X Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, 27 al 30 de julio

de 2011 Las familias como destinatarias de las polticas sociales. Consideraciones conceptuales en torno a las iniciativas de transferencias condicionadas de ingresos. Argentina, 2002-2010 Vilma Paura

vilmapaura@gmail.com Integrante del Proyecto Interdisciplinario UBACyT MS-1O, Programacin Cientfica 2010-2012 Polticas sociales, enfoque de derechos y marginacin social en Argentina (Facultad de Derecho Facultad de Ciencias Sociales), dirigido por Laura Pautassi y codirigido por Gustavo Gamallo. Maestranda en la Maestra de Polticas Sociales de la UBA. Docente en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y en la Universidad Nacional de General Sarmiento. Resumen En la ltima dcada se implementaron tres iniciativas de poltica social que, con modalidades diferentes, definen a las familias como destinatarias. Qu ventajas puede implicar para las personas, para las familias y para la sociedad el hecho de que las familias sean destinatarias de las polticas de intervencin social En qu medida y en qu condiciones la familia sigue siendo una asociacin significativa para la satisfaccin del bienestar del hombre? Aqu se presentan algunas consideraciones conceptuales sobre la idea de las familias como destinatarias de polticas y sobre el lugar de las polticas familiares en la tensin entre familiarismo y desfamiliarizacin. Summary Three iniciatives have been implemented in the last decade in Argentine, which, with different modalities, define families as their recipients. What are the implied advantages for the people, the families, and society, in the fact that families are the recipient of

policies of social intervention? To what extent and under what conditions is the family still a significant association for the satisfaction of mans welfare? This paper will present some conceptual considerations on the idea of the family as the recipient of policies and on the place of family policies in the tension between familiarism ande defamilirism.

Ponencia preparada para el X Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, 27 al 30 de julio de 2011". Las familias como destinatarias de las polticas sociales. Consideraciones conceptuales en torno a las iniciativas de transferencias condicionadas de ingresos. Argentina, 2002-2010 Vilma Paura vilmapaura@gmail.com Integrante del Proyecto Interdisciplinario UBACyT MS-1O, Programacin Cientfica 2010-2012 Polticas sociales, enfoque de derechos y marginacin social en Argentina (Facultad de Derecho Facultad de Ciencias Sociales), dirigido por Laura Pautassi y codirigido por Gustavo Gamallo. Maestranda en la Maestra de Polticas Sociales de la UBA. Docente en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y en la Universidad Nacional de General Sarmiento. rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas Subrea temtica: 8- Polticas Sociales
Los orgenes sociales, pues, nos han marcado ya profundamente antes de que el Estado del bienestar intervenga de verdad en nuestras vidas. Conclusin lgica: deberamos interesarnos por lo que sucede en el seno de las familias antes que en las polticas de enseanza. Gosta Esping Andersen, 2010: 57.

1. Introduccin Tomando como marco el complejo escenario de las polticas sociales implementadas en la Argentina en la ltima dcada, con sus cambios y permanencias, en este trabajo presentaremos algunas primeras consideraciones sobre la relacin entre la tendencia de definir a las familias en particular las familias pobres- como destinatarias privilegiadas de las polticas que, segn sostenemos, se plantea en el discurso pblico estatal
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y la

Slo a modo de ejemplo, citamos algunas expresiones que se incluyen en un documento elaborado en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (MDS): En este modelo, el lugar otorgado a la familia es central ya que es la organizacin social responsable de la reproduccin de la vida, de la construccin de

concepcin de familia/s y de formas de intervencin que se pone de manifiesto en las tres iniciativas de transferencia condicionada de ingresos que en la ltima dcada se desarrollaron desde el Estado nacional y que, con modalidades diferentes, definen a las familias como destinatarias: el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados presentado discursivamente en torno al Derecho Familiar de Inclusin Social, el Programa Familias por la Inclusin Social, dirigido a las familias en situacin de vulnerabilidad, y la Asignacin Universal por Hijo, dirigido a adultos 2 en situacin de precariedad laboral (desempleados, informales con salarios menores al mnimo vital y mvil), en tanto responsables de hijos e hijas, nios y adolescentes y personas discapacitadas a cargo. 3 Esta aproximacin forma parte de un trabajo ms ambicioso en elaboracin que, esperamos, pueda dar cuenta de algunas dimensiones de la relacin entre las transformaciones de las familias y las polticas sociales que las definen como destinatarias en el caso de nuestro pas en la etapa post ajuste estructural.4 Nos apoyamos en una perspectiva terica que considera la tensin entre familiarizacin y desfamiliarizacin como una de las dimensiones sustantivas para explicar una
la identidad, y quien prepara a los individuos para su autonoma. Es por ello que la ley (Ley 26.061: Proteccin Integral de los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes) contiene una serie de disposiciones que promueven el apoyo de la estructura familiar, y sostienen la importancia de que las nias, nios y adolescentes crezcan y se formen en ella. Es responsabilidad del Estado brindar la asistencia apropiada para que la familia pueda cumplir con sus responsabilidades en la crianza y proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes. La intervencin pblica debe priorizar aquellas medidas de proteccin integral de derechos que tengan por finalidad la reservacin y fortalecimiento de los vnculos familiares. (MDS, noviembre de 2010: Polticas Sociales del Bicentenario. Un Modelo Nacional y Popular, Tomo II. Glosario, Buenos Aires: 57); Tenemos una clara concepcin de que la manera de romper la pobreza es, para los adultos generar trabajo y, para los nios, garantizarles la educacin. Estamos convencidos que debemos romper el circuito intergeneracional de la pobreza, esto es que de padres pobres nacern hijos pobres (dem: 84). Asimismo, en la pgina web del organismo se lee: este Ministerio trabaja en la proteccin y la promocin de la familia como eje fundamental de las polticas pblicas destinadas a impulsar la integracin social, la proteccin de los derechos, el desarrollo pleno de todos sus miembros y la inclusin social (mayo 2011). 2 Nuestra aclaracin sobre las modalidades diferentes de estas iniciativas tiene que ver centralmente con dos temas: a) el debate sobre si la AUH puede considerarse una transferencia condicionada de ingresos en tanto es parte del sistema de Asignaciones Familiares, como un componente no contributivo, b) con la discusin sobre a quines est dirigida esta intervencin: si a los adultos/padres, si a los nios/hijos. En todo caso, nos interesa tomarla como una poltica familiar, segn la definicin que usamos en este trabajo. 3 Agradezco los comentarios de mi compaera en el proyecto UBACyT MS10, Mora Straschnoy, quien me llam la atencin sobre estas cuestiones y los aportes de Mara Ignacia Costa, con quien comparto discusiones sobre estos temas en el marco de la materia Polticas Sociales Comparadas en la Licenciatura en Polticas Sociales de la Universidad Nacional de General Sarmiento. 4 Este trabajo es parte de mi tesis en la Maestra en Polticas Sociales, Facultad de Ciencias Sociales, UBA, sobre Las familias como destinatarios/sujetos de las polticas sociales. El caso de los PTCI en la Argentina 2002-2010, dirigida por Fabin Repetto.

configuracin de polticas sociales (Gosta Esping Andersen, 1993, Chiara Sarraceno, 1995, Juliana Martnez Franzoni, 2008). Los interrogantes principales que guan esta presentacin son cmo se manifiesta esta tensin en los dos universos de anlisis: el discurso pblico estatal y las iniciativas implementadas y cul es el tipo de relacin que, a partir de esa respuesta, puede establecerse entre ambos. A partir de este horizonte, nos proponemos realizar un abordaje conceptual sobre 1) la consideracin de las familias como sujeto o destinatarias de las polticas sociales, y 2) la ubicacin de las polticas dirigidas a las familias en el conjunto de las polticas sociales, en la tensin familiarizacin/desfamiliarizacin y en relacin con las otras esferas de asignacin de recursos (Martnez Franzoni, 2008). Adems, en un tercer apartado, plantearemos algunas dimensiones de anlisis que pueden ser tiles para pensar las limitaciones y los alcances de las PTCI entre las polticas para las familias pobres como va para intervenir en la situacin de pobreza y marginalidad. Como primera instancia, nos basamos en la definicin de Gosta Esping Andersen (2010) que postula que una poltica es familiarista cuando asigna un mximo de obligaciones a la unidad familiar, mientras que la desfamiliarizacin hace referencia, por un lado, a las polticas que reducen la dependencia individual con respecto a la familia y, por otro, al grado en que se relajan las responsabilidades familiares en el logro del bienestar de la unidad familiar. Pero tambin nos gua la idea de que se trata ms de una cuestin de grado que de una alternativa de tipo esto o aquello (Esping Andersen, 2010). A partir de esta mirada, sostenemos que las tres iniciativas que mencionamos se inscriben en un modelo familiarista que concibe y da lugar a la familia como medio para sostener prcticas de asignacin de recursos altamente familiarizadas, pero que las particularidades que presentan deben ser atendidas para dar cuenta de grados de familiarizacin/desfamiliarizacin. En este sentido, tambin nos preguntamos en qu medida las iniciativas interpelan, desafan o se entienden, en mayor o menor medida, con el discurso pblico familiarizador/desfamiliarizador? de las mismas reas estatales que les dieron origen y el lugar que parece otorgarse/reconocerse a las familias en l. De este modo, las acciones dirigidas a las familias con el objetivo dicho en trminos sintticos- de que puedan mejorar su condicin actual y romper la transmisin intergeneracional de la pobreza se apoyan en la responsabilidad de las propias familias. Cargan, as, a las familias destinatarias de nuevas responsabilidades sin atender a las limitaciones que estas familias de sectores pobres vienen enfrentando y que son, 5

