LA SEGURIDAD MINERA EN ESPAA.

ANLISIS Y PROPUESTAS

17 de diciembre de 1.997

LA SEGURIDAD MINERA EN ESPAA ANALISIS Y PROPUESTAS

INDICE 1) Introduccin. 1-1 1-2 1-3 2) 3) Aspectos generales. La inquietud por la seguridad laboral en las explotaciones. Desarrollo del trabajo de la Subcomisin.

Anlisis estadstico de accidentes. Anlisis de las actuaciones de los agentes con responsabilidades en materia de seguridad minera. 3-1) Chequeo a las labores de inspeccin y control. 3-1-1) Actuaciones de las Comunidades Autnomas en Espaa desde 1.990. Actuaciones de los Servicios Perifricos materia de explosivos. del MINER en

3-1-2)

3-1-3)

Expedientes y sanciones laborales impuestas por las empresas mineras a los trabajadores por incumplimientos de normas de seguridad. Actuaciones de los Delegados mineros y los Comits de seguridad.

3-1-4)

3-2) Chequeo a la labor legislativa. 3-2-1) Normativa elaborada en los ltimos aos por la Administracin Central. Normativa elaborada en los ltimos aos por las Administraciones Autonmicas. Normativa comunitaria pendiente de transponer.

3-2-2)

3-2-3) 3-3)

Inventario de recursos humanos dedicados a las labores de inspeccin y control.

4)

Anlisis de las medidas tomadas, tanto de carcter general como particular, derivadas de las investigaciones de los ltimos accidentes ms graves. Inversiones en seguridad minera en los ltimos aos. 5-1) 5-2) Inversiones pblicas. Inversiones privadas.

5)

6) 7)

Anlisis de la efectividad del Plan de 1.987 El Nuevo Plan de Seguridad Minera. Lneas bsicas 7-1) 7-2) Objetivos. Propuestas de actuaciones. 7-2-1) 7-2-2) 7-2-3) 7-2-4) 7-2-5) 7-2-6) 7-3) Coste. Normativa. Formativa. Inspeccin y vigilancia. Fomento. Factores humanos. Acciones estructurales.

1) INTRODUCCION. 1-1 Aspectos generales.

La minera ha sido, desde tiempos remotos, una de las actividades bsicas para el progreso econmico y tcnico de la humanidad. Todos los bienes materiales que el ser humano utiliza, provienen de la transformacin de productos naturales, y entre stos ocupan un lugar destacado los recursos mineros, pudindose asegurar que su uso ha permitido, en gran medida, el desarrollo industrial de los pueblos. A este respecto, debe recordarse, que el primer productor mundial de materias primas, Estados Unidos de Amrica, es tambin el primer productor industrial del mundo. Los recursos minerales de la Pennsula Ibrica han sido explotados desde hace ms de dos mil aos y la minera por lo general, ha venido siendo una fuente de riqueza, en ocasiones, nica para la poblacin de las zonas en que se ubican las explotaciones, promoviendo adems indirectamente otras actividades de sectores econmicos auxiliares. La actividad extractiva espaola, con una produccin cuyo valor estimado actualmente asciende en pesetas corrientes a unos 500.000 millones, da empleo directo a cerca de 55.000 trabajadores en sus ms de 3.500 establecimientos. El sector mantiene su importancia econmica an considerando el desplazamiento que se viene produciendo en las ltimas dcadas respecto de las sustancias explotadas, ya que decrece la intensidad en cuanto a las sustancias ms tradicionales como carbn y minerales metlicos, al tiempo que se progresa en la obtencin de minerales no metlicos, rocas ornamentales, minerales industriales y arcillas especiales. La actividad extractiva se distribuye por todo el territorio nacional, de forma que est presente en todas las Comunidades Autnomas, si bien con diferentes grados de incidencia, que en algn caso es muy elevada como en el Principado de Asturias en el que la aportacin al Producto Industrial Bruto regional supera el 10% y en otros supera la media nacional como en Aragn con el 5,3%, Madrid con el 5%, Extremadura con el 3,7%, Andaluca el 3,1%, Castilla y Len con un 3% y Castilla La Mancha el 2%.

Su papel en la economa espaola, sin embargo, no debe estimarse solamente bajo el punto de vista de las cifras macroeconmicas, ya que hay que considerar adems su valor estratgico en el abastecimiento nacional de materias primas. Ambos aspectos, importancia estratgica y peso decisivo en la actividad econmica de algunas zonas, son de por s elementos relevantes para que las Administraciones Pblicas le presten la atencin a que sin duda es acreedora. En esta atencin, debe ser preponderante el nivel de seguridad de las explotaciones. Siempre que se ha planteado analizar cualquier aspecto del sector minero ha aparecido la dificultad de definir que es lo que debe entenderse por sector minero. Desde diferentes mbitos se sostienen criterios tambin diferentes, desde quienes pretenden reducir el sector minero a las estrictas labores de explotacin y puesta del todo-uno en bocamina, hasta los que sostienen que el sector se extiende, no slo a las labores de exploracin e investigacin, establecimientos de beneficio y plantas de tratamiento, sino incluso a la primera transformacin. En el contexto del presente informe, se considera actividad minera la compuesta por toda aquella actividad que se encuentra incluida dentro del mbito normativo de la Seguridad Minera, cuyos aspectos legislativos bsicos corresponden a la Administracin Central del Estado y su desarrollo e inspeccin son competencia de las Autoridades Mineras autonmicas. Ello supone la inclusin, a estos efectos, no slo de los establecimientos de beneficio y las actividades relacionadas con la exploracin, investigacin y explotacin de petrleo y gas, sino tambin de la construccin de tneles, cualquiera que sea su objeto. A noviembre, de 89/391/CEE, lo Reglamento de exclusiva sobre autonmicas. este respecto hay que sealar que la Ley 31/1.995, de 8 de Prevencin de Riesgos Laborales, que transpone la Directiva ratifica recogiendo, explcitamente, la sumisin de esta actividad al Normas Bsicas de Seguridad Minera, atribuyendo la competencia la inspeccin y vigilancia de su seguridad a las autoridades mineras

1-2 La inquietud por la seguridad laboral en las explotaciones. Riesgo y penosidad, estn ntimamente asociados a la profesin minera, ya que son muchos los factores de riesgo ligados a esta actividad por el tipo y mtodos de trabajo, as como por su desarrollo. En efecto, a diferencia de lo que sucede con otras actividades industriales, en muchos casos no son elegibles ni la localizacin industrial ni el lugar de trabajo. Debido a estas caractersticas, la actividad minera siempre ha sido objeto de una legislacin especial. 3

