Plan Nacional de Educacin

2 0 1 0 2 0 3 0
(Componente ANEP):

Aportes para su elaboracin

Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

Proyecto Apoyo al fortalecimiento de las polticas educativas Producto del Programa Conjunto 2027 - 2010 Construyendo capacidades para el desarrollo

UNESCO Dr. Jorge Grandi Director Oficina Regional de Ciencia para Amrica Latina y Caribe Consejero Julio Carranza Consejero Regional de Ciencias Sociales y Humanas para Amrica Latina y el Caribe Mag. Sonia Scaffo Consultora Sector Educacin Pablo Hein Coordinador Proyecto de Apoyo al Fortalecimiento de las Polticas Educativas

ANEP Dr. Jos Seoane Presidente del Consejo Directivo Central Mtra. Teresita Capurro Consejera Mtra. Nora Castro Consejera Prof. Daniel Corbo Consejero Prof. Nstor Pereyra Consejero

Equipo de Trabajo y autores de esta publicacin: Mag. Pablo Martinis Lic. Mara Teresa Sales Dr. Nicols Bentancur Mtra. Luca Forteza

UNESCO Sector educacin Oficina Regional de Ciencia para Amrica Latina y el Caribe - UNESCO Dr. Luis Piera 1992, 2do piso Edificio Mercosur 11200 Montevideo - Uruguay Tel. (598) 2413 2075 Fax (598) 2413 2094 educacion@unesco.org.uy www.unesco.org.uy/educacion

ANEP Direccin Sectorial de Planificacin Educativa Ro Negro 1308 Piso 3 11100 Montevideo - Uruguay Tel. (598) 2903 0188 - 2901 1784 Fax (598) 2901 1784 dspe@anep.edu.uy www.anep.edu.uy

Los autores se hacen responsables por la eleccin y presentacin de los hechos que figuran en la presente publicacin y por las opiniones que aqu expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de UNESCO, UNICEF, OPP, ANEP, y no comprometen a las Organizaciones. Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos no implican de parte de las referidas instituciones juicio alguno sobre la condicin jurdica de pases, territorios, ciudades, zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitacin de sus fronteras o lmites. Esta publicacin se encuentra disponible en www.opp. gub.uy y www.unesco.org.uy y puede ser reproducida haciendo referencia explcita a la fuente. Por cuestiones de simplificacin en la redaccin y de comodidad en la lectura, se ha optado por usar en algunos casos los trminos generales /los nios y los adolescentes/, sin que ello implique discriminacin de gnero.

Participaron en la elaboracin del Cuaderno de Aportes para la Consulta a Docentes: Mtra. Martina Bailn Mtra. Lic. Elosa Bordoli Mtra. Luca Forteza Mag. Pablo Martinis Lic. Silvia Priz Lic. Mara Teresa Sales Mag. Felipe Stevenazzi

Participaron en la elaboracin del Informe sobre la Primera Consulta a Docentes. Etapa I: Salas institucionales: Lic. Laura Domnguez Mtra. Luca Forteza Mtra. Magdalena Gutirrez Lic. Anah Laroca Mag. Pablo Martinis Mtra. Lic. Margarita Presno Lic. Mara Teresa Sales Lic. Gabriel Tenenbaum

Participaron en la elaboracin del Informe sobre la Primera Consulta a Docentes. Etapa II: Encuentros Regionales: Mtra. Martina Bailn Lic. Laura Domnguez Mtra. Luca Forteza Mtra. Magdalena Gutirrez Lic. Anah Laroca Mag. Pablo Martinis Mtra. Lic. Margarita Presno Lic. Mara Teresa Sales Mag. Felipe Stevenazzi Lic. Gabriel Tenenbaum Edicin Mtra. Luca Forteza Mtra. Magdalena Gutirrez Lic. Mara Teresa Sales Correccin Lic. Cecilia Blezio

NDICE
INTRODUCCIN.................................................................................................7 SECCIN I INSUMOS CONCEPTUALES, COMPARADOS Y DE CONTEXTO PARA ENMARCAR UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN (ANEP) PARA URUGUAY CAPTULO I EL NECESARIO ENCUADRE TERICO Y CONTEXTUAL DE UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN .....................................................15 1.1. La educacin como derecho humano y bien pblico y social ................15 1.2. De la modernidad al presente ................................................................27 1.3. Algunos desafos para la educacin en tiempos de cambio ..................29 1.4. La articulacin persona educacin sociedad ...................................31 1.5. Ciudadana Educacin Trabajo: interrelaciones y aportes para la planificacin de polticas educativas ..........................41 CAPTULO II LA PLANIFICACIN EDUCATIVA: CONCEPTUALIZACIN, MODELOS Y PLANES NACIONALES EN AMRICA LATINA .........................67 2.1. Polticas pblicas, polticas educativas y planes de educacin ............67 2.2. La planificacin en el contexto de las transformaciones estatales ........73 2.3. Los modelos de planificacin .................................................................75 2.4. La planificacin educativa en Amrica Latina y Uruguay: antecedentes histricos .........................................................................79 2.5. Los Planes Nacionales de Educacin en Amrica Latina: racionalidad, estructura y temticas priorizadas ...................................83 CAPTULO III.....................................................................................................91 DIAGNSTICO DE TENDENCIAS DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL: NUEVE CUESTIONES CENTRALES PARA LA AGENDA EDUCATIVA..................................................................................91 3.1. La cobertura del sistema ANEP .............................................................91 3.2. Los niveles de aprendizaje ....................................................................93 3.3. La distribucin social de los aprendizajes..............................................94 3.4. La profesin docente .............................................................................98 3.5. El estatus de los centros educativos....................................................100 3.6. El tiempo escolar .................................................................................102 3.7. La evaluacin de y en el sistema .........................................................103 3.8. La construccin contextualizada del conocimiento ..............................105 3.9. Las interrelaciones Ciudadana Educacin Trabajo......................108

CAPTULO IV HACIA UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN PARA URUGUAY: CARACTERSTICAS DESEABLES .................................. 111 4.1. Qu caractersticas principales debera tener un Plan Nacional de Educacin para nuestro pas? ................................. 111 CAPTULO V ANLISIS DE RESULTADOS DE LA PRIMERA CONSULTA DOCENTE .................................................................................. 113 5.1. Sobre el proceso de implementacin de la Primera Consulta Docente .................................................................. 114 5.2. Acerca del cumplimiento de los objetivos definidos ............................ 115 5.3. Las complejidades del diseo de un modelo de participacin en la esfera educativa..................................................... 116 5.4. Tendencias destacadas emanadas de la Primera Consulta Docente ................................................................... 118 5.5. Encuentros Regionales: apuntes para su anlisis ...............................120 SECCIN II PROPUESTA DE UNA VISIN Y DE MACRO-OBJETIVOS PARA UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN (COMPONENTE ANEP) HACIA EL AO 2030 CAPTULO I Propuesta de una visin del sistema educativo (componente ANEP) al ao 2030 ....................................................................127 CAPTULO II Propuesta de macro objetivos para un Plan Nacional de Educacin (componente ANEP) .........................................130 SECCIN III PROPUESTA TERICO-METODOLGICA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN (ANEP) 1. Encuadre terico de partida .................................................................157 1.2. Fines del seguimiento y de la evaluacin en educacin: ....................157 1.3. El campo a evaluar ..............................................................................158 1.4. Funciones del seguimiento y la evaluacin del Plan ...........................158 1.5. Modelo evaluatorio por el que se ha optado en esta propuesta .........159 1.6. Qu se propone que se evale ............................................................159 2. Propuesta organizativa para el seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Educacin de ANEP ..............................................164 2.1. Red Nacional de Implementacin, Seguimiento y Evaluacin del Plan. Actores ...............................................................165 BIBLIOGRAFA CITADA ..................................................................................171

INTRODUC CIN

Uruguay necesita un plan nacional de educacin?

La centralidad creciente de la cuestin educativa, como eje articulador de los emprendimientos nacionales ms importantes, parece justificar por s misma la conveniencia de elaborar un plan de educacin a mediano plazo. Elementos tales como la promocin de la calidad de vida de nuestros ciudadanos, la integracin social, el desarrollo nacional y el derecho al acceso a la cultura constituyen elementos de primera lnea para fundamentar dicha conveniencia. Es cierto que la educacin siempre tuvo un rol vinculado a esos tres cometidos. De todos modos, parece claro que nunca con la trascendencia que adquiere en la actual etapa histrica, signada por el advenimiento de la sociedad del conocimiento y la constitucin de un orden globalizado que impregna todas las manifestaciones de la vida social. Si esto es vlido para cualquier nacin -como lo demuestran los esfuerzos polticos, intelectuales y financieros realizados por muchas de ellas en la arena educativa-, mucho ms lo es para un pas perifrico, de reducida poblacin y escasamente dotado de recursos naturales estratgicos como Uruguay. Por tanto, se requieren polticas educativas pertinentes, transformadoras y de envergadura, estratgicamente conectadas y proyectadas en el tiempo para asegurar un sistema educativo a la altura de los desafos de la poca. Estas son, precisamente, las caractersticas que pretende viabilizar un plan de educacin. Por otra parte, un plan de educacin en la actual coyuntura aparece como particularmente funcional al lugar central que ha adquirido la problemtica educativa en la agenda poltica nacional. Aun con tratamientos parciales o incluso superficiales, el lugar y funcin otorgados a la educacin en el discurso de los principales referentes polticos, la atencin brindada en la reciente campaa electoral, as como el actual acuerdo interpartidario sobre la temtica, abren un escenario indito de jerarquizacin de la importancia de polticas educativas de Estado, que a su vez compromete a los mismos actores a brindar soluciones satisfactorias a las expectativas generadas en este lapso. A su vez, tambin obra en el mismo sentido un conjunto de factores polticos e institucionales de reciente gestacin. Como se desarrollar en el presente documento, uno de ellos es la Estrategia Uruguay III Siglo (OPP 2009), que tiene en la base un modelo de pas con un horizonte al 2030. Las dimensiones que componen la estrategia se agruparon en los cinco Uruguay: productivo, social, democrtico, innovador e integrado. La simple mencin de las cinco reas definidas como prioritarias remite a la importancia que cobra la educacin en el desarrollo que el pas se propone, y a la pertinencia de un plan nacional a largo plazo que contribuya a su logro. Por su parte, los captulos programticos de la Ley General de Educacin aprobada en 2008 establecen principios y definiciones conceptuales que un plan debera recoger y por otra parte, encomienda a las autoridades educativas

la formulacin de planes para la concrecin de algunos cometidos privilegiados: la obligatoriedad de la enseanza media, la extensin del tiempo pedaggico, la profesionalizacin del cuerpo docente podran constituirse en componentes sustantivos de un eventual plan de educacin. A estos cometidos se suma, adems, el proceso de definicin e implementacin de una serie de instituciones educativas de gran trascendencia como el IUDE, el ITS, el INEE. Por ltimo, la fuerte apuesta financiera por la educacin realizada en este perodo de gobierno incide creando condiciones materiales para viabilizar las transformaciones, por un lado, y generando legtimas demandas de polticas educativas eficaces, por otro. En sntesis, la conjuncin de estos factores relacionados con la funcin de la educacin, el contexto poltico y el entorno institucional hace procedente y deseable la elaboracin de un plan de ANEP para nuestro pas. En este marco es que se elabora el documento que aqu presentamos. Surge como resultado del trabajo que viene realizando el equipo tcnico del componente 2 (Plan Nacional de Educacin) del Proyecto de Apoyo al Fortalecimiento a las Polticas Educativas, radicado en la ANEP e integrante del Programa conjunto entre el gobierno nacional y el sistema de Naciones Unidas en el Uruguay Fortaleciendo capacidades para el desarrollo 2007 2010. Es de destacar que el trabajo mencionado se ha realizado en la rbita de la Direccin Sectorial de Planificacin Educativa del CODICEN de la ANEP. Debe sealarse en primer lugar que el objetivo que persigue la publicacin de este texto es el de poner a consideracin de todos aquellos interesados en el futuro de la educacin nacional un conjunto de elementos conceptuales y de anlisis concretos en relacin a lo que consideramos deberan ser los tpicos fundamentales a tomar en cuenta en el proceso de elaboracin de un plan de educacin para la ANEP. No pretendemos laudar discusiones ni instalar un discurso tcnico con pretensin de verdad. Lejos de ello, nos proponemos realizar aportes a un proceso de trabajo que necesariamente ha de ser plural e incorporar la mayor cantidad de voces posibles. El proyecto de Apoyo al Fortalecimiento de las Polticas Educativas viene trabajando en la lnea sealada desde el ltimo trimestre del ao 2008. En el transcurso de este tiempo se ha trabajado en varias direcciones: a) recoleccin de antecedentes de propuestas de polticas educativas en nuestro pas; b) avance en diagnsticos sobre la realidad de la educacin en nuestro pas desde una perspectiva nacional y comparada a nivel internacional; c) reflexin sobre la constitucin de un nuevo escenario educativo influido por los contenidos programticos de la Ley de Educacin y por el inicio de la construccin de una Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA); d) consultas iniciales y exploratorias a docentes en relacin a algunos ejes temticos que entendemos debera abordar un plan de educacin (discusiones en relacin a: tiempos

pedaggicos, desarrollo de modelos institucionales y profesin docente); as como una aproximacin a algunas opiniones de estudiantes sobre aspectos vinculados a los tiempos pedaggicos y a los modelos institucionales1; e) avances conceptuales para la fundamentacin terica de un plan de educacin. Los avances logrados en cada una de las direcciones recin mencionadas alimentan los contenidos del presente documento. En este sentido, debe destacarse el carcter colectivo de su elaboracin, lo que permiti un desarrollo de la discusin y la redaccin de los aportes que se incluyen en el marco de pluralidad antes reseado. Al respecto, cabe puntualizar que -en forma deliberada- no se trat de unificar el discurso omitiendo diversidad de enfoques o lecturas. Por el contrario, se pretendi presentar perspectivas fundamentadas y abiertas al debate. De este modo, si bien se justifican ciertas opciones tericas realizadas, tambin se explicitan algunas cuestiones en las que existen diferentes posicionamientos, a fin de enriquecer el escenario de toma de decisiones en torno a las polticas a implementar. Asimismo, se asume que una vez construidos los acuerdos necesarios ser preciso realizar un trabajo de edicin ms profundo en relacin al estilo de escritura de los insumos que de aqu se recojan. En cuanto a la organizacin del texto, debemos indicar que se estructura en tres secciones. La Seccin I rene insumos conceptuales, comparados y de contexto para enmarcar un Plan Nacional de Educacin para Uruguay. Consta de cinco captulos. En el captulo I proponemos la necesidad de partir de un encuadre terico consensuado, que oriente la elaboracin de un Plan Nacional de Educacin de ANEP en prospectiva, partiendo de dos presupuestos: - La definicin de la educacin como derecho humano fundamental y bien pblico, que recoge la Ley de Educacin, lo que lleva a analizar condiciones, garantas y criterios de ese derecho, en relacin con la perspectiva antropolgica y sociolgica que sustente el plan. - El necesario dilogo del encuadre terico del plan que se explicite, con el contexto cultural, social y econmico/laboral nacional y mundial, presente y prospectable de la educacin institucionalizada, cuya creacin es producto de la Modernidad. En este sentido se abordan: cambios de racionalidad con incidencia en la construccin de subjetividades, en las instituciones sociales, en la vida cotidiana, en la escuela, en la planificacin educativa; nuevos requerimientos en trminos del conocimiento a producir/distribuir; nuevas interrelaciones Educacin Trabajo en el campo ms amplio de los desafos que la construccin de ciudadana plantea a las sociedades contemporneas, as como algunas
1 Se realiz una consulta muy acotada, a travs de un formulario autoadministrado, a delegados estudiantiles de Secundaria (Espacio de Participacin Juvenil de dicho subsistema), que participaron en un encuentro en el mes de octubre de 2009 en Paso Severino. Se recogieron en la instancia 133 respuestas de delegados de 16 departamentos del pas.

implicancias de los aspectos mencionados para la construccin de polticas educativas. El captulo II tiene el propsito de categorizar adecuadamente los denominados planes nacionales de educacin, sealando en primer lugar sus notas distintivas en tanto polticas pblicas educativas. Se establece luego su vnculo con la definicin de fines y funciones estatales vigentes en un momento histrico determinado. Posteriormente, se relevan los antecedentes tericos y las experiencias latinoamericanas en planificacin educativa, para finalmente exponer los lineamientos ms destacados de los planes nacionales de educacin vigentes en nuestra regin. Identificamos en el captulo III algunos de los problemas principales para nuestro sistema educativo, que constituyen a su vez desafos para las polticas a emprender en el futuro, y en varios casos son tambin objetivos definidos explcitamente por la Ley General de Educacin. Sin intencin de constituir una nmina exhaustiva, exponemos en este captulo nueve cuestiones que estimamos de particular gravitacin. El captulo IV propone -en lneas muy generales, como corresponde a una primera aproximacin al tema-, algunas caractersticas deseables de un Plan de ANEP, tomando en cuenta los aprendizajes de las experiencias de otros pases y las particularidades nacionales. El captulo V, por su parte, presenta un anlisis de resultados de la primera Consulta a Docentes, en base a los Documentos Proyecto Plan Nacional de Educacin de ANEP 2010 2030. Primera Consulta a Docentes. Etapa I: Salas institucionales realizadas. Informe final y Proyecto Plan Nacional de Educacin de ANEP 2010 2030. Primera Consulta a Docentes. Etapa II: Sntesis Departamentales y Encuentros Regionales. La Seccin II recoge las orientaciones metodolgicas de planificacin educativa abordadas en la seccin precedente, proponiendo entonces una visin y posibles macro-objetivos a considerar para el sistema ANEP hacia el ao 2030. Estos ltimos comprenden el tratamiento de diversos desafos: el fortalecimiento del diseo institucional de ANEP con eje en su dimensin sistmica; la consolidacin de los procesos de planificacin educativa; la profundizacin de un modelo educativo democrtico y participativo; el fortalecimiento de la gestin institucional; la democratizacin de la apropiacin de conocimientos; la universalizacin de la escolaridad obligatoria y la inclusin educativa; el desarrollo profesional docente; la transformacin de los centros educativos desde la perspectiva del derecho a la educacin de calidad. Por ltimo, en la Seccin III se incluye una propuesta terico-metodolgica de seguimiento y evaluacin de un Plan Nacional de Educacin (ANEP). En ella se parte de un marco conceptual y terico en relacin a la propia evaluacin y al campo a evaluar (la calidad de la educacin en el sistema ANEP), se propone un modelo evaluatorio acorde, se perfilan dimensiones a evaluar, se presenta una

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posible organizacin para el seguimiento y la evaluacin del desarrollo del Plan, as como algunas pautas para la meta-evaluacin.