precisamente, uno de los causantes de su condicin de pobreza. En tanto se inscriben en un discurso pblico estatal que da centralidad a las familias como destinatarias de polticas, nos parece que analizar la relacin entre ambos componentes, recuperar la dimensin poltico- ideolgica para mirar las modalidades diferentes en un proceso de corta duracin (una dcada) y la intencin de reconocer grados de familiarizacin/desfamiliarizacin puede contribuir con la posibilidad de identificar fallas (en sentido geolgico) y vas de ajuste. 2- Las familias, destinatarias de polticas En las ltimas dcadas, los estudios sobre la familia fueron consolidndose como un campo de investigacin signado por la confluencia de distintas perspectivas disciplinarias (Bjerg y Boixads, 2004). Investigaciones de diversa ndole y en diferentes momentos5 contribuyeron a problematizar la idea de familia y a reconocerla como una construccin histrica y social, es decir, el carcter histrico de la familia como institucin social hoy no presenta discusin. Esta problematizacin fue enriquecida durante los aos 80 y 90 6 por el cuestionamiento al concepto de familia y el creciente uso de familias, cambio que, tal como seala Elizabeth Beck Gernsheim (2003), no fue meramente arbitrario ni pura sutileza acadmica, sino que reflej una discusin sobre la imagen de familia: entre una imagen de familia tradicional como unidad padre-madre, hijo, legitimada oficialmente y vinculada de por vida, y las otras formas familiares, consideradas por muchos sectores sociales como imperfectas, desviadas, deficientes y disfuncionales. 7
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Cientficos sociales como Le Play, Durkheim, Foustel de Coulanges, Tocqueville o Laslett, para mencionar slo algunos, preocupados en distintas pocas por los cambios que se manifestaban en la organizacin familiar en relacin con el tamao, la composicin, la tipologa, la estructura, la autoridad y la jerarqua, contribuyeron a delimitar la familia como objeto de investigacin. 6 En la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo celebrada en El Cairo en 1994 se dedic un captulo a la familia, sus funciones, derechos, composicin y estructura y en este apartado se plante que: La familia es la unidad bsica de la sociedad. El proceso de rpido cambio demogrfico y socioeconmico ha influido en las modalidades de formacin de las familias y en la vida familiar y ha provocado cambios considerables en la composicin y en la estructura de las familias. Las ideas tradicionales de las funciones domsticas y de los progenitores no reflejan las realidades y las aspiraciones actuales, pues son cada vez ms las mujeres que en todo el mundo ocupan empleos remunerados fuera de su casa. Al mismo tiempo, diversas causas de desplazamiento han provocado mayores tensiones en la familia, al igual que los cambios econmicos y sociales. 7 Mediante una cita de los socilogos norteamericanos Brigitte y Peter Berger en su libro The war over the Family: Capturing the Middle Ground, Elizabeth Beck Gernsheim (2003: 22) seala uno de los momentos fundantes en este cambio de perspectiva: The year 1980 was to be the Year of the Family, to be celebrated by a White House Conference on the subject. It was during the endless seminars and colloquia preparing this Conference that the question of definition surfaced dramatically. During this preparatory period, a radical semantic shift took place in the definition of the family [...] The change was

El desplazamiento del singular al plural da cuenta de un cambio de sentido en la forma de pensar la familia: de su consideracin como un modelo nico de familia nuclear, heterosexual, integrada por el padre, la madre y los hijos de ambos, se induce a pensar un conjunto heterogneo de familias, con diferencias en su constitucin, duracin, estrategias, etc. Implica tambin una reconsideracin de la familia en el sentido de que ya no slo es pensada como un espacio de amor, cooperacin y cuidado, sino que es definida, adems, como un mbito de conflictos, de poder, a veces de abuso de poder e incluso de violencia. Este cambio de mirada interpela de diferente modo a las polticas sociales que no deberan desconocer las nuevas formas familiares
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ni dejar de ver, entre otros

aspectos, que la distribucin de los recursos, del tiempo y de las tareas implica situaciones de tensin y de lucha hacia el interior de las familias. Esta perspectiva est presente en los documentos producidos por especialistas de los organismos internacionales, entidades que muestran un particular inters en las familias como unidad de intervencin de las polticas sociales. En esta lnea, las Naciones Unidas declararon 1994 como el Ao Internacional de la Familia y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) llev a cabo varios encuentros relacionados con el tema en la regin. 9 Como seala Jos Luis Machinea, Secretario Ejecutivo de la CEPAL entre diciembre de 2003 y junio de 2008, en la presentacin de un libro que rene los aportes de esas reuniones, entre las principales conclusiones de los especialistas se plante que el modelo tradicional de familia integrada por un padre proveedor, una madre duea de casa e hijos ya no se corresponde a la estructura predominante de los hogares y las familias en Amrica Latina (y ) que desde hace poco ms de una dcada los hogares y las familias latinoamericanas urbanas vienen mostrando una creciente heterogeneidad, entre otras cosas debido a que los pases de la regin comparten muchas de las tendencias globales que afectan la evolucin de las
from speaking about the family to speaking about families. At first glance, this may seem an innocent shift [...] Upon closer scrutiny, the shift reveals itself as anything but innocent: It gave governmental recognition to precisely the kind of moral relativism that has infuriated and mobilized large numbers of Americans. 8 El entrecomillado responde a la idea de que en verdad no se trata en todos los casos de nuevas formas, sino de formas que antes eran invisibilizadas. 9 A modo de ejemplo, en 1993 se llev a cabo la Reunin Regional de Amrica Latina y el Caribe preparatoria del Ao Internacional de la Familia, en Cartagena de Indias. Entre 2004 y 2007, la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, con el auspicio de la UNFPA y los aportes del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)- Divisin de Poblacin de la CEPAL y la Unidad Mujer y Desarrollo, organiz cuatro reuniones de especialistas en el tema familia para realizar un diagnstico de la diversidad de estructuras familiares en Amrica Latina que adems de reflejar la heterogeneidad regional diera cuenta de la variedad de polticas pblicas orientadas a las familias.

familias [] (y que) Esta gran heterogeneidad de situaciones familiares se desarrolla en un contexto de persistentes desigualdades sociales y mecanismos de exclusin y estratificacin social (en Arraigada/ CEPAL, 2007: 20). El concepto de familias es, entonces, bienvenido, pero hace necesaria una revisin de las categoras de anlisis y de las estrategias de bsqueda de informacin. Adems, como hemos indicado, pone sobre la mesa el debate sobre cmo generar nuevas formas de intervencin social que atiendan no slo la heterogeneidad en trminos de tamao y composicin, roles y relaciones de poder, sino tambin, segn el lugar que ocupan las familias con necesidades diferenciadas en cada estructura social. Ya Emile Durkheim identific a la familia como la especie social ms antigua y ms simple. En tanto se trata de un tipo natural objetivo, Durkheim propone examinar los tipos familiares con la curiosidad natural que el naturalista o el fsico ponen en sus investigaciones, respetando la naturaleza de las cosas. Y agrega que para alcanzar la estructura de un tipo familiar real y desechar los prejuicios, se impone la identificacin de prcticas colectivas, regulares y constantes: costumbres, que sern reconocibles gracias a su exterioridad y la coaccin que ejercen sobre los individuos (CicchelliPugeault y Chicchelli, 1999). Por su parte, segn Pierre Bourdieu, la familia funciona a la vez como cuerpo y como campo social. Como cuerpo, ya que para poder reproducirse, esto es, mantener o mejorar su posicin, transmitiendo su volumen y estructura del capital, debe actuar como una suerte de sujeto colectivo, manteniendo la integracin por medio de la inculcacin de la creencia en el valor de esa unidad. En tanto campo, la familia funciona como un espacio de juego, donde hay relaciones de fuerza, fsica, econmica, cultural, simblica, ligadas al volumen y a la estructura del capital que poseen los miembros que la integran y donde hay luchas para conservar o transformar esas relaciones de fuerza (Alonso Benito, Criado y Moreno Pestaa, 2004). Por ello, se impone considerar que las acciones familiares o individuales son producto de negociaciones conflictivas entre miembros vinculados por relaciones asimtricas de poder (Gonzlez de la Rocha, 1986). Sin dudas, fue fundamental el aporte del feminismo para haber puesto en tela de juicio la visin de la familia como mbito armonioso e igualitario y, de este modo, transitar desde la idea normativa de la familia como clula fundamental a una nocin sobre la pluralidad, complejidad y tensiones propias de las relaciones familiares, lo que permite que la familia sea material legislativo, susceptible de ser regulada por la justicia terrenal (Montao, 2007:78). 8