Ya en el libro del doctor D. Pedro Felipe Morln, "Elementos de higiene pblica o arte de conocer la salud de los pueblos", editado en 1871, se proclama textualmente: "El trabajo en las minas reclama disposiciones especiales, ordenadas a cada gnero de explotacin". En 1905 se dio un paso importante con la creacin de la Comisin del Gris y Seguridad Minera, que puede considerarse el germen de la actual Comisin de Seguridad Minera. En materia normativa, el ltimo compendio queda recogido en el Reglamento General de Normas Bsicas de Seguridad Minera, cuya prxima modificacin consistir en la incorporacin de la adaptacin de la Directiva 92/104/CEE, relativa a las disposiciones mnimas de seguridad y salud de los trabajadores en las industrias extractivas a cielo abierto y subterrneas. Dicha Directiva ha sido transpuesta por el R. D. 1.389/1.997, de 5 de septiembre. Cabe citar adems el vigente Plan de Seguridad Minera, puesto en marcha tras la aprobacin de su dotacin financiera por Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de Julio de 1987, que viene ejecutndose de manera descentralizada por las Comunidades Autnomas. Los aos de vigencia del Plan, han coincidido con la introduccin de nuevos mtodos de explotacin, innovacin tecnolgica en maquinaria y equipos, as como con nuevos sistemas de control ligados al desarrollo de la informtica. Esto ha supuesto la necesidad, en muchos casos, de rpidas adaptaciones a nuevos procedimientos de trabajo con la consecuente aparicin de nuevas modalidades de riesgo que a su vez conllevan modificar las tcnicas de prevencin, lo cual requiere constantes revisiones de la actividad normativa. Sin duda esta situacin de modificacin en paralelo de los riesgos y las modalidades de prevencin, ha favorecido que, en este mismo perodo, haya disminuido el nmero de accidentes mortales. De especial gravedad fue el accidente que tuvo lugar, en Agosto de 1.995, en el Pozo San Nicols, con 14 personas fallecidas, dentro de un contexto con un elevado nmero de accidentes, principalmente en la minera del carbn. La inquietud social que produjeron estos accidentes, motiv la comparencia del Director General de Minas y Presidente de la Comisin de Seguridad Minera, en el mes de septiembre de 1.995, ante las Comisiones de Industria del Congreso y del Senado para tratar monogrficamente sobre el estado de la seguridad en las minas espaolas. En su comparecencia, el Director General de Minas hizo un anlisis de la situacin y de las causas que la motivaban, sealando que los problemas de seguridad en las explotaciones mineras deben resolverse con la colaboracin de todas las partes afectadas: Administracin Central, Administraciones Autonmicas, empresas y trabajadores, en el marco de sus respectivas competencias y responsabilidades. 4

Asimismo, en el Senado, inform de su propsito de abrir y articular un debate en el seno de la Comisin de Seguridad Minera, que condujera a la elaboracin del correspondiente informe sobre la seguridad minera, en Espaa, mediante la aportacin crtica y autocrtica de los representantes de los diversos organismos que componen la citada Comisin. El proceso debera concluir tambin en una actualizacin o redefinicin del Plan de Seguridad Minera de 1987, que es tal como ya se ha indicado anteriormente, un Plan descentralizado con una amplia participacin de las Comunidades Autnomas. Por todo ello, en la reunin plenaria de la Comisin de Seguridad Minera celebrada el 7 de Noviembre de 1995, a propuesta de su Presidente, se aprob por unanimidad incluir en su programa de trabajo, con carcter prioritario, el anlisis de la situacin actual de la seguridad minera y la posible redefinicin del plan de Seguridad Minera. La metodologa seguida por la Comisin, ha consistido en la creacin de una Subcomisin "ad-hoc", constituida por representantes de todos los grupos que componen el Pleno, a la que se ha encargado coordinar y estructurar en un mismo documento, los informes elaborados por cada grupo, junto con la informacin existente en la Direccin General de Minas y la adicional suministrada por las autoridades mineras territoriales, CONFEDEM y los sindicatos. Como se ha sealado anteriormente, la actividad minera constituye una de las profesiones con mayor riesgo, lo que exige de todas las partes involucradas, Administraciones Pblicas, empresas y trabajadores, la mayor atencin y esfuerzo para lograr que se trate de un riesgo controlado, en el sentido que se conozcan perfectamente las causas que lo provocan y sea posible que la actividad se desarrolle con todas las mximas garantas de prevencin. Estn totalmente vigentes las declaraciones del Informe del Senado de 1.988 y Mocin de 1.997, cuando en la primera manifiesta, rotundamente, que el esfuerzo por mejorar la seguridad en la minera debe ser continuo y enrgico, ya que solo con medidas que se mantengan a largo plazo podr obtenerse un resultado significativo en la disminucin de los ndices de siniestralidad y en la segunda se insta al Gobierno a que, antes de finalizar el ao 1.997 y sobre la base de las negociaciones que vienen desarrollndose en el seno de la Comisin de Seguridad Minera, apruebe el Plan de Seguridad Minera.

1-3 Desarrollo del trabajo de la Subcomisin. De acuerdo con los resultados de la reunin Plenaria de la Comisin de Seguridad Minera de 7 de Noviembre de 1995, a instancias del Presidente de la Comisin de Seguridad Minera, se ha solicitado a todos los grupos componentes de 5

la Comisin, la designacin de representantes para la composicin efectiva de la Subcomisin anteriormente referida. Tras la pertinente designacin, se mantuvieron reuniones con los representantes de cada grupo. En ellas qued establecido el modelo de informe solicitado (contenido y formato) de forma que permitiera facilitar el trabajo de sntesis y elaboracin final. En estas reuniones previas, no han participado los representantes del Laboratorio Oficial Madariaga y del grupo de catedrticos, a los que sin embargo se inform adecuadamente. La Direccin General de Minas elabor un documento inicial sobre la base de la informacin disponible en los archivos propios y los informes previos remitidos por ocho Comunidades Autnomas. Este borrador inicial, fue remitido a todas las Comunidades Autnomas, solicitndose sus comentarios al respecto. Remitieron asimismo documentos con contenidos bsicos: CONFEDEM, CC.OO. y U.G.T.. Estos tres documentos ms el previo anteriormente sealado, fueron distribuidos a todos los miembros de la Subcomisin, con el objetivo de mantener una primera reunin de trabajo. Posteriormente continuaron las reuniones, en las que se incorporaron las diversas aportaciones de los miembros. El resultado fue la realizacin del borrador titulado "La Seguridad Minera en Espaa. Anlisis y Propuestas", que se someti al Presidente de la Comisin de Seguridad Minera y constituy la base del informe que se present al Pleno del da 29 de noviembre de 1.996. En dicha reunin este borrador fue ampliamente debatido, llegndose a un consenso en todos sus puntos salvo en lo referente a dos votos particulares presentados por la Comunidad Autnoma de Andaluca y los sindicatos CC.OO y FIA - UGT. El documento que se presenta a aprobacin del Pleno del da 17 de diciembre de 1.997, incorpora los acuerdos alcanzados en la reunin anterior, a los que se ha hecho referencia. 2) ANALISIS ESTADISTICO DE ACCIDENTES

Los cuadros y grficos recogidos en el Anexo, tomados de la estadstica de la Comisin de Seguridad Minera, recogen la informacin ms relevante respecto a la siniestralidad en el perodo 1.987/96. El grfico n. 1 permite establecer la comparacin entre el nmero de accidentes mortales en trminos absolutos y el de accidentes mortales por milln de horas trabajadas. En ambas series se observa una disminucin anual, que se quiebra en el ao 1994, para volver a ascender en 1996. Por lo que se refiere al nmero de 6

personas fallecidas, el grfico n. 2, que establece la relacin anual del nmero de fallecidos y el de fallecidos por milln de horas trabajadas, presenta, tras una cada constante hasta el ao 1993, un importante incremento en 1995, debido al reflejo del trgico accidente del pozo San Nicols. Puede afirmarse comparando ambos grficos, que en 1995 nos encontramos en una situacin de menor siniestralidad, pero ante una mayor gravedad de los siniestros. Esta situacin queda asimismo bien reflejada en el grfico n. 3, que muestra una informacin ms completa, relativa al nmero de accidentes graves y mortales conjuntamente, tanto en trminos absolutos, como con relacin a los millones de horas trabajadas. Aqu nuevamente se observa el empeoramiento de 1994, as como la escasa cada en trminos de frecuencia de la siniestralidad desde 1987. Informacin que queda completada, con la expuesta en el grfico n 4, relativa al nmero total de vctimas (fallecidos y heridos), en valor absoluto y relativo. Los grficos n 5 a n 8 recogen las mismas variables referidas exclusivamente a la minera del carbn, permitiendo apuntar a las mismas conclusiones expuestas (consecuencia por otra parte lgica, dado su elevado peso especfico en el conjunto de la minera nacional), es decir escasa remisin del nmero de siniestros en trminos relativos (por milln de horas trabajadas) y el agravamiento de sus efectos en el ltimo bienio. El anlisis de la estadstica y la informacin pormenorizada recibida en los documentos de trabajo remitidos han permitido identificar los siete siguientes tipos de accidentes, por orden de frecuencia:

