LEVANTAMENTO HISTRICO DA TEMTICA DA QUALIDADE: UM REGISTRO DE ESTUDOS E PROPOSTAS DIRIGIDAS S ORGANIZAES EMPRESARIAIS E ADMINISTRAO PBLICA

Jos Eduardo Santos Vital

1. Introduo At o final da dcada de 1980, a administrao pblica brasileira, na sua fase republicana, tinha sido submetida a dois grandes processos de reforma. Em 1938, em pleno Estado Novo Varguista, foi criado em nvel federal o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Posteriormente, em 1967, durante o regime militar, editado o Decreto-Lei n 200. Essas iniciativas destinavam-se fundamentalmente a aumentar a eficincia administrativa, por intermdio da instituio de [...] uma organizao racional baseada no mrito e na competncia, [...] (SCHWARTZMAN, 1984, p. 44). No comeo da dcada de 90, com a chegada de Collor de Mello ao governo federal, teve incio mais um processo de reforma nas organizaes pblicas brasileiras, que haveria de ganhar maior intensidade e dimenso no perodo dos dois governos Fernando Henrique Cardoso. Neste sentido, foi elaborado em 1995 um Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), consubstanciando os objetivos e diretrizes que esta reforma deveria seguir. frente desse ltimo ciclo de mudana encontrava-se o ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, empossado no recm-criado Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare). O projeto do novo governo de reformar o Estado se daria em trs planos da sua atividade: no enfrentamento da crise fiscal, na mudana do foco de sua interveno econmica e social e na mudana da estrutura administrativa vigente. Em relao a esta ltima frente, um dos seus propsitos era o de [...] tornar seus servios mais baratos e de melhor qualidade (BRESSER PEREIRA, 1995, p. 4). Conquanto as referrencias ao termo qualidade nos servios pblicos fosse uma componente recorrente das retricas reformistas anteriores, nessa nova iniciativa ele adquiria um sentido especial. Desta feita, a questo da qualidade seria contemplada sob

Este artigo foi baseado nos captulos 1 e 6 do texto A retrica da qualidade na administrao pblica federal: uma anlise documental do perodo 1990 2002, apresentado pelo autor em 2003 como trabalho de concluso do curso do Mestrado Profissional em Gesto de Polticas Pblicas da Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) Recife PE.

uma perspectiva ambiciosa e abrangente, atravs do Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica (PQPAP) e se constituiria no [...] principal instrumento de aplicao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, [...] (BRASIL, 1997, p. 9). Este empreendimento representava o desdobramento, para a rea pblica, da lgica empresarial do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP), criado pelo Governo Federal em 1990. Destinado tarefa de propagar novas tcnicas de produo, gesto e mudanas organizacionais, o PBQP era uma resposta do Estado e de segmentos dos empresrios visando a obteno de maior eficincia da estrutura produtiva nacional, constituindo-se-se num dos desdobramentos da poltica de abertura dos mercados nacionais promovida por Collor de Mello no incio do seu governo. No PQPAP, o conceito de qualidade expressou-se por intermdio de critrios e fundamentos que compunham os atributos de um modelo de excelncia em gesto para a rea pblica. Elaborado como um subprograma do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade, o PQPAP foi [...] construdo a partir do modelo de excelncia preconizado pela Fundao para o Prmio Nacional da Qualidade (FPNQ) (BATISTA, 1999, p. 12). Considerando que a FPNQ desde o seu incio, sempre esteve basicamente voltada para o setor privado, e particularmente para o ramo industrial da economia brasileira, a prpria orientao oficial formulada para o PQPAP desaconselhava, ainda que sem atribuir maior importncia a essa preocupao, [...] a mera reproduo, para o setor pblico, das diretrizes e aes adotadas na absoro da metologia no setor privado (BRASIL, 1997, p. 12). Assim, o PQPAP e posteriormente o seu sucedneo, o Programa da Qualidade no Servio Pblico (PQSP), se no eram apresentados como simples cpias dos modelos do setor privado, no se propunham, entretanto, a contemplar nenhuma transigncia mais substantiva s condies peculiares da administrao pblica, conforme reconhecer o prembulo do Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica de 2002, documento de orientao implantao dos programas de qualidade nas entidades pblicas:
No se tratou, em momento algum, de fazer concesses gesto pblica, mas de criar o entendimento necessrio para dar viabilidade ao seu processo de transformao rumo a excelncia gerencial com base em padres e prticas mundialmente aceitas (BRASIL, 2002, p. 3).

Esta dubiedade que acompanha o termo qualidade em sua incurso como elemento de um projeto de reforma do Estado e de sua gesto, adquirire relevncia face ao destaque atribudo pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado implantao de programas da qualidade na administrao pblica. As mudanas administrativas propostas, fortemente influenciadas por categorias e valores oriundos da literatura de administrao de empresas privadas, apontam para um modelo de gesto pblica referenciado na [...] eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes (BRASIL, 1995, p. 16). Para uma palavra geralmente associada s noes de algo de bom ou de adequado ao uso, a discusso sobre sua ambigidade pode aparentemente carecer de sentido. Se, entretanto, atentarmos para o fato de que este relanamento da qualidade representou uma das respostas dos tericos do establishment econmico crise do capitalimo do comeo da dcada de 1970, haveremos de compreender a relevncia do

estudo sobre os diferentes significados da qualidade e os interesses das classes e fraes sociais que esses diferentes conceitos incorporam. 2. Objetivo geral e metodologia Esse estudo tem como objetivo mais amplo, realizar um levantamento histrico dos trabalhos tericos e institucionais relacionados com a temtica da qualidade, quer direcionada s atividades empresariais privadas a partir da dcada de 1980, quer vinculada atividade pblica federal durante o perodo de 1990 a 2002. Nesta tarefa busca-se identificar semelhanas ou diferenas entre os elementos conceituais da qualidade utilizados nas reas pblica e privada, buscando compreender suas relaes, de um lado, com o exerccio dos direitos pblicos e com construo da cidadania e, de outro, com os interesses do mercado e dos consumidores ou clientes. O estudo procura articular historicamente os diversos significados que o termo qualidade adquiriu, relacionando-os com dois movimentos principais: o desafio do setor produtivo nacional de conquistar competitividade e insero no mercado globalizado e as restries oramentrias e a reforma da administrao pblica induzidas pela crise fiscal do Estado. 3 . Sobre a qualidade At o final dos anos 80, a interveno estatal brasileira operava no sentido de garantir mercados cativos e polticas setoriais destinadas a beneficiar determinados segmentos econmicos nacionais e o capital externo instalado no pas. Com a abertura radical da economia brasileira promovida no incio dos anos 90, a concorrncia de produtos e servios importados, beneficiados pelo uso intensivo de inovaes baseadas na informtica e na telemtica, ameaa com a absoro ou mesmo a extino de vrios destes setores protegidos, que so instados, para poderem sobreviver, a buscarem incrementar sua competivividade considerando os novos padres internacionais de eficincia produtiva. Nesta direo, programas de qualidade (ISO 90001, Crculos de Controle da Qualidade (CCQ)2, Controle da Qualidade Total (CQT)3, Administrao Orientada para Resultados (AOR)4 , programas de Zero Defeito (ZD)5, etc) e de produtividade, passam a fazer parte das sugestes de instituies e consultorias especializadas em administrao de empresas, como elementos de uma poltica de adaptao da economia local e do Estado ao ambiente da globalizao (VASCONCELOS JNIOR, 1996).
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Srie de normas internacionais que tratam da gesto e garantia da qualidade [...] criada em 1979 (PRAZERES, 1997, p. 125). 2 Pequeno grupo voluntrio e permanente de funcionrios que possuem interesses similares e se renem regularmente pata identificar a analisar problemas selecionados, apresentar solues e, quando possvel, implement-las (PRAZERES, 1997, p. 36). 3 Sistema voltado para propiciar satisfao ao cliente, gerando produtos e servios, de forma organizada e econmica, com assistncia ao cliente/consumidor, estruturado de forma a que todos os funcionrios da organizao possam participar, contribuir e estar comprometidos com os esforos de desenvolvimento, manuteno e melhoria da qualidade de forma global (PRAZERES, 1997, p. 45). 4 Estilo de administrao cuja nfase est no atingimento e controle dos resultados em curto prazo, no se importando com a forma (processo) como so obtidos e, em conseqncia, sem preocupao quanto melhoria do processo (PRAZERES, 1997, p. 13). 5 Pode ser resumido em uma nica frase: fazer certo da primeira vez, sempre (PRAZERES, 1997, p. 244).