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SEC CIN I
INSUMOS CONCEPTUALES, COMPARADOS Y DE CONTEXTO PARA ENMARCAR UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN (ANEP) PARA URUGUAY

SECCIN I

CAPTULO I
EL NECESARIO ENCUADRE TERICO Y CONTEXTUAL DE UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN
1.1. La educacin como derecho humano y bien pblico y social
La elaboracin de un Plan Nacional de Educacin de ANEP a mediano y largo plazo requiere necesariamente consensuar y explicitar la racionalidad de base que lo va a orientar. Todo plan implica un diagnstico del presente para proyectar lneas que apunten a mejorar ese presente, y para intentar de alguna manera, y aunque sea como utopa de referencia, anticiparse al futuro. En ese encuadre, en primer lugar, segn el marco terico que discutamos, acordemos y definamos participativamente, sern los problemas a atender y/o priorizar, su importancia relativa en el presente, y los porqu y para qu de la intervencin en esos campos. En su momento, surgir seguramente la necesidad de seleccionar / priorizar / escalonar en el tiempo determinadas reas del sistema ANEP como objeto de polticas educativas. En segundo lugar, tambin depender de aquel encuadre de partida la relacin o no que presupongamos entre esas y otras reas educativas y con el todo social, ya que lo que est en juego en realidad es cmo concebimos a la educacin institucionalizada, las formas y grados de complejidad que le atribuimos y la funcionalidad que le asignamos. En tercer lugar, en todo intento de prospectiva subyace alguna racionalidad que es necesario explicitar, ya que orienta el deber ser y su cmo y cundo, es decir, las polticas educativas que se acuerden y propongan. En ese sentido, la idea de prospectiva como simple proyeccin de problemticas actuales del sistema educativo con frecuencia olvida los marcos contextuales culturales y sociales globales en los que la educacin como prctica social est inserta, lo que bloquea la posibilidad de visualizar potenciales reas sobre las que incidir en el presente, en funcin de otros futuros posibles, los que por definicin se dan en plazos extendidos. En tanto una reforma apunta a revertir problemas actuales en un corto o mediano plazo, cuando las polticas educativas promueven cambios culturales en las escuelas, cuando suponen cambios de representaciones de los actores, cuando se proponen construir otras prcticas, aparece la dificultad para implementarlas en plazos relativamente breves. Ms aun cuando se combina con la premura por analizar efectos, y en muchos casos reducirlos a su medicin. (Poggi, 2008: 226). El encuadre de la ley 18.437 en sus arts. 1 y 2 de la educacin como derecho humano fundamental y como bien pblico y social -y no como servicio-, implica opciones a nivel de racionalidad de base, que centran la definicin de polticas educativas en el interjuego de los derechos de las personas para su pleno desarrollo a lo largo de toda la vida, as como para la sociedad en su conjunto.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 De lo anterior se derivan algunos ejes insoslayables de poltica educativa que se pueden sistematizar a partir de los aportes de Katarina Tomasevski (2001), quien plantea las 4A como garantas al derecho a la educacin: la Asequibilidad (disponibilidad), la Accesibilidad (acceso), la Adaptabilidad (permanencia) y la Aceptabilidad (calidad o relevancia)2. Esta perspectiva de derechos humanos en que se integra a la educacin en la teorizacin contempornea, y que recoge la actual ley de educacin en sus captulos programticos, es un avance sustantivo, define un marco tico para las polticas educativas, las articula entre s, y ubica a las dems definiciones legales como sus subsidiarias. En este sentido, por ejemplo, la ley plantea en su art. 1 que El Estado garantizar y promover una educacin de calidad Orlando Pulido (2009) del Instituto Nacional Superior de Pedagoga de Colombia aporta al respecto: Los intentos de generar sistemas de informacin y seguimiento al cumplimiento de las obligaciones de los Estados en materia de garantas para el efectivo disfrute y exigibilidad del derecho, con base en las 4A de Tomasevski, han permitido construir un nuevo discurso educativo que integra los cuatro componentes y permite superar la fragmentacin y el tratamiento aislado, tanto en el discurso como en las polticas pblicas, de las diferentes dimensiones de la educacin. Es lo que est ocurriendo con la calidad y la evaluacin, para citar slo las que incumben directamente al tema de este boletn. Ya no es posible seguir sosteniendo la tesis de que la calidad de la educacin es slo un asunto de 'mejoras' introducidas en los procesos, en los contenidos, en los currculos, en las evaluaciones, en la enseanza y los aprendizajes. La calidad es el resultado holstico de la articulacin de las 4A. Tiene que ver con todos los factores que intervienen en la efectiva garanta del derecho. Cuando algunos de estos factores no est presente, o no hace presencia en la manera en que se requiere, se afecta el disfrute del derecho, o lo que es igual, la educacin pierde cualidades esenciales. Si no, pensemos si un sistema educativo que no garantiza el pleno acceso, que no garantiza la permanencia de los nios, las nias y los jvenes, que no garantiza los aprendizajes pertinentes, que no articula a los padres de familia, que no permite la participacin en las decisiones de poltica puede ser considerado como un sistema de calidad. (Pulido, 2009: 10 - 11). El derecho a la educacin posibilita -aunque no es garanta de su concrecinel ejercicio de otros derechos humanos fundamentales (trabajo decente, salud, inclusin, entre otros). A diferencia de los servicios, que es posible que sean

2 La siguiente es una mnima conceptualizacin de las 4A: Asequibilidad: Obligacin de asegurar que la educacin gratuita y obligatoria est asequible para todos los chicos y chicas en edad escolar. Accesibilidad: Obligacin de eliminar todas la exclusiones basadas en los criterios discriminatorios. Adaptabilidad: La adaptacin de la educacin a los educandos y no a la inversa. Aceptabilidad: Obligacin de proporcionar una educacin con determinadas calidades consecuentes con los derechos humanos. El desarrollo completo de la temtica se encuentra en el libro Human rights obligations: making education available, accessible, acceptable and adaptable, de Katarina Tomasevski, relatora de ONU fallecida en 2006. Disponible al 10/02/10 en: www.forolatino.org/flape/boletines/boletin_referencias/boletin_20/ Doc_Referencias20/katarina_tomasevski/Lecturas/11.pdf

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SECCIN I brindados o no, recortados, diferidos, derivados, la educacin como bien pblico y derecho humano se constituye en una obligacin estatal irrenunciable. En este sentido la obligatoriedad y la gratuidad son condiciones previas del derecho al acceso a la educacin y la permanencia en ella. Con la idea de educacin a lo largo de la vida, ambas han ido variando en el tiempo, y hoy ya no estn referidas exclusivamente al tramo etario de la educacin bsica. Las necesidades formativas surgen en cualquier momento de la vida de las personas, y por lo tanto deben ser atendidas tambin en edades diferentes a las tradicionales. Lo anterior conduce a la necesidad que recoge la ley en su art. 35 de que la educacin pblica en lo especfico de ANEP se ocupe de atender por lo menos la culminacin de la educacin obligatoria de quienes a cualquier edad y por distintos motivos no la han terminado. Ello supone para las polticas educativas, flexibilizar el ingreso/reingreso al sistema y la movilidad entre niveles, a la vez que adecuar las modalidades educativas, de manera de adaptarse a las diferentes realidades y necesidades personales, sin perder calidad. Si bien la actual ley de educacin en su art. 7 establece la obligatoriedad de la educacin secundaria media bsica y superior, la situacin real del pas al respecto est lejos de cumplir tal meta, tal como surge de los indicadores de cobertura, que sern objeto de anlisis en el cap.III. Paralelamente, se debera incidir en la gratuidad real de la educacin obligatoria en el largo plazo, a travs de redes sociales, de manera de atender los costos directos que implican la asistencia a la institucin educativa de nios y adolescentes de familias con escaso poder adquisitivo (libros, materiales) y los costos indirectos, entre los que, adems de la alimentacin, cobra particular importancia el costo oportunidad que se genera cuando los nios y jvenes asisten a la institucin educativa en lugar de contribuir a la economa familiar, como sucede con frecuencia en las zonas rurales (UNESCO, 2007). La duracin de una educacin obligatoria que permita -aunque no garanticeasegurar una cierta igualdad de oportunidades y superar la situacin de pobreza ha ido variando en Amrica Latina. Segn datos de CEPAL, el umbral mnimo para ambos fines sera la culminacin de la educacin secundaria, en tanto la educacin terciaria es la que tiene ms posibilidades de actuar en el presente como canal de movilidad social (CEPAL, 1998). Ms all de que se asume que la movilidad social real y el crecimiento econmico no son efectos unilaterales y lineales de lo educativo, est probado que una mayor duracin de la educacin obligatoria es condicin necesaria para el desarrollo humano y social de un pas. En cuanto a las garantas del derecho a la educacin, es necesario adscribirlas al concepto de persona, de sociedad y de la articulacin persona educacin sociedad de que se parta. De igual manera sucede con los criterios de eficiencia, eficacia, relevancia cultural y equidad que la ley toma de UNESCO, los que tambin son subsidiarios de aquellas definiciones de base. No tienen un sentido nico, incluso no necesariamente provienen del campo educativo, por lo que

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 hay que significarlos en clave propia, para lo cual con frecuencia es necesario problematizar su sentido originario. Es el caso de eficiencia (los mejores resultados con el menor gasto de recursos posible), porque es un criterio economicista ligado a la fabricacin de productos y se ubica en el nivel instrumental. No quiere decir esto que la educacin deba ser ineficiente; pero, eficiente en relacin a qu? La simple evolucin del gasto pblico en educacin y los tradicionales indicadores de eficiencia interna (repeticin, abandono interanual, rendimientos escolares, etc.) pueden mostrar tendencias y sacar a luz problemas, pero no pueden concluir nada per se. En el mejor de los casos, la eficiencia podr ser un criterio a partir de tener claro qu se busca en lo educativo y de su contrastacin con indicadores cuantitativos y cualitativos de lo que sucede en el sistema. Eficiencia en educacin es as un concepto subsidiario de lo pedaggico. Por otra parte, mientras la lgica del campo productivo se orienta estrictamente a resultados predeterminados, claramente identificables y generalmente cuantificables, en educacin, los resultados son aleatorios, no todo es medible, y los procesos pueden ser educativos en s mismos. El debate pedaggico no debe ser confundido con consideraciones de tipo econmico sobre las condiciones necesarias para desarrollar procesos de calidad, como el nmero de estudiantes por docente, el nmero de graduados por ao, la cobertura, etc. El debate pedaggico sobre la calidad de la educacin es un debate sobre su naturaleza y modo de ser, que no se limita a las demandas del mundo laboral ni a los resultados de las pruebas, sino que responde esencialmente a las demandas polticas y culturales de un contexto especfico. (ONPE, 2009: 4). No obstante, sin considerarlos indicadores exclusivos de calidad del sistema, los problemas de eficiencia interna, que condicionan una educacin de calidad, deben estar en la agenda de polticas educativas democrticas, y como tales inclusoras -presentes y prospectivas-, por lo cual integrarn las cuestiones centrales que se desarrollan en el cap. III. La eficacia en la educacin institucionalizada (contrastacin entre objetivos y resultados) tambin remite a los fines educativos, y stos directamente a los fines formativos de las personas en s y en relacin a su tiempo y a su sociedad de pertenencia, as como a conceptos adscriptos que tampoco tienen un sentido nico y dado, aunque con frecuencia estn naturalizados: aprendizajes, enseanza, institucin educativa, tiempos pedaggicos, actores institucionales, participacin, currculo, evaluacin, docencia, entre muchos otros, que hacen a la multidimensionalidad y complejidad de lo educativo como prctica social histricamente situada. En este material partimos de la idea que las polticas educativas en relacin a los planes y programas, las prcticas cotidianas y los actores e instituciones en las que aquellas cobran sentido, se orienten a la formacin de personas autnomas

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SECCIN I y ciudadanos democrticos, participativos, responsables, capaces de interpretar crticamente la realidad y de incidir sobre ella, para la construccin de su propio desarrollo integral como personas y como trabajadores, y para el desarrollo de una sociedad ms justa, innovadora y solidaria. Equidad, por su parte, supone un concepto de sociedad democrtica, inclusiva, pero su sentido ha ido evolucionando. Se podra pensar que es sinnimo de concepto liberal de igualdad de oportunidades ante la escuela. La Ley General de Educacin adopta este sentido en el ttulo del artculo 18, pero en el contenido del mismo se distancia de esa asimilacin y apunta adems al concepto de igualdad por la escuela, proponiendo un tratamiento pedaggico diferente en funcin de la situacin de vulnerabilidad, y la inclusin de personas y sectores discriminados por alguna razn. Tal vez la equidad es el principio que genera ms controversias. Hay distintas posturas encontradas en la articulacin de equidad con calidad. En posturas conservadoras ambas son incompatibles: o se educa a todos, atendiendo entonces las diferencias individuales, o se educa bien. UNESCO por el contrario considera que Calidad y equidad no slo no son incompatibles sino que son indisociables. Una educacin es de calidad si ofrece los recursos y ayudas necesarias para que todos los estudiantes alcancen los mximos niveles de desarrollo y aprendizaje de acuerdo a sus capacidades. Es decir, cuando todos los estudiantes, y no slo aquellos que pertenecen a las clases y culturas dominantes, desarrollen las competencias necesarias para ejercer la ciudadana, insertarse en la actual sociedad del conocimiento, acceder a un empleo digno y ejercer su libertad. Desde esta perspectiva, la equidad se convierte en una dimensin esencial para evaluar la calidad de la educacin. (UNESCO, 2007: 34). Dado el carcter interrelacionado de los cuatro componentes o garantas del derecho a la educacin, es necesario precisar el sentido que asignamos en este material de trabajo a asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad, en dilogo con las definiciones legales en su ttulo I: La ms amplia cobertura educativa para todas las personas postulada por la ley implica la disponibilidad, la asequibilidad y la accesibilidad. El acceso a la educacin como derecho es la condicin mnima de una educacin para todos. Sin embargo, en forma aislada de las otras A, sin condiciones objetivas mnimas para su concrecin, sin acciones a la interna del sistema para una real democratizacin del conocimiento, y sin polticas que busquen impedir prcticas discriminatorias excluyentes, se transforma en un mero requisito formal. Una de las condiciones bsicas es la disponibilidad de centros educativos accesibles para todos, lo que hara necesario evaluar las posibilidades reales -sobre todo de los estudiantes del interior- de acceder a centros educativos, as

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 como la pertinencia y calidad de algunas soluciones arbitradas como paliativo, para el nivel de la educacin media. Por otro lado, la accesibilidad para todos implica la no discriminacin. En ese sentido las polticas educativas deben orientarse a de construir los prejuicios y estereotipos de gnero, raza, origen social y econmico, creencias, opiniones, capacidades de los estudiantes, que con frecuencia se naturalizan socialmente por intereses y mecanismos hegemnicos. Dada su complejidad, no hay acuerdo sin embargo sobre la conveniencia de polticas universales o focalizadas, para asegurar una real igualdad de oportunidades por la escuela. Si bien la tendencia ms generalizada marca la conveniencia de polticas universales, a las que se adscriban otras de carcter focalizado o situado, Margarita Poggi propone (Poggi, 2008: 228, 229), superar esa antinomia primaria, que est ligada slo a los alcances de las polticas educativas, e incorporar para el anlisis de pertinencia de unas u otras, sus efectos. Por sus efectos, independientemente de la similitud de propsitos, y segn contextos educativos y culturales, tanto las polticas focalizadas como las universales pueden ser inclusivas o segregacionistas, lo que es un ejemplo, adems, de la complejidad que implican el diseo y la evaluacin de las polticas educativas. Segn Tomasevski (2006), los pases suelen seguir tres etapas para asegurar el derecho a la educacin sin discriminacin: Segregacin: se concede el derecho a la educacin a aquellas personas a las que se les ha relegado histricamente o que siguen excluidas, pero con opciones segregadas en escuelas especiales o en programas diferenciados. Integracin: los grupos admitidos tienen que adaptarse a la escolarizacin disponible, independientemente de su lengua materna, su origen social y cultural, su gnero y sus capacidades. El sistema educativo mantiene su statu quo. Inclusin: exige la transformacin de los sistemas educativos, adaptando la oferta educativa y la enseanza a la diversidad de necesidades educativas de los estudiantes. La educacin contextualizada y adecuada a los intereses, las necesidades, las potencialidades, las caractersticas y las capacidades diferentes, para una real igualdad de oportunidades por medio de la institucin educativa, que pauta la Ley de Educacin, supone la adaptabilidad, la pertinencia y la equidad. La necesaria adaptabilidad de la educacin al contexto, ligada a la pertinencia, no suele ser, como principio, motivo de controversias, aun cuando la mera adaptabilidad per se, supondra una concepcin reproductora y no transformadora de la realidad, que no es la que sustenta este documento. De todas maneras, hoy los contextos ya no pueden ser focalizados slo a nivel de lo local / nacional, sino que se han expandido a lo regional y mundial, guiados por procesos ensalzados por unos y cuestionados por otros, como la posmodernidad cultural, la globalizacin

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SECCIN I econmica y los cambios en su base: el desarrollo exponencial de las tecnociencias y de las tecnologas de la informacin y la comunicacin. El cambio contextual globalizado interpela a una institucin como la educativa, conformada en tiempos de sociedades ms estables. La muy mentada deslegitimacin de la escuela pasa hoy, entre otras causas, por no responder a los nuevos contextos. La escuela viene detrs. No queremos -por supuesto- decir que lo de fuera est bien y que la escuela deba adaptarse a esto. No; queremos afirmar que no puede desconocerse esta situacin, actuar como si no existiera. Porque ella acta por s, y el nico modo de influir al respecto es hacerse cargo de su vigencia, y no practicar la supuesta astucia del avestruz, al esconder la cabeza para no ver. (Follari, 2007: 55). En ese sentido, las polticas de Estado en relacin a la educacin deben partir de una perspectiva global e interrelacionada, es decir, ser integrales e integradas, con clara visin crtica de lo que hoy sucede en el todo mundial y regional, a los efectos de buscar los mejores niveles de negociacin, en la clave propia que supone un desarrollo humano y social contextualizado. En ese sentido la articulacin de polticas que propone la ENIA es de una sustancial importancia. En relacin a la calidad, los captulos programticos de la ley plantean el desarrollo integral de los educandos basado en una multidimensionalidad de aprendizajes que vehiculicen conocimientos, competencias, metodologas y actitudes en relacin a s mismos, a sus vidas, al trabajo, al relacionamiento con los dems, que les permita ser sujetos autnomos, reflexivos, crticos, activos en su propia construccin como personas y en la construccin participativa de una sociedad con identidad propia, democrtica, justa, solidaria, armnica, inclusiva, a la vez que promotora de la diversidad cultural, orientada a un desarrollo humano y econmico sustentable y a una integracin nacional, regional y mundial. Una educacin que facilite a los estudiantes segn el nivel, el acceso ms variado posible a las fuentes de informacin y de cultura y que prepare para la construccin de proyectos personales de vida. La caracterizacin legal anterior remite al criterio de aceptabilidad, calidad o relevancia cultural como una de las garantas del derecho a la educacin. Las Cuatro A de Tomasevski indican dimensiones a tener en cuenta para el diseo de polticas educativas, as como ordenan de alguna manera su diseo, pero, como seala Pulido, la calidad es el resultado holstico de la articulacin de las Cuatro A, por lo cual es la ms compleja y tal vez la ms inasible. Mientras hay relativo acuerdo en relacin al sentido de los trminos de asequibilidad, accesibilidad y adaptabilidad, la aceptabilidad o calidad es un concepto polmico. La necesidad de calidad de la educacin como derecho humano es indiscutible, pero no tiene hoy un nico sentido posible. De hecho, ha ido cambiando en el tiempo, ya que es un producto cultural histricamente situado y, como tal, poltico.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 La calidad es subsidiaria del concepto y de la funcionalidad que se atribuya a la educacin en un contexto dado y de su correlato: qu persona se desea formar (supuestos antropolgicos), qu sociedad subyace y/o se pretende lograr, por qu y para qu esa persona en esa sociedad (supuestos sociopolticos). Las distintas posturas definen opciones bsicas que la elaboracin de un Plan de Educacin de ANEP deber hacer, en relacin al conocimiento vlido / valioso / necesario, al valor relativo que se asigna a procesos y resultados educativos, a los conceptos de enseanza, de aprendizaje, de docencia -su papel y el sentido de su formacin-, de institucin educativa, de modelos de planificacin educativa y de evaluacin, as como el sentido del trmino currculo, entre las ms significativas. Sin una toma de partido reflexiva y en clave tica sobre esas definiciones de base a partir de los supuestos definidos, la nocin de calidad puede ser puesta al servicio de fines alejados de los derechos humanos y de una educacin democrtica e inclusora. Educacin de elites y de minoras, ligada a criterios de excelencia, de seleccin, de clasificacin y de rankeo de instituciones pueden ser algunos ejemplos de esto. Un sobrevuelo histrico del proceso seguido por el concepto de calidad tal vez pueda contribuir a su necesaria contextualizacin en clave propiamente educativa, en funcin de los supuestos antropolgicos y sociolgicos que propone este documento, en concordancia con las definiciones programticas de la Ley de Educacin. La calidad en la educacin como problema aparece en 1983, ao en el que la Comisin Nacional de Excelencia de los EEUU produce el informe Una nacin en riesgo, como respuesta a la sensacin de rezago entre la formacin recibida por los estudiantes norteamericanos y la de los de otros pases con los cuales competa en trminos econmicos y tecnolgicos. En las dcadas de los 50 y 60 la calidad se vincula en los pases desarrollados a la Teora del capital humano, como promesa de mayor productividad y, por lo tanto, de crecimiento econmico individual y colectivo. La calidad de la educacin aparece entonces ligada en su origen a la competitividad en esos dos campos. En los 60 y 70 se la asimila tambin a la igualdad de oportunidades y la compensacin social. En los 90 la educacin se define como servicio y la nocin de calidad sofistica su lgica de la mano de los procesos industriales de calidad y su clivaje a los servicios. El nfasis se pone en la eficiencia y la eficacia de los procedimientos, en cuya definicin e implementacin cobra importancia sustantiva la implicacin de los actores en las decisiones, a travs de los denominados crculos de calidad del toyotismo. El giro anterior supone que esa participacin contribuye a mejorar la calidad de los procedimientos al incidir en decisiones instrumentales, para el logro de fines que estn reservados, sin embargo, a otros niveles de la organizacin.