* Derrabes y desprendimientos de minerales y rocas hundimientos de techo, arrastres de muro o deslizamientos de taludes de cortas y escombreras. 45 % * Atropellos o aprisionamiento con maquinaria mvil o atrapamiento en maquinara fija con elementos mviles 25 % * Cadas de altura desde mquinas, instalaciones o taludes.15 % * Explosiones e incendios incluidos los producidos por uso de explosivos. 7 % * Electrocucin. 3 % * Vuelco de mquinas. 3 % * Aprisionamiento en el interior de mquinas o instalaciones 2 % Esta informacin permite conocer las causas inmediatas que provocan los accidentes ms frecuentes, lo que a su vez sirve para actuar en materia de prevencin. A la pregunta dnde se producen los accidentes se da respuesta con la siguiente clasificacin de los lugares de las explotaciones en se ha producido con mas frecuencia la siniestralidad en los ltimos aos: 7

* Preparacin y arranque: frentes largos, testeros, cmaras y sutirajes. * Transportes contnuos y discontinuos. * Establecimientos de beneficio. Sin embargo es necesario definir qu hacer, cmo realizarlo y a quin le debe corresponder la actuacin. A este respecto es preciso hacer una consideracin previa sobre las causas ltimas de los accidentes. Cuando se lleva a cabo un anlisis de las causas de un accidente, se concluye siempre el informe determinando si se atribuyen a incumplimientos reglamentarios o se considera el accidente fortuito. Esto significa que en ltimo extremo, las causas de los accidentes se reducen a dos: el infortunio y la negligencia. En el primero se estn incluyendo implcitamente, no solo los debidos a catstrofes impredecibles, sino tambin los accidentes producidos por riesgos asumibles, en tanto que el concepto negligencia incluye los incumplimientos reglamentarios y fallos tcnicos y humanos. A este respecto podemos indicar que el objetivo esencial de la reglamentacin en materia de seguridad es eliminar en lo posible la causalidad que siendo en determinadas circunstancias atribuibles al infortunio, puede tener en realidad su origen en la introduccin de nuevas tcnicas, tanto en mtodos como en equipos mecnicos, lo cual obliga a una continua revisin de la reglamentacin vigente. Cuanto mayor es la proporcin de accidentes atribuidos a causas fortuitas, como resulta en el caso espaol, se entiende que uno de los factores de siniestralidad a considerar debe ser el anlisis de la idoneidad de la reglamentacin en vigor. Este aspecto de la idoneidad de la reglamentacin tiene otra vertiente sobre la que es conveniente reflexionar, se trata del hecho de que aunque es cierto que los incumplimientos reglamentarios no son una conclusin frecuente de las investigaciones oficiales que siguen a los accidentes graves, no es menos cierto que en muchas ocasiones, durante dichas investigaciones se detectan incumplimientos normativos que no parecen haber tenido una relacin causal directa con el origen de aquellos. Este hecho pone de manifiesto que la observancia de la reglamentacin es menos estricta de lo que un simple examen de las causas de los accidentes revela.

En cuanto a las causas ms frecuentes de los accidentes no fortuitos, lo que estamos llamando negligencia en sentido amplio, segn se desprende de los informes correspondientes de las autoridades mineras, son las siguientes: * Fallos en las instalaciones derivados de su construccin o mantenimiento. * Falta de instalacin de equipos y sistemas de seguridad o insuficiencia de los instalados. *. No utilizacin de medidas de proteccin individual. *. Fallos en el mantenimiento de maquinaria mvil. * Reducidas dimensiones de las superficies de maniobra en los frentes de explotacin. * Accesos mal concebidos. * Alturas excesivas de los bancos. * Taludes demasiado pendientes. En la mayora de los accidentes estudiados existe un factor comn: la falta de formacin o informacin de la o las personas que resultan responsables, sin descartar, en algunos casos, cierto grado de relajacin respecto a la necesaria situacin de atencin, disciplina y alerta permanente que precisa el trabajo en las minas.

3) ANALISIS DE LAS ACTUACIONES DE LOS AGENTES PBLICOS Y PRIVADOS RESPONSABLES EN MATERIA DE SEGURIDAD MINERA. El objeto de este apartado es el anlisis y obtencin de conclusiones de los datos aportados por los entes consultados: Comunidades Autnomas, antiguas Direcciones Provinciales del MINER, asociaciones patronales y centrales sindicales mineras. 3-1) Chequeo a las labores de inspeccin y control.

3-1.1 Actuaciones de las Comunidades Autnomas desde 1990. Al objeto de conocer los aspectos ms relevantes del funcionamiento de la labor inspectora relativa a Seguridad, se han solicitado, a las autoridades autonmicas competentes, los siguientes datos: nmero de expedientes sancionadores incoados, explotaciones en actividad, trabajadores empleados, plantilla dedicada a administracin de la materia minera e inversiones en Seguridad en la Comunidad Autnoma respectiva. Se deduce, segn datos aportados, la existencia de condiciones de inspeccin muy diferentes entre las diversas Comunidades Autnomas. Oscila el nmero de explotaciones por inspector desde el caso puntual de 176, al de 7,69. La cifra absoluta revela una gran diferencia de carga de trabajo, ahora bien, habra que tener en cuenta las caractersticas de las explotaciones, mientras unas son pequeas explotaciones a cielo abierto, las otras son minas de interior que requieren un examen ms atento y profundo. No obstante, aun teniendo en cuenta este aspecto puede afirmarse la existencia de mayores cargas de trabajo, que forzosamente deben reflejarse en la calidad de la inspeccin. Estudiado el nmero de trabajadores por inspector, se observa tambin una gran dispersin de resultados. Por una parte se constata una acumulacin de trabajadores por explotacin, all donde existen pocos centros por inspector, lo que refleja la dificultad de inspeccin en la gran instalacin. Aunque la actividad inspectora y su eficacia no se miden slo por los expedientes sancionadores a que dan lugar, no se puede por menos que advertir que el nmero de este tipo de expedientes incoados por las Comunidades autnomas, con independencia de que su resolucin sea sancionadora o no, es muy diferente de una a otras, reflejando seguramente criterios tambin distintos, llegndose as incluso a incoarse en algn caso "ningn expediente, lo que podra interpretarse como una seguridad absoluta o una relajacin total en la inspeccin. Como conclusin final, es necesario sealar la necesidad de fijar unos criterios similares para todo el pas con relacin al nmero de inspectores por cada 10

tipo de explotacin. Independientemente de esta aseveracin est claro que se debe incrementar la cantidad y la calidad de inspectores y exigirles mayor consistencia en sus actuaciones. Por ltimo, no puede pasar desapercibido el poco inters que el tema de la seguridad minera despierta en los responsables polticos de algunas Comunidades Autnomas, manifestndose en la renuencia a colaborar con la Comisin de Seguridad Minera aportando la informacin requerida, a pesar de haberse insistido en solicitarla ms de una vez.

3-1.2 Actuaciones de los servicios perifricos del MINER en materia de explosivos.

Las Direcciones Provinciales del MINER, competentes hasta la entrada en vigor de la LOFAGE el da 5 de Noviembre de 1.997 en materia de explosivos, fueron recabadas con relacin al nmero de expedientes sancionadores abiertos en el perodo 1990-1995.

Vistas las respuestas se aprecia que nicamente se actu en cinco provincias abrindose en total 35 expedientes sancionadores. El resto de Direcciones Provinciales no abri ninguno. Por ltimo dos Directores comunican que en su territorio, la funcin de inspeccin sobre la materia "explosivos", la est ejecutando por acuerdo, debido a falta de medios, la autoridad competente en industria de la Comunidad Autnoma. En cualquier caso se constata en trminos generales, un claro dficit en el cumplimiento de esta competencia de la Administracin Central, por parte de los servicios perifricos del MINER.