4.. A evoluo do discurso da qualidade no setor empresarial Ao tentar delimitar-se a concepo da qualidade, recorrente o amparo impreciso e fluidez (BARROSO, 1994). Exemplar destas caractersticas, a concepo oferecida por Las Casas (1999, p. 16) sobre o significado da qualidade em servios. O autor inicia citando uma srie de exemplos do que, segundo ele, no representam qualidade, para finalmente estabelecer que [...] servio com qualidade aquele que tem a capacidade de proporcionar satisfao. Para Souza Junior (1994), o discurso da qualidade esteve assentado, at ento, em duas abordagens: enquanto instrumento de adequao ao uso, envolvendo a relao com o consumidor, e como mecanismo de especificao e conformidade tcnicas, relativamente ao atendimento s padronizaes do processo produtivo. Segundo o autor, com as mudanas que esto sendo produzidas no padro de acumulao capitalista, baseado na integrao e na flexibilidade produtivas, amplia-se a concorrncia empresarial, exigindo-se dos trabalhadores adaptao a este ambiente de competividade. Este novo vis teria passado a ser o trao marcante na retrica da qualidade. A qualidade tambm vista como um movimento contagiante (SANTOS, 1994, p. 21) e, ao mesmo tempo, como um desafio para a sobrevivncia das empresas diante da crise econmica e da competio (BARROS, 1991). De acordo com Pinheiro (1994, p. 103), o soerguimento da economia do Japo ps-1945 foi baseado em dois eixos determinantes: [...] o Just-in-time (JIT)6 e o Total Quality Control (TQC)7. Em sua avaliao, ele considera o recurso qualidade como um dos componentes que permitem a alavancagem da competitividade empresarial, condio para o atendimento s demandas dos consumidores. Examinando a relao entre a implantao da srie ISO 9000 (International Standards Organization) e o caminho para a qualidade total, Roesch (1994) identifica a primeira como um padro internacional tornado necessrio pelo comrcio mundial. E registra a crtica das correntes identificadas com o conceito de qualidade total, a exemplo da japonesa Company Wide Quality Control (CWQC) 8 e da americana Total Quality Management (TQM)9, sobre os limites da ISO em funo de sua extenso apenas ao aspecto da garantia da qualidade e, portanto, de sua incapacidade em trabalhar com o processo de mudanas contnuas da competio e do consumo. Ao abordar a questo da qualidade, Anand (1995), utilizando-se de trs cases baseados em empresas indianas, argumenta que para o sucesso da gesto dos programas da qualidade tornam-se necessrias tanto a adeso dos trabalhadores como o enfrentamento de limitaes da estrutura produtiva. Shigeo (1996), discorrendo sobre o
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Just-in-time significa que, em um processo de fluxo, as partes corretas necessrias `a montagem alcanam a linha de montagem no momento em que so necessrios e somente na quantidade necessria (OHNO, 1997, p. 26). 7 Em ingls, Controle da Qualidade Total CQT. 8 Enfoque gerencial adotado no Japo que crtica a adoo dos padres ISSO 9000, porque [...] requerem apenas um nvel definido de controle de qualidade e no antecipam as necessidades e desejos continuamente em mudana dos consumidores (ROESCH, 1994, p. 8). 9 Neste enfoque gerencial, [...] a qualidade se torna um alvo mvel, guiado pela competio. Melhoria contnua perseguida como objetivo, em lugar do atingimento de nveis aceitveis de qualidade estveis (ROESCH, 1994, p. 8).

Sistema Toyota de Produo (STP)10, identica a qualidade como ausncia de erros na produo e o controle da qualidade com a meta de zero defeito.Esta mesma associao da qualidade com o combate ao desperdcio e a repetio de tarefas no ciclo da produo, tambm est presente na obra de Akao ( 1997) sobre o o Total Quality Management (TQM). Segundo Bottorff (1997), vrias foram as ferramentas destinadas ao gerenciamento da qualidade que surgiram e foram abandonadas. Dentre as que subsistiram, ele destaca a importncia dos sistemas de contabilidade de custos, pela sua utilizao como indicador do desempenho da qualidade. Idntica importncia relao entre qualidade e controle de custos atribuida por Godfrey (1998, p. 87), quando afirma que: A m qualidade dos processos e produtos faz a sociedade arcar com despesas e prejuzos que ela no pediu para assumir. Para Chong (1999), a concorrncia pelo comrcio internacional est baseada em duas polticas centrais: o uso de barreiras tarifrias e a qualidade. De acordo com Townsend (1999), a nfase dada ao consumidor pelo setor privado transformou-se no principal impulso do movimento pela qualidade ao final do sculo XX. Ao comentar sobre a influncia da globalizao, das novas tecnologias e das novas ferramentas administrativas nos rumos conceituais da qualidade, Feigenbaum (1998) enumera as novas utilidades ou funcionalidades da qualidade: como linguagem internacional dos negcios; como elemento de medio da satisfao do cliente; como ferramenta eficaz nos negcios; como articulador da competitividade empresarial; como instrumento de relacionamento entre os fornecedores; como recurso na gesto do gerenciamento organizacional; como objeto da moderna contabilidade de custos e, finalmente, como meio de administrar o tempo. Analisando as perspectivas da qualidade para o sculo XXI, Feigenbaum (1999) avaliar que a grande fora motriz para o desenvolvimento da qualidade ser a rapidez das mudanas. Segundo Lessa (2000, p. 72), para enfrentarem os desafios do mundo globalizado, dentre os quais assume lugar de destaque a competitividade, as organizaes precisariam rever os parmetros sobre os quais foi construdo o funcionamento de sua burocracia: [...] a constncia, o rigor e a confiabilidade. E estes tempos globalizados, caracterizados pela incerteza e mutabilidade permanentes, exigiriam capacidade de empreendimento e adaptabilidade constantes das empresas e seus empregados. O desafio de implementar as mudanas necessrias a este novo ambiente caberia aos programas de qualidade. Este processo, entretanto, apesar de considerado inevitvel, necessita ter seus princpios e suas normas debatidos por todos os que fazem parte das organizaes, de modo a possibilitar a sua implementao (SANTOS NETO, 1994). Harrington (1999) e Crosby (2000) tambm associam a qualidade com preveno de erros, de maneira a tornar possvel dentro das organizaes, a realizao sem repetio das atividades e tarefas. Da noo da qualidade, ora se diz que ela dinmica, e por isso mesmo que h dificuldade em defini-la (PALADINI, 2000). Rapidamente entretanto, esta indefinio j considerada superada ou no relevante, afirmando-se que hoje no se deve mais discutir o porqu de sua utilidade, mas em como aplic-la (PALADINI, 2002).
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O Sistema Toyota de Produo [...] fundamentalmente baseado na absoluta eliminao do desperdcio (OHNO, 1997, p. 38).

Spigener e ngelo (2001) advogam que na dcada de 1990 a qualidade passou a ser associada a um enfoque fundamentado na adoo de prticas comportamentais por grupos dentro das organizaes. Neste entendimento, deveria ser buscada a incorporao administrao do conhecimento dos trabalhadores no cho-de-fbrica, bem como obtido o seu comprometimento e responsabilizao com as mudanas decididas pela gerncia. Nesta mesma direo, Campos (2002a, p. 40), ao explicar a sistemtica do seu mtodo de administrar a qualidade, o Gerenciamento pelas Diretrizes, articula uma relao direta entre a obteno de resultados e a dedicao e o esforo de todos. Resultados que devem ser utilizados para [...] para servir a TODAS AS PESSOAS, ou seja, para servir AO MERCADO (CAMPOS, 2002b, p. 89). Na formulao de Pyzdek (2000, p. 17), existem problemas, dado o descompasso entre uma sociedade cada vez mais em constante e rpida evoluo e modelos de qualidade desenvolvidos com base em processos de trabalho fundamentalmente constantes. Mas segundo ele, para este futuro cada vez mais presente e imprevisto, o desafio consiste em elaborar modelos de qualidade apoiados na inovao e velocidade necessrias aos novos tempos, e tudo ser contentamento e excitao, ainda que continue vago e nebuloso sobre como conseguir na prtica tanta felicidade:

O controle da qualidade foi uma inovao projetada para resolver problemas do sculo XX. No sculo XXI, a qualidade significar a habilidade de inovar rapidamente de tal forma que a organizao aproveite as oportunidades vantajosas que aparecem e desaparecem. um perodo excitante a ser vivenciado.