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SECCIN I El presupuesto que ha dominado el discurso de la calidad en el campo empresarial es que sta es medible, y que las mediciones, si son tcnicamente adecuadas, permiten tomar decisiones. Esa lgica viene desde hace un tiempo proponindose a lo educativo, y ya hay ejemplos de su utilizacin en algunas instituciones privadas con efectos en su marketing. La calidad sistmica se mide a travs de los macro indicadores educativos cuantitativos tradicionales: ratio docentes - alumnos, acceso al sistema y eficiencia interna: retencin, repitencia, extraedad, etc. Aparecen tambin las pruebas nacionales e internacionales estandarizadas de evaluacin de los aprendizajes, las que se presume que son, per se, medida de la calidad del sistema. Estas pruebas habilitan el ranking de instituciones educativas (es el caso de la tasa de aprobacin del bachillerato en Francia por ejemplo, a la que han incorporado la medicin de dos indicadores cualitativos) y la comparacin entre pases, aunque no sean ni cultural ni socialmente comparables. La discusin de los fines educativos, el anlisis cualitativo de lo que sucede en lo cotidiano en el marco contextualizado de las culturas institucionales y, el anlisis por definicin pedaggico (es decir, la teora explcita o implcita) no parecen tener lugar dentro de esta lgica. Si bien el anclaje terico - metodolgico de una propuesta de polticas no garantiza el logro de una educacin de calidad, sin ese anclaje y sin considerar que la calidad en s misma no es un fin sino una de las garantas del derecho a la educacin, se corre el riesgo de vaciarla de contenidos, poniendo el nfasis en la gestin de procedimientos, como ha sucedido con frecuencia desde la dcada de los 90 en los procesos de calidad total, extrapolada del campo empresarial al educativo. Los criterios de esos modelos de calidad -con un sustrato filosfico utilitarista-, suelen ser el xito y la eficiencia en los procedimientos, as como el cumplimiento de los estndares, los que en educacin a lo sumo podran ser de utilidad para algunos procesos de gestin administrativa. Paralelamente a esta lgica, la Conferencia de Jomtien en 1990, su seguimiento en el Foro Internacional Sobre Una Educacin Para Todos y una sucesin de cumbres en Latinoamrica muestran la preocupacin por un mundo en pleno proceso de cambio ligado a la globalizacin, a menudo alejada de los verdaderos intereses y necesidades de los individuos y las sociedades. Hoy, se abre camino la lgica muy ligada a los aportes de la ya mencionada Katarina Tomasevski. El giro de la educacin como servicio, con nfasis en lo instrumental, a la educacin como bien pblico y como uno de los DDHH en interrelacin indivisible de los dems DDHH en funcin del desarrollo humano, desplaza el nfasis de la lgica del inters y del cmo instrumentalista al qu, al para qu y para quin, giro no menor que adopta UNESCO y que retoma la Ley de Educacin N 18.437en sus arts. 1 y 2.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Las respuestas no son las mismas si partimos de la concepcin liberal de individuos unidimensionales, sosas entre s, guiados por el inters econmico y por lo tanto adaptados a la lgica de ese campo para ser competitivos (el homo oeconomicus), o si por el contrario partimos de la concepcin de persona nica, multidimensional y compleja, con pluralidad y variedad de motivaciones, que se va (re)construyendo en el interjuego con la realidad y con los otros, y le va (re)asignando sentidos desde los que interviene para cambiarla. Es obvio que la funcionalidad de la educacin en un modelo antropolgico y en otro es diferente y que las garantas del derecho a una educacin de calidad as como la propia nocin de calidad tienen sentidos diferentes. Un plan de educacin debera partir de la explicitacin clara de los supuestos antropolgicos, sociolgicos y epistemolgicos que lo orientan, de manera que impregne el modelo de planificacin a seguir, las propias polticas educativas, y den sentido a una educacin de calidad. Hasta hace unos aos la racionalidad tcnico instrumental -con base en una concepcin de realidad social dada, externa al individuo, controlable a travs de variables intervinientes y de la seleccin de medios adecuados, por lo tanto campo exclusivo de expertos, objetiva u objetivable a travs de la cuantificacin-, apareca como la nica manera posible de diagnosticar y planificar una educacin de calidad. Las reformas educativas de la dcada del 90 impulsadas desde esa ptica han mostrado sus debilidades, que no fueron slo de implementacin sino que estn ligadas a su concepcin de base. La planificacin por expertos y su correlato, la funcin instrumental de los docentes en tanto aplicadores de lo planificado, han mostrado sus insuficiencias a la hora de la construccin real de las reformas. Los fracasos de la racionalidad tcnico instrumental (control de medios para lograr fines predeterminados) aplicada al campo de lo social, muestran que no es posible reducir sin riesgos ni la complejidad, ni la incertidumbre, ni lo cualitativo, ni lo que sucede en lo cotidiano, ya que son intrnsecos de lo social / educativo, e insoslayables por lo tanto para su abordaje y para una intervencin con fines de mejora. Las posturas fenomenolgicas o interpretativas que se han abierto paso desde fines de la dcada del 60 recuperan en cambio a las comunidades como agentes reflexivos de construccin de la realidad social / educativa, desde las prcticas cotidianas institucionales, pedaggicas, didcticas, evaluatorias, siendo esos espacios en los que la calidad cobra sentido en clave propia y tica: Desde la perspectiva del agente social que quiere obrar ms racional y autnticamente, los enfoques interpretativos proporcionan oportunidades para generalizar entendimientos y ampliar el alcance y la precisin del lenguaje utilizado en la descripcin de la accin, lo que supone, al mismo tiempo, ampliar la capacidad de comunicacin acerca de la accin: orientar la accin y coordinarla con las acciones correctas de otros (...). Ha renacido el inters hacia ese tipo de pensamiento que informa la accin desde la perspectiva del agente. (Carr et al., 1988: 107).

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SECCIN I Las corrientes crticas de la educacin por su parte, partiendo de supuestos ontolgicos similares, pero interesadas en la emancipacin de los actores, proponen la necesidad de incorporar la reflexin acerca de las prcticas educativas, de los entendimientos sobre ellas y de las condiciones objetivas en las que las prcticas se dan, teniendo como principio de procedimiento la crtica ideolgica en las tres dimensiones. Esa reflexin crtica aparece como indispensable para que la educacin y su calidad puedan cobrar sentido en clave liberadora de los posibles sesgos hegemnicos de los entendimientos de los actores y de sus prcticas. Aunque con diferencias, varias derivaciones tienen las dos ltimas corrientes de pensamiento en las polticas educativas: La participacin de los actores sociales y especficamente de los educativos en la elaboracin de un plan de educacin, es prescriptiva por definicin terica y metodolgica para la construccin de la educacin como espacio pblico y no como forma externa e instrumental de captar su adhesin. Construir el sentido propio de una educacin de calidad desde los actores institucionales de los centros educativos requiere mrgenes graduales de autonoma pedaggica, organizativa y financiera que permitan contextualizar localmente las polticas educativas en clave propia, sin perder lo universal, como garanta de la educacin en tanto derecho de todos. Si una educacin de calidad se construye desde la reflexin crtica y la accin de los propios actores, cualquier plan debe crear/potenciar espacios adecuados de reflexin, as como la formacin de los agentes en la produccin de conocimiento cientfico sobre la institucin y las prcticas que en ella se desarrollan, as como sobre metodologas de intervencin y de autoevaluacin para mejorarlas. En relacin a la evaluacin de la calidad de la educacin, aparece como necesario el cruce de la informacin que la evaluacin externa que el INEE (Instituto Nacional de Evaluacin Educativa) previsto en la Ley N 18.437 produzca, con autoevaluaciones internas desde lo institucional, a los efectos de comprender la realidad educativa desde el interjuego de subjetividades que conforman la institucin, su historia, su identidad, sus sobreentendidos y su clima, para mejorarlos y para dar sentido a la informacin externa. Asimismo, la calidad no puede ser reducida a los resultados educativos. Los procesos, tanto en lo institucional como en lo referido a aprendizajes, son en s mismos educativos y no simple condicin o antecedente de un resultado. Las experiencias educativas son entonces parte constitutiva de la calidad, no su momento previo. Por otra parte, los resultados en educacin no son inmediatos, lineales, unidireccionales ni se corresponden directamente con los mtodos

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 empleados. Por todo lo anterior, no es vlido pensar que tomando como nicos indicadores los resultados de aprendizajes se est evaluando la calidad de un sistema educativo. Al respecto cabe citar opiniones de distintas procedencias y autoras: El problema de la evaluacin no se limita a lo tcnico, sino que puede ser abordado desde perspectivas pedaggicas que den cuenta de los propsitos, fines, temas, criterios, sujetos, procesos, consecuencias y prcticas evaluativas y su articulacin con los procesos de enseanza y aprendizaje, con los proyectos educativos institucionales (PEI) y los propsitos institucionales y sociales de la educacin, entre otros, o desde perspectivas polticas, que reflexionan sobre los discursos presentes en las polticas evaluativas, las concepciones sobre sujeto, educacin, enseanza, aprendizaje y evaluacin y, finalmente, sobre los fines y propsitos ltimos de la educacin que circulan en ellas. (Observatorio Nacional de Polticas en Evaluacin ONPE, Colombia 2005) Si bien dichas competencias (en lectura, escritura y matemtica) son la base de los dems aprendizajes, definir la calidad de la educacin solamente por los resultados de aprendizajes en determinadas reas conlleva el riesgo de sesgar tanto la formulacin de polticas como la actividad docente. Uno de estos sesgos es el reduccionismo instrumental, que supone limitar la calidad a aquellos aspectos mensurables. Se corre el riesgo de empobrecer el sentido de la educacin, con prdidas netas para las reas curriculares ms alejadas de las mediciones, en las que se contemplan aprendizajes esenciales para el desarrollo integral de las personas y de las sociedades. Un segundo sesgo, la normatividad engaosa, consiste en atribuir a las mediciones tal importancia que el tipo de preguntas y los temas que stas plantean terminan por desplazar en el imaginario y en la prctica de los educadores los objetivos ms generales que la educacin se ha propuesto en el pas; es decir, se termina valorando slo aquello que es objeto de evaluacin. Un tercer sesgo o reduccionismo racionalista supone que modificando los factores aislados como intervinientes en los aprendizajes se dan de modo automtico resultados mejores, cuando en realidad estos procesos son multidimensionales, multicausales, complejos e incluso imprevisibles. (Rojas, 2006, cit. en UNESCO, 2005: 26). No obstante, si bien concordamos en que las pruebas estandarizadas no pueden definir la calidad de un sistema educativo, son sin embargo potencialmente capaces de mostrar tendencias estadsticas que evidencien problemas, reas y niveles sobre los que intervenir desde las polticas educativas. En el caso de Uruguay han mostrado por ejemplo una correlacin directa entre los resultados en ciertas reas de conocimiento y los quintiles de ingresos, as como diferencias entre el pas urbano y rural, o entre Montevideo y el interior, que revelan segmentaciones del sistema educativo en lo territorial, en trminos de ingresos y/o de capital cultural, sobre las que incidir.

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SECCIN I

1.2. De la modernidad al presente

La escuela3 como institucin de la Modernidad original del siglo XVII naci en el seno de su racionalidad y adopt muchos de los sentidos que hasta hoy perduran. La Modernidad se organiz en torno a una visin ordenada de la realidad, a imagen y semejanza de lo que se presuma que suceda en la naturaleza, lo que por otra parte pautaba en parte el conocimiento vlido a ensear. Como sabemos, esta racionalidad del siglo XVII fue aplicada a la Educacin en la Didctica Magna de Ams Comenio, que se propona ensear todo a todos, por lo cual ha sido llamado el profeta de la escuela democrtica (Abbagnano et al, 1993: 307). Dos siglos pasarn antes que estas ideas se formalicen en la educacin, y cuando lo hacen, de la mano de las nuevas necesidades educativas de la Revolucin Industrial y de los Estados Nacionales Modernos europeos pierden el carcter emancipador de la racionalidad originaria de la modernidad. El conocimiento transmitido en la poca busc construir en los alumnos una cosmovisin del mundo y de la sociedad con promesa de progreso ininterrumpido, que permitiera la necesaria cohesin social con base en el ciudadano y formara al trabajador de la incipiente cadena de montaje. La puntualidad, la responsabilidad, la disciplina de trabajo, la obediencia y la resistencia al tedio -es decir, el disciplinamientoconstituyen parte sustancial de la socializacin de la poca para el trabajo. Orden y progreso, en un mundo regulado por el mercado, que prometa la redistribucin automtica de los ingresos. Optimismo pedaggico en lo educativo por su funcionalidad a lo econmico, lo social y lo poltico. Con el tiempo esta concepcin tambin se esfumar, dando paso a la instrumentalizacin de lo educativo, que dar por dados, por datos de la realidad aquellas preguntas bsicas: para qu educamos?, qu sujeto queremos formar?, qu caractersticas deseamos para la sociedad?, ubicndose en cambio en el cmo. Sin una reflexin filosfica sobre las preguntas anteriores no es posible repensar la educacin institucionalizada ms all de lo instrumental. Tampoco es posible hacerlo descontextualizadamente, sin tener en cuenta las nuevas caractersticas culturales del espacio social / educativo en el tiempo presente y el prospectivo. Hoy, la educacin no satisface en relacin a su racionalidad de base, y tampoco en su articulacin actual con la sociedad. Se habla de deslegitimacin de la institucin educativa y hasta del fin de la escuela. La concepcin moderna estructurada a partir de la razn y el mtodo con presuncin de control de la realidad, ya no se sostiene. Tampoco es claro para las nuevas generaciones el valor del conocimiento y de la educacin bsica, en sociedades en las que ambos han perdido gran parte de su valor simblico como canal de movilidad social, y en las que la precarizacin del trabajo es la dominante y los requerimientos formativos se diversifican constantemente a lo largo de la vida. Aquel mundo relativamente estable, heterogneo en los hechos, pero homogneo en un sentido comn con base en los sentidos estructuradores de las subjetividades, est en crisis.
3 Empleamos en este trabajo escuela en el sentido genrico de institucin educativa.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Posmodernidad, Hipermodernidad, Modernidad Lquida son denominaciones que con diferentes explicaciones causales y repercusiones en lo social / educativo confluyen en la constatacin de la prdida de los sentidos dados de la Modernidad. Las evidencias de desorden, de caos, son cotidianas, en sociedades cada vez ms entrpicas, caracterizadas por lo no previsto, lo contingente y el cambio permanente. En crisis la nocin de realidad social como externa al sujeto que la aborda, objetiva, sujeta a leyes a la manera de las Ciencias Naturales, la realidad aparece como objetiva / subjetiva, multidimensional y compleja, construida por los actores desde la multiplicidad de sus universos simblicos, lo que paradjicamente est en la base del reconocimiento de su capacidad de agencia. No todo es explicable, ni comprobable, ni demostrable, porque no todo es evidente; en consecuencia, no todo es controlable a la manera tradicional. La multicausalidad se impone a la relacin lineal causa - efecto. Por su parte la teora ha mostrado sus insuficiencias, sobre todo en el campo social / educativo. Campo complejo, cruce de prcticas diversas al decir de Gimeno Sacristn (Gimeno Sacristn 1988:13), que escapa a la unilateralidad de perspectiva y abstraccin de toda teora. La crisis de representacin de las teoras interpela el sustento apriorstico de las reformas educativas. El discurso actual habla de transformacin permanente del sistema educativo en lugar de reformas4. Esa transformacin se visualiza en leyes de educacin en los pases europeos, a las que se suman planes nacionales de educacin en Amrica Latina. La racionalidad de base actual de los planes, a diferencia de las reformas educativas, recoge algunos de los cambios culturales antes reseados, como se ver ms adelante en el cap. II. Otro dato de la realidad que interpela a la razn de la Modernidad es la informacin, su produccin y difusin, que han desbordado la escala humana. Por su parte, el conocimiento compartimentado, abstracto y disyuntor, monodisciplinar, cuantificador, en la base de las ciencias que surgen en el siglo XVII con afn de reduccin de la complejidad para controlar el mundo, ha significado un gran avance a la humanidad. Sin embargo, su validez ha entrado en crisis por su incapacidad de dar cuenta de la globalidad y complejidad intrnseca de la realidad, por su progreso ciego e incontrolado, y por sus efectos. Sabemos que el modo de pensamiento parcelado, compartimentado, monodisciplinar, cuantificador nos conduce a una inteligencia ciega, en la medida en que la capacidad humana normal de vincular conocimientos se ve sacrificada en aras de la aptitud no menos normal de separar. Conocer es, en forma de bucle ininterrumpido, separar para analizar y vincular para sintetizar o complejizar. La prevalencia disciplinar, separadora, nos hace perder la capacidad de vincular, la aptitud de contextualizar, es decir, de situar una informacin o un saber en su contexto natural. Perdemos la capacidad
4 Dr. Luis Yarzbal, Discurso en la jornada del 15 de julio en el IPES, con motivo del lanzamiento de la primera Consulta a Docentes en el marco de la elaboracin del Plan Nacional de Educacin.

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SECCIN I de globalizar, es decir, de introducir los conocimientos en un conjunto ms o menos organizado, cuando las condiciones de todo conocimiento pertinente son justamente la contextualizacin, la globalizacin (Morin, 1997: 1). Paradjicamente, el tipo de conocimiento con vocacin de control propio de la Modernidad, se proyecta hoy en la eficiente depredacin mundial de los recursos naturales, la fragmentacin entre pases y al interior de ellos, las transformaciones del mercado de trabajo marginadoras de individuos y sociedades, la prdida de los sistemas de creencias En resumen, no es el fracaso del sistema lo que preocupa, sino su xito. (Friedman, 1986).

1.3. Algunos desafos para la educacin en tiempos de cambio

En este panorama catico del siglo XXI la educacin con su inercia propia sigue anclada predominantemente al modelo de la Modernidad; transmite conocimientos tiles a la socializacin e instruccin del ciudadano y del trabajador rutinario, a travs de modelos institucionales y de prcticas cotidianas consolidadas con el peso de sobreentendidos, que constituyen el sentido comn de los actores y que dan lugar a cadenas de validaciones al interior del sistema. En ese contexto, plantea Tedesco (1995: 24): Las instituciones escolares -es bueno recordarlo- no crean el proceso de socializacin. Al contrario, es el contenido de la socializacin lo que define el diseo de las instituciones escolares. La escuela fue creada para transmitir determinados mensajes que exigan una organizacin institucional como la que hoy conocemos. No se trata de adoptar un pensamiento fragmentador posmoderno, que resulta conservador por la imposibilidad de proyectualidad colectiva sino, por el contrario, de recuperar en algo la promesa liberadora y democratizadora incumplida de la Modernidad, aunque incorporando los cambios en la racionalidad, en las subjetividades de los actores y en la vida cotidiana. Asistimos a una multiplicidad de mensajes portadores de conocimiento de diferentes fuentes, que no tienen como misin la formacin cultural y tica y que por lo tanto la dan como un a priori, a la prdida de la nocin de autoridad propia de la escuela moderna, a la dificultad de los docentes para llevar a cabo su funcin en el contexto de nuevas culturas juveniles, a cambios sustanciales en las familias, todo lo cual lleva a lo que Tedesco llama dficit de socializacin, como caracterstica de la sociedad actual.5 Por su parte, la escuela, que tradicionalmente se dirigi a un alumno abstracto, homogneo, hijo de una extensa clase media, se ve abocada con dificultad de respuesta a la tensin entre la obligatoriedad y la expansin de una educacin cada vez ms extendida, y la fragmentacin social, con lo cual la diferenciacin a la interna en trminos de capital cultural y de cdigos tambin aumenta.