3-1.3 Expedientes y sanciones laborales impuestas por las empresas mineras a trabajadores por razn de incumplimiento de medidas de seguridad. Del anlisis de las aportaciones realizadas se deduce la falta de existencia de un sistema estadstico que refleje la actuacin disciplinaria empresarial en materia de seguridad. Siendo la actuacin empresarial uno de los soportes claves de la seguridad por la que se obliga cumplir con las medidas de seguridad, ser procedente promover el establecimiento de un sistema estadstico que refleje su actuacin disciplinaria en la materia. 3-1.4 Actuaciones de los Delegados Mineros y de los Comits de Seguridad. 11

De la informacin aportada por las centrales sindicales se deduce la falta de existencia de un sistema estadstico relativo a las denuncias realizadas por parte de Delegados en seguridad o Comits de Seguridad. Es necesario recomendar a dichas centrales que instrumenten un sistema de control, que recoja y sintetice las denuncias presentadas, as como el resultado de las actuaciones que la Administracin competente efecte a partir de ellas. Asimismo, se estima conveniente, que las centrales sindicales hagan hincapi a sus afiliados, en el uso de los derechos, que les atribuye el Estatuto del Minero, en materia de Seguridad.

3-2 Chequeo de la labor legislativa.

La competencia legislativa en materia bsica minera reside en la Administracin Central del Estado. Las Comunidades Autnomas, con la excepcin de La Rioja, tienen competencia para desarrollar la reglamentacin, completando la bsica. Asimismo tienen en exclusiva la competencia de inspeccin. En materia de explosivos la Administracin Central es competente en casi todas las cuestiones relativas a ella.

3-2.1 Normativa elaborada en Administracin Central.

los

ltimos

aos

por

la

El Real Decreto 863/1985 de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de Normas Bsicas de Seguridad Minera, declara que las normas sern de aplicacin directa en todo el territorio nacional y tendrn el carcter de mnimas, pudiendo ser desarrolladas por las Comunidades Autnomas que tengan atribuciones estatutarias para ello. Este reglamento junto con las setenta y tres I.T.C. publicadas por el MINER en el desarrollo del mismo conforman un completo cuerpo de normas tcnicas. Entre 1990 y 1995 se elaboraron y publicaron diez de aquellas y se modificaron otras tres. Se est concluyendo actualmente la tramitacin para la aprobacin de un nuevo Reglamento de Explosivos.

3-2.2 Normativa elaborada por las Comunidades Autnomas. Todas la Comunidades Autnomas que tienen transferidas las competencias en minera pueden desarrollar la normativa bsica en Seguridad 12

Minera. Recabada la informacin pertinente en esta competencia de desarrollo legislativo, parece que nicamente Asturias, Aragn y Castilla y Len han comenzado a ejercitarla. El resultado de este ejercicio hasta la fecha es el siguiente: Asturias Adems de la Ley de Sanciones promulgada por el rgano parlamentario asturiano, los servicios competentes del Principado han elaborado cincuenta y una A.S.M. ( Asturias Seguridad Minera, normativa asimilable a Instruccin Tcnica Complementaria), que completan la normativa nacional, de ellas, veintitrs se refieren a trabajos subterrneos, seis a trabajos especiales y sondeos, dieciocho a electricidad y el resto a medidas de salvamento y disposiciones generales. Aragn Decreto 116/1988 de 21 de junio, aprobando la I.T.C. AR.04.7.02, sobre concentraciones de gases. Salubridad del trabajo. Castilla y Len Los servicios competentes de Castilla y Len han elaborado las siguientes Instrucciones Tcnicas Complementarias: CL-01.01, sobre Directores Facultativos. CL-04.1.01, sobre clasificacin de labores con relacin al gris. CL-04.08.01, sobre lucha contra el polvo.

13

3-2.3 Transposicin de la normativa comunitaria. Las directivas comunitarias que afectan a competencias de la Direccin General de Minas, pendientes de transposicin a primeros del ao 1.996 eran: Directiva 92/104, relativa a la seguridad de los trabajadores de las industrias extractivas a cielo abierto y subterrneas; la Directiva 94/44 relativa al material elctrico utilizable en atmsferas potencialmente explosivas de las minas de gris y la 93/15 relativa a explosivos para usos civiles. En el mes de Noviembre de 1.996 se public en el B.O.E., la Orden del Ministerio de Industria y Energa que transpone la Directiva 94/44 y en el mes de octubre de 1.997 se ha publicado en el B.O.E. el Real Decreto 1.389/1.997, de 5 de septiembre, que transpone la Directiva 92/104/CEE. Por otra parte, est en trmite de informe por el Consejo de Estado el nuevo Reglamento de Explosivos, que recoge la transposicin de la Directiva 93/15/CEE./CEE y que se espera est aprobado a primeros de 1.998.

3.3 Inventario de recursos humanos dedicados a las labores de inspeccin y control. La relacin de recursos humanos, que disponen las Comunidades Autnomas, se sintetizan en el cuadro nmero tres del anexo, ya citado, "Medios y Actuaciones de las Comunidades Autnomas en Seguridad Minera". Aunque sea redundante, es necesario volver a insistir en la dispersin cuantitativa de medios empleados, entre las distintas Comunidades Autnomas. Por lo tanto se considera imprescindible el establecimiento de criterios generales, relativos al nmero de efectivos personales por nmero de centros a inspeccionar, segn el tipo de estos ltimos. La Administracin perifrica del Estado, dependiente de las Delegaciones del Gobierno, se caracteriza por la escasez de medios que dispone para el ejercicio de la competencia sobre explosivos, por lo que pudiera ser interesante acordar con las Comunidades Autnomas el ejercicio de dicha competencia por encomienda de gestin, de acuerdo a lo previsto en el artculo 15 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre, de bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo comn. De no ser as, se deber proceder a la inmediata dotacin de los medios necesarios y exigencia correspondiente del cumplimiento de la funcin.

14

4) ANALISIS DE LAS MEDIDAS TOMADAS, TANTO DE CARCTER GENERAL COMO PARTICULAR, DERIVADAS DE LAS INVESTIGACIONES DE LOS LTIMOS ACCIDENTES GRAVES.

Con la actual estructura competencial de nuestro pas, la determinacin de las causas y las posibles infracciones en caso de accidentes e incidentes corresponde a las autoridades autonmicas, salvo en los casos de La Rioja, que todava no ha recibido las transferencias de las competencias en minera, y a la autoridad judicial las posibles responsabilidades en su caso. Estas autoridades han sido por tanto las que han actuado en cada caso, adoptando las medidas que han resultado convenientes, de acuerdo con su criterio y las conclusiones obtenidas. Una buena parte de los accidentes ms graves ocurridos en la minera espaola en los ltimos aos, a los que a continuacin vamos a referirnos, estn todava "sub judaice", por lo que no es prudente hacer interpretaciones que puedan devenir en interferencias. No obstante, es preciso sealar que la Comisin de Seguridad Minera tiene por funcin nica y exclusivamente conocer las causas de los accidentes para extraer consecuencias a fin de elaborar las mejoras de la normativa de seguridad. En esta lnea y en relacin con los accidentes ms graves de los ltimos aos, la actividad normativa ha sido la siguiente: 1) El accidente ocurrido en el pozo Mosquitera de HUNOSA, el da 21 de Diciembre de 1.989, en el que perdieron la vida cuatro trabajadores, tras el anlisis de los correspondientes estudios y dictmenes, ha dado origen a la Orden de 23.02.96, publicada en el B.O.E. del 7 de Marzo, por la que se modifica el punto 6 "cintas transportadoras", de la Instruccin Tcnica Complementaria 04.6.03, "Precauciones contra incendios", del captulo IV, "Labores subterrneas" del Reglamento General de Normas Bsicas de Seguridad Minera. 2) La coincidencia en tiempo y causas del accidente del pozo Santa Brbara, que tuvo lugar el 10 de noviembre de 1992, ocasionando cuatro vctimas mortales, con el ocurrido en el pozo Witwoll, en Inglaterra, dio origen a una importante actuacin del Organo Permanente Para la Seguridad y Salubridad en las Minas de Hulla y dems Industrias Extractivas (grupo de la Comisin de la U.E.), que ha redactado un informe de propuestas y recomendaciones a los Estados Miembros sobre los principios de control de terrenos y del sostenimiento en las labores subterrneas de las industrias extractivas, el cual ser incorporado en breve como Instruccin Tcnica Complementaria del Reglamento General de Normas Bsicas de Seguridad Minera, a la normativa espaola. 15