Desde la perspectiva feminista se ha influido tambin en un cambio de objetivo de las polticas: mientras que lo que caracteriz a las polticas de familia en el pasado era la defensa de la institucin, de la familia como tal, nica e invariable, desde el enfoque feminista se postul la transformacin de las familias como medio para el bienestar, la satisfaccin de necesidades y el cumplimiento de los derechos. Es decir, ya no se trata de tener polticas que produzcan un tipo de familia, sino de polticas que a travs de la familia es decir, como un medio-, como a travs de otros mbitos, permitan el bienestar de las personas (Montao, 2007). Ahora bien, la concepcin de familia que predomina en cada sociedad no se ajusta directamente a recomendaciones de tipo alguno ni de organismos internaciones, ni de reflexiones acadmicas-, sino que es resultado de luchas por el sentido, de procesos de produccin simblica en los que participan diferentes actores con distintos recursos y poder. En un artculo publicado hace algunos aos, Estela Grassi puso en cuestin la obviedad de la familia a la que defini como un objeto polmico (Grassi, 1996). Su argumentacin nos parece central para analizar la definicin de las familias como destinatarias de polticas en el discurso pblico actual. La autora planteaba que, con mayor sistematicidad que en pocas anteriores, desde finales del siglo XIX, en la Argentina, la familia era objeto de planes y programas elaborados en diferentes reas de las polticas sociales, de manera explcita, en algunos casos, o como el cdigo oculto, las ms de las veces. Es decir, como un supuesto referido al tipo de unidad que conforman (o deberan conformar) los destinatarios de estas polticas y acerca de las funciones, obligaciones y distribucin de responsabilidades en el interior de tal unidad. Y llamaba la atencin sobre la fuerza de lo obvio de estos supuestos implcitos sobre los comportamientos de los agentes institucionales, que derivan de ellos el sentido de sus acciones, produciendo mensajes que prescriben comportamientos. Las concepciones de familia quedan, as, expresadas en las justificaciones y los considerandos de los funcionarios. Pero, y nos interesa resaltar este punto, tal como seala Estela Grassi, esos cdigos ocultos (o no) y esos mensajes prescriptivos o coercitivos no deben entenderse como producciones fantasmagricas de organismos burocrticos y abstractos, ya que son expresin de representaciones sociales que forman parte del sentido social que tiene la institucin en cada poca; resultado, a su vez, de los procesos de hegemonizacin en el campo cultural (Grassi, 1996: 107). Porque las polticas que definen a las familias como destinatarias deben ser analizadas tambin como un campo de controversia ideolgica en el cual los distintos agentes sociales y 9

polticos confrontan diversos modelos de sociedad y diferentes concepciones de lo que para ellos es la familia (Flaquer, 2000). 10 Pero, adems, no basta con develar la o las concepciones de familia que subyacen en el discurso pblico entre los funcionarios, los decisores polticos, los investigadores- para poder disear e implementar polticas sociales que contribuyan a mejorar las condiciones de vida de los miembros de esas familias. Es fundamental no slo identificar las categoras de anlisis, sino ajustarlas, revisarlas, operacionalizarlas. Y establecer una relacin entre la teora, la investigacin emprica y las propuestas de polticas. Si no, es posible quedar a mitad de camino. As, a modo de ejemplo, cabe considerar una observacin que realizara Ral Bisio en 1999. Al analizar la forma en que se haba estudiado la relacin entre informalidad y familia en la Argentina, el autor sealaba que exista en ese momento un fuerte consenso entre los especialistas acerca de la centralidad social y analtica de la familia para comprender el fenmeno de la informalidad. Pero agregaba que en la mayor parte de los estudios la familia era incorporada como una unidad operacional para la recoleccin seriada de datos estadsticos (censos y encuestas permanentes). Entonces, sostena Bisio, desde las definiciones operacionales de hogar, familia, empresa de hogar, etc, hasta la institucin real de la familia exista un abismo o vaco no teorizado (Bisio, 1999). De cara a las mltiples recomendaciones de los organismos de Naciones Unidas y al importante consenso que se registra entre especialistas sobre la necesidad de atender a las transformaciones operadas en las familias, hoy podramos actualizar estas consideraciones de Bisio para revisar el lugar que ocupan las familias como destinatarias/sujeto o unidad de intervencin de polticas sociales en nuestro pas.11
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Es que, entre otras condiciones, las polticas pueden desarrollarse en o entre distintos departamentos o ser promovidas por grupos de presin distintos, que despliegan recursos estratgicos diferentes (discursivos, polticos, econmicos) y que pueden estar en conflicto, por lo que no es de esperar una prctica unvoca en los diferentes niveles de la gestin de las polticas, sino que cada vez los supuestos son activados y las especificaciones son reinterpretadas por los actores respectivos, en circunstancias variadas (Grassi, 1996) y que cabe esperar cierta incoherencia (Martnez Franzoni, 2008; (Molineux, 2000). Pero, adems, porque para descifrar las polticas (y las sociedades en la que se inscriben) vale no perder de vista que no hay prctica ni estructura que no sea producida por las representaciones, contradictorias y enfrentadas, por las cuales los individuos y los grupos dan sentido al mundo que les es propio (Chartier, 1992). 11 Hemos tenido especial cuidado en los usos de destinatarias, sujetos o unidad de intervencin, conscientes de que no deseamos hablar de las familias como objeto de las polticas sociales. En este punto, seguimos a Claudia Danani (1996) cuando sostiene que es posible reconocer dos perspectivas bsicas de recuperacin del papel de los sujetos en los procesos recorridos por las ciencias sociales: una que identifica a la poblacin destinataria como receptora de las polticas, y la segunda, orientada a captar, precisamente, la participacin diferencial de la heterogeneidad de los sujetos en la poltica. Este trabajo nos ha guiado en cierta reflexin, aun cuando el objetivo de la autora es llamar la atencin sobre otro punto, que es un cierto desplazamiento a la hora de construir el objeto de investigacin ya que las propias poblaciones y sujetos destinatarios suelen pasar a ser objeto de investigacin en lugar de las polticas.

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Una va para superar primeras limitaciones es pensar la familia como objeto de polticas pblicas en una red conformada por polticas transversales, sobre la base de una ciudadana individual y social, como una perspectiva que contribuya a la elaboracin y definicin de una agenda de polticas pblicas dirigidas a las familias (Goldani, 2005). Si como sostiene Chiara Saraceno (2009), las polticas familiares se han movido desde la periferia al centro en la mayora de los estados de bienestar europeos, estimulados por la relacin de la mayor participacin de las mujeres en el mercado de trabajo, la baja fertilidad y el envejecimiento de la poblacin, en nuestro pas podramos decir en la regin latinoamericana- la centralidad de la familia como sujeto de las intervenciones sociales que se pone de manifiesto en algunos tramos del discurso pblico est estimulada no slo y no tanto por estos cambios sociodemogrficos y la heterogeneidad de sus formas, sino por la gravedad de la pobreza y el lugar que se reconoce a las familias como va para superar esta situacin (es lo que parece indicar el peso con el que estas variables se consideran en el diseo de las intervenciones). Adems, si tenemos en cuenta que muchos de los cambios observados en torno de la familia provienen de deseos y opciones individuales y no son fruto de patologas sociales, las polticas pblicas deberan orientarse a facilitar y no a limitar las opciones individuales, proponiendo los recursos necesarios para el bienestar de todos los miembros de la familia. Atendiendo a ello, resulta legtimo indagar en qu medida las polticas actuales dirigidas a la familia en Amrica Latina y, en la Argentina segn nuestro particular inters, tienen en cuenta los cambios producidos, en qu grado son slo el resultado de una mirada sesgada sobre las familias, en qu medida son sesgadas porque son ciegas a las transformaciones de la familia o lo son porque el objetivo fundamental es contribuir a mitigar la pobreza (Arraigada, 2007). En esta lnea, Cecilia Prez Daz (2007) llama la atencin sobre el peligro del ocultamiento y seala lo que define como un tipo de ilusin con respecto a la idea de familia y su relacin con la pobreza: porque justamente detrs de estas miradas globales o transversales de la familia en su relacin con la pobreza, y ms an de las familias pobres, pareciera esconderse y develarse a la vez una especie de ilusin que la sociedad en su conjunto, pero particularmente el Estado, tiene acerca de la familia y que debemos definitivamente dejar ir: La Familia, ese corpus social y moral, esa institucin pivote, asexuada y resiliente capaz de proteger, formar, recibir y transferir recursos, sancionar a sus miembros en la dialctica del bien y del 11