5 Tedesco, 1995: 37.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 En ese nuevo entramado cultural y social la escuela se encuentra mal parada en trminos no slo de su tradicional funcin socializadora, sino en relacin a la transmisin del conocimiento vlido y la construccin de subjetividades. Nuevas formas de segmentacin y diferenciacin social de origen multicausal, en relacin dialctica con los cambios en la racionalidad de la Modernidad y con la multiplicidad en cantidad y direccionalidad de los flujos de la informacin llevan a la conformacin en forma individual de las subjetividades ms que a la tradicionalmente forjada en mbitos de discusin colectivos. Las consecuencias para la cohesin social son evidentes. En ese sentido es clsico el cuestionamiento fuerte de la televisin por su poder homogeneizador, pero tambin de internet, que si bien implica una mayor potencialidad de agencia por parte del que la emplea, produce cambios en la concepcin y el relacionamiento con la realidad, en la percepcin de tiempos y espacios, y posiblemente en otros muchos aspectos que no han sido an investigados y probablemente ni siquiera visualizados. El sistema educativo pblico debe tener presente el contexto cultural, social y econmico / laboral global en forma interrelacionada, en el entendido que si no lo hace, su deslegitimacin aumentar. En cuanto a las expectativas en relacin a su misin en la sociedad, no se trata de sostener un optimismo que pueda siquiera entrever un potencial cambio unilateral de condicionantes que son ya estructurales. Sin embargo, puede aspirar a formar personas conscientes y crticas de la sociedad en la que viven y a la que pueden en cierta medida transformar. Para eso la institucin educativa debera dialcticamente repensarse y repensar aquellas condicionantes, no en clave instrumental sino paradigmtica y crtica, a la luz de las concepciones antropolgica y sociolgica de partida, incorporando esa reflexin en las instituciones, en las prcticas cotidianas de enseanza y en la formacin docente. Lo que no se puede es hacer como si nada sucediera. Surge as la necesidad de polticas y de prcticas educativas con visin contextualizada y global que integren lo que pasa fuera de la escuela, que en realidad pasa tambin dentro de la escuela. En ese sentido, se sostiene que: Es tambin til para los educadores comprender las condiciones cambiantes de la formacin de la identidad en las culturas mediadas electrnicamente y cmo estn produciendo una nueva generacin de jvenes que viven entre las fronteras de un mundo moderno de certeza y orden, basado en la cultura occidental y en sus tecnologas de la comunicacin, y un mundo posmoderno de identidades hbridas, tecnologas electrnicas, prcticas culturales locales y espacios pblicos plurales Los centros comerciales, salas de boato, cafs, cultura televisiva y otros elementos de la cultura popular deben convertirse en serios objetos del conocimiento escolar () Es ms importante la necesidad de poner de moda un lenguaje de tica y poltica que sirva para distinguir entre las relaciones que comportan violencia y las que promocionan culturas pblicas diversas y democrticas a travs de las cuales los jvenes y otros pueden entender sus problemas y preocupaciones como parte de un esfuerzo mayor para cuestionar y trastornar las

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SECCIN I narrativas dominantes de le identidad nacional, el privilegio econmico y la autoridad individual. (Giroux, 1994: 122). Las polticas educativas no deberan entonces orientarse a lo epifenomnico e instrumental, es decir a las manifestaciones externas consideradas no deseadas de las culturas juveniles, como el desinters por la educacin y la violencia, entre otras, sino abordar esas problemticas desde la complejidad de sus mltiples causas e interrelaciones, buscando construir con los involucrados nuevos sentidos, proyectos personales de vida y nuevas formas de convivencia democrtica. En trminos de polticas educativas, repensar el papel de la formacin docente y formular polticas en relacin a la necesidad de los futuros profesionales y de los que ya lo son, de comprender la nueva complejidad institucional y subjetiva como contexto de sus prcticas, parecen indispensables sustentos de cambios, a la vez que pueden constituir antdotos de prcticas segregativas no necesariamente conscientes y/o de frustraciones personales de los docentes. Una tensin fuerte aparece ligada a lo anterior, a los tiempos educativos y a los tiempos subjetivos de los nios y jvenes, para los que el cambio permanente y el nada a largo plazo aparecen como dominantes. En ese sentido Margarita Poggi reflexiona: La reconstruccin del sentido de la experiencia escolar se presenta en este punto como uno de los desafos ms relevantes y tal vez ms complejos para la educacin. Slo cuando un nio primero, y luego un joven, se puede contestar por qu asistir a una institucin durante por lo menos 11 12 aos de su vida, se construye algo de ese sentido, y ste no se puede reducir a un sentido nico, ya que cada uno encontrar argumentos variados, a modo de respuesta, a lo largo de su trayectoria escolar (Poggi, 2008: 224). La reflexin anterior debera orientar el diseo de polticas educativas ligadas a los formatos institucionales, al tiempo pedaggico, al currculo en sentido amplio, a la formacin docente y a las (re)definiciones del conocimiento valioso a construir / distribuir / evaluar.

1.4. La articulacin persona educacin sociedad

Como se anticipaba, la educacin tampoco satisface al campo econmico, que como dato de la realidad viene siendo -desde el origen de los sistemas educativos modernos- el gran demandante de formacin, en cantidad y calidad, a la vez que participante activo, explcito o no de la seleccin del conocimiento vlido a transmitir. La constatacin anterior no implica, sin embargo, reconocer ni una sobredeterminacin lineal de la educacin en el pasado, ni la conveniencia de un anclaje de la educacin a demandas unilaterales de la economa en el futuro. La educacin actual no conforma al campo econmico, porque sus requerimientos en trminos de formacin de individuos ya no son los de la produccin de

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 alto volumen, en la cual, por otra parte, aquellas generaciones encontraban empleo. Castells (1994) plantea que as como la revolucin tecnolgico social basada en la produccin y el uso de energas estuvo en la base de la aparicin de la sociedad industrial, despus de la segunda guerra mundial el conocimiento y la informacin estn en la base de la generacin de riqueza y poder en la sociedad y en la nueva estructuracin ocupacional, en la que crecen los grupos sociales con educacin superior. En relacin a los tres factores de produccin a la vez que ventajas comparativas de la economa clsica, la tierra, el capital y el trabajo, en tiempos de globalizacin en que la competencia no se plantea entre empresas nacionales, sino en el valor agregado que cada persona aporta a la economa mundial, se prioriza la educacin, que adquiere el valor estratgico de ventaja adquirida6. Se trata de la bien o mal llamada, sociedad del conocimiento, que interpela a la formacin tradicional que brindan las instituciones educativas a partir de una nueva relacin persona conocimiento sociedad economa, mediada por la nueva configuracin internacional del trabajo. 1.4.1. La sociedad del conocimiento La sociedad del conocimiento viene convocando desde hace 20 aos discursos apologticos y detractores. Segn Mariano Fernndez Enguita (2009), mientras en la primera Revolucin Industrial la segmentacin econmica y de poder estuvo ligada a la propiedad de los medios de produccin, en las primeras dcadas del siglo XX, en los EEUU, estando ya la propiedad muy fragmentada, sta pierde importancia frente a los procesos de burocratizacin de la produccin de alto volumen (taylorismo). En esa segunda Revolucin Industrial lo que haca la diferencia era la situacin en la estructura piramidal de las organizaciones (capataces / obreros). La tercera Revolucin Industrial actual, ligada a la globalizacin de la economa se basa, en cambio, en la divisin del conocimiento. La tradicional relacin entre el trabajo y el capital se resignifica, en trminos de los que tienen un conocimiento que otro necesita. Las caractersticas del nuevo capitalismo estn as en la base de nuevas demandas a la educacin en trminos de conocimientos y de sus formas de apropiacin. Los factores de produccin de la economa clsica y neoclsica y la ecuacin de poder entre ellos pasan a ser subsidiarios de la informacin y el conocimiento. Eso llev a que, segn Tedesco (2000), autores como Thurow y Toffler fueran optimistas en relacin al potencial del conocimiento como democratizador, por tres razones: su condicin de ser infinitamente ampliable y por lo tanto generador de nuevo conocimiento, porque su produccin requiere de ambientes de libertad y creatividad opuestos al autoritarismo y a la burocracia, y porque la distribucin del conocimiento -a diferencia del capital y del trabajo- permite que las clases desfavorecidas puedan acceder a l.
6 La categora de ventajas adquiridas es tomada de Torres (1981).

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SECCIN I CEPAL/UNESCO (1990), en el documento Transformacin productiva con equidad, en la base de las reformas educativas del Cono Sur de los 90, se hizo eco de ese optimismo. La educacin era en ese modelo el pilar del progreso tcnico, eje de transmisin del crecimiento econmico y de la equidad social. El tiempo mostr que una sociedad y una economa basadas en el uso intensivo del conocimiento producen simultneamente7 fenmenos de ms igualdad y de ms desigualdad. De mayor homogeneizacin y de mayor diferenciacin. (Tedesco, 2000: 15). La diferencia pasa a situarse entre los logorricos,, que son aquellos capaces de generar innovaciones, y los logopobres, que en el mejor de los casos saben qu tuerca ajustar y, en el peor, saben ajustarla (Fernndez Enguita, 2009). Correlativamente el conocimiento se fragmenta en el relevante o de alto estatus, y el irrelevante, propio del trabajo rutinario y los servicios personales. La realidad muestra que tanto para las actividades econmicas como para la vida cotidiana de los ciudadanos, el conocimiento ha pasado a ser potencialmente el gran estructurador / desestructurador social. Durante mucho tiempo el conocimiento fue importante e implic la posibilidad de movilidad social ascendente, la que -en trminos generales- no era reversible en la vida de la persona. Hoy, en cambio, el conocimiento de base y el continuo a lo largo de toda la vida, ligado a transformaciones en la organizacin del trabajo, definen ya no slo la segmentacin en tareas ms o menos dignas, mejor o peor remuneradas, sino la inclusin o exclusin de las personas en lo laboral y social, y no garantizan ciertamente la movilidad ascendente. Lo anterior redimensiona la responsabilidad tica de las instituciones dedicadas a la produccin y distribucin del conocimiento, as como la necesidad de articular sus polticas con las de otras reas sociales. Para que la institucin educativa cumpla una funcin democratizadora y no se instale en la funcin reproductiva de exclusiones y desigualdades -ahora de nuevo signo-, es imperativa la necesidad de universalizacin de niveles cada vez ms altos de educacin. Sin embargo, no slo con ms educacin sino con mejor educacin es que se puede intentar democratizar el conocimiento necesario en trminos laborales y de una ciudadana resignificada. La realidad cambiante y la complejidad de las sociedades actuales requiere algo ms que el conocimiento memorstico, repetitivo, algortmico e instrumental; es decir, requiere del capital cultural objetivado que slo se activa en trminos de capital en tanto se hace cultura incorporada y se proyecta en saber hacer, apreciar, comprender, decidir, consumir, etc. (Tedesco, 2008). La capacidad para interpretar y comprender esa realidad compleja, para poder hacer opciones, argumentar e intervenir en ella requiere del anlisis y la sntesis, de la abstraccin, a la vez que de la contextualizacin, de la creatividad que pasa por la autonoma, de una visin multidimensional y no atomizada de la realidad,
7 En cursiva en el original.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 entre otras competencias. Las derivaciones para polticas educativas referidas a la seleccin y a las formas de distribucin de un conocimiento valioso para el individuo en s e inserto en la sociedad que hace del conocimiento un pilar, son evidentes. Parecera entonces no ser estratgico para la educacin negar a la sociedad del conocimiento per se, la que hoy es una realidad mundial con carcter estructural, sino buscar los mayores mrgenes de poder de negociacin para todas las personas y sus sociedades de pertenencia en esa nueva realidad, pero asignndole sentido en clave propia. En el marco de esa llamada sociedad del conocimiento, desde los 90, los pases desarrollados, en la imposibilidad por costos de produccin de competir en el todo econmico mundializado, se plantean competir mediante la formacin creciente de individuos capaces de identificar y resolver problemas existentes o incluso anticiparse a ellos, en los ms variados campos de actividad (desde la gerencia financiera de grandes empresas internacionales a la direccin de orquesta, o de cine); y para ello necesitan manejar smbolos. Son los denominados analistas simblicos (Reich, 1994). Identifican y resuelven problemas apelando a la abstraccin, desarrollan ideas, experimentan en trabajos de campo, recurren al pensamiento sistmico, a la creatividad y al trabajo en equipo. En su formacin de base nada es descartable para el abordaje de una realidad que se asume como cambiante, multidimensional y compleja. Se trata de ampliar sus horizontes culturales en variedad y calidad. La acumulacin de informacin no es fundamental para su educacin, por un lado considerada perecedera y, por otro, disponible en cualquier momento en las bases de datos electrnicas. Se prioriza por el contrario que interpreten, disciernan, relacionen con otros conocimientos, analicen y sinteticen, den sentido a la realidad y profundicen en ella, en lugar de retener y eventualmente repetir sentidos dados. El nfasis es puesto en la apropiacin del propio proceso de aprendizaje permanente. El trabajo en grupo apunta a desarrollar no la competencia sino la colaboracin y la solidaridad, a travs del intercambio de cmo se han identificado problemas, y planteado repuestas de la argumentacin y la aceptacin de crticas y de aportes con base en distintas perspectivas sobre la realidad trabajada. La evaluacin de los aprendizajes en la formacin de estos estudiantes se aleja de la estandarizacin y el control y apuesta en cambio a contribuir a los procesos de aprender. No cabe duda que la formacin de los analistas simblicos se inscribe en la lgica de la competencia internacional y es impulsada -por lo tanto- desde el nuevo capitalismo de los pases desarrollados: Si la manipulacin del smbolo por una fuerza de trabajo altamente calificada, creativa y cada vez ms autnoma favorece la fuente de productividad y competitividad, todos los factores que contribuyan directamente al aumento de tal capacidad son fuerzas de produccin. La capacidad mental de trabajo est verdaderamente unida a la educacin y la formacin,

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SECCIN I pero en una sociedad abierta y compleja, dependiendo de la variedad de culturas y de las condiciones institucionales: salud, comunicacin, tiempo libre, condiciones de hbitat, recreacin cultural, viajes, acceso al medio ambiente natural, sociabilidad, etc. Adems, los procesos de produccin y consumo, y ms all de stos, las esferas de la vida econmica y social estn cada vez ms entrelazadas (Castells, 1994: 26). Sin embargo, en los pases que vienen trabajando de esa manera, no todos los estudiantes reciben esa formacin, que est radicada en las mejores instituciones y para los que pueden acceder a ellas. Los efectos de la fragmentacin social derivados, que seala en la actualidad Fernndez Enguita, son ya constatados por autores en la dcada del 90: En 1990, la mayor parte de los centros urbanos (de los EEUU) se fraccionaron en dos ciudades separadas: una compuesta de analistas simblicos, cuyos servicios conceptuales estn relacionados con la economa mundial; la otra integrada por los trabajadores de los servicios personales cuyos empleos dependen de los analistas simblicos. (Reich, 1994: 264). La sociologa del conocimiento escolar, con el enfoque puesto en cmo se produce, se selecciona, se distribuye y se evala el conocimiento en la institucin educativa, ha mostrado que la lgica del sistema econmico no necesita la generalizacin de este nuevo tipo de saber. Alcanza con que llegue a aquellos que puedan contribuir directamente a mejorar o desarrollar nuevas tecnologas -bsicamente en las comunicaciones y la informacin-, lo que est en la base del crecimiento econmico internacionalizado. La educacin tiene as su parte de responsabilidad -no necesariamente consciente- en esa distribucin desigual del conocimiento a que se apunta. Desde el punto de vista que sustentamos del diseo de polticas educativas con anclaje en los Derechos Humanos, no es admisible ni la lgica anterior, que subsume la educacin al campo econmico y la convierte en valor de intercambio, ni su correlato constatable de segmentacin educativa y social, desestructuradora a la larga de los individuos y de sus sociedades de pertenencia. Pero, paradjicamente, las capacidades humanas que el modelo propone desarrollar pueden llegar a ser vlidas en clave propia y crtica; es decir, en clave tica de desarrollo humano y social. Por otra parte, hoy, ese conocimiento no es slo requerido en el campo de los trabajos analtico-simblicos concentrados en el sector servicios, sino tambin en el del trabajo productivo exponencialmente cambiante por el avance tecnolgico. En ese sentido, cobra especial importancia para un pas que, como el nuestro, ha hecho la opcin por un desarrollo productivo. Al respecto Mariano Fernndez Enguita (2009) sostiene que en la actualidad todo trabajo requiere un porcentaje de anlisis simblico.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 El momento parece estratgico. Al respecto expresa Tedesco: Estaramos ante una circunstancia histrica indita, donde las capacidades para el desempeo en el proceso productivo seran las mismas que se requieren para el papel de ciudadano y para el desarrollo personal. (Tedesco, 1995: 62). Es necesario incorporar el anlisis desde la perspectiva a futuro del trabajo -lo que haremos ms adelante-, para favorecer la discusin y la visualizacin de polticas educativas pertinentes y relevantes para nuestro pas en trminos de conceptualizar conocimiento vlido, que debe ser valioso, en el marco de un Plan de Educacin de ANEP, teniendo en cuenta -aunque en clave propia y crtica- las condiciones de la sociedad / economa del conocimiento. 1.4.2. La articulacin educacin - ciencia - tecnologas de la informacin y de la comunicacin En la sociedad del conocimiento y de la globalizacin econmica8, la produccin, el acceso y la utilizacin de tecnologas de la informacin son tanto un factor decisivo para el crecimiento econmico y el desarrollo humano y social, como un factor de marginacin individual y colectiva en el todo globalizado. De all la importancia para las polticas pblicas globales de profundizar, como un primer paso, la democratizacin del acceso a las redes informacionales, pero sobre todo la de orientarse a la produccin de informacin y su difusin, as como a potenciar en los usuarios el capital incorporado que implica saber seleccionarla crticamente, entenderla, utilizarla, que es lo que en realidad marca la diferencia en trminos de capital cultural individual y de la ubicacin como pas en la red globalizada. No slo el sistema econmico sino el poltico y el cultural, as como la formacin de las subjetividades, en sociedades definidas por la rapidez de los cambios y lo impredecible dependen cada vez ms de los flujos y las redes de informacin que, por supuesto, no son neutros. Hacer caso omiso de esa realidad implicara marginacin en el todo mundial; apostar acrticamente a ese modelo implicara un nuevo tipo de dependencia. En la sociedad/economa del conocimiento el acento se pone en lo que promueve y genera innovaciones en el campo econmico, lo que redunda en mayor crecimiento: aludimos al conocimiento cientfico y tecnolgico9. No obstante, la alfabetizacin cientfica es ya una cuestin central tambin para la supervivencia personal, en una sociedad dominada para bien o para mal por la ciencia y sus productos. Es un lugar comn que las ciencias, tanto las naturales como las sociales, han dado lugar a enormes beneficios para la humanidad y su calidad de vida, as
8 Vivimos en una economa global. Esto no es lo mismo que en una economa mundial, que ha existido desde el siglo XVI. Una economa global es una economa en donde todos los procesos trabajan en una unidad de tiempo real a lo largo y ancho del planeta. Esto es, una economa en la que el flujo de capital, el mercado de trabajo, el mercado, el proceso de produccin, la organizacin, la informacin y la tecnologa operan simultneamente a nivel mundial. (Castells, 1994: 38). 9 La educacin tecnolgica en s misma y en sus relaciones con la ciudadana y el trabajo son abordadas ms adelante, en el apartado 1.5 de este captulo.