3) En los tneles de Miravete se produjo un grave accidente, el da 15 de Febrero de 1.994, que se sald con el resultado de 4 trabajadores fallecidos y otros tres heridos de gravedad. La instruccin tcnica complementaria 04.6.05 del Reglamento General de Normas Bsicas de Seguridad Minera, aprobada por Orden de Ministerio de Industria y Energa de 19 de Abril de 1.994 y publicada en el Boletn Oficial del Estado del 6 de Mayo siguiente, aclar algunos aspectos reglamentarios en este tema y su contenido fue recordado con el escrito dirigido, en fecha 17 de Abril pasado, por el Director General de Minas a los Consejeros competentes de la Comunidades Autnomas, en el que se les instaba al cumplimiento de sus obligaciones al respecto como autoridad minera competente en la inspeccin de las condiciones de seguridad en la construccin de tneles.

4) El accidente del pozo San Nicols, ocurrido el 31 de Agosto de 1.995, que tuvo como resultado el fallecimiento de 14 de los 17 mineros que se encontraban en las proximidades del lugar de la explosin, ha dado lugar a la creacin de una Subcomisin de la Comisin de Seguridad Minera al objeto de proponer, a la vista del Informe Oficial de la autoridad minera competente y del de la empresa, as como de los resultados de las pruebas, ensayos e informes encargados por dicha autoridad a laboratorios especializados y expertos de reconocido prestigio, "las modificaciones y recomendaciones que se estimen convenientes de la normativa existente acerca de los procedimientos, requerimientos tcnicos de los equipos y grado de adiestramiento del personal, necesarios para la explotacin, con las mayores garantas de seguridad de las Capas de carbn de caractersticas similares al explotado desde el pozo S. Nicols". La Subcomisin no ha presentado todava el resultado de la investigacin. 5) El accidente ocurrido en el pozo Candn de HUNOSA, el 13 de octubre de 1995, que se sald con la cifra de cuatro vctimas mortales. Dadas las caractersticas del mismo, no se ha considerado justificado por parte de la Comisin de Seguridad la creacin de ninguna Subcomisin para su estudio. De lo expuesto anteriormente, pudiera parecer que existe una carencia de normativa, puesto que tras cada accidente normalmente se produce una reforma de aquella. Conviene matizar que estos retoques de normativa tienen un carcter complementario y de mejora de la ya existente, no pudindose en ningn caso achacar los accidentes acaecidos, a la falta de normativa especfica de seguridad.

5) Inversiones en seguridad minera en los ltimos aos. 5-1 Inversiones pblicas.

16

La Direccin General de Minas ha financiado en el perodo 1990-1995 actividades en Seguridad minera, unas veces cooperando a la financiacin de los Planes de Seguridad de las Comunidades Autnomas y otras subvencionando inversiones que las empresas han efectuado en programas de Seguridad. La actividad financiera descrita se recoge en el siguiente cuadro, viniendo expresadas las cifras en millones de pesetas.

Concepto Plan de Seguridad Minera. Transferencias a CC.AA. Subvenciones a inversiones en Seguridad Minera

1990 115,6 570

1991 133,1 550

1992 87,5 0

1993 114,7 289

1994 37,2 110,5

1995 58 38

En el mismo perodo de tiempo las Comunidades autnomas invirtieron 1.765 Mpta., en los Programas de Seguridad antes citados. Los esfuerzos son muy diferentes y se entienden que debieran ser proporcionales a la representacin de la actividad minera en la economa de la Comunidad Autnoma respectiva. Se presentan los datos detallados en el cuadro del anexo relativo a Medios y Actuaciones de las Comunidades Autnomas en Seguridad Minera.

5-2 Inversiones empresariales.

Las empresas mineras vienen efectuando un importante esfuerzo econmico y financiero en asuntos directamente relacionados con la seguridad en la minera. Este esfuerzo se contabiliza en parte como gasto del ejercicio y en parte como inversin que pasa al inmovilizado material. Evidentemente las situaciones son muy diversas habida cuenta de la complejidad y diversidad del sector, que comprende desde empresas con miles de trabajadores hasta otras con menos de diez, desde grandes minas subterrneas hasta pequeas explotaciones a cielo abierto y que explota los mas variados minerales y rocas de todo tipo. Los conceptos ms importantes de gasto en el ejercicio proceden de la estructura de seguridad, de los materiales de seguridad y de la formacin de personal. La llamada estructura de seguridad est constituida por el conjunto de personas cuyo trabajo se dedica fundamentalmente a temas relacionados directamente con la seguridad en el trabajo. Se incluyen aqu los tcnicos de seguridad (ingenieros, encargados y vigilantes), los delegados mineros de seguridad, los comits de seguridad e higiene, las brigadas de salvamento y los servicios 17

mdicos. Otras actividades tienen tambin una relacin muy directa con la seguridad, como es el caso de los equipos para la inyeccin de agua en las venas de carbn en minera subterrnea. Los materiales de seguridad comprenden fundamentalmente las prendas de proteccin personal (cascos, guantes, ropa, calzado, gafas, mascarillas etc.), as como materiales de consumo contra incendios, material hospitalario, etc. La formacin de personal comprende tanto la formacin especfica en seguridad y en socorrismo como la formacin directamente profesional que siempre incluye una componente importante de seguridad (personal de nuevo ingreso, cambio de puesto de trabajo, especficos para artilleros, maquinistas de extraccin, vigilantes etc.). La inversin en seguridad que puede pasar al inmovilizado material no tiene actualmente una definicin precisa. Hay algunos conceptos inequvocos tales como las inversiones en detectores de gases, en sistemas de monitorizacin ambiental, en equipos de autorrespiracin, en materiales para la lucha contra polvos, ruidos e incendios, en sistemas de proteccin radiolgica o en botiquines y hospitales. Otros conceptos presentan dualidad, como la sustitucin de maquinaria y equipo por otros de diseo mas avanzado que, a la vez que permiten una mejora de los rendimientos, incorporan nuevas y ms eficientes protecciones y sistemas dirigidos a la seguridad de su operacin. En otros casos, decisiones empresariales de cierta envergadura producen notables mejoras de seguridad a medio y largo plazo a la vez que permiten la mejora de la productividad. Como por ejemplo la preparacin de la infraestructura de una mina en roca estril para sustituir la infraestructura ejecutada dentro de la propia capa de mineral explotable. En consecuencia con lo expuesto, CONFEDEM manifiesta la enorme dificultad para proporcionar unas cifras homogneas de inversiones empresariales en materia de seguridad, a falta de una definicin precisa de lo que se considera como tales.

Aunque las dificultades expuestas no han permitido a CONFEDEM una aportacin mas detallada de los datos de inversin empresarial en seguridad minera, pueden considerarse, sin embargo, dos cifras indicativas de su magnitud: a) De una parte, las inversiones aprobadas para proyectos de investigacin y desarrollo en seguridad minera dentro del programa de OCICARBON, que en los ltimos cinco aos alcanza un montante total de 3.078 millones de pesetas. 18

b) De otra parte, en el perodo, la Administracin Central ha concedido una subvencin de 1.557 millones de pesetas a las empresas por inversiones directas en seguridad, por lo que considerando que suponen como mximo un 20% del valor de aquellas, puede deducirse que la inversin la inversin empresarial mnima en seguridad minera en dicho perodo ha sido de 7.787 millones de pesetas. A la vista de lo expuesto, una conclusin del presente informe podra ser la definicin precisa de lo debe entenderse por inversin en seguridad minera.