mal, y por que no decirlo, cubrir al Estado en sus dficit de produccin y proteccin social a la comunidad (Prez Daz, 2007: 22-23). Si la familia es el sitio de reproduccin de la cultura, el primero y ms importante agente de socializacin en una comunidad, qu hay de especial con respecto a las familias pobres? La pobreza se transmite a travs de la familia, cruza generaciones, las historias de carencias se van transmitiendo de abuelos a padres y de padres a hijos. Por ello, la familia es el mejor lugar de intervencin para romper el crculo de la pobreza y afianzar la democracia (Maura, 2005:3). 3- Las polticas dirigidas a las familias en la tensin familiarizacindesfamiliarizacin En qu medida, entonces, las familias pueden ser buenas destinatarias de polticas sociales, o, en otras palabras, por qu desarrollar polticas familiares? Qu ventajas puede implicar para las personas, para las familias y para la sociedad el hecho de que las familias sean si no el centro, al menos un foco importante en el diseo de polticas de intervencin social? Qu desventajas o precauciones sera conveniente considerar? En palabras de Gosta Esping Andersen (2010), en qu medida y en qu condiciones la familia sigue siendo una asociacin significativa para la satisfaccin del bienestar del hombre? Las polticas dirigidas a las familias forman parte del conjunto de las iniciativas desarrolladas en los regmenes de bienestar que se configuraron a partir de la segunda posguerra. Es ms, podemos decir que si estiramos el concepto, estas formas de intervencin social son de ms antigua data. No obstante, si se trata de establecer un momento a partir del cual se instala con mayor fuerza la idea de polticas familiares, por ejemplo en los estados europeos, podramos sealar la creacin en 1989 del Observatorio Europeo de las Polticas Familiares Nacionales, dependiente de la Comisin Europea. Y como ya mencionamos, la celebracin del Ao Internacional de la Familia en 1994, organizado por las Naciones Unidas. Pero no es este el lugar para abordar esta discusin. En este apartado intentaremos proponer una conceptualizacin de polticas familiares que nos permita analizar su lugar en el marco de la configuracin de polticas sociales y en la tensin entre las esferas de asignacin de recursos (Martnez Franzoni, 2008). 12

LLus Flaquer (2000) define como polticas familiares las intervenciones pblicas para facilitar recursos a las personas con responsabilidades familiares a fin de que puedan desempear las tareas y actividades derivadas de ellas en las mejores condiciones posibles, en especial las de atencin a los hijos menores dependientes. Por su parte, en algunos de los trabajos presentados en el marco de las reuniones convocadas por CEPAL entre 2004 y 2008 que mencionamos en el inicio de esta exposicin, se proponen distintas formas para encuadrar las diferentes iniciativas destinadas a las familias. Estas conceptualizaciones amplan el universo comprendido entre las polticas familiares. En tanto no presentan variaciones sustantivas entre s de acuerdo a los propsitos del presente trabajo, nos apoyaremos en la propuesta de Irma Arraigada (2007), segn la cual las polticas familiares forman un amplio conjunto en el que se pueden distinguir intervenciones: 1) orientadas a actualizar la normativa sobre derecho de familia, violencia intrafamiliar y domstica, regulacin de nuevos tipos de uniones, entre otros temas; 2) dirigidas a la proteccin de las familias ms vulnerables y en la extrema pobreza, proporcionando un piso de seguridad social bsico para todos sus miembros como derechos de ciudadana; 3) enfocadas en modificar patrones culturales sexistas en la familia y modelos familiares patriarcales, y 4) tendientes a modificar las capacidades de las familias para autoabastecer sus necesidades bsicas relacionadas con educacin, salud, empleo, transporte y vivienda o con la articulacin entre familia y trabajo, educacin y trabajo, etc. 12 Esta propuesta conceptual nos resulta adecuada para dar cuenta de la complejidad del conjunto de polticas que se dirigen a las familias o que las toman como centro de intervencin. Pero si volvemos al anlisis que realiza Flaquer, en realidad, tambin l, desde otro enfoque, recupera la multidimensionalidad de las polticas familiares al considerar entre las variables de anlisis el grado de institucionalizacin, es decir, la existencia y el ordenamiento de organismos estatales y de la sociedad civil que, de distinto modo, siguen el desarrollo de medidas cuyo eje sean las familias. El autor espaol plantea, adems, que bajo la etiqueta pueden ocultarse estrategias muy diferentes, hasta opuestas: desde una poltica demogrfica natalista o una neomalthusiana hasta una accin a favor de la emancipacin de las mujeres y los nios u otra que refuerce un modelo familiar paternalista. Por ello, asevera, toda poltica
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Algunas de las clasificaciones ponen el acento, por ejemplo, en si se trata de polticas de familia o para la familias. Estas consideraciones no aparecen en la denominacin en ingls: family policies. No profundizaremos aqu este tema.

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familiar implica una toma de decisiones en torno a cuestiones normativas y es un campo de conflicto entre grupos ideolgicos con posiciones muchas veces enfrentadas. En un sinttico recorrido histrico sobre las polticas familiares desarrolladas en los pases de Europa occidental, Flaquer sostiene que en los aos 30 tuvieron un carcter claramente natalista (especialmente en casos como Francia, Blgica, Alemania) y fueron contrarias a la emancipacin femenina, en tanto se apoyaban en transferencias monetarias a las familias para que las mujeres pudieran quedarse en la casa a cuidar a los nios. Es decir, sostiene el autor, estas polticas familiares de primera generacin admitan explcitamente el modelo patriarcal de divisin de funciones entre hombres y mujeres: varones, cabezas de familia, vinculados al mundo de la produccin y responsables del sustento del hogar, y mujeres, encargadas del trabajo domstico y del cuidado de los hijos y otras personas dependientes, confinadas al mbito de la reproduccin. Pero en los aos sesenta, como consecuencia centralmente de las presiones de los movimientos feministas y de la incorporacin de las mujeres de clase media al trabajo remunerado, las polticas familiares mostraron un cambio en una gran parte del viejo continente. Las polticas de segunda generacin admitieron como un hecho consumado y altamente favorable la intervencin de la mujer en el mundo productivo y por ello, tendieron a una mejor conciliacin entre la profesin y la vida en familia, un reparto ms equitativo del trabajo familia, un incremento de la oferta de servicios destinados a las familias, es decir, un mejor ajuste entre las esferas productiva y reproductiva. Y, en los noventa, frente al debate sobre la necesidad de reformas que permitieran reducir el gasto pblico sin dejar de atender las nuevas necesidades de las familias, la mayora de los estados europeos se han planteado qu nuevas polticas desarrollar. En su ya clsico trabajo de inicios de los 90, Gosta Esping Andersen (1993) plante la importancia de considerar la relacin entre Estado, mercado y familia en la configuracin de los regmenes de bienestar. Son bien conocidas las observaciones que recibi el autor, fundamentalmente desde el feminismo, porque a pesar de mencionar el valor del lugar de la familia, esta perspectiva estuvo casi ausente en el resto de su anlisis. Una de los primeros cuestionamientos provino de Jane Lewis (1992), que plante la necesidad de incorporar al concepto de rgimen de bienestar la relacin entre el trabajo remunerado y no remunerado y la contribucin que este ltimo representa para el bienestar de las familias. Esta autora propuso analizar la medida en que los regmenes de bienestar se basan en el modelo de familia del varn sustentador 14

o proveedor.