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SECCIN I como para la comprensin de la realidad. Sin embargo, tambin conocemos los efectos de aplicaciones de conocimientos cientficos que han favorecido actividades humanas que han provocado catstrofes tecnolgicas y degradacin del medio ambiente, as como destruccin masiva de personas. El enfoque de la educacin cientfica en funcin de una finalidad exclusivamente economicista puede ser deshumanizante por sus efectos, a la vez que excluyente, orientndose al desarrollo de talentos de aquellos que por diferentes razones tengan ms posibilidades de generacin de ese tipo de conocimiento y de su aplicacin inmediata. Por lo tanto, sin descartar la finalidad de promover la formacin de futuros cientficos, la definicin de la educacin como derecho humano supone para la educacin bsica: La necesidad cada vez mayor de conocimientos cientficos para la adopcin de decisiones, ya sea en el sector pblico o en el privado, teniendo presente en particular la influencia que la ciencia ha de ejercer en la formulacin de decisiones de carcter normativo o regulatorio, dado que el acceso al saber cientfico con fines pacficos desde una edad muy temprana forma parte del derecho a la educacin que tienen todos los hombres y mujeres, y que la enseanza de la ciencia es fundamental para la plena realizacin del ser humano, para crear una capacidad cientfica endgena y para contar con ciudadanos activos e informados. (...) En una poca en la que la investigacin cientfica y sus aplicaciones pueden tener repercusiones considerables con vistas al crecimiento econmico y al desarrollo humano sostenible, comprendida la mitigacin de la pobreza, y que el futuro de la humanidad depende ms que nunca de la produccin, la difusin y la utilizacin equitativas del saber en el marco de un debate democrtico, vigoroso y bien fundado sobre la produccin y la aplicacin del saber cientfico () En ese sentido, la enseanza cientfica, en sentido amplio, sin discriminacin y que abarque todos los niveles y modalidades es un requisito previo esencial de la democracia y el desarrollo sostenible () Hoy ms que nunca, es necesario fomentar y difundir la alfabetizacin cientfica en todas las culturas y todos los sectores de la sociedad as como las capacidades de razonamiento y las competencias prcticas y una apreciacin de los principios ticos, a fin de mejorar la participacin de los ciudadanos en la adopcin de decisiones relativas a la aplicacin de los nuevos conocimientos. (UNESCO, 1999: 5). La historia social de las disciplinas escolares muestra que la enseanza de las ciencias en sus orgenes no estuvo exenta de luchas, ligadas al mantenimiento del predominio de las clases medias y altas tanto en Europa como en los EEUU. Salvo movimientos de poca duracin como el de la ciencia de las cosas comunes destinado a la educacin de masas (Inglaterra, 1851 a 1859), la introduccin de la enseanza cientfica en el currculo de las instituciones educativas sigui el concepto de ciencia pura de laboratorio, definido desde las universidades, con la finalidad de incentivar la formacin de investigadores entre la elite vinculada a la Universidad. En opinin de Goodson, En resumen, se haba logrado crear

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 una forma de ciencia que estaba en consonancia con el orden social. (Goodson, 1995: 131). El enfoque de UNESCO de educacin cientfica de calidad para todos plantea la necesidad de reorientar la educacin de base en ese campo, la que -sobre todo en el nivel secundario y por el peso de la tradicin curricular anterior- habra tenido en muchos pases una funcin propedutica hacia la educacin superior y por lo tanto cientificista, abstracta, matematizada y selectiva, orientada a la formacin de futuros cientficos. En el reciente Seminario sobre Educacin, Ciencia y Tecnologa (MEC UNESCO ANEP10), se plantearon desarrollos tericos orientados a una formacin en la educacin bsica que habilite a la toma de decisiones del ciudadano en la vida cotidiana. En ese sentido, se prioriza sostener el inters, el gusto y placer por el conocimiento cientfico, as como la curiosidad, el pensamiento crtico y el trabajo colaborativo, por encima de la transmisin de conocimientos acabados y los pasos de un mtodo para cada problema. El nfasis es puesto, por lo tanto, ms en cmo se piensa cientficamente desde cada campo y en su interrelacin que en ensear los productos de la investigacin cientfica. La expresin y fundamentacin, el saber escuchar y emitir conjeturas pueden generar prospectivamente desarrollo cientfico endgeno, que no sera el fin de la educacin cientfica de base pero s una consecuencia de la misma. No se tratara entonces de una educacin en ciencias sino por las ciencias, a travs de las ciencias y sobre las ciencias, incorporando su historicidad, priorizando as la funcin formativa sobre la especfica (Macedo, 2009). No se plantea vaciar la educacin cientfica de contenidos, sino seleccionarlos segn su relevancia, pertinencia social y los intereses de los estudiantes, a partir de un debate sobre cmo se puede aportar a la visualizacin y la generacin de conciencia sobre los problemas de la sociedad y para superar la hegemona en la base de la presuncin de que las necesidades vitales de las personas son de naturaleza tcnica y que los expertos son los nicos que pueden seguir velando por nuestras necesidades (Martnez, 2009). La promocin de polticas educativas integradas con polticas de otras reas, debera orientarse a formar futuros ciudadanos para una sociedad tolerante y educada, pero alerta ante lo que no ha sido demostrado. Se requiere asimismo una profunda formacin humanista del hombre cientficamente desarrollado, con una buena dosis de creatividad. La innovacin, como especie de creacin, as lo requiere (Nez, 2009). La formacin y el perfeccionamiento docente en estrecha relacin con la produccin de conocimiento cientfico y didctico con foco en los aprendizajes, la creacin de interfases de trabajo locales y regionales en redes horizontales de docentes, cientficos, investigadores, as como la difusin de experiencias, la investigacin de las prcticas de aula y el vnculo con la comunidad para la alfabetizacin cientfica de los que estn fuera del sistema educativo, parecen
10 Montevideo, 18 a 20 de noviembre 2009.

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SECCIN I condiciones necesarias para el desarrollo de una educacin cientfica de base relevante socialmente y en clave prospectiva. Lo anterior implicara tender puentes entre los distintos mbitos de produccin del conocimiento cientfico disciplinar y el futuro IUDE11, potenciando en ste la investigacin didctica. La formacin docente debera aportar a la relacin entre el discurso y la prctica, entre el pensar (comprender), hacer (transformar) y decir, con mirada epistemolgica, histrica y didctica. Los profesores deben formarse donde la didctica se piensa y se repiensa; donde se investiga. (Adriz Bravo, 2009). 1.4.2.1. El Uruguay en la comparacin internacional. La ubicacin de un pas en la sociedad del conocimiento es objeto hoy de mediciones internacionales, que -aunque cuestionadas y cuestionables- pueden dar sin embargo algunas pistas comparativas bsicas. En este sentido, la ubicacin del pas y la regin en la sociedad del conocimiento, fue presentada en un informe diagnstico del Instituto de Planificacin Educativa de UNESCO (IIPE 2009)12 a partir de 83 variables agrupadas en cuatro categoras: El ambiente institucional y de incentivos econmicos. La educacin y los recursos humanos. Los sistemas de innovacin. La infraestructura de informacin y comunicacin. El informe concluye que: Amrica Latina y el Caribe se encuentran en el cuarto decil en el mundo. Slo la variable de la infraestructura de informacin y comunicacin de la regin est dentro del quinto decil. Slo en los pases que presentan un ndice de conocimiento ms alto, la dimensin educativa tambin es la ms importante dentro de las cuatro categoras.

11 Instituto Universitario de Educacin, cuya creacin est prevista por la Ley N 18.437. 12 Informe solicitado por la ANEP en el marco del proyecto Apoyo al Fortalecimiento de las Polticas Educativas - Plan Nacional de Educacin.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Uruguay, a excepcin del ndice innovacin, se encuentra muy por encima de los valores medios registrados para Amrica Latina y el Caribe: cuarto lugar respecto al ndice de conocimiento; noveno lugar en cuanto al ndice de innovacin; segundo lugar en educacin; tercer lugar en informacin y comunicacin.

Dada la importancia de la innovacin en la Estrategia Uruguay III Siglo13, cabe pensar que se debera discutir en la elaboracin del PNE- Componente ANEP las caractersticas que debera tener una educacin bsica que contribuyera a mejorar el desempeo del pas en ese sentido. Respecto a la Educacin, en la medicin internacional Uruguay supera a los pases de ingresos medios altos y se asemeja a los de desarrollo humano alto. Se encuentra por encima del promedio mundial. Sin embargo, frente a los desafos que plantea hoy la educacin en nuestro pas, que sern abordados ms adelante, cabe preguntarse si esos resultados -producto de la acumulacin histrica- son sustentables prospectivamente, de no mediar profundos cambios en aquella. El cuadro siguiente nos ubica en relacin al Grupo de los Siete en trminos de insercin en la sociedad del conocimiento.
CUADRO 1 ndice del Conocimiento. Uruguay y pases del Grupo de los 7. Ao ms reciente Infraestructura, Informacin y Comunicacin 8,74 8,93 9,38 8,89 8,66 9,04 8,38 8,68 6,48

Pas 1 2 3 Canad Estados Unidos Gran Bretaa Grupo de los 7 Japn Alemania Francia Italia Uruguay

ndice de Conocimiento 9,14 9,05 9,03 8,93 8,84 8,83 8,69 8,19 6,31

Innovacin 9,43 9,45 9,18 9,19 9,15 9,00 8,61 8,04 5,26

Educacin 9,26 8,77 8,54 8,73 8,71 8,46 9,08 7,86 7,18

4 5 6 7 8

Fuente: IIPE (2009) en base a datos de Banco Mundial (2008)

13 Ver apartado 1.5.2. del presente documento.

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SECCIN I

1.5. Ciudadana - Educacin - Trabajo: interrelaciones y aportes para la planificacin de polticas educativas
1.5.1. El trabajo en la sociedad contempornea 1.5.1.1. Reconversin productiva en la fase de mundializacin del sistema capitalista La produccin acadmica realizada para intentar describir y comprender los alcances de este problema resulta muy vasta, no siendo pertinente a los propsitos de este documento presentarla en forma exhaustiva. No obstante, la intencin es recorrer ciertos aportes de diferentes autores que intentan dar cuenta de las principales transformaciones que el campo productivo ha atravesado, en trminos de un anlisis sistmico. En clave retrospectiva se ha sealado: desde mediados de los 60, el modelo de acumulacin de capital articulado a partir de la Segunda Guerra Mundial, uno de cuyos pilares fundamentales era el llamado pacto social keynesiano, empieza a dar muestras de resquebrajamiento. (Rodrguez Guerra, 1995: 371) Segn este autor, las causas de este cambio seran mltiples y complejas; entre las principales se encuentran el agotamiento de la voluntad cooperadora de la fuerza de trabajo y las limitaciones que tena la propia organizacin dominante del proceso de trabajo, el taylofordismo, que comenz a impedir el aumento de la productividad. Por otra parte, Antunes establece que la profundizacin de estas transformaciones se agudiza a partir de 1980: En una dcada de gran salto tecnolgico, la automatizacin, la robtica y la microelectrnica invadieron el universo fabril, insertndose y desarrollndose en las relaciones del trabajo y de produccin del capital. () Surgen nuevos procesos de trabajo donde el cronmetro y la produccin en serie y de masas son sustituidos por la flexibilizacin de la produccin, por la especializacin flexible, por nuevos patrones de bsqueda de productividad, por nuevas formas de adecuacin de la produccin a la lgica del mercado. Se ensayaron modalidades de desconcentracin industrial, se buscan nuevos patrones de gestin de la fuerza de trabajo, de los cuales los crculos de control de calidad (CCQs), la gestin participativa, la bsqueda de la calidad total son las expresiones visibles no slo en el mundo japons, sino en varios pases del capitalismo avanzado y del Tercer Mundo industrializado. El toyotismo penetra, se combina o hasta sustituye al patrn fordista dominante, en varias partes del capitalismo globalizado. (Antunes, 1999: 19)14. Corresponde precisar que ambas perspectivas coinciden al afirmar que los cambios en el modelo de produccin no se procesan en trminos definitivos ni
14 El destacado corresponde al autor.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 totales, sino que las diferentes formas coexisten en distintos grados y modos de desarrollo (dominante, residual, experimental, combinado). Al mismo tiempo, se reconoce la menor incorporacin del patrn de la especializacin flexible en el caso de los pases perifricos, en funcin de que la introduccin de nuevas tecnologas y de innovaciones organizativas ocurre de manera mucho ms lenta. Tambin se admite el debate en torno a las tendencias de continuidad o ruptura que estos modelos suponen a futuro. Emerge as una gama de posicionamientos que oscilan entre la tesis de que nos encontramos ante el advenimiento de una nueva forma productiva que finalmente se convertir en dominante (Sabel y Piore), y la tesis que sostiene que la crisis supone una nueva faceta dentro del propio fordismo, en tanto expresin de la crisis permanente del capitalismo (Clarke)15. Estas polmicas y controversias demuestran que los cambios ocurridos no son una consecuencia inevitable y determinista de la tecnologa en s misma, sino que dependen de las elecciones sociales y de las estrategias polticas de su utilizacin. (Segre, 1995: 389). En el marco de la interpretacin de los alcances de la crisis sistmica, se inscribe una discusin que se valora de particular inters, pues se concentra en las transformaciones ocurridas en el mbito especfico del mundo del trabajo. 1.5.1.2. Dos tesis en discusin: Adis al trabajo versus Metamorfosis y rol central del mundo del trabajo Ante este escenario signado por la perplejidad que desencadenan los perodos de cambio, comienzan a circular mltiples discursos que intentan dar cuenta de lo que sucede y de sus implicancias prospectivas. En este sentido, un texto de gran repercusin en el mbito acadmico y poltico fue Adis al proletariado del socilogo francs Andr Gorz, publicado por primera vez en 1980. Este pensador cuestion el horizonte revolucionario y optimista que supuestamente se abrira para el trabajo en el toyotismo, resultando el puntapi inicial para la expresin de diversos posicionamientos al respecto. En un texto posterior en el que retoma su tesis central, afirma que: ese trabajo tiene como efecto y como funcin reducir drsticamente el volumen de empleo, reducir drsticamente la masa de salarios distribuidos, llevar a cotas hasta ahora jams alcanzadas la tasa de explotacin. La industria posfordista es la punta de lanza de una transformacin en profundidad que anula el trabajo, anula el salariado y tiende a reducir al 2 % la parte de la poblacin activa que asegura la totalidad de la produccin material. Es insensato presentar como la fuente esencial de la autonoma, de
15 El contenido de cada uno de estos posicionamientos aparece detalladamente reseado en el texto de Antunes (1999).

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SECCIN I la identidad y del desarrollo de todos un trabajo cuya funcin es hacer que haya cada vez menos trabajo y salarios para todos. (Gorz, 1998). Esto se sustenta en que el fenmeno conocido como flexibilizacin laboral evidenciara el fin del trabajo asalariado, conllevando a su vez el agotamiento del potencial emancipador que tradicionalmente se asignaba a la identificacin con el mismo. En este sentido, Gorz plantea que: Salimos de la sociedad de trabajo sin reemplazarla por ninguna otra. Nos sabemos, nos sentimos, nos aprehendemos a cada uno de nosotros como desempleado en potencia, subempleado en potencia, precario, temporario, de tiempo parcial en potencia. () la figura central y la condicin normal, como tendencia al menos, no son ms las del trabajador -ni a fortiori la del obrero, el empleado, el asalariado-, sino la del precario que ya trabaja ya no trabaja, ejerce de manera discontinua mltiples oficios, de los cuales ninguno es un oficio, no tiene profesin identificable y tiene como profesin el no tenerla; no puede por lo tanto identificarse con su trabajo y no se identifica, sino que considera como su verdadera actividad aquella por el ejercicio de la cual se esfuerza en las intermitencias de su trabajo remunerado. Esta figura central del precario es la que se presenta potencialmente como la nuestra; ella es la que se trata de civilizar y de reconocer en el doble sentido de la palabra para que, de condicin sufrida, pueda convertirse en modo de vida elegido, deseable, socialmente dominado y valorizado, fuerza de nuevas culturas, libertades y socialidades: para que pueda convertirse en el derecho para todos de elegir discontinuidades de su trabajo sin sufrir discontinuidad en el ingreso. (Gorz, 1998). Lo expuesto representa una fuerte interpelacin tambin en la esfera pedaggica, dado que la tesis del fin de la sociedad del trabajo conmociona todas las instituciones matrizadas por ella, entre las que sin dudas se encuentra la escuela. Ms all del carcter discutible de la certeza de este planteo con un sesgo apocalptico, lo cierto es que instala -por el solo hecho de representar una posibilidad en el plano simblico- nuevas marcas en la produccin de subjetividades que condicionan el acto de educar en s y sus efectos en la relacin con el mundo del trabajo. Por qu? Porque lo precario opera como un significado muy potente que atraviesa dos cuestiones medulares para que lo educativo acontezca: la construccin de vnculos y la relacin con el saber / conocimiento. Esta ltima cuestin fue y ser abordada en otros apartados del presente trabajo16. Por otra parte, entre quienes responden al ensayo de Gorz, interesa tematizar el punto de vista del socilogo brasilero Ricardo Antunes, no slo porque enuncia un enfoque alternativo, sino tambin porque recoge directamente la realidad latinoamericana. Este autor defiende la tesis de la metamorfosis y el rol central del mundo del trabajo, la que se deriva de la existencia de un proceso contradictorio que, por un lado reduce al proletariado industrial y fabril y por el otro aumenta el subproletariado, el trabajo precario, o los asalariados del sector de servicios. Incorpora al sector femenino y excluye
16 Ver apartados 1.4.2 y apartado 3.8 del cap. III de esta seccin..

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 a los ms jvenes y a los ms viejos. Por lo tanto, hay un proceso de mayor heterogeneizacin, fragmentacin y complejizacin de la clase trabajadora. (Antunes, 1999: 43). En esta misma direccin, se inscribe el proceso que ocurre en algunas ramas y sectores, en las que se registran una intelectualizacin y cualificacin crecientes de los trabajadores. En este sentido, aunque aparecen puntos de contacto con la descripcin que propone Gorz, las claves interpretativas que introduce marcan una ruptura terica. Bsicamente, se enfatiza que, lejos de tender a la desaparicin, la clase que vive del trabajo ampla el abanico de segmentos que la componen. Simultneamente, se advierte la necesidad de contemplar analticamente la doble dimensin del trabajo: como trabajo abstracto (creador de valores de cambio) y como trabajo concreto (elemento estructurante del intercambio social entre los hombres y la naturaleza): En cuanto creador de valores de uso, cosas tiles, forma de intercambio entre el ser social y la naturaleza, no nos parece plausible concebirse, en el universo de la sociedad humana, la extincin del trabajo social. Si es posible visualizar, ms all del capital, la eliminacin de la sociedad del trabajo abstracto -accin sta naturalmente articulada con el fin de la sociedad productora de mercancas- es algo ontolgicamente distinto suponer o concebir el fin del trabajo como actividad til, como actividad vital, como elemento fundador, protoforma de la actividad humana. () Nuestra hiptesis es la de que, a pesar de la heterogeneizacin, fragmentacin y complejizacin de la clase obrera, la posibilidad de una efectiva emancipacin humana an puede ser concretada y viabilizada socialmente a partir de revueltas y rebeliones que se originan centralmente en el mundo del trabajo; un proceso de emancipacin simultnea del trabajo, en el trabajo y por el trabajo. (Antunes, 1999: 166-167)17. 1.5.1.3. El trabajo decente como concepto y como objetivo Los referidos cambios en el mundo del trabajo, vinculados a transformaciones de orden econmico, social y tecnolgico que caracterizan la actual fase de globalizacin, particularmente los que expresan fenmenos de flexibilizacin y precarizacin en el campo laboral, constituyeron las coordenadas en las que se introdujo el concepto de trabajo decente. Este concepto fue presentado en 1999 por Juan Somava, en tiempos de su actuacin como Director de la Organizacin Internacional del Trabajo. Segn lo define la propia OIT, El trabajo decente resume las aspiraciones de las personas en su vida laboral, aspiraciones en relacin a oportunidades e ingresos; derechos, voz y reconocimiento; estabilidad familiar y desarrollo personal; justicia e igual17 El destacado corresponde al autor.