19

6) ANALISIS DE LA EFECTIVIDAD DEL PLAN DE 1.987.

Aunque en principio el Plan de Seguridad Minera de 1987, pueda parecer positivo al haberse producido durante su vigencia una cierta tendencia hacia la disminucin de la siniestralidad, la Comisin de Seguridad Minera dista mucho de sentirse satisfecha de los resultados obtenidos, sobre todo considerando que el nmero de mineros fallecidos ha invertido la tendencia decreciente desde 1.993. En general se constata que determinadas acciones concretas dependientes de un solo ente se han realizado, como por ejemplo la adecuacin a las normas estadsticas del Organo Permanente de la Unin Europea para la Seguridad y Salubridad en las Minas, por parte de la Administracin Central. Han sido menos ejecutadas, sin embargo, las propuestas cuanto ms genricas e inconcretas, como en los casos de apoyar con medidas financieras las acciones e investigaciones relativas a seguridad o las acciones de formacin a desarrollar en el seno de las propias empresas mineras. Otro tanto ha ocurrido con otras actuaciones tan importantes como la necesidad de ampliar en medios humanos y econmicos la funcin de Inspeccin de Minas, la racionalizacin y modernizacin de los documentos de control de la actividad minera o el derecho y el deber de los trabajadores de adquirir el conocimiento del medio en el que trabajan. A este respecto y en lo relativo al funcionamiento de la Comisin de Seguridad, es necesario sealar la falta temporal de medios econmicos, lo que ha motivado la paralizacin de las actuaciones de sus grupos de trabajo, por carencias presupuestarias, a partir del momento en que el Instituto Tecnolgico Geominero, que soportaba dichas cargas, abandon por reajustes presupuestarios la Secretaria Tcnica de la Comisin. A la fecha de confeccin de este informe es justo sealar que la distorsin sealada se ha corregido mediante las actuaciones siguientes: - Desde finales de 1.995, las dietas y locomociones, por parte de los miembros no funcionarios, de la Comisin, de las subcomisiones y de los grupos de trabajo se cubren a travs del concepto 20.01.721A.226.06 " Reuniones y conferencias". - Nueva partida presupuestaria solicitada por la Direccin General de Minas. An cuando existen las justificaciones expuestas para los incumplimientos de las propuestas del Plan de 1.987, que se resumen en la falta de concrecin del propio Plan y en las carencias de cumplimiento anteriormente 20

analizadas, parece conveniente solicitar un esfuerzo para incrementar el nivel de concienciacin y compromiso de los miembros de la Comisin, a los que se pide una aportacin continua, ya que su trabajo es fundamental para el logro de una actuacin eficaz de la Comisin. En este sentido, tambin pudiera ser de inters, revisar su actual composicin de la misma.

21

7) EL NUEVO PLAN DE SEGURIDAD MINERA: LINEAS BASICAS.

Partiendo de las conclusiones obtenidas en los captulos precedentes sobre la siniestralidad en Espaa y los factores que la provocan, se puede sealar qu tipo de acciones es necesario acometer al disear el Nuevo Plan de Seguridad Minera y segn las acciones contempladas teniendo en cuenta la distribucin de competencias y cometidos, la Comisin de Seguridad Minera se dirigir a los organismos pblicos o privados que corresponda, para su puesta en marcha. La principal caracterstica de este nuevo Plan ha de ser su flexibilidad, al incorporar procedimientos de autocorreccin en funcin de los resultados que vayan obtenindose y de las nuevas circunstancias que puedan modificar el marco en que la actividad se desenvuelve.

7-1. Objetivos. El objetivo ltimo que persigue este Plan no puede ser otro que erradicar en la mayor medida posible la siniestralidad de la actividad minera en Espaa. Ello requiere que el sistema de seguridad que se establezca sea tan completo que elimine los accidentes debidos a negligencia y tan perfecto que, con su aplicacin, fortuito signifique" catstrofe imprevisible". Naturalmente que esta formulacin puede ser tachada de utpica, pero la utopa es necesaria si se quiere despojar de veracidad el aserto de que slo se puede alcanzar el nivel de seguridad que la sociedad puede permitirse, cuando en realidad es ms propio afirmar que alcanzar el nivel de seguridad que quiera permitirse. La formulacin de objetivos es, lgicamente, consecuente con el anlisis realizado de los factores de siniestralidad para encontrar los problemas reales que subyacen en la mayora de los accidentes. As se establecen como objetivos del Nuevo Plan de Seguridad Minera los siguientes:

1) Disponer de un cuerpo normativo armnico, claro y concreto, capaz de prevenir todos los riesgos posibles, sin establecer requerimientos innecesarios que dificulten la actividad y su propio conocimiento por parte de los profesionales del sector.

22

2) Que todas las personas que intervengan en la actividad minera, empresarios y trabajadores conozcan todos los riesgos de la actividad y de sus puestos de trabajo.

3) Un sistema de vigilancia y control adecuado, que est integrado a todos los niveles, Administracin, empresas y sindicatos, por personas expertas, conocedoras de la reglamentacin y de la buena tcnica minera. 4) Un nivel ptimo de equipamiento y cumplimiento reglamentario mediante un sistema que facilite la incorporacin inmediata de las innovaciones que en materia de seguridad se vayan produciendo.

7-2) Propuestas de actuacin. Llegados a este punto se hace precisa una reflexin acerca de las conclusiones extradas y la forma mas adecuada de acometer las actuaciones a emprender para una eficaz disminucin de la siniestralidad, es decir, de hallar respuesta a los interrogantes propuestos de qu hacer, cmo y por parte de quin. Resulta claro que existe en Espaa una gran variedad de tipos de explotaciones, con mtodos muy diferentes de explotacin, que utilizan una muy variada gama de maquinaria y equipos, que a su vez dan lugar a una amplia variedad de clases de riesgos, por lo que se hace necesario tener en cuenta estos factores tanto en la concepcin como en la ejecucin de las actuaciones de prevencin. Lo que a su vez nos est sealando dos lneas de actuacin, la formativa y la de inspeccin y vigilancia. Por otra parte, es evidente que los retrasos de las empresas a la incorporacin de nuevos mtodos y equipos de trabajo, as como el escaso hbito de invertir en investigacin y desarrollo de sistemas de seguridad, pueden tener una importante influencia en la proteccin contra el riesgo de los trabajadores, por lo que se hace conveniente un impulso de la Administracin en este sentido. Tambin la ndole de algunos accidentes parece indicar la concurrencia de factores humanos negativos distintos de la falta de formacin, ligados a actitudes negligentes de carcter personal. En consecuencia con estos resultados obtenidos de los anlisis realizados, se formulan, en el Nuevo Plan de Seguridad Minera, las siguientes propuestas de actuacin, agrupadas por reas:

23

7-2-1 Normativa. La primera conclusin obtenida en el presente estudio ha sido la necesidad de conseguir la idoneidad de la reglamentacin en vigor desde dos puntos de vista: su suficiencia para la prevencin de la siniestralidad en todos los tipos de explotaciones existentes y su exposicin clara y concisa huyendo de una excesiva prolijidad y complejidad en aspectos que, sin aportar nada a la seguridad, introducen rigideces en las labores y dificultan su conocimiento por parte de todas las personas involucradas. Por otra parte, se han detectado ciertas lagunas normativas como, por ejemplo, respecto a la estructura de seguridad de las subcontratas o a las condiciones de puesta en servicio de equipos con marcado CE. Esta labor, sin embargo, se facilita por el hecho de existir Directivas de la Unin Europea, cuya transposicin completa permitir disponer de una reglamentacin bsica, susceptible de desarrollarse por Instrucciones Tcnicas Complementarias que, sin contradecir aquellas, permitan cubrir las necesidades expuestas. As pues en este concreto aspecto, las actuaciones que se considera necesario desarrollar son las siguientes: * Adaptar el Reglamento de Normas Bsicas de Seguridad Minera a las Directivas transpuestas incorporadas al Derecho Nacional, en especial a la Ley de Riesgos Laborales que transpone la Directiva 89/391, y al RD 2200/1.995 que, en desarrollo de la Ley de Industria, aprueba el Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial: - Proponer a la Direccin General de Minas que acometa, con la mayor brevedad, la tarea de refundicin de la reglamentacin vigente anterior a la publicacin del RGNBSM y que no est recogida en esta disposicin, con las modificaciones y actualizaciones necesarias. * Revisar las Instrucciones Tcnicas Complementarias del citado Reglamento, tanto para adaptarlas al nuevo texto de ste, como para desregular, si existen, aquellos aspectos que no precisen estar incluidos en ellas, al carecer de relevancia en cuanto a los tipos de accidentes que se producen en nuestras explotaciones o que el progreso tecnolgico ha dejado obsoletas: - Instar a la Presidencia de la Comisin de Seguridad Minera a que incluya este criterio en la reactivacin de los grupos de trabajo para la elaboracin del programa existente de revisin y elaboracin de Instrucciones Tcnicas Complementarias, que se adjunta como Anexo II. 24

* Elaboracin de las normas reglamentarias diferenciales que se puedan precisar en algunas Comunidades Autnomas, en funcin de las especiales caractersticas de sus explotaciones mineras: 1) Proponer a la Presidencia de la Comisin de Seguridad Minera que ofrezca a las Autoridades Mineras de las Comunidades Autnomas su colaboracin y asesoramiento en esta tarea. 2) Proponer a las Comunidades Autnomas la redaccin de legislaciones complementarias que, dentro del respeto a las Leyes de Industria y de Procedimiento Administrativo, permitan agilizar los procedimientos sancionadores partiendo de la presuncin de veracidad de las actas de inspeccin.

7-2-2 Formativa. En el anlisis de los accidentes clasificados como negligencias en sentido amplio, es decir incluyendo los incumplimientos reglamentarios, se ha encontrado, como factor comn en la mayora de ellos, la falta de formacin e informacin de las personas involucradas, trabajadores y empresarios as como a los propios inspectores de los rganos autonmicos competentes. Cindonos a las unidades productivas, el principal problema detectado en el aspecto formativo consiste en la falta de promocin, apoyo y control de calidad de la formacin especfica de los tcnicos de seguridad y prevencin y de los Delegados mineros de seguridad. Como principios bsicos de una actuacin eficaz en materia de formacin se sealan los siguientes: - El modelo de formacin minera debe concentrarse fundamentalmente en la componente prctica. - La formacin, dentro de la empresa, debe impartirse prioritariamente a las categoras que tienen responsabilidades en el montaje y mantenimiento de instalaciones y equipos, siendo necesario disponer de instalaciones fijas donde puedan impartirse enseanzas prcticas. La formacin de los trabajadores de las empresas de tamao reducido, para ser eficaz, debe realizarse en el puesto de trabajo mediante monitores que impartan la doble enseanza tcnica y de seguridad. En consecuencia, se consideran actuaciones prioritarias a desarrollar en este rea, las siguientes: * Potenciar, dentro de los programas de formacin universitaria en las carreras de ingeniera, el conocimiento de la problemtica de la seguridad 25

minera a un nivel adecuado a la realidad del ejercicio profesional de los futuros titulados. - Instar a la Presidencia de la Comisin de Seguridad Minera a que se dirija, en el sentido expuesto, a los Rectores de las Universidades Politcnicas del Estado y las Comunidades Autnomas a las que aqullas se hayan transferido. * Creacin de una red nacional de centros de formacin prctica (minas-escuela), aprovechando en lo posible explotaciones antiguas, adaptadas a la especialidad minera de cada Comunidad Autnoma: 1) Proponer a las Autoridades mineras territoriales, Sindicatos y Patronales acuerdos para la constitucin y financiacin de estas minas-escuela. 2) Establecer convenios adecuados con las Mutuas para que presten ayuda financiera a esta iniciativa, como frmula para la reinversin en accin formativa a que estn obligadas por la Ley de Riesgos Laborales. 3) Proponer a los Colegios Profesionales su colaboracin en este aspecto, as como la difusin entre sus colegiados de la conveniencia de participar y colaborar con las minas-escuela. * Creacin de un sistema de formacin itinerante, preferentemente vinculado a las minas-escuela, que permita la formacin de los trabajadores de las pymes mineras en sus propios puestos de trabajo: - Instar a las Comunidades Autnomas a que canalicen en este sentido las inversiones en formacin de sus programas de Seguridad Minera, en colaboracin con asociaciones empresariales y sindicatos. La realizacin de este tipo de medidas requiere la previa concienciacin y el compromiso con la seguridad de empresarios, sindicatos y Administraciones involucradas, por lo que la primera tarea a llevar a cabo por la Comisin de Seguridad Minera ha de ser asegurarse tales concienciacin y compromiso, lo que hace necesario que el Presidente de la Comisin se dirija a todos ellos en este sentido. 7-2-3 Inspeccin y Vigilancia. La vigilancia del cumplimiento de las normas de seguridad y la buena prctica minera es una tarea de todos los agentes involucrados, aunque con diferentes grados de responsabilidad, es asimismo un deber reglamentario para administraciones autonmicas, empresas y tcnicos y un deber moral y de solidaridad, as como, un derecho para los trabajadores. De los anlisis realizados se ha concluido en considerar insuficientes, en muchos casos, las dotaciones de medios humanos y materiales que las diferentes Autonomas estn dedicando a la inspeccin de Polica Minera. 26

En algunos casos porque los inspectores carecen de dedicacin exclusiva a estas labores, que tienen que alternar con otras actividades, en otros porqu, aunque se dedican en exclusiva a Polica Minera, su nmero es tan reducido que solamente pueden hacer una o dos visitas al ao a cada establecimiento, en muchos, porque carecen de la formacin necesaria y frecuentemente porque no disponen de los ms elementales medios de medicin y anlisis. Pero la vigilancia debe realizarse tambin desde otros niveles profundamente afectados y ms en contacto con el da a da de la realidad productiva: los tcnicos y trabajadores de las empresas mineras. Las medidas que se considera conveniente adoptar para afrontar la necesidad de disponer de un adecuado nivel de vigilancia en las explotaciones son las siguientes: * Mejora de la inspeccin de minas que permita disciplinar el sector y revalorizar el nivel de autoridad, basada en la profesionalidad. Ello supone proponer a las Comunidades Autnomas la realizacin de un esfuerzo para: 1) Que cada Comunidad Autnoma determine mediante el conveniente estudio de necesidades el mnimo de efectivos para la labor de polica minera en su mbito territorial. 2) Modificar el sistema de acceso a las plazas de inspector para que permita la incorporacin de tcnicos experimentados en el campo objeto de inspeccin. 3) Realizacin obligatoria de cursos de preparacin para los funcionarios de nuevo ingreso o de primer traslado a este tipo de puestos de trabajo. 4) Asistencia peridica de los inspectores de Polica Minera a jornadas, cursos y seminarios sobre seguridad en minera.

* Control riguroso del nivel de cumplimiento de la normativa: Como en el caso de la propuesta anterior, se trata de competencia exclusiva de la Comunidades Autnomas, a cuyas autoridades mineras es preciso proponer: 1) Mantener y reforzar el modelo de inspeccin pblica, sin perjuicio de la utilizacin en casos especiales de los organismos de control.

27

2) El establecimiento de programas de visitas peridicas de inspeccin con frecuencia adecuada a los riesgos inherentes a los diferentes tipos de explotacin. 3) El ejercicio de un control del cumplimiento de la I.T.C. 02.0.01 del RGNBSM relativa a Directores Facultativos y en especial los apartados 1.3.2 e) y 1.3.4 respecto al nmero mximo de explotaciones subterrneas y canteras, respectivamente, que pueden estar a cargo de un mismo Director Facultativo, mediante la adopcin de la medida de no aceptar el nombramiento de Director Facultativo sino se presenta acompaado de una certificacin o declaracin del interesado de dicho cumplimiento, con la relacin detallada de todas las explotaciones en las que ejerce la misma actividad. 4) La presentacin por parte de las empresas mineras a la autoridad competente, de un informe anual de seguridad, (documento de seguridad y salud que tiene la obligacin legal de elaborar), explicativo del nivel alcanzado en el ejercicio vencido, de las causas de las posibles incidencias habidas y las iniciativas y medidas que en su caso se proyecten adoptar en el siguiente perodo. En las empresas obligadas a la presentacin de planes anuales de labores, este documento puede consistir en un anexo. 5) Que en la presentacin de solicitudes de actuaciones empresariales recogidas en el artculo 33 de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales, se requiera acreditacin de haber realizado la consulta preceptiva a los trabajadores. * Colaboracin de las empresas y los trabajadores en el sistema integral de seguridad: 1) Proponer a empresas y sindicatos el nombramiento como tcnicos de seguridad y delegados mineros de seguridad, respectivamente, de personas cualificadas, acorde a la importancia de la labor que han de desarrollar. 2) Solicitar de las autoridades mineras territoriales que en las visitas de inspeccin se d cumplimiento al artculo 40.2 de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales. 3) Instar al Presidente de la Comisin de Seguridad Minera a que se dirija a las Centrales Sindicales y las Organizaciones empresariales recordndoles el cumplimiento del Estatuto del Minero en lo que se refiere a los derechos y obligaciones de los Delegados Mineros de Seguridad as como de los Comits de Seguridad.

7-2-4 Fomento.

28

Se incluyen en este apartado las actuaciones privadas cuyo desarrollo preciso de la ayuda financiera de los organismos pblicos, as como las actuaciones que se estima puede realizar la Comisin de Seguridad Minera bajo financiacin de los presupuestos del MINER. Este tipo de ayudas se fundamenta en la conveniencia de que las Administraciones colaboren a la asignacin ptima de recursos, ya que aunque la reduccin de la siniestralidad tiene un costo econmico indudable, no es menos cierto que su disminucin produce beneficios intangibles para toda la sociedad. Las actuaciones que dentro de este epgrafe se consideran necesarias, son las siguientes: * Refuerzo de los medios econmicos, personales etc., puestos a disposicin de la Comisin de Seguridad Minera, para que pueda afrontar con eficacia sus cometidos. 1) Estudio y anlisis de nuevos mtodos de explotacin o sistemas de transporte, seguridad etc. por diferentes subcomisiones creadas al efecto. 2) Creacin de un plan estructurado de investigacin en materia de seguridad minera, para proponerlo a las Comunidades autnomas. 3) Elaboracin de un plan general de mantenimiento de maquinaria en colaboracin con fabricantes, talleres y usuarios. 4) Proponer el desarrollo de un marco reglamentario de la actividad regulada por el RGNBSM dentro de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales. * Refuerzo de los medios econmicos, personales etc. puestos a disposicin de la Comisin de Seguridad Minera, para que pueda afrontar con eficacia sus cometidos. * Establecimiento de ayudas pblicas a la inversin en investigacin y desarrollo en materia de seguridad minera. Se recomienda al Presidente de la Comisin que se dirija al CICYT al objeto de solicitar que se conceda prioridad en las peticiones de ayudas que se le dirijan en este sentido. * Establecimiento de programas de ayudas pblicas para incentivar la formacin en materia de seguridad minera.

7-2-5 Factores humanos.

29

* Conseguir un nivel adecuado de competencia en todos los trabajos desarrollados en las explotaciones: 1) Recomendar a las empresas mineras que exijan, para ocupar determinados puestos de trabajo con riesgos objetivos importantes, una aptitud psquica adems de la capacidad profesional. 2) Definir en el mbito nacional unos requisitos mnimos para la obtencin de los certificados que habilitan para determinados trabajos como palistas, maquinistas mineros etc. * Realizar campaas especficas dirigidas a erradicar el alcohol y las drogas en las explotaciones mineras. 7-2-6 Acciones estructurales. * Proponer a la Comisin de Seguridad Minera que acometa las actuaciones estructurales siguientes: 1) Creacin de un Comit de seguimiento de las actuaciones del Plan de Seguridad Minera, con el rango adecuado. 2) Redaccin de una normativa que establezca una formacin mnima y una estructura adecuada en las plantillas de las empresas contratistas que realicen trabajos con riesgo apreciable. 3) Creacin de un grupo de trabajo con la Comunidades Autnomas para la confeccin de manuales de buena prctica minera. 4) Instar al Ministerio de Industria y Energa la presentacin al Gobierno del Proyecto de Ley de Bases del Rgimen de la Minera. 5) Reestructurar el Laboratorio Oficial Madariaga para hacer de l un instrumento fundamental para las actividades de la Comisin de seguridad Minera. 7-3) Costes del nuevo Plan. A la hora de valorar las actuaciones futuras en Seguridad Minera, hay que distinguir forzosamente entre las que deben realizar la Comunidades Autnomas en funcin de sus competencias y de la importancia que la minera tenga en su territorio y las que la Administracin Central como tal deba realizar con carcter general. Hasta la fecha, los Presupuestos Generales del Estado, incluyen una partida presupuestaria destinada a la transferencia de fondos a las Comunidades Autnomas para acciones en el mbito de la seguridad minera, que como se ha citado supone para el ao 1997 la cifra de 166.617.000 pesetas. La distribucin se realiza sobre la base de criterios consensuados con las propias autonomas. 30

Estimamos que esta partida debe mantenerse e incluso incrementar su dotacin hasta los 300 Mpts anuales, sin que recortes posteriores afecten, como ha sucedido en ocasiones, a la cuanta real transferida. Asimismo debe potenciarse la actuacin de la Comisin de Seguridad Minera en su papel asesor y coordinador de la poltica de seguridad. Difcilmente puede desarrollarse esta tarea sin disposicin presupuestaria. No es ajena a esta falta de disponibilidad la actual paralizacin de la actividad de los grupos de trabaja de la Comisin. Hay adems otro factor a considerar: la legislacin vigente encarga a la Comisin de Seguridad Minera, la realizacin de estudios previos a determinadas autorizaciones. Los fondos para cubrir esta necesidad, se encuentran entre las dotaciones presupuestarias de la Subsecretara del MINER, por lo que su disponibilidad encuentra frecuentemente dificultades de tipo prctico. Sera apropiado, y as lo solicitamos, que la Comisin de Seguridad Minera dispusiera de la suficiente y apropiada financiacin y capacidad de gestin para lograr una adecuada eficacia. Por todo lo anterior, si se quiere que desde la Administracin Central se haga una labor eficaz en seguridad minera, es necesario que, en el primer ao de vigencia de este Plan, los Presupuestos Generales del Estado incluyan, en los crditos de la Direccin General de Minas, las partidas que a continuacin se relacionan, por los montantes mnimos que se sealan: 1) Financiacin para transferir a las Comunidades Autnomas en desarrollo del Plan de Seguridad Minera, 300 Mpts. 2) Financiacin para cobertura de los gastos de funcionamiento de la Comisin de Seguridad Minera, 40 Mpts. 3) Financiacin para apoyar proyectos empresariales de seguridad minera, 260 Mpts. 4) Financiacin para apoyar proyectos de Investigacin y Desarrollo en seguridad minera, 400 Mpts.

31