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Por su parte, Ann Orloff propuso pensar el efecto de las polticas en

trminos de desfamiliarizacin del bienestar, definida como la capacidad de las mujeres de crear y mantener los hogares de manera autnoma, aunque aclar que no en trminos de la autonoma que promueve el liberalismo, sino en el marco de la interdependencia en la que hombres y mujeres nos desenvolvemos (Martnez Franzoni, 2008). De esta forma, los debates permitieron instalar una nueva dimensin en el anlisis de los regmenes de bienestar: el familiarismo o la desfamiliarizacin. Entre una vasta literatura, Chiara Saraceno (1995) ampli la mirada. Seal que el familiarismo se puede entender como una confianza permanente en la familia, en su solidaridad intergeneracional y en su estructura de gnero, como proveedora de trabajo y servicios asistenciales y como integradora de medidas inadecuadas de apoyo a los ingresos. Y, entonces, como plantea la sociloga italiana tomando como base el caso de su pas, puede no basarse exclusivamente o, incluso, prioritariamente en una figura fuerte del varn sustentador (male bread winner), sino en una familia percibida como una unidad de ingresos y recursos, donde cada uno contribuye de acuerdo con sus oportunidades, aunque estas oportunidades difieran segn el gnero. En este caso, lo que se da por supuesto no es tanto la figura del varn sustentador como la solidaridad familiar y de los parientes y la responsabilidad prioritaria de las mujeres (casadas y madres) en el suministro de asistencia. Gosta Esping Andersen (2000) revis su propio trabajo
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y realiz nuevos aportes al

debate. En principio, sostuvo, junto con Chiara Saraceno, que una dimensin de anlisis era la medida en que las familias absorban los riesgos sociales, por lo tanto, ambos autores prefieren hablar de grados de familiarismo o de desfamiliarizacin. Entonces, define Esping Andersen, un rgimen de bienestar familiarista es aquel en el que la poltica pblica presupone/exige que las unidades familiares carguen con la responsabilidad principal del bienestar de sus miembros. Y un rgimen es

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Frente a la tipologa de Gosta Esping Andersen, Jane Lewis seal como en Irlanda y Gran Bretaa se trataba de un modelo de varn sustentador fuerte, con una participacin marginal de las mujeres en el mercado de trabajo, escasos servicios de guardera infantil y exiguos derechos de maternidad, mientras que en Francia se lograba un modelo modificado: una integracin de las mujeres en el mercado de trabajo ms intensa y un mayor reconocimiento de sus derechos como trabajadoras y madres al mismo tiempo. Suecia, por su parte, era un buen ejemplo del modelo familiar de varn sustentador dbil, ya que a partir de las dcadas del 60 y 70 se impuls la insercin laboral de las mujeres en el mercado de trabajo avanzando a una familia de doble empleo mediante la introduccin de servicios de guardera, excedencias parentales y un impuesto sobre la renta individualizado Flaquer (2000). 14 Su obra Fundamentos sociales de las economas industriales (2000) fue publicada en ingls en 1999. El tema de la familia ser central en este trabajo y en los que le siguen en la obra del autor.

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desfamiliarizador cuando trata de aliviar el peso de la provisin del bienestar sobre las familias y de disminuir la dependencia de los individuos de las redes de parentesco. Cmo impacta, como se operacionalizan estos modelos en el formato de las polticas implementadas? El familiarismo se corresponde con una poltica familiar pasiva y muy poco desarrollada, constituye una combinacin de sesgo de proteccin social basado en el varn proveedor con la centralidad de la familia como proveedora de cuidados y como responsable final del bienestar de sus miembros. La desfamiliarizacin, en cambio, se manifiesta en polticas que reducen la dependencia individual de la familia, que maximizan la disponibilidad de los recursos econmicos por parte del individuo independientemente de las reciprocidades familiares o conyugales (Esping Andersen, 2000). En un rgimen familista la responsabilidad principal del bienestar se deposita en las familias y en las mujeres en las redes de parentesco. Puede suceder que las mujeres trabajen en forma remunerada y desarrollen distintas estrategias para articular trabajo y familia, como la reduccin de objetivos y los cambios de proyectos tanto en el plano laboral como familiar, la delegacin de una tarea de cuidado en manos de otra persona y la alternancia de etapas de produccin para la familia y para el mercado, para lo que se establecen, por ejemplo, las licencias maternales. Pueden existir, entonces, estrategias y medidas de conciliacin que, en realidad, caen sobre las espaldas de las familias y de las mujeres en particular (en el doble sentido: de que las llevan a cabo y de que las disean en tanto no son previstas por la legislacin o las intervenciones estatales), y contribuyen a mantener la divisin sexual del trabajo. En un rgimen desfamiliarizador hay una derivacin hacia las instituciones pblicas y hacia el mercado. Un escenario desfamiliarizador puro no existe y es poco probable y los procesos de desfamiliarizacin pueden ser muy variados y seguir diferentes ritmos. Dependen, en mucho, del peso que tengan los servicios del Estado, de la extensin de los servicios lucrativos y de la implicacin de las redes informales (Aguirre, 2007). Por otra parte, mientras que los supuestos ideolgicos del rgimen familista son, en general, la centralidad de la institucin del matrimonio legal y una rgida divisin sexual del trabajo, en el rgimen desfamiliarizador se parte del cuestionamiento de la separacin privadopblico, lo que conduce al planteo de polticas activas. En relacin con este aspecto, al referirse a la tensin entre familiarismo y desfamiliarizacin, Esping Andersen llama la atencin sobre el riesgo de confusin que puede implicar el uso de estos trminos, justamente por aquello que sostenamos de que 16

la definicin de las polticas familiares se inscribe en un debate ideolgico, en una lucha por el sentido sobre qu es la familia y cules son los objetivos de las polticas. As, argumenta el citado autor, para un norteamericano, una poltica pro familiar implica un intento, cristiano y conservador, de restaurar los valores familiares tradicionales (sea lo que fuere que esto significa). Pero, para un escandinavo, el trmino implica un estado del bienestar atento con las mujeres: una poltica activa orientada a reducir las cargas relativas al cuidado de la familia (Esping Andersen, 2000). En una direccin similar, pero que nos interesa particularmente para pensar en el caso argentino, Juliana Martnez Franzoni distingue el familiarismo en los pases de Amrica Latina del que existe en los pases de Europa y de Amrica del Norte. En estos ltimos, dice la autora, el familiarismo alude a una situacin ms especfica: se trata de pases en los cuales se espera que las familias asuman las responsabilidades del cuidado casi exclusivamente. En la Europa mediterrnea, en relacin con el cuidado, la importancia relativa del Estado y de los mercados es escasa frente al papel de las familias. Estos pases se diferencian de otros en los cuales una mayor proporcin del cuidado se traslada al mercado (como en EEUU), o se traslada a programas sociales pblicos (como en Suecia). En Amrica Latina, sostiene Franzoni (2008:126) estamos ante una nocin mucho ms amplia de familiarizacin: se espera que las familias no slo asuman la responsabilidad del cuidado, sino que adems se transformen en unidades productivas y en redes de proteccin social, precisamente frente a la debilidad o el desvanecimiento de las fronteras entre unas y otras prcticas de asignacin de los recursos. Sostiene que aunque comparativamente mucho menos que en lo que define como rgimen de bienestar familiarista15, los regmenes estatal- proteccionista y estatal-productivista (entre los que ubica a la Argentina) tienen amplios contingentes de poblacin desprotegida, tanto del mercado laboral como de la poltica pblica. Por eso, esta autora los califica tambin como informales: en el marco de las familias y de las redes sociales de apoyo, las personas despliegan mltiples estrategias para llenar los vacos que dejan tanto su capacidad de satisfacer privadamente el acceso a los bienes y los servicios, como la propia participacin estatal. En ambos casos tambin, el trabajo femenino no remunerado a tiempo completo realiza un importante aporte a la produccin del bienestar. Alrededor de la mitad de las mujeres cnyuges se dedica al
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J. Martnez Franzoni (2008) ha hecho un aporte desde esta perspectiva al identificar tres principales 17

regmenes de bienestar en Amrica Latina, cada uno asociado a principales efectos en la estructura social, tanto en trminos de desmercantilizacin como de desfamiliarizacin.