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SECCIN I dad de gnero. Las diversas dimensiones del trabajo decente son pilares de la paz en las comunidades y en la sociedad. El trabajo decente refleja las preocupaciones de gobiernos, trabajadores y empleadores, que dan a la OIT su singular identidad tripartita. El trabajo decente puede ser sintetizado en cuatro objetivos estratgicos: principios y derechos fundamentales en el trabajo y normas laborales internacionales; oportunidades de empleo e ingresos; proteccin y seguridad social; y dilogo social y tripartismo. Estos objetivos tienen validez para todos los trabajadores, mujeres y hombres, en la economa formal e informal, en trabajos asalariados o autnomos; en el campo, industria y oficina; en sus casas o en la comunidad. El trabajo decente es fundamental en el esfuerzo por reducir la pobreza, y es un medio para lograr un desarrollo equitativo, inclusivo y sostenible. (OIT, 2009)18. La apuesta en esta direccin deriva de una crtica a las interpretaciones que reducen el trabajo a su carcter de factor econmico, olvidando su dimensin humana como estructurador de la vida cotidiana de las personas y nudo de las principales problemticas que afectan a la humanidad (inseguridad, desempleo, marginacin y pobreza). En ese entendido, el llamado de alerta de Somava plantea la necesidad imperativa de dotar las transformaciones econmicas de un fuerte contenido tico, que rena los conceptos de libertad, seguridad, proteccin social, equidad y dignidad humana con los conceptos de eficiencia, productividad y flexibilidad, como nica estrategia realista de crecimiento. En relacin a la definicin de trabajo decente esbozada, es posible entonces afirmar que es un concepto en construccin, de carcter integrativo y de profundo contenido tico (CINTERFOR OIT, 2001: 18). Al explicitar la vinculacin de la nocin de trabajo decente con los objetivos estratgicos de la OIT antes mencionados, se establecen algunas orientaciones que resulta de inters considerar: defensa del principio de igualdad de trato o no discriminacin, refirindose en particular a las mujeres y a personas con necesidades especiales; promocin del empleo de calidad y de las condiciones de empleabilidad, adaptabilidad y conservacin del empleo; intervencin colectiva de la sociedad a fin de proteger a sus ciudadanos de diversos riesgos y vulnerabilidades, mantener su bienestar y aumentar su capacidad de hacer frente a los riesgos; fortalecimiento de los actores sociales implicados, representados por los sindicatos y las asociaciones de empleadores. (CINTERFOR OIT, 2001: 25-28).
18 Disponible al 30.11.09 en www.oit.org.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Las implicancias pedaggicas de este concepto / objetivo aparecen vinculadas directamente al derecho a la formacin profesional como uno de los componentes del derecho humano a la educacin. Al respecto, se afirma: Actualmente la formacin profesional es considerada como un derecho fundamental de los trabajadores -recogida como tal en mltiples Pactos y Declaraciones de derechos humanos, as como en creciente nmero de Constituciones-, y al mismo tiempo como un instrumento econmico que forma parte de las polticas de empleo y de las estrategias de productividad y competitividad de las empresas. Si a esto se suma que en la sociedad del conocimiento el papel de la educacin, la formacin y la formacin continua es esencial, parece claro que no es posible, hoy, apuntar a un trabajo decente sin formacin profesional. (CINTERFOR OIT, 2001: 18)19. 1.5.2. Perspectivas sobre la especificidad de la realidad socioproductiva y laboral en Uruguay 1.5.2.1. Estrategia Uruguay III Siglo (UIIIS) Ms all del complejo ejercicio prospectivo que supuso el inicio de la construccin de la Estrategia20, interesa a los efectos del presente captulo concentrarse en la Agenda Estratgica que se construy a partir de una jerarquizacin de temas determinantes en el contexto de desarrollo productivo, configurando diez pilares que constituyen la estructura sobre la que se debe erigir una estrategia de desarrollo productivo orientada al Uruguay de 2030. Desde esta perspectiva, se enuncian diez desafos principales que enfrentamos como pas y que se entiende necesario someter a debate: 1) 2) Impulsar la formacin de capital humano. Promover decididamente la innovacin y la creacin de conocimiento. 3) Aumentar sostenidamente la tasa de inversin. 4) Fomentar las exportaciones de bienes y servicios. 5) Atraer la inversin extranjera directa y maximizar su aporte al desarrollo. 6) Desarrollar el mximo potencial agroexportador y pisar fuerte en la economa del conocimiento. 7) Incorporar la cuestin ambiental en la estrategia de crecimiento. 8) Apoyar el desarrollo del mercado interno y las pymes no exportadoras. 9) Construir un Estado inteligente para la regulacin y el desarrollo de infraestructura. 10) Disear polticas en clave de asociacin pblico-privada.
19 Sobre este punto se profundiza en el apartado 1.5.5 del presente captulo. 20 Ver OPP, rea Estrategia de Desarrollo y Planificacin. 2009. Estrategia Uruguay III Siglo. Aspectos productivos. Montevideo. Disponible al 31.8.09 en http://www.estrategiauruguay/info

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SECCIN I En el contexto especfico de la elaboracin del Plan Nacional de Educacin, parece de particular importancia analizar las implicancias educativas que pueden establecerse a partir de los dos primeros asuntos trazados, en funcin de su vinculacin directa con la temtica que nos convoca. En ese sentido, en el marco de la Agenda, al abordar el impulso a la formacin de capital humano, se plantea que esta cuestin aparece como uno de los principales cuellos de botella para alcanzar los escenarios ms dinmicos, en general para todos los grupos sectoriales consultados (expertos y actores) y en especial para aquellos tecnolgicamente ms intensivos. Se proyecta entonces continuar profundizando en los contenidos de este desafo, a travs de la identificacin de algunas necesidades especficas de sectores, las cuales se explicitaran en el documento siguiente de la serie, denominado Necesidades de capacitacin y empleo en la Estrategia Uruguay III Siglo21. Al respecto, se anticipan dos elementos a considerar especialmente: 1) El acceso masivo a la informtica generado a partir del Plan Ceibal tendr efectos significativos sobre la calidad de la fuerza de trabajo, que otras polticas debern aprovechar de manera coordinada para que puedan transformarse efectivamente en oportunidades de desarrollo econmico y social. La necesidad de adecuacin de las estructuras educativas a las demandas del sector productivo, a la vez que la estrategia de desarrollo debe ser capaz de orientar esas nuevas capacidades humanas hacia la generacin de estructuras productivas que mejoren el nivel de ingresos y calidad de vida de la poblacin.

2)

En cuanto al desafo de promover decididamente la innovacin y la creacin de conocimiento, se explicita que los sectores innovadores son los que presentan una mayor capacidad de aporte a la tasa de crecimiento global de la economa en el largo plazo, en particular, una vez que se acorte la brecha de productividad en la explotacin de los recursos naturales. Se concluye entonces que la continuidad del crecimiento sostenido luego de 2030 depender crucialmente de las capacidades que nuestra sociedad acumule en esos sectores. En ese sentido, se postula que la discusin social de estos lineamientos debe articularse con la del Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI), el que presenta un ejercicio prospectivo con una agenda de desarrollo. Se entiende que la adecuada coordinacin con este plan provee el marco necesario para la estrategia de innovacin, facilitando la concepcin
21 Sobre los escenarios en materia de empleo que pueden configurarse a futuro, tambin es oportuno considerar las propuestas formuladas por Notaro (2007). El autor explicita seis posibles lneas de accin de polticas de empleo que refieren a: la generacin de nuevos puestos de trabajo; el abordaje de las micro, pequeas y medianas empresas; la necesidad de las estrategias de inclusin social; la mejora de la calidad del empleo; la importancia de la inversin en el Sistema Educativo; la necesidad de una superintendencia institucional en la rbita pblica dedicada a esta esfera.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 conjunta con las polticas orientadas a la promocin de cadenas productivas y conglomerados. Asimismo, se propone que en el largo plazo, el foco de la estrategia debe asegurar que el sistema productivo evolucione en una direccin acorde con la que indica el actual perodo de gestacin del nuevo paradigma de tecnologas convergentes. Para ello, se afirma que resulta imprescindible fomentar la formacin de una masa crtica de investigadores y tecnlogos activos en Tecnologas de la Informacin, Biotecnologas, Nanotecnologas y sus interrelaciones; vigilar avances en la aplicacin de estas tecnologas en la industria a nivel mundial y formar o integrar alianzas y redes regionales e internacionales. Lo expuesto ameritar ser considerado como aporte a la problematizacin y las proyecciones en torno a la relacin Educacin Trabajo que el Plan Nacional de Educacin (Componente ANEP) necesariamente deber abordar. En este sentido, ser preciso construir en clave de discurso pedaggico una lectura de los conceptos aludidos: capital humano, trabajo / empleo, capacitacin / formacin, innovacin, tecnologa, entre otros. Se trata de nociones que en algunos casos se inscriben en teoras particulares y en otros presentan un carcter polismico. Ante dicha complejidad, se entiende que las significaciones que les sean atribuidas condicionan la modalidad de relacionamiento que se establece entre el sistema educativo y el mundo del trabajo, por lo que es central avanzar en la tematizacin y explicitacin de estas cuestiones. Esto deber orientarse no slo a una imprescindible tarea de formulacin y elucidacin conceptual, sino tambin a la revisin y proposicin de experiencias institucionales y polticas educativas a implementar en este campo desde el mbito de ANEP y en coordinacin con otras instituciones. Por ltimo, es oportuno dejar constancia de un asunto planteado en el principal documento de la Estrategia UIIIS, cuya proyeccin podra tambin tener implicancias a nivel educativo: la dimensin territorial de la estrategia. De este modo, se inicia un trabajo de territorializacin de escenarios, con el propsito de analizar la cuestin del desarrollo en clave regional / local. Se introducen as algunos ejemplos de espacios para intervencin desde la planificacin y las polticas, que pueden ser considerados en la elaboracin del Plan de ANEP. El desarrollo de la Primera Consulta a Docentes, en similar direccin a la expresada en la Estrategia UIIIS, ya asumi el espacio regional como mbito necesario de discusin y coordinacin entre el nivel nacional y el departamental. Sobre este punto, el documento de referencia realiza algunos planteos que pueden resultar de inters en tanto argumentos que fundamentan la importancia de jerarquizar este nivel de diseo e implementacin de polticas pblicas. De esta forma, se seala que el objetivo es generar un nexo y espacio de intercambio entre la estrategia nacional de desarrollo y las estrategias departamentales y locales. Se plantea la aspiracin de configurar un instrumento que permita y facilite la concrecin e implementacin de las polticas nacionales en las diferentes escalas territoriales, a la vez que constituya un mbito

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SECCIN I suficientemente potente para articular visiones conjuntas desde lo territorial para aprovechar las oportunidades y enfrentar los desafos que supone la estrategia nacional de desarrollo. En ese marco, el propsito es construir acuerdos participativos y dinmicos (sujetos a revisin) que todos deben respetar y fortalecer con sus recursos e intervenciones. Se entiende que esto debera, desde la visin regional, favorecer la eficiencia en la aplicacin de recursos y la eficacia en alcanzar los resultados y objetivos (tanto en lo referido a las polticas pblicas como a las estrategias de los actores privados). En el plano nacional, se asegurara una coordinacin de las diferentes escalas para contribuir a los objetivos nacionales de desarrollo, as como para enriquecer la propia agenda nacional que define dichos objetivos. 1.5.2.2. Perspectivas desde la sociedad civil organizada En relacin al concepto de ciudadana, a su formacin y su ejercicio, el Proyecto Fortalecimiento de las Polticas Educativas, Subproyecto PNE - Componente ANEP, realiz en diciembre de 2008 un relevamiento, a travs de entrevistas a informantes calificados y de anlisis documental, de las visiones de diversas organizaciones e instituciones sociales22. En este sentido, se recuperan a continuacin algunos posicionamientos medulares, en funcin de la pertinencia respecto a la temtica que es objeto de abordaje en el presente captulo. La ARU23 plantea una concepcin de formacin ciudadana estrechamente ligada a la reproduccin de valores tradicionales, promoviendo la familia, el trabajo, valores de solidaridad, respeto y cdigos de convivencia sana. Se asigna a la escuela una funcin especialmente relevante en esa misin. Por su parte, el PIT-CNT24 entiende que la educacin cumple una funcin democratizadora de la sociedad a travs de la igualdad de oportunidades, y a partir de ella se pretende consolidar un modelo nacional y democrtico. A la vez, la educacin contribuye a mejorar la capacidad tcnica del pas y con ello reduce la dependencia del pas con el exterior. Es decir, educacin y trabajo se articulan dialcticamente, en tanto el sistema educativo fortalece la capacidad de generar un modelo de desarrollo basado en la creacin y sustento del empleo productivo. Tambin desde el movimiento cooperativo, a travs de CUDECOOP25, se entiende que la educacin debe tender al desarrollo integral de la persona, respetando la individualidad y la originalidad, con un enfoque humanista, desarrollando valores as como capacidades tericas y prcticas para la vida. Respecto a la
22 Esto se consigna en el Informe de Bentancur Sntesis sobre propuestas de polticas educativas en el Uruguay posdictatorial (1985-2009), correspondiente a abril de 2009; a su vez basado en los informes preparatorios de lvaro Silva, Mara Cecilia Lara y Luca Forteza. De all se extrae el apartado que se desarrolla seguidamente. 23 Asociacin Rural del Uruguay. 24 Plenario Intersindical de Trabajadores Central Nacional de Trabajadores. 25 Confederacin Uruguaya de Entidades Cooperativas.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 relacin entre formacin ciudadana y trabajo, se seala la importancia de educar para concebir el trabajo como actividad dignificante, necesaria y gratificante de todas las personas; desarrollar la solidaridad como herramienta primera para comprender al prjimo y compartir con ste una actividad productiva en beneficio de ambos y de su entorno social (familia, comunidad, etc.); y valorar la importancia del trabajo en equipo como mtodo para jerarquizar la construccin social del conocimiento y estimular las formas solidarias de su produccin. Tras compartir en trminos generales esta concepcin de ciudadana, se alerta por otras organizaciones, como es el caso de ANONG26, acerca del vnculo entre educacin y trabajo, dado el divorcio entre el sistema educativo y el Uruguay productivo. Se indica que no se planifica la enseanza con proyecciones sobre el futuro laboral de los sujetos, abordaje que no debera quedar circunscrito a la esfera de la Educacin Tcnico Profesional. Para la Cmara de Industrias del Uruguay (CIU), la nocin de ciudadana est estrechamente imbricada con el desarrollo de las personas en los distintos roles comprendidos en el mercado. Los individuos ejercen su ciudadana de forma beneficiosa para el pas cuando se comportan como consumidores responsables, y por ello educar al consumidor significa ensearle a adoptar una postura crtica, a pensar y decidir sobre las propias acciones siendo consciente de las consecuencias que esas acciones pueden tener sobre el propio individuo y los otros. Todos los ciudadanos forman parte del mercado, ya sea como consumidores, como trabajadores o empresarios. En relacin a los ciudadanostrabajadores, se destaca que no existe vinculacin actual entre la formacin tcnica y universitaria con el mundo del trabajo, y este divorcio golpea a la ciudadana por no obtener la formacin necesaria para insertarse en el mercado laboral. Es interesante poner en comunicacin -en un dilogo por cierto complejo- esas concepciones sobre ciudadana y trabajo con las que se ofrecen desde ciertos actores de la enseanza: en relacin al vnculo entre educacin y trabajo debemos reiterar que criticamos aquellas concepciones que pretendan subordinar la educacin al mercado laboral. En este sentido nuestra posicin concibe al trabajo como una actividad humana por excelencia, que le permite transformar la naturaleza y la sociedad segn sus necesidades y las de los dems hombres. En este sentido el trabajo es creacin y autorrealizacin del hombre, en l vuelca sus energas intelectuales y manuales. Concibiendo as el trabajo, la educacin deber formar en y para el trabajo, pero a su vez, a travs de l, el hombre podr transformar la sociedad y no solamente adaptarse a los cambios que la sociedad le impone. (ATD - Educacin Primaria, 2006). Un proyecto educativo popular y democrtico es aquel que considera a los estudiantes como centro de su propio desarrollo, capaces de encontrar las bases de su historia, de comprender su realidad crticamente y transformarla. Desde esta perspectiva no basta con alfabetizar y extender los
26 Asociacin Nacional de Organizaciones No Gubernamentales Orientadas al Desarrollo.

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SECCIN I beneficios de la educacin a los sectores tradicionalmente marginados, sino que esta tarea debe ir acompaada de estrategias dirigidas a formar integralmente a los sujetos sociales para el ejercicio de la capacidad crtica, para el anlisis de los problemas de su entorno y para la implementacin de soluciones colectivas. No se trata de proporcionarle al individuo las destrezas necesarias para incorporarse al mercado de trabajo, y por ende, al universo de consumidores. (FENAPES27, 2006). Desde otras miradas se hace especial hincapi en la importancia de la participacin, como pilar asociado con el mejoramiento de la democracia y la construccin de ciudadana hacia una sociedad ms igualitaria, justa y tolerante. La participacin se comprende entonces como una praxis que habilita la toma de decisiones e interpela las lgicas autoritarias que pueden atravesar las instituciones educativas. Se seala que es necesario cuestionar las formas de organizacin de la vida escolar, buscando generar mecanismos de participacin en las resoluciones de todas las personas involucradas (estudiantes, docentes, funcionarios no docentes, padres y todos los miembros de la comunidad educativa) (SERPAJ28). En suma, puede concluirse que las visiones sobre este tpico presentan divergencias que debern ser atendidas en la elaboracin del PNE de ANEP: En tanto las gremiales empresariales vinculan muy estrechamente la formacin de los individuos con el adecuado cumplimiento de sus roles en el mercado -sea como empresarios o como trabajadores-, los sindicatos de la enseanza y las entidades promotoras de los derechos humanos defienden una visin integral y multidimensional de la formacin de las personas, subrayando el desarrollo de su capacidad crtica y transformadora. (Bentancur, 2009b: 28). 1.5.3 Tradiciones y perspectivas en el discurso pedaggico 1.5.3.1. Pedagoga del capital: educacin para la empleabilidad y la polivalencia La defensa de la necesidad de un ajuste funcional entre la educacin y el mundo del trabajo ha sido una de las ideas ms ampliamente aceptadas desde los inicios de la crisis econmica que fue objeto de referencia previamente. Desde esta ptica, las transformaciones en los modelos y modos de produccin configuran nuevas exigencias en las caractersticas que deben poseer la fuerza de trabajo y por consecuencia los sistemas educativos, a los que se les demanda flexibilidad para adaptarse permanentemente a las necesidades cambiantes del sistema productivo.

27 Federacin Nacional de Profesores de Enseanza Secundaria. 28 Servicio de Paz y Justicia.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Las teoras economicistas29 que establecen el vnculo entre educacin y sociedad en el marco de la prioridad de la contribucin educativa al desarrollo econmico se configuran como proyecto pedaggico dominante, orientando la educacin bsica al mercado, a la llamada pedagoga del capital, de la empleabilidad y la polivalencia. De esta forma, la metfora de la formacin del ciudadano fue reemplazada por la metfora de la formacin de los recursos humanos y la actividad educativa fue objeto de planificacin con los mismos criterios de asignacin de recursos utilizados en las actividades econmicas y productivas. (Tedesco, 1999: 12). Se ha formulado crticamente que son las polticas neoliberales ms que las crisis mundiales las que desestabilizan al mundo del trabajo y concretamente a los trabajadores. Es como producto de tales polticas que la construccin de sus subjetividades se ve impregnada de desestabilizacin, fragilidad y precarizacin. Sin embargo, desde el cuerpo doctrinal de la teora del capital humano, se responsabiliza a los seres humanos de estas condiciones, pues se parte de una concepcin estrictamente individualista de la colectividad. Al partir del principio de racionalidad, se considera que la sociedad est formada por personas aisladas, cada una de las cuales persigue sus propios objetivos. Se supone que se trata de individuos racionales, capaces de ordenar estos objetivos que se han de conseguir y los medios para hacerlo. (Brunet y Morell, 1998: 345). Como explican estos autores, el individualismo metodolgico constituye una caracterstica especfica de dicha teora, sosteniendo la idea que el origen de todos los fenmenos sociales se debe hallar en la conducta individual. (Brunet y Morell, 1998: 349). Luego agregan que: el individualismo metodolgico resulta ser un individualismo ontolgico, ya que plantea las relaciones sociales como relaciones entre individuos sujetos slo a maximizacin de sus utilidades y con un poder de actuacin similar. Lejos de encontrarnos ante una sociedad formada por sujetos desigualmente condicionados, estaramos ante una sociedad de personas homogneas. (Brunet y Morell, 1998: 365) A su vez, desde la perspectiva empresarial que participa de este discurso -que no necesariamente es extensivo a todo el empresariado- tiende a atribuirse rigidez
29 La principal teora que relaciona el sistema educativo con el mundo econmico, es la teora del capital humano. Brunet y Morell (1998), en el libro Clases, educacin y trabajo, exponen que esta teora se fundamenta en la idea de que la educacin aumenta la productividad y se centra en el concepto de capital humano, entendido como las habilidades, el talento y los conocimientos de un individuo o de la poblacin que son muy valiosos, incluso ms que los recursos fsicos, y que pueden ser incrementados con una adecuada inversin por parte de los individuos en s mismos para mejorar su capacidad productiva y, por tanto, como consecuencia influir en la capacidad productiva de toda la sociedad. Segn estos autores, los supuestos de los que parte esta teora son: 1) la existencia de un mercado perfectamente competitivo de trabajo, que iguala el valor del producto marginal del trabajo con el salario y 2) la cualificacin -determinada por el nivel de formacin- que aumenta la productividad de los que la reciben y por tanto, su salario.

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SECCIN I a la fuerza de trabajo. Se sostiene que se manifestara en la incapacidad de sta para adaptarse fcil y rpidamente a condiciones de trabajo y exigencias de cualificacin constantemente nuevas y siempre cambiantes. Siguiendo esta lgica, los trabajadores deberan poseer las cualidades fsicas, morales e intelectuales que les permitan ser productivos y eficaces en esas permanentes nuevas condiciones y tareas. Estas tendencias, marcan un quiebre con las demandas que hasta el momento efectuaba el mercado de trabajo, acompaando la transicin de una sociedad industrializada a una sociedad tecnificada. La sociedad tecnificada no es simplemente una sociedad industrializada desarrollada sino que representa en esencia algo indito, aunque no se modifique sustancialmente el modo de produccin capitalista. En este sentido, se discuten diferentes proyecciones posibles en torno a los procesos de cualificacin de los trabajadores en el contexto de produccin del capitalismo contemporneo. Al respecto, Segre (1995) propone distinguir cuatro tesis: 1) Tesis de la descualificacin: habra un aumento de descualificacin del sistema taylorista a travs de la sustitucin, no slo del trabajo fsico, sino tambin del trabajo intelectual, incorporando mquinas, generando funciones cada vez ms banalizadas y repetitivas. Tesis de la recualificacin: es la tesis de los defensores del capitalismo monopolista del Estado y de los que ven de forma positiva el desarrollo tecnolgico y sus efectos sobre el trabajo y la vida de los hombres. Consideran que la automatizacin, el consumo de masa, etc., exigiran la elevacin de la cualificacin media de la fuerza del trabajo, reduciendo la jornada de trabajo y aumentando el tiempo libre dedicado a educacin y recreacin. Tesis de la polarizacin de las cualificaciones: considera que habra un pequeo nmero de profesionales altamente cualificados, mientras la gran masa de trabajadores se encontrara frente a un proceso de descualificacin constituyendo una mano de obra descartable y sustituible. Tesis de la cualificacin absoluta y la descualificacin relativa: afirma que en el nuevo contexto se precisan hombres ms cualificados en trminos absolutos (para conocer los procesos de forma global), mientras que la cualificacin relativa (puestos de trabajo ms banales) sera reducida si se la compara con tiempos pasados.