Ros e Benavent (2002), em um estudo sobre a motivao de organizaes prestadoras de servios da Espanha para a implantao de sistema de qualidade, associam a cada diferente concepo sobre a qualidade um modelo de gesto distinto. E registram historicamente quatro importantes fases na evoluo destes modelos, centradas cada uma delas, respectivamente, na idia de inspeo, do controle, da garantia e da gesto total. 5. A crtica aos conceitos e programas da qualidade aplicados na atividade privada Discorrendo quanto aos percalos enfrentados pelo Gerenciamento da Qualidade Total (GQT) ou Total Quality Management (TQM), Wood Jr. e Urdan (1994) realizaram um dos poucos estudos sobre as dificuldades envolvidas na implementao e na busca de resultados dos programas da qualidade. Eles basearam-se em um levantamento bibliogrfico de obras de 46 autores, editadas entre 1983 e 1993, dentre os quais incluem-se os maiores cones internacionais da qualidade, como Porter (1990 apud WOOD JR.; URDAN,1994)11, Deming (1986 apud WOOD JR.; URDAN,1994)12, Crosby (1990 apud WOOD JR.; URDAN,1994)13, Juran (1983 apud WOOD JR.; URDAN,1994)14,
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PORTER, Michael A. The competitive advantage of nations. New York: Free, 1990. DEMING, W. Edward. Out of the crisis. Cambridge, Mass.: MIT, 1986. CROSBY, Phillip B. Quality is free. New York: McGraw-Hill, 1990. JURAN, Joseph M. Quality Control Handbook .New York: McGraw-Hill, 1983.

Feigenbaun (1988 apud WOOD JR.; URDAN,1994)15 e Ishikawa (1985 apud WOOD JR.; URDAN,1994)16. Nesta reviso crtica, Wood Jr. e Urdan (1994, p. 47) consideram que os discursos usuais sobre a qualidade reproduzem uma viso idlica de que os seus programas teriam a capacidade de automaticamente propiciar [...] a felicidade e a prosperidade ao alcance das mos. E, assim, quando os resultados no aparecem conforme o anunciado, transita-se rapidamente da euforia ao descrdito. Ainda destacam, citando a Berry e Parasuraman (1991 apud WOOD JR.; URDAN,1994)17, dentre outros, sobre a produo de trabalhos destinados a aprofundar conceitualmente as diferenas entre os modelos de qualidade aplicveis produo de bens e a prestao de servios. Especificamente quanto rea pblica, reportando-se a Swiss (1992 apud WOOD JR.; URDAN,1994, p.58)18, observam que [...] os mtodos do TQM, utlizados pelo setor privado podem contribuir na administrao pblica, mas apenas se forem substancialmente adaptados s circunstncias nicas do contexto governamental. Analisando as causas do insucesso na implementao de programas de qualidade, Tolovi Jr.(1994) inicia seu artigo com a afirmao de que deixou de existirem incertezas por parte das empresas quanto ao benefcio da qualidade. Apesar desta convico, o autor reconhece que se avolumam os problemas e os insucessos em inmeras empresas face a ausncia dos resultados esperados. Uma primeira fonte de problemas seria decorrente do desconhecimento pelos dirigentes empresariais do fato de que os programas de qualidade, so essencialmente atividades comportamentais, que por isso mesmo exigem tempo para produzirem resultados. Associada a esta dimenso temporal, coloca-se a necessidade do planejamento, instrumento de gesto nem sempre considerado essencial pelos dirigentes e cuja ausncia inabilita a organizao da capacidade de enfrentar os dilemas do curto prazo e manter as metas e objetivos traados. Apesar de reforar a importncia do planejamento, o autor no pode deixar de reconhecer que prudente [...] no entanto, ressaltar que a implantao da qualidade um processo bastante complexo com muitas incertezas e ambigidades (TOLOVI JR., 1994, p. 9). Uma das razes que explicam a propagao dos conceitos da qualidade a conotao ampla a ela atribuda, qual se aliam elementos de ambigidade e impreciso (SANTOS NETO, 1994), chegando a permitir sua identificao como uma conformidade do Bem superior, sinmino do bom e expresso do interesse coletivo, acima dos conflitos do mundo real. Esta dimenso quase metafsica da qualidade pode ser igualmente constatada na seguinte anlise sobre o modelo de Gesto da Qualidade Total (GQT): Portanto, GQT mais do que um programa de modernizao. Trata-se de uma nova maneira de ver as relaes entre as pessoas, onde o benefcio comum superior ao de uma das partes (XAVIER, 1994, p. 73).

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FEIGENBAUM, Armand V. Total Quality Control. New York: McGraw-Hill, 1988 ISHIKAWA, Kaoru. What is total quality control? The japanese way. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1985.

BERRY, Leonard L.; PARASURAMAN, A. Marketing services: competing through quality. New York: The Free Press, 1991.
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SWISS, James E. Adapting total quality management (TQM) to government. Public Administration Review, Washington, D. C., v. 52, p. 356-362, jul./aug. 1992.

Abordagem semelhante tambm pode ser encontrada em Mammoli (1995, p. 18), ao responder sobre as origens histricas da GQT: Para chegar ao que hoje se rotula de Gesto da Qualidade Total, muitos anos foram necessrios. De Aristteles (340 aC), na Grcia, aos dias de hoje, muitos contriburam para este novo paradigma gerencial. Merecem igualmente registro as crticas de Adams (1997a) quanto ao significado abrangente e impreciso do conceito da qualidade, ainda que efetuadas por intermdio de uma forma no convencional: atravs do personagem Dilbert de tiras de quadrinho. De acordo com autor:

Para olhos destreinados, pode parecer que programas de Qualidade e ISO 9000 no estejam relacionados. Eu tambm fiquei confuso, at que um consultor me explicou assim: ISO 9000 est intimamente relacionado com Qualidade, porque tudo que voc faz Qualidade e ISO 9000 documenta tudo o que voc faz, portanto nos d dinheiro (ADAMS, 1997a, p. 241).

Em uma seqncia memorvel, Adams (1997b, p. 31) usa de extremo sarcasmo quando Dilbert responde ao chefe sobre o que teria feito no trabalho durante o ano:

Bem, usei o meu empowerment para criar um novo paradigma. E participar de equipes interfuncionais para a melhoria da qualidade. Ouso afirmar que estive focalizado no cliente e voltado para o mercado. Proativamente encontrei a excelncia em meio ao caos. Apliquei a reengenharia nos meus processos e abraei as mudanas. Apresento-lhe DILBERT o funcionrio modelo.

Frente a esta resposta, o chefe questiona: Isso foi ironia ? Ao que responde Dilbert: Sinceramente, tambm no sei. Na retrica da qualidade cumpre papel relevante a defesa dos direitos dos consumidores. Esta vinculao destina-se a reforar o consumismo dos cidados (LYRA, 2002) e a lgica do mercado como provedor mais eficiente para os bens e servios, inclusive aqueles oriundos dos direitos sociais. Este apelo ao consumo individual privado e ao mercado, se d em contraponto a incluso social atravs da atividade coletiva da poltica e do exerccio da cidadania:
Homens e mulheres percebem que muitas das perguntas prprias dos cidados a que lugar perteno e que direitos isso me d, como posso me `informar, quem representa meus interesses recebem suas respostas mais atravs do consumo privado de bens e dos meios de comunicao de massa do que nas regras abstratas da democracia ou da participao coletiva em espaos pblico (CANCLINI, 1999 apud LYRA, 2001, p. 21)19.

6. A qualidade na administrao pblica Como resposta crise fiscal do Estado e precariedade dos servios pblicos, tornadas mais explosivas a partir do final da dcada de 1980 como conseqencia dos cortes oramentrios e do aumento da demanda, tem sido sugerida a adoo de medidas administrativas de vis gerencialista (RODRIGUES FILHO, 1994), dentre as quais destacam-se as ferramentas da qualidade, consideradas como um dos eixos de superao do problema (CRREA, 1993; CARVALHO; TONET, 1994).
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CANCLINI, Nstor Garcia. Consumidores e cidados. Rio de Janeiro: UFRJ, 1999.