trabajo no remunerado. La mayor participacin laboral femenina se encuentra en los sectores con altos ingresos y niveles educativos (reflejando los cambios culturales) y en sectores de bajos ingresos y niveles educativos bajos (reflejo de las necesidades econmicas) (Martnez Franzoni, 2008:119). Es decir, las polticas familiares, como todas las intervenciones sociales, pueden tener diversas modalidades, orientaciones y ocupar un lugar distinto en la configuracin de polticas de cada pas. Como argumentan Jos Adelantado y otros (1998), en tanto dispositivos gubernamentales, permiten la gestin de la desigualdad asignando a cada esfera de la estructura social (mercantil, estatal, domstica y relacional) determinado papel en la satisfaccin de las necesidades, reequilibrando el flujo entre ellas de forma continua, operando como un principio organizativo de las esferas. La poltica social intenta alterar los flujos de recursos de bienestar entre los sectores, mediante procedimientos desestatalizacin, de mercantilizacin familiarizacin o o desmercantilizacin, estatalizacin o o desfamiliarizacin, comunitarizacin

descomunitarizacin. Con ello, se consigue una redefinicin sustancial de los aspectos o instituciones sociales sobre los cuales se pretende operar (Adelantado, 1998:145). Adems, aclaran los autores, la regulacin no es siempre bidireccional entre el Estado y los otros tres sectores, ni tiene siempre la misma intensidad: as, los traspasos adquieren sentidos diversos, a menudo pluridimensionales y pueden normatizar el nuevo status de una relacin u orientar una tendencia. Estas diversas direcciones tienen que ver con que las polticas sociales se articulan con un conjunto de polticas y programas que forman parte de un determinado modelo de regulacin pblico-administrativo del conflicto social. Atendiendo a esta perspectiva, retomamos las palabras de Esping Andersen (2010), que sostiene que no es la mera presencia de un derecho social, sino las reglas correspondientes y las precondiciones las que dictan hasta qu punto los programas del bienestar social ofrecen autnticas alternativas a la dependencia del mercado. Del mismo modo, podramos decir que no es el mero reconocimiento de un derecho social sino las reglas y las precondiciones y (para mirar adentro de esta idea de precondiciones), los supuestos ideolgicos y las herencias institucionales (Weir y Skocpol, 1993), las que dictan hasta qu grado los programas familiarizan o desfamiliarizan. As, frente a transformaciones como el aumento del nmero de familias monoparentales y de familias recompuestas y la entrada masiva de la mujer en el mercado laboral, y a la 18

preocupacin de las sociedades por resolver estas tensiones, Gosta Esping Andersen (2010) insiste en la necesidad de abandonar sistemas concebidos bajo un modelo familiarista en el que los derechos son reconocidos para aquel (generalmente varn) que tiene una actividad remunerada y a travs de l, por extensin, a los dems miembros de su familia. Recomienda, entonces, implementar polticas sociales que desfamiliaricen. Esto es, polticas para las familias que desfamiliaricen. En el ncleo de cmo pensar una nueva poltica familiar encontramos esta aparente paradoja: el bienestar de la familia en las sociedades contemporneas presupone una desfamiliarizacin de ciertas tareas, sostiene Esping Andersen, 2010. Frente a esta aparente paradoja, nos parecen centrales dos sealamientos en los que insiste el mencionado autor: a) que, por el contrario, la desfamiliarizacin no tiene un contenido antifamiliar, sino que se refiere al grado en que se relajan las responsabilidades asociadas al bienestar de la unidad familiar, tanto para que estas sean contenidas por el Estado como por el mercado. Es por ello que en general, las polticas familiares activas estn reidas con los regmenes familiaristas, que ms bien se inclinan por limitar la interferencia pblica a aquellos casos en los que han fracasado las redes sociales primarias. b) que empricamente se trata ms de una cuestin de grado que de una alternativa de tipo esto o aquello. En trabajos recientes, Chiara Saraceno (2008, 2009) llama la atencin sobre la relacin entre la inadecuacin de las polticas que se estn aplicando en algunos pases europeos y las transformaciones operadas en las familias y sus necesidades, como germen de nuevas formas de desigualdad y tensin social. En efecto, plantea la sociloga italiana, las polticas familiares se han movido de la periferia hacia el centro en la mayora de los Estados de Bienestar europeos, estimuladas por la preocupacin frente al incremento de la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo, la baja fertilidad y el envejecimiento de la poblacin. El foco de esta inquietud es cmo responder a la necesidad de cuidado de aquellos que no pueden hacerlo por s mismos, los menores y los ancianos. Seala, al mismo tiempo, que todos los pases europeos adoptan combinaciones variadas de desfamiliarizacin a travs de la provisin de servicios y sostienen la familiarizacin a travs de garantizar licencias pagas y varias formas de pagos por cuidado. Pero la combinacin entre estos modelos presenta grandes variaciones entre los casos nacionales. Esto, sostiene Saraceno, tiene consecuencias tanto en la divisin sexual del trabajo y la desigualdad de gnero como as tambin en 19

las desigualdades entre sectores sociales (Saraceno, 200916) y frente a

polticas

inadecuadas, el que los individuos y las familias recurran a soluciones viejas (solidaridad familiar) y nuevas (migraciones por trabajo) puede causar nuevas tensiones y desigualdades (Naldini y Saraceno, 2008).

4- Limitaciones y alcances de las PTCI como polticas familiares y como va para intervenir en la situacin de pobreza. Consideraciones iniciales En el marco de la aplicacin de polticas neoliberales que se impusieron a partir de los aos 80 y 90 en Amrica Latina, las polticas sociales sufrieron una transformacin sustantiva. La mayor parte de los trabajos ha puesto el acento en tres ejes: a) la puesta en cuestin de los principios de orientar las polticas sociales.
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universalidad y solidaridad y una creciente

legitimacin de la focalizacin reduccionista (Sojo: 2007) como estrategia para Esta tendencia se tradujo en el predominio de polticas sectoriales focalizadas y en la consolidacin de una amplia variedad de programas que planteaban atender a grupos especficos de la sociedad, con necesidades diversas; b) la privatizacin de servicios y bienes que estaban encuadrados en los sistemas de seguridad social pblicos que hasta ese momento, con diferentes ritmos y niveles de cobertura, se haban ido consolidando en la regin, y c) el traspaso de responsabilidades de financiamiento, coordinacin y seguimiento de las polticas desde la esfera de los estados nacionales a niveles regionales o locales de gestin, es decir, un proceso de descentralizacin. Con menor nfasis se ha sealado una cuarta tendencia: d) una mayor carga de responsabilidad a las familias y a la comunidad para sostener las condiciones de vida de sus miembros.18 Este paquete se apoyaba en el supuesto de que la reactivacin econmica y la distribucin primaria del ingreso tendran como consecuencia la elevacin del nivel de
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La traduccin es nuestra. Varios autores han llamado la atencin sobre los cambios asignados a la idea de focalizacin que es un instrumento de poltica y pas a ser casi un principio filosfico. As, Ana Sojo (2007) plantea que mientras en los aos 70 el concepto de focalizacin estuvo asociado con intervenciones relacionadas con la redistribucin con crecimiento y el eje del anlisis se enfocaba en las causas estructurales de la pobreza, en los 80, el planteamiento de la focalizacin se vio sometido a una reduccin de carcter conceptual y poltico. Claudia Danani (2007), por su parte, marca que con la aplicacin de las polticas neoliberales al concepto de focalizacin se lo sustrajo del nivel procedimiental para otorgarle una entidad de modelo poltico-filosfico. 18 No nos detendremos a considerar aqu si esta tendencia puede ser considerada en el mismo nivel que los tres ejes anteriores o si en realidad fue resultado de estos cambios. Lo que nos interesa centralmente es no dejar de identificar esta direccin de mayor carga a las familias en el marco de la tensin entre las esferas de asignacin de recursos: Estado, mercado y familia.

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vida por efecto del derrame, de forma que se garantizara la capacidad de pago para utilizar los servicios privados a los sectores no pobres de la sociedad. Mientras los sectores pobres recibiran la asistencia necesaria para salir de la pobreza. Siguiendo las recomendaciones
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de los organismos internacionales de crdito20, los

estados latinoamericanos implementaron un conjunto de programas focalizados entre los que ocuparon un lugar central aquellos que se definan como de combate a la pobreza. Varios autores han estudiado cmo impact la implementacin de estos programas en el entramado de polticas21 y sus alcances y limitaciones en el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas. Como resume Susana Hintze (2006), en la Argentina se pas de una intencionalidad de universalismo igualitario -en la prctica ms ligada a los derechos de los trabajadores que a los de ciudadana-, a una de asistencialismo compensatorio. Durante la primera mitad de los 90 las polticas y programas se focalizaron en grupos social y biolgicamente vulnerables y, por ejemplo, se destacaron las iniciativas de apoyo nutricional ligadas a acciones de control y prevencin de la salud materno-infantil, por ejemplo). En la segunda mitad de esa dcada, frente al aumento de la desocupacin, ocuparon un lugar central los planes de empleo que adoptaron formas diversas como subsidios directos a desocupados (sujetos a capacitacin o contraprestacin laboral), creacin de empleo pblico temporal (bajo modalidades de pasantas) y subsidios a la generacin de empleo en el sector privado.
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Compartimos con Claudia Danani (2007) que hablar de recomendaciones es un eufemismo por imposiciones. 20 Entre otros especialistas que han definido el rol de los organismos internacionales, Estela Grassi, Susana Hintze y Mara Rosa Neufeld (1994) plantean que estas instituciones supranacionales pueden ser consideradas usinas poltico- ideolgicas que inspiran los programas locales. Las autoras evalan el impacto que los anlisis y las recomendaciones de estos organismos supranacionales tuvieron en el diseo y la implementacin de polticas sociales durante el ajuste estructural en la Argentina. Sealan, entre otros aspectos, la naturalizacin del costo social de las reformas por parte de estas instituciones, aun cuando era posible identificar posiciones diversas entre los equipos tcnicos de un mismo organismo y tambin entre los organismos. Por su parte, Laura Golbert y Gabriel Kessler (citado en Repetto, 2001) indicaron como estos organismos producan informacin comparativa sobre la magnitud y la extensin de la pobreza, esta informacin era legitimada por prestigiosos profesionales y los medios de comunicacin consideraban a estas fuentes como ms confiables que las nacionales. Destacamos este rol que jugaron los organismos internacionales porque, con cambios de orientacin en sus recomendaciones (que estamos analizando en otro trabajo), su voz sigue teniendo peso en la definicin de las polticas sociales y, por ende, en la formacin del discurso pblico sobre el lugar de las familias. 21 Entre ellos, Fabin Repetto (2004) analiz comparativamente los casos de Chile y Argentina. En la Argentina, sostiene el autor, el conjunto de polticas pblicas ligadas directamente a la situacin social se transform en un sentido excluyente y las acciones frente a la pobreza respondieron a lo que denomin una estrategia acotada, basada en programas focalizados llevados adelante desde mltiples y desarticulados mbitos. Y pone el acento en las baja capacidad de gestin pblica para disear e implementar polticas que pudieran ser exitosas para resolver la crtica situacin social, resultado en gran medida de la dificultad para congeniar capacidad tcnica con capacidad poltica