2)

3)

4)

Cmo se configura el discurso pedaggico que se enuncia en estas coordenadas? En lneas generales, es posible establecer que el modelo taylorista-fordista exiga de los trabajadores un cumplimiento riguroso de normas operativas y prescriptivas de tareas. Para cumplir con esos requisitos, bastaba con poseer escolarizacin, algn curso tcnico y mucha experiencia. Comprender los movimientos y los pasos necesarios en cada operacin, memorizarlos y repetirlos en determinada secuencia requeran una pedagoga que objetivase una uniformidad de respuestas para procedimientos estandarizados.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 En cambio, los nuevos modelos de produccin exigen un perfil de la fuerza de trabajo que requiere el desarrollo de capacidades cognitivas y actitudinales como: anlisis y sntesis, rapidez de respuestas, creatividad ante situaciones inesperadas, interpretacin y uso de diferentes lenguajes, trabajo en grupos, etc. Con diversos matices, estos supuestos actuaron como ejes estructuradores de los procesos de Reforma educativa que se desarrollaron en Amrica Latina en la dcada de los 90. Lgicamente, no es oportuno adentrarse aqu en la complejidad de sus implicancias, pero s interesa detenerse en una nocin que contribuye a elucidar cmo se despliega en este contexto la relacin entre el mundo del trabajo y la educacin. Se trata del concepto de polivalencia. Esta nocin remite a la demanda de educar para la flexibilidad y la adaptabilidad, condiciones que se postulan necesarias ante la mutacin permanente del mercado laboral que instala la preocupacin por la empleabilidad de las personas. La polivalencia est relacionada con un trabajo variado e intensificado, ms que con un cambio cualitativo de las tareas. Representa una racionalizacin formalista con fines instrumentales y pragmticos, ya que aprovecha tiempos muertos, optimiza la utilizacin de equipos y facilita la sustitucin de puestos de trabajo. () Esta caracterstica se adecua al uso de la tecnologa en el enfoque tecnocrtico, ya que el trabajador precisa adaptarse a la mquina y su saber vivo puede ser incorporado a ella. El proceso de trabajo es definido en funcin de la potencialidad de la mquina y no del hombre, sin que l participe ni en la eleccin ni en la concepcin de la tecnologa. (Segre, 1995: 396). Desde esta lgica, quienes han estudiado los posicionamientos de los empresarios en el debate educacional30, sealan que el discurso del capital tiende a poner nfasis en la importancia que asume hoy una educacin bsica universal. sta debera brindar una instruccin completa y general, que permita al trabajador readecuarse a las diversas tareas y cualificaciones que la empresa exige. En relacin a la educacin profesional, se plantea adoptar un modelo pedaggico y de contenidos que d respuesta a las exigencias de aumento de la competitividad y mejora permanente de la calidad, que contemple las nuevas demandas de la revolucin cientfico-tecnolgica. 1.5.3.2. El trabajo como principio pedaggico: origen y actualizacin de la nocin de educacin politcnica Como alternativa a las teoras economicistas reseadas, emergen otros discursos pedaggicos que parten del supuesto de que lo educativo no debe proyectarse en clave de subordinacin o incluso adaptacin al modelo econmico. Por el contrario se postula que los procesos educacionales constituyen prcticas sociales mediadoras de la sociedad en que vivimos, reconociendo su dimensin de reproduccin pero tambin de transformacin de lo dado.

30 Gentili (1994) y Rodrigues (2002).

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SECCIN I En este marco, una nocin que ha sido histrica y polticamente central para los discursos pedaggicos marxistas ha sido la de educacin politcnica. Segn Nosella (2007), surge en el contexto de la revolucin industrial del siglo XIX, quedando inicialmente asociada a la tradicin francesa positivista de la poca que la entiende como el aprendizaje de varias tcnicas. Es decir que representa una tradicin cultural anterior a Marx, que buscaba que la educacin politcnica permitiera satisfacer las necesidades de la industria, en direccin de instruir una fuerza de trabajo capaz de tener versatilidad pluriprofesional. Posteriormente, en los textos de Marx este concepto aparece ligado a la interpelacin radical a la divisin social del trabajo, que mutila ciertas capacidades humanas y produce desigualdades en funcin de los tipos de actividades realizadas. En cambio, la introduccin de la referida nocin se encamina a superar la dicotoma entre trabajo manual e intelectual, entre instruccin profesional e instruccin general, orientndose hacia la unidad teora-prctica, la omnilateralidad humana, la posibilidad de la plena y total manifestacin del s mismo, independientemente de las ocupaciones especficas de la persona. La tradicin marxista continu reelaborando este discurso, tanto a nivel de Europa (destacndose puntualmente los aportes de Gramsci y Manacorda) como de Latinoamrica (Saviani y Frigotto aparecen como autores relevantes en este caso). Resulta de particular importancia considerar la lectura crtica formulada por estos pensadores a la luz de la aplicacin restringida del concepto de educacin politcnica que se proces en las experiencias educativas de los pases del llamado socialismo real, las que tendieron a otorgarle un sentido cientificista e iluminista, que no logr despegarse de su acepcin original focalizada en la vocacin profesionalizante. Asimismo, otra precisin que merece ser atendida remite al riesgo de desplazar el significado del trmino referido a la tcnica, interpretndola en una lgica positivista como instrumento de trabajo metafsicamente determinante del ser humano. Asumiendo estos resguardos, actualmente: la propuesta es combinar en un mismo proceso educativo la formacin terica, la educacin fsica y tecnolgica para enfrentar los desafos de la sociedad contempornea. La formacin politcnica representa el dominio de la tcnica a nivel intelectual y la posibilidad de un trabajo flexible con la recomposicin de tareas a nivel creativo. Podemos identificar una coincidencia de objetivos entre el enfoque antropocntrico de la tecnologa para su utilizacin en el trabajo y los principios educativos de la politecnia. () en este enfoque del trabajo la mquina es una herramienta del hombre utilizada para potencializar sus habilidades. El trabajador se coloca de forma crtica y autnoma participando no slo de forma operativa, sino tambin pudiendo interferir en la eleccin, definicin, concepcin e implantacin de las tecnologas y del proceso de produccin. (Segre, 1995: 396-397).

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 1.5.4. Aportes desde la Educacin para la Construccin de Ciudadana En el mundo de la educacin hay formulaciones que de tanto repetirse corren del riesgo de acabar vacindose de contenido, al quedar presas de los vaivenes de las modas pedaggicas. Se convierten en lugares comunes y pierden entonces su potencial para interpelar nuestros discursos. Esto podra haber ocurrido con la denominada Educacin para la Ciudadana, que a priori concita consensos, aunque resulta preciso detenerse a pensar sus alcances actuales. Qu hay de nuevo en este concepto? Qu sentidos encierra? Hay un solo modelo de ciudadana? Cul es su relevancia en las coordenadas del presente? Como referencia inicial, cabe tener presente que desde sus orgenes histricos lo escolar estuvo ligado a la construccin de ciudadana. En otras palabras, se puede afirmar que la escuela naci de la mano de la necesidad social de formar ciudadanos. En trminos de Fernndez Enguita: La ciudad entraa la convivencia y, en algn grado, la cooperacin (indirecta, a travs del mercado, y directa, por medio de organizaciones y estructuras administrativas) por encima de los lmites de los grupos familiares o tribales, de los oficios y ocupaciones, de los espacios de vida y trabajo, del sexo y la edad Para ello es necesaria una cultura compartida, desde el reconocimiento de una autoridad comn, pasando por una lengua franca o un sistema generalmente aceptado de pesos y medidas, hasta unas normas eficaces de convivencia. Nada hay de sorprendente, pues, en que las primeras escuelas no especializadas (no exclusivamente dedicadas a formar monjes, escribas, etc.) de las que tenemos noticia aparezcan precisamente en las ciudades: en la polis griega, en la civitas romana, en la ciudad medieval y en la citt renacentista. La ciudad supone, claro est, la existencia de excedente econmico y el desarrollo de la divisin del trabajo, que constituyen las condiciones de posibilidad de la escuela, pero tambin un conjunto de relaciones sociales complejas, ya no espontneas o primarias, sino deliberadamente construidas o secundarias, que determinan su necesidad. (Fernndez Enguita, 2008: 16-17). No corresponde ni sera viable adentrarnos aqu en un recorrido de la nocin de ciudadana que se inicie en la Antigedad, aunque ese sea seguramente el escenario fundacional. S es pertinente abordar brevemente sus implicancias en el contexto de ascenso y consolidacin de los Estados-Nacin, ya que de aqu se deriva una de las concepciones que se extiende hasta nuestros das, con gran fuerza en la configuracin de los discursos polticos y pedaggicos. Siguiendo la lectura de Etchegoyen (2006), cabe decir que a la luz de las bases filosficas que inaugur el pensamiento ilustrado, se advierte la demanda de procesar el trnsito del sbdito al ciudadano. El crecimiento econmico y la expansin poltica de la burguesa exigen la consagracin legal de ciertos derechos cvicos, entre los que se destacan la libertad (derecho de hacer lo que no dae al otro), la propiedad (derecho a disfrutar del patrimonio en forma privada, independiente de la sociedad), la igualdad ante la ley y la seguridad (la sociedad existe para garantizar la conservacin de las personas y los derechos

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SECCIN I precedentes). Es decir que en este caso la ciudadana se define en funcin de los derechos formales. El autor critica este enfoque porque conlleva considerar: al hombre como una unidad aislada y enfrentada al todo; no es que la libertad de cada uno se realiza en la libertad de todos, sino que en el otro encuentra su lmite. La sociedad aparece como un marco externo a los individuos, como una limitacin de su independencia originaria. (Etchegoyen, 2006: 140). Asimismo, se ha sealado que a pesar de su formulacin aparentemente universal, bajo este discurso la condicin de ciudadano se circunscribi al hombre blanco, europeo y propietario. Por mucho tiempo, tanto las mujeres como los pobres permanecieron excluidos de la pretensin de ciudadana. Sin embargo, desde la perspectiva reseada, lo expuesto no implica desconocer el legado que el pensamiento ilustrado represent en trminos de su poca, a la vez que punto de partida irrenunciable para la progresiva consagracin universal de los derechos polticos como instrumentos legales de lucha para la conquista de nuevos derechos. El paradigma anterior sigui su propio desarrollo y extiende su vigencia hasta nuestros das, aunque no lo hace en solitario. En las ltimas dcadas del siglo XX comenz a ganar espacio el modelo neoliberal que introduce su propia concepcin de ciudadana. En base al anlisis propuesto por Gentili (2003), puede afirmarse que en este modelo se establece una equivalencia entre el ciudadano y el consumidor. ste remite a un tipo de prctica y ejercicio en el mercado, entendido como el mejor espacio de intercambio entre individuos. En esta perspectiva, la desigualdad es necesaria para que exista competencia; si no hay competencia, los mercados se desmoronan. Se pretende compatibilizar y hacer funcional la accin ciudadana con los ideales de esta sociedad. Slo se acude al ciudadano a efectos de promover que su intervencin en el mercado se realice bajo la ptica de agente responsable. El proyecto neoliberal impulsa el achicamiento / debilitamiento del Estado, con lo cual el espacio nacional deja de asegurar los derechos fundamentales a todos. Ante la relativa retirada de una institucin que construya el sentido de pertenencia de todos los integrantes de la nacin, opera una creciente fragmentacin cultural e incluso la exacerbacin de un comunitarismo simblico o imaginario. En este sentido, Lopes Reis (2006) advierte que se acentan las identificaciones particulares vinculadas a la raza, la religin, el gnero, la orientacin sexual, el origen tnico o nacional, particularmente si son diversos a los de la mayora. Esta situacin registra implicancias contradictorias. Ciertamente, el derecho a la diferencia juega un papel positivo cuando es recurrido en un sentido antidiscriminatorio. Sin embargo, segn esta pedagoga, su radicalizacin o la

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 acentuacin de dualismos en que deriva en ocasiones, puede representar un afianzamiento de tendencias conservadoras, avivando intolerancias e incluso fundamentalismos. En tercer lugar, se configura una concepcin que vincula la ciudadana a procesos de democratizacin del poder. En este caso, se asume que el carcter jurdico es una condicin primera y bsica para transformar la ciudadana, pero se profundiza ms all de los lmites de la consagracin formal de los derechos. Recuperando nuevamente a Gentili, cabe decir que en esta perspectiva se apuesta a la construccin de una ciudadana entendida como prctica social sustentada en ciertas condiciones que se explicitan a continuacin. Igualdad: no slo en trminos de pertenecer a una misma comunidad poltica, sino en un sentido ms sustantivo, ms radical. La igualdad se define en relacin a la nocin de justicia. Participacin efectiva: trasciende el ejercicio peridico del voto asociado a la eleccin de autoridades, cuyo objetivo es delegar la gestin de poder. Refiere a la transferencia progresiva del ejercicio del poder poltico, del control y de la fiscalizacin a las comunidades. Solidaridad: se entiende desde una concepcin activa, que se distancia de la actualizacin de viejos sistemas de caridad y asistencialismo focalizado cuyo objetivo es evitar que la pobreza se torne amenaza. Implica la disposicin a la construccin de condiciones de distribucin igualitaria de los derechos, suponiendo decisiones a nivel de polticas pblicas, reas de inversin y sacrificio de ciertos sectores que conservan / acumulan privilegios en desmedro de otros. Construccin de un horizonte utpico: la ciudadana se construye en el marco de un proyecto que persigue la transformacin y la emancipacin humanas, no como apuesta a un camino definido y cerrado, sino como posibilidad de pensar y construir alternativas. Esto abarca la esfera de los derechos, las prcticas, los valores y principios morales sociales e individuales. Los tres modelos / discursos desplegados se han ligado histricamente a proyectos pedaggicos con sentidos divergentes, si bien las polticas y prcticas educativas tienden a expresar una complejidad y un carcter hbrido mayores que los que estos paradigmas interpretativos logran capturar. De todos modos, es claro que cualquier proyecto de transformacin del formato escolar exige debatir previa y simultneamente un programa que la sustente, pautando rumbos en torno a las viejas interrogantes de en qu y para qu educamos. Un aporte interesante en esa direccin es la propuesta de Martn (2006), quien asumiendo -desde una lectura filosfica y pedaggica consistente- el horizonte de la Educacin para la Ciudadana, sita como posible itinerario de finalidades

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SECCIN I sustantivas de la accin educativa el conocer, manejar, valorar y participar. Desplegaremos sucintamente los significados que este programa formula y los conflictos ante los que plantea la necesidad de posicionarse: Educar para conocer: la transmisin de saberes a las nuevas generaciones es el ncleo central de la educacin entendida como humanizacin. Aqu la tensin se ubica entre el valor de uso del conocimiento escolar (recupera el sentido original de la filosofa de desear conocer el mundo, pues valora que ha sido desplazado) y su valor de cambio (peligrosamente ha acabado por reducirse a obtener la aprobacin para el pasaje de curso). El asunto es entonces resignificar la relacin entre conocer como fin en s mismo y su dimensin instrumental. Educar para manejar: en clave etimolgica, manejar deriva del latn manus (mano). Se parte as de criticar la marginalidad de los aprendizajes tcnicos y tecnolgicos en las instituciones educativas, que han desconocido lo que el homo sapiens encierra de homo faber. Asimismo, se seala que el abordaje de las destrezas a nivel escolar ha reproducido las formas de socializacin ms tradicionales e injustas. Este desafo implica educar para manejarse con completa autonoma a nivel de las tcnicas de la esfera domstica, el conocimiento de los oficios artesanales e industriales, la apropiacin de habilidades vinculadas al ocio (no al negocio), el uso de los nuevos entornos digitales y las redes telemticas. Educar para valorar: en este caso se plantea que adems de la verdad y la utilidad, existen criterios para distinguir lo bueno, lo bello y lo justo, refirindose as a la formacin del juicio moral, esttico y poltico de quien se educa. Se distancia de la apelacin a educar en valores tomados de un modo sustantivo, introduciendo la necesidad de educar en la pluralidad que supone el dilogo (exige criterios de racionalidad). Importa que el proyecto educativo habilite espacios en los que sea posible la deliberacin y el aprendizaje de la naturaleza controvertida de estos universos, en tanto la capacidad de juicio sobre el mundo es condicin para involucrarse en la construccin democrtica. Educar para participar: se retoma la caracterizacin aristotlica del ser humano como animal poltico, fundamentando que la convivencia en sociedades complejas requiere de una ciudadana comprometida, dispuesta a implicarse cotidianamente. Se establece una distincin de la participacin como sinnimo de tomar partido (votar y elegir con criterio) o de tomar parte (saber negociar, cooperar y decidir en forma colectiva), puntualizando que reducir la democracia a lo primero es sinnimo de debilitarla. El desafo es educar sujetos polticos que puedan participar creativa y responsablemente en las distintas esferas: como trabajadores, como miembros de asociaciones, como habitantes, como usuarios de servicios, como consumidores.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 A modo de sntesis, vale la pena remitirse a las palabras del autor al decir que: Es necesario que en las aulas los alumnos convivan (y no slo estn), compartan (y no slo recelen), cooperen (y no slo compitan), disientan (y no slo consientan), discrepen (y no slo callen), discutan (y no slo escuchen), confronten (y no slo comparen), negocien (y no slo acepten), consensen (y no slo impongan), para que as acaben aprendiendo a decidir juntos (y no slo a asumir individualmente las decisiones tomadas por otros). (Martn, 2006: 81). Por ltimo, un aspecto a destacar a partir de los aportes que realizan los diferentes autores, refiere a la importancia de visualizar los campos problemticos de la Educacin para el Trabajo y la Construccin de Ciudadana en trminos relacionales. En esta direccin intenta avanzar el prximo apartado. 1.5.5. Desafos de la educacin tecnolgica profesional en la sociedad contempornea La relevancia y la vigencia del debate en torno a la temtica que es objeto de abordaje en el presente captulo tuvieron una expresin significativa en ocasin de la realizacin del Seminario Internacional 2009 Educacin y Trabajo. Interrelaciones y polticas, organizado por UNESCO IIPE31. Durante la instancia se propuso discutir la compleja relacin entre el sistema educativo y el mundo del trabajo, admitiendo que ambos campos poseen relativa autonoma -con dinmicas y racionalidades propias-, al tiempo que cierta interdependencia. En particular, a los efectos de la elaboracin del PNE 2010 2030, se expusieron algunas perspectivas de especial pertinencia en relacin al enfoque prospectivo que introducen. En funcin de ello, se researn a continuacin los principales aportes que pueden constituir insumos en el contexto que nos convoca. Cabe puntualizar que la seleccin no implica suscribir los posicionamiento expuestos, sino que pretende recuperar ideas fermentales que contribuyan a resignificar la agenda de cuestiones a abordar. El socilogo Mariano Fernndez Enguita, en su ponencia denominada El desafo de la educacin en la sociedad del conocimiento, desarroll la tesis de que lo caracterstico de la economa de la informacin es el crecimiento exponencial del papel de la cualificacin. La cualificacin es entendida por este autor como una expresin del capital cultural, que refiere a la posesin de una informacin y un conocimiento mayores que los de otros y/o simplemente distintos pero ms escasos (en relacin con las necesidades econmicas). (Fernndez Enguita, 2001: 37).