Entre as vrias modelagens de qualidade propostas para a rea pblica, destacase a vertente do Controle da Qualidade Total (CQT) ou Total Quality Control (TQC), sugerida como a alternativa capaz de compatibilizar o atendimento aos servios demandados pelos clientes com as imprescindveis restries oramentrias e financeiras. E tudo isso com a vantagem de exigir um baixo custo de implantao (PINHEIRO, 1994). Baseando-se em pesquisa junto a ganhadores do prmio de qualidade Baldridge, institudo nos Estados Unidos, Hodgetts e Azevedo (1994) sugerem oito eixos para a implantao da Total Quality Management (TQM) ou Administrao da Qualidade Total (AQT) na administrao pblica brasileira: 1. Formular uma viso de qualidade; 2. Engajar a alta gerncia desde o princpio; 3. Enfatizar as necessidades do consumidor; 4. Desenvolver os objetivos atravs de um plano de ao; 5. Treinar os empregados no uso de ferramentas estatsticas; 6. Dar autoridade aos empregados; 7. Reconhecer e premiar os empregados; 8. Fazer da melhoria contnua um desafio permanente. Nesta mesma direo, de conectar qualidade com racionalidade econmica, Fadul (1999, p. 74) faz a seguinte observao: Com efeito, preciso aliviar a rigidez da gesto pblica e produzir servios que sejam acessveis a todos, mas que respondam tambm a critrios econmicos de organizao. Para Lima (1994), entretanto, o discurso da qualidade preponderantemente ideolgico, posto que destinado a simplificar uma questo que bastante complexa, notadamente na administrao pblica. Esta reduo, entretanto seletiva, posto que est destinada reduzir a importncia dos elementos institucionais envolvidos na questo da qualidade, ao mesmo tempo em que ressalta-se a preponderncia do enfoque da racionalidade tcnico-administrativa (GURGEL JNIOR; VIEIRA, 2002). Este reducionismo tambm acompanhado da exigncia de adeso de todos os membros das organizaes, sejam elas pblicas ou privadas, aos ditames do modelo de procedimentos adotados (BR, 1996). O que uma decorrncia de um ambiente organizacional onde no h espao para questionamento das virtudes e dos benefcios da qualidade. Pois a qualidade, como parte do discurso da excelncia na produo de bens e prestao de servios, associada ao ideal da competitividade onde s os fortes e mais capazes sobrevivero. Para Ficher, Heber e Teixeira (1994, p.37), no mundo da excelncia s tem lugar garantido os ganhadores e conformistas, pois na [...] retrica da excelncia, no h espao para os perdedores, para os que criam ou so afetados por conflitos, para os que tm emoes negativas, ansiedades, inveja ou stress. Para Inojosa e Farran (1994), a mensurao da qualidade na prestao de servios pblicos no pode tomar como referncia os critrios objetivos da atividade de produo e comercializao de bens. H uma escala de valores mais subjetiva na avaliao do cidado quanto ao que identificar como qualidade.

Teixeira, Camargo e Salomo (1999), analisando o problema da precariedade dos servios pblicos brasileiros, chamam a ateno para causas como a acelerada urbanizao dos grandes centros brasileiros e o crescente individualismo e utilitarismo em contrapartida solidariedade e a causa coletiva. Estudando a questo da qualidade na gesto pblica, Pollitt (1994) situa seu contexto no terreno da reduo de despesas a que foi submetido o Estado a partir da crise capitalista da dcada de 1970. Investigando o problema na Gr-Bretanha, ele identifica que num primeiro momento, de 1979 a 1986/1987, a soluo encontrada consistiu na tentativa de melhorar a aplicao dos gastos, de modo a compensar a reduo das despesas que estava sendo efetuada. Para tanto, introduziu-se na gesto pblica a utilizao de instrumentos do gerenciamento oriundos da administrao das organizaes privadas, dentre os quais destacava-se o conceito de eficincia. Numa segunda fase, a partir de 1986/1987, incorporam-se propostas destinadas a introduzir a flexibilizao das relaes de trabalho, a comprometer o servidor pblico com as metas planejadas e a construir uma relao com os usurios, onde estes so identificados como consumidores ou clientes. Este referenciamento automtico da qualidade na atividade pblica aos parmetros da sua matriz empresarial, foi sendo estabelecido apesar da enorme diferena entre a lgica individual da relao da empresa privada com o consumidor e a relao coletiva dos direitos sociais e da cidadania. O que s fez aumentar a impreciso e a falta de clareza quanto ao significado do conceito, levando Pollitt (1994, p. 253) a comentar que ele [...] corre o considervel perigo de converter-se num conceito nibus, to amplo que perde todo poder discriminatrio. Oriundo da literatura da administrao do setor privado, o termo qualidade materializa-se atravs de aes e procedimentos em sintonia com a reestruturao do seu universo produtivo, por disputa por mercados, segmentos econmicos e clientes, por aumento da produtividade, diminuio dos custos e aumento da taxa de lucro. O que faz sentido para a lgica mercantil do acesso privado ao consumo de bens e servios, via alocao pelo mercado. Mas para o Estado, responsvel pela proviso das polticas pblicas e, particularmente, das polticas sociais, a transposio deste conceito tem sido associado limitao dos princpios da eqidade e da justia social, em benefcio do critrio da eficincia financeira. O lema neoliberal de fazer mais com menos e melhor, no qual a consigna da qualidade um componente central, sintetiza ideologicamente o discurso acerca da racionalidade da reduo dos oramentos sociais, a ser compensada com o combate ao desperdcio, ineficcia e ineficincia administrativas da burocracia estatal. Utilizandose dos conceitos de seletividade e focalizao (COSTA, 1998), objetiva-se restringir e reduzir o carter universalista dos direitos sociais, inscritos sobremaneira na Constituio Federal de 1988, a qual Ulisses Guimares com muita propriedade intitulava de Constituio Cidad. Este esforo de associar racionalidade ao conceito da qualidade, tornando-o uma espcie de verdade no discutvel, cumpre um papel importante na estratgia dos seus formuladores. Diante das graves implicaes sociais que os cortes oramentrios preconizados pelo Consenso de Washington iria produzir, era parte da estratgia capitalista que o discurso neoliberal fosse assimilado como a nica resposta possvel crise. Independente do quanto fosse produzir de rebaixamento na proteo social da imensa maioria da populao em condies de pobreza e de misria.

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Desse modo, o terreno das idias foi umas das frentes utilizadas pela ofensiva do capital para legitimar suas alternativas. Neste front, a principal ofensiva consistiu em transformar questes polticas em problemas tcnicos. De modo que as alternativas de enfrentamento aos graves problemas sociais do pas deixassem de ser percebidas como um produto das opes da poltica (refletindo a correlao de foras e os interesses das classes sociais), passando a constituir-se no resultado da utilizao adequada na rea pblica, de noes e tcnicas administrativas utilizadas pela racionalidade econmica da administrao privada. Deste temrio racionalista, o componente da qualidade o que tem levado mais a fundo este instituto da despolitizao. Propagandeada como sinnimo de melhoria dos servios pblicos, foi convertida em meta mobilizadora fora da qual, [...] no possvel o dilogo, porque os interlocutores no se reconhecem como tais seno atravs de uma linguagem comum (ENGUITA, 2001, p. 95). Assim, ao invs de ser guiada pelo balizamento dos conflitos eqidade/injustia, universalidade/focalizao e igualdade/desigualdade, a administrao pblica deveria ser pautada pela objetividade e suposta neutralidade de conceitos como eficincia, flexibilizao e qualidade. Com estes, alm de adequar oramentariamente os gastos sociais crise fiscal do Estado, oculta-se e dificulta-se a compreenso do conflito de interesses, que a escolha, o planejamento e a implementao das polticas pblicas representa. 6. O movimento pela qualidade no setor pblico federal brasileiro: 1990-2002 Entre as prioridades do Governo Collor, duas questes tinham lugar de destaque: o desejo de estabelecer um novo padro de desenvolvimento para o Brasil e a redefinio do papel do Estado. Para a primeira, elaborou em junho de 1990 um conjunto de Diretrizes Gerais para a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (BRASIL, 1990a, p. 12.367). A Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE) ali definida, objetivava [...]o aumento da eficincia na produo e comercializao de bens e servios [...] do parque produtivo nacional. Essa poltica tinha como mecanismos dois programas nacionais: o Programa de Competitividade Industrial (PCI) e o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP). Este ltimo seria organizado em subprogramas gerais e setoriais da qualidade e produtividade. Atravs da Exposio de Motivos N 171 de junho de 1990 (BRASIL, 1990b, p. 12.455), destacada a importncia do PBQP e explicitada a importncia e utilidade da qualidade e da produtividade :

Qualidade e produtividade so hoje conceitos amplos. Representam uma filosofia de gesto empresarial que pretende conduzir todos os segmentos da empresa a uma postura pr-qualidade e produtividade, atravs de um compromisso total de dirigentes e empregados, em todas as fases do processo produtivo. Tal postura assegura produtos e servios com desempenho conforme as especificaes e totalmente orientados para as aspiraes do mercado.

Conjuntamente com a Exposio de Motivos, publicado um Termo de Referncia (BRASIL, 1990c) contendo o objetivo, escopo, objetivos, estratgias dos subprogramas gerais e dos setoriais da qualidade e produtividade e sua organizao, e as normas sobre a organizao e a administrao do PBQP. Entre as estratgias dos subprogramas setoriais da qualidade e produtividade listados neste Termo de Referncia, encontra-se a

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seguinte, dirigida administrao pblica: - Promover a implantao de projetos da qualidade e produtividade em setores da Administrao Pblica Federal, especialmente nos ligados `a educao, sade e segurana(p. 12.458). Em estudo realizado sobre a qualidade e o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP) entre 1990 e 2000, Algarte e Quintanilha (2000, p. 86) convencionaram dividir a trajetria do PBQP em trs fases: a primeira, de 1990 a 1995, relativa Formulao e Implementao; a segunda, entre 1996 e 1997, durante a qual efetuada uma Reorientao Estratgica, e a terceira, a partir de 1998, onde promove-se um Realinhamento Estratgico. De acordo com este trabalho, Em sua primeira fase, que vigorou at meados de 1995, o Programa priorizou o aumento da competitividade da indstria brasileira (p. 86). Em maio de 1991 seria institudo pelo Comit Nacional da Qualidade e Produtividade do PBQP, o Prmio Nacional da Qualidade (PNQ) (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000). Em outubro de 1991 criada a Fundao para o Prmio Nacional da Qualidade (FPNQ), entidade formada por organizaes pblicas e privadas e destinada a organizar o Prmio Nacional de Qualidade (PNQ), a ser atribudo considerando a observncia de Critrios de Excelncia na administrao das organizaes, tambm estabelecidos pela Fundao para o Prmio Nacional da Qualidade (MARSHALL JNIOR, 2003). Naquele mesmo outubro de 1991, a pedido de Collor de Mello, publicado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) um estudo destinado a fornecer subsdios para a metodologia necessria construo de indicadores da qualidade e produtividade na rea pblica (TIRONI, 1991, p. 9). Neste documento o conceito bsico de qualidade total definido como:

A qualidade total preconiza uma postura diferente. A ateno com a qualidade se d em um continuumao longo do processo produtivo. Todos os agentes intervenientes no processo produtivo de um bem ou servio devem estar comprometidos com a qualidade. No limite, atendida plenamente a postura da qualidade total, tornar-se-ia dispensvel o controle da qualidade.

No ms de novembro, ainda em 1991, publicada uma reviso crtica deste documento do IPEA (BRASIL, 1991, p. 8), no qual a conceituao sobre qualidade total preservada no essencial:

Qualidade Total: um novo modelo gerencial, fundado na motivao e participao de todo pessoal na estrutura organizacional formal. Seus resultados se materializam, continuamente, em todas as facetas da instituio, traduzidos, sobretudo, em bem-estar de seus empregados e satisfao de seus clientes.

Essas iniciativas destinadas a disseminar na administrao pblica a aplicao dos conceitos e tcnicas sugeridos pelo PBQP, tero, entretanto, flego curto na gesto Collor de Mello, logo envolvida em um escndalo que culminaria com o afastamento do Presidente da Repblica em 2 de outubro de 1992. Em 1992, a FPNQ efetua a sua primeira premiao. No seu instrumento de avaliao, baseado em Critrios de Excelncia, a questo da qualidade tratada como um atributo definido ou centrado no conceito de cliente: Qualidade centrada no cliente , pois, um conceito estratgico. Demanda constante sensibilidade para com as

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informaes dos clientes e do mercado e rpida resposta aos requisitos (FUNDAO PARA O PRMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1992, p. 2). Durante a gesto de Itamar Franco, iniciada em 29 de dezembro de 1992, o fato marcante no terreno da qualidade o processo de reorganizao do PBQP, que toma como base as sugestes da 2 Reunio de Avaliao Estratgica do PBQP. Esta reestruturao determinar um novo conjunto de prioridades, dentre estas a ao junto administrao pblica (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p. 90). Para o ano de 1993, os Critrios de Excelncia da FNPQ ampliam a importncia dos construtos tecnologia e mercado no conceito da qualidade centrada no cliente, em relao aos critrios aplicados em 1992:

Qualidade centrada no cliente , pois, um conceito estratgico voltado para a manuteno de clientes e a conquista de novas fatias do mercado, demandando sensibilidade constante em relao a novas exigncias dos clientes e do mercado, a determinao dos fatores que promovem a satisfao e manuteno dos clientes, bem como a percepo de desenvolvimentos ocorridos na tecnologia, e resposta rpida e flexvel aos requisitos dos clientes e do mercado( FUNDAO PARA O PRMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1993, p. 3).

No ano de 1994 a definio acima mantida pela FPNQ (1994, p. 10), que promove em 1995 um pequeno mas significativo adendo ao texto de 1994, ao dizer que sensibilidade ou percepo (dos empresrios, certamente!) aos desenvolvimentos da tecnologia, deve-se somar a preocupao com as [...]ofertas dos concorrentes [...] (FUNDAO PARA O PRMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1995, p. 9). Estas iniciativas destinadas a implantar programas e atividades da qualidade na administrao pblica, somente iro ganhar alguma expreso mais consistente aps o incio da primeira gesto de Fernando Henrique Cardoso (BRASIL, 1996). Em 1995 o governo federal aprova um Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995, p. 55), sua pedra-de-toque no projeto de reforma do Estado, que contempla a questo da qualidade nos seguintes termos:

Concluindo, a estratgia da reforma, nesta dimenso, prev, ainda, a retomada do programa de qualidade, que dever enfatizar no apenas o aspecto qualidade total mas tambm o aspecto participao, essencial para o aumento da eficincia dos servios no nvel operacional. O Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica estar voltado para o aprimoramento e melhoria da qualidade e eficincia na prestao de servios pelo setor pblico. A qualidade total e a produtividade assumiram em anos recentes uma importncia muito grande entre as tcnicas administrativas. Este plano reconhece essa importncia, mas entende que estas tcnicas so um grande avano se lograrem, no nvel operacional, uma qualidade maior de servios, dentro da filosofia do erro zero, e uma maior cooperao entre funcionrios e administradores (BRASIL, 1995, p. 62-63).

E ainda:

Coordenado pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), o Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica (PQPAP) foi institudo com a finalidade de constituir-se num dos mais importantes instrumentos de aplicao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Os parmetros do PQPAP foram aprovados pela Cmara da Reforma do Estado em maio de 1996 e sua elaborao tinha o objetivo de trazer para o setor pblico os conceitos e prticas da administrao pblica gerencialista, que possibilitariam um incremento da eficincia e da

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eficcia administrativas. Nos parmetros utilizados, a qualidade era concebida nos seguintes termos:
A Qualidade tem no processo o seu centro prtico de ao e compreende a definio clara dos clientes (internos ou externos) e dos resultados esperados; a gerao dos indicadores de desempenho; a preocupao constante com o fazer certo o que certo da primeira vez, envolvendo todos os servidores com o compromisso de satisfazer o cliente (BRASIL, 1996, p. 9).

Para o Mare o programa era ambicioso, pois deveria [...]impulsionar o Pas na direo da modernidade e do futuro (BRASIL, 1997, p. 9). Na sua implementao o PQPAP deveria observar os seguintes princpios: Satisfao do cliente; Envolvimento de todos os servidores; Gesto participativa (dos servidores e dirigentes); Gerncia de processos; Valorizao do servidor pblico; Constncia de propsitos; Melhoria contnua; No aceitao de erros (BRASIL, 1997, p. 18-20). No h entre os princpios nenhuma meno participao efetiva dos cidados neste processo. Quanto avaliao, adotado como referenciamento o modelo de avaliao do Prmio Nacional da Qualidade (BRASIL, 1997, p. 33). Segundo a metodologia de Algarte e Quintanilha (2000, p. 94), o perodo de 1995-1996 representaria a segunda fase do PBQP e [...] teve como foco de atuao as quatro macroprioridades, expressas nos seguintes Subprogramas: Qualidade de Vida, Qualificao e Emprego, Qualidade e Produtividade no Setor Produtivo e Qualidade e Participao na Administrao Pblica. Em maro de 1998 ocorre o lanamento do Prmio Qualidade do Governo Federal (PQGF), destinado a estimular a implementao do PQPAP. Neste mesmo ano realizada a sua primeira premiao. Como subsdios introduo e aferio dos programas da qualidade e participao, assim como para cotejar as organizaes candidatas ao PQGF, so produzidos pelo Mare dois documentos de Avaliao da Gesto Pblica: uma Cartilha (BRASIL, 1998a) e um Instrumento de Avaliao (BRASIL, 1998b). No Glossrio da Cartilha, so dadas as seguintes definies para a qualidade:
Qualidade a adequabilidade para o uso. Qualidade fazer certo, a coisa certa, j na primeira vez, com excelncia de atendimento. A satisfao das expectativas do cliente numa relao (BRASIL, 1998a, p. 26).

Estas definies reafirmam a grande identificao entre o PQGF (1998) e sua matriz, a FUNDAO PARA O PRMIO NACIONAL DA QUALIDADE (1998), que principaliza suas atividades na implantao de programas da qualidade nas organizaes empresariais. De acordo com Algarte e Quintanilha (2000), em 1998 o PBQP introduz um novo redirecionamento, que leva em considerao uma pesquisa efetuada pelo governo onde a populao identificou qualidade [...]como um conceito ligado cidadania (p. 97). Assim, o PBQP buscou nortear suas energias para as seguintes tarefas:
Ampliar o conceito de qualidade, at ento mais focado no aumento da competitividade, estendendo-a a idia de qualidade de vida. Ampliar o movimento em torno da qualidade no Brasil, atingindo cada cidado (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p. 97).

Em sintonia com estas alteraes, foram institudas na estratgia do PBQP as Metas Mobilizadoras Nacionais, destinadas a assegurar o estabelecimento e a

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concretizao de objetivos claros (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p. 98) nas atividades do PBQP. Entre as Metas Mobilizadoras Nacionais, lanadas em 28 de maio de 1998, encontrava-se uma tentativa de obscurecer as ntidas diferenas entre consumidor e cidado, ao adotar-se a noo ecltica de consumidor cidado:

EDUCANDO E INFORMANDO O CONSUMIDOR O consumidor cidado exige qualidade e influencia mercados. O objetivo inicial a criao de um sistema nacional de informao sobre a qualidade de produtos e servios e a incluso da educao para o consumo no currculo das escolas de ensino bsico, at o ano de 2003 (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p. 99).

Esta transfigurao conceitual do termo cidado, agora reduzido, confundido ou associado figura do consumidor e do mercado, passa a ser uma constante nos documentos do PQPAP e do PQGF a partir de 1999, do que exemplo a seguinte definio: Qualidade o encontro do Estado e do setor produtivo que cumprem com eficincia suas misses com a sociedade organizada que tambm se sente responsvel pelo desenvolvimento do Pas (BRASIL, 1999, p. 5). O prprio modelo de avaliao do PQGF para 1999, que continua fundamentado nos Critrios de Excelncia da FUNDAO PARA O PRMIO NACIONAL DA QUALIDADE (1999), avaliza este recurso confuso conceitual ao admitir que foram [...] introduzidas adaptaes de linguagem, adequando a descrio dos Critrios para o contexto da administrao pblica (BRASIL, 1999, p. 4). No Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica do PQGF de 2000 (BRASIL, 2000), ocorre uma admisso, ainda que muito limitada e superficial, das diferenas existentes entre as noes de cidado e cliente quando relacionados idia de controle social . Segundo este documento:

O conceito de controle social est relacionado com a noo de que no possvel reduzir o cidado a condio de mero cliente dos servios pblicos. [...]. No se pode, portanto, reduzir o foco no cidado ao foco no cliente [...]. Por isso, impem-se Administrao Pblica grande e complexo desafio: induzir o controle social, estimulando o cidado a ser mais ativo, a participar mais como controlador da qualidade da administrao pblica (BRASIL, 2000, p.15-16).

Este reconhecimento, entretanto, alm de sua incapacidade em contextualizar a questo como um desdobramento da crise econmica e dos conflitos classistas da sociedade capitalista, materializa a prxis do controle social a um conjunto de declaraes de boas intenes fundamentadas na adoo pela administrao pblica das prticas gerenciais adotadas pelas organizaes empresariais. Recorrendo a uma variante do adgio popular, no constitui exagero afirmar que a montanha havido parido um rato. Seno vejamos:

A melhoria da qualidade das relaes do cidado com a administrao pblica implica a adoo de prticas gerenciais que conduzam melhoria da qualidade das relaes entre governo e cidado, entre burocracia e clientela, promovendo a mudana no comportamento nos dois lados (BRASIL, 2000, p. 16).

Em 2000 ocorreria um novo realinhamento do PBQP, a partir de mudanas na organizao do Comit Nacional da Qualidade e Produtividade e na sua Coordenao, da reviso e introduo das Metas Mobilizadoras Nacionais e da introduo de subprogramas considerados como estruturantes. (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p. 104-107) O Plano Plurianual 2000-2003 do Governo Federal, Plano Avana Brasil, incluiu como uma de suas diretrizes estratgicas o Programa Melhoria da Qualidade dos

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Servios Prestados aos Cidados, que ficou conhecido como Programa da Qualidade no Servio Pblico - PQSP (BRASIL, 2001a, p.1). Em 14 junho de 2000, publicado no Dirio Oficial da Unio o Decreto n 3.507, editado em 13 de junho de 2000 pelo Governo Federal, estabelecendo padres de qualidade para o atendimento dos usurios da administrao federal, e ainda criando o Sistema Nacional de Avaliao da Satisfao do Usurio dos Servios Pblicos (SNAUSP). Nesta mesma direo constitudo o Frum da Qualidade no Servio Pblico, em outubro de 2000, com a tarefa de centralizar esforos objetivando a implantao de programas da qualidade. Estas iniciativas no representam nenhuma alterao mais substantiva em relao aos parmetros, tanto do PQGF para o Ciclo de 2000, como do Prmio Nacional da Qualidade tambm de 2000 (FUNDAO PARA O PRMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 2000), ainda que se reconhea agora, mesmo que no represente mais do que um reconhecimento formal, a necessidade de adaptao do modelo linguagem e ao contexto pblicos:

O Prmio Qualidade do Governo Federal adota como parmetro de avaliao o modelo de Gesto Pblica pela Qualidade, constitudo a partir da adaptao dos Critrios de Excelncia do Prmio Nacional da Qualidade para a linguagem e para o contexto prprios da Administrao Pblica Brasileira (BRASIL, 2000, p. 5).

Em novembro de 2001, substituindo o PBQP, constitudo o Movimento Brasil Competitivo (MBC), integrado pelo Estado e segmentos empresariais privados, com a orientao de revigorar os esforos de difuso de aes da qualidade e produtividade (MOVIMENTO BRASIL COMPETITIVO, 2002). O MBC foi reconhecido pelo Governo Federal como uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) e o Programa da Qualidade no Servio Pblico (PQSP) passa a responder pelas aes no MBC na rea pblica. Os Instrumentos de Avaliao da Gesto Pblica do PQGF de 2001 (BRASIL, 2001b) e 2002 (BRASIL, 2002) no apresentam maiores modificaes quando comparados com iguais critrios do PQGF de 2000. Em relao aos princpios e fundamentos dos Modelos de Excelncia em Gesto Pblica - MEGP de 2001 (BRASIL, 2001a) e MEGP de 2002 (BRASIL, 2002), quando cotejados com o MEGP de 2000 (BRASIL, 2000), ocorre uma pequena mas significativa alterao. Neste ltimo, o seu oitavo e ltimo fundamento, No aceitao de erros, descrito nos seguintes termos:

O conceito que fundamenta esse princpio o da preveno.O compromisso com o fazer certo deve ser um trao da cultura de uma organizao pblica voltada para a qualidade de sua gesto. O desconforto com o erro e o combate ao desperdcio so atitudes que evidenciam a internalizao da pr-atividade (BRASIL, 2000, p. 10).

Nas verses do MEGP de 2001 (BRASIL, 2001a, p. 4) e de 2002 (BRASIL, 2002, p. 4), o citado fundamento substitudo por gesto pr-ativa e na sua descrio o paragrfo acima suprimido. Esta mudana feita sem maiores comentrios, num processo de ajuste aparentemente destinado a expurgar dos Modelos de Excelncia em Gesto Pblica MEPG alguns aspectos mais diretamente identificados com o iderio empresarial da qualidade, qual seja, com a tica da reduo de despesas, do desempenho e dos lucros, como nos lembra TAYLOR (1990, p. 68-73). Apesar dessas mudanas de natureza quase cosmticas, nos manuais pblicos da administrao federal o conceito da qualidade continuar incorporando os elementos centrais de sua definio pela administrao empresarial. E assim, o cidado continuar sendo identificado com a categoria econmica do cliente, o que vale dizer que seguir

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perdurando a lgica economicista dos elementos do mercado na definio dos atributos da qualidade na administrao pblica federal brasileira. 7. Contribuies administrao pblica construo de uma proposta alternativa da qualidade na

A identificao da qualidade exclusivamente com padres de comportamento profissional e gerencial, como, por exemplo, o tempo mdio de espera numa fila para um atendimento ou a racionalizao de procedimentos de trabalho, atribui ao conceito um vis eminentemente objetivo e metdico, identificado com a perspectiva do consumidor. A construo de critrios para definir a qualidade na prestao dos servios pblicos, notadamente os de natureza social, a partir dos valores e fundamentos que norteiam o atendimento s necessidades dos consumidores ou clientes, que exercem suas escolhas atravs da lgica do mercado e do acesso renda, padece de dois problemas. De um lado, a considerao pelos interesses dos consumidores expressa nas normas e processos das vrias correntes da qualidade, no transfere nenhum poder efetivo aos consumidores, para alm do (difcil) cumprimento das condies estipuladas no acordo comercial subjacente compra do bem ou servio privado envolvido na operao. Este o caso dos servios de assistncia tcnica do ps-venda. De outro lado, obscurece o papel do Estado moderno como garantidor, em maior ou menor grau, da universalidade e do acesso aos direitos sociais bsicos, e de que o exerccio destes direitos no pode prescindir da participao dos cidados nas suas definies. O desafio de tratar da questo da qualidade na gesto pblica, impe o reconhecimento da incompatibilidade dos fundamentos que a norteiam na atividade privada. A este respeito, Pollitt (1994, p. 359), declara: A tarefa implica em nada menos que reafirmar a supremacia do cidado sobre o consumidor. Reafirmar esta supremacia, implica em estimular e respeitar a participao do cidado atravs de suas diversas formas de organizao. E a esta disposio est ligado o exerccio da cidadania (TENRIO; ROZENBERG, 1997). Ligado ao tema da participao coloca-se a questo do poder. De acordo com Vieira (1997), a maioria dos estudos efetuados a respeito da qualidade nas organizaes tm descuidado de analisar a importncia da influncia dos aspectos ligados ao exerccio do poder, aos objetivos estabelecidos e ao ambiente institucional. Desse modo, a qualidade tratada como uma varivel essencialmente tcnica e esttica, cujas abordagens e significados no carecem de justificativas sociais e nem se prestam a questionamentos oriundos de uma apreciao poltica. Essa supremacia da tcnica sobre a poltica assim comentada por Pollitt e Bouckaert (1995 apud VIEIRA, 1997, p. 24)20:

[...] durante os anos 80 e comeo dos anos 90, administradores conservadores neoliberais foram capazes de redescrever servios pblicos de grande porte, como a sade e a educao, usando uma linguagem orientada para o mercado, tpica do setor privado - clientes, fornecedores e contratos. Assim, na Gr-Bretanha, tem havido uma tentativa de divorciar atividades visando ao melhoramento da qualidade, de consideraes a respeito do relacionamento poltico/cidado.

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POLLITT, Christopher; BOUCKAERT, Geert. Defining quality. In: POLLIT, Christopher; BOUCKAERT, Geert (ed.). Quality improvement in European public services. London, Sage, 1995, p.3-19.

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O objetivo desta orientao de vis economicista tambm comentado por Walsh (1995 apud VIEIRA, 1997, p. 24)21, como destinada a [...] separar a administrao e oferta de servios das polticas, e estabelecer o cidado como um cliente. Para cumprir esta tarefa, a proposta gerencialista da Nova Administrao Pblica - NAP consistiria em transformar as estruturas burocrticas tendentes ao insulamento, em [...] organizaes flexiveis e empreendedoras, capazes de prestar os servios pblicos com eficincia e qualidade (GUIMARES, 2000, p. 127). Pesquisando as dimenses poltica e tcnica envolvidas na definio da qualidade na Administrao da Prefeitura do Recife (1997-2000), Misoczky, Vieira e Leo (1999), identificaram inicialmente no seu trabalho duas vertentes na abordagem sobre os desafios atuais da administrao pblica. Uma, que recomenda que o Estado seja reformado de modo a garantir o crescimento econmico e a competitividade internacional do pas e, nesta medida, garanta os direitos sociais dos cidados. Outra corrente reconhece a importncia de indutor econmico do Estado, mas pe em destaque o apoio do mesmo no fortalecimento da cidadania. Os autores, identificado-se com esta ltima vertente, destacam que o desempenho das organizaes pblicas no deve considerar exclusivamente a avaliao de sua eficcia econmica, [...] mas, principalmente, a efetividade das polticas sociais (p. 2). Misoczky, Vieira e Leo (1999), tambm observam que a dimenso poltica no uma componente apenas da gesto governamental, mas que igualmente faz parte da administrao pblica, inclusive permeando os aspectos operacionais e tcnicos desta ltima. Mas o convvio simultneo, e at mesmo a admisso, destes aspectos poltico e tcnico no pacfico dentro das organizaes e dos governos, conforme expem os autores:

No entanto, a coexistncia destas duas dimenses nem sempre reconhecida ou, quando , tratada como uma disfuno tpica das organizaes pblicas, com a dimenso poltica comprometendo a potencial eficcia da dimenso tcnica (SPINK, 1993 apud MISOCZKY; VIEIRA; LEO, 1999, p. 3)22.

neste ambiente conceitual que os citados autores situam a questo da qualidade, qual rejeitam a atribuio de um valor objetivo e inquestionvel, definido por parmetros exclusivamente tcnicos. Segundo eles, reportando-se a Vieira e Carvalho (1999), a qualidade :
[...] um construto que se define de forma diferente em cada organizao. Contrastam, portanto, com a abordagem predominante sobre o tema, ou seja, a viso da qualidade como uma definio universal e harmnica, cuja implantao traria ganhos de eficincia para toda e qualquer organizao, ignorando-se, assim, a influncia de fatores como os objetivos, o poder, a cultura da sociedade e da organizao, o ambiente institucional, entre outros ( MISOCZKY; VIEIRA; LEO, 1999, p. 3).

Assim, para os autores, a definio de qualidade precisa ser permeada pelos planos da poltica e da economia, numa relao onde o segundo deve se sujeitar ao primeiro. O que implica em reconhecer que no plano da poltica o [...] critrio de eficcia a capacidade para alterar ou manter as relaes de poder, porque esse seu
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WALSH, K. Quality throungh markets: the new public sector management. In: WILKINSON, A. ; WILLMOTT, H. (eds.). Making quality critical: new perspectives on organizational change. London: Routledge, 1995.
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SPINK, Peter. Descentralizao: luto ou luta. In: FISCHER, Tnia (Org.). Poder local, governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1993.

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instrumento e seu fim imediato (MATUS, 1993, apud MISOCZKY; VIEIRA; LEO, 1999, p. 4)23. Em um novo trabalho, Misoczky e Vieira (2001) reforam a argumentao sobre a impreciso do conceito qualidade quando aplicado no ambiente das organizaes pblicas. Os autores sugerem que uma maneira de enfrentar a fluidez do termo, procurar reconhecer em cada situao concreta quais interesses polticos esto associados a esta impreciso do significado da qualidade. Assim, a qualidade deveria ser considerada em funo dos nveis, acordos e concesses atravs dos quais o servio prestado, e [...] no simplesmente de presena ou de ausncia de alguma propriedade. Tambm deve conter a possibilidade de mudar com a mudana de valores, experincias e expectativas (POLLIT; BOUCKAERT, 1995 apud MISOCZKY; VIEIRA, 2001, p. 169)24 Comentando a literatura sobre os programas de qualidade na rea pblica, Mendes (2001, p. 4) argumenta que os trabalhos tm centrado suas sugestes em propostas relativas a mudanas organizacionais e culturais. Segundo ela:

[...], essa literatura no trata da mudana cultural na perspectiva do cidado e no aborda aspectos referentes importncia do seu conhecimento sobre os processos que ocorrem na organizao como forma de aumentar o seu poder de barganha, por meio da participao.

Para Gentili (2001), a compreenso sobre o caminho percorrido pela retrica e prtica dos programas da qualidade na rea educacional da Amrica Latina envolvem duas questes preliminares. De um lado, o discurso em torno da qualidade na educao comeou um pouco antes do incio da dcada de 1990 como uma resposta aos reclamos por democratizao. De outro lado, este movimento foi facilitado na medida em que o discurso da qualidade nas escolas pblicas assumiu o contedo mercantil e antidemocrtico da qualidade aplicada nas empresas privadas. Para o autor, a consolidao deste contedo mercantil da qualidade pode ser explicada a partir de cinco questes centrais: 1. A qualidade uma preocupao antiga nas empresas privadas, significando padronizao e controle de medidas. 2. A qualidade, a partir da crise do modo de produo fordista-taylorista, passou a ser considerada como um instrumento a servio da competitividade entre as empresas, no contexto da construo de um novo patamar produtivo. Esta a sua principal finalidade e no os interesses dos consumidores. Entre estas novas condies produtivas, o autor, referindo-se a Letier (1992, apud GENTILI, 2001, p. 132 )25, destaca as seguintes:
[...] a nova configurao do mercado mundial (caracterstica central e maior implicao); o progressivo desenvolvimento inovador em matria tecnologia (graas especialmente aplicao e difuso produtiva microeletrnica) e o desenvolvimento de novos materiais;

de de da as

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MATUS, Carlos. Estrategia y Plan. 10. ed. Mxico: Siglo Veintiuno Editores, 1993.

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transformaes radicais em engenharia de produo; e, finalmente, o espetacular desenvolvimento de novas formas de direo e gerenciamento.

3. 4.

A qualidade na lgica das empresas privadas, est associada busca pela produtividade e rentabilidade, sendo estes os limites possveis para os parmetros a serem adotados pela qualidade. A conformao que o construto da qualidade adquiriu em cada momento histrico, esteve relacionado a um modo especfico do sistema produtivo. Para Gentili (2001, p. 136):

As estratgias de qualidade de controle de qualidade mudam, se modificam e at se transformam radicalmente, fazendo pensar, inclusive, que o que antes se entendia por "qualidade" pouco ou nada tem a ver com esta, segundo os novos critrios que vo sendo definidos.

5.

Por ltimo, a meno a dois aspectos da qualidade que os empresrios consideram centrais: que ela seja dimensionvel nos seus resultados e nos seus custos. Para Gentili (2001, p. 139):

A questo simples: com ou sem filosofia de permeio, todo empresrio sabe que, para que a qualidade signifique alguma coisa no mundo dos negcios, esta deve ser mensurvel e quantificvel. A qualidade como valor tico-filosfico carente de uma expresso concreta e mensurvel pode ser um preceito bblico, nunca um princpio que reja as prticas produtivas, seja no Japo, nos Estados Unidos, na Amrica Latina ou onde seja.

E conclui o autor sobre esta questo:

A questo central que a mensurabilidade sempre foi (ontem e hoje, com a mesma nfase) o aspecto capaz de materializar qualquer aspirao empresarial que tenda a gerar melhorias nos nveis de qualidade [...]. As j quase totalmente difundidas normas internacionais de qualidade e a funo simblica que, em nveis crescentes, desempenham os prmios qualidade constituem formas sofisticadas de generalizao de critrios de controle e proteo tanto nos mercados locais como - em um nvel mais geral - no mercado mundial. As normas de qualidade contribuem para uma hierarquizao de empresas e produtos, ao estabelecer critrios classificatrios de tipo universal, como os Certificado de Qualidade Internacional ISO 9000 (GENTILI, 2001, p. 140).

De acordo com GENTILI (2001), no se deve concluir do seu trabalho, por um chamamento ao abandono do debate sobre a qualidade. Trata-se, isto sim, de [...] conquistar e impor um novo sentido aos critrios de qualidade(p. 172), o que s ser possvel atravs de um enfrentamento poltico vitorioso ao seu atual contedo mercantilizado e mercantilizante (p.173). Como contribuio construo deste novo caminho, o autor estabelece o seguinte ponto de partida: a qualidade tem que ser para todos, e como tal no pode ter sua atribuio chancelada pelo mercado, porque este, por definio, no garante a incluso social e nem a ampliao da cidadania. Isto s pode advir da luta pelo aprofundamente da democracia. 8. Consideraes finais A pesquisa histrica em torno da produo terica referida questo da qualidade, dentre outros resultados, apontou para a existncia um nmero considervel de estudos e formulaes direcionadas s organizaes empresariais privadas e uma escassa produo de trabalhos tendo como foco o debate sobre a qualidade nas administraes pblicas brasileiras.

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Os trabalhos analisados, em sua grande maioria, revelam um posicionamento dos seus autores em conceituar e identificar a qualidade como um recurso administrativo de natureza tcnica e gerencial colocado tanto disposio de empresrios e clientes, bem como de gestores pblicos e usurios ou consumidores dos seus servios. A sintese desta corrente majoritria pode ser encontrada nos modelos de Critrios de Excelncia produzidos pela Fundao para o Prmio Nacional da Qualidade FPNQ (FUNDAO PARA O PRMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1992 a 2000), nos quais a qualidade identificada utilizada como um elemento reestruturador do desempenho das empresas privadas. A influncia desta concepo apoltica da qualidade se extender gesto pblica, expressando-se por intermdio dos contedos dos diversos programas e prmios da qualidade direcionados administrao estatal: o Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica PQPAP (BRASIL, 1996), o Prmio Qualidade do Governo Federal PQGF (BRASIL, 1998a e 1998b) e o Programa da Qualidade no Servio Pblico - PQSP (BRASIL, 2001a), dentre outros. Numa posio aparentemente intermediria, situam-se os questionamentos de autores como Adams (1997a,1997b) e Wood Jr. e Urdan (1994), para os quais a qualidade tem se transformado, para muitos, numa espcie de panacia para toda sorte de problemas enfrentados pelas empresas privadas. Constituindo uma terceira posio, registramos os trabalhos de autores como Enguita (2001) e Gentili (2001), que buscam contestar este construto apoltico da qualidade, chamando a ateno para a utilizao deste vis tecnicista como um recurso a servio do aprofundamento do consumismo, da mercantilizao das relaes societais e do pensamento nico. Para Gentili (2001), a caminhada pela construo de uma nova hegemonia conceitual e instrumental da qualidade na administrao pblica, constitui uma tarefa que precisa ir alm das construes tericas e incorporar-se aos movimentos pela incluso social e aprofundamento democracia. A anlise especfica da evoluo do conceito da qualidade adotada na esfera estatal, mostra que no perodo de 1990 a 1994 a matriz das formulaes sobre a qualidade utilizada pela administrao pblica federal foi baseada, inicialmente, no Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade PBQP (BRASIL, 1990b, 1990c) e, entre 1992-1994, no modelo utilizado pela Fundao para o Prmio Nacional da Qualidade FPNQ (FUNDAO PARA O PRMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1992, 1993, 1994). Estes dois programas estavam voltados basicamente para os problemas de competitividade das empresas privadas nacionais. Aps a eleio de Fernando Henrique Cardoso, anunciado em 1995 o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE (BRASIL, 1995). Com a pretenso de constituir-se na mola-mestra da retomada do desenvolvimento nacional, o PDRAE atribuiu crise fiscal do Estado e ao seu modelo de administrao os principais empecilhos a este objetivo. Identificando na administrao burocrtica uma das fontes desta crise, o PDRAE estabelece a necessidade de substitu-la e, em seu lugar, instituir a administrao gerencialista, inspirada em instrumentos da gesto das organizaes privadas. Neste Plano Diretor a qualidade recebe um tratamento especial, sendo alada condio de instrumento a servio da modernizao da administrao pblica e de

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resgate da cidadania. No PDRAE previsto o Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica (PQPAP), destinado a: [...] introduzir, no setor pblico, as mudanas de valores e comportamentos preconizados pela administrao pblica gerencial, e, ainda, viabilizar a reviso dos processos internos da Administrao Pblica, com vistas sua maior eficincia e eficcia ( BRASIL, 1997, p.9). Na elaborao do Termo de Referncia do modelo gerencial do PQPAP em 1996, a matriz continuar sendo o PBQP e os Critrios de Excelncia do FPNQ, apesar das observaes quanto adaptao linguagem e s caractersticas prprias da administrao pblica. Em 1998 so elaborados um Modelo Referencial de Administrao Pblica Gerencial (MRAPG) e um Modelo de Avaliao da Gesto (BRASIL, 1998a, p. 5-7), a partir dos quais so pensados e avaliados os futuros programas de qualidade do governo federal. Estes dois instrumentos tambm continuaro referenciados nos Critrios de Excelncia do FPNQ. Em 1999 o Programa da Qualidade no Servio Pblico (PQSP), substituto do PQPAP, publica o seu Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica (IAGP), no qual a qualidade se expressa em Fundamentos, Critrios, Itens e pontuaes mximas, numa quase reproduo da matriz da FPNQ, ou seja, das organizaes direcionadas para o competitividade e o lucro. Nos anos seguintes, at 2002, no ocorrem mudanas essenciais nesta relao da qualidade, envolvendo o pblico pelo privado. Na pespectiva de um aprofundamento do tema pesquisado, sugerimos que novos estudos possam ampliar o escopo deste trabalho, possibilitando trazer luz novos elementos sobre a questo. ************************

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