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Hecho este breve repaso, en esta seccin presentaremos algunas consideraciones conceptuales de cara a lo que distinguimos como la cuarta tendencia: una mayor carga de responsabilidad a las familias y a la comunidad para sostener las condiciones de vida de sus miembros. Al respecto, Guillermo Sunkel (2006) seala que el paradigma de los aos 90 mantuvo en Amrica Latina la orientacin familista del modelo vigente hasta los aos 80, en tanto combinaba el sesgo de la proteccin social dirigida hacia el hombre proveedor con la centralidad de la familia y la mujer como protectora y responsable ltima del bienestar de sus miembros. Pero, sostiene este autor, en este esquema familista, la nueva etapa se caracteriz por el desplazamiento hacia las familias de previsiones que antiguamente provea el estado y, adems, porque se produjo una masiva incorporacin de la mujer al mercado del trabajo sin que el rgimen absorbiera el peso de la proteccin familiar liberando a la mujer de las responsabilidades familiares. Es decir, si hasta los aos 80 pareca existir una sincrona entre la organizacin social y la organizacin de las familias, con el cambio que significaron las polticas neoliberales de los aos 80/90 se produjo un desajuste: el Estado empez a delegar responsabilidades sociales precisamente en la etapa en la que comenzaba a ser mayor la incorporacin de las mujeres al trabajo extradomstico (Pautassi, 2008, Schmukler Scornik y Campos, 2009). Estas responsabilidades recayeron, en gran parte en las familias y, dentro de ellas, en las mujeres. Desde mediados de los aos noventa pero con mayor fuerza a partir del cambio de milenio, la modalidad de programas focalizados reduccionistas fue perdiendo lugar y consenso frente a la implementacin de otro tipo de iniciativas, los programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTCI), caracterizados por la entrega de un subsidio estatal en la forma de una transferencia monetaria otorgada generalmente a las madres buscando promover el capital humano de las familias. Estos modelos de polticas y programas se aplicaron tambin en la Argentina, como en el resto de la regin. Con respecto a los PTCI, una gran cantidad de estudios han sealado sus limitaciones y alcances y sus efectos sobre la distribucin del ingreso, la estratificacin social y las condiciones de vida de las personas. Ernesto Cohen y Rolando Franco (2006) sealan, entre otros aspectos, que en tanto los PTCI plantean el tema de la temporalidad, referencia que en algunos casos es explcita y en otros no: estas iniciativas suelen establecer plazos que resultan muy breves tres a 22

ocho aos en el mximo para alcanzar los objetivos que se proponen, en particular el cambio de actitud en relacin con la acumulacin de capital humano. Llaman la atencin sobre la necesidad de que estos programas incorporen el acompaamiento a las nuevas generaciones en la terminalidad de la educacin secundaria e introduzcan acciones que contribuyan a generar mejores posibilidades para competir en igualdad de condiciones para el ingreso al mercado de trabajo. Poniendo el acento en la carga que representan para las familias, Laura Pautassi y Carla Zibecchi (2010) plantean que a primera vista puede sostenerse que la combinacin entre: condicionalidad, know how tcnico instalado tras varios aos de focalizacin y una transferencia directa al destinatario, representaron una triada irrebatible, instalando a estos programas como la gran alternativa. A esto se agrega que, de acuerdo con las evaluaciones, reduciran ciertas redes de intermediacin o una redefinicin de las prcticas clientelares. Asimismo, han sido recomendados y, en muchos casos, financiados por los organismos internacionales de asistencia crediticia. [] (Por otro lado) numerosos objetivos caracterizan a estos programas, presentndose, en el corto plazo, la reduccin de la pobreza a partir de la transferencia de ingresos condicionados y, en el largo plazo, la reduccin de la pobreza a travs de la acumulacin de capital humano a partir de la incorporacin de nuevas competencias educativas y formativas, y el mejoramiento en los niveles de salud y nutricin, para lo cual el involucramiento de las familias es indispensable para el logro de este objetivo, es decir, las familias son consideradas co-responsables en la estrategia de reduccin de la pobreza (Pautassi y Zibecchi, 2010:24) .

Las mismas autoras invocan otros trabajos, como el de Alberto Minujn (2007), en los que se reconocen otros objetivos que se presentan en la mayora de los PTCI, entre ellos aumentar el nmero de nios y nias que asisten a la escuela y/o mejorar las condiciones de salud con la intencin de reducir la pobreza, reducir la pobreza a partir de una ayuda econmica de manera condicionada, reducir el trabajo infantil y la desercin escolar al condicionar la transferencia a una asistencia mnima a la escuela, actuar como red de contencin, es decir, proveer un mnimo nivel de consumo para que las familias no caigan en condiciones de pobreza an ms extremas, en algunos casos, alcanzar una mejora institucional con base en un apoyo financiero complementario a las 23

escuelas y centros sanitarios; y cambiar el comportamiento de los pobres hacia el cuidado de la salud y la educacin, especialmente de los/as hijos/as. . Por su parte, Fabin Repetto (2009) destaca que este tipo de intervencin est ayudando a interpelar la magnitud e incluso la calidad de los sectores sociales de educacin y salud, a travs de la condicionalidad que establece. Su propsito fundamental es atenuar la pobreza por ingreso en el corto plazo as como aumentar el capital humano (en especial de las nuevas generaciones) a mediano-largo plazo. Dado que el apropiado funcionamiento de estas intervenciones est fuertemente ligado a los logros de cada pas en cuanto a la universalizacin de los servicios sociales bsicos, resulta crucial lograr una estrecha y eficiente colaboracin entre quienes lideran estos programas y los sectores de educacin, salud y nutricin. Por ello, el autor enfatiza la necesidad de propiciar la coordinacin entre los ministerios de los sectores sociales, a la vez que promover la estrecha colaboracin entre el nivel central y los niveles descentralizados o locales. De ningn modo esta seleccin de lecturas pretende brindar un anlisis exhaustivo de las perspectivas frente a los PTCI, pero nos permitir enhebrar ms adelante algunas consideraciones. Pondremos el foco ahora en el lugar de las familias en los PTCI. En las dos modalidades brevemente reseadas, los programas focalizados de combate a la pobreza y los PTCI, los destinatarios fueron definindose de acuerdo a los objetivos y los criterios de focalizacin. Mientras que en los programas de combate a la pobreza, en general, se definan como beneficiarios personas en situacin de pobreza y/o vulnerabilidad, los PTCI definen como destinatarias y sujetos de derechos a las familias como instancias privilegiadas en tanto son consideradas centrales para romper el crculo vicioso de la pobreza o la transmisin intergeneracional de la pobreza. Sobre esta transicin, Cecilia Prez Daz (2007) seala que en el tratamiento de las polticas sociales orientadas a la superacin de la pobreza, se experiment [desde fines de los aos 90 en adelante] una evolucin (con xitos y desaciertos) desde la perspectiva de cmo se entiende [esta poltica] con las familias pobres y con quin o quines de sus miembros establece relaciones o alianzas. Y seala que as se pas de una nocin de beneficiario como genrico y pasivo a un esfuerzo por identificar a los miembros de las familias a partir de una fuerte segmentacin, etaria en algunos casos (mayores de 65 aos, nios), territorial, tnica, por sexo o por estratificacin social. Pero, enfatiza la autora, este esfuerzo se apoyaba en un diseo de polticas generalmente dirigidas a los 24

miembros de la familia los que, individualmente, se deban relacionar con el aparato pblico en lgicas de fuerte segregacin familiar (slo mayores de 65 aos; binomio madre-hijo, slo hombres, etc.) y hasta de exclusin de servicios o prestaciones para algunos integrantes de la familia (en ciertos casos en que slo poda entregarse un beneficio por familia aunque hubiesen otros causantes del mismo). La mencionada autora seala que el criterio no estaba vinculado slo con estrategias de focalizacin con un amplio nivel de sofisticacin sino que reflejaban tambin una lectura compartimentada, esttica, homeosttica de la familia y de los sujetos de atencin del Estado, de los ciudadanos. En este modelo, las mujeres: adultas, trabajadoras pero inempleables, expertas cuidadoras y con mucho tiempo disponible22, con pocos recursos y casi nada de poder se convirtieron en las interlocutoras privilegiadas de las burocracias. (Prez Daz, 2007) Por el contrario, desde la perspectiva de esta autora, funcionaria durante los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet en Chile, las recientes aproximaciones de polticas sociales, de proteccin social o lucha contra la pobreza como Chile Solidario, Oportunidades en Mxico, Fame Zero en el Brasil, Familias para la Inclusin en la Argentina y otros similares en la regin, establecen un giro radical al considerar a la familia como sujeto de intervencin y a sus miembros como sujetos individuales y titulares de derechos. En forma simultnea al proceso reseado, en las ltimas dcadas se profundizaron transformaciones sustantivas en la conformacin de las familias como resultado de nuevas tendencias demogrficas y de cambios culturales. Estas mutaciones que se verificaron a nivel mundial adquirieron un perfil particular en Amrica Latina y, tambin en la Argentina. Desde las consideraciones realizadas, ubicamos a los PTIC con sus particularidades en una interseccin analtica entre las polticas familiares y las iniciativas de atencin a la pobreza. Como hemos reseado, aun cuando estn dirigidas a las familias pobres, estas iniciativas no comparten las caractersticas de los programas de combate a la pobreza que se hicieron comunes en los aos del ajuste estructural, o al menos, no todas las caractersticas. Ms bien, segn algunos analistas, se instalan como iniciativas superadoras. Tampoco se trata genricamente de polticas familiares. A partir de la clasificacin, ya mencionada, que propone Irma Arraigada (2007), las ubicamos claramente en un grupo dentro de este amplio conjunto: el de aquellas iniciativas
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El entrecomillado es nuestro, en tanto ponemos en discusin la idea de tiempo disponible.

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dirigidas a la proteccin de las familias ms vulnerables y en la extrema pobreza, proporcionando un piso de seguridad social bsico para todos sus miembros como derechos de ciudadana. Pero, tambin comparten algunos rasgos de lo que Arraigada define en el cuarto grupo: pueden o no ser polticas tendientes a modificar las capacidades de las familias para autoabastecer sus necesidades bsicas relacionadas con educacin, salud, empleo, transporte y vivienda o con la articulacin entre familia y trabajo, educacin y trabajo, etc. Y, en ltima instancia, podran tambin incluir atributos de las iniciativas enfocadas en modificar patrones culturales sexistas en la familia y modelos familiares patriarcales. En este escenario, las tres iniciativas de transferencia de ingresos que se han implementado en la ltima dcada en la Argentina: el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados Derecho de Inclusin Social, el Programa Familias por la Inclusin Social, y la Asignacin Universal por Hijo, presentan caractersticas relevantes para ser tomadas como un prisma que nos permita indagar en la relacin entre polticas sociales y familias. A modo de final abierto Algunos estudios sociolgicos dan cuenta de cmo para los sectores medios, el retiro del Estado de funciones y mecanismos de proteccin que hasta ese momento haba realizado deriv en un mayor grado de mercantilizacin en tanto estas familias tienen, claro que con niveles diferentes- ms condiciones para recurrir al mercado para cubrir sus riesgos. En el caso de los sectores ms pobres, el debilitamiento de la asignacin estatal de recursos signific un proceso de mayor familiarizacin, con consecuencias de mayor carga para las familias y en particular, para las mujeres. En esta direccin, segn analiz Denis Merklen (2005), el deslizamiento que represent la prdida de centralidad del trabajo como factor de integracin tambin se manifest en el deslizamiento que se produjo en relacin con la figura del trabajador (definido idealmente como varn proveedor) y su familia como destinatarios de las polticas sociales, con las consecuencias que esta representacin tena sobre el entramado de polticas. En reemplazo de esta dinmica, la pobreza adquiri centralidad y en ese contexto, ya no seran las familias de los trabajadores las destinatarias de las polticas, sino las familias pobres. Sobre la centralidad que representa la familia para los sectores ms pobres, este autor seala que, en la Argentina, como consecuencia de las transformaciones operadas en los aos 90, el barrio pas a cumplir funciones que las instituciones haban 26

abandonado y as, para los sectores populares, el barrio y la familia se convirtieron en agentes centrales de socializacin, mientras que en otros crculos sociales la escuela y el empleo siguieron siendo los mbitos fundamentales de socializacin (Merklen, 2005). Entonces, cabe considerar que las polticas sociales se desdoblaron en un modelo de mayor mercantilizacin y mayor familiarizacin, que impact de diferente modo en los sectores sociales: mientras los sectores medios y altos se apoyan en los servicios que pueden pagar en el mercado y, en menor medida, en las familias, los sectores populares tienen menos posibilidades de recurrir al mercado y entonces el nivel de familiarizacin es mayor. Tal como hemos comentado, diversos estudios han hecho nfasis en las limitaciones de las tres iniciativas que nos ocupan, desde perspectivas diferentes.
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En breve sntesis,

muchos remarcan que las intervenciones sociales continan afianzando la idea de responsabilizacin a las familias y las personas por su condicin de pobreza, de aqu que tambin se definen las acciones estatales como soportes para que ellos mismos puedan superar su situacin, resultado de una invisibilizacin de condiciones estructurales entre los factores causales de la situacin de pobreza. Por ello, sealan muchos trabajos, si bien las asignaciones monetarias provistas constituyen una ayuda, no permiten una modificacin sustancial de las condiciones de vida. Otros autores han hecho hincapi en la necesidad de atender puntualmente dimensiones como la atribucin de responsabilidades de cuidado y la cobertura de los servicios y la segmentacin de la oferta que cristalizan las desigualdades sociales y la fragmentacin institucional. Nos parece que tener en cuenta que se trata ms de una cuestin de grado que de una alternativa de tipo esto o aquello, como sostiene Esping Andersen, es clave para realizar una lectura comparada de las tres iniciativas de transferencia condicionada de ingresos que nos proponemos analizar. La perspectiva de considerar un mayor o menor grado de familiariacin/desfamiliarizacin y la posible existencia de combinaciones variadas de indicios de familiarizacin y de desfamiliarizacin , como sugiere Chaira Saraceno, abre un abanico de preguntas que pueden brindar pistas interesantes. Por otro lado, un anlisis de la coherencia/incoherencia, la correspondencia mayor o menor, entre el discurso pblico estatal y cada una de las iniciativas analizadas, con una mirada
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Existe una vastsima literatura sobre el tema. No analizaremos aqu los sealamientos, pero estos trabajos forman parte del corpus que tenemos en cuenta para nuestra elaboracin. Entre ellos, las investigaciones de Arcidicono, Bermdez, Costa, Crosetto, Golbert, Gonzlez, Hintze, Nucci, Pautassi, y Zibecchi que citamos en la bibliografa.

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que contemple los cambios y las continuidades entre ellas en el corto plazo, puede contribuir, en primer lugar, a sacar del ocultamiento aquellos cdigos ocultos a los que hace referencia Estela Grassi para luego proponer algunas lneas de accin que reconozcan, cuestionen y tensionen los lmites de la poltica actual. 24 Como resultado de estas consideraciones conceptuales, nuestra indagacin a futuro pondr el acento en recuperar la centralidad de la dimensin poltica para ubicar analticamente estas intervenciones en el esquema de polticas sociales en la Argentina. En este sentido, consideramos la idea de que en tanto polticas para las familias pobres se inscriben como campo de lucha entre diferentes sectores sociales y polticos que dirimen como cdigos ocultos o como expresiones pblicas- diferentes concepciones de sociedad y de familias. Adems, en esta misma esfera poltica, participan del debate en torno a la tensin entre mercantilizacin/desmercantilizacinfamiliarizacin/desfamiliarizacin frente al reconocimiento pblico instalado, legtimado?- de los derechos como satisfactores de necesidades.

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Como dice Fabin Repetto (1999a), tomar en cuenta el papel de lo este autor denomina restricciones institucionales implica reconocer que estas pueden ser obstculos insalvables en el corto plazo.

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