31 Sede Regional Buenos Aires, 1 y 2 de octubre de 2009.

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SECCIN I El autor postula que la humanidad estara atravesando una Tercera Revolucin Industrial, cuyo rasgo determinante sera la transformacin en cuanto a las dimensiones y el papel del conocimiento (la ciencia y la tecnologa), que por su desarrollo intensivo permite nuevas formas de movilizacin de los medios de produccin y de coordinacin del trabajo, a gran escala y a travs de estructuras reticulares. En trminos de divisin social, esto configura la polarizacin entre creativos y ejecutores, ligada al despliegue y fortalecimiento de cientficos y profesionales, en contraste con la situacin de los trabajadores no cualificados o escasamente cualificados, que se ven expuestos al riesgo constante de ser sustituidos en su labor por tecnologa que reduce los costos de produccin. Se procesa un cambio en la estructura de la cualificacin para el trabajo, respecto a las caractersticas y al peso relativo de sus componentes: rutinas: requieren de un conocimiento operativo que se adquiere por aprendizaje prctico. Su tendencia es a la disminucin en funcin de su creciente automatizacin y mecanizacin; diagnsticos: requieren de un conocimiento profesional basado en un aprendizaje predominantemente terico. Registran tendencias de disminucin o aumento segn las reas de cualificacin, siendo en parte accesibles a la inteligencia artificial y a los sistemas expertos; innovaciones: requieren del conocimiento cientfico que se sustenta en un aprendizaje activo. Su peso como componente de la cualificacin va en aumento, siendo slo accesibles a la inteligencia humana. Si bien se admite que los distintos tipos de conocimiento pueden formar parte de un mismo trabajo, lo hacen en combinaciones muy diferentes y en una relacin asimtrica. Los trabajos centrados en la innovacin requieren siempre del diagnstico y de procedimientos establecidos; los trabajos rutinarios pueden no incluir el diagnstico y raramente suponen innovacin. Toda vez que es posible separar los distintos componentes: investigacin, diagnstico y rutinas, tambin lo es asignar su realizacin a diferentes personas. De hecho, la divisin que podramos llamar vertical del trabajo la separacin entre concepcin y ejecucin- consiste en gran medida en esto mismo. (Fernndez Enguita, 2001: 40). En este sentido, se plantea que la sociedad del cambio y la economa de la innovacin requieren bsicamente de la creacin de conocimiento nuevo (investigacin, experimentacin, evaluacin) y de la renovacin del conocimiento en uso (perfeccionamiento, reciclaje). Justamente, del crecimiento de la demanda de conocimientos cientficos y profesionales de alto nivel (en el conjunto del mercado de trabajo y en la configuracin interna de numerosos empleos singulares) se deriva la importancia social y econmica indita que adquiere la educacin en nuestros tiempos, en tanto

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 la concentracin de la cualificacin depende en lo esencial -aunque no slo- de las oportunidades escolares y del funcionamiento del sistema educativo. (Fernndez Enguita, 2001: 39). El autor nos invita a reflexionar acerca de una paradoja: aunque el escenario de importancia creciente de la cualificacin podra implicar un mayor acercamiento a la utopa meritocrtica, esto no es lo que sucede. Por el contrario, se verifican situaciones de profundizacin de la desigualdad. Cmo se explica y qu polticas pueden revertir esta tendencia? En primer trmino, se seala que la sobreabundancia de la informacin genera por s misma escasez de conocimiento, en tanto se democratiza el acceso a la primera pero se polariza la distribucin del conocimiento relevante. En segundo lugar, a diferencia de los pronsticos de la Teora del capital humano, se verifica un sesgo acumulativo en el acceso a las cualificaciones, por la interferencia del capital econmico y social en la provisin del capital cultural. De este modo, no solamente el logorrico y el logopobre desarrollan vidas divergentes, sino que se genera el efecto Mateo, por el cual quien posee cualificaciones se encuentra en mejores condiciones para continuar accediendo a ellas, con lo que se habilita el espiral de la desigualdad. En cambio, la alternativa de una sociedad ms igualitaria se vinculara con la democratizacin del aprendizaje a lo largo de toda la vida, exigiendo entonces un ciclo recursivo Educacin Trabajo y la consiguiente jerarquizacin de la formacin profesional. En este sentido: Equipar al conjunto de la fuerza de trabajo con un elevado grado de cualificacin que permita la especializacin nacional en actividades de alto nivel tecnolgico y una movilidad laboral sostenible o dejar que el grueso de se deslice hacia la degradacin del empleo, el aumento de la tasa de dependencia y la puesta a prueba de la cohesin social ser la disyuntiva de las polticas pblicas. (Fernndez Enguita, 2009: 1). En ese marco, formula la relevancia de que los Estados inviertan en educacin atendiendo a los nuevos desafos que la institucin escolar debe enfrentar: Una buena formacin inicial favorece la posibilidad de la formacin continua (a travs del retorno a la institucin, la prctica laboral, la autodidaxia), al tiempo que el fracaso inicial conduce a una va muerta (falta de confianza, escaso desarrollo de la capacidad de aprender, exclusin de la oferta de formacin, desempleo y empleos de baja calidad). La importancia de la generalizacin de la Educacin Media debe procesarse en un contexto en que la ruptura del monopolio escolar del conocimiento disminuye la atencin y/o el inters de quienes se educan y aumenta los fenmenos de desvinculacin y de desapego escolar (incluso entre quienes permanecen en el sistema educativo).

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SECCIN I Buena parte del conocimiento a ensear est fuera de la escuela pero accesible a la comunidad, por lo que la cooperacin con el entorno y la construccin de una red de instituciones de enseanza se configura como un desafo central. El acceso a la galaxia Internet como uno de los principales mbitos de difusin y adquisicin de la cultura en nuestra poca requiere de una profesin docente que domine y aprecie las tecnologas de la informacin y la comunicacin, comprometida y equipada para ello. Por otra parte, interesa a continuacin desarrollar algunos planteos expuestos por el especialista en Educacin para el Trabajo Toms Valds Cifuentes, en su conferencia Nuevos retos para las enseanzas profesionales. Su presentacin se enmarc en un diagnstico general que puntualiz brevemente la relevancia de los cambios contemporneos en el mundo del Trabajo: modificacin de su centralidad como factor de cohesin social, precarizacin del empleo y flexibilizacin laboral, atomizacin y deslocalizacin de las empresas, aparicin de formas de trabajo no presencial, tercerizacin progresiva de las economas, desequilibrio estructural creciente entre bloques econmicos y regiones en el mundo, que induce niveles inditos de concentracin de la riqueza. No obstante el carcter sistmico de las transformaciones reseadas, el autor subray la importancia de atender a la especificidad de la realidad socioproductiva y laboral en Amrica Latina, proponiendo como pregunta clave: cmo habilitar la insercin laboral de las personas en contextos que no generan empleo? En sus palabras: En medio de un proceso de globalizacin que concentra cada vez en menos pases las opciones de produccin y empleo, que articula una red mundial de distribucin y consumo basada en economas de escala (controladas por cada vez menos operadores), que deja fuera de los mercados a un conjunto de estados que representan la mitad de la poblacin mundial, cmo seguir preparando a generaciones enteras para empleos inexistentes y pensar que la responsabilidad de la educacin para el trabajo acaba con la certificacin y la emisin del ttulo de egresado? (Valds Cifuentes, 2009: 1-2). En este sentido, se afirma que urge reinventar la Educacin para el Trabajo, trascendiendo el modelo de la vieja educacin tcnica y profesional del siglo XX que no tiene solucin, en tanto se articulaba siguiendo un modelo taylorista que

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 generara una demanda inagotable de fuerza de trabajo y mantendra inalterables durante largos perodos los perfiles profesionales demandados. Desde la perspectiva referida, la sociedad del conocimiento, aun sin pretenderlo de manera planificada, genera una posibilidad para los pases tecnolgicamente dependientes en relacin a la posibilidad de producir ideas, instalando el desafo de promover la transformacin de economas intensivas en mano de obra en economas intensivas en conocimiento. Por consiguiente, la relevancia de la Educacin para el Trabajo no debera pensarse en trminos de obligacin hacia las empresas, sino de su responsabilidad en la satisfaccin de un derecho de ciudadana al contribuir a democratizar la distribucin del conocimiento. Segn este especialista, la tendencia actual a revertir implica la concentracin social del capital simblico (capacidades que permiten interpretar la realidad y operar sobre ella), as como la distribucin estamental del conocimiento profesional, lo que conduce a una construccin hereditaria de la funcin social pautada por el determinismo socioprofesional y la desaparicin del estmulo por el logro en el desempeo profesional. Los Sistemas de Educacin Tcnico Profesional deben entonces intervenir para favorecer la distribucin equitativa de las rentas inmateriales (expectativas, intereses, motivacin y conocimientos) y de las oportunidades de acceso al trabajo elegido, contemplando simultneamente el valor de uso y el valor de cambio del conocimiento. Sobre este ltimo aspecto, el autor formula ciertas precisiones que es oportuno considerar. Bajo los supuestos de que la primera responsabilidad del sistema educativo en una sociedad democrtica es ensear a elegir y que slo el trabajo elegido es mejor que ningn trabajo, se configura la importancia de incorporar la planificacin del desarrollo personal como componente central de la Educacin para el Trabajo. En este sentido: El inters profesional es una construccin cultural y por tanto educable. La orientacin vocacional y profesional constituye un proceso educativo de asesoramiento para la toma de decisiones, imprescindible para el mantenimiento de la motivacin durante los procesos de aprendizaje. (Valds Cifuentes, 2001: 16). Al respecto, el autor entiende que la mejor formacin profesional es la que se desarrolla en la escuela bsica, en tanto en esa fase se adquieren el dominio de los cdigos y las capacidades generales que permiten al sujeto interpretar su entorno fsico y simblico. Particularmente, alude a la importancia de ensear a desear, en el sentido de ampliar el universo de opciones vitales, de ensear a construir motivos / sentidos. Entre las capacidades a ensear a las personas para la gestin autnoma de su insercin profesional, se menciona incorporar a los niveles educativos obligatorios: operar en la incertidumbre, identificar las necesidades de consumo, comprender las relaciones del capital, gestionar riesgos, actuar en redes sociales,

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SECCIN I desarrollar actividades de organizacin / comunicacin, favorecer la innovacin y la creatividad en el aprendizaje. Estas exigencias curriculares tambin se extienden lgicamente al reto de transformar las trayectorias de formacin en la Educacin Tcnico Profesional en Amrica Latina. Por ello, El objetivo es convertir nuestras viejas escuelas en lugares de investigacin, creacin, produccin y transferencia significativa de conocimientos sociales y actitudes emprendedoras. El resultado, la proliferacin social de cerebros en obra, corazones comprometidos de obra, mentes apasionadas de obra, pensadores innovadores de obra, emprendedores infatigables de obra. El futuro de las sociedades latinoamericanas, su lugar en el siglo XXI, su definitiva emancipacin e independencia econmica no se construirn con las manos. Sern el resultado de mentes y corazones comprometidos con las ideas y con el futuro de la sociedad de la que forman parte. (Valds Cifuentes, 2009: 2).

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SECCIN I

CAPTULO II
LA PLANIFICACIN EDUCATIVA: CONCEPTUALIZACIN, MODELOS Y PLANES NACIONALES EN AMRICA LATINA
2.1. Polticas pblicas, polticas educativas y planes de educacin
2.1.1. Las polticas pblicas: definicin del campo 2.1.1.1. La poltica y las polticas En una primera aproximacin, las polticas como manifestacin del accionar de los gobiernos son producto de la poltica, esto es, del intercambio bajo las modalidades de cooperacin o conflicto entre distintos actores relevantes de la escena pblica32. La correlacin aparece como natural: quienes ostentan recursos de poder, de naturaleza institucional (gobernantes, dirigentes de los partidos polticos) o procedencia social (integrantes de cmaras empresariales, trabajadores sindicalizados, participantes de diversas organizaciones no gubernamentales, etc.) tienen un lugar protagnico en la vida pblica y por ello es previsible que moldeen las polticas a desarrollar. En esta mirada, existe cierto determinismo en la orientacin de las decisiones gubernamentales, que seran un producto ms o menos lineal de la arquitectura del poder en una sociedad y momento determinados. Por otro lado, las polticas pblicas como modalidad de actuacin sobre los complejos procesos sociales exigen cierta racionalidad y adecuacin entre las medidas a implementarse y los problemas que se procuran resolver o anticipar. Ello demanda diagnsticos certeros, la ponderacin de distintas alternativas de intervencin y la eleccin de aqulla que se estime ms eficaz y eficiente para la consecucin de los fines definidos. Como puede comprenderse, esta racionalidad de naturaleza tcnica es distinta -y en ocasiones opuesta- a la anteriormente expuesta, de ndole poltica. Ambos enfoques cuentan con argumentos a su favor, pero tambin pueden apuntrseles carencias y riesgos. En sociedades democrticas plurales, el realismo poltico asegura una hechura de polticas respaldada por un nmero crtico de protagonistas relevantes, pero tambin tiende a favorecer la reproduccin de un mapa de poder especfico. Propende, entonces, a programas ms conservadores, y estrecha las oportunidades para las transformaciones ms audaces. Por su parte, el racionalismo de las polticas pblicas favorece soluciones presuntamente ms objetivas y mejor fundamentadas, y eventualmente ms innovadoras, aunque al costo de menospreciar la necesaria sustentabilidad poltica de los programas que se adoptan y de la amenaza de un desplazamiento del protagonismo desde sujetos legitimados a elites tecnocrticas.
32 Ambos conceptos son recogidos, en la literatura anglosajona, por los trminos policies y politics, respectivamente.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Esta oposicin entre un paradigma de polticas orientadas por conductas y mtodos racionales de naturaleza cientfica que guen la bsqueda de las mejores soluciones posibles, y otro en la que se las concibe como tributarias de pugnas entre intereses, de luchas por posiciones en las que se ponen en juego los recursos de poder de cada uno (entre ellos el conocimiento especializado) tiene una larga tradicin. La discusin cuenta con ricos antecedentes en la teora poltica: Platn, Rousseau y el propio Marx han sido ubicados en la escuela cientfica, en tanto pensadores como Maquiavelo y liberales como Stuart Mill se encuentran entre quienes justifican el accionar del estado como emergente directo de los factores de poder. Si bien la discusin no est saldada, es innegable que la poltica prctica en los estados democrticos supone cierta correlacin entre ambos ingredientes, de proporciones variables de acuerdo al pas, la coyuntura y las distintas polticas sectoriales. Es igualmente cierto que en la etapa histrica particularmente compleja en la que vivimos, cualquier poltica que pretenda ser eficaz y legtima -no slo legal- requiere del concurso del conocimiento especializado y de amplios sustentos polticos y sociales. 2.1.1.2. Qu es una poltica pblica? Siguiendo a Aguilar Villanueva (1992), pueden identificarse los siguientes caracteres en una poltica pblica: comportamiento intencional, accin (o inaccin) con sentido, que involucra a varios actores (decisores y operadores), en un curso de accin (proceso, no una sola accin), decidido por una autoridad formal legal competente, de manera obligatoria para la sociedad, y con efectos en el sistema poltico y social (productos e impactos). En trminos generales, esta definicin es consensuada en la academia. Mas algunos autores de la escuela europea, como Meny y Thoenig (1992) agregan el componente de la orientacin normativa: las polticas pblicas reflejan adems cosmovisiones, marcos ideolgicos y preferencias de los decisores, lo que les otorga direccin y sentido. Este tipo de definiciones presentan como nota distintiva un apartamiento con respecto a las concepciones formalistas del accionar estatal, tpicamente asociadas al estudio de disciplinas como el derecho pblico y la administracin pblica. Para la ciencia poltica en particular -y para las ciencias sociales en general- las polticas pblicas no son solamente un acto de autoridad, sino tambin un proceso complejo y plural, con mltiples actores pblicos y privados envueltos en relaciones de cooperacin, competencia o conflicto, cada uno de ellos dotado de distintos recursos para incidir en las decisiones pblicas (econmicos, cognitivos, simblicos, etc.). Asimismo, este enfoque sustantivo no se agota en la toma de decisiones, sino que comprende todo el decurso de las polticas pblicas, incluyendo las transformaciones sobre el entorno social que puedan generar. Para dar cuenta del completo proceso de desarrollo de una poltica pblica se acude por lo general a la idea del ciclo de polticas, sucesin de etapas o fases

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SECCIN I que comprende la introduccin de un problema en la agenda poltica, la formulacin de una poltica especfica para su tratamiento, su posterior implementacin y, por ltimo, la evaluacin de sus productos e impactos. Se trata de un constructo interpretativo para dar cuenta de los variados actores, racionalidades y propsitos que suelen primar en una u otra etapa, pero toda la literatura especializada admite que no consiste en una secuencia lineal, por cuanto existen habitualmente solapamientos entre las distintas fases y entre polticas preexistentes y otras que comienzan a promoverse, y una retroalimentacin continua entre viejas y nuevas polticas. Una asuncin central en este modelo analtico es que todas las etapas del ciclo de polticas son polticas. Hace cuatro o cinco dcadas atrs, se conceba que el momento poltico de las polticas pblicas era exclusivamente el de su formulacin, instancia en la que deba seleccionarse una alternativa de intervencin entre varias disponibles, de acuerdo a las preferencias de los decisores y a la influencia de otros protagonistas. En esa visin ya superada, la fase de implementacin supona la mera aplicacin administrativa de la solucin adoptada, y la posterior evaluacin se limitaba a un cotejo entre los objetivos perseguidos y los efectivamente logrados. En los estudios contemporneos, en cambio, se asume que en cada una de las estaciones del ciclo de la poltica pblica conviven dialcticamente los componentes racionales y de pugna poltica a los que hiciramos referencia en el numeral anterior. As, el pasaje de la decisin a su efectiva implementacin se ver mediado por las concepciones, intereses y modalidades de accin colectiva de los sujetos comprendidos (burocracias pblicas, profesionales del Estado de bienestar, particulares comprendidos por regulaciones), y la evaluacin se realizar adems segn la distinta racionalidad de cada uno de los actores y de la propia opinin pblica. 2.1.2 Las polticas educativas como polticas pblicas En tanto polticas sectoriales, las polticas educativas comparten todos los caracteres anteriormente expuestos. Sin embargo, tambin estn dotadas de caracteres particulares que las diferencian del resto de las polticas. Pedr y Puig (1999) identifican dos conjuntos de particularidades, referidas al ciclo de polticas antes descrito y a su traslacin en transformaciones sociales, con especial referencia a las reformas educativas. Segn estos autores, las particularidades de las polticas educativas vinculadas al ciclo de las polticas son las siguientes: En la fase de agenda o identificacin del problema: el origen de la intervencin estatal en el sector suele provenir de un desfase entre las orientaciones y objetivos del sistema escolar y los requerimientos del sistema social, o bien de un juicio de ineficacia del sistema escolar, entendido como un desequilibrio entre lo que debera conseguir y lo que en realidad consigue.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 En las fases de anlisis y decisin: las reformas educativas requieren de un perodo adecuado de experimentacin y de prueba, especialmente si afectan al currculum, a los mtodos y los contenidos de la enseanza. A su vez, las polticas educativas de mayor enjundia no pueden resolverse por va administrativa y ni siquiera legal, sino que siempre es necesaria una negociacin tendiente a conseguir los apoyos de los diferentes actores del sistema escolar. Estas peculiaridades le confieren a las polticas educativas una cierta parsimonia que las distingue de otras polticas. En la fase de implementacin, las polticas educativas ms importantes requieren de una aplicacin progresiva y gradual previa a su definitiva generalizacin. Este gradualismo es indicado para favorecer las adaptaciones a los contextos locales, para resolver sucesivamente los conflictos particulares que puedan ir surgiendo, y para posibilitar el financiamiento de las transformaciones ms ambiciosas. As, si se ha reformado la educacin primaria y esta dura ahora seis aos, habr que esperar este perodo de tiempo como mnimo para poder decir que se ha generalizado y completado la reforma. (Pedr y Puig 1999: 57). En la etapa de evaluacin, las polticas educativas demandan un monitoreo a lo largo de las diferentes fases, y no slo en el momento de su culminacin. Comprenden dos tipos de ponderaciones: el anlisis longitudinal, aplicado a una cohorte de estudiantes a travs del tiempo, y el anlisis transversal, que enfoca distintas unidades o regiones en el mismo momento, con el propsito de determinar si hay cambios significativos en las sucesivas cohortes o si se producen disparidades regionales. De acuerdo con los autores de referencia las polticas educativas tambin reconocen especificidades en sus efectos: Sus objetivos suelen ser definidos ms bien cualitativamente (equidad, calidad, democratizacin), y por lo tanto es difcil medir el xito de una poltica. Los efectos se producen diferidos en el tiempo, por lo que debe aguardarse el cumplimiento integral de los ciclos de reforma para proceder a su evaluacin final. Asimismo, