio de estudo detalhado de fenmeno contemporneo sem precedentes. A pertinncia do tema como objeto de trabalho de investigao cientfica decorre da

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O Brasil assinou o Tratado no primeiro dia disponvel para tal fim. A esse respeito, ver cronologia no captulo 3, pgina 70.

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relevncia em se compreender a interao entre os grupos de interesse no caso em pauta como exemplo das interaes polticas voltadas para a alocao autoritria e coercitiva de valores caracterstica de sociedade democrtica. A delimitao dos fatores envolvidos na deciso poltica em tela trabalhosa e necessariamente imprecisa, pois a identificao do sistema poltico a ser estudado configura complexo processo decisrio em vez de ao concreta, e a utilidade analtica dos elementos selecionados para a pesquisa poltica determinada ex post facto. Para Easton, a cincia poltica incapaz de estudar todos os fenmenos, por implicar necessria simplificao do mundo real, o que leva ao risco de excluir elementos explicativos importantes. O sistema poltico4 isola aspectos do comportamento total e tem carter necessariamente analtico (EASTON, 1968). Nesse contexto, o estudo da ratificao da CQCT tem como objetivo a anlise dos dados obtidos sob a tica das teorias apresentadas, a fim de produzir conhecimento sobre tema relevante, embora desconhecido por grande parte da opinio pblica. A fim de identificar as variveis envolvidas na deciso de ratificar a CQTC de modo mais coerente, este trabalho est divido em 5 partes. Esta Introduo tem por finalidade apresentar o problema; prover a justificativa terica; identificar variveis dependentes e independentes, bem como objetivos e hipteses; alm de esclarecer conceitos a serem compreendidos para o desenvolvimento desta pesquisa. A prxima seo a Metodologia. Em seguida, o Captulo 1, visa a apresentar as Questes Tericas, ou seja, o marco terico da dissertao, constitudo pela anlise de polticas pblicas e processos de tomada de deciso burocrtica. Analisam-se o processo de deciso poltica conforme Lindblom; o modelo de polticas burocrticas, de Allison; as modalidades de anlise poltica segundo Easton e os jogos em dois nveis, de Putnam. Discute-se, ainda, como os modelos tericos podem ser aplicados no caso em estudo. O Captulo 2 prov a Contextualizao do Tema, pela qual se observa o processo histrico de formulao de polticas pblicas que culminou com a ratificao da CQCT. Sustenta-se tambm
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O sistema poltico para Easton ser objeto de anlise no captulo 1.

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na identificao e discusso das principais aspectos relacionados ao cultivo e ao consumo de tabaco. Em seguida, o Captulo 3 refere-se ao Processo Decisrio. So analisadas a dinmica do processo de formulao de poltica pblica, bem como o papel dos diversos atores influentes, entre agentes governamentais e no-governamentais. Na Concluso, por fim, no apenas se compilam dados oriundos de fontes bibliogrficas, documentais e entrevistas, mas tambm se cotejam as teorias clssicas ao caso singular estudado. Apesar do pouco tempo transcorrido desde a ratificao do Tratado, analisam-se resultados preliminares e perspectivas para o futuro. Para melhor conduzir pesquisa sobre a Conveno-Quadro do ponto de vista poltico, foi necessrio delimitar propriamente o tema, assim como o perodo de anlise. Este trabalho visa a analisar a construo do interesse prevalecente no Brasil durante o processo decisrio de ratificao da CQCT, pice da conformao do regime internacional de controle do tabaco, luz de modelos de anlise de polticas pblicas. Para tanto, o perodo estudado de maio de 1999 a novembro de 2005, ou seja, desde a resoluo da OMS que forneceu base tcnica da Conveno at a ratificao brasileira do acordo. Como o nvel de anlise o Estado nacional, d-se nfase ao perodo posterior a 16 junho de 2003, data da assinatura do texto pelo Brasil. A anlise do processo decisrio do Estado brasileiro para a ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco constitui o principal objetivo deste trabalho. Pretende-se cumprir o objetivo geral por meio dos seguintes objetivos especficos, quais sejam: identificar contexto e variveis antecedentes do processo; revelar atores e interesses envolvidos no processo de formulao da poltica pblica em questo, bem como a relevncia de cada grupo de influncia; analisar mtodos utilizados pelos atores; ajudar a explicar, expandir e generalizar modelos tericos de deciso de polticas pblicas, ao verificar a correlao entre as teorias e o caso em tela; analisar a interao entre as esferas de negociao intranacional e internacional no fenmeno estudado e, por fim, analisar a influncia da opinio pblica nas decises nacionais, tendo em conta a CQCT.

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O estudo do caso do processo negociador da ratificao da CQCT contribuir para o entendimento dos processos decisrios de polticas pblicas, como um todo, bem como da interao entre polticas domsticas e relaes internacionais no Brasil. Para a diplomacia brasileira, de particular relevncia a compreenso das variveis que atuam na definio do interesse nacional prevalecente nos mbitos interno e internacional. Quem so os atores envolvidos e como influenciaram as decises tomadas no caso da CQCT so questes relevantes como objeto de estudo. Esta pesquisa poder ser til no s para a comunidade acadmica, mas tambm para o Servio Exterior brasileiro, na medida em que auxiliar a compreenso deste caso concreto, bem como dos demais casos de deciso em polticas pblicas, por extrapolao e aplicao do referencial terico. Nesse contexto, at mesmo a definio de interesse nacional controversa. Seria um conceito escorregadio, usado para descrever e prescrever poltica exterior. Por esse motivo causaria controvrsia (NYE, 1999). Esta pesquisa est em consonncia com a perspectiva de que no h interesse nacional nico, seno interesses nacionais. Da adviriam as falhas em se alcanar consenso domstico a respeito da conduo das relaes internacionais. No entanto, um interesse prevalecente e recebe o ttulo de interesse nacional, por ser resultado da conjuno dos interesses; saldo da hierarquia de poder relativo dos atores ou adequado aos meios disponveis, ou, tambm, como mais freqente, por advir da interao de todos os motivos mencionados. A ttulo de esclarecimento sobre conceitos utilizados nesta pesquisa, consideraremos que poltica o conjunto de procedimentos que expressam relaes de poder, destinados resoluo de conflitos quanto a bens pblicos (no-excludentes e indivisveis). Alm disso, polticas pblicas so o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores, dada a autoridade soberana do poder pblico para lidar com recursos escassos (RUA, 1998). O comportamento poltico no caso da ratificao da CQCT foi afetado por diversos atores, relaes de poder e at decises e aes precedentes. Muitas dessas variveis independentes j podem ser mencionadas, s quais sero acrescentadas outras, reveladas ao longo da pesquisa. Faz-se necessrio, primeiramente, esclarecer alguns dos marcos tericos utilizados no trabalho.

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Como a Conveno bastante recente (o processo de produo do texto teve incio em 1999 e o documento entrou em vigor em 2005), h pouco referencial terico especfico sobre o tema. Comeam a surgir dissertaes sobre a negociao internacional de controle do tabaco no Brasil (TOSCANO, 2006). Conforme ser explicado oportunamente, a metodologia consiste, essencialmente, em anlise de fonte primria, exceto no que tange ao referencial terico. A esse respeito, consideramos os conceitos e autores mencionados a seguir. Lindblom defende que o muddling through, conhecido como incrementalismo, deva ser o mtodo usual de prtica de polticas pblicas. Para o autor, nem revolues, nem mudanas polticas drsticas, nem mesmo grandes passos cuidadosamente planejados costumam ser possveis (LINDBLOM, 1959). A teoria foi bem aceita na transio da dcada de 70 para a dcada de 80, mas alguns analistas duvidam da viabilidade constante do incrementalismo, que seria teoria demasiadamente conservadora, apesar de idealmente satisfatria (LINDBLOM, 1979). Conquanto a anlise preliminar do processo de ratificao da CQCT sugira ruptura de paradigma, este trabalho pretende demonstrar que a continuidade prevaleceu sobre as modificaes repentinas. Allison (1969), por sua vez, props lentes conceituais novas para a poca, atualmente j consagradas, a fim de que o analista perceba problemas no comportamento dos Governos em questes militares e de poltica exterior. Questionou o modelo prevalecente, pelo qual o Governo age como ator nico e conta com informao perfeita para buscar soluo racional para os problemas. Sugeriu dois outros modelos, dos quais cabe destacar o modelo de polticas burocrticas, que consiste em barganhas, atravs de canais regularizados, entre atores posicionados hierarquicamente nos Governos (ALLISON, 1969). Procura-se verificar, nesta pesquisa, de que modo atores governamentais interagiram e, assim, observar a existncia de correlao entre a prtica e o modelo polticas burocrticas de Allison. Para Easton, polticas pblicas advm do processamento dos inputs e withinputs pelo sistema poltico. Os inputs originar-se-iam do ambiente e os withinputs, de dentro do sistema poltico em si. Ambos expressariam demandas que buscam ser satisfeitas pelas polticas e apoios recebidos

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(EASTON, 1968 e RUA 1998). Com este trabalho, tenciona-se observar demandas e apoios envolvidos no processo que levou ratificao da CQCT. Putnam (1988), por fim, ressalta que movimentos no tabuleiro de polticas domsticas e no tabuleiro de polticas internacionais devem ser considerados simultaneamente pelos tomadores de deciso tendo em conta a relao entre ambos. Embora seja evidente que compromisso brasileiro com a Conveno-Quadro tenha configurado jogo em dois nveis, ainda se faz necessrio compreender como e quando. Este mais um dos objetivos tericos desta dissertao. Atores de todas as categorias (pblicos; privados; internacionais e mdia) e interesses diversos relacionaram-se durante o processo de deciso sobre o compromisso definitivo do Brasil com a Conveno-Quadro para o Controle do Uso do Tabaco. Para a OMS, assim como para o Ministrio da Sade e para a maior parte das ONGs envolvidas, a maior preocupao parece ter sido, de fato, a promoo da sade. Ao estudar o consumo do tabaco, nmeros auxiliam a compreenso do problema pela tica da sade pblica. Uma em cada dez mortes em 2006, ou 5,4 milhes de mortes, foram provocadas pelo tabaco. Ademais, mais de um quarto de toda a populao mundial tabagista; destes, 84% vivem em pases no-desenvolvidos (WHO, 2006). O captulo 1 examinar essa questo com maior propriedade. O Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), por sua vez, agregava a essas preocupaes a inteno de conferir destaque ao Brasil no mbito internacional, aproveitando o crescente respeito inspirado pelo Pas no que se refere tanto s relaes internacionais em si quanto s polticas de sade e de combate fome e pobreza, todas relacionadas entre si, em ltima instncia. O Ministro de Estado das Relaes Exteriores apresenta a fome e a pobreza como as maiores armas de destruio em massa (AMORIM, 2007), com vistas a difundir a prioridade declarada do governo Lula. As indstrias tabagistas tm interesse em fixar-se e manter-se nos pases em desenvolvimento, inclusive o Brasil, como estratgia de sobrevivncia diminuio dos mercados e aumento da

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regulao anti-tabagista em pases desenvolvidos desde a dcada de 1970, segundo documentos das prprias indstrias, divulgados nos Estados Unidos aps processos judiciais5. Os produtores de tabaco brasileiros, mais de 95% dos quais vivem na regio Sul do Pas, alegam que a produo de fumo cultura tradicional do Brasil e que, de to relevante para o Brasil, at o Braso da Repblica ostenta um ramo de tabaco. Determinados municpios do Rio Grande do Sul, como os da regio do Vale do Rio Pardo, tm no cultivo de fumo a principal fonte de renda. No contexto global, o Brasil , desde 2000 (FAO, 2008), o segundo maior produtor mundial de tabaco, perdendo apenas para a China, cuja produo quase integralmente dedicada ao mercado interno. Por isso o Brasil, ao vender 86% do que produz, constitui o maior exportador mundial de tabaco (AFUBRA, 2008a). No entanto, no houve posicionamento nico dos fumicultores no Brasil. Em geral, os produtores representados pela Afubra tendiam a ser contrrios CQCT. Os agricultores familiares, representados pela Fetraf-Sul, eram favorveis ao texto. O Ministrio da Agricultura e Abastecimento (Mapa) teve postura controversa. Oficialmente, apoiou desde o incio a corrente dominante no Governo, favorvel ratificao da ConvenoQuadro, at mesmo com manifestaes de apoio ao texto nas regies produtoras, por ocasio de Audincias Pblicas. Ao final, no entanto, com a presso de determinados grupos de fumicultores, o Ministrio pareceu prestes a impedir a aprovao do texto em tempo hbil para a participao brasileira na primeira Conferncia das Partes da Conveno-Quadro, como ser possvel observar no captulo 3. Por sua vez, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que frequentemente diverge do Mapa, por ter foco em polticas de agricultura familiar, em vez da grande produo agrcola, apoiou integralmente a Conveno, em especial por questes relacionadas qualidade de vida e sade dos fumicultores, alm da preocupao de proteg-los diante de eventual queda de
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Por exemplo, documentos da Philip Morris International, disponveis em: <philipmorrisinternational.com>. Acesso em 14 dez 2008; BLOXCIDGE, J. Carta aos membros da International Tobacco Information Centre (Infotab), Inglaterra, 11 out. 1988. Acervo da British American Tobacco. Disponvel em: <legacy.library.ucsf.edu/action/document/page?tid=sik47a99>. Acesso em 09 dez, 2008; ou OLDMAN, M., Assistente do Secretrio-Geral da Infotab, em carta para PEDLOW, G., da British American Tobacco. Londres, 13 mar. 1991. Acervo da British American Tobacco. Disponvel em: <legacy.library.ucsf.edu/action/document/page?tid=fhk47a99&page=2>. Acesso em 13 dez. 2008, entre diversos outros.

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consumo de tabaco futura. O Tratado previa medidas de apoio a fumicultores que optassem pela diversificao de reas cultivadas com tabaco. Ao MDA tambm coube a tarefa essencial de implementar programa nacional para tal fim, que acabou por ser o principal compromisso entre grupos favorveis e contrrios ratificao e, enfim, tornar possvel a ratificao. A opinio pblica e a mdia nacional, inclusive tabagistas, grosso modo, mostraram-se favorveis a polticas de controle do uso do tabaco desde o incio. O Legislativo formou a opinio aps srie de Audincias Pblicas em regies fumicultoras e em Braslia, alm de consultas s bases e exposio aos grupos de interesse. Pela primeira vez, o Senado disps-se a realizar sesses das Comisses Permanentes fora de sede (BRASIL, 2004a), o que configurou eficiente mecanismo para prover conhecimento da matria e fomentar o debate, como veremos ao longo do texto. Em casos como este, intrigante procurar fatores determinantes da vitria dos que propugnavam por direitos relacionados ao bem comum s recentemente garantidos, em detrimento de interesses econmicos. No caso da CQTC, no entanto, o motivo da ratificao, o objeto de estudo, talvez no se restrinja a soluo nica para a pretensa dicotomia sade pblica x economia. A fim de buscar compreender como se deu a interao entre os fatores mencionados at a deciso definitiva de ratificao da norma, algumas hipteses foram formuladas. Diante do exposto e dadas a complexidade da questo, a quantidade de variveis independentes e a natureza multifatorial do processo de deciso de polticas pblicas, faz-se necessrio aventar mais de uma hiptese a fim de determinar por que o Brasil decidiu comprometer-se com a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco. Em primeiro lugar, a prpria liderana brasileira no plano internacional durante o processo negociador da Conveno teria influenciado positivamente as decises de carter interno. Por sua vez, a liderana teria como varivel antecedente o xito reconhecido de polticas pblicas intranacionais, como o programa nacional de combate ao tabagismo (polticas domsticas reconhecidas liderana internacional ratificao da CQCT).

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Em segundo lugar, um processo de deciso democrtico teria ocorrido, de modo a permitir arranjo equilibrado dos interesses de diferentes atores governamentais (dos poderes Executivo e Legislativo), grupos de presso da sociedade civil e organismos internacionais. Por fim, a dicotomia entre interesses econmicos e de sade pblica ou entre anti-tabagistas e produtores rurais seria mais aparente que real, por diversos motivos: -Apesar de o Brasil ser grande produtor e exportador em termos comparativos com outros pases, a relevncia da economia do tabaco para a economia do Pas no seria to grande; - A maioria dos pases para os quais o Brasil exportava poca, alm do maior produtor mundial, j se haviam comprometido com a Conveno. Assim, a ratificao pelo Brasil pouco influenciaria o futuro da economia do tabaco; -O texto da CQCT prev apoio aos produtores de tabaco e incentivo a culturas alternativas. Caso o Brasil no ratificasse a CTQC a tempo de participar da primeira Conferncia das Partes da Conveno-Quadro6, ficaria alijado do processo internacional de definio das modalidades de ajuda aos fumicultores; -Ainda que o consumo per capita de tabaco decaia por efeito da Conveno, estima-se que a quantidade absoluta de tabaco consumido cresa ou seja constante nas prximas dcadas, dado o crescimento da populao mundial. Assim, os produtores de tabaco da atualidade no seriam atingidos pela diminuio proporcional da demanda; -Os interesses econmicos afetados pela adeso Conveno seriam muito maiores para a indstria tabagista que para o produtor rural. O cultivo do tabaco lucrativo, mas os benefcios no alcanam os produtores rurais, que ainda perdem em sade, com a exposio nicotina pela folha do tabaco e fumaa pela queima da planta.

Isto , o limite para a ratificao que ensejasse participao dos pases na CoP era 7 de novembro, 90 dias antes da Conferncia.

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-A economia do Pas ser beneficiria da diminuio do uso do tabaco, em razo da queda de gastos pblicos decorrente de tratamento de doenas relacionadas ao cigarro, alm de internaes, ausncias ao trabalho e mortes. Os opositores da Conveno-Quadro, seriam, portanto, a fonte da disseminao da percepo de dicotomias de modo deliberado, a fim de confundir os trabalhadores rurais e a opinio pblica, em geral. A fim de alcanar os objetivos propostos nesta introduo e propiciar anlise consistente do compromisso brasileiro com a ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, fezse necessrio determinar estratgia de trabalho eficaz, descrita na seo seguinte, metodologia.

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METODOLOGIA

No que se refere metodologia, foi realizado estudo de caso nico como mtodo majoritariamente dedutivo de pesquisa emprica, com vistas produo de conhecimento nonormativo. A fim de testar as hipteses mencionadas e alcanar os objetivos propostos, so utilizados, como marco terico, estudos sobre anlise de polticas pblicas, como, por exemplo, o modelo de polticas burocrticas, de Allison; o processo de deciso poltica conforme Lindblom; as modalidades de anlise poltica segundo Easton e os jogos em dois nveis, de Putnam. Essas teorias so testadas quanto aplicao no caso em tela. Este trabalho analisa a participao dos atores relevantes no processo decisrio de ratificao da CQCT. Entre os atores pblicos (polticos e burocrticos), destaquem-se os Ministrios da Sade (MS); das Relaes Exteriores (MRE); da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e a Casa Civil. Entre os atores internacionais, ressalte-se a Organizao Mundial da Sade. Por fim, entre os atores privados, mencionem-se organizaes da sociedade civil, como a Aliana de Controle do Tabagismo (ACT) (ex-Rede Tabaco Zero); sociedades de especialidades mdicas; parquias; a Associao dos Fumicultores do Brasil (Afubra); a indstria de cigarros; e a Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Regio Sul (Fetraf-Sul). Houve, tambm, participao reiterada da mdia; e influncia do opinio pblica de modo mais amplo. Cada ator apresentado teve posio diferenciada diante do caso estudado. O Poder Legislativo o executor mesmo do fenmeno estudado, qual seja, a deciso sobre a ratificao da CQCT, que, em ltima instancia, cabe ao Poder Executivo. Desse modo, a reao do Congresso Nacional aos inputs, para decidir ratificar ou no a Conveno objeto de anlise. Os Senadores foram os Parlamentares que levaram mais tempo para decidir sobre a ratificao da Conveno. Muitos chegaram at mesmo a mudar de opinio ao longo do processo. Este trabalho busca compreender como e por que tomaram tal deciso. Para tanto necessrio recorrer, em especial, a fontes primrias, tendo em conta a contemporaneidade do tema e a escassez de bibliografia especializada sobre o assunto. A reviso bibliogrfica; no entanto, essencial para a composio do marco terico. Para a pesquisa em

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livros, peridicos, monografias, teses e dissertaes, foi utilizado o acervo das bibliotecas do MRE; do Instituto Rio Branco; da Universidade de Braslia (UnB); da Rede Virtual de Bibliotecas do Congresso Nacional (RVBI), bem como sistemas virtuais de busca de peridicos, como a base de dados EBSCO e a Scientific Electronic Library Online (SciELO). Alm disso, so analisados documentos e material de divulgao elaborados pelos atores, alguns editados, outros disponveis em rede, como publicaes da OMS; da Organizao Pan-Americana de Sade- Opas; do Banco Mundial; dos Ministrios (em especial do Instituto Nacional de Cncer- Inca, do Ministrio da Sade); do Departamento de Estudos Scio-rurais (Deser); da Afubra; da Fetraf-Sul; da ONG Aliana de Controle do Tabagismo; da Souza Cruz; de empresas de tabaco, entre outros. Comunicaes internas do MRE, principalmente entre a Secretaria de Estado e a Delegao Permanente do Brasil em Genebra, sede da OMS, tambm foram objeto de anlise (telegramas e despachos telegrficos). A fim de evitar limitaes circulao deste trabalho, a autora optou por no incluir comunicaes internas de carter diferente de ostensivo. Documentos oficiais do Senado Federal e da Cmara dos Deputados sobre a tramitao da matria no Parlamento foram considerados, como o parecer do Senador Herclito Fortes (PFLPI), relator do Projeto de Decreto-Legislativo na Comisso Permanente de Agricultura e Reforma Agrria (CRA) do Senado, ademais de Atas das Audincias Pblicas das Comisses de Relaes Exteriores e Defesa (CRE) e a CRA do Senado, bem como da Comisso de Agricultura da Cmara. As Audincias do Senado foram realizadas em Braslia, em 15 de setembro de 2004 e em regies produtoras de fumo, nas cidades de Santa Cruz do Sul-RS, em 6 de dezembro de 2004; Irati-PR, em 19 de agosto de 2005; Florianpolis-SC, em 26 de agosto de 2005; CamaquRS, em 23 de setembro de 2005; e Cruz das Almas-BA, em 11 de outubro de 2005, e a da Cmara, em 8 de dezembro de 2004. A cobertura da mdia impressa nacional e de das regies produtoras de tabaco tambm foi fonte relevante para a compreenso do tema. A aluna trabalhou na diviso encarregada do tema do controle do tabaco no Ministrio das Relaes Exteriores, a Diviso de Temas Sociais (DTS), o que a fez ter contato dirio com o tema e contato eventual com autoridades governamentais e das Naes Unidas encarregadas do controle do Tabagismo, entre as quais o Doutor Haik Nicogosian, Secretrio-Executivo da Conferncia das Partes da CQCT, em visita ao Brasil de 3 a 7 de maro de 2008. A pesquisadora

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foi membro do MRE na Comisso Nacional para Implementao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (Conicq). Alm disso, participou de diversos eventos organizados pela Conicq, dos quais vale mencionar o Encontro Nacional de Controle do Tabagismo, realizado entre 30 de junho e 4 de julho de 2008 no Rio de Janeiro, onde estiveram reunidos coordenadores nacionais e representantes de organizaes internacionais responsveis pela implementao da Conveno-Quadro no Brasil. Esteve presente tambm solenidade do Governo brasileiro em comemorao ao Dia Mundial sem Tabaco (31 de maio), que contou com a participao do Ministro da Sade, realizada em 27 de maio de 2008, com o tema Juventude Livre do Tabaco. Em todas as ocasies, foi realizada coleta de dados para a pesquisa. Foram realizadas entrevistas do tipo semi-estruturada com amostra selecionada. Conforme Gil (1999, p. 117), muitos autores consideram a entrevista com a tcnica por excelncia na investigao social, atribuindo-lhe valor semelhante ao tubo de ensaio na Qumica e ao microscpio na Microbiologia. A entrevista na pesquisa social intensamente utilizada por possibilitar a anlise de dados sobre os mais diversos aspectos da vida social; ser eficiente na obteno de dados em profundidade acerca do comportamento humano e obter dados suscetveis a classificao e quantificao. Optou-se pela entrevista semi-estruturada, tendo em conta que a relao pr-estabelecida de perguntas abertas, sem alternativas de respostas, proporciona, ao mesmo tempo, razovel profundidade de respostas e possibilidade de comparao de dados entre os entrevistados. Alm disso, mantm-se a oportunidade para digresses do roteiro que muito podem beneficiar a investigao. Estudos de caso prvios sobre anlise de polticas pblicas constantemente utilizam-se da modalidade de entrevista para a coleta de dados. Cada hiptese a ser testada mereceu uma ou mais perguntas do roteiro de entrevista semi-estruturado anexado a esta dissertao. As perguntas foram formuladas com intuito de possibilitar o teste das hiptese, mas com o cuidado de evitar a predeterminao ou o direcionamento das respostas. O roteiro para entrevistas foi submetido a testes durante o Encontro Nacional de Controle do Tabagismo, o que demonstrou a necessidade apenas de adaptaes pontuais e a supresso de uma pergunta. Afinal, a entrevista passou a ter 22 questes, sendo cinco, de carter pessoal. Houve tambm verso reduzida do roteiro para Parlamentares, com nove questes, a fim de incentiv-los a responder.7

Ver Apndice.

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Foram realizadas sete entrevistas e dois questionrios. As gravaes ocorreram em ambiente isolado para tal fim, sem maiores interferncia externas, exceto ligaes telefnicas a que dois entrevistados precisaram atender e o caso de uma entrevistada chamada a participar de discusso durante Encontro Nacional de Controle do Tabagismo. Nessas circunstncias, a gravao era interrompida, para ser retomada no mesmo ponto. O tempo de gravao de cada entrevista variou de 17 a 44 minutos, com mdia de 28 minutos e moda de 17 minutos. Os entrevistados foram convidados a optar por ter a entrevista gravada apenas para fins de transcrio e por manter a identidade em sigilo ao final da entrevista, ocasio em que poderiam considerar se haviam revelado alguma informao ou emitido alguma opinio comprometedora. No caso dos questionrios, o roteiro de entrevistas foi enviado e respondido por correio eletrnico, tendo em conta a dificuldade logstica representada pelo fato que a pesquisadora trabalha na Embaixada do Brasil em Nova Dlhi. Todos os sujeitos permitiram tanto a gravao, quanto a divulgao da identidade. Muitos afirmaram terem feito declaraes de carter pblico, muitas vezes j manifestadas em outras oportunidades, inclusive imprensa. Acredita-se que a divulgao da autoria dos entrevistados, no caso especfico desta dissertao, em muito contribuiu para anlise dos dados, pois permitiu correlacionar os depoimentos posio de cada grupo de interesse durante o processo de ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco. A pesquisadora procurou ao menos um representante de cada grupo de interesse, rgo do Governo ou do Parlamento envolvido com a ratificao da Conveno-Quadro sobre Controle do Tabaco, alm de autoridades reconhecidas pela participao no processo. Foi possvel entrevistar representantes dos seguintes rgos e entidades: Senado Federal; Organizao Mundial da Sade; Organizao Pan-Americana de Sade; Ministrio da Sade (Instituto Nacional do Cncer); Aliana de Controle do Tabagismo; Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Regio Sul; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Associao dos Fumicultores do Brasil e Casa Civil. Colheu-se, tambm, depoimento espontneo da ex-Presidente da Sociedade Paulista de Oncologia Clnica sobre o assunto da dissertao, apresentado por ocasio do mencionado Encontro Nacional de Controle do Tabagismo. A extensa agenda dos envolvidos, bem como eventual desinteresse dos possveis entrevistados em manifestar-se implicaram dificuldades na realizao de algumas entrevistas planejadas.

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Apenas um Senador respondeu ao questionrio, por exemplo, entre oito Parlamentares a quem a pesquisadora recorreu. A fim de complementar a lacuna deixada pela dificuldade em realizar algumas entrevistas relevantes, principalmente com Parlamentares, foram estudados discursos e declaraes imprensa divulgados durante o perodo estudado. Tambm em funo da atividade profissional da pesquisadora, que tem formao mdica e era membro da Conicq, houve maior facilidade para a entrevista de representantes dos grupos favorveis ratificao da Conveno-Quadro. Por isso, a entrevista com o Presidente da Associao dos Fumicultores serve de contraponto. A pesquisadora tentou contato, em vo, com a Gerncia de Mdia e a Assessoria de Imprensa do Grupo Souza Cruz, de acordo com dados da empresa, a lder absoluta no mercado nacional de cigarros e uma das a dez maiores contribuintes de impostos do pas, com participao de 60,2% do mercado total brasileiro, que atua em todo o ciclo do produto, desde a produo e processamento de fumo at a fabricao e distribuio de cigarros (SOUZA CRUZ, 2008a). Com efeito, uma das maiores dificuldades da pesquisadora ao longo da realizao desde trabalho foi o fato de que o lobby dos grupos contrrios ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco foi muito mais velado do que o de seus opositores. A indstria do tabaco, durante todo o processo, pouco se manifestou publicamente sobre o assunto. O grupo prratificao declarou, nas entrevistas para esta pesquisa, acreditar na existncia de fortes indcios de que a indstria agiu, no caso em tela, por meio da Afubra, o que a entidade nega veementemente. O fato de a indstria pouco ter-se manifestado publicamente naquela ocasio e no caso desta dissertao pode estar relacionado a tentativa de preservao da imagem diante de fenmeno crescente de rejeio do tabaco pela sociedade brasileira. Entidades como a British American Tobacco ( qual a Souza Cruz associada) e a Philip Morris so consideradas, para a Publicidade e a Administrao, empresas de negcio controverso e precisam investir cada vez mais em iniciativas de cunho social, a fim de tentar reverter a opinio pblica contrria a sua atividadefim. A Souza Cruz , por exemplo, a nica empresa do Brasil a aplicar os padres da norma AA

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1000 (Accountability 1000), reconhecida mundialmente como um dos principais padres de gesto da responsabilidade social (AVERSA, 2006). A curta histria a seguir ilustra bem a percepo social prevalecente sobre o tabaco. Certa vez, em Santa Cruz do Sul, um empresrio perguntou ao Deputado Ciro Gomes: Por que o fumo no tem essa aceitao, o fumo que to importante para a economia brasileira? D um passo a frente, defende nosso setor!?! Ao que o Deputado respondeu: O fumo, companheiro, indefensvel! (GEWEHER, 2008)

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1- ANLISE DO PROCESSO DE DECISO POLTICA

Para analisar o processo de ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, essencial ter em mente teorias clssicas sobre o processo decisrio de polticas pblicas. Nesse contexto, h que se reconhecer a validade dos mtodos de anlise resistentes ao recente fluxo acelerado de produo de conhecimento em Cincias Polticas e Relaes Internacionais, tendo em mente, contudo, suas limitaes. Neste primeiro captulo j ser possvel iniciar o processo de aplicao da teoria ao caso emprico, estratgia que ser complementada por remisses aos modelos estudados ao longo de toda a dissertao. O incrementalismo de Lindblom; o modelo de polticas burocrticas de Allison; a concepo de sistema poltico de Easton; assim como o jogo em dois nveis de Putnam sero objeto de considerao a seguir.

1.1- A ARTE DE INCREMENTAR (LINDBLOM, 1959, 1979, 1980)

Lindblom, em 1959, divulgou sua principal teoria sobre processo decisrio e modelos de tomada de deciso. Para o muddling through, que ficou consagrado como incrementalismo, as decises polticas so tomadas tendo em conta no o que desejvel, mas o que possvel e provvel. Passos curtos e graduais levariam ao incremento da poltica, a complementaes e interaes de polticas anteriores, em vez de grandes e constantes rompimentos. Ao contrrio do racionalismo, para o incrementalismo, as decises no implicam a mxima eficincia, mas so tomadas por comparaes consecutivas e limitadas com situaes prvias. Por esse modelo, as decises, ensejam, portanto, mais a manuteno do status quo que a inovao. A caracterizao de um resultado como racional implica sempre um juzo de valor. Um resultado racional simplesmente aquele com que o observador concorde. O modelo foi muito criticado por ser considerado conservador. A teoria de Lindblom no seria capaz de explicar os acontecimentos polticos da poca, os momentos de crise e de mudanas bruscas. Lindblom defendeu, vinte anos depois de sua publicao marco, uma releitura do

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incrementalismo com o artigo: Still Muddling, Not Yet Through, pelo qual explicou, por exemplo, que polticas incrementalistas no seriam necessariamente um processo lento, nem conservador. Seriam perfeitamente compatveis com movimentaes rpidas, por meio de uma srie de pequenas mudanas que, por fim, resultariam em drsticas alteraes da situao anterior, por vezes mais rapidamente do que uma nica grande mudana poltica fora do padro. Posteriormente, consolidou seus estudos de polticas pblicas no livro O Processo de Deciso Poltica, pelo qual tece consideraes aplicveis ao estudo do processo de ratificao da Conveno-Quadro sobre Controle do Tabaco. Para compreender um processo poltico decisrio no contexto da democracia liberal, as questes mais significativas relacionam-se com a eficcia na soluo de problemas, bem como na sensibilidade ao controle popular. Alm disso, cabe questionar quem formula as polticas de Governo, que podem ser deciso das elites e/ou ter influncia do cidado comum. No entanto, a soluo para um grupo pode representar um problema para outro: no caso estudado, a soluo para o grupo de interesse da sade pblica poderia ser prejudicial aos fumicultores. Por isso, s vezes, a poltica decidida resultado de processo negociador de vrias partes interessadas, que chegam a uma terceira via, um acordo diferente do que interessaria a cada uma das partes, o que tambm o caso do processo de deciso poltica brasileiro sobre a ratificao da CQCT, como veremos no captulo 3. Nesse contexto, torna-se difcil julgar o processo de deciso poltica. Um processo lento, como a ratificao do Tratado em tela pelo Brasil pode significar ao mesmo tempo um defeito do processo de deciso ou uma sensibilidade maior do poder decisrio em relao opinio pblica, como a longa srie de Audincias Pblicas promovidas pelo Senado Federal durante o processo negociador parece sugerir. Do mesmo modo, difcil dizer se a maior atuao de grupos de interesse resulta em processo mais democrtico do que um processo com menor participao. Tampouco fcil determinar se os grupos de interesse envolvidos eram legtimos e representativos. Este trabalho analisar, como preconiza Lindblom, como o Governo e o Parlamento procuraram atingir seus objetivos em vez de explicar por que os escolheram.

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Muitos mtodos do jogo do poder levam em considerao promessas de prmios e ameaas de penalidades. Os participantes do jogo do poder podem exercer controle por diversos mtodos: intimidar adversrios, ocultar verdadeiras intenes para ganhar aliados ou silenciar crticas ou trocar favores. Podem, tambm, jogar com o tempo e vencer a disputa por agir antes do adversrio. Alguns desses mtodos foram comprovadamente usados no processo em questo, e pairam suspeitas sobre algumas das tcnicas utilizadas pela indstria, que, no caso em tela, encontrava-se em situao vantajosa por dois motivos. Em primeiro lugar, as empresas de fumo gozam de vantagens no jogo de poder pela prpria condio empresarial. Para Lindblom, os Governos reconhecem a funo pblica das empresas na manuteno da ordem econmica e social. A desordem econmica provocada pela eventual falha das empresas em cumprir esse papel pode levar at mesmo queda de regimes. Os formuladores de polticas, portanto, desejam a prosperidade das empresas e, para incentivar os gerentes de empresas a desempenhar bem tais funes, os Governos lhes concedem no apenas tudo o que pedem, mas tambm tudo de que necessitam. Alm disso, os grupos empresariais dispe de melhor organizao e recursos mais abundantes. Fazem parte, por conseguinte, das trs elites com poder poltico desproporcionalmente grande: os prprios formuladores das decises; os empresrios e os lideres de grupos de interesse mais influentes. Em segundo lugar, em um processo de deciso de polticas pblicas, mais fcil obstruir uma concluso do que promov-la. A posio da indstria de tabaco de procurar demover os Senadores da idia de aprovar a Conveno-Quadro teria, assim, mais condies de obter xito. Em uma democracia liberal com sistema de mercado, como o Brasil e a maioria dos pases, h poderes de veto largamente distribudos. Por um lado, para que uma poltica no seja executada, basta que os grupos de interesse influenciem um indivduo ou um rgo que tenha aquele poder. Por outro, para que a poltica seja aprovada, os grupos de interesse precisam convencer todos os potenciais detentores do poder de veto. Por fim, ressalte-se que, para decidir por uma poltica pblica, o Parlamentar tem de enfrentar a uma escolha clssica: pode optar por defender os interesses dos eleitores ou optar pelo que ele mesmo julga adequado, nem sempre h coincidncia de opinies entre os eleitores e o eleito, mas

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o eleitor tem o poder de manter o Parlamentar no poder ou negar-lhe um prximo mandato. Poderemos analisar se as eleies locais que ocorreram em meio ao processo de ratificao do acordo no Senado Federal tambm entraram na balana poltica. Alm disso, ser possvel compreender melhor o papel da opinio pblica no processo. Acompanharemos, por exemplo, a reao dos Senadores ampla divulgao na mdia de suas posies perante o caso, se favorveis ou contrrios ao documento.

1.2- LENTES ALTERNATIVAS (ALLISON, 1969)

Enquanto Lindblom apresentou modelo de anlise do processo de deciso de polticas pblicas baseado no incremento gradual dos movimentos, Allison escreve em outro contexto, tendo em conta justamente uma situao de ruptura de paradigma. Sete anos depois da Crise dos Msseis8, em plena Guerra Fria, o autor prope-se a analisar a deciso de polticas com novas lentes conceituais. Para ele, as lentes ou os modelos com que se analisa cada processo de deciso poltica tm implicaes na concluso da anlise e no que o analista julga importante. A maior parte dos analistas tentou prever resultados de decises polticas nas relaes internacionais por meio de um modelo que Allison chama de Modelo de Polticas Racionais. O autor apresenta, ento, dois outros modelos que tambm podem ser utilizados na anlise da deciso poltica: o Modelo de Processo Organizacional e o Modelo de Polticas Burocrticas. Conquanto seja direcionado para anlise de decises na arena internacional, a descrio do Modelo de Polticas Burocrticas baseada no modo de deciso de polticas de Governo e pode, portanto, ser til para esta dissertao. Para Allison, as polticas internas no so simplesmente resultado de escolhas. So, sim, conseqncia de vrios jogos de barganha entre jogadores hierarquicamente organizados no mbito interno. A anlise desse processo depende da avaliao de diferentes variveis, como percepes; motivaes e posies dos principais atores, o poder relativo de cada um, bem como suas manobras no processo negociador. uma anlise
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Quando, em 1962, os Estados Unidos e a Unio Sovitica estiveram muito prximos de iniciar guerra nuclear em funo de suspeita norte-americana da existncia de msseis soviticos em Cuba. Isso constituiria ruptura brusca com os modelos de anlise de deciso poltica at ento existentes.

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multifatorial complexa, condizente com o que se pretende neste trabalho. Pretende-se compreender os interesses de cada grupo, como se deu a interao entre os atores e quais as barganhas necessrias para o resultado final da ratificao da Conveno-Quadro. Os jogadores centrais desse processo so os lderes polticos que tomam a deciso final, neste caso, o Poder Legislativo e tambm o Executivo, em particular, a Casa Civil, alm dos lideres das organizaes influentes. Allison argumenta que, neste modelo, h descentralizao das decises necessrias para a ao final, portanto, as responsabilidades e o poder so compartilhados. Isso implica diferenas de posio entre os atores centrais sobre o que deveria ser feito. Assim, a resultante mais provvel no triunfo de um grupo sobre outros, mas uma resultante diferente do que gostaria qualquer dos grupos. No caso da Conveno-Quadro, houve uma soluo conciliatria para os grupos de interesse que, no entanto, no implicou nus relevante para uma das partes, que se pode dizer principal vencedora do processo, como veremos adiante. bem verdade que muitas questes competem simultaneamente pela ateno dos tomadores de deciso. Por esse motivo, e quanto mais questes e canais de competio envolvidos existam no processo, maiores so as lutas dos jogadores secundrios pela ateno dos jogadores centrais. Passa a existir presso dos grupos para que os lderes enxerguem os fatos e tenham tempo de pensar seriamente na questo sob perspectiva ampla. Na maioria das vezes, isso representa apenas parte do jogo de barganha, convencimento e protelao, como parece tambm ter sido estratgia da indstria e de associaes de fumicultores ao requerer grande numero de Audincias Pblicas fora do Senado (uma deciso indita), em regies produtoras de fumo. No caso em tela, ao que parece, apesar da presso e, como afirmou uma representante de grupo de interesse pela ratificao do texto, a indstria deu um tiro no prprio p (JOHNS, 2008). Mais adiante poderemos entender como e por qu. Por fim, faz-se necessrio ter em mente que at mesmo atores no topo das organizaes e tomadores de deciso tm prioridades paroquiais, ou relacionadas a sua origem ou ao grupo a que pertencem e a que respondem. As prioridades paroquiais da maioria dos Parlamentares da regio Sul do Brasil fizeram com que se posicionassem, no primeiro momento, contrariamente ratificao da CQCT. Quando, no entanto, como afirmou Allison, as sensibilidades foram

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contrabalanadas com a bagagem de cada um, as decises mudaram de rumo. Essas bagagens podem ser facilmente compreendidas como inputs e withinputs, no mbito do modelo de sistema poltico de Easton, que veremos a seguir.

1.3- OUTPUT: JUNTE INPUT E WITHINPUT. MISTURE NO SISTEMA POLTICO (EASTON, 1968 RUA, 1998)

Easton tomou emprestado conceitos da Fsica e da Psicologia para chegar a seu modelo de sistema poltico. Ao mencionar inputs e outputs, Easton no se refere interpretao clssica para a Economia ou a Sociologia. Em vez disso, cria conceitos e abordagens inovadores. Para o autor, as perspectivas da anlise de sistema so parte concomitante das cincias naturais e sociais. Assim, uma abordagem multidisciplinar facilita a soluo de questes. A fim de compreender o sistema que teve como resultado, ou output, a ratificao da Conveno-Quadro, tambm faz-se necessrio aproveitar as vantagens de uma abordagem multidisciplinar. Elementos de Cincia Poltica; Economia; Direito; Cincias da Sade e Relaes Internacionais estaro intimamente relacionados ao longo de todo o estudo. O sistema poltico pode ser apresentado em diferentes graus de complexidade, que aumentam medida que se acrescentam elementos descritos gradualmente ao longo da obra de Easton. Para simplificar bastante, podemos dizer que os inputs, ou demandas originadas no meio ambiente (ou em outro sistema) coordenam-se com os withinputs, ou demandas oriundas do mesmo sistema, para gerar o resultado, uma deciso ou uma poltica: o output daquele sistema. Estes, por sua vez, podero retornar ao sistema como um circuito de feedback, ao modificar o meio ambiente a que esto submetidos e, assim, influir novamente no prprio sistema poltico. Os withinputs so, na verdade, espcie da qual input gnero, quer dizer, so uma forma de input que, por definio, difere-se do input no senso estrito, por originar-se no prprio sistema. Isso pode ocorrer por meio de demandas de agentes dos trs poderes de um Governo, por exemplo. Para seguir esse modelo (figura 1) ser necessrio, no entanto, reduzir influncias maiores e mais relevantes a poucos indicadores e preterir influncias menos significativas.

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I N P U T

Demandas Sistema Poltico Suporte Feedback

O U T P U T

Meio Ambiente
Figura 1- Modelo simplificado de sistema poltico de Easton. (EASTON, 1968). Adaptado pela autora.

A variedade de influncias do meio ambiente de um sistema poltico de grande vulto. Os inputs podem causar problemas no funcionamento regular dos sistemas e acontecem igualmente em ambientes estveis, numa abordagem mais condizente com o incrementalismo de Lindblom, ou em ambientes de crise e convulso. Esses estmulos podem ser entendidos como qualquer acontecimento externo ao sistema (input em senso estrito) que altera ou modifica o sistema, porm essa definio levaria a uma quantidade to grande de resultados, que seria muito difcil analis-los. Os inputs podem, portanto, ser divididos entre duas categorias principais: de demanda ou de suporte (apoio). Parte substantiva da atividade decisria de Governo visa satisfao de demandas, que podem ser dirigidas por atores externos ou internos ao sistema. No processo, o Governo procura angariar apoios tanto para o atendimento das demandas, quanto para a soluo pacfica de conflitos. Podemos avaliar quais foram os inputs e withinputs atuantes no sistema poltico que teve como output a deciso de comprometer-se com a Conveno-Quadro. Para melhor analisar as variveis mais significativas do processo, faz-se necessrio simplificar o sistema, como bem recomendou Easton. Os elementos do sistema de Easton, contudo, devero ser complementados por outra varivel analisada por Putnam: o jogo em diferentes nveis. Os nveis de deciso domstico e internacional

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so interdependentes, assim, quando um jogo se d primordialmente em um nvel, pode-se dizer que o outro nvel constitui novo input a ser considerado no sistema poltico

1.4- UM TABULEIRO S J DIFCIL... (PUTNAM, 1988)

certa a existncia de relaes freqentemente intrincadas entre a poltica interna e poltica internacional, ou seja, de um jogo em dois nveis, pelo qual o movimento de uma pea tem implicaes nos dois tabuleiros. No tabuleiro domstico, grupos de interesse pressionam Governos para a adoo de polticas, ou oferecem inputs de apoio e de demanda, na concepo de Easton, e polticos buscam poder pela formao de coalizes. J no tabuleiro internacional, Governos procuram no apenas satisfazer atores internos, mas tambm deixar fluir o desenvolvimento das relaes internacionais. Movimentos lgicos em um dos tabuleiros pode ter implicaes graves em outro. Assim, os tomadores de deciso devem ter em mente os dois nveis do jogo em todo o processo. Restringir interpretaes sobre a interao entre a poltica interna e a internacional deteco de causas domsticas com efeitos internacionais ou causas internacionais com efeitos domsticos constitui anlise parcial, na medida em que o interessante saber como as polticas internas relacionam-se com as polticas internacionais. A teoria de ratificao de Putnam adapta-se perfeitamente s necessidades de avaliao da ratificao da CQCT, pois destina-se a explicar justamente procedimentos aprovados em dois momentos, como a assinatura do Tratado, pelo poder Executivo, e a ratificao, por meio da anuncia do Poder Legislativo. Para melhor correlacionar a teoria experincia, necessrio conceituar os dois nveis de atuao poltica. Para Putnam, no nvel 1, so consideradas as barganhas entre negociadores, como as do processo de polticas burocrticas de Allison. J o nvel 2 se refere a discusses entre grupos para decidir sobre a ratificao do acordo. Para evitar inconvenientes ao longo do processo, consultas e anlise do cenrio no nvel 2 so relevantes para a tomada de deciso no nvel 1. Em nosso caso, para o Executivo, seria fundamental saber se o Congresso concordaria com as polticas da Conveno-Quadro. De fato,

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nada indicava que o Parlamento pudesse discordar do texto, pois o Brasil, progressista, j havia implementado domesticamente a quase totalidade das normas do Acordo antes mesmo de existir um Tratado. Do mesmo modo, as negociaes no nvel domstico e a prpria necessidade de ratificao influenciam o nvel internacional. Caso no haja expectativa de ratificao no h que se falar em continuidade do processo negociador. Nesse contexto, no caso do Brasil, como o Pas no apenas assinou o texto, mas tambm foi lder das negociaes da Conveno, sua noaceitao domstica significaria, ao mesmo tempo, perda de credibilidade para o Brasil; para a instituio patrocinadora, a OMS, e para o Tratado como um todo. Esta conseqncia, inclusive o que pode ter motivado o lobby contrrio ratificao da CQCT. A esse respeito, representante da Casa Civil afirmou (FELTRIN, 2008):
Se o Brasil no ratificasse no momento que ratificou, no participaria da I Conferncia das Partes [CoP], () como o Brasil participou com uma atividade muito grande, como uma liderana na construo do texto, imaginou-se que seria muito bom se o Pas no estivesse na I CoP como membro ativo. Embora pudesse falar, no teria poder de voto, no a mesma coisa. Ento talvez fosse essa a estratgia [dos contrrios Conveno], postergar o mximo [a ratificao].

Outro risco representado pela defeco do Brasil seria apartar o Pas das decises da primeira Conferncia das Partes da Conveno-Quadro, que contaria apenas com a participao dos pases a ratificar e depositar o Tratado at trs meses antes da reunio. O Brasil correu srios riscos de perder o prazo para integrar a instncia deliberativa sobre a implementao da Conveno, pois o Senado aprovou a ratificao apenas dez dias antes do limite. Um complicador no processo de ratificao e no jogo em dois nveis que o texto aprovado h de ser o mesmo nos dois momentos, em especial em casos, como o analisado, nos quais o Tratado no admite reservas. Isso obriga o negociador internacional a antever dificuldades e procurar enfrent-las. De fato, a OMS realizou Audincias Pblicas com todos os atores envolvidos no processo antes de consolidar o texto e, o Brasil, ciente da posio de maior exportador mundial, props a meno de clusulas especificamente voltadas para a proteo dos fumicultores. Testemunhas do processo afirmam que, no fosse o Brasil, o Artigo 17 da CQCT, sobre Proviso de apoio para alternativas economicamente viveis fumicultura, entre outras menes questo, como o Artigo 23(3) e os pargrafos preambulares 15 e 16, no estariam

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presentes no acordo. Isso se deve ao fato, notrio para a OMS, de que polticas voltadas para a reduo de oferta de tabaco no so eficientes para a reduo do consumo nem a curto, nem a mdio prazo. Tais menes aos produtores de tabaco, portanto, destinam-se to somente proteo dos fumicultores, diante de queda prevista e programada do comrcio de tabaco. A reduo global do volume de tabaco consumido independeria at mesmo da ratificao brasileira, tendo em conta que diversos grandes produtores, como o maior de todos, a China, e o terceiro maior, a ndia, j tinham-se comprometido com o texto. Amplo processo de discusses internas levaram o Brasil a buscar uma ltima soluo conciliatria para ratificar o texto: uma Declarao Interpretativa pela qual o Pas comprometia-se a no proibir a fumicultura, bem como a no restringir as polticas de apoio j existentes aos fumicultores9. Os grupos de interesse contrrios negociao possuem vantagem, em um primeiro momento, em funo do poder de veto de determinados atores e da conseqente facilidade em obstruir o processo, mais do que promov-lo, para o que tambm alertava Easton. No entanto, os custos dos tomadores de deciso em posicionar-se favoravelmente ratificao diminuem medida que o tema ganha destaque na mdia e bem recebido pela opinio pblica. Para Putnam, a publicidade e a politizao das questes restringem a flexibilidade dos tomadores de deciso e dos negociadores, pois o sistema poltico passa a ter de tomar no mais uma deciso com amplas alternativas capazes de agradar a diversos atores, mas, sim, uma deciso do tipo sim ou no.

1.5- I NTERESSES N ACIONAIS

Os modelos de anlise do processo decisrio sobre polticas pblicas seriam muito mais simples caso houvesse um interesse nacional para explicar cada deciso e fosse relativamente fcil identific-lo. Se a promoo da sade pblica pudesse ser identificada como um interesse nacional brasileiro, essa poderia ser a explicao mais plausvel para a liderana no processo negociador da Conveno-Quadro, bem como para a ratificao. Para Condoleezza Rice (2000), por exemplo, o interesse nacional norte-americano seria identificvel como o desejo de
9

A declarao interpretativa do Brasil ao ratificar a Conveno-Quadro est anexa a esta dissertao.

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promover a difuso da liberdade, da prosperidade e da paz. Nye (1999) discorda de Rice, ao afirmar que o conceito de interesse nacional pode servir ao mesmo tempo para descrever e promover polticas. Se um nico interesse nacional existisse, no haveria, portanto, motivos para reiteradas falhas ou dificuldades em alcanar consenso domstico. Tendo em conta que h diversos interesses nacionais, os modelos de anlise de deciso de polticas de Lindblom; Allison; Easton e Putnam tm validade para o estudo da ConvenoQuadro para o Controle do Tabaco. Na concluso deste trabalho, ser possvel retornar ao contedo do marco terico e observar a aplicabilidade das construes, levando-se em considerao o conhecimento do panorama da questo do tabaco no Brasil. A fim de compreender a ratificao da Conveno-Quadro, deve-se ter em conta no somente como ocorreu processo, o que ser objeto do captulo 3, mas tambm quais as variveis envolvidas e em que ambiente10 se deu a deciso poltica de ratificar a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco. o que se pretende fazer no captulo seguinte.

10

Em conformidade com a teoria de Easton.

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2- ANTECEDENTES

Tendo visto o referencial terico que permitir a anlise do processo decisrio de ratificao da Conveno-Quadro principalmente a partir do captulo 3 desta dissertao, pode-se partir para a contextualizao dos antecedentes e do ambiente do sistema poltico estudado, o que configura o objetivo do presente captulo. H mais de trinta anos, o Brasil conta com um Programa Nacional de Controle do Tabagismo. Criado em 1979, o Programa Nacional contra o Fumo era iniciativa coordenada por mdicos experientes da Comisso de Combate ao Tabagismo da Associao Mdica Brasileira. A partir de 1989, o Instituto Nacional do Cncer passou a coordenar o Programa Nacional de Controle do Tabagismo (PNCT), instituio pioneira e reconhecida internacionalmente. O programa brasileiro foi o primeiro programa nacional de controle do uso do tabaco a ser estudado em projeto-piloto da OMS, em funo de dois principais motivos. Em primeiro lugar, mencione-se a complexidade do sistema de sade do Brasil, que conta com rede descentralizada de assistncia sade e mltiplas aes para o controle do tabagismo. Em segundo lugar, ressaltem-se os ntidos resultados do programa, dos quais o mais ilustrativo a reduo da prevalncia11 do uso de tabaco na populao adulta, de 34%, em 1989, para 16,4%, em 2007, conforme dados do Ministrio da Sade (SANTINI, 2008). Para o Ministro da Sade, Dr. Jos Gomes Temporo, a qualidade e o impacto de alguns programas nacionais de sade so altamente reconhecidos em termos internacionais, a exemplo dos programas de imunizao, de Aids e do controle do tabagismo, atingindo resultados dificilmente igualveis no mundo. (BRASIL, 2008a, p.5)

2.1- SISTEMA NICO DE SADE

O prprio Sistema nico de Sade, em que se insere o Programa de Controle do Tabagismo, considerado um programa de destaque entre pases em desenvolvimento. Institudo pela Constituio Federal de 1988 e baseado em princpios como universalidade, eqidade e
11

Prevalncia: nmero de casos da doena em determinada populao em um dado ponto no tempo.

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integralidade, o SUS rompeu com um modelo assistencial, direcionado para o tratamento de doenas. O Estado passou a concentrar esforos no sentido da preveno de doenas em todos os estgios, com nfase na preveno primria, que pretende evitar doenas, removendo suas causas. O Programa de Sade da Famlia, por exemplo, atende 56,8% da populao brasileira (BRASIL, 2008b) e constitui smbolo das estratgias de ateno bsica sade que foram incorporadas pelo modelo brasileiro. Os modelos de assistncia sade mais comuns entre pases em desenvolvimento tm enfoque nas prevenes secundria ou terciria, que, apesar de serem consideradas formas de preveno pela epidemiologia, visam apenas ao diagnstico e ao tratamento precoce de doenas j estabelecidas. Em 1946, a OMS (WHO, 1946) conceituou a sade como um ambicioso estado completo de bem-estar fsico, mental e social, no a mera ausncia de doenas. Poucos pases nodesenvolvidos puderam aplicar esse conceito desde ento; o SUS, porm, foi estabelecido com o intuito de promover a sade integral para todos os brasileiros, independentemente de classe social ou de vinculao ao sistema previdencirio. Cerca de 70% da populao brasileira depende exclusivamente do SUS para a assistncia sade (BRASIL, 2008a, p.5). Os outros 30% utilizam-no em situaes que podem ser de grande complexidade, alm de fonte de despesas relevantes para o sistema pblico de sade: imunizaes; transplantes; provimento gratuito de medicamentos, como antiretrovirais e para o tratamento de doenas crnicas, inclusive o tabagismo; assistncia a politraumatizados e quimio e radioterapia. O SUS necessariamente tem falhas, inerentes grande dimenso de seus projetos, portanto requer contnuo aprimoramento por meio de instncias formais de participao dos governos federal, estadual e municipal. No entanto, em uma anlise retrospectiva, pode-se dizer que o modelo do Sistema nico de Sade tem atendido satisfatoriamente aos objetivos que informaram sua fundao.

2.2- PROGRAMA NACIONAL DE CONTROLE DO TABAGISMO

Em conformidade com o modelo do SUS, o Programa Nacional de Controle do Tabagismo desenvolvido pelo Governo central em parceria com Secretarias Estaduais e Municipais de

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Sade, alm de setores da sociedade civil organizada, tais quais sociedades cientficas e conselhos profissionais. O objetivo reduzir a prevalncia do tabagismo do Brasil e, por conseqncia, a morbimortalidade12 relacionada doena. Em termos especficos, o Programa destina-se, em primeiro lugar, a prevenir o incio tabagismo entre os jovens, grupo que tem sido alvo prioritrio da indstria de tabaco; em segundo, a aumentar os casos de cessao do uso do tabaco e, em terceiro, reduzir a exposio fumaa ambiental do tabaco, ou seja, o tabagismo passivo (CAVALCANTE, 2004). Aps a conscientizao dos malefcios para a sade do tabagismo, so cada vez mais claras tambm as conseqncias do fumo passivo. Para o Departamento de Sade do Governo do Estados Unidos, fumantes passivos, em casa ou no trabalho, tm risco de 25% a 30% maior para doenas cardio-vasculares e de 20% a 30% para cncer de pulmo. Alm disso, o Governo americano destacou que os efeitos para a sade do tabagismo passivo so mais preocupantes do que se pensava anteriormente. O fumo de segundamo uma condio que pode causar doenas e mortes prematuras em crianas e adultos nofumantes. (ESTADOS UNIDOS, 2006) O Programa Nacional de Controle do Tabaco reconhecido entre os pases em desenvolvimento (BRASIL, 2008a) e pioneiro na implementao de determinadas aes, principalmente no que se refere a publicidade e propaganda, alm da restrio do fumo em lugares pblicos. O Brasil, por exemplo, foi o primeiro pas a proibir expresses semelhantes a light nos maos de cigarro e segundo, aps o Canad, a adotar a obrigatoriedade de mensagens de advertncia sobre os riscos do tabagismo nos rtulos de cigarro (CAVALCANTE, 2008). A inscrio nos maos de cigarro O Ministrio da Sade Adverte: Fumar prejudicial Sade foi adotada em 1988 e tornou-se obrigatria em 1999. Desde ento, foi substituda por frases mais incisivas, mas ficou registrada na memria dos brasileiros, como uma estratgia de propaganda exitosa. Note-se que a busca da frase em pauta na ferramenta de pesquisas Google retorna 41.300 entradas, a maioria, derivaes espirituosas da inscrio13. No Dia Mundial Sem Tabaco (31 de maio) de 2008, o Ministrio da Sade lanou a terceira srie de mensagens e fotografias para embalagens de cigarro, com vistas a renovar a sensao de averso entre fumantes, desenvolvida aps estudo de autoria do Inca, da

12 13

Morbimortalidade: impacto das doenas e dos bitos em dada populao. Google, Disponvel em: <www.google.com>. Acesso em 9 dez. 2008.

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Anvisa e de trs universidades.14 A medida especialmente destinada aos jovens, j que a idade mdia de incio do tabagismo de 15 anos. Para cerca de 90% dos fumantes, o incio da doena ocorre antes dos 18 anos de idade. Em algumas circunstncias, a idade de incio pode ser ainda menor, como entre estudantes pesquisados no Distrito Federal, que iniciam o tabagismo entre 12 e 13 anos de idade (SOUSA, 2003). As imagens de advertncia nos maos de cigarro, estabelecidas em 2001, contam com grande apoio da populao. Em pesquisa do Instituto de Pesquisas Datafolha em 2002, 76% dos entrevistados so a favor de que as embalagens de cigarros tragam imagens que ilustram males provocados pelo fumo. Na mesma pesquisa, 67% dos fumantes que viram as imagens afirmam terem sentido vontade parar de fumar, e 54% mudaram de opinio sobre as conseqncias do tabagismo para a sade. Para 70% dos entrevistados, as imagens de advertncias so muito eficientes para evitar a iniciao do tabagismo (DATAFOLHA, 2002). A divulgao de imagens de advertncia em maos no Brasil incentivada pela OMS, que apresenta freqentemente o caso brasileiro como exemplo em publicaes da Organizao (WHO, 2008a). As imagens, mais efetivas entre os menos escolarizados, os que ganham menos e os mais jovens, so to impactantes, que, desde o incio da obrigatoriedade, tabagistas procuram artifcios para no ser obrigados a v-las. (CARVALHO, 2002) No incio do Programa, na dcada de oitenta, a estratgia de publicidade era outra, aparentemente to eficaz quanto a atual. difcil esquecer o humor e a ironia fina do cartunista Ziraldo nos cartazes que procuravam ridicularizar o ato de fumar, com frases como: Fumar Cafona; Fumar Pattico; Fumar Brega; e Fumar Careta. O prprio Ziraldo fumou por 40 anos. Comeou porque achava charmoso, elegante, para conquistar as moas (MURRAY, 2002). Por isso, quando foi convidado pelo Governo a fazer a campanha contra o tabaco, decidiu que o foco dos cartazes teria de ser o comportamento:
Eu convenci o pessoal das campanhas contra o fumo que a gente tinha que usar o mesmo argumento que convoca voc para fumar, que o comportamento. No adianta voc falar em sade. Voc tem que falar que no elegante, no cheiroso. O ltimo cartaz que eu fiz dizia: 'Fumar fede'.
14

Universidade Federal do Rio de Janeiro; Universidade Federal Fluminense e Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.

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Mais tarde, com o xito da publicidade, o cartunista sentiu-se impelido a parar de fumar:
Eu achava chato ver meus cartazes pelo pas inteiro e ser encontrado fumando no meio da rua. Em uma madrugada, eu estava pintando, e tinha um cigarro ao lado da minha prancheta queimando. Um direita, um esquerda outro na pia. Eu descobri que tinha acendido seis cigarros sem acabar de fumar nenhum deles! Eu vim com o pincel, e o pincel tocou na cinza do cigarro, de cinco centmetros, parecia uma lagarta. E aquele toco de cinza colou no pincel, lambuzou o tudo e estragou o desenho. Sa catando os cigarros, amassei o mao e vi que minha prancheta estava toda queimada. A eu falei que nunca mais iria fumar na vida e nunca mais fumei.

Com as medidas do Programa Nacional de Controle do Tabaco, o consumo de cigarro passou a declinar gradativamente, at praticamente se estabilizar nos ltimos anos. A tabela a seguir estabelece comparao entre o consumo de cigarro em unidades per capita ao ano e alguns fatos de destaque para o controle do fumo no Brasil:
Tabela 1- Comparao entre consumo de cigarro em unidades per capita ao ano e acontecimentos relevantes para o controle do fumo no Brasil, de 1987 a 2007. ANO FATO CONSUMO DE CIGARRO (EM UNIDADES PER
CAPITA/ANO)

1987 1988 1990 1994 1995

CARTAZES DO CARTUNISTA ZIRALDO COM MENSAGENS


QUE RIDICULARIZAM O ATO DE FUMAR

1.838 1.770 1.630 1.220 1.358

INCIO DE ADVERTNCIAS NOS MAOS DOS CIGARROS RESTRIO DE FUMO EM AMBIENTES DE TRABALHO E
PROIBIO NOS VOS NACIONAIS COM AT DUAS HORAS

RECOMENDAO DO GOVERNO PARA QUE TVS EVITEM


VEICULAR PERSONALIDADES FUMANDO

ESTABILIDADE ECONMICA PROVOCA NOVO AUMENTO NO


CONSUMO. INDSTRIA EVITA USO DE TERMOS COMO

DEPENDNCIAE IMPOTNCIA NOS TEXTOS DE


ADVERTNCIA

1996

INCA REVELA MTODOS DA INDSTRIA PARA AUMENTAR


DEPENDNCIA DOS FUMANTES.

1.421

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ENTRA EM VIGOR LEI COM RESTRIO TANTO AO FUMO EM


LUGARES FECHADOS QUANTO PROPAGANDA DO TABACO

2000

PROPAGANDA DE CIGARRO FICA RESTRITA AOS PONTOS DE


VENDA.

1.200

PROIBIO DO FUMO EM QUALQUER VO 2001 MAOS DE CIGARRO PASSAM A EXIBIR IMAGENS. PROIBIO DE EVENTOS ESPORTIVOS E CULTURAIS COM
PATROCNIO DO SETOR TABACO

1.280

2003

SOUZA CRUZ DIVULGA COMPOSIO DA FUMAA DO


CIGARRO, EM TENTATIVA DE MOSTRAR QUE O PRODUTO NO TO NOCIVO

1.180

Fonte: SOARES, R. 2007. (Baseada em dados do Banco Mundial e do Inca). Adaptada pela autora.

O Banco Mundial confirma ter havido estabilizao do nmero de unidades consumidas per capita no Brasil (WORLD BANK, 2007). A tabela 1 demonstra redues no consumo de cigarro at os anos 90 e tambm sugere certa estagnao no consumo de cigarros desde o incio da atual dcada, relacionada, provavelmente, com novo perodo de estabilidade e crescimento econmico no Brasil, porm, esse no seria o nico fator. Os esforos do programa brasileiro nos anos 90 estavam voltados eminentemente para intervenes no relacionadas ao preo do cigarro, mas, na atualidade, no h melhor alternativa que aumentar o valor cobrado pelos maos, para que o consumo volte a cair (WORLD BANK, 2007). Medidas para o aumento dos impostos sobre o cigarro esto sendo discutidas no mbito da Comisso Nacional para Implementao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (Conicq) e esto sendo consideradas pela Casa civil, assim como a ampliao do atendimento aos dependentes de nicotina e a restrio total do fumo em ambientes fechados (CAVALCANTE, 2008). Esta medida visa ao mesmo tempo a evitar o fumo passivo para freqentadores e trabalhadores de ambientes contaminados com fumaa e a diminuir a aceitao social do cigarro. A interveno no soa abusiva para a maior parte da populao brasileira; ao contrrio, conta com apoio de 88% da populao brasileira, inclusive de 80% dos fumantes, de acordo com pesquisa do Datafolha para a Aliana de Controle do Tabagismo (ACT, 2008).

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2.3- IMPOSTOS E TABACO (WORLD BANK, 2008)

O aumento dos impostos, no entanto, no ser tarefa fcil. Aumentos de tarifas, em geral, no so tarefa simples para os Governos, sobretudo tendo em conta a possibilidade de que a medida ocasione aumento- ainda que pequeno- das taxas de inflao, j que o cigarro entra na composio da cesta de produtos avaliados para a apurao dos ndices de Preos ao Consumidor do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, o que poder dificultar um consenso sobre o assunto. No caso do cigarro, no entanto, o aumento dos impostos beneficia no apenas a sade, mas tambm os cofres pblicos, ao aumentar a arrecadao. Estudos da OMS, do Banco Mundial e evidncias empricas demonstram que, ao contrrio do que o senso comum poderia esperar, mesmo em casos de grandes elevaes dos impostos sobre o cigarro, jamais h ou houve caso de reduo da receita; ao contrrio, observa-se sempre reduo do consumo e incremento da receita. A dependncia causada pelo tabaco torna o cigarro um bem com pouca elasticidadepreo de demanda. Desse modo, o consumo cai, sim, mas pouco e lentamente, nunca o suficiente para reduzir a arrecadao. 15 A boa notcia para a sade pblica que a elasticidade-preo de demanda do cigarro maior entre os grupos alvo dos programas de controle do tabagismo. Os jovens e os de menor poder aquisitivo respondem melhor e mais rapidamente ao incremento dos preos do cigarro. Alm disso, muitos adolescentes deixam de iniciar o consumo de tabaco diante de preos elevados. A outra boa notcia para a economia: o dinheiro economizado pelos que consomem menos cigarros retorna para o consumo de produtos que tambm tm impostos, inclusive alimentos. Assim, o ciclo de pobreza relacionado ao consumo do tabaco parcialmente revertido, e os fumantes com menor renda que no exerciam atividade produtiva em razo do menor consumo de alimentos e da deteriorao da sade causada pelo fumo podem retornar ao mercado de trabalho. Outro benefcio da tributao do fumo corrigir o nus para os no fumantes causados por despesas pblicas de sade relacionadas as tabagismo.

15

Onde no houver indicao de fonte, os dados referem-se a World Bank (2008).

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Um argumento comumente utilizado pelos que so contrrios a medidas rigorosas para o controle do tabagismo que os fumantes conhecem os riscos a que esto sujeitos ao fumar e poderiam, ento, por conta prpria decidir assumir os riscos. Porm, o raciocnio simplista no leva em considerao pelo menos duas relevantes falhas de mercado no que se refere ao tabaco: Primeiramente, a informao sobre os riscos sade e os riscos da dependncia a que est sujeito o fumante inadequada. Em segundo lugar, o ato de fumar implica custos fsicos e econmicos aos no-fumantes, que no puderam optar por preservar-se da fumaa do cigarro. A questo sobre a informao imperfeita ainda mais importante quando se tem em mente a chamada demanda mope, composta por pessoas ingnuas, como crianas, adolescentes e os que tiveram pouco acesso educao formal. Geralmente so os menores de idade, por definio incapazes, que tomam a deciso de fumar, tornam-se dependentes e, muitas vezes, arrependem-se na idade adulta. Cerca de 7 em 10 fumantes adultos nos pases de alta renda prefeririam no ter optado pelo cigarro. Ademais, o tabagismo tem aumentado principalmente em pases em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo e, no mbito interno, no segmento mais pobre da sociedade, ou seja, justamente os que tm acesso mais difcil educao formal e a informaes. A titulo de ilustrao, registre-se que, na China, 55% dos no fumantes e 69% dos fumantes ainda acreditam que os cigarros causam pouco ou nenhum dano (JHA e CHALOUPKA, 2000). Uma questo j relevante para muitos pases, inclusive o Brasil, o descaminho, ou o comrcio ilcito de produtos de tabaco. O descaminho pode, de fato, aumentar com o incremento isolado de impostos por um pas, tendo em conta a porosidade das fronteiras. H, tambm, casos de comrcio ilcito dentro das fronteiras de um pas. Esse problema est sendo objeto de negociaes no mbito da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, no que ser seu Protocolo Adicional sobre Comrcio Ilcito de Produtos de Tabaco. Pela Conveno, o ideal que os pases tenham poltica semelhante no s de combate ao descaminho, com leis consistentes, rigorosas e bem aplicadas, mas tambm de impostos e preos do cigarro. De todo modo, a experincia acumulada evidencia que a arrecadao de impostos compensa a perda de receita pelo crescimento do comrcio ilcito do cigarro provocado pelo aumento dos preos ao consumidor, exceto em casos singulares. Na ndia, por exemplo, o consumo de cigarros no-manufaturados e de folhas de tabaco para mascar disseminado, portanto o aumento de impostos teria tambm outro efeito:

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causaria a migrao do consumo de cigarro para os mencionados usos alternativos do tabaco. No o caso do Brasil. O preo do cigarro no Brasil j foi mais alto. Atualmente, um dos mais baixos do mundo.16 Em 2003, na poca das negociaes para a ratificao da Conveno, a situao era semelhante: com o preo mdio de 46 centavos de dlares, o cigarro brasileiro era o sexto mais barato do mundo (BRASIL, 2004c). A sade pblica e a economia ganham mais quando os impostos correspondam a dois teros a quatro quintos do total do preo do cigarro, mas os benefcios do aumento de impostos so relevantes ainda em nveis bem menores. No Brasil, uma elevao de 14% do preo do cigarro reduziria o consumo entre adultos em 7% e geraria 60% a mais de receitas. O Banco Mundial (WORLD BANK, 2007) apurou que, em 2004, o Imposto sobre Produtos Industrializados- IPI correspondia a apenas 20% do preo de varejo do cigarro no Brasil. De 1990 a 1993, o preo do cigarro aumentou quase 78%, apesar da elevada inflao, que ocasionou queda no consumo geral. De 1992 a 1996, conquanto tenha havido reduo de 15% do consumo legal de tabaco, a arrecadao de impostos sobre o fumo aumentou 23%. De 1998 a 2001, os preos caram sem, no entanto, haver crescimento no consumo, provavelmente em razo das medidas de controle de tabaco no relacionadas ao preo. O resultado foi que, em 2005, o preo do cigarro estava mais baixo do que no perodo de 1992 a 1998. Para solucionar o problema, a sugesto , no curto prazo, retornar aos preos praticados em 1993, ou cerca de R$ 2,72, por meio de aumento de 118% do IPI, para que o preo ao consumidor aumente 23%, e o consumo seja reduzido em 11% ao ano.

16

Uma curiosa empresa de propaganda denominada Euromonitor International, Reports, Research and Markets vende, entre outros produtos, estudos recentes destinados venda de cigarros em diversos pases, inclusive o Brasil, por 1 425 euros cada. Na amostra gratuita intitulada Tobacco in Brazil, a empresa afirma que o Brasil tem as leis governamentais mais rigorosas do mundo contra o tabagismo, mas o nmero de fumantes continua a crescer devido, no s s aes das poderosas indstrias de tabaco e ao fcil acesso ao cigarro, mas tambm ao preo baixo dos cigarros, entre os mais baixos do mundo. Euromonitor International, Reports, Research and Markets, Disponvel em: <www.researchandmarkets.com/reportinfo.asp?report_id=300931&t=d&cat_id=>. Acesso em 6 nov. 2008.

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2.4- A LIDERANA BRASILEIRA NA ELABORAO DA CONVENO-QUADRO. POR QU?

O xito do Programa Nacional de Controle do Tabagismo o primeiro fator que ajuda explicar a liderana do Brasil durante o processo negociador da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, durante os trs anos do processo de estabelecimento do regime internacional para o controle do uso do tabaco, que culminou com o primeiro Tratado de sade pblica. Nesse perodo, os Representantes Permanentes do Brasil em Genebra presidiram o rgo de Negociao Intergovernamental: ao atual Chanceler, Embaixador Celso Amorim, coube a presidncia no incio das negociaes, de outubro de 2000 a novembro de 2001, e ao Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra coube a presidncia no estgio final dos trabalhos do rgo, de maro de 2002 a maio de 2003. Para Paula Johns (2008), Diretora-Executiva da Aliana para o Controle do Tabaco, o fato de o Brasil ser uma referncia, por ter diversas medidas com relao ao controle do tabagismo, legislao e regulamentos j implementados ajudam a explicar a liderana brasileira no perodo. O Canad era outro pas que se destacava pelos mesmos motivos, porm seria interessante para o Tratado ter um pas forte do Sul liderando o tema. Jaime Rojas (2008), da Organizao PanAmericana de Sade, acrescentou que o Brasil tem brilhado por ter mantido a luta contra o tabaco como uma poltica de Estado, nem tanto de Governo. A legitimidade do Brasil como lder do processo explicada pelo Embaixador Gilberto Sabia, naquela ocasio SubsecretrioGeral de Assuntos Polticos do Ministrio das Relaes Exteriores, ao afirmar que
Nossa singular posio de pas grande produtor e exportador de tabaco, ao mesmo tempo dotado de uma poltica das mais avanadas de controle do tabagismo, aliada tradicional capacidade de aproximar posies entre o mundo desenvolvido e o mundo em desenvolvimento, permitiu-nos angariar confiana e engendrar consensos junto a pases com as mais variadas posturas negociadoras (SABIA, in BRASIL, 2004b, p. 22-24).

Alm disso, como diversos atores da negociao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco fazem questo de assinalar, o Brasil foi capaz de liderar o processo tambm em razo do empenho pessoal e da capacidade negociadora dos Embaixadores Celso Amorim e Seixas Corra

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e do crescente reconhecimento do Brasil como ator relevante nas relaes internacionais. Para a Doutora Vera Luiza da Costa e Silva (2008), ex-Diretora da Iniciativa Por um Mundo Livre de Tabaco, da OMS, o Embaixador Celso Amorim era Embaixador do Brasil em Genebra, trabalhando com as organizaes internacionais, e era pessoalmente reconhecido como um grande Embaixador. Para ela, o Embaixador foi convidado pelo reconhecimento da capacidade de articulao e a experincia na negociao de acordos multilaterais. Vera prossegue:
Eu acho que o Embaixador Celso Amorim e o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, acho que foram fundamentais para o processo todo de negociao. O Seixas Corra fechou com chave de ouro o processo que o Amorim tinha iniciado. Logo depois do Tratado ser adotado pela Assemblia Mundial da Sade (AMS), o Celso Amorim recebeu uma homenagem da OMS pela atuao dele no trabalho, enfim acho que se tivesse de nomear dois atores [mais importantes para o processo negociador da Conveno] seriam eles. (...) O poder negociador e a importncia da diplomacia brasileira, eu acho assim que at muito pouco o reconhecimento que vocs [diplomatas] tm neste pais, porque eu acho que as pessoas desconhecem muito o trabalho da diplomacia. Isso foi uma das coisas que eu tive o prazer de conhecer, de ver de perto. Quero que fique bem claro. (SILVA, 2008)

2.5- A CAUSA

O primeiro Tratado de sade pblica celebrado sob os auspcios da OMS foi motivado pelas claras evidncias das conseqncias do tabagismo. A seo que se segue dedica-se a compreender a motivao das polticas de controle do tabagismo, em especial suas conseqncias sanitrias. Em seguida, faz-se necessrio tecer consideraes sobre a economia de tabaco e a situao dos fumicultores. Por fim, discutir-se- a questo do lucro da cultura do tabaco.

2.5.1- O CIGARRO QUE MATA

O fato de o cigarro fazer mal sade decerto no novidade para qualquer daqueles que eventualmente deparar com esta dissertao. No entanto, em primeiro lugar, seria inadequado

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ignorar, neste trabalho, a implicao do fumo para a sade, pois esta a razo de ser da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco e de sua ratificao pelo Brasil. Em segundo lugar, determinadas conseqncias do fumo ainda so desconhecidas de grande parte da populao. O tabagismo a maior causa evitvel de morte e deficincia. Alm disso, est entre os maiores fatores de risco para doenas que causam um tero das mortes no mundo, juntamente com baixo peso; sexo desprotegido; hipertenso arterial; consumo de lcool; gua impura; higiene; deficincia de ferro; fumaa de combustveis slidos; colesterol elevado e obesidade. Ademais, 75% das doenas cardiovasculares, maior causa absoluta de morte no mundo, decorrem do uso de tabaco, da hipertenso ou do colesterol elevado, ou a combinao dos fatores (WHO, 2002). Com padres de consumo de tabaco similares ao do comeo do sculo, antes da CQCT, o cigarro mataria 10 milhes de pessoas ao ano em todo o mundo at 2030, 70% das quais em pases em desenvolvimento, isto , mais do que a soma das mortes causadas por malria, tuberculose, morte materna e as principais doenas infantis somadas. At 2020, uma em cada trs mortes seria causada pelo fumo, em contraste com uma a cada seis mortes em 1990 (WHO, 1999). Com a reduo gradual do tabagismo, principalmente nos pases ricos, e, em menor grau, nos pases de menor renda, as expectativas tornaram-se melhores, mas a mortalidade causada pelo tabaco ainda extremamente elevada. preocupante o fato de 80% dos 1,1 bilhes de fumantes viverem em pases de renda baixa e mdia. (JHA e CHALOUPKA, 2000) Estudos consistentes indicam que, nos pases ricos, cerca de metade dos fumantes crnicos morrem em razo do uso do tabaco e, destes, metade morre no auge da idade adulta (35 a 69 anos). De modo geral, considera-se fumante crnico, ou de longo prazo, quem fuma cerca de 20 maos-ano, ou seja, mdia de um mao de cigarro por dia em 20 anos. Tambm fuma 20 maos-ano quem fuma meio mao de cigarro por quarenta anos ou dois maos por dez anos. No entanto, no necessrio fumar 20 maos-ano para correr maiores riscos de sade, pois, como recorda o Ministrio da Sade, no existem nveis seguros para consumo dessas substncias17. O cenrio nos pases mais pobres ainda muito difcil de ser apurado, tendo em conta a relativa escassez de dados estatsticos confiveis, mas a situao pode ser ainda pior nos populosos pases de menor renda
17

Advertncia do Ministrio da Sade, obrigatria nos maos de cigarro vendidos no Pas, desde 2003.

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per capita, onde os sistemas de sade pouco funcionam e j esto saturados em razo da elevada prevalncia de doenas infecciosas. A OMS acabou de divulgar seu relatrio mundial de sade de 2008, pelo qual tece consideraes importantes sobre a epidemia de tabagismo no mundo e a mortalidade a ela relacionada. (WHO, 2008a) O ttulo sugere implementao de polticas de sade existentes no Brasil desde a Constituio Federal e o SUS: Ateno primria [bsica] sade: agora mais do que nunca. Para o OMS, 5,4 milhes de pessoas morreram em 2004 prematuramente em razo do tabagismo. A nova expectativa at 2030 de o que se chegue a 8,3 milhes de mortes anuais, das quais mais de 80% nos pases em desenvolvimento. O mais curioso que apenas 5% da populao mundial mora em pases com leis de controle do tabaco abrangentes, como as do Brasil, apesar da comprovada eficcia na reduo de ameaas sade que devero custar 1 bilho de vidas somente neste sculo. As intervenes de sade pblica tm boa relao custo-benefcio e podem poupar 47% das mortes prematuras, alm de aumentar a expectativa de vida em 9,3 anos. No Brasil, a situao crtica: o consumo de tabaco responsvel por 200 mil mortes, ou mais de 0,1% da populao do Pas a cada ano. As mortes ocasionadas pelo tabagismo superam, sozinhas, as mortes por alcoolismo, AIDS, acidentes de trnsito, homicdios e suicdio juntos (BRASIL, 2004b). Alm das mortes, registre-se um longo rol de doenas relacionadas ao tabagismo, muitas das quais, causas de deficincia ou de perda substantiva de qualidade de vida. Na tabela abaixo possvel observar alguns dos efeitos colaterais do tabaco, entre os mais conhecidos e os menos divulgados.
Tabela 2- Efeitos colaterais do tabaco.
PERDA DE MEMRIA E DE CAPACIDADE INTELECTUAL PERDA DE CABELO POR LPUS ERITEMATOSOS SISTMICO OU PSORASE CATARATA E DEGENERAO DA MCULA (PORO DA RETINA RESPONSVEL PELA VISO CENTRAL) CEGUEIRA RUGAS, ESPECIALMENTE AO REDOR DA PELE E DOS OLHOS, PELE SECA PERDA DE AUDIO PRECOCE E INFECES DO OUVIDO MENINGITE E PARALISIA FACIAL MAU HLITO DENTES FRACOS E AMARELOS E COM PLACA PERDA DENTRIA ENFISEMA PULMONAR E BRONQUITE CRNICA CAPACIDADE PULMONAR REDUZIDA TRAQUEOTOMIA: CIRURGIA PARA

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ABRIR A TRAQUIA E PERMITIR A VENTILAO

DORES NAS COSTAS, OSTEOPOROSE FRATURA SSEA CARDIOPATIAS, HIPERTENSO E ACIDENTES VASCULARES CEREBRAIS (DERRAMES) LCERAS ESTOMACAIS E GASTRITE DEDOS E UNHAS AMARELADOS EM MULHERES: CNCER DE TERO, BAIXA FERTILIDADE, ABORTO ESPONTNEO, FILHOS COM BAIXO PESO E PREMATURIDADE EM HOMENS: DEFORMIDADE DO ESPERMA, IMPOTNCIA, INFERTILIDADE E FILHOS COM CNCER TROMBOANGETE OBLITERANTE: INFLAMAO DE VASOS E NERVOS NAS PERNAS GANGRENA AMPUTAO CNCER: RISCO 22 VEZES MAIOR PARA CNCER DE PULMO 2 X CNCER DE NARIZ 6 A 27 X CNCER DE LNGUA, BOCA, FARINGE E GLNDULAS SALIVARES 12 X CNCER DE GARGANTA 8 A 10 X CNCER DE ESFAGO 2 X CNCER DE PELE (CLULAS ESCAMOSAS) 10 A 18 X CNCER DE LARINGE 2 A 3 X CNCER DE ESTMAGO 5 X CNCER DE RINS 3 X CNCER DE BEXIGA 2 A 3 X CNCER DE PNIS 2 A 5 X CNCER DE PNCREAS 3 X CNCER COLO-RETAL 5 A 6 X CNCER DE NUS

Fontes: WHO, 2008b; MILLER, 2005 e JAMA 2008. Adaptada pela autora.

Poucos, hoje em dia, sentem-se vontade para contestar o vnculo causal entre o tabagismo e as doenas, comprovado por milhares de estudos cientficos bem conduzidos. O Presidente da Afubra um exemplo da exceo, mas ele tem seus motivos, como veremos no prximo tpico.
Se a sade ganhou [com a Conveno-Quadro], tenho reservas, porque, se cigarro atinge presso e causa outros problemas, os veculos em So Paulo e Braslia atingem muito mais e ningum faz nada. [...] No tenho formao de dizer quanto cigarro faz mal, mas no pregamos que faz bem. Algumas coisas podemos observar, meu tio-av, que fumava, faleceu com 103 anos. [...] Meu pai, que foi fundador da Afubra, era fumante inveterado e faleceu com 65 anos, com ataque cardaco, mas no se pode provar que teve relao com o cigarro. [...] Meu tio era de seleo de vlei, no fumava e faleceu com 52 anos, no consigo arrumar resposta nas estatsticas. [...] Como nossa entidade tem auxlio funeral [posso acompanhar os bitos], nos bitos acho muito difcil [ver relao com o cigarro], nos ltimos meses tem aparecido um Ah, esse era fumante!,

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mas a maioria das mortes era natural, por volta de 70 anos, os que morreram mais novos, foi por mltiplas causas. (WERNER, 2008)

2.5.2- O FUMO QUE ALIMENTA

Se o tabaco apenas fizesse mal sade e no houvesse algum contraditrio, tampouco haveria razo para a existncia desta dissertao, pois o processo de ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco no Brasil teria sido rpido, simples e previsvel. O captulo seguinte pretende demonstrar quo atpica foi a ratificao do Tratado pelo Brasil. Por enquanto, cabe procurar entender a economia do tabaco no Pas e, em particular, nas regies produtoras. H produo de tabaco em diversos estados brasileiros: os trs estados do Sul: Rio Grande do Sul; Paran e Santa Catarina; na Bahia e em Alagoas. H tambm produo marginal ou residual em outros estados: Sergipe; So Paulo; Cear; Paraba; Pernambuco; Rio Grande do Norte; alm de Par; Amazonas e Acre. Porm no Sul, onde se concentram 95,5% da produo fumageira, que a fumicultura o ganha-po de muitas famlias. Segundo a Afubra, 180.520 famlias estavam ocupadas na produo de fumo na regio Sul na safra de 2007 (AFUBRA, 2008a). A cidade de Santa Cruz do Sul, por exemplo, conhecida como a Capital Nacional do Fumo. Abriga no s a produo de folhas de tabaco, mas tambm a matriz da indstria de fumo Souza Cruz, entre outros fabricantes e distribuidores de tabaco. O Brasil , desde 2000, o segundo maior produtor de tabaco, como mostra a tabela a seguir. Perde em produo apenas para a China, que consome internamente grande parte do que produz. A produo brasileira cresce a cada ano desde 2001, com exceo de relativa estabilizao em 2003, ano em que os demais grandes produtores tambm observaram queda do valor da produo. A produo indiana a terceira maior do mundo e, segundo o Presidente da Afubra, tem apresentado crescimento importante, podendo superar a produo brasileira em 2009 (WERNER, 2008).

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Tabela 3- Maiores produtores mundiais de folha de tabaco e valor da produo em preos internacionais18 (valores em preos constantes de 1999 a 2001), de 1998 a 2005.

ANO 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

MAIORES PRODUTORES DE FOLHA DE TABACO ($

EM MILHES)

1. CHINA: 4.310; 2. EUA: 1.224; 3. NDIA: 1.178; 4. BRASIL: 921 1. CHINA: 4.502; 2. NDIA: 1.342; 3. BRASIL: 1.148; 4. EUA: 1.069 1. CHINA: 4.653; 2. BRASIL: 1.055; 3. NDIA: 948; 4. EUA: 871 1. CHINA: 4.284; 2. BRASIL: 1.037; 3. EUA: 820; 4. NDIA: 620 1. CHINA: 4.460; 2. BRASIL: 1.222; 3. NDIA: 1.003; 4. EUA: 727 1. CHINA: 4.115; 2. BRASIL: 1.196; 3. NDIA: 893; 4. EUA: 664 1. CHINA: 4.383; 2. BRASIL: 1.677; 3. NDIA: 1.090; 4. EUA: 727 1. CHINA: 4.886; 2. BRASIL: 1.602; 3. NDIA: 1.090; 4. EUA: 529

Fonte: FAO, 2008. Elaborada pela autora.

A produo do tabaco no Brasil muito relevante em comparao com a produo de outros pases. No entanto, como o Pas um grande produtor agropecurio, a posio do tabaco na pauta de produo de commodities no to relevante quanto se poderia imaginar: apenas o dcimosegundo produto, logo aps o arroz, a mandioca e o caf. (Tabela 4) Ainda assim, a produo de tabaco no deixa de ser significativa, mesmo no cmputo total dos produtos.
Tabela 4- Produo de commodities pelo Brasil em 2005 em preos internacionais19 (valores em preos constantes de 1999 a 2001).

COMMODITIES 1. CARNE DE GADO 2. SOJA 3. CARNE DE FRANGO 4. ACAR 5. LEITE DE VACA


18

PRODUO: BRASIL, 2005 ($ EM MILHES) 16.088 10.937 10.111 8.726 6.202

Preos internacionais: determinados por meio de comparao do Produto Interno Bruto dos pases, geralmente, como neste caso, em dlar. So teis em especial para comparar valores agregados de commodities. 19 A esse respeito, ver nota anterior.

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6. MILHO 7. CARNE DE PORCO 8. LARANJA 9. ARROZ 10. MANDIOCA 11. CAF 12. TABACO (FOLHA) 13. OVO DE GALINHA 14. FEIJO
Fonte: FAO, 2008. Adaptada pela autora.

4.051 3.150 3.129 2.799 1.920 1.782 1.602 1.355 1.340

No que se refere s exportaes, o Brasil , ainda hoje, o maior exportador mundial de folhas de tabaco, ao exportar cerca de 86% da produo. importante esclarecer que, entre os exportadores de produtos de tabaco de modo geral, inclusive manufaturados, como o cigarro, o Brasil apenas o quarto Pas exportador, atrs dos Pases Baixos, da Alemanha e dos EUA, mas experimenta crescimento consistente, como mostra a tabela 5.
Tabela 5- Percentual das exportaes brasileiras nas exportaes mundiais de tabaco; crescimento das exportaes brasileiras ao ano em valor e em volume, de 2002 a 2006.

ANO

EXPORTAES
BRASILEIRAS SOBRE EXPORTAES MUNDIAIS DE TABACO (%)

CRESCIMENTO DAS
EXPORTAES BRASILEIRAS EM VALOR AO ANO (%)

CRESCIMENTO DAS
EXPORTAES BRASILEIRAS EM VOLUME AO ANO (%)

2002 2003 2004 2005 2006

4,82 5,02 6,01 6,81 6,81

8 19 19 15

3 12 4 4

Fonte: INTERNATIONAL TRADE CENTER, 2008. Elaborada pela autora.

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J a tabela 6 refere-se a exportaes de tabaco no-manufaturado, cujo cdigo pelo Sistema Harmonizado e a Nomenclatura Comum do Mercosul 2401. O Brasil, com 23,02% da produo em 2006, lder mundial inconteste nesse segmento. O distante segundo lugar ocupado pelos Estados Unidos, com a fatia de 15, 15% da produo mundial. Note-se que o mercado exportador de tabaco concentrado: os dez principais exportadores controlam 71, 9% das vendas. As exportaes brasileiras de tabaco so representativas na pauta de exportaes: em 2007, por exemplo, corresponderam a 1,41% das exportaes totais do Pas, conforme dados oficiais do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (BRASIL, 2008c).
Tabela 6- Porcentagem das exportaes mundiais de folha de tabaco em 2006, principais exportadores.

PAS BRASIL EUA TURQUIA MALAWI GRCIA CHINA NDIA ALEMANHA ARGENTINA ZIMBBUE OUTROS

PORCENTAGEM DAS EXPORTAES MUNDIAIS EM 2006 23,02 15,15 6,58 5,58 4,11 3,9 3,75 3,57 3,23 3,01 28,1

Fonte: INTERNATIONAL TRADE CENTER, 2008. Elaborada pela autora.

As folhas de tabaco brasileiras destinam-se principalmente aos mercados norte-americano e europeu, onde realizada a manufatura de cigarros, com a notvel exceo da China, contudo, neste caso, a exportao eventual, ocorre apenas quando a produo domstica no capaz de suprir a gigantesca demanda de tabaco chinesa.

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Tabela 7- Pases que mais receberam exportaes brasileiras de tabaco, de 2002 a 2006.

ANO 2002 2003 2004 2005 2006

MAIORES DESTINATRIOS DAS EXPORTAES BRASILEIRAS 1. EUA; 2. ALEMANHA; 3. CHINA; 4. BLGICA; 4. REINO UNIDO 1. EUA; 2. ALEMANHA; 3. PASES BAIXOS; 4. RSSIA; 5. BLGICA 1. EUA; 2. ALEMANHA; 3. BLGICA; 4. CHINA; 5. FILIPINAS 1. CHINA; 2. EUA; 3. BLGICA; 4. ALEMANHA; 5. RSSIA 1. BLGICA; 2. EUA; 3. ALEMANHA; 4. PASES BAIXOS; 5. RSSIA

Fonte: INTERNATIONAL TRADE CENTER, 2008. Elaborada pela autora.

No so poucos os empregos gerados com a produo de fumo. Na ltima safra, havia 925 mil trabalhadores na lavoura e 35 mil, na indstria. Apenas no Sul do Brasil, onde a produo alcanou quase 714 mil toneladas em 2007, as mais de 180 mil famlias de fumicultores so compostas por uma mdia de 4,6 pessoas, desses, 0,6 independem do plantio de tabaco. Alm disso, a produo, apesar de ser eminentemente familiar, envolve a contratao de media de 1,3 funcionrio por famlia. Assim, mais de 950 mil pessoas dependem economicamente da fumicultura no Sul do pas. Diversas famlias fumicultoras tambm desenvolvem outros cultivos vegetais e criao de animais. Porm, a maior parte da receita dessas famlias continua a ser proveniente da cultura do fumo. Em mdia, 70,4% da receita total das famlias relacionada produo de tabaco. (AFUBRA, 2008a) Na regio Nordeste, cuja produo, em 2007, foi de 34 mil toneladas, o cultivo de fumo possui caractersticas bastante diferentes daquelas verificadas na regio Sul, isto , proximidade com a indstria e destinada s exportaes. Os estados de Bahia e Alagoas detm, cada, 43% da produo da regio. A proporo da produo regional no mercado nacional de tabaco caiu de 21%, em 1980, para 3%, em 2005, elevando-se discretamente para 4,5%, em 2007. Desde a Segunda Guerra Mundial at 2005, houve queda de 50% na produo, principalmente em funo de a preferncia mundial de ter passado de fumos escuros, mais voltados para charutos e cigarrilhas, para fumos claros, para cigarro. A Bahia ainda abriga 18 fbricas, a maioria artesanais, de beneficiamento de charutos e cigarrilhas. A reduo foi gradual, com alguns momentos de crise: em um primeiro momento, na dcada de 1980, houve superproduo na

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Bahia, com grandes prejuzos. Em um segundo momento, Alagoas perdeu 70% da produo, de 1998 a 2000. A produo alagoana, nos ltimos anos, no entanto, passou a dar sinais de recrudescimento: de 2005 a 2006, houve aumento de 30%. A atividade fumageira gera 22 mil empregos diretos na Bahia e 5 mil, em Alagoas (NARDI, 2007). Cabe ressaltar que a produo de tabaco extremamente rentvel, demanda pouco espao para a plantao e apresenta garantia de venda para as indstrias. So esses, portanto, os principais motivos para a produo de tabaco, como se pode ver na tabela abaixo (AFUBRA, 2008a). Ao mesmo tempo, so essas as maiores dificuldades enfrentadas pelos que defendem a substituio do cultivo de tabaco.
Tabela 8- Motivo de o produtor agrcola ter optado pelo plantio de fumo, em porcentagem. Possibilidade de mltiplas respostas.

POR QUE O PRODUTOR OPTOU PELO PLANTIO DE FUMO? CULTURA MAIS RENTVEL GARANTIA DE VENDA E PREO NEGOCIADO PROPRIEDADE TEM TAMANHO REDUZIDO OCUPA POUCA REA DE TERRA RECEBE ORIENTAO TCNICA E FINANCIAMENTO EXISTE A OPO DO SISTEMA MUTUALISTA DA AFUBRA MERCADO E PREOS INSTVEIS DE OUTROS PRODUTOS GARANTE MO-DE-OBRA PARA A FAMLIA OUTROS
Fonte: AFUBRA, 2008a. Adaptada pela autora.

% 94,2 89,4 85,6 88,4 80,9 87,2 90,6 83,6 19,3

Na regio Sul, as indstrias de fumo, que se organizam como oligoplios, esto envolvidas em todas as fases do complexo agro-industrial de tabaco e articulam-se com produtores desde a produo agrcola at a organizao financeira, por meio de contratos. Por um lado, a indstria compromete-se a oferecer assistncia tcnica gratuita; revender insumos certificados; mediar emprstimos; custear transporte da produo at as empresas; comprar integralmente a safra contratada. Por outro, os fumicultores devem produzir os volumes de fumo contratados; utilizar somente insumos recomendados e comercializar toda a produo contratada pelos preos negociados. Tudo isso, para uma atividade agrcola cuja rentabilidade no superada por

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qualquer outro cultivo legal e pode ser realizada nos 140 mil minifndios, pois a agricultura intensiva. Parece tentador.

2.5.3- MAS, O FUMO ALIMENTA A QUEM? (CAVALCANTE e PINTO, 2004)

A pergunta que se faz agora a quem o fumo alimenta. Isto , faz-se necessrio saber, em primeiro lugar, em que medida a riqueza gerada pela produo de cigarro chega aos produtores e s comunidades das regies produtoras, e, em segundo, se a produo e o consumo do fumo tm outras conseqncias relacionadas ao acesso os alimentos. Pois, assim como no Brasil significativo o histrico contraste entre a abundncia de alimentos e a fome, e entre o Produto Interno relativamente elevado e a pobreza de muitos, a lucratividade da produo de tabaco no est vinculada ao bem estar socioeconmico dos produtores e consumidores. H que se explicar as causas de a produo brasileira de fumo ser to volumosa e rentvel para as indstrias. Entre os diversos fatores, destaquem-se: reduzidos custos internos de produo, em razo de os fumicultores empregarem as famlias e, por conseqncia terem poucos gastos com salrio; melhor qualidade do produto pelo fato de a produo ser mais manual que mecanizada; lucros maiores auferidos pelas empresas pela negociao de preos com os produtores em real e a venda em dlar, o que tem significado ainda maior em perodos de desvalorizao do real e, por fim alguns fatores conjunturais. A produo nacional desenvolveu-se muito nos anos 70, em perodo de bloqueio comercial ao Zimbbue (ex-Rodsia) e, mais tarde, com a queda da produo nos Estados Unidos. De 1975 a 1997, a produo norte-americana caiu 18%, e aumentou em pases em desenvolvimento, como China, Brasil, Malawi, Vietn e, novamente, o Zimbbue. O aumento da produo em pases em desenvolvimento, de 128% entre 1975 e 1998, fez parte de uma estratgia deliberada da indstria de cigarro, tendo em conta a queda da produo e do consumo nos pases desenvolvidos. O consumo global aumentou 50% de 1975 a 1996, em particular em pases de renda baixa e mdia. A produo e a venda de tabaco nesses pases tambm foi lucrativa para as empresas em razo da implementao incipiente de polticas de

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controle do tabagismo. Os lucros da Souza Cruz no param de crescer, o que se reflete em seu capital acionrio. O grupo divulga ser a empresa com desempenho mais consistente no ranking Fundao Getlio Vargas/Boston Consulting Group, nos ltimos dez anos. Alm disso, foi pioneira no pagamento de juros sobre o capital prprio, que pratica desde 1996, e vem mantendo, nos ltimos anos, uma mdia de distribuio de dividendos superior a 94% dos seus lucros. (SOUZA CRUZ, 2008b) Ao explicar o crescimento de 51,5% dos lucros para 2002, relacionou a busca constante por racionalizao de custos e a queda dos preos pagos aos fornecedores entre os fatores causais. Enquanto isso, os fumicultores so o elo mais frgil da cadeia produtiva do fumo. A insatisfao dos produtores, manifestada at mesmo na mdia local20 mais favorvel fumicultura, diz respeito situao de dependncia e sujeio perante as indstrias; aos riscos sade e perda de qualidade de vida a que esto sujeitos. Os fumicultores so obrigados a usar tecnologia; semente; fertilizantes e pesticidas fornecidos pelas empresas de tabaco e a entregar s empresas a produo. As operaes de compra e venda tm valores determinados pelas empresas, geralmente injustos, e as operaes revestem-se de aparncia de legitimidade, ao permitirem a participao de associao de fumicultores nesse processo. No entanto, apenas participam da Comisso decisria fumicultores relacionados indstria, j que os agricultores familiares e pequenos agricultores, responsveis pela maior parte da produo, esto alijados do processo. (DESER, 2005) Na cidade de Santa Cruz do Sul, por exemplo, no h outro tipo de fornecedor de sementes ou suprimentos que no a prpria indstria. A situao dos produtores torna-se ainda pior com os gastos elevados com que tm que arcar por conta prprias, intrnsecos produo de tabaco: construo de fornos de tijolo para as folhas; lenha e reflorestamento para alimentar os fornos; alm de defensivos agrcolas, usados em profuso na cultura de tabaco. Por fim, at mesmo os financiamentos a que os produtores tm acesso so mediados pelas empresas de tabaco, com altas taxas de juros, que consomem boa parte do lucro bruto dos produtores. Assim, a indstria do tabaco mantm controle absoluto sobre todas as fases da produo e tambm evita as formalidades de uma relao empregatcia regular.

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Por exemplo, MLLER, 2006 e HART, 2008.

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Para a Afubra, a produo de tabaco rende 4,5 mil dlares anuais s famlias, muito alem da media de 1,1 mil dlares dos demais cultivos. Contudo, anlise mais detalhada da produo de tabaco evidencia que a lucratividade elevada no alcana o produtor. Na regio do Vale do Rio Pardo, de onde vem 25% do fumo produzido na regio Sul e em que praticamente metade das famlias tem renda oriunda da fumicultura, a renda mdia foi de at 3 mil dlares ao ano por famlia. Entretanto, descontados os gastos com insumos, a renda lquida reduz-se para 850 dlares por famlia ao ano, com renda mensal resultante de um tero do salrio mnimo. (ETGES, 2002) Resulta disso um baixssimo ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (Idese), marcador semelhante ao ndice de Desenvolvimento Humano, tendo em conta educao; renda; saneamento e sade, apurado pela Fundao de Economia e Estatstica do Rio Grande do Sul nas regies e municpios. A regio do Vale do Rio Pardo ocupa um dos ltimos lugares das regies analisadas quanto ao desenvolvimento socioeconmico, 21o em 24 regies, em 2005 (RIO GRANDE DO SUL, 2008). Entre os dez municpios com maior produo de fumo no Brasil (IBGE, 2008), nove ficam no Rio Grande do Sul e so, portanto, avaliados pela Fundao de Economia e Estatstica. A tabela a seguir correlaciona os maiores municpios fumicultores, em ordem de produo segundo o IBGE e sua posio conforme o Idese, calculado pelo Governo do Rio Grande do Sul. Recorde-se que foram avaliados 496 municpios, e quanto mais alta a classificao, melhores as condies socioeconmicas do municpio.

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Tabela 9- Principais municpios fumicultores do Brasil e classificao no ndice de Desenvolvimento Socioeconmico.

POSIO NA PRODUO NACIONAL DE FUMO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 VENNCIO AIRES CANDELRIA SANTA CRUZ DO SUL CAMAQU CANGUU SO LOURENO DO SUL VALE DO SOL DOM FELICIANO AGUDO MUNICPIO

CLASSIFICAO NO IDESE MELHOR RESULTADO: 1 PIOR: 496 158 360 40 37 329 263 383 467 306

Fontes: IBGE, 2008 e RIO GRANDE DO SUL, 2008. Elaborada pela autora.

Note-se, portanto, que seis dos nove maiores municpios produtores de fumo esto na metade de pior desempenho no que se refere ao ndice de Desenvolvimento Socioeconmico aferido. Dos outros trs maiores municpios produtores, dois tm atividades econmicas particularmente relevantes alm da produo do fumo: Venncio Aires diz-se a Capital Nacional do Chimarro e Camaqu, a Capital Nacional do Arroz Parboilizado. No caso de Santa Cruz do Sul, o que explica a boa posio parece ser a presena de outras fases da produo do cigarro na cidade alm da agricultura. Uma das dimenses importantes no cultivo do tabaco so os malefcios sade relacionados a sua produo, sem mesmo se considerar a natural prevalncia elevada do tabagismo entre os fumicultores. A fumicultura implica o uso intensivo de agrotxicos: em trs meses de produo, usam-se 16 tipos diferentes de defensivos agrcolas. Em cerca de 55% dos casos, no Brasil, no so usados equipamentos de proteo individual, em funo dos custos elevados e de os produtores o considerarem inadequados para o clima brasileiro. Os defensivos so responsveis

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por intoxicaes agudas, incapacidade para o trabalho, deficincias e mortes. difcil estimar com segurana o numero de mortes, pois a subnotificao21 ainda elevada, mas, em 2003, houve 2196 casos notificados de intoxicao ocupacional por agrotxicos (FARIA, 2007). No h registro de quantos casos tenham ocorrido na fumicultura. A situao ainda mais grave, pois as crianas da famlia costumam participar da produo. O trabalho infantil na lavoura de fumo prejudica, ao mesmo tempo, a sade, e o desenvolvimento. Conquanto alguns agricultores conheam os males do trabalho infantil, continuam a optar pelo trabalho dos filhos por no ter condio financeira de empregar outro funcionrio. (CAVALCANTE e PINTO, 2004) A produo de tabaco est relacionada prevalncia mais elevada que na populao geral de: polineuropatia retardada, que pode levar a fraqueza progressiva e paralisia; sndrome intermediria, com paralisia muscular que pode comprometer respirao e levar morte; alm de manifestaes psiquitricas (depresso, ansiedade; esquizofrenia; dificuldades de aprendizagem e concentrao); sintomas semelhantes ao Mal de Parkinson; e suicdio. Registre-se tambm a existncia da doena do tabaco verde, causada pela penetrao da nicotina atravs da pele, causando nuseas; dor de cabea; dores abdominais e tontura, bem como flutuaes na presso arterial. (CAVALCANTE e PINTO, 2004) No toa, portanto, que, em Santa Cruz do Sul, 95,2% dos produtores de fumo digam estar em dificuldades; 82,9% vejam problemas no preo dos insumos e, afinal, 74,7% tenham vontade de deixar a produo (ETGES, 2002). Este captulo termina com breves consideraes sobre o crculo vicioso constitudo pelo consumo de tabaco e a pobreza. Os mais pobres so mais propensos a fumar e, por conseguinte, tornam-se ainda mais pobres, ao despender maior proporo da renda no consumo de cigarro em vez de alimentos, alm de, em razo das condies de sade, ter menor produtividade no trabalho, com absentesmo elevado e aposentadoria precoce.

21

Notificao aos servios de sade aqum da realidade. Segundo a OMS, para cada caso notificado de intoxicao, 50 outros no o seriam.

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A relao entre tabagismo, baixa renda e baixa escolaridade freqente, e o Brasil no foge regra. Quem tem baixa escolaridade tem possibilidade 5 vezes maior de ser tabagista do que os de elevada escolaridade. No que se refere renda, a prevalncia de tabagismo de quem recebe at 2 salrios mnimos de 23,5%, mas de 16,5% entre os que recebem mais de 20 salrios mnimos (FIGUEIREDO, 2002). As causas para o achado parecem ser o baixo preo do cigarro no Brasil, alm de maior vulnerabilidade a estratgias de propaganda que associam o produto riqueza, beleza e ao bem-estar. Essas pessoas gastam maior proporo da renda com o consumo de cigarros do que os mais ricos e consomem ainda menos alimentos. Em estudo realizado por Tnia Cavalcante e Mrcia Pinto, demonstrou-se que a renda familiar despendida com tabaco era 8 vezes maior nas famlias com rendimento menor ou igual a dois salrios-mnimos (2,95%) do que pelas famlias com renda acima de 30 salrios mnimos (0,38%). Alm disso, evidenciou-se que o tabaco compete com alimentos no oramento familiar. Nas famlias das trs menores faixas de renda (entre dez), gasta-se praticamente tanto com feijo quanto com fumo. Quem consome um mao de cigarro por dia a um real e ganha um salrio mnimo chega a gastar 12,5% da renda com o cigarro (CAVALCANTE e PINTO, 2004), parcela que poderia ser empregada em alimentao e educao para a famlia. De todo modo, a questo do tabaco no Brasil complexa e multifatorial. Neste captulo, procurou-se abordar os aspectos mais relevantes para o objeto de estudo no que se refere ao consumo e produo do fumo no Brasil. Para muitos envolvidos no processo decisrio de ratificao, at mesmo para o relator da Comisso de Agricultura no Senado Federal, Senador Herclito Fortes, o lado para o qual deveria pender a balana na dicotomia cigarro que mata x fumo que alimenta permaneceu indefinido por longo perodo, at a deciso pela ratificao indicar que o mais relevante eram as conseqncias, principalmente sanitrias, do tabagismo. Mesmo aps a deciso final, Fortes declarou imprensa: "Verifiquei que, se o vcio causa a morte, a cultura do fumo o ganha-po de muitas famlias, ou seja, promove a vida" (AGNCIA BRASIL, 2005). O captulo seguinte ajudar a compreender as presses a que estiveram submetidos os Parlamentares durante o processo em tela.

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3- PROCESSO DECISRIO

Pelo captulo anterior, foram analisados os antecedentes ao processo decisrio de ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco. A fim de compreender como os novos inputs interagiram com os inputs existentes e o ambiente do sistema poltico que resultou no compromisso brasileiro, este terceiro captulo versa sobre o papel dos atores mais influentes e seus conflitos de interesse, iniciado por breve explanao sobre o procedimento de ratificao em si no Brasil e no caso em tela. Apenas para fins didticos, a anlise est dividida em funo de categorizao dos atores, porm, a fronteira entre eles necessariamente tnue, e a demarcao pode mostrar-se imprecisa em alguns momentos. Preferiu-se esta alternativa a uma narrativa enfadonha dos acontecimentos. Para, no entanto, no se perder de vista a cronologia dos eventos, elaborou-se a tabela 11 (pgina 70), qual talvez seja necessrio recorrer durante a leitura desta seo.

3.1- A RATIFICAO (REZEK, 2000)

A fim de discutir com maior propriedade como se deu a ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, preciso ter em mente o processo por que passa um tratado internacional at sua vigncia plena nos mbitos internos e externos. Aps a negociao de um acordo, o sujeito de direito internacional manifesta sua concordncia por meio da assinatura demonstrando, assim, sua concordncia, em princpio com o texto negociado. Entretanto, apenas quando cumpre os requisitos legais internos est apto para ratific-lo e vincular-se formal e definitivamente ao documento. Rezek esclarece que a ratificao no a aprovao em si do acordo internacional pelo Parlamento. Ratificar consiste em trocar ou depositar formalmente os instrumentos de ratificao. A ratificao de Tratados um ato internacional e, portanto, cabe a cada Estado definir a competncia para tanto, conforme normas domsticas. No caso brasileiro, o Poder Executivo que a Constituio Federal incumbe da prtica de atos internacionais, portanto, da ratificao de Tratados. Apesar de constituir ato unilateral e discricionrio, a ratificao

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irretratvel, a no ser em casos possveis de denncia previstos no texto, sujeitos a normas prefixadas. No sistema brasileiro, a Constituio Federal prev ao Congresso competncia exclusiva para resolver definitivamente sobre Tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (Art. 49, I), enquanto prev ao Presidente da Repblica celebrar Tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (Art. 84, VIII) (BRASIL, 1988). Ou seja, o Presidente da Repblica apenas poder ratificar Tratados como a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco com a anuncia do Congresso. Com relao ao procedimento, no Brasil, aps a assinatura do Tratado, o Executivo encaminha Mensagem Presidencial com Exposio de Motivos Cmara dos Deputados que, em seguida, leva o Projeto de Decreto Legislativo votao. O Projeto pode ser levado ao Plenrio, para aprovao por maioria simples, ou para Comisses permanentes ou temporrias. Caso aprovado na primeira Casa, o Projeto encaminhado ao Senado Federal para considerao em moldes semelhantes. Assim, o Presidente do Senado encaminha o Decreto Legislativo criado publicao no Dirio Oficial da Unio, e o Executivo pode, enfim, depositar instrumento de ratificao (em caso de Tratados multilaterais). Regimentos internos das Casas22 permitem que seus Presidentes confiram competncia para apreciar os textos em carter terminativo (sem necessidade de passar pelo Plenrio) s Comisses, que podem ser de natureza permanente ou temporria. Quando encaminhados s Comisses permanentes, os Tratados so apreciados pela Comisso de Relaes Exteriores (CRE), assim como por outras Comisses que tenham relao com o tema. No caso da CQCT, o documento tramitou tambm pelas Comisses de Agricultura e Reforma Agrria (CRA) e de Assuntos Sociais (CAS) do Senado Federal. J na Cmara, criou-se Comisso especial (temporria) para cuidar do tema especfico. A tabela a seguir ilustra os passos da ratificao da CQCT, o nmero dos documentos e a data dos eventos.

22

Por exemplo: BRASIL, 2007a: Art. 91. 1 O Presidente do Senado, ouvidas as lideranas, poder conferir s comisses competncia para apreciar, terminativamente, as seguintes matrias: I Tratados ou acordos internacionais (Const., art. 49, I)

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Tabela 10- A ratificao da CQCT: principais fatos; nmero dos documentos e data.

EVENTO ASSINATURA DA CONVENO PELO BRASIL MENSAGEM DO PRESIDENTE DA REPBLICA23 ACOMPANHADA DE EXPOSIO DE MOTIVOS ENCAMINHA CONVENO CMARA
DOS DEPUTADOS

DOCUMENTOS MSG 411/2003 CD PDC 1281/2004 SF PDS 602/2004 SF DLG 1012/2005 -

DATA 16.06.03 26.08.03

APROVAO DE PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO NA CMARA (RELATOR: DEPUTADO PAULO AFONSO - PMDB- SC, URGNCIA) APROVAO DE PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO NO SENADO FEDERAL (RELATOR: SENADOR HERCLITO FORTES- PFL-PI, URGNCIA) PUBLICAO DE DECRETO LEGISLATIVO NO DIRIO OFICIAL DA UNIO RATIFICAO: DEPSITO DO INSTRUMENTO JUNTO S NAES UNIDAS: BRASIL O 100O PAS A RATIFICAR A CQCT
Fonte: Elaborada pela Autora.

13.05.04 27.10.05

28.10.05 03.11.05

Como se percebe pela tabela anterior, a tramitao na Cmara dos Deputados demorou cerca de oito meses e meio, um perodo razovel, sem maiores intercorrncias. No entanto, ao chegar ao Senado, o Projeto de Decreto levou quase 18 meses at ser aprovado. No h dados consolidados sobre tempo de tramitao de matrias desse tipo no Senado, pois, por deciso poltica ou inao, alguns Tratados nunca foram rejeitados, mas tm a ratificao postergada por at cerca de quarenta anos, como o caso da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969, assinada pelo Brasil, mas nunca ratificada. Conquanto seja invivel demonstrar objetivamente que houve demora na tramitao da matria no Senado, pode-se dizer
23

Ver Anexo C.

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que esse tempo no mnimo incomum, de acordo com Consultores Legislativos do Senado Federal informalmente entrevistados. Isso ocorre tendo em conta que a primeira Casa a receber o projeto a Cmara dos Deputados, onde costuma ser realizada a principal triagem sobre o interesse na ratificao do documento. Nos casos de demora de tramitao, de modo geral, o atraso d-se na Cmara, no no Senado Federal, ao contrrio do singular caso da ConvenoQuadro em pauta. O abono da Cmara do Deputados ao Tratado costuma ser confirmado pelo Senado.

3.2- OS ATORES. OS EMBATES.

Com o intuito de se evitar abordagem cronolgica dos eventos que culminaram com a ratificao da Conveno-Quadro, optou-se por dar maior destaque ao papel dos atores mais influentes24. Ainda que a alternativa escolhida certamente provoque omisso de eventos ou atores, ganha-se em fluidez do texto e capacidade de anlise. A tabela 11, justamente com a cronologia dos principais eventos, tem por finalidade minimizar os prejuzos causados pela opo por esta estrutura textual.

24

Selecionados principalmente por meio da meno pelos entrevistados.

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Tabela 11- Cronologia dos eventos mais significativos para o processo de ratificao da CQCT.
DATA 13.08.99 12 E 13.10.00 21.05.03 16.06.03 26.08.03 10.10.03 26.11.03 13.05.04 15.09.04 03.10.04 31.10.04 30.11.04 06.12.04 08.12.04 28.02.05 31.05.05 26.08.05 23.09.05 11.10.05 23.10.05 27.10.05 07.11.05 02.01.06 06 A 17.02.06
A

EVENTO CRIAO DE COMISSO NACIONAL PARA PREPARAO PARA A CONVENO-QUADRO AUDINCIAS PBLICAS DA OMS SOBRE A CONVENO-QUADRO, COM TODAS AS PARTES
INTERESSADAS

OMS ADOTA A CONVENO-QUADRO PARA O CONTROLE DO TABACO INCIO DO PRAZO PARA ASSINATURAS DA CQCT BRASIL ASSINA A CONVENO-QUADRO EXECUTIVO ENCAMINHA CONVENO CMARA DOS DEPUTADOS SEMINRIO NA CMARA DOS DEPUTADOS SOBRE CQCT 1 REUNIO DA COMISSO NACIONAL DE IMPLEMENTAO DA CONVENO-QUADRO
PARA O CONTROLE DO TABACO (CONICQ)

CRIAO DE FRENTE PARLAMENTAR DE COMBATE AO USO DO CIGARRO CMARA DOS DEPUTADOS APROVA A CONVENO AUDINCIA PBLICA DO SENADO FEDERAL EM BRASLIA ELEIES MUNICIPAIS, 1O TURNO ELEIES MUNICIPAIS, 2O TURNO 40O PAS RATIFICA A CONVENO, QUE ENTRA EM VIGOR APS 90 DIAS AUDINCIA PBLICA DO SENADO FEDERAL EM SANTA CRUZ DO SUL-RS AUDINCIA PBLICA DA CMARA DOS DEPUTADOS EM BRASLIA CQCT ENTRA EM VIGOR EVENTOS EM COMEMORAO AO DIA MUNDIAL SEM TABACO AUDINCIA PBLICA DO SENADO FEDERAL EM FLORIANPOLIS-SC AUDINCIA PBLICA DO SENADO FEDERAL EM CAMAQU-RS AUDINCIA PBLICA DO SENADO FEDERAL EM CRUZ DAS ALMAS-BA REFERENDO SOBRE COMERCIALIZAO DE ARMAS DE FOGO E MUNIES SENADO FEDERAL APROVA A CONVENO PRAZO LIMITE DA OMS PARA RATIFICAO DA CQCT E DEPSITO PROMULGAO DA CQCT NO BRASIL I CONFERNCIA DAS PARTES DA CONVENO-QUADRO

Fonte: Elaborada pela autora.

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3.2.1- ORGANIZAO MUNDIAL DE SADE

A OMS zelou para que o Brasil aprovasse e ratificasse a Conveno-Quadro tempestivamente, pois o Pas que liderou as negociaes do texto no poderia dar o mau exemplo de no acat-lo internamente. Naquela ocasio, at mesmo a direo do programa da Iniciativa por um Mundo Livre de Tabaco, da OMS, estava a cargo de uma brasileira, a Doutora Vera da Costa e Silva (2008), que declarou:
O Brasil de certa forma tinha at essa dvida com outros pases. Na medida em que ele encaminhou essa negociao, ia ficar muito esquisito que o Brasil no ratificasse o Tratado que ele prprio negociou, que ele prprio foi um grande articulador nessa negociao, ento o Brasil tinha esse compromisso internacional.

Um ms antes da aprovao da Conveno-Quadro no Senado, o Coordenador Residente das Naes Unidas no Brasil poca, Carlos Lopes, chegou a enviar Carta ao Presidente do Senado, pela qual fazia gestes em prol da ratificao do Tratado pelo Brasil (LOPES, 2005). A liderana do Brasil no processo negociador da Conveno-Quadro em si contribuiu para que a OMS tivesse interesse e se envolvesse alm do usual durante as negociaes domsticas:
A gente procurou bastante ajudar o Brasil, trouxe eventos para o Brasil. Quando eu vinha para c, fazia visitas ao congresso, eu prpria conversei com o Deputado Joo Paulo e pedi a ratificao. Acho que a gente tentou ajudar de todas as formas como OMS. De certa forma, para a OMS era muito importante que o Brasil ratificasse. E a quando o Brasil ratificou como centsimo a gente lanou livro, a gente amplificou a ratificao brasileira. Ento a gente sempre procurou esse sentido de ajudar.(SILVA, 2008)

Com efeito, to logo o Brasil ratificara a Conveno, a OMS demonstrou satisfao ao realizar cerimnia alusiva centsima assinatura, alm de promover lanamento de livro. Naquele momento, o Tratado j estava em vigor havia oito meses, quando acumulou quarenta assinaturas.25

25

Recorde-se que, atualmente, a Conveno-Quadro tem 161 Estados-Parte.

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3.2.2- MINISTRIO DA SADE

Como encarregado das polticas de controle do tabagismo no Brasil, o Ministrio da Sade pode ser considerado o maior impulsionador da ratificao da Conveno-Quadro pelo Brasil. O prprio xito de seu Programa de Controle do Tabagismo, como se viu no captulo 2, deu ao Brasil a sustentao para liderar as negociaes sobre a Conveno. As atividades pela ratificao da Conveno-Quadro no Brasil ou foram promovidas pelo MS, ou contaram com seu apoio. Nesse sentido, ressalte-se a importncia fundamental da criao da Comisso Nacional para subsidiar a participao brasileira nas negociaes da Conveno-Quadro, de carter consultivo, em 1999, e a subseqente criao da Comisso Nacional para Implementao da ConvenoQuadro para o Controle do Tabaco (Conicq), presidida pelo Ministro da Sade, com carter executivo, em 2003. Para a Secretria-Executiva da Conicq, Doutora Tnia Cavalcante (2008), a Comisso teve o papel de difundir para outros Ministrios uma agenda que o Ministrio da Sade no tinha autonomia para implementar:
Nessa perspectiva, o fato do Ministro da Sade estar na sua Presidncia [da Conicq], permitiu que algumas aes para controle do tabaco que fogem governabilidade do setor sade passassem a ser reconhecidas como necessrias e incorporadas nas agendas de diversos setores do governo. Por exemplo, depois de muitas discusses na Conicq, o Ministrio da Fazenda [MF] formulou este ano uma proposta de reestruturao dos impostos sobre o setor fumo, de forma a atender os objetivos de sade pblica que de pressionar o aumento dos preos dos produtos e reduzir consumo (discurso incorporado pelo MF).

A fim de esclarecer a populao e os Senadores sobre o contedo da Conveno, o Ministrio da Sade, por meio do Instituto Nacional do Cncer, (Inca) entidade responsvel pelo Programa Nacional de controle do Tabagismo, lanou diversas publicaes amplamente distribudas, das quais cabe mencionar duas: A Ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco pelo Brasil: Mitos e Verdades (BRASIL, 2004a) e Por que aprovar a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco? (BRASIL, 2004d). Alm disso, o Ministrio da Sade promoveu eventos comemorativos ao Dia Mundial sem Tabaco (31 de maio) em todos os anos do perodo estudados, reunies e Seminrios at mesmo no Parlamento, como o evento Tabaco e pobreza,

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um crculo vicioso- a Conveno Quadro de Controle do Tabaco: uma resposta, realizado na Cmara dos Deputados, em 26 de agosto de 2003, momento da entrega do texto da Conveno pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, para considerao.

3.2.3- ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS DEDICADAS SADE PBLICA

Desde a Constituio Federal, em 1988, a sociedade civil organizada aproximou-se do Governo no Brasil (DAGNINO, 2002). Esse movimento mostrou-se bastante presente durante o processo decisrio em pauta, quando organizaes no governamentais tiveram expressiva participao junto ao Governo. Destacam-se, nesse mbito, a Aliana de Controle do Tabagismo (ACT), exRede Tabaco Zero, em especial a figura pessoal da Diretora Executiva Paula Johns. A ACT, em sua prpria acepo, composta por organizaes da sociedade civil, associaes mdicas, comunidades cientficas, ativistas e pessoas comprometidas com a reduo da epidemia tabagista (ACT, 2008). Cabe mencionar tambm o papel da Igreja Catlica, principalmente no Sul do Pas, como dos representantes do Projeto Esperana da Diocese de Santa Maria-RS (BRASIL, 2005d). Esses atores complementaram as posies dos Ministrios da Sade; das Relaes Exteriores e do Desenvolvimento Agrrio e propiciaram maior difuso dos interesses do grupo favorvel ratificao. Por no serem atores governamentais, tiveram mais liberdade para efetuar lobby junto aos Parlamentares e confrontar opositores da ratificao. Nise Yamaguchi (2008), Presidente da Sociedade Paulista de Oncologia poca, por exemplo, conta que interceptou Senadores nos aeroportos para pedir aprovao do texto; contratou empresas de publicidade; contratou outdoors sobre o tema em Braslia; pediu apoio de pacientes influentes na capital para entrar no Senado Federal, conseguir audincia com Ministro de Estado; organizou passeata em So Paulo; entre outras iniciativas. A estratgia dos grupos favorveis ratificao era tambm mais pontual. A justificativa para o engajamento dos grupos a favor de medidas para o controle do tabaco, segundo a mdica, que a causa absolutamente nobre. Yamaguchi tambm afirmou que procurou-se convencer, ao final, o relator da matria no Senado,

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o Senador Herclito Fortes (PFL-PI). Naquela ocasio, usou de intimidao para conseguir atingi-lo, estratgia prevista por Lindblom. A mdica explicou:
O Senador Herclito Fortes, do Piau, que estava relatando, no atendia ningum. A, ns conversamos com o Diretor do Hospital do Cncer do Piau e falamos: Vamos para a fazer uma passeata na frente do hospital e falar nas rdios o malefcio do cigarro de no assinar a Conveno-Quadro para o Pas e para o mundo. A, o Diretor do Hospital do Cncer do Piau ligou pro Herclito Fortes. No final, ele passou uma hora se desculpando e no relatou contra. o poder de cada um. Ns fomos s casas dos Senadores, na base eleitoral deles. Eles no se importam com gente que t votando em So Paulo, eles se importam com os eleitores daquela cidade ali onde ele atua. (YAMAGUCHI, 2008)

No mbito da sociedade civil organizada, tanto a Aliana de Controle do Tabagismo (ex-Rede Tabaco Zero), quanto a Fetraf-Sul tiveram papel crucial de presso junto aos tomadores de deciso e de organizao estratgica tpicos dos grupos de interesse descritos por Lindblom. Como a Diretora Executiva da ACT descreve, as iniciativas partiram muito de ns, diariamente fazendo lobby junto com gente da Fetraf: Eu vou no sei aonde, voc vai no sei aonde, voc fala isso, eu falo aquilo. A articulao a nvel de inteligncia foi bem nossa. (JOHNS, 2008). Cabe mencionar tambm, dois momentos estratgicos em que a sociedade civil organizada provocou reao positiva tanto da opinio pblica, quanto dos Parlamentares. O primeiro foi a reunio de 24 mil assinaturas em petio pblica pedindo a aprovao da matria no Senado sobre a ratificao da Conveno-Quadro, no Dia Mundial sem Tabaco de 2005 (31 de maio). A petio provocou declaraes do Presidente do Senado, Senador Renan Calheiros (PMDB-AL), imprensa, de que envidaria esforos no sentido de rpida tramitao da matria. O segundo constituiu a realizao de uma campanha intitulada Dando Nome aos Bois, pela qual a Rede Tabaco Zero e as Sociedades de Oncologia e Pneumologia divulgaram aos meios de comunicao os nomes dos 24 entre 81 Senadores que apoiavam a conveno e afirmaram que "a maioria do Senado vira as costas para a sade pblica" (LEITE, 2005). A campanha motivou manifestaes dos prprios Senadores, preocupados com a exposio pblica, como relata Yamaguchi (2008): Ento era um tal de os Senadores dizerem: Doutora: olha, eu sou a favor, mas, sabe o que ? Minha assessoria no deixou. Olha, eu, o Mo Santa e meu amigo somos a favor. Por fim, Paula Johns (2008) manifestou seu entendimento sobre o processo decisrio em pauta:

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Tem que vender isso de uma forma que politicamente possa interessar, pra gente conseguir alcanar nossa coisa, que importante, ento acho que foi um processo bem interessante, de um lado decepcionante. De outro lado, voc v que possvel avanar em algumas questes se voc souber jogar. um jogo, um jogo.

3.2.4- F EDERAO S UL

DOS

T RABALHADORES

NA

A GRICULTURA F AMILIAR

DA

R EGIO

A Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar da Regio Sul (Fetraf-Sul) congrega 93 sindicatos de trabalhadores rurais e da agricultura familiar, em 288 municpios na Regio Sul. entidade vinculada Central nica dos Trabalhadores, que se prope a oferecer alternativas concretas para os agricultores e agricultoras familiares. (FETRAF-SUL, 2008) Fetraf-Sul coube primordialmente a complexa funo de apoiar a ratificao da Conveno-Quadro in loco, junto aos agricultores familiares produtores de tabaco. A instituio serviu como contraposio Afubra e as empresas de tabaco nas regies fumicultoras e teve papel decisivo ao deixar claro que sindicatos de fumicultores e de agricultores familiares reunidos no mbito da Fetraf-Sul discordavam da posio apresentada como posio consensual dos produtores de tabaco. Mostrou que os agricultores estavam divididos e tambm cumpriu o papel de esclarecer os interessados sobre o contedo do documento. Em uma avaliao geral sobre a importncia da Conveno-Quadro para o Brasil, representante da Fetraf-Sul apresenta suas posies do seguinte modo:
Em se tratando do primeiro Tratado mundial de sade publica, eu acredito que foi um acerto muito grande do governo brasileiro, do Estado brasileiro e dos governos que discutiram e trataram o tema de terem adotado uma posio de vanguarda na construo do texto e tambm na assinatura e depois no amplo debate sobre a ratificao ou no. Ento, nesse sentido, eu acho que a sociedade brasileira ganhou muito com o debate feito, as posies foram extremadas, mas possibilitou que a sociedade brasileira conseguisse, uma boa parcela ter uma viso mais completa do setor, do negcio cigarro, envolvendo desde os produtores ate o consumidor final e sua repercusso. (GEWEHER, 2008)

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A partir de posio privilegiada de proximidade com fumicultores e indstrias de fumo, Albino Geweher foi capaz de perceber um aspecto pouco abordado pelos demais entrevistados: a influncia direta das eleies. Para efeitos de comparao de datas, recorde-se que o Brasil realizou eleies municipais em 3 e 31 de outubro de 2004, alm do referendo sobre a comercializao de armas de fogo e munies, em outubro de 2005. A tabela 11 contm as datas mais significativas para a ratificao do Tratado. De fato, apesar de ter recebido o texto em maio de 2004, apenas aps o perodo eleitoral, em outubro de 2005, os Senadores aprovaram o compromisso brasileiro com a Conveno. A esse respeito, o representante da Fetraf-Sul manifestou suas impresses:
Aqui no Brasil, como tem eleies de dois em dois anos, tudo possvel. [...] [A ratificao demorou] porque envolveu questes conjunturais, polticas, eleies nacionais, envolveu eleies municipais. Eu diria assim, vou lhe fazer um exemplo bem local: O Ministro da Sade no governo FH era Serra. Nas eleies pra Presidente, na regio fumageira, ele fez 25-26% dos votos. E o Lula disparou, certo? Isso criou um caldo de cultura que foi trabalhado no imaginrio popular de que o Lula no mexeria nessa questo. Ento quando o Lula o segundo Presidente a assinar [a Conveno], vem para a mesa dele essa cobrana: Ah, voc teve uma grande votao na regio fumageira agora est traindo a regio fumageira. Ento isso propiciou primeiro um lobby muito forte dentro do Governo, dentro do Congresso Nacional, mais fechado, nas conversas com os Deputados, com os Senadores. Num segundo momento, na Cmara, o debate ficou mais restrito aos ambientes da Cmara, Comisses, mas quando chega ao Senado para a ratificao, chega em pleno perodo eleitoral. E a, nada acontece por acaso, tem a indstria por outro lado, que tem uma estratgia. (GEWEHER, 2008)

3.2.5- MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

O Ministrio das Relaes Exteriores tem como funo, segundo seu Regimento Interno, auxiliar o Presidente da Repblica na formulao da poltica exterior do Brasil por meio, entre outros, de recolhimento de informaes necessrias formulao e execuo da poltica exterior do Brasil, tendo em vista os interesses da segurana e do desenvolvimento nacionais (Art. 3o, III); e da contribuio para a formulao e implementao, no plano internacional, de polticas de interesse para o Estado e a sociedade em colaborao com organismos da sociedade civil

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brasileira (Art. 3o, IV) (BRASIL, 2008d). Ao MRE cabia, portanto, a funo no apenas de formular, mas tambm de implementar polticas para a negociao da Conveno-Quadro. Como mencionado anteriormente, dois reconhecidos Embaixadores brasileiros frente da Delegao do Brasil junto a organismos multilaterais em Genebra, o Embaixador Celso Amorim e o Embaixador Seixas Corra, lideraram os trabalhos do rgo de Negociao Intergovernamental para o estabelecimento da Conveno-Quadro. Como representantes brasileiros, ao assumir o cargo, contavam com evidncias para considerar que a aprovao de um Tratado naqueles termos era do interesse do Estado e da sociedade brasileiros. O respaldo de uma poltica nacional de controle do tabaco consolidada somou-se a opinies colhidas junto ao Governo e sociedade civil de que interessaria ao Brasil participar da elaborao do documento. O Governo criou, em 1999, to logo comearam as negociaes internacionais do Tratado, sua principal instncia de concertao sobre a questo: a Comisso Nacional para a preparao da participao do Brasil nas negociaes internacionais com vistas elaborao de ConvenoQuadro sobre Controle do Uso do Tabaco. A Comisso reuniu rgos da Administrao Federal, a fim de estabelecer diretrizes para a participao do MRE no processo negociador, com mandato para convidar outros rgos para suas reunies, bem como representantes da sociedade civil organizada. Presidida pelo Ministro da Sade, era tambm integrada pelos Ministrios das Relaes Exteriores; da Fazenda; da Agricultura; da Justia; da Educao; do Trabalho; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; e do Desenvolvimento Agrrio. Nesse perodo, acolheu estudos, sugestes e opinies de representantes de todos os grupos de interesse envolvidos no tema. Alm disso, a prpria OMS realizou Audincias Pblicas, desde outubro de 2000, que contaram com numerosa participao da sociedade civil brasileira, inclusive membros da Afubra. Ao longo de todo o processo, jamais se questionou a legitimidade do Brasil de liderar o processo negociador. A ex-Coordenadora do Programa Nacional de Controle do Tabaco e exDiretora do programa da Organizao Mundial de Sade Iniciativa por um Mundo Livre de Tabaco, Doutora Vera Luiza Costa e Silva recorda o incio da Comisso:
O Itamaraty atende as decises do governo, ele atende aquilo que ele recebe de orientao, isso foi uma das coisas que a gente descobriu rapidamente: a gente tinha que criar um rgo para mandar orientao para o Itamaraty. Ento a gente criou essa Comisso de negociao do Tratado. Acho que tive a sorte na poca

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de ser Coordenadora para o Programa no Brasil, que a eu cheguei l em Genebra e fui sentar com o Embaixador Celso Amorim, com o [hoje] Embaixador Antonio Patriota, enfim, tive um privilgio imenso de estar do lado dessas figuras de maior competncia do Itamaraty. Todos eles foram me dizendo: tem que criar uma Comisso assim, tem que dar instruo para o Itamaraty, e a gente foi criando e montando isso bem cedo no processo, tanto que a gente conseguiu ter fora para passar, seno a gente no teria conseguido. (SILVA, 2008)

Alm de cumprir a funo de mediador de consultas internas para a formao das posies brasileiras na arena no tabuleiro internacional, o Itamaraty tambm influenciou o tabuleiro interno. Em conformidade com a teoria de Putnam, a poltica interna atuou sobre a poltica internacional, ao permitir a liderana do Brasil no processo negociador. Em seguida, a poltica internacional voltou a agir sobre a poltica interna, na medida em que se gerou expectativa da comunidade internacional para a tempestiva ratificao brasileira da Conveno e a participao ativa do Pas na Conferncia das Partes (CoP), rgo executivo da Conveno, que define parmetros para a implementao do Tratado. Os tomadores de deciso no Brasil tambm precisaram ter em mente que o Pas seria incapaz de influenciar o ncleo decisrio da Conveno caso estivesse ausente da CoP. A par disso, grandes pases produtores de tabaco, inclusive o 1o (China) e o 3o (ndia); bem como sete dos dez maiores importadores de tabaco brasileiro26, j haviam ratificado o Tratado. Nesse contexto, o Brasil j teria de enfrentar queda do consumo de tabaco a longo prazo, e, ao no ser parte do Tratado, teria maiores dificuldades para enfrentar a questo. O jogo no tabuleiro internacional, portanto, causou mais uma movimentao no tabuleiro interno, ao criar nova justificativa para a ratificao do Tratado. Ao final das negociaes internas, o Itamaraty chegou a ser mais direto e enftico no que se refere influncia no processo decisrio: em documento interno (BRASIL, 2005b), de carter ostensivo, solicitou ateno do Ministro de Estado para reiterar sugesto
no sentido de que seja articulado esforo concentrado, em conjunto com os Senhores Ministros de Estado da Sade e da Agricultura, para renovar as gestes junto ao Congresso Nacional, de maneira a conferir carter de urgncia ao processo da ratificao da FCTC27.

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Alemanha; frica do Sul; Filipinas; Japo; Pases Baixos; Reino Unido e China. Sigla em ingls para a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco: Framework Convention on Tobacco Control.

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3.2.6- MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO

A posio inicial do Ministrio da Agricultura, ao estudar o texto da Conveno-Quadro, consistiu em apoio posio do Ministrio da Sade. O Ministro Roberto Rodrigues chegou mesmo a subscrever Exposio de Motivos encaminhada ao Presidente da Repblica, por meio da Casa Civil, recomendando a assinatura da Conveno-Quadro. No entanto, diante de impasses do tipo defesa do produtor rural versus sade pblica, a hesitao do Ministrio da Agricultura pareceria ser natural e justificvel. As negociaes da Conveno-Quadro estariam, assim, em consonncia com outros momentos de deciso poltica, como durante a discusso da Lei de Biossegurana, em que se deram divergncias entre o Ministrio da Agricultura e demais Ministrios. Nessas ocasies, o Governo mostra que no constitui monolito, com posio nica, e que os atores pblicos participam com intensidade da disputa pelo poder dentro do sistema poltico, para que seu ponto de vista seja visto como interesse nacional. Nesse contexto, a estratgia dos opositores, governamentais ou no, como vimos, a estratgia pode ser protelatria. Pode-se dizer que essa chegou a ser a postura do Ministrio da Agricultura, apesar de seus representantes insistirem no apoio ratificao, nas Audincias Pblicas do Senado Federal. Nos momentos finais da discusso do documento, o Ministro Roberto Rodrigues por muito pouco no obstruiu o compromisso do seis Ministros de Estado que garantiu a aprovao do Senado a tempo de o Brasil estar apto a participar da CoP I. Em declaraes aos jornais, o Ministro admitia achar que o Brasil no ratificaria a Conveno a tempo. Para ele, Antes de ratificar o Tratado precisamos garantir que haja um programa de reconverso da produo (BRASIL, 2004g). Naquele momento, no havia tempo hbil para incluir o Projeto de Diversificao de Cultivo do MDA no Plano Plurianual e conseguir, portanto, financiamento contnuo. Havia, no entanto, a garantia do Governo de que o projeto seria implementado com outros fundos e, posteriormente, haveria previso oramentria mais estvel, como de fato ocorreu, para que o Programa fosse lanado nos moldes que veremos na concluso.

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Seria difcil de se imaginar a que tipo de influncias o Ministro Roberto Rodrigues estaria sujeito em momento decisivo para todo o processo negociador. A Doutora Nise Yamaguchi, Presidente da Sociedade Paulista de Oncologia Clnica, divulgou sua exitosa estratgia de persuaso durante Encontro Nacional de Controle do Tabagismo:
Ento teve uma ltima instncia, o Ministrio da Agricultura falou que no ia aprovar de jeito nenhum, que o Ministro ia viajar, e a gente ia perder o prazo. A um paciente meu, que na poca trabalhava no Ministrio da Agricultura, conseguiu uma agenda para o dia seguinte. [] Aquilo foi muito emblemtico, porque ns [Doutora Tnia Cavalcante, do Inca, e ela] falamos assim: Ns no estamos aqui para uma Conveno de agronegcios, estamos falando sobre a primeira Conveno mundial contra o tabaco, isso so vidas. O Senhor sabe o que a dor de um paciente com cncer? O Senhor sabe o que uma famlia de uma pessoa com cncer? Ele comeou a chorar. Porque ele tinha tido cncer, a mulher estava sendo operada de cncer, os pais tinham morrido de cncer. Ento ele falou: Voc tem razo. Hoje eu tenho uma reunio com o Presidente, com a Dilma, ns estamos montando uma agenda, a gente vai montar uma agenda, s que a gente precisa de verbas para fazer a transio, eu tenho que apoiar nossos agricultores. (YAMAGUCHI, 2008)

3.2.7- M INISTRIO

DO

D ESENVOLVIMENTO A GRRIO

A posio do MDA foi coerente do comeo ao fim do processo negociador do compromisso com a Conveno-Quadro no Brasil. O MDA ter sido, possivelmente, o parceiro governamental mais atuante dos Ministrios da Sade e das Relaes Exteriores, primordialmente envolvidos na questo. Ao MDA coube a tarefa de executar a sada conciliatria que possibilitou a aprovao do texto, qual seja, o Programa Nacional de Diversificao em reas Cultivadas com o Tabaco, lanado j em novembro de 2005, no mesmo ms da ratificao brasileira. Com o Programa de Diversificao, o MDA tenciona identificar experincias nacionais exitosas de diversificao produtiva em reas de fumicultura; bem como apoiar processos de capacitao e de assistncia tcnica e extenso rural28aos agricultores familiares fumicultores, por meio de parceria com outros setores do Governo, comunidade acadmica e sociedade civil organizada. O Ministrio teve papel atuante tambm na Delegao brasileira primeira Conferncia das Partes
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Atividade conhecida no MDA como Ater.

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da Conveno-Quadro, quando envidou esforos no sentido de que a OMS considerasse prioritrio o artigo da Conveno sobre alternativas de consumo ao fumo (Art.17). A CoP, portanto, criou grupo de estudos sobre alternativas ao cultivo de fumo que, recentemente, na CoP III, realizada na frica do Sul em 2008, transformou-se em grupo de trabalho. O grupo de estudos realizou duas reunies: a primeira, no Brasil, em 2007, e a segunda, no Mxico, em 2008, com a participao de representantes governamentais; acadmicos; organismos internacionais e organizaes no-governamentais. A principal tarefa do Grupo cobrir lacunas no que se refere ao entendimento da questo; anlise do cenrio atual de produo de fumo e das perspectivas para o futuro; alm da identificao de fatores que facilitem e dificultem a fumicultura (BRASIL, 2007b). O MDA tem o relevante papel de apoiar 4,2 milhes de agricultores familiares, entre os quais, os fumicultores, em contraposio aos apenas 300 mil grandes produtores (GREGOLIN, 2008). O compromisso brasileiro de zelar pelos fumicultores gera responsabilidades que, em ltima instncia, so administradas pelo MDA, com os recursos que lhe so repassados. Na concluso, apresentaremos os principais resultados do Programa brasileiro, considerado modelo durante a segunda reunio do grupo de estudos sobre alternativas ao cultivo de fumo.

3.2.8- A OPOSIO DECLARADA: INDSTRIA E AFUBRA

Durante o processo negociador da ratificao Conveno-Quadro, a atuao de grande parte dos envolvidos foi bastante clara, at mesmo no caso dos produtores de tabaco. O papel da indstria como ator , no entanto, mais nebuloso. Como a indstria de tabaco uma tpica empresa de negcio controverso (AVERSA, 2006), tem grande preocupao em no fomentar animosidade ainda maior da sociedade com relao a sua imagem, que seus dirigentes preferem ver associada a iniciativas de responsabilidade social. H evidncias de que o lobbying est entre as atividades que a indstria de tabaco terceiriza, a fim de evitar desgastes.

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A Associao de Fumicultores do Brasil (Afubra), por sua vez, constitui o outro grupo de interesse contrrio ratificao e lembrada pelas testemunhas do processo como personagem atuante. A Afubra constitui, em suas prprias palavras (AFUBRA, 2008b), entidade de classe sem fins lucrativos, com 165 mil associados. Com matriz em Santa Cruz do Sul-RS, atua em toda a Regio Sul. Representantes do grupo favorvel ratificao da Conveno-Quadro afirmam que a Afubra teria agido em nome da indstria durante o processo negociador da ratificao do Tratado. A esse respeito, mencione-se o comentrio de um representante da Fetraf-Sul:
A Afubra assumiu e liderou a posio do setor industrial. Apesar de ser uma Associao de Fumicultores do Brasil, ela tambm vinculada Associao Internacional dos Pases Produtores, ento ali que d a mistura da representao dos agricultores com a indstria. [...] Ento a prpria indstria atravs da Afubra tambm fez o movimento poltico. (GEWEHER, 2008)

Representante da OMS durante a negociao da Conveno-Quadro manifestou ter a mesma opinio: O Congresso Nacional sofreu influncia fortssima da indstria, e a indstria utilizou os fumicultores como massa de manobra pra criar confuso no Congresso Nacional. (SILVA, 2008). Com quem a Diretora da Aliana de Controle do Tabagismo concorda:
Acho que a indstria d um tiro no p ao usar os fumicultores como massa de manobra, acho que eles [os fumicultores] no so idiotas, apesar de eles [a indstria] terem conseguido reunir um monte de nibus, um monte de gente, pagar, vender aquele discurso falso. (JOHNS, 2008)

Porm, o Presidente da Afubra tem opinio contrria. Perguntado sobre a relao da Afubra com as indstrias de cigarro, respondeu:
Santa Cruz [do Sul-RS, onde fica a sede da Afubra] tem o maior nmero de indstrias para beneficiamento [de tabaco], que tambm perderam [com a ratificao da Conveno-Quadro]. L fora somos conhecidos como colaboradores das indstrias, mas somos associao de classe dos produtores, no pode ser atribudo o nome de testa de ferro das empresas, pois temos grupo que negocia o preo do produto. Somos sete entidades que representam produtores perante as indstrias. (WERNER, 2008)

A Afubra, em seu prprio stio, diz-se representante nacional da Associao Internacional de Produtores de Tabaco- ITGA. Alm disso, o Presidente da Afubra poca das negociaes, o

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Senhor Hainsi Gralow29, foi tambm Presidente da ITGA. De fato, provas de que a ITGA uma instituio de fachada para os interesses da indstria fumageira foram reveladas em 2006, quando decises judiciais nos Estados Unidos obrigaram a divulgao de acervo da British American Tobacco (BRASIL, 2004a). A fim de demonstrar que a indstria fumageira participou da criao e do fomento da ITGA para que os agricultores representassem os interesses das empresas na arena poltica, vale ressaltar os trechos de documentos da British American Tobacco que se seguem.
Ns precisamos desenvolver o lobby da agricultura [dos agricultores]. A integridade e a independncia deles so de grande valor potencial, tanto no nvel de ONG, quanto no nvel regional. Ns precisamos garantir que os fumicultores se atenham poltica e no tentem usar a organizao global para lutar contra os produtores. () Produtores, por meio da Infotab [Centro de Informao Internacional sobre o Tabaco], controlariam os recursos bsicos da organizao, e isso, ento, asseguraria que eles se ativessem poltica. A ITGA [Associao Internacional de Produtores de Tabaco] teria fora para combater programas idiotas de substituio de cultivo. A ITGA poderia liderar as atividades de lobby do terceiro mundo na OMS e ganhar apoio das naes hostis s corporaes multinacionais. A ITGA (orientada por ns) poderia ativar o lobby da agricultura regional, que, no momento, muito fraco e resistente presso da indstria.30 (BLOXCIDGE, 1988) Com o surgimento da ITGA como uma organizao pr-ativa e adequadamente subsidiada, a fora do programa agro-tabaco cresceu enormemente. Argumentos lanados previamente em nome dos fumicultores agora so divulgados diretamente; a associao dos fumicultores em pases em desenvolvimento uma poderosa vantagem poltica; e, no nvel nacional, seus membros podem ter acesso ao Governo por canais anteriormente pouco acessveis indstria.31 (OLDMAN, 1991)

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Falecido em 2006, aos 66 anos. Verso nossa. We need to develop the agriculture lobby. Its integrity and independence are of great potential value, both at NGO and regional level. We must ensure that the growers stick to politics, and do not seek to use the global organization to gang up on manufacturers.() Manufacturers, through Infotab [International Tobacco Information Centre], would control the primary funding of the organization, and would thus be able to ensure that it stuck to politics. The ITGA [International Tobacco Growers Association] would have the clout to combat idiotic crop-substitution programmes. The ITGA could front for our third world lobby activities at WHO [World Health Organization], and gain support from nations hostile to MNCs [Multinational Corporations]. The ITGA (pushed by us) could activate regional agriculture lobby which are at present very weak and resistant to industry pressure. 31 Verso nossa. Grifo nosso. With the emergence of the ITGA as a pro-active and adequately resourced organization, however, the strength of the agro-tobacco programme has been enormously increased. Arguments previously advanced on behalf of the growers are now voiced directly; their developing countriess constituency is a powerful politic asset; and, at a national level, its members can access government through channels less readily available to the manufacturing sector.

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Representantes da Comisso Nacional para Implementao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (Conicq), em especial do Ministrio da Sade e do Ministrio das Relaes Exteriores afirmam ter recebido representantes da indstria, que procuravam influenciar decises sobre a ratificao da Conveno-Quadro e at mesmo integrar a Conicq. Em sua pgina virtual, a Souza Cruz demonstra insatisfao por no integrar a Conicq, naquela poca, Comisso Nacional para a preparao da participao do Brasil nas negociaes internacionais com vistas elaborao de Conveno-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco: Mesmo impedida de participar da Comisso Nacional da Conveno-Quadro do Tabaco, a Souza Cruz emitiu claramente sua posio sobre seus principais assuntos (SOUZA CRUZ 2008c). Com efeito, a Souza Cruz jamais integrou a Conicq, como tampouco organizaes da sociedade civil a favor do controle do tabaco, pois a Comisso conta apenas com representantes governamentais, apesar de permitir a solicitao de audincias ou a participao eventual de interessados (BRASIL, 2003), inclusive da indstria. Durante o processo de ratificao, a indstria expressou-se com freqncia por meio de comunicaes Conicq, alm de prestar esclarecimentos por sua pgina virtual. Para justificar a posio contrria Conveno, usou argumentos como os que se seguem:
As propostas da OMS, em especial as relacionadas com os impostos sobre o comrcio domstico e o comrcio internacional, daro importantes vantagens competitivas a fabricantes pouco srios e falsificadores, que no so responsveis perante ningum. As propostas da OMS para proibir a propaganda do fumo e denominaes como Lights, podem violar direitos de propriedade comercial e intelectual garantidos pela legislao internacional, e enfrentar estipulaes consagradas nas constituies nacionais, que protegem a liberdade de expresso. As propostas da OMS menosprezam seriamente a capacidade das companhias de fumo de continuar investindo no desenvolvimento de novos produtos e na preveno do consumo de cigarros pelos menores de idade. So as companhias de fumo as que tm melhores oportunidades de realizar verdadeiros avanos nestas reas. A OMS assume que o consumo de fumo est sendo introduzido nas economias em desenvolvimento pelas companhias de tabaco, e que os governos destes pases so incapazes de estabelecer suas prprias polticas e leis sobre o fumo. Esta tambm um suposio falsa. Passa por alto o fato de que, durante sculos, o fumo tem sido usado em todos os pases e que os governos nacionais so perfeitamente capazes de estabelecer suas prprias polticas e normas, e, alm disso, so os mais adequados para faz-lo. (SOUZA CRUZ, 2008d)

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No entanto, aps a deciso do Brasil em comprometer-se com o Tratado, a Souza Cruz adotou outro discurso, bastante mais ameno: A Souza Cruz no contrria maioria das propostas desta conveno e grande parte das suas atividades empresariais est em linha com as expectativas da OMS (SOUZA CRUZ, 2008d). A participao direta da indstria no processo tambm se deu por meio das Audincias Pblicas e Braslia e nas cidades produtoras de fumo. A prpria realizao das Audincias foi considerada uma conquista das indstrias de tabaco. A inteno era sensibilizar os Senadores diante de platia repleta de fumicultores e intensa publicidade. Representantes de sindicatos e federaes de trabalhadores da indstria do fumo participaram ativamente das Audincia Pblicas. No entanto, a estratgia teve efeito contrrio, na medida em que o debate esclareceu dvidas quanto interpretao do texto e possibilitou a muitos Parlamentares e boa parte da opinio pblica a reconsiderao de posies contrrias ratificao. Senadores tambm relatam ter sido procurados por representantes de grupos de interesse dos dois plos do debate, inclusive da indstria. O Senador Cristovam Buarque (PDT- DF), por exemplo, um dos favorveis ratificao desde o princpio do processo negociador32, foi abordado por produtores de tabaco do Rio Grande do Sul, que fizeram forte presso contra (BUARQUE, 2009). Colaboradores seus, por sua vez, recordam-se que opositores da ratificao, possivelmente da indstria, chegaram a irromper com trs cmeras de vdeo profissionais no Gabinete, pedindo declarao do Senador sobre as famlias que dependiam da plantao do fumo.33 Ressalte-se, por fim, o movimento representado pela coleta de assinaturas contrrias ratificao da Conveno-Quadro nas regies produtoras de tabaco. Em um primeiro momento, registraramse 195.614 assinaturas e, posteriormente, 31.516. Para tanto, cidados de municpios fumicultores
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O grupo de Senadores favorveis ratificao da Conveno-Quadro em setembro de 2005, identificados por organizaes da sociedade civil em campanha intitulada Dando nome aos bois era composto por 24 entre 81 Senadores: Aloizio Mercadante (PT-SP), Aelton Freitas (PL-MG), Antonio Carlos Valadares (PSB-SE), Augusto Botelho (PDT-RR), Cristovam Buarque (PDT-DF), Eduardo Suplicy (PT-SP), Ftima Cleide (PT-RO), Flvio Arns (PT-PR), Gerson Camata (PMDB-ES), Gilberto Mestrinho (PMDB-AM), Helosa Helena (PSOL-AL), Ideli Salvatti (PT-SC), Joo Batista Motta (PSDB-ES), Jos Agripino (PFL-RN), Joo Capiberibe (PSB-AP), Marcelo Crivella (PL-RJ), Ney Suassuna (PMDB-PB), Patrcia Saboya Gomes (sem partido-CE), Paulo Octvio (PFL-DF), Romero Juc (PMDB-RR), Romeu Tuma (PFL-SP), Serys Slhessarenko (PT-MT), Tio Viana (PT-AC) e Valmir Amaral (PP-DF). (LEITE, 2005) 33 Informao transmitida por Assessor do Senador quando de contato para entrevista.

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mobilizaram-se com intensidade jamais descrita anteriormente. Um advogado de Santa Cruz do Sul (SOARES, C. 2006) relata o que presenciou:
Ao se alardear uma possvel proibio da produo de fumo, entidades, empresas, polticos e cidados, principalmente de nossa regio, saram s ruas externando a sua indignao e se fizeram ouvir no mais alto espao decisrio do pas. A comunidade regional, ao perceber que seria a maior prejudicada, ao menos economicamente, com a ratificao da conveno, deu um verdadeiro exemplo de articulao e mobilizao e, como resultado dessa participao, fezse ouvir. Eu, por exemplo, ao ir para a Universidade, j no nibus fui convidado a participar do abaixo-assinado. Ao chegar no Departamento, antes de iniciar a aula, recebi outro documento para circular com os alunos. No dia seguinte, ao comprar po, ir no supermercado, ao caminhar na praa, enfim, por onde eu passava perguntavam-me se eu j havia assinado o documento antes referido.

No entanto, argumentos utilizados pelos grupos contrrios ratificao no condiziam com o texto do documento no que se referia a eventual proibio da produo do fumo. Pela impreciso das informaes fornecidas aos cidados, o agricultor familiar Albino Geweher questiona a legitimidade do Abaixo-Assinado: [...] porque chegou nas nossas propriedades dizendo: Assinem aqui, seno vo nos proibir de plantar fumo. E, certamente, muitos dos agricultores assinaram esse abaixo-assinado tendo presente essa informao, quando, na verdade, vemos aqui que a informao bem outra.

3.2.9- CASA CIVIL

Com as funes de mediar o debate em meio ao sistema poltico, os inputs do ambiente e, principalmente, os withinputs representados pela diversidade de opinies e posturas dos atores pblicos polticos e burocrticos do Poder Executivo, assim como de subsidiar a deciso do Presidente da Repblica, pode-se dizer que a Casa Civil cumpriu o papel esperado, em especial na parte final das negociaes. O processo de ratificao da Conveno-Quadro foi to longo que os debates permearam a administrao tanto do Ministro Jos Dirceu, quanto da Ministra Dilma Rousseff. O Senhor rico Feltrin, Assessor da Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais da

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Casa Civil, responsvel pelo tema, foi um elemento de continuidade entre as duas administraes. Em entrevista autora (FELTRIN, 2008), mencionou que o papel da Casa Civil foi principalmente o de esclarecer aos interessados e aos tomadores de deciso as imprecises no discurso dos que se diziam contrrios ao texto, como evidenciado no trecho abaixo:
Eu sinceramente ficava impressionado com o que se falava () Na primeira Audincia Pblica, eu disse: -Eu no enxerguei, j li vrias vezes e no vi isso escrito no Tratado [que haver proibio do cultivo do tabaco], agora, eu estou aberto aqui, inclusive para levar Presidncia da Repblica uma orientao diferente da primeira se algum me trouxer e indique onde que est escrito na Conveno-Quadro que se vai proibir o cultivo do tabaco. Uma coisa bastante bvia, mas vi que incomodou muito eu ter falado isso dessa forma porque, na verdade, Senadores estavam dizendo isso, Pedro Simon, todos os Deputados do Rio Grande do Sul falando isso, ento aproveitaram a oportunidade para criar um motivo para bater no Governo.

Porm, os argumentos infundados foram to repetidos, que se gerou dvidas at mesmo junto chefia da Casa Civil:
Eu fui consultado pelo meu chefe. -Olha, a gente mandou isso pro Congresso, isso realmente vai acontecer [a proibio do cultivo do tabaco]? A eu falei: Ministro, isso no est escrito em lugar nenhum do Tratado, muito pelo contrrio, est dito que vai se dar amparo aos fumicultores no caso de eles perderem as atividades, no caso de as pessoas deixarem de consumir tabaco. (FELTRIN, 2008)

A Casa Civil teve um papel decisivo nos momentos finais em que se acreditava no ser possvel ratificar o documento at o prazo da OMS de 7 de novembro de 2005, noventa dias antes da I Conferncia das Partes da Conveno-Quadro. Diante das dvidas que ainda restavam sobre o fato de a Conveno no prever proibio do cultivo do tabaco, a Ministra Dilma Rousseff encaminhou ao Senador Herclito Fortes, relator da Comisso de Agricultura e Reforma Agrria do Senado Federal, Aviso34 de carter conciliatrio, com a assinatura de seis Ministros de Estado (Relaes Exteriores; Sade; Desenvolvimento Agrrio; Agricultura; Fazenda; e a prpria Casa Civil). O Aviso reiterava o apoio do Governo, agora em unssono, ratificao da Conveno. Como o Tratado no admitia reservas, o documento sugeria que o Brasil depositasse nas Naes Unidas, juntamente com o instrumento de ratificao, uma Declarao Interpretativa35, pela qual
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Vide Anexo D. Vide Anexo B.

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o Pas se comprometia a no proibir o cultivo de tabaco; a no reduzir polticas de crdito j existentes aos fumicultores e, alm disso, a promover medidas de assistncia aos produtores que optassem pela diversificao da cultura do tabaco. Pode-se dizer que o documento configurou soluo conciliatria, em conformidade com a previso de Allison de que a resultante mais provvel da soma de foras em processo de deciso poltica no triunfo de um grupo de interesse sobre outros, mas, sim, uma resultante diferente do que gostaria qualquer dos grupos. O Senador Herclito Fortes foi, ao final, o nico relator no Senado sobre a matria. No incio do processo da matria no Senado, o Senador Srgio Guerra (PSDB-PE), talvez em atitude protelatria, sugeriu fosse o texto encaminhado no apenas Comisso de Relaes Exteriores do Senado, mas tambm s Comisses de Agricultura e Reforma Agrria e a Comisso de Assuntos Sociais do Senado. Assim, quando houve novo pedido de urgncia logo antes do prazo limite da OMS, por sugesto do Senador Tio Viana (PT-AC), o documento ainda se encontrava na Comisso de Agricultura, e o Senador Herclito Fortes foi autorizado a relatar em nome de todas as Comisses por onde deveria tramitar o documento. Nessa ocasio, o Senador Herclito no se furtou a agradecer Ministra Dilma Rousseff pelo empenho conciliatrio nos momentos finais da negociao: Finalmente, a Ministra Dilma Rousseff quero aqui fazer justia entrou no processo e comeou, de maneira lgica, a coordenar um trabalho no sentido de que se encontrasse soluo para o problema..

3.2.10- DEPUTADOS

Por ocasio do Seminrio Internacional organizado pelo Ministrio da Sade, em agosto de 2003, com a participao do Ministro da Sade; Deputados; Senadores; a Diretora do Programa da OMS Iniciativa por um Mundo Livre de Tabaco; representantes do Banco Mundial e da organizao Pan-Americana de Sade e de Ministrios representados na Conicq, a Cmara dos Deputados recebeu oficialmente o texto do Tratado para apreciao (BRASIL, 2004a). Contou com o apoio de Deputados que criaram a Frente Parlamentar de Combate ao Uso do Cigarro

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em novembro do mesmo ano, sob coordenao do Deputado Alexandre Cardoso (PSB-RJ) (BENITZ, 2003). Distante da influncia de perodo eleitoral, a tramitao da matria na Cmara deu-se em oito meses e meio, tempo considerado normal por Consultores Legislativos sondados para este trabalho. Foi aprovada em maio de 2004, por unanimidade, em carter de urgncia, em Comisso ad hoc (BRASIL, 2005a). A Cmara, contudo, foi acusada, at mesmo por Senadores, de ter aprovado o Projeto sem suficiente discusso sobre o tema. No momento da aprovao do texto no Senado, por exemplo, o Senador Paulo Paim (PT-RS) pronuncia a respeito:
O Senado da Repblica no se sujeitou, Senador Herclito Fortes, presso de A ou de B para votarmos, de olhos fechados, o que veio da Cmara dos Deputados, onde foi votado um acordo de liderana. Os Deputados vieram depois ao Senado, porque no sabiam o que tinham votado. Isso no ocorreu aqui. Desde que a matria chegou ao Senado, estabeleceu-se o que chamamos de bom debate. (BRASIL, 2005a)

O Senador Pedro Simon (PMDB-RS), eleito pelo maior estado fumicultor do Brasil, agregou:
Alis, a Cmara dos Deputados, com todo o respeito, votou essa matria por acordo de liderana, sem reunio, sem audincia. No h parecer de uma Comisso, no h nada. No ouviram ningum, no analisaram nada, no debateram com ningum. Votaram. Entrou num dia e, dois dias depois, veio para o Senado. (BRASIL, 2005a)

Em Audincia Pblica solicitada pelo Deputado Odacir Zonta (PP-SC), em outubro de 2004, ms de realizao dos dois turnos das eleies municipais, ocorrida sete meses aps a aprovao do texto da Conveno pela Cmara dos Deputados, em dezembro de 2004, diversos deputados eleitos por partidos de oposio ao Governo Federal na regio Sul do Pas fizeram coro aos Senadores Paulo Paim e Pedro Simon.
Estranhamente, a Conveno-Quadro passou pela Cmara sem o devido debate nas Comisses Tcnicas, como o caso da Comisso de Agricultura, que tem um enfoque muito importante. As Comisses de Sade e do Meio Ambiente tambm deveriam debater isso, exatamente para checar os nmeros e dados impressionantes, como ouvimos h pouco. Deputado Francisco Turra (PP-RS) (BRASIL, 2004e) O problema estava em discusso no Senado Federal e esta Comisso e a Cmara dos Deputados estvamos a ver navios, porque o assunto no passava por aqui. Fizemos, portanto, uma recomposio para que o tema viesse a ser

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discutido aqui, dada a sua importncia para todos os lados: sade, meio ambiente e trabalhadores. Para se ter uma idia, essa conveno entrou aqui dia 13 de maio e saiu no mesmo dia, seguindo um roteiro fornecido pela Presidncia. Fizemos uma solicitao ao Presidente da Casa, que respondeu que havia criado uma Comisso Especial que no chegou a funcionar. O relatrio foi feito em plenrio e l mesmo votado no sei em que dia. O fato que nenhum de ns tem conscincia do dia em que ele tenha sido votado na Cmara e a conveno no passou pelas Comisses. Deputado Odacir Zonta (PP-SC) (BRASIL, 2004e)

O Deputado Ado Pretto (PT-RS), contudo, defende o modo de tramitao da matria na Cmara:
Sr. Presidente, muito se falou que votamos a matria nesta Casa na calada da noite. Lamentavelmente, os Deputados no participaram desse debate. A questo da conveno-quadro comeou no Governo Fernando Henrique, quando os ento Deputados governistas disseram que era uma tempestade num copo dgua, que no tinha nenhuma importncia. Tanto isso verdade que foi votada nesta Casa sem nenhum problema, tendo inclusive como Relator o Deputado Paulo Afonso, do PMDB de Santa Catarina. E o PMDB no era mais do Governo, principalmente naquela poca. Portanto, no verdade que isso foi feito na calada da noite, pois a matria teve Relator, teve pai, padrinho e tudo mais. Naquele tempo, isso no era problema. Essa questo veio tona agora, nessa eleio, como forma de atingir Lula e o nosso partido. Alguns dizem que o PT quer proibir o plantio de fumo s para assustar os agricultores. Estou de acordo com que o agricultor quem mais tem de ser precioso nessa questo. Ele quem mais tem de ter cuidado. (BRASIL, 2004e)

No que se refere ao julgamento sobre a adequao do processo de tramitao da matria na Cmara, fatores como as eleies municipais; a regio de origem dos Deputados e o partido que representam parecem ser decisivos. Alm disso, como afirmou Lindblom, a classificao de um processo de deciso de polticas pblicas como racional e, neste caso, a avaliao dos Deputados sobre a qualidade e a suficincia de debates na Cmara, podem demonstrar apenas se quem emite a opinio ficou ou no satisfeito com o resultado.

3.2.11- SENADORES

Ao Senado Federal coube a ameaa de no-ratificao da Conveno-Quadro pelo Brasil. Ao todo, dezessete meses e meio de longos debates passaram-se desde a aprovao do texto pela

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Cmara at a aprovao pelo Senado. O Senador Pedro Simon (BRASIL, 2005a) admite que os opositores usam estratgia de obstruir a deciso, como sugeria Lindblom: E ns, aqui no Senado, no vou negar, trancamos a matria, para haver esse debate, essa discusso. De fato, pela primeira vez, o Senado foi ao encontro dos eleitores ao realizar Audincias Publicas fora de sede, nas regies produtoras de tabaco36, que contaram com ampla cobertura de imprensa local, nacional e oficial (Rdio e TV Senado). Segundo Consultores Legislativos do Senado37, incomum um Tratado ser aprovado com facilidade na Cmara dos Deputados, mas encontrar resistncias no Senado Federal. Para os grupos de interesse favorveis ratificao, difcil explicar o que se passou no Senado:
Pegou todo mundo de surpresa, porque j tinha toda aquela coisa de o Brasil liderando as negociaes e, portanto, as coisas sempre aconteceram nessa rea de uma forma relativamente fcil, ento eu acho que todo mundo levou um susto. Porque teve aquele Seminrio de apresentao to texto na Cmara dos Deputados, acho que se viu uma oportunidade. L dentro, seja poltica, porque a base da liderana no era to forte, mas viu-se uma oportunidade de voc travar a coisa no nvel do Senado, e a pegou o pessoal da rea de sade absolutamente de surpresa porque o pessoal falou: U, o que aconteceu? Porque a comeou aquela publicidade massiva, que os agricultores vo ter desemprego, essa propaganda violenta nessa rea, a o pessoal falou: Puxa tava um nicho descoberto. A eu no sei nem se tem algum um impacto, mas talvez a nvel de estratgia internacional. Puxa, o Brasil foi to forte, agora o Brasil no ratificando, voc consegue diluir o Tratado como um todo. Ento talvez o Brasil seja um pas chave pra no ratificar. (JONHS, 2008)

O que se pode demonstrar objetivamente so duas solues conciliatrias apresentadas aos opositores do texto quando se aproximou do prazo limite para a ratificao, a tempo de participar da Conferncia das Partes. Em primeiro lugar, registre-se o Aviso da Casa Civil ao Senador Herclito Fortes, assinado por seis Ministros de Estado, com proposta de Declarao Interpretativa depositada pelo Brasil junto s Naes Unidas quando da ratificao do Tratado, pela qual o Brasil se comprometeu a no proibir o cultivo de tabaco; a no reduzir polticas de crdito aos fumicultores e a promover medidas de assistncia aos produtores que optassem pela
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Braslia, em 15 de setembro de 2004 e em regies produtoras de fumo, nas cidades de Santa Cruz do Sul-RS, em 6 de dezembro de 2004; Irati-PR, em 19 de agosto de 2005; Florianpolis-SC, em 26 de agosto de 2005; Camaqu-RS, em 23 de setembro de 2005; e Cruz das Almas-BA, em 11 de outubro de 2005. 37 Consulta da autora. A esse respeito, recorde-se comentrio do captulo 2: No h dados consolidados sobre tempo de tramitao de matrias desse tipo no Senado, pois, por deciso poltica ou inao, alguns Tratados nunca foram rejeitados, mas tm a ratificao postergada por at cerca de quarenta anos, como o caso da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969, assinada pelo Brasil, mas nunca ratificada..

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diversificao da cultura do tabaco. Em segundo lugar, ressalte-se a proposta do Senador Pedro Simon (PMDB-RS), apresentada e aceita durante a sesso de leitura do Relatrio final do Senado, pela qual a Comisso de Agricultura e Reforma Agrria do Senado deveria designar representante parlamentar para acompanhar as negociaes domsticas para a implementao de projetos de assistncia aos fumicultores. Sobre as influncias que recebeu durante o processo decisrio, o Senador Herclito Fortes afirmou no ter recebido presses irregulares de colegas, tampouco presses diretas das indstrias de tabaco. Por fim, afirmou claramente: Sou de um Estado que no produz fumo, no tem essa tradio, e talvez esse tenha sido um dos motivos para que, de maneira isenta, procurasse encontrar os caminhos possveis para chegar aonde chegamos hoje. (BRASIL, 2005a) Os Senadores, por um motivo ou outro, ao final, concordaram todos em aprovar a ratificao da Conveno, sem oferecer resistncias. Na Sesso final da Comisso de Agricultura (BRASIL, 2005a) Senadores como Srgio Zambiasi (PTB-RS); Flvio Arns (PT-PR); Pedro Simon (PMDBRS); Leonel Pavam (PSDB-SC) e o prprio relator, Herclito Fortes (PFF-PI) declararam estar inclinados, em determinado momento, a no aprovar o texto, mas afirmaram sentir-se contemplados com as garantias de que os produtores no seriam afetados. Alm disso, um argumento freqente dos opositores da Conveno era que o Brasil no poderia ratificar o Tratado enquanto a China, maior produtor, no o fizesse. No entanto, quela altura, a China j tinha ratificado a Conveno. Isso tambm dificultou um discurso coerente daqueles contrrios ratificao. Por um lado, Albino Geweher (2008), da Fetraf-Sul considera difcil compreender por que os Senadores contrrios ratificao concordaram todos com o texto:
Isso eu quero entender ainda, espero que voc ao concluir o trabalho ajude a responder essas questes. Eu no tenho claro o porqu da unanimidade no Senado, eu acho que a unanimidade do Senado depois de 27 meses de debate merece um estudo, uma explicao. [...] Na minha concepo de poltica, dos 81 Senadores, no mnimo 11 deviam ter votado contra a ratificao, para se respaldar politicamente, para respaldar a forma e o embate poltico que fizeram. Ento o que houve. Que tipo de conversao houve? Ou ento o Senado, esses assunto rendeu o que tinha de render, nos deu a mdia que tinha que dar, ento

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deixa passar [...] Se houve barganha, se houve presso, acho que importante ns estudarmos isso.[...] Por isso que eu digo, ao menos uns onze deveriam ter coerncia e ter votado contra e ter procurado uma outra caixinha pra campanha, porque se eu fosse representante da indstria, eu no daria mais pra quem faz toda aquela coisa. Justifica assim o que j recebeu de contribuio, mas no manteve a coerncia de no votar pela ratificao.

Por outro, o Presidente da Afubra, Bencio Werner (2008) abona parcialmente a atitude dos Parlamentares. Para Werner, a tramitao no Senado no foi lenta, mas a tramitao na Cmara, rpida.
Por causa do lobby da Rede Tabaco Zero, da Anvisa, por isso foi aprovado to rpido na Cmara, foi uma coisa indita. E no Senado, foi para Audincias Pblicas de milhares de produtores com Deputados [principalmente estaduais] dando apoio. A condio para a ratificao era aps termos cultura que substitusse o tabaco. Estamos em parte satisfeitos com que o Senado fez, pois conseguiu compromisso dos Ministros para evitar queda ou parada da produo. [] Os Senadores ratificaram porque no pudemos estar junto no Plenrio, mas nas Audincia Pblicas estivemos. Nos EUA e na Argentina no ratificaram, No deveriam ter ratificado.

Para o Embaixador Santiago Alczar38, o fato de a Conveno ser mais direcionada reduo da demanda por tabaco do que oferta contribui para o entendimento da demora da reao das foras polticas contrrias ratificao, que, ademais, teriam calculado, erroneamente, que poderiam negligenciar a negociao do documento para provocar modificaes durante a tramitao no Parlamento, como se faz em casos de leis internas, mas no em Tratado que no admite reservas. J para o Senador Cristovam Buarque (2009), a demora de mais de dois anos entre a assinatura e a ratificao do Tratado pelo Brasil deveu-se ao fato de que a assinatura representou a vontade ideolgica, mas a ratificao passou pelo choque de fortes interesses contrrios.

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Em mensagem eletrnica enviada autora, em 27 dez. 2008.

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CONCLUSO

A Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco, como vimos, destina-se especialmente ao controle da demanda por fumo. Isso est baseado tambm nas premissas de que o tabagismo tem cura e de que a cessao tem resultados rpidos para a sade: em apenas 20 minutos, a presso arterial e os batimentos cardacos retornam ao normal; em semanas, h melhora da circulao; em meses, melhora da capacidade respiratria; em um ano, reduz-se o risco de infarto em 50%; e, em 15 a 20 anos, o risco de cncer torna-se praticamente igual ao de quem nunca fumou (SANTOS, 2006). Parar de fumar no fcil, mas possvel. Albino Geweher (2008), da Afubra, continua tentando; Tnia Cavalcante (2008), do Inca; Paula Johns (2008), da ACT, e Vera da Costa e Silva (2008), da OMS, largaram o cigarro h vrios anos. O Embaixador Celso Amorim, por sua vez, envolveu-se tanto com a presidncia do processo negociador da Conveno-Quadro que conseguiu abandonar seu cachimbo39. Esta seo consiste tanto em consideraes sobre hipteses e objetivos determinados no incio deste trabalho, quanto em exposio de perspectivas, sempre tendo em mente o curto intervalo de tempo desde a ratificao da Conveno, o que restringe anlise mais apurada. No que se refere aos objetivos tericos, esta concluso considerar se os modelos de avaliao do processo decisrio de polticas propostos se aplicam ao caso da ratificao da Conveno-Quadro, tendo em mente o panorama da questo desde as variveis antecedentes e ambientais at a anlise do processo em si, com seus inputs e withinputs. Ao contrrio do que se poderia imaginar ao se considerar apenas a dificuldade do Governo em ter a anuncia do Parlamento para a ratificao, a liderana brasileira no processo negociador da Conveno-Quadro e a expectativa do Poder Executivo de ratificar o documento com rapidez so perfeitamente compatveis com as medidas domsticas de controle do tabagismo, que datam ainda dos anos 1980. A avaliao do Governo na poca era de que cerca de 90% das medidas previstas na Conveno j eram aplicadas pelo Brasil voluntariamente (GEWEHER, 2008). Esse quadro, condizente com o incrementalismo de Lindblom, demonstra o que todos os entrevistados
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Informao gentilmente fornecida por assessor do Chanceler e pela Doutora Vera da Costa e Silva (2008).

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afirmaram: que as mudanas da poltica de controle do tabaco no Brasil desde o compromisso com a Conveno configuraram continuidade mais do que ruptura. No quadro domstico no houve, portanto, mudanas drsticas, seno mudanas incrementais. Talvez em caso de rupturas verdadeiras, o mtodo de Lindblom mostre-se insuficiente, como no caso do processo negociador da Conveno-Quadro no mbito internacional. Para o Embaixador Santiago Alczar40, o impacto da CQCT na poltica externa caracterizou mudana de perspectiva, pois passou a haver prioridade da sade sobre o comrcio, alm da participao da sociedade civil na garantia da implementao de Tratados. Configurou-se mudana de paradigma, de relaes internacionais marcadas pelo centro no comrcio, uma viso ptolemaica41, para relaes marcadas pela sade como centro, representando mudana copernical42. (ALCZAR, 2008a). Em emblemtico momento para a associao entre poltica externa e sade no Brasil (ALCZAR, 2008b), o Chanceler Celso Amorim proferiu o discurso brasileiro na abertura da 60a Assemblia Mundial da Sade, quando afirmou que:
nenhuma considerao de natureza econmica pode impedir medidas cujo objetivo o de salvar dezenas de milhares de vidas humanas. Como o Presidente Lula afirmou, consideraes comerciais de qualquer natureza, incluindo lucros, no podem ter prioridade sobre a sade do povo brasileiro ou de qualquer povo. (AMORIM, 2007)

A estratgia mencionada por Lindblom de jogar com o tempo, para que as aes no se concretizem foi amplamente praticada pelos opositores da ratificao da Conveno-Quadro, que chegaram a empregar o termo suspenso do processo por ocasio da coleta de assinaturas nos municpios fumicultores (SOARES, C. 2006). No entanto, para Lindblom, assim como para Easton, a soluo mais provvel seria a obstruo do processo de ratificao, o que no ocorreu no caso em tela. Alm disso, para Lindblom, a indstria configuraria ator especial, a quem o Governo concederia o necessrio, possivelmente a no-ratificao da Conveno, o que tampouco ocorreu.

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Chefe da Diviso de Temas Sociais do MRE e, em seguida, Assessor Especial para Assuntos Internacionais do Ministrio da Sade poca das negociaes. 41 Baseada na teoria de Cludio Ptolomeu de que a Terra o centro do sistema, e o Sol e os planetas giram ao seu redor. 42 Baseada na viso de Nicolau Coprnico, de que a Terra e os planetas giram em torno do Sol.

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No que se refere ao poder das eleies e dos eleitores, tambm citado por Lindblom, pode-se dizer que mesmo os Senadores eleitos pelos estados fumicultores parecem ter conseguido preservar a imagem de defesa dos interesses da regio junto aos eleitores, ao fazer exigncias do Governo para a ratificao. Como vimos no captulo anterior, at mesmo o Presidente da Afubra mostrou-se parcialmente satisfeito com a atuao dos Senadores da regio Sul. Em eleies municipais, a questo do tabaco possivelmente tenha influncia mais direta, envolvendo talvez financiamento de campanhas pela indstria do fumo, como se ouviu de mais de um entrevistado. Objetiva e oficialmente apurou-se que, em 2004, na Capital Nacional do Fumo, Santa Cruz do Sul, por exemplo, nenhum dos vereadores eleitos relatou Justia Eleitoral ter recebido recursos das indstrias de cigarro (TSE, 2008). Foge ao escopo desta dissertao, no entanto, investigar com densidade a relao entre a indstria de cigarro e a classe poltica nas regies fumicultoras. Conquanto os mtodos de Allison tenham limitaes para a aplicao no caso em tela em funo de sua prpria natureza, pois destinam-se formulao de poltica internacional, algumas concluses so vlidas. Em primeiro lugar, Allison previu que o resultado observado mais provvel consiste em resultante diferente da inteno de quaisquer dos grupos de interesse. A ratificao da CQCT aps longo prazo e com Declarao Interpretativa no era a soluo prevista por quaisquer do grupos envolvidos. Em segundo lugar, evidenciou-se a competio pela ateno dos Senadores de outras questes que influenciaram o processo, entre as quais se destacam as eleies municipais e o referendo sobre porte de armas. O modelo de Easton constitui mais um modo de analisar a formao de polticas pblicas do que de se prever resultados. No captulo 3, foi possvel estudar withinputs e inputs do sistema poltico, em especial, os inputs de satisfao de demanda representados pelos grupos de presso pela ratificao da Conveno, que contaram com apoio de maior parte da mdia e da opinio pblica. Putnam, por sua vez, alertou para a necessidade dos negociadores internacionais, em casos como este, de antever dificuldades no processo decisrio domstico para a ratificao, em especial quando o Tratado no admite reservas, como tambm foi o caso da CQCT- o que a anlise emprica demonstrou no ser tarefa fcil. No caso em tela, o Brasil envidou esforos para a

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incluso de medidas de proteo aos produtores de tabaco no documento desde o incio das negociaes, tendo em mente as implicaes no Brasil. A despeito disso, as resistncias internas mostraram-se maiores do que o previsto. No que se refere aos motivos de o Brasil decidir pela ratificao, h que se lembrar da recorrente interao entre os planos interno e internacional. Por um lado, as condies domsticas prestabelecidas de promoo de novos direitos desde a Constituio Federal, em especial, o Sistema nico de Sade e o Programa Nacional de Combate ao Tabagismo, constituram a sustentao da liderana internacional brasileira. Por outro lado, o protagonismo do Brasil fomentou maior interesse dos Organismos Internacionais pela questo domstica da ratificao e motivou crescente e determinante presso de grupos de interesse, como o Ministrio das Relaes Exteriores e as ONGs vinculadas a entidades internacionais, pois a no ratificao pelo Brasil poderia comprometer a legitimidade do Tratado em si. Alm disso, o processo decisrio mostrou-se suficientemente democrtico, o que possibilitou fossem esclarecidos no apenas necessidades e interesses dos atores envolvidos, mas tambm informaes imprecisas que haviam sido difundidas, como a idia de que a Conveno proibiria a plantao de fumo. Como vimos, as solues conciliatrias, como a Declarao Interpretativa do Brasil sobre o assunto, corroboraram a deciso favorvel ao compromisso definitivo do Brasil com o documento. Note-se, nesse contexto, que a concesso no implicou maiores nus ao grupo favorvel Conveno, em funo de que polticas de restrio da oferta de tabaco no so eficientes para o controle do tabagismo em at mdio prazo. (WORLD BANK, 2007) No que se refere a aspectos econmicos e comercias, faz-se necessrio reconhecer a importncia da fumicultura nas pautas de produo e exportao do Brasil, ainda que o fumo seja apenas a 12a commodity em valor43. A ratificao da Conveno pelo Brasil parece no ter comprometido esse resultado. Com efeito, a participao do tabaco na pauta de exportaes do Brasil e na comparao do Brasil com outros pases mantm-se constante ou cresce nos ltimos anos, como se pode observar pelas tabelas 12 e 13, porm ainda cedo para constatar se a tendncia ser mantida. Prev-se reduo da rea plantada de fumo, no Brasil, de 360.910 hectares, na safra
43

A esse respeito, ver seo 2.5.2.

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2006/2007, para 341.230, na safra 2007/2008, com aumento proporcional da receita bruta por hectare, de R$ 8.934, em 2006/2007, para R$ 9.410, em 2007/2008, no apenas em funo de condies climticas, mas tambm, principalmente, por deciso estratgica dos produtores. (MACHADO, 2008) Para o Banco Mundial, apenas nas prximas dcadas haver reduo global da demanda por tabaco, o que garantir aos produtores e indstria tempo suficiente para ajustarse a novos padres de consumo (WORLD BANK, 1999). Alm disso, quando o Brasil decidiu comprometer-se com a Conveno, a China, maior produtor mundial de tabaco; a ndia, terceiro; e os maiores importadores j haviam ratificado o documento, portanto, a deciso brasileira teria pouca influncia relativa no que tange ao comrcio global de tabaco. Note-se tambm que a lucratividade da fumicultura para os produtores questionvel, como vimos na seo 2.5.3 e veremos no mbito da anlise do Programa brasileiro sobre diversificao de cultivos. Por fim, recorde-se que a Conveno, alm de no mencionar proibio do cultivo de fumo, estipula ajuda internacional aos fumicultores que desejarem diversificar cultivos. Nesse contexto, no h que se questionar a convenincia para o Brasil de participar da Conveno como Estado-Parte, a fim de beneficiar-se do apoio. Conclui-se, portanto, que, para o Brasil, a deciso sobre ratificar ou no o Tratado ter sido mais fcil do que se pensava, pois no implicou necessrio comprometimento econmico, exceto, talvez, para determinados municpios e para a prpria indstria do tabaco que, entretanto, j comea a preparar-se, investindo em outras atividades econmicas, como relataram representantes da Afubra e da Fetraf-Sul (WERNER, 2008 e GEWEHER, 2008).
Tabela 12- Valor total de exportaes brasileiras de tabaco em dlares FOB e em quilos; valor total das exportaes brasileiras em dlares FOB; e porcentagem da exportao de tabaco na exportao total do Brasil de 2000 a 2007.

EXPORTAES ANO
BRASILEIRAS DE TABACO

EXPORTAES
BRASILEIRAS DE TABACO

EXPORTAES
BRASILEIRAS TOTAIS

(EM US$ MILHES FOB)

(EM US$ MILHES FOB)

(EM MILHES DE QUILOS)

2000 2001 2002 2003 2004

841 944 871 1.090 1.426

353 444 474 478 593

55.119 58.287 60.439 73.202 96.678

1,53 1,62 1,44 1,49 1,47

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2005 2006 2007

1.323 1.752 2.262

629 581 710

118.529 137.807 160.649

1,12 1,27 1,41

Fonte: BRASIL, 2008c. Elaborada pela autora. Tabela 13- Percentual de participao de exportaes brasileiras de folha de tabaco nas exportaes mundiais, de 2002 a 2006.

ANO 2002 2003 2004 2005 2006

PARTICIPAO BRASILEIRA NAS EXPORTAES MUNDIAIS 18,55% 19,06% 20,52% 24,09% 23,02%

DE TABACO

Fonte: INTERNATIONAL TRADE CENTER, 2008. Elaborada pela autora.

As perspectivas do controle do tabaco so promissoras. A Conveno-Quadro est prestes a ter seu primeiro Protocolo Adicional, sobre combate ao Comrcio Ilcito de produtos de tabaco, para o que conta com o apoio da indstria do fumo. Ademais, na III CoP, realizada em 2008, na frica do Sul, o Grupo de Estudos sobre alternativas fumicultura da CQCT transformou-se em Grupo de Trabalho, impulsionando iniciativas sobre o tema, o que muito interessa ao Brasil. No que se refere legislao brasileira, encontra-se na Casa Civil proposta para reestruturao da cobrana de impostos sobre o tabaco, o que poder contribuir para reduo ainda mais substancial do consumo no Brasil. Alm disso, a Conicq busca a restrio de fumo em lugares fechados, complementando a lei atualmente em vigor (Lei 9294/96), a fim de evitar o tabagismo passivo de freqentadores e trabalhadores de onde ainda permitido o fumo. (CAVALCANTE, 2008) Para controlar a qualidade dos produtos, a Anvisa iniciar em breve as atividades de laboratrio para pesquisa e controle dos produtos derivados do tabaco, que consistir em centro de referncia da Rede Mundial de Laboratrios de Tabaco. Iniciativas de aumento de preos do cigarro poderiam tambm ter vinculao com os vultosos gastos do sistema de sade relacionados ao tabaco.

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Pesquisas sobre valores precisos no Brasil so ainda incipientes, mostrando apenas uma pequena parte dos gastos totais estimados, principalmente em funo de no ser prtica corrente entre a classe mdica brasileira o registro do uso de tabaco nas Declaraes de bito. (CORRA, 2008) No mbito interno, o to comentado Programa Nacional de Diversificao nas reas Cultivadas com o Tabaco encontra-se bem estabelecido, porm ainda necessita de maiores recursos para poder atender a maior nmero de famlias. Atualmente, beneficia 20 mil, das 200 mil famlias de pequenos agricultores inseridas na cadeia produtiva do fumo. O Programa compreende assistncia tcnica; pesquisa; difuso de conhecimento; agregao de valor a culturas, bem como fatores que vo alm da produo de tabaco, como armazenamento; transporte; e identificao de nichos de mercado e de canais para comercializao da cultura (BRASIL, 2007b). Em vez de prever soluo nica para a diversificao do cultivo de tabaco, o MDA considera que as solues devem adaptar-se s especificidades locais de produo e comrcio, portanto, variam de caso a caso. Entre as experincias exitosas de diversificao de cultivos em municpios fumicultores do Sul do Brasil, destacam-se a produo de legumes e hortalias; bananas; alimentos orgnicos de modo geral; biodiesel; e, principalmente, cultivos mistos. Estes proporcionam lucros lquidos ao produtor ainda maiores que a monocultura de tabaco. Apesar disso, muitos produtores continuam atrados pelos lucros brutos do tabaco. Ressalte-se tambm que os fumicultores tm tempo para preparar-se para a queda da demanda por tabaco: mesmo estudos com previso de cenrios restritivos no que se refere ao controle do tabaco demonstram que haver aumento do consumo de fumo em valor absoluto a curto e mdio prazos no mundo. (BRASIL, 2007b). A Gazeta do Sul, jornal de maior circulao em Santa Cruz do Sul, com perfil tradicionalmente crtico da Conveno-Quadro, comea a relatar casos de agricultores que observaram empiricamente aumento da renda lquida com cultivos mistos, como o Senhor Reinaldo Dupont, que decidiu reduzir a lavoura do fumo este ano em 30%: Passei a plantar milho, soja e criar gado, o que aumenta a renda da minha propriedade [...] No vejo motivos para plantar mais [fumo]. Os custos so altos, e a renda est cada vez menor. (MACHADO, 2008).

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APNDICE A- Roteiro de Entrevistas Esta entrevista parte de pesquisa para dissertao de Mestrado em Diplomacia do Instituto Rio Branco, realizada sob orientao da Professora Luciana Melchert Saguas Presas, com vistas a estudar o caso do processo brasileiro de deciso poltica sobre a ratificao da ConvenoQuadro sobre Controle do Uso do Tabaco. O objetivo investigar elementos relacionados ao compromisso do Brasil com a Conveno. Assim, busca-se compreender no s o caso em tela, mas tambm o processo de formulao de polticas pblicas. Esclareo que o entrevistado poder optar por ter a identidade mantida em sigilo. Caso concorde, a entrevista ser gravada para fins de transcrio, apenas com o objetivo aqui declarado. No h limite de tempo para respostas. Gostaria de esclarecer alguma dvida antes do incio da entrevista? Muito obrigada pela participao.

1) De modo geral, qual a importncia, para o Brasil, da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco? 2) O que justificou a liderana brasileira durante o processo negociador da Conveno? 3) A poltica brasileira para o controle do tabaco sofreu mudanas significativas desde o compromisso com a Conveno? Se sim, quais? Isso configura ruptura ou continuidade? 4) No caso em tela, como a poltica interna afetou a poltica internacional e vice-versa? 5) Por que o Brasil assinou o texto no primeiro dia, mas demorou 27 meses para ratific-lo? 6) Qual a influncia do fato de o Brasil ser o maior exportador e segundo maior produtor mundial de tabaco para a deciso do compromisso com a Conveno? 7) No que se refere aos aspectos econmicos, para o Brasil, o que muda com a Conveno?

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8) Quais as conseqncias de eventual reduo de oferta de tabaco para a economia brasileira? 9) possvel identificar quem ganhou ou perdeu com o Tratado no caso brasileiro? 10) Que atores do Governo, da sociedade civil organizada, de organizaes internacionais ou outros, o Senhor/ a Senhora destacaria como mais atuantes durante o processo negociador para a ratificao do documento no Brasil? 11) A posio de algum ator prevaleceu ao final das negociaes? Qual? 12) Comente sobre a necessidade de barganhas ou concesses para que o Brasil ratificasse a Conveno. 13) Qual a situao dos produtores de tabaco aps a Conveno? 14) Apesar do pouco tempo desde a ratificao, j possvel observar resultados? 15) Em caso afirmativo, para os fumicultores, o resultado foi predominantemente bom, ruim ou indiferente? 16) As disputas durante o processo de ratificao da Conveno podem ser interpretadas como conflito entre interesses econmicos e interesses de sade pblica? Por fim: 17) Que cargo(s) o Senhor/ a Senhora ocupava no perodo em tela (2003-2005)? 18) Os interesses da instituio que o Senhor/ a Senhora representa foram contemplados com a ratificao da Conveno? 19) O Senhor/ A Senhora fuma? 20) J fumou?

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21) (Quando se aplicar) A Conveno-Quadro teve algum papel na deciso de parar de fumar? 22) Gostaria de acrescentar algo mais entrevista?

Verso para Parlamentares:

1) Qual a importncia, para o Brasil, da Conveno-Quadro sobre o Controle do Tabaco? 2) O que justificou a liderana brasileira durante o processo negociador da Conveno? 3) Vossa Excelncia foi abordado por atores ou grupos de interesse durante o processo negociador da Conveno? Quais? 4) Por que o Brasil assinou o texto no primeiro dia, mas demorou 27 meses para ratific-lo? Quais foram as implicaes da demora? 5) Houve necessidade de barganhas ou concesses para que o Brasil ratificasse a Conveno? 6) possvel identificar quem ganhou ou perdeu com o tratado no Brasil? 7) As disputas durante o processo de ratificao da Conveno podem ser interpretadas como conflito entre interesses econmicos e interesses de sade pblica? 8) Vossa Excelncia fuma ou j fumou? 9) Gostaria de acrescentar algo mais?

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ANEXO A- Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco


CONVENO-QUADRO PARA O CONTROLE DO TABACO Prembulo As Partes desta conveno, Determinadas a dar prioridade ao seu direito de proteo sade pblica; Reconhecendo que a propagao da epidemia do tabagismo um problema global com srias conseqncias para a sade pblica, que demanda a mais ampla cooperao internacional possvel e a participao de todos os pases em uma resposta internacional eficaz, apropriada e integral; Tendo em conta a preocupao da comunidade internacional com as devastadoras conseqncias sanitrias, sociais, econmicas e ambientais geradas pelo consumo e pela exposio fumaa do tabaco, em todo o mundo; Seriamente preocupadas com o aumento do consumo e da produo mundial de cigarros e outros produtos de tabaco, particularmente nos pases em desenvolvimento, assim como o nus que se impe s famlias, aos pobres e aos sistemas nacionais de sade; Reconhecendo que a cincia demonstrou de maneira inequvoca que o consumo e a exposio fumaa do tabaco so causas de mortalidade, morbidade e incapacidade e que as doenas relacionadas ao tabaco no se revelam imediatamente aps o incio da exposio fumaa do tabaco e ao consumo de qualquer produto derivado do tabaco; Reconhecendo ademais que os cigarros e outros produtos contendo tabaco so elaborados de maneira sofisticada de modo a criar e a manter a dependncia, que muitos de seus compostos e a fumaa que produzem so farmacologicamente ativos, txicos, mutagnicos, e cancergenos, e que a dependncia ao tabaco classificada separadamente como uma enfermidade pelas principais classificaes internacionais de doenas; Admitindo tambm que h evidncias cientficas claras de que a exposio pr-natal fumaa do tabaco causa condies adversas sade e ao desenvolvimento das crianas; Profundamente preocupadas com o elevado aumento do nmero de fumantes e outras formas de consumo de tabaco entre crianas e adolescentes em todo o mundo, particularmente com o fato de que se comea a fumar em idades cada vez menores; Alarmadas pelo aumento do nmero de fumantes e de outras formas de consumo de tabaco por mulheres e meninas em todo o mundo e tendo presente a importncia da participao plena das mulheres em todos os nveis de elaborao e implementao de polticas, bem como da necessidade de estratgias de controle especficas para cada gnero; Profundamente preocupadas com o elevado nmero de fumantes e de outras formas de consumo do tabaco por membros de povos indgenas; Seriamente preocupadas com o impacto de todos os tipos de publicidade, promoo e patrocnio destinados a estimular o uso de produtos de tabaco;

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Reconhecendo que uma ao cooperativa necessria para eliminar todas as formas de trfico ilcito de cigarros e de outros produtos de tabaco, includos contrabando, fabricao ilcita e falsificao; Reconhecendo que o controle do tabaco em todos os nveis, e particularmente nos pases em desenvolvimento e nos de economia em transio, requer recursos financeiros e tcnicos suficientes e adequados s necessidades atuais e estimadas para as atividades de controle do tabaco; Reconhecendo a necessidade de estabelecer mecanismos apropriados para enfrentar as conseqncias sociais e econmicas que, a longo prazo, surgiro com o xito das estratgias de reduo da demanda de tabaco; Conscientes das dificuldades sociais e econmicas que podem gerar a mdio e longo prazo os programas de controle do tabaco em alguns pases em desenvolvimento ou com economias em transio, e reconhecendo suas necessidades por assistncia tcnica e financeira no contexto das estratgias de desenvolvimento sustentvel formuladas no nvel nacional; Conscientes do valioso trabalho sobre controle do tabaco conduzido por vrios Estados, destacando a liderana da Organizao Mundial de Sade, bem como os esforos de outros organismos e entidades do sistema das Naes Unidas e de outras organizaes intergovernamentais internacionais e regionais no estabelecimento de medidas de controle do tabaco; Enfatizando a contribuio especial de organizaes no-governamentais e de outros membros da sociedade civil no vinculados indstria do tabaco incluindo as associaes de profissionais da sade, de mulheres, de jovens, de ambientalistas e de grupo de consumidores e instituies docentes e de ateno sade s atividades de controle do tabaco no mbito nacional e internacional, bem como a importncia decisiva de sua participao nas atividades nacionais e internacionais de controle do tabaco; Reconhecendo a necessidade de manter a vigilncia ante qualquer tentativa da indstria do tabaco de minar ou desvirtuar as atividades de controle do tabaco, bem como a necessidade de manterem-se informadas sobre as atuaes da indstria do tabaco que afetem negativamente s atividades de controle do tabaco; Recordando o Artigo 12 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, adotado pela Assemblia Geral das Naes Unidas, em 16 de dezembro de 1966, pelo qual se declara que toda pessoa tem direito de gozar o mais elevado nvel de sade fsica e mental; Recordando ainda o prembulo da Constituio da Organizao Mundial de Sade, que afirma que o gozo do mais elevado nvel de sade que se possa alcanar um dos direitos fundamentais de todo ser humano, sem distino de raa, religio, ideologia poltica, condio econmica ou social; Determinadas a promover medidas de controle do tabaco fundamentadas em consideraes cientficas, tcnicas e econmicas atuais e pertinentes; Recordando que a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra as Mulheres, adotada pela Assemblia Geral da ONU em 18 de dezembro de 1979, dispe que os Estados Participantes daquela conveno devem tomar as medidas cabveis para eliminar a discriminao contra as mulheres na rea da ateno mdica, Recordando ademais que a Conveno sobre os Direitos da Criana, adotada pela Assemblia Geral da ONU em 20 de novembro de 1989, dispe que os Estados Participantes daquela conveno reconhecem o direito da criana de desfrutar o mais elevado nvel possvel de sade,

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Acordaram o seguinte: PARTE I: INTRODUO Artigo 1 Uso de termos Para os fins da presente Conveno: (a) "comrcio ilcito" qualquer prtica ou conduta proibida por lei, relacionada produo, envio, recepo, posse, distribuio, venda ou compra, includa toda prtica ou conduta destinada a facilitar essa atividade; (b) "organizao regional de integrao econmica" uma organizao integrada por Estados soberanos, que transferiram quela organizao regional competncia sobre uma diversidade de assuntos, inclusive a faculdade de adotar decises de natureza mandatria para seus membros em relao queles assuntos; (c) "publicidade e promoo do tabaco" qualquer forma de comunicao, recomendao ou ao comercial com o objetivo, efeito ou provvel efeito de promover, direta ou indiretamente, um produto do tabaco ou o seu consumo; (d) "controle do tabaco" um conjunto de estratgias direcionadas reduo da oferta, da demanda e dos danos causados pelo tabaco, com o objetivo de melhorar a sade da populao, eliminando ou reduzindo o consumo e a exposio fumaa de produtos de tabaco; (e) "indstria do tabaco" o conjunto de fabricantes, distribuidores atacadistas e importadores de produtos de tabaco; (f) "produtos de tabaco" so todos aqueles total ou parcialmente preparados com a folha de tabaco como matria prima, destinados a serem fumados, sugados, mascados ou aspirados; (g) "patrocnio do tabaco" qualquer forma de contribuio a qualquer evento, atividade ou indivduo com o objetivo, efeito ou possvel efeito de promover, direta ou indiretamente, um produto do tabaco ou o seu consumo; Artigo 2 Relao entre a presente Conveno e outros acordos e instrumentos jurdicos 1. Com vistas a melhor proteger a sade humana, as Partes so estimuladas a implementar medidas que vo alm das requeridas pela presente Conveno e de seus protocolos, e nada naqueles instrumentos impedir que uma Parte imponha exigncias mais rgidas, compatveis com suas disposies internas e conforme ao Direito Internacional. 2. As disposies da Conveno e de seus protocolos em nada afetaro o direito das Partes de celebrar acordos bilaterais ou multilaterais, inclusive acordos regionais ou sub-regionais, sobre questes relacionadas Conveno e seus protocolos ou adicionais a ela e seus protocolos, desde que esses acordos sejam compatveis com as obrigaes estabelecidas pela Conveno e seus protocolos. As Partes envolvidas devero notificar tais acordos Conferncia das Partes, por intermdio da Secretaria.

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PARTE II: OBJETIVO, PRINCPIOS NORTEADORES E OBRIGAES GERAIS Artigo 3 Objetivo O objetivo da presente Conveno e de seus protocolos proteger as geraes presentes e futuras das devastadoras conseqncias sanitrias, sociais, ambientais e econmicas geradas pelo consumo e pela exposio fumaa do tabaco, proporcionando uma referncia para as medidas de controle do tabaco, a serem implementadas pelas Partes nos nveis nacional, regional e internacional, a fim de reduzir de maneira contnua e substancial a prevalncia do consumo e a exposio fumaa do tabaco. Artigo 4 Princpios norteadores Para atingir o objetivo da presente Conveno e de seus protocolos e para implementar suas disposies, as Partes sero norteadas, inter alia, pelos seguintes princpios: 1. Toda pessoa deve ser informada sobre as conseqncias sanitrias, a natureza aditiva e a ameaa mortal imposta pelo consumo e a exposio fumaa do tabaco e medidas legislativas, executivas, administrativas e outras medidas efetivas sero implementadas no nvel governamental adequado para proteger toda pessoa da exposio fumaa do tabaco. 2. Faz-se necessrio um compromisso poltico firme para estabelecer e apoiar, no mbito nacional, regional e internacional, medidas multisetoriais integrais e respostas coordenadas, levando em considerao: (a) a necessidade de tomar medidas para proteger toda pessoa da exposio fumaa do tabaco; (b) a necessidade de tomar medidas para prevenir a iniciao, promover e apoiar a cessao e alcanar a reduo do consumo de tabaco em qualquer de suas formas; (c) a necessidade de adotar medidas para promover a participao de pessoas e comunidades indgenas na elaborao, implementao e avaliao de programas de controle do tabaco que sejam social e culturalmente apropriados as suas necessidades e perspectivas; e (d) a necessidade de tomar medidas, na elaborao das estratgias de controle do tabaco, que tenham em conta aspectos especficos de gnero. 3. Uma parte importante da Conveno a cooperao internacional, especialmente no que tange transferncia de tecnologia, conhecimento e assistncia financeira, bem como prestao de assessoria especializada com o objetivo de estabelecer e aplicar programas eficazes de controle do tabaco, tomando em conta os fatores culturais, sociais, econmicos, polticos e jurdicos locais. 4. Devem ser adotadas, no mbito nacional, regional e internacional, medidas e respostas multisetoriais integrais para reduzir o consumo de todos os produtos de tabaco, com vistas a prevenir, de conformidade com os princpios de sade pblica, a incidncia das doenas, da incapacidade prematura e da mortalidade associadas ao consumo e a exposio fumaa do tabaco. 5. As questes relacionadas responsabilidade, conforme determinado por cada Parte dentro de sua jurisdio, so um aspecto importante para um amplo controle do tabaco.

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6. Devem ser reconhecidos e abordados, no contexto das estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel, a importncia da assistncia tcnica e financeira para auxiliar a transio econmica dos produtores agrcolas e trabalhadores cujos meios de vida sejam gravemente afetados em decorrncia dos programas de controle do tabaco, nas Partes que sejam pases em desenvolvimento, e nas que tenham economias em transio. 7. A participao da sociedade civil essencial para atingir o objetivo da Conveno e de seus protocolos. Artigo 5 Obrigaes Gerais 1. Cada Parte formular, aplicar e atualizar periodicamente e revisar estratgias, planos e programas nacionais multisetoriais integrais de controle do tabaco, de conformidade com as disposies da presente Conveno e dos protocolos aos quais tenha aderido. 2. Para esse fim, as Partes devero, segundo as suas capacidades:

(a) estabelecer ou reforar e financiar mecanismo de coordenao nacional ou pontos focais para controle do tabaco; e (b) adotar e implementar medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras medidas e cooperar, quando apropriado, com outras Partes na elaborao de polticas adequadas para prevenir e reduzir o consumo de tabaco, a dependncia da nicotina e a exposio fumaa do tabaco. 3. Ao estabelecer e implementar suas polticas de sade pblica relativas ao controle do tabaco, as Partes agiro para proteger essas polticas dos interesses comerciais ou outros interesses garantidos para a indstria do tabaco, em conformidade com a legislao nacional. 4. As Partes cooperaro na formulao de medidas, procedimentos e diretrizes propostos para a implementao da Conveno e dos protocolos aos quais tenham aderido. 5. As Partes cooperaro, quando apropriado, com organizaes intergovernamentais internacionais e regionais e com outros rgos competentes para alcanar os objetivos da Conveno e dos protocolos aos quais tenham aderido. 6. As Partes cooperaro, tendo em conta os recursos e os meios a sua disposio, na obteno de recursos financeiros para a implementao efetiva da Conveno por meio de mecanismos de financiamento bilaterais e multilaterais. PARTE III: MEDIDAS RELATIVAS REDUO DA DEMANDA DE TABACO Artigo 6 Medidas relacionadas a preos e impostos para reduzir a demanda de tabaco 1. As Partes reconhecem que medidas relacionadas a preos e impostos so meios eficazes e importantes para que diversos segmentos da populao, em particular os jovens, reduzam o consumo de tabaco.

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2. Sem prejuzo do direito soberano das Partes em decidir e estabelecer suas respectivas polticas tributrias, cada Parte levar em conta seus objetivos nacionais de sade no que se refere ao controle do tabaco e adotar ou manter, quando aplicvel, medidas como as que seguem: a) aplicar aos produtos do tabaco polticas tributrias e, quando aplicvel, polticas de preos para contribuir com a consecuo dos objetivos de sade tendentes a reduzir o consumo do tabaco; b) proibir ou restringir, quando aplicvel, aos viajantes internacionais, a venda e/ou a importao de produtos de tabaco livres de imposto e livres de tarifas aduaneiras. 3. As Partes devero fornecer os ndices de taxao para os produtos do tabaco e as tendncias do consumo de produtos do tabaco, em seus relatrios peridicos para a Conferncia das Partes, em conformidade com o artigo 21. Artigo 7 Medidas no relacionadas a preos para reduzir a demanda de tabaco As Partes reconhecem que as medidas integrais no relacionadas a preos so meios eficazes e importantes para reduzir o consumo de tabaco. Cada Parte adotar e aplicar medidas legislativas, executivas, administrativas ou outras medidas eficazes necessrias ao cumprimento de suas obrigaes decorrentes dos artigos 8 a 13 e cooperar com as demais Partes, conforme proceda, diretamente ou pelo intermdio dos organismos internacionais competentes, com vistas ao seu cumprimento. A Conferncia das Partes propor diretrizes apropriadas para a aplicao do disposto nestes artigos. Artigo 8 Proteo contra a exposio fumaa do tabaco 1. As Partes reconhecem que a cincia demonstrou de maneira inequvoca que a exposio fumaa do tabaco causa morte, doena e incapacidade. 2. Cada Parte adotar e aplicar, em reas de sua jurisdio nacional existente, e conforme determine a legislao nacional, medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras medidas eficazes de proteo contra a exposio fumaa do tabaco em locais fechados de trabalho, meios de transporte pblico, lugares pblicos fechados e, se for o caso, outros lugares pblicos, e promover ativamente a adoo e aplicao dessas medidas em outros nveis jurisdicionais. Artigo 9 Regulamentao do contedo dos produtos de tabaco A Conferncia das Partes, mediante consulta aos organismos internacionais competentes, propor diretrizes para a anlise e a mensurao dos contedos e emisses dos produtos de tabaco, bem como para a regulamentao desses contedos e emisses. Cada Parte adotar e aplicar medidas legislativas, executivas e administrativas, ou outras medidas eficazes aprovadas pelas autoridades nacionais competentes, para a efetiva realizao daquelas anlises, mensurao e regulamentao. Artigo 10 Regulamentao da divulgao das informaes sobre os produtos de tabaco Cada Parte adotar e aplicar, em conformidade com sua legislao nacional, medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras medidas eficazes para exigir que os fabricantes e importadores de produtos de tabaco revelem s autoridades governamentais a informao relativa ao contedo e s

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emisses dos produtos de tabaco. Cada Parte adotar e implementar medidas efetivas para a divulgao ao pblico da informao sobre os componentes txicos dos produtos de tabaco e sobre as emisses que possam produzir. Artigo 11 Embalagem e etiquetagem de produtos de tabaco 1. Cada Parte, em um perodo de trs anos a partir da entrada em vigor da Conveno para essa Parte, adotar e implementar, de acordo com sua legislao nacional, medidas efetivas para garantir que: (a) a embalagem e a etiquetagem dos produtos de tabaco no promovam produto de tabaco de qualquer forma que seja falsa, equivocada ou enganosa, ou que possa induzir ao erro, com respeito a suas caractersticas, efeitos para a sade, riscos ou emisses, incluindo termos ou expresses, elementos descritivos, marcas de fbrica ou de comrcio, sinais figurativos ou de outra classe que tenham o efeito, direto ou indireto, de criar a falsa impresso de que um determinado produto de tabaco menos nocivo que outros. So exemplos dessa promoo falsa, equvoca ou enganosa, ou que possa induzir a erro, expresses como "low tar" (baixo teor de alcatro), "light", "ultra light" ou "mild" (suave); e (b) cada carteira unitria e pacote de produtos de tabaco, e cada embalagem externa e etiquetagem de tais produtos tambm contenham advertncias descrevendo os efeitos nocivos do consumo do tabaco, podendo incluir outras mensagens apropriadas. Essas advertncias e mensagens: (i) sero aprovadas pela autoridade nacional competente; (ii) (iii) sero rotativas; sero amplas, claras, visveis e legveis;

(iv) ocuparo 50% ou mais da principal superfcie exposta e em nenhum caso menos que 30% daquela superfcie; (v) podem incluir imagens ou pictogramas.

2. Cada carteira unitria e pacote de produtos de tabaco, e cada embalagem externa e etiquetagem de tais produtos dever conter, alm das advertncias especificadas no pargrafo 1(b) do presente Artigo, informaes sobre os componentes e as emisses relevantes dos produtos de tabaco, tais como definidos pelas autoridades nacionais competentes. 3. Cada Parte exigir que as advertncias e a informao especificada nos pargrafos 1(b) e 2 do presente artigo figurem em cada carteira unitria, pacote de produtos de tabaco, e em cada embalagem externa e etiquetagem de tais produtos em seu idioma, ou em seus principais idiomas. 4. Para os fins deste Artigo, a expresso "embalagem externa e etiquetagem", em relao a produtos de tabaco, aplica-se a qualquer embalagem ou etiquetagem utilizadas na venda no varejo de tais produtos. Artigo 12 Educao, comunicao, treinamento e conscientizao do pblico Cada Parte promover e fortalecer a conscientizao do pblico sobre as questes de controle do tabaco, utilizando, de maneira adequada, todos os instrumentos de comunicao disponveis. Para esse fim, cada

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Parte promover e implementar medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras medidas efetivas para promover: (a) amplo acesso a programas eficazes e integrais de educao e conscientizao do pblico sobre os riscos que acarretam sade, o consumo e a exposio fumaa do tabaco, includas suas propriedades aditivas; (b) conscientizao do pblico em relao aos riscos que acarretam para a sade o consumo e a exposio fumaa do tabaco, assim como os benefcios que advm do abandono daquele consumo e dos estilos de vida sem tabaco, conforme especificado no pargrafo 2 do artigo 14; (c) acesso do pblico, em conformidade com a legislao nacional, a uma ampla variedade de informao sobre a indstria do tabaco, que seja de interesse para o objetivo da presente Conveno; (d) programas de treinamento ou sensibilizao eficazes e apropriados, e de conscientizao sobre o controle do tabaco, voltados para trabalhadores da rea de sade, agentes comunitrios, assistentes sociais, profissionais de comunicao, educadores, pessoas com poder de deciso, administradores e outras pessoas interessadas; (e) conscientizao e participao de organismos pblicos e privados e organizaes nogovernamentais, no associadas indstria do tabaco, na elaborao e aplicao de programas e estratgias intersetoriais de controle do tabaco; e (f) conscientizao do pblico e acesso informao sobre as conseqncias adversas sanitrias, econmicas e ambientais da produo e do consumo do tabaco; Artigo 13 Publicidade, promoo e patrocnio do tabaco 1. As Partes reconhecem que uma proibio total da publicidade, da promoo e do patrocnio reduzir o consumo de produtos de tabaco. 2. Cada Parte, em conformidade com sua Constituio ou seus princpios constitucionais, proceder a proibio total de toda forma de publicidade, promoo e patrocnio do tabaco. Essa proibio compreender, em conformidade com o entorno jurdico e os meios tcnicos de que disponha a Parte em questo, uma proibio total da publicidade, da promoo e dos patrocnios alm-fronteira, originados em seu territrio. Nesse sentido, cada Parte adotar, em um prazo de cinco anos a partir da entrada em vigor da presente Conveno para essa Parte, medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras medidas apropriadas e informar sobre as mesmas, em conformidade com o Artigo 21. 3. A Parte que no esteja em condies de proceder a proibio total devido s disposies de sua Constituio ou de seus princpios constitucionais aplicar restries a toda forma de publicidade, promoo e patrocnio do tabaco. Essas restries compreendero, em conformidade com o entorno jurdico e os meio tcnicos de que disponha a Parte em questo, a restrio ou proibio total da publicidade, da promoo e do patrocnio originados em seu territrio que tenham efeitos na almfronteira. Nesse sentido, cada Parte adotar medidas legislativas, executivas, administrativas ou outras medidas apropriadas e informar sobre as mesmas em conformidade com o artigo 21. 4. No mnimo, e segundo sua Constituio ou seus princpios constitucionais, cada Parte se compromete a:

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(a) proibir toda forma de publicidade, promoo e patrocnio do tabaco, que promova um produto de tabaco por qualquer meio, que seja falso, equivocado ou enganoso ou que possa induzir ao erro, a respeito de suas caractersticas, efeitos para a sade, riscos e emisses; (b) exigir que toda publicidade de tabaco e, quando aplicvel, sua promoo e seu patrocnio, venha acompanhada de advertncia ou mensagem sanitria ou de outro tipo de mensagem pertinente; (c) restringir o uso de incentivos diretos ou indiretos, que fomentem a compra de produtos de tabaco pela populao; (d) exigir, caso se no tenha adotado a proibio total, a divulgao para as autoridades governamentais competentes, de todos os gastos da indstria do tabaco em atividades de publicidade, promoo e patrocnios, ainda no proibidos. Essas autoridades podero divulgar aquelas cifras, de acordo com a legislao nacional, ao pblico e Conferncia das Partes, de acordo com o Artigo 21; (e) proceder, em um prazo de cinco anos, a proibio total ou, se a Parte no puder impor a proibio total em razo de sua Constituio ou de seus princpios constitucionais, restrio da publicidade, da promoo e do patrocnio do tabaco no rdio, televiso, meios impressos e, quando aplicvel, em outros meios, como a Internet; (f) proibir ou, no caso de uma Parte que no possa faz-lo em razo de sua Constituio ou de seus princpios constitucionais, restringir o patrocnio do tabaco a eventos e atividades internacionais e/ou a seus participantes; 5. As Partes so encorajadas a implementar medidas que vo alm das obrigaes estabelecidas no pargrafo 4. 6. As Partes cooperaro para o desenvolvimento de tecnologias e de outros meios necessrios para facilitar a eliminao da publicidade de alm-fronteira. 7. As Partes que tenham proibido determinadas formas de publicidade, promoo e patrocnio do tabaco tero o direito soberano de proibir as formas de publicidade, promoo e patrocnio de alm-fronteira de produtos de tabaco que entrem em seus respectivos territrios, bem como aplicar as mesmas penalidades previstas para a publicidade, promoo e patrocnio que se originem em seus prprios territrios, em conformidade com a legislao nacional. O presente pargrafo no apia nem aprova nenhuma penalidade especfica. 8. As Partes consideraro a elaborao de um protocolo em que se estabeleam medidas apropriadas que requeiram colaborao internacional para proibir totalmente a publicidade, a promoo e o patrocnio de alm-fronteira. Artigo 14 Medidas de reduo de demanda relativas dependncia e ao abandono do tabaco 1. Cada Parte elaborar e divulgar diretrizes apropriadas, completas e integradas, fundamentadas em provas cientficas e nas melhores prticas, tendo em conta as circunstncias e prioridades nacionais, e adotar medidas eficazes para promover o abandono do consumo do tabaco, bem como o tratamento adequado dependncia do tabaco. 2. Para esse fim, cada Parte procurar:

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(a) criar e aplicar programas eficazes de promoo do abandono do consumo do tabaco em locais tais como as instituies de ensino, as unidades de sade, locais de trabalho e ambientes esportivos; (b) incluir o diagnstico e o tratamento da dependncia do tabaco, e servios de aconselhamento para o abandono do tabaco em programas, planos e estratgias nacionais de sade e educao, com a participao, conforme apropriado, de profissionais da rea da sade, agentes comunitrios e assistentes sociais; (c) estabelecer, nos centros de sade e de reabilitao, programas de diagnstico, aconselhamento, preveno e tratamento da dependncia do tabaco; e (d) colaborar com outras Partes para facilitar a acessibilidade e exeqibilidade dos tratamentos de dependncia do tabaco, includos produtos farmacuticos, em conformidade com o artigo 22. Esses produtos e seus componentes podem incluir medicamentos, produtos usados para administrar medicamentos ou para diagnsticos, quando apropriado. PARTE IV: MEDIDAS RELATIVAS REDUO DA OFERTA DE TABACO Artigo 15 Comrcio ilcito de produtos de tabaco 1. As Partes reconhecem que a eliminao de todas as formas de comrcio ilcito de produtos de tabaco como o contrabando, a fabricao ilcita, a falsificao - e a elaborao e a aplicao, a esse respeito, de uma legislao nacional relacionada e de acordos sub-regionais, regionais e mundiais so componentes essenciais do controle do tabaco. 2. Cada Parte adotar e implementar medidas legislativas, executivas, administrativas ou outras medidas efetivas para que todas as carteiras ou pacote de produtos de tabaco e toda embalagem externa de tais produtos tenham uma indicao que permita as Partes determinar a origem dos produtos do tabaco e, em conformidade com a legislao nacional e os acordos bilaterais ou multilaterais pertinentes, auxilie as Partes a determinar o ponto de desvio e a fiscalizar, documentar e controlar o movimento dos produtos de tabaco, bem como a determinar a situao legal daqueles produtos. Ademais, cada Parte: (a) exigir que cada carteira unitria e cada embalagem de produtos de tabaco para uso no varejo e no atacado, vendidos em seu mercado interno, tenham a declarao: "Venda autorizada somente em (inserir nome do pas, unidade sub-nacional, regional ou federal)", ou tenham qualquer outra indicao til em que figure o destino final ou que auxilie as autoridades a determinar se a venda daquele produto no mercado interno est legalmente autorizada; e (b) examinar, quando aplicvel, a possibilidade de estabelecer um regime prtico de rastreamento e localizao que conceda mais garantias ao sistema de distribuio e auxilie na investigao do comrcio ilcito. 3. Cada Parte exigir que a informao ou as indicaes includas nas embalagens, previstas no pargrafo 2 do presente artigo, figurem em forma legvel e/ou no idioma ou idiomas principais do pas. 4. Com vistas a eliminar o comrcio ilcito de produtos do tabaco, cada Parte:

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(a) far um monitoramento do comrcio de alm-fronteira dos produtos do tabaco, incluindo o comrcio ilcito; reunir dados sobre o mesmo e intercambiar informao com as autoridades aduaneiras, tributrias e outras autoridades, quando aplicvel, e de acordo com a legislao nacional e os acordos bilaterais ou multilaterais pertinentes aplicveis; (b) promulgar ou fortalecer a legislao, com sanes e recursos apropriados, contra o comrcio ilcito de tabaco, includos a falsificao e o contrabando; (c) adotar medidas apropriadas para garantir que todos os cigarros e produtos de tabaco oriundos da falsificao e do contrabando e todo equipamento de fabricao daqueles produtos confiscados sejam destrudos, aplicando mtodos incuos para o meio ambiente quando seja factvel, ou sejam eliminados em conformidade com a legislao nacional; (d) adotar e implementar medidas para fiscalizar, documentar e controlar o armazenamento e a distribuio de produtos de tabaco que se encontrem ou se desloquem em sua jurisdio em regime de iseno de impostos ou de taxas alfandegrias; e (e) adotar as medidas necessrias para possibilitar o confisco de proventos advindos do comrcio ilcito de produtos de tabaco. 5. A informao coletada em conformidade aos subpargrafos 4(a) e 4(d) do presente Artigo dever ser transmitida, conforme proceda, pelas Partes de forma agregada em seus relatrios peridicos Conferncia das Partes, em conformidade com o Artigo 21. 6. As Partes promovero, conforme proceda e segundo a legislao nacional, a cooperao entre os organismos nacionais, bem como entre as organizaes intergovernamentais regionais e internacionais pertinentes, no que se refere a investigaes, processos e procedimentos judiciais com vistas a eliminar o comrcio ilcito de produtos de tabaco. Prestar-se- especial ateno cooperao no nvel regional e subregional para combater o comrcio ilcito de produtos de tabaco. 7. Cada Parte procurar adotar e aplicar medidas adicionais, como a expedio de licenas, quando aplicvel, para controlar ou regulamentar a produo e a distribuio dos produtos de tabaco, com vistas a prevenir o comrcio ilcito. Artigo 16 Venda a menores de idade ou por eles 1. Cada Parte adotar e aplicar no nvel governamental apropriado, medidas legislativas, executivas, administrativas ou outras medidas efetivas para proibir a venda de produtos de tabaco aos menores de idade, conforme determinada pela legislao interna, pela legislao nacional ou a menores de dezoito anos. Essas medidas podero incluir o seguinte: (a) exigir que todos os vendedores de produtos de tabaco coloquem, dentro de seu ponto de venda, um indicador claro e proeminente sobre a proibio de venda de tabaco a menores e, em caso de dvida, exijam que o comprador apresente prova de ter atingido a maioridade; (b) proibir que os produtos de tabaco venda estejam diretamente acessveis como nas prateleiras de mercado ou de supermercado;

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(c) proibir a fabricao e a venda de doces, comestveis, brinquedos ou qualquer outro objeto com o formato de produtos de tabaco que possam ser atraentes para menores; e (d) garantir que as mquinas de venda de produtos de tabaco em suas jurisdies no sejam acessveis a menores e no promovam a venda de produtos de tabaco a menores. 2. Cada Parte proibir ou promover a proibio da distribuio gratuita de produtos de tabaco ao pblico, e principalmente a menores. 3. Cada Parte procurar proibir a venda avulsa de cigarros ou em embalagens pequenas que tornem mais acessveis esses produtos aos menores. 4. As Partes reconhecem que, a fim de torn-las mais eficazes, as medidas direcionadas a impedir a venda de produtos de tabaco a menores devem aplicar-se, quando aplicvel, conjuntamente com outras disposies previstas na presente Conveno. 5. Ao assinar, ratificar, aceitar ou aprovar a presente Conveno ou a ela aderir, ou em qualquer momento posterior, toda Parte poder indicar mediante declarao escrita que se compromete a proibir a introduo de mquinas de venda de produtos de tabaco em sua jurisdio ou, quando cabvel, a proibir totalmente as mquinas de venda de produtos de tabaco. O Depositrio distribuir a todas as Partes da Conveno as declaraes que se formulem em conformidade com o presente artigo. 6. Cada Parte adotar e implementar medidas legislativas, executivas, administrativas ou outras medidas eficazes, inclusive penalidades contra os vendedores e distribuidores, para garantir o cumprimento das obrigaes contidas nos pargrafos 1 a 5 do presente Artigo. 7. Cada Parte deve adotar e aplicar, conforme proceda, medidas legislativas, executivas, administrativas ou outras medidas eficazes para proibir a venda de produtos de tabaco por pessoas abaixo da idade estabelecida pela lei interna, pela lei nacional ou por menores de dezoito anos. Artigo 17 Apoio a atividades alternativas economicamente viveis As Partes, em cooperao entre si e com as organizaes intergovernamentais internacionais e regionais competentes promovero, conforme proceda, alternativas economicamente viveis para os trabalhadores, os cultivadores e, eventualmente, os varejistas de pequeno porte. PARTE V: PROTEO AO MEIO AMBIENTE Artigo 18 Proteo ao meio ambiente e sade das pessoas Em cumprimento s obrigaes estabelecidas na presente Conveno, as Partes concordam em prestar devida ateno, no que diz respeito ao cultivo do tabaco e fabricao de produtos de tabaco em seus respectivos territrios, proteo do meio ambiente e sade das pessoas em relao ao meio ambiente. PARTE VI: QUESTES RELACIONADAS RESPONSABILIDADE

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Artigo 19 Responsabilidade 1. Para fins de controle do tabaco, as Partes consideraro a adoo de medidas legislativas ou a promoo de suas leis vigentes, para tratar da responsabilidade penal e civil, inclusive, conforme proceda, da compensao. 2. As Partes cooperaro entre si no intercmbio de informao por meio da Conferncia das Partes, de acordo com o Artigo 21, incluindo: (a) informao, em conformidade com o pargrafo 3(a) do artigo 20, sobre os efeitos sade do consumo e da exposio fumaa do tabaco; e (b) informao sobre a legislao e os regulamentos vigentes, assim como sobre a jurisprudncia pertinente. 3. As Partes, quando aplicvel e segundo tenham acordado entre si, nos limites da legislao, das polticas e das prticas jurdicas nacionais, bem como dos Tratados vigentes aplicveis, prestar-se-o ajuda reciprocamente nos procedimentos judiciais relativos responsabilidade civil e penal, em conformidade com a presente Conveno. 4. A Conveno no afetar de nenhuma maneira os direitos de acesso das Partes aos tribunais umas das outras onde houver tais direitos, nem os limitar de modo algum. 5. A Conferncia das Partes poder considerar, se for possvel em uma primeira etapa, tendo em conta os trabalhos em curso nos foros internacionais pertinentes, questes relacionadas responsabilidade, inclusive enfoques internacionais apropriados de tais questes e meios idneos para apoiar as Partes, quando assim a solicitarem, em suas atividades legislativas ou de outra ndole em conformidade com o presente artigo. PARTE VII: COOPERAO CIENTFICA E TCNICA E COMUNICAO DE INFORMAO Artigo 20 Pesquisa, vigilncia e intercmbio de informao 1. As Partes se comprometem a elaborar e promover pesquisas nacionais e a coordenar programas de pesquisa regionais e internacionais sobre controle de tabaco. Com esse fim, cada Parte: (a) iniciar, diretamente ou por meio de organizaes intergovernamentais internacionais e regionais, e de outros rgos competentes, pesquisas e avaliaes que abordem os fatores determinantes e as conseqncias do consumo e da exposio fumaa do tabaco e pesquisas tendentes a identificar cultivos alternativos; e (b) promover e fortalecer, com o apoio de organizaes intergovernamentais internacionais e regionais e de outros rgos competentes, a capacitao e o apoio destinados a todos os que se ocupem de atividades do controle de tabaco, includas a pesquisa, a execuo e a avaliao. 2. As Partes estabelecero, conforme proceda, programas para a vigilncia nacional, regional e mundial da magnitude, padres, determinantes e conseqncias do consumo e da exposio fumaa do tabaco. Com esse fim, as Partes integraro programas de vigilncia do tabaco nos programas nacionais,

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regionais e mundiais de vigilncia sanitria para que possam cotejar e analisar no nvel regional e internacional, conforme proceda. 3. As Partes reconhecem a importncia da assistncia financeira e tcnica das organizaes intergovernamentais internacionais e regionais e de outros rgos. Cada Parte procurar: (a) estabelecer progressivamente um sistema nacional para a vigilncia epidemiolgica do consumo do tabaco e dos indicadores sociais, econmicos e de sade conexos; (b) cooperar com organizaes intergovernamentais internacionais e regionais e com outros rgos competentes, includos organismos governamentais e no-governamentais, na vigilncia regional e mundial do tabaco e no intercmbio de informao sobre os indicadores especificados no pargrafo 3(a) do presente artigo; (c) cooperar com a Organizao Mundial da Sade na elaborao de diretrizes ou de procedimentos de carter geral para definir a recopilao, a anlise e a divulgao de dados de vigilncia relacionados ao tabaco. 4. As Partes, em conformidade com a legislao nacional, promovero e facilitaro o intercmbio de informao cientfica, tcnica, socioeconmica, comercial e jurdica de domnio pblico, bem como de informao sobre as prticas da indstria de tabaco e sobre o cultivo de tabaco, que seja pertinente para a presente Conveno, e ao faz-lo tero em conta e abordaro as necessidades especiais das Partes que sejam pases em desenvolvimento ou tenham economias em transio. Cada Parte procurar: (a) estabelecer progressivamente e manter um banco de dados atualizado das leis e regulamentos sobre o controle do tabaco e, conforme proceda, de informao sobre sua aplicao, assim como da jurisprudncia pertinente, e cooperar na elaborao de programas de controle do tabaco no mbito regional e mundial; (b) compilar progressivamente e atualizar dados procedentes dos programas nacionais de vigilncia, em conformidade com o pargrafo 3(a) do presente artigo; e (c) cooperar com organizaes internacionais competentes para estabelecer progressivamente e manter um sistema mundial com o objetivo de reunir regularmente e difundir informao sobre a produo e a fabricao do tabaco e sobre as atividades da indstria do tabaco que tenham repercusses para a presente Conveno ou para as atividades nacionais de controle de tabaco. 5. As Partes devero cooperar com as organizaes intergovernamentais regionais e internacionais e com as instituies financeiras e de desenvolvimento a que pertenam, a fim de fomentar e apoiar a proviso de recursos financeiros ao Secretariado para que este possa dar assistncia s Partes, que sejam pases em desenvolvimento ou que tenham economias em transio, a cumprir com seus compromissos de vigilncia, pesquisa e intercmbio de informao. Artigo 21 Apresentao de relatrios e intercmbio de informao 1. Cada Parte apresentar Conferncia das Partes, por meio da Secretaria, relatrios peridicos sobre a implementao da presente Conveno, que devero incluir o seguinte: (a) informao sobre as medidas legislativas, executivas, administrativas ou de outra ndole adotadas para aplicar a presente Conveno;

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(b) informao, quando aplicvel, sobre toda limitao ou obstculo encontrados na aplicao da presente Conveno, bem como sobre as medidas adotadas para super-los; (c) informao, quando aplicvel, sobre a ajuda financeira ou tcnica fornecida ou recebida para as atividades de controle do tabaco; (d) (e) informao sobre a vigilncia e pesquisa especificadas no Artigo 20; e informaes conforme especificadas nos Artigos 6.3, 13.2, 13.3, 13.4(d), 15.5 e 19.2.

2. A freqncia e a forma de apresentao desses relatrios das Partes sero determinados pela Conferncia das Partes. Cada Parte elaborar seu primeiro relatrio no perodo dos dois anos que seguem a entrada em vigor da Conveno para aquela Parte. 3. A Conferncia das Partes, em conformidade com os Artigos 22 e 26, considerar, quando solicitada, mecanismos para auxiliar as Partes, que sejam pases em desenvolvimento ou que tenham economias em transio, a cumprir as obrigaes estipuladas no presente. A apresentao de relatrios e o intercmbio de informaes, previstos na presente Conveno, estaro sujeitos legislao nacional relativa confidencialidade e privacidade. As Partes protegero, segundo deciso de comum acordo, toda informao confidencial que seja intercambiada. Artigo 22 Cooperao cientfica, tcnica e jurdica e prestao de assistncia especializada 1. As Partes cooperaro diretamente ou por meio de organismos internacionais competentes a fim de fortalecer sua capacidade em cumprir as obrigaes advindas da presente Conveno, levando em conta as necessidades das Partes que sejam pases em desenvolvimento ou que tenham economias em transio. Essa cooperao promover a transferncia de conhecimentos tcnicos, cientficos e jurdicos especializados, e de tecnologia, segundo decidido de comum acordo, com o objetivo de estabelecer e fortalecer estratgias, planos e programas nacionais de controle de tabaco direcionadas, entre outras, ao seguinte: (a) facilitar o desenvolvimento, a transferncia e a aquisio de tecnologia, conhecimento, habilidades, capacidade e competncia tcnica, relacionados ao controle do tabaco; (b) prestar assistncia tcnica, cientfica, jurdica ou de outra natureza para estabelecer e fortalecer as estratgias, planos e programas nacionais de controle do tabaco, visando a implementao da presente Conveno por meio de, dentre outras, o que segue: (i) ajuda, quando solicitado, para criar uma slida base legislativa, assim como programas tcnicos, em particular programas de preveno iniciao, promoo da cessao do tabaco e proteo contra a exposio fumaa do tabaco; (ii) ajuda, quando aplicvel, aos trabalhadores do setor do tabaco para desenvolver, de maneira economicamente vivel, meios alternativos de subsistncia, apropriados, que sejam economicamente e legalmente viveis;

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(iii) ajuda, quando aplicvel, aos produtores agrcolas de tabaco para efetuar a substituio da produo para cultivos alternativos, de maneira economicamente vivel; (c) apoiar programas de treinamento e sensibilizao apropriados, para as pessoas pertinentes envolvidas, em conformidade com o Artigo 12; (d) fornecer, quando aplicvel, material, equipamento e suprimentos necessrios, assim como apoio logstico, para as estratgias, planos e programas de controle do tabaco; (e) identificar mtodos de controle do tabaco, incluindo tratamento integral da dependncia nicotina; e (f) promover, quando aplicvel, pesquisa para tornar economicamente mais acessvel o tratamento integral dependncia da nicotina. 2. A Conferncia das Partes promover e facilitar a transferncia de conhecimento tcnico, cientfico e jurdico especializado e de tecnologia, com apoio financeiro garantido, em conformidade ao Artigo 26. PARTE VIII: MECANISMOS INSTITUCIONAIS E RECURSOS FINANCEIROS Artigo 23 Conferncia das Partes 1. A Conferncia das Partes fica estabelecida por meio do presente artigo. A primeira sesso da Conferncia ser convocada pela Organizao Mundial de Sade, ao mais tardar, um ano aps a entrada em vigor da presente Conveno. A Conferncia determinar em sua primeira sesso o local e a datas das sesses subseqentes, que se realizaro regularmente. 2. Sesses extraordinrias da Conferncia das Partes realizar-se-o nas ocasies em que a Conferncia julgar necessrio, ou mediante solicitao por escrito de alguma Parte, sempre que, no perodo de seis meses seguintes data em que a Secretaria da Conveno tenha comunicado s Partes a solicitao e um tero das Partes apiem aquela realizao da sesso. 3. A Conferncia das Partes adotar por consenso seu Regulamento Interno, em sua primeira sesso.

4. A Conferncia das Partes adotar por consenso suas normas de gesto financeira, que tambm se aplicaro sobre o financiamento de qualquer rgo subsidirio que venha a ser estabelecido, bem como as disposies financeiras que regularo o funcionamento da Secretaria. A cada sesso ordinria, adotar um oramento, para o exerccio financeiro, at a prxima sesso ordinria. 5. A Conferncia das Partes examinar regularmente a implementao da Conveno, tomar as decises necessrias para promover sua aplicao eficaz e poder adotar protocolos, anexos e emendas Conveno, em conformidade com os Artigos 28, 29 e 33. Para tanto, a Conferncia das Partes: (a) promover e facilitar o intercmbio de informao, em conformidade com os Artigos 20 e 21; (b) promover e orientar o estabelecimento e aprimoramento peridico de metodologias comparveis para pesquisa e coleta de dados, alm daquelas previstas no Artigo 20, que sejam relevantes para a implementao da Conveno;

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(c) promover, quando aplicvel, o desenvolvimento, a implementao e a avaliao das estratgias, planos e programas, assim como das polticas, legislao e outras medidas; (d) considerar os relatrios apresentados pelas Partes, em conformidade com o Artigo 21, e adotar relatrios regulares sobre a implementao da Conveno; (e) promover e facilitar a mobilizao de recursos financeiros para a implementao da Conveno, em conformidade com o Artigo 26; (f) estabelecer os rgos subsidirios necessrios para alcanar o objetivo da Conveno;

(g) requisitar, quando for o caso, os servios, a cooperao e a informao, das organizaes e rgos das Naes Unidas, de outras organizaes e rgos intergovernamentais e no-governamentais internacionais e regionais competentes e pertinentes, como meio de fortalecer a aplicao da Conveno; e (h) considerar outras medidas, quando aplicvel, para alcanar o objetivo da Conveno, luz da experincia adquirida em sua implementao. 6. A Conferncia das Partes estabelecer os critrios para a participao de observadores em suas sesses. Artigo 24 Secretaria 1. A Conferncia das Partes designar uma secretaria permanente e adotar disposies para seu funcionamento. A Conferncia das Partes procurar fazer isso em sua primeira sesso. 2. At o momento em que uma secretaria permanente seja designada e estabelecida, as funes da secretaria da presente Conveno sero desempenhadas pela Organizao Mundial de Sade. 3. As funes de secretaria sero as seguintes:

(a) adotar disposies para as sesses da Conferncia das Partes e para qualquer de seus rgos subsidirios e prestar a estes os servios necessrios; (b) transmitir os relatrios recebidos, em conformidade com a presente Conveno; (c) oferecer apoio s Partes, em especial s que sejam pases em desenvolvimento ou tenham economias em transio, quando for solicitado, para a compilao e a transmisso das informaes requeridas, em conformidade com as disposies da Conveno; (d) preparar relatrios sobre suas atividades no mbito da presente Conveno, em conformidade com as orientaes da Conferncia das Partes, e submet-los considerao da Conferncia das Partes; (e) garantir, sob orientao da Conferncia das Partes, a coordenao necessria, com as organizaes intergovernamentais internacionais e regionais e outros rgos competentes; (f) concluir, sob orientao da Conferncia das Partes, arranjos administrativos ou contratuais que possam ser necessrios para a execuo eficaz de suas funes; e

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(g) desempenhar outras funes de secretaria especificadas pela Conveno ou por seus protocolos e outras funes determinadas pela Conferncia das Partes.

Artigo 25 Relao entre a Conferncia das Partes e outras organizaes intergovernamentais Com a finalidade de fornecer cooperao tcnica e financeira, para alcanar o objetivo da Conveno, a Conferncia das Partes poder solicitar a cooperao de organizaes intergovernamentais internacionais e regionais competentes, inclusive das instituies de financiamento e de desenvolvimento. Artigo 26 Recursos Financeiros 1. As Partes reconhecem o importante papel que tm os recursos financeiros para alcanar o objetivo da Conveno. 2. Cada Parte prestar apoio financeiro para suas atividades nacionais voltadas a alcanar o objetivo da Conveno, em conformidade com os planos, prioridades e programas nacionais. 3. As Partes promovero, quando aplicvel, a utilizao de canais bilaterais, regionais, sub-regionais e outros canais multilaterais para financiar a elaborao e o fortalecimento de programas multisetoriais integrais de controle do tabaco, das Partes que sejam pases em desenvolvimento ou que tenham economias em transio. Devem ser abordados e apoiados, portanto, no contexto de estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel, alternativas economicamente viveis produo do tabaco, inclusive culturas alternativas. 4. As Partes representadas em organizaes intergovernamentais regionais e internacionais e em instituies de financiamento e de desenvolvimento pertinentes incentivaro essas entidades a prestar assistncia financeira s Partes, que sejam pases em desenvolvimento ou que tenham economias em transio, para auxili-las no cumprimento de suas obrigaes decorrentes da presente Conveno, sem limitar os direitos de participao naquelas organizaes. 5. As Partes acordam o seguinte:

(a) com a finalidade de auxiliar as Partes no cumprimento das suas obrigaes decorrentes da Conveno, devem ser mobilizados e utilizados, para o benefcio de todas as Partes, e principalmente para os pases em desenvolvimento ou com economias em transio, todos os recursos pertinentes, existentes ou potenciais, sejam eles financeiros, tcnicos, ou de outra ndole, tanto pblicos quanto privados, que estejam disponveis para atividades de controle do tabaco. (b) a Secretaria informar as Partes, que sejam pases em desenvolvimento ou que tenham economias em transio, quando for solicitado, sobre as fontes de financiamento disponveis para facilitar a implementao de suas obrigaes decorrentes da Conveno; (c) A Conferncia das Partes, em sua primeira sesso, examinar as fontes e mecanismos de assistncia, potenciais e existentes, com base em estudo realizado pela Secretaria e em outras informaes relevantes, e julgar sobre sua pertinncia; e

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(d) os resultados desse exame sero levados em conta pela Conferncia das Partes ao determinar a necessidade de melhorar os mecanismos existentes ou ao estabelecer um fundo global de natureza voluntria ou outros mecanismos de financiamento, adequados a canalizar recursos financeiros adicionais, conforme necessrio, s Partes que sejam pases em desenvolvimento ou que tenham economias em transio, a fim de auxili-las a alcanar os objetivos da Conveno. PARTE IX: SOLUO DE CONTROVRSIAS Artigo 27 Soluo de Controvrsias 1. Na hiptese de surgir uma controvrsia entre duas ou mais Partes referente interpretao ou aplicao da Conveno, as Partes envolvidas procuraro resolver a controvrsia por canais diplomticos, por meio de negociao ou por alguma outra forma pacfica de sua escolha, como bons ofcios, mediao ou conciliao. O fato de no alcanar acordo mediante bons ofcios, mediao ou conciliao no eximir as Partes na controvrsia da responsabilidade de continuar na busca de soluo. 2. Ao ratificar, aceitar, aprovar ou confirmar oficialmente a Conveno, ou a ela aderir, ou em qualquer outro momento posterior, um Estado ou organizao de integrao econmica regional poder declarar por escrito ao Depositrio que, na hiptese de controvrsia no resolvida em conformidade com o pargrafo 1 do presente Artigo, aceita, como mandatria, a arbitragem ad hoc, em conformidade com os procedimentos que devero ser adotados por consenso pela Conferncia das Partes. 3. As disposies do presente Artigo aplicar-se-o a todos os protocolos e s Partes nesses protocolos, salvo quando neles se dispuser o contrrio. PARTE X: DESENVOLVIMENTO DA CONVENO Artigo 28 Emendas presente Conveno 1. Qualquer Parte poder propor emendas presente Conveno. Essas emendas sero consideradas pela Conferncia das Partes. 2. As emendas Conveno sero adotadas pela Conferncia das Partes. A Secretaria transmitir s Partes o texto da proposta de emenda Conveno, pelo menos seis meses antes da sesso proposta para sua adoo. A Secretaria tambm transmitir as emendas propostas aos signatrios da Conveno e, como informao, ao Depositrio. 3. As Partes empenharo todos os esforos para alcanar um acordo por consenso sobre qualquer proposta de emenda Conveno. Caso se esgotem todos os esforos para alcanar acordo por consenso, como ltimo recurso, a emenda ser adotada por maioria de trs quartos das Partes presentes e votantes na sesso. Para os fins do presente Artigo, "Partes presentes e votantes" so aquelas Partes presentes e que votam a favor ou contra. A Secretaria comunicar toda emenda adotada ao Depositrio, e este a far chegar s Partes da presente Conveno para aceitao. 4. Os instrumentos de aceitao das emendas sero entregues ao Depositrio. As emendas adotadas em conformidade ao pargrafo 3 do presente artigo entraro em vigor, para aquelas Partes que a

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aceitaram, no nonagsimo dia aps a data de recebimento pelo Depositrio do instrumento de aceitao de pelo menos dois teros das Partes da Conveno. 5. A emenda entrar em vigor para as demais Partes no nonagsimo dia aps a data em que a Parte entregar ao Depositrio o instrumento de aceitao da referida emenda. Artigo 29 Adoo e emenda de anexos desta Conveno 1. Os anexos da Conveno e emendas Conveno sero propostos, adotados e entraro em vigor em conformidade com o procedimento estabelecido no Artigo 28. 2. Os anexos da Conveno sero parte integral dela e, salvo expressamente disposto em contrrio, uma referncia Conveno constituir simultaneamente uma referncia a seus anexos. 3. Nos anexos somente sero includos: listas, formulrios e qualquer outro material descritivo relacionado com questes de procedimento e aspecto cientficos, tcnicos ou administrativos. PARTE XI: DISPOSIES FINAIS Artigo 30 Reservas No se podero fazer reservas presente Conveno. Artigo 31 Denncia 1. Em qualquer momento aps um prazo de dois anos, a partir da data de entrada em vigor da Conveno para uma Parte, essa Parte poder denunciar a Conveno, por meio de prvia notificao por escrito ao Depositrio. 2. A denncia ter efeito um ano aps a data em que o Depositrio receber a notificao de denncia, ou em data posterior, conforme especificado na notificao de denncia. 3. Considerar-se- que a Parte que denunciar a Conveno tambm denuncia todo protocolo de que Parte. Artigo 32 Direito de Voto 1. Salvo o disposto no pargrafo 2 do presente artigo, cada Parte da Conveno ter um voto.

2. As organizaes de integrao econmica regional, nas questes de sua competncia, exercero seu direito de voto com um nmero de votos igual ao nmero de seus Estados Membros que sejam Partes da Conveno. Essas organizaes no podero exercer seu direito de voto se um de seus Estados Membros exercer esse direito, e vice-versa.

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Artigo 33 Protocolos 1. Qualquer Parte pode propor protocolos. Essas propostas sero examinadas pela Conferncia das Partes. 2. A Conferncia das Partes poder adotar os protocolos da presente Conveno. Ao adot-los, todos os esforos devero ser empreendidos para alcanar consenso. Caso se esgotem todos aqueles esforos para alcanar acordo por consenso, como ltimo recurso, o protocolo ser adotado por maioria de trs quartos dos votos das Partes presentes e votantes na sesso. Para os fins do presente Artigo, "Partes presentes e votantes" so aquelas Partes presentes e que votam a favor ou contra. 3. O texto de qualquer protocolo proposto ser transmitido s Partes pela Secretaria, pelo menos seis meses antes da sesso proposta para sua adoo. 4. Somente as Partes da Conveno podem ser partes de um protocolo da Conveno.

5. Qualquer protocolo da Conveno ser vinculante apenas para as partes do protocolo em questo. Somente as Partes de um protocolo podero tomar decises sobre questes exclusivamente relacionadas ao protocolo em questo. 6. Os requisitos para a entrada em vigor do protocolo sero estabelecidos por aquele instrumento.

Artigo 34 Assinatura A presente Conveno estar aberta assinatura de todos os Membros da Organizao Mundial de Sade, de todo Estado que no seja Membro da Organizao Mundial de Sade, mas que sejam membros das Naes Unidas, bem como de organizaes de integrao econmica regional, na sede da Organizao Mundial da Sade, em Genebra, de 16 de junho de 2003 a 22 de junho de 2003 e, posteriormente, na Sede das Naes Unidas, em Nova Iorque, de 30 de junho de 2003 a 29 de junho de 2004. Artigo 35 Ratificao, aceitao, aprovao, confirmao oficial ou adeso 1. A presente Conveno estar sujeita a ratificao, aceitao, aprovao ou adeso dos Estados, e a confirmao oficial ou adeso das organizaes de integrao econmica regional. A Conveno estar aberta a adeses a partir do dia seguinte data em que ela ficar fechada assinatura. Os instrumentos de ratificao, aceitao, aprovao, confirmao oficial ou adeso sero entregues ao Depositrio. 2. As organizaes de integrao econmica regional que se tornem Partes da presente Conveno, sem que nenhum de seus Estados Membros o seja, ficaro sujeitas a todas as obrigaes resultantes da Conveno. No caso das organizaes que tenham um ou mais Estados Membros como Parte na Conveno, a organizao e seus Estados Membros determinaro suas respectivas responsabilidades pelo cumprimento das obrigaes resultantes da presente Conveno. Nesses casos, a organizao e os Estados Membros no podero exercer simultaneamente direitos conferidos pela presente Conveno.

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3. As organizaes de integrao econmica regional expressaro, em seus instrumentos de confirmao oficial ou de adeso, o alcance de sua competncia com respeito s questes regidas pela Conveno. Essas organizaes, ademais, comunicaro ao Depositrio toda modificao substancial no alcance de sua competncia, e o Depositrio as comunicar, por sua vez, a todas as Partes. Artigo 36 Entrada em vigor 1. A presente Conveno entrar em vigor no nonagsimo dia aps a data da entrega ao Depositrio do quadragsimo instrumento de ratificao, aceitao, aprovao, confirmao oficial ou adeso. 2. Para cada Estado que ratifique, aceite, aprove ou adira Conveno, aps terem sido reunidas as condies para a entrada em vigor da Conveno descritas no pargrafo 1 acima, a Conveno entrar em vigor no nonagsimo dia aps a data de entrega ao Depositrio do instrumento de ratificao, aceitao, aprovao ou adeso. 3. Para cada organizao de integrao econmica regional que entregue ao Depositrio instrumento de confirmao oficial ou de adeso Conveno, aps terem sido reunidas as condies para a entrada em vigor da Conveno descritas no pargrafo 1 acima, a Conveno entrar em vigor no nonagsimo dia aps a data de entrega ao Depositrio do instrumento de confirmao oficial ou de adeso. 4. Para os fins do presente artigo, os instrumentos depositados por organizao de integrao econmica regional no devem ser considerados adicionais aos depositados por Estados-Membros dessa organizao. Artigo 37 Depositrio O Secretrio-Geral das Naes Unidas ser o Depositrio da presente Conveno, de suas emendas e de seus protocolos e de seus anexos adotados em conformidade com os Artigos 28, 29 e 33. Artigo 38 Textos Autnticos O original da presente Conveno, cujos textos em rabe, chins, ingls, francs, russo e espanhol so igualmente autnticos, deve ser depositado junto ao Secretrio-Geral das Naes Unidas. EM F DO QUE, os abaixo assinados, devidamente autorizados para esse fim, firmam esta Conveno. FEITO em GENEBRA aos 21 dias do ms de maio de dois mil e trs.

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ANEXO B- Declarao Interpretativa do Brasil

With respect to matters relating to the support for economically viable alternative activities to tobacco, proposed by the Framework Convention for Tobacco Control of the World Health Organization, adopted by the World Health Assembly on 21 May 2003, Brazil makes the following interpretative declaration: Brazil declares that, in the context of preambular paragraphs 15 and 16, and of Articles 4 (6), 17 and 26 (3) of the Framework Convention for Tobacco Control of the World Health Organization, there is no prohibition to the production of tobacco or restriction to national policies of support for farmers currently dedicated to this activity In addition, Brazil declares it to be imperative that the Convention be an effective instrument for the international mobilization of technical and financial resources in order to help developing countries to make economic alternatives to the agricultural production of tobacco viable, as part of their national strategies for sustainable development. Lastly, Brazil also declares that it will not support any proposal with a view to utilizing the Framework Convention for Tobacco Control of the World Health Organization as an instrument for discriminatory practices to free trade.

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ANEXO C- Mensagem Presidencial que Encaminha a Conveno ao Congresso Nacional

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ANEXO D- Aviso da Ministra da Casa Civil ao Senador Herclito Fortes


Aviso n 1.151 /2005 - C. Civil- PR Braslia, 26 de outubro de 2005. A Sua Excelncia o Senhor HERCLITO FORTES Senador Senado Federal-Ala Sen. Afonso Arinos, gab. 01 Braslia - DF Assunto: Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco Senhor Senador, Cumprimentando-o cordialmente, encaminho a Vossa Excelncia o documento anexo, que reflete o apoio do Governo Federal ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco.. Atenciosamente, DILMA ROUSSEF Ministra de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica --A Convenco-Quadro para o Controle do Tabaco A Conveno-Quadro para Controle do Tabaco o primeiro Tratado internacional de sade pblica, negociado por 192 pases durante quatro anos (1999 - 2003), sob os auspcios da Organizao Mundial de Sade (OMS). A iniciativa global que resultou na elaborao desta Conveno foi motivada pelo amplo reconhecimento dos graves danos sanitrios, sociais e econmicos decorrentes do tabagismo - que ocasiona cinco milhes de mortes anuais, e principalmente de que as tendncias de crescimento do consumo dos produtos derivados do tabaco so determinadas por dinmicas de mercado articuladas por companhias fumageiras transnacionais, sobretudo nos paises pobres. Dessa forma, os 192 pases membros da OMS negociaram para que a Conveno contivesse vrias iniciativas intersetoriais e abrangentes para reverter a situao. Seu texto est dividido em 11 captulos, estabelecendo obrigaes de natureza internacional baseadas em um regime multilateral de colaborao. Do captulo 11 ao captulo VII, a. Conveno envolve uma variedade de temas intersetoriais como: propaganda e patrocnio; educao e conscientizao da populao; mensagens de advertncias sanitrias nas embalagens dos produtos; proibio de fumar em ambientes fechados; controle do mercado ilegal de cigarros; tratamento da dependncia da nicotina; regulao dos produtos de tabaco quanto aos seus contedos, emisses e atividades de promoo; alm de cooperao nas reas cientfica, educacional e sanitria. O captulo I e os captulos de IX a XI versam sobre solues de controvrsias, desenvolvimento da Conveno e disposies finais. A Conveno foi adotada por Consenso na 56a Assemblia Mundial de Sade, em maio de 2003, e entrou em vigor quando 40 pases a ratificaram, em fevereiro de 2005, fazendo histria como o Tratado da ONU que mais rapidamente ganhou adeses e entrou em vigor. J contava com 89 ratificaes em 21 de outubro de 2005.

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importante ressaltar que a adeso Conveno no admite reservas (artigo 30), o que garante a coerncia e a coeso do regime multilateral proposto. Alm disso, limita unicamente aos Estados Partes a possibilidade de aderirem aos protocolos especficos a serem negociados no futuro. Isto implica em que apenas os pases que a tiverem ratificado podero participar e influenciar na negociao desses instrumentos complementares, que abrangero reas de grande relevncia transfronteiria, tais como: propaganda e patrocnio e o comrcio ilcito de produtos de tabaco. Do mesmo modo, s os Estados Partes da Conveno podero deliberar na Conferncia das Partes (COP) e exercer influncia na consolidao desse novo regime multilateral. O Brasil tem at 7 de novembro de 2005 para depositar a sua ratificao na ONU, prazo limite para que possa participar da primeira COP com poder de voto. Porque importante para o Brasil ratificar a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco 1. Existe consenso na comunidade internacional de que a reduo do consumo de tabaco precisa constar nas agendas de combate pobreza e promoo do desenvolvimento sustentvel dos pases, por ser esse um produto capaz de levar 50% de seus consumidores morte e gerar gastos elevados em sade pblica. 2. Antes mesmo de iniciarem-se as discusses internacionais que resultaram nos termos acordados para a Conveno-Quadro, nosso Pas j se destacava por possuir uma forte e abrangente poltica de controle do tabagismo. 3. No obstante ser um dos maiores produtores e o maior exportador mundial de fumo, as medidas implementadas no Pas para o controle do tabaco foram capazes de promover a reduo da prevalncia de fumantes na populao, acima de 15 anos, de 32% em 1989 para 19% em 2003. 4. Por isso mesmo, os 192 pases membros da OMS elegeram o Brasil para a presidncia de todo o processo de negociao da Conveno, que ocorreu entre os anos de 1999 e 2003. 5. Aps o sucesso obtido no acordo do texto da Conveno, o Brasil destacou-se novamente sendo o segundo pas a assin-Io, em junho de 2003, sinalizando para o mundo o firme propsito de ratificar o documento e continuar cooperando nos esforos globais para deter a epidemia do tabagismo. 6. Em seguida, o Decreto Presidencial de 10 de agosto de 2003 evidenciou novamente o compromisso brasileiro com a Conveno, quando foi criada a Comisso Nacional para Implementao da ConvenoQuadro para Controle do Tabaco, de carter interministerial e com o. objetivo precpuo de construir uma agenda de Estado para o cumprimento das obrigaes da Conveno. 7. Todavia, agora que a Conveno j est em vigor, tendo sido ratificada por 89 pases, corremos o srio risco de perder o prazo de 7 de novembro para o depsito de nossa ratificao Conveno-Quadro, o que retiraria do Brasil o direito de participar da Conferncia das Partes (COP) como pas membro, ou seja, sem poder deliberar e exercer influncia na consolidao do Tratado. 8. Se isso ocorrer, no apenas perderemos nossa posio de liderana mundial nas polticas de combate ao fumo, mas tambm passaremos por uma situao constrangedora no mbito da Organizao das Naes Unidas - ONU frente aos pases que confiaram a presidncia do processo de negociao do texto em vigor ao Brasil. 9. Alm disso, em virtude da complexidade das relaes econmicas entre as naes nos dias de hoje, a no ratificao da Conveno pode resultar em vulnerabilidade ao Pas no mbito de negociaes comerciais multilaterais em andamento.

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10. Portanto, precisamos continuar a participar ativamente da Conveno, negociando seus termos ao lado de outros pases produtores, para evitar que brechas legais ou subjetividades permitam a incluso de clusulas, emendas ou protocolos que possam vir a ser interpretados e utilizados para justificar prticas discriminatrias ao interesse nacional no mbito do livre comrcio. 11. Um outro aspecto importante que a prpria Conveno - no seu Prembulo e nos artigos 4, 17 e 26 reconhece que a reduo do consumo global de tabaco pode vir a afetar a estabilidade econmica de quem depende do cultivo ou do comrcio desses produtos e, em razo disso, prev a cooperao entre os Estados Partes para a busca de alternativas economicamente viveis ao fumo, especialmente nos pases em desenvolvimento. 12. Isto especialmente interessante para o Brasil que, independentemente de ratificar ou no a Conveno, sentir os efeitos da reduo da demanda mundial de fumo e, por isso, deve comear a se preparar desde j para lidar com essa nova realidade. 13. Alis, essa deve ter sido uma das motivaes para que oito dos quinze maiores produtores mundiais de fumo j tenham ratificado o Tratado, com destaque para a China - maior produtor - e a ndia - terceiro maior produtor, que optaram por garantir os beneficios previstos de cooperao tcnica e financeira internacional para a busca de alternativas economicamente viveis produo de fumo. 14. Por sua vez, a perspectiva de reduo da demanda mundial de tabaco e, conseqentemente, das exportaes brasileiras, confirma-se a cada nova ratificao, principalmente por grandes importadores. At o momento, sete dos dez principais pases consumidores do tabaco brasileiro j ratificaram a Conveno: Alemanha, frica do Sul, Filipinas, Japo, Pases Baixos, Reino Unido e China. De tal forma, esses pases confirmam o compromisso de adotar medidas para reduzir o consumo interno de tabaco, influenciando no futuro do comrcio internacional do produto. 15. Finalmente, importante esclarecer que as medidas previstas na Conveno no implicam em nenhuma obrigao implcita aos pases membros para que restrinjam polticas nacionais de apoio produo e tampouco medidas que visem a suprimir o direito de cultivo do tabaco. Isto particularmente importante porque significa que os produtores que hoje cultivam fumo no Brasil podero continuar a fazlo, se assim o desejarem. Posico do Governo Brasileiro sobre a Ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco O Governo Brasileiro reafirma seu compromisso em construir uma agenda de Estado de carter intersetorial para implementar e fortalecer aes para a preveno e controle do tabagismo, bem assim de continuar a cooperar com as iniciativas globais previstas pela Conveno-Quadro. Alm disso, destaca o propsito de manter mecanismos para disponibilizar auxlio tcnico, cientfico e de financiamento para a diversificao da produo e manuteno da viabilidade econmica dos agricultores que hoje cultivam o fumo e que desejarem livremente dirigir-se a outras atividades. Nesse sentido, e com o intuito de tranqilizar os cidados envolvidos com a produo de tabaco no meio rural e facilitar o processo de deciso pela ratificao da Conveno-Quadro, apresentam-se duas propostas concretas: apresentar declarao de interpretao de dispositivos da Conveno-Quadro que esclaream seus objetivos e criao do Programa de Apoio Diversificao Produtiva das reas Cultivadas com Fumo. Essas propostas foram detalhadas a seguir. Declarao de interpretao de dispositivos da Conveno-Ouadro

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No momento de sua ratificao Conveno-Quadro, alguns pases tm ressaltado formalmente certos pontos do texto de modo a reafirmarem a interpretao que do aos temas destacados. Assim, criam uma espcie de "salvaguarda preventiva" no mbito da Conveno, evitando comprometerem-se com temas considerados inaceitveis por suas constituies ou pelo respectivo interesse nacional. De tal modo, e tendo em vista o receio manifestado por diversas autoridades e por representaes de agricultores das regies fumicuItoras, de que a ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco poderia implicar em restries ao direito de cultivo de fumo em territrio nacional, prope-se o depsito da seguinte declarao em anexo ao documento que formalizar a ratificao brasileira: "A respeito das questes relativas ao apoio a atividades alternativas ao fumo economicamente viveis, propostas pela Conveno-Quadro para Controle do Tabaco da Organizao Mundial da Sade, adotada pela Assemblia Mundial de Sade em 21 de maio de 2003, o Brasil faz a seguinte declarao interpretativa: O Brasil interpreta que, no contexto dos pargrafos 15 e 16 do prembulo, e dos Artigos 4(6), 17 e 26(3) da Conveno-Quadro para Controle do Tabaco da Organizao Mundial da Sade, no h proibio produo do tabaco ou restrio a polticas nacionais de apoio aos agricultores que atualmente se dedicam a essa atividade. Alm disso, declara ser imperativo' que a Conveno seja instrumento efetivo para a mobilizao de recursos tcnicos e financeiros internacionais para auxiliar os pases em desenvolvimento a viabilizarem alternativas econmicas produo agrcola do tabaco, como parte de suas, estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel. Por fim, o Brasil tambm declara que no apoiar propostas que visem a utilizar a Conveno-Quadro para Controle do Tabaco da Organizao Mundial da Sade como instrumento para prticas discriminatrias ao livre comrcio. Programa de Apoio Diversificao Produtiva das reas Cultivadas com Fumo Considerando-se que: 1. a Conveno-Quadro j est em vigor desde fevereiro de 2005, e que seus efeitos sero inevitavelmente percebidos no Brasil nos prximos anos; 2. embora a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco no preveja qualquer tipo de restrio ao direito de os agricultores cultivarem tabaco, a reduo do consumo mundial do produto poder afetar a estabilidade econmica em mdio e longo prazo dos agricultores que hoje dependem do seu cultivo; 3. oitenta e cinco por cento da produo brasileira de tabaco destina-se exportao e que boa parte dos maiores importadores do tabaco nacional j ratificaram a Conveno-Quadro; 4. a produo nacional de tabaco realizada preponderantemente por pequenos fumicultores, que tm nesta atividade sua principal fonte de renda familiar; 5. existem cerca de 190 mil famlias de fumicultores no Pas, 90% das quais concentradas na regio Sul;

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6. alm da cooperao internacional prevista pela Conveno-Quadro, esforos internos devero ser empreendidos para mobilizar auxlios tcnico, cientfico e financeiro para a diversificao da produo e manuteno da viabilidade econmica dos agricultores que hoje dependem do fumo. Prope-se a considerar o lanamento de um Programa de Apoio Diversificao Produtiva das reas Cultivadas com Fumo, baseado em 4 eixos estratgicos: financiamento, acesso tecnologia, agregao de valor produo local e garantia de comercializao, conforme detalhes a seguir e cujos recursos para sua efetiva implementao sejam garantidos por meio de alterao do Plano Plurianual e da Lei Oramentria Anual, por respectivos projetos de lei a serem devidamente encaminhados ao Congresso Nacional. Objetivos: Apoiar os agricultores presentes em regies fumicultoras tradicionais - que estiverem dispostos a diversificar suas atividades - de maneira a que a possvel queda do consumo mundial de tabaco ocorra sem sobressaltos estabilidade econmica e social dessas regies. Metas: Diversificar a economia rural nas reas de produo de fumo, possibilitando a implantao de novas atividades agropecurias. Observao: as metas devero ser ajustadas anualmente, conforme indicar o monitoramento de mercado e a adeso de beneficirios ao Programa. Linhas de Ao: 1) Financiamento Atualmente, os agricultores produtores acessam financiamento de custeio agrcola para cultivo de fumo nas linhas de crdito rural tradicionais do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, a juros de 8,75% ao ano. Entretanto, desde 2003, estes mesmos agricultores tambm podem acessar recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar para custeio das lavouras (PRONAF - Custeio), que cobra juros de 4% ao ano, desde que o recurso seja destinado exclusivamente para a implantao de outras culturas agropecurias (milho, feijo, leite, soja, mandioca, etc). Ainda ao amparo do PRONAF, a linha PRONAF Investimentos passou a oferecer aos fumicultores recursos a juros de 3% ao ano para a aquisio de equipamentos agrcolas e pecurios, desde que no sejam destinados atividade de fumicultura. O Programa dever continuar a promover polticas especficas de financiamento com o mesmo princpio da no penalizao dos fumicultores, mas com incentivos para a diversificao de atividades e a transio paulatina e sustentvel dos agricultores que desejarem adotar um novo perfil produtivo. 2) Acesso Tecnologia Acesso informao e aos novos conhecimentos extremamente importante em estratgias de diversificao produtiva. Nesse sentido, a pesquisa agropecuria e a assistncia tcnica so indispensveis. 2.1) Pesquisa Agropecuria Fortalecer e ampliar as iniciativas de pesquisas de universidades e de instituies publicas e privadas que sejam direcionadas diversificao agropecuria das regies tradicionalmente vocacionadas ao cultivo de fumo. A pesquisa deve visar a aspectos econmicos e comerciais inerentes ao perfil do fumicultor brasileiro, ou seja, buscar solues tecnolgicas para a viabilizao econmica de agricultores que

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possuem pequenas reas disponveis para o cultivo e que necessitaro inserir-se em mercados de produtos de maior valor agregado. Ressalta-se que a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria - Embrapa j tem diversas iniciativas de pesquisa agropecuria em regies fumicultoras (fruticultura, olericultura, cereais orgnicos, avicultura, suinocultura, bovinocultura de leite, floricultura e outras) e pode ter projetos de pesquisa apoiados com maior intensidade com vistas a sua consolidao junto s comunidades de agricultores fumicultores. 2.2) Assistncia Tcnica O acompanhamento tcnico ser promovido atravs de protocolos e acordos especficos voltados para o atendimento deste pblico diferenciado, a serem firmados com instituies pblicas e privadas de prestao de servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, conforme a Poltica Nacional de ATER, em vigor. 3) Organizar e Agregar Valor Produo Local A estratgia aumentar a renda disponvel para as famlias de agricultores por meio da organizao e agregao de valor produo rural primria, viabilizando economicamente pequenas propriedades. O beneficiamento e a industrializao dos produtos tambm permitir a criao de novos postos de trabalho, diretos e indiretos, nas comunidades e nos municpios das regies fumicultoras, multiplicando o valor da produo rural. 3.1) Apoio ao Cooperativismo e Associativismo: Organizar os produtores em cooperativas para obterem escala produtiva e, deste modo, alcanarem melhores condies para negociar a compra de insumos e a venda da produo, de preferncia agregando valor aos produtos (agroindustrializao). 3.2) Implantao de novas agroindstrias: Incentivar cooperativas e novas agroindstrias das cadeias da carne, leite, ovos, frutas, flores que queiram instalar-se nas tradicionais regies produtoras de fumo. 3.3) Estmulo e capacitao aos agricultores fumicultores para participarem em novos mercados de produtos de alto valor agregado A estratgia consiste em investir na pesquisa tecnolgica de novos produtos e mtodos de produo, e correspondente assistncia tcnica e financiamento, para a insero dos agricultores em novos mercados de produtos de maior valor agregado, como os produtos orgnicos, com selo social, ou produtos especialmente dirigidos a consumidores diferenciados. 4) Garantia de Comercializao O Programa de Aquisio de Alimentos - PAA uma ao estruturante do Fome Zero e destinado ao agricultor com dificuldades de insero no mercado. O PAA tem comprovada eficcia para apoiar a agricultura familiar, promover a incluso social no campo e garantir alimento a populaes em situao de insegurana alimentar. Os agricultores fumicultores podero ter a compra de seus novos produtos garantida pelo P AA, de forma a obterem sua insero paulatina e sustentvel no mercado. Para tanto, recursos especficos devero ser

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assegurados no contexto do Programa de Diversificao, de acordo com a adeso verificada ao Programa e o monitoramento de mercado. Concluso Pelos motivos apresentados, entendemos ser possvel a tranqila, porm urgente, concluso do processo de ratificao da Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco pelo Congresso Nacional, a fim de que o Brasil possa participar com poder de voto da primeira Conferncia das Partes em fevereiro de 2006. Braslia, 26 de outubro de 2005 JOS AGENOR ALVARES DA SILVA Ministro de Estado da Sade Interino CELSO AMORIM Ministro de Estado das Relaes Exteriores MIGUEL SOLDATELLO ROSSETTO Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio ROBERTO RODRIGUES Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento ANTNIO PALOCCI Ministro de Estado da Fazenda DILMA ROUSSEFF Ministra de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica

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ANEXO E- Lista de Assinaturas do Parecer da Comisso de Agricultura e Reforma Agrria do Senado Federal que Aprova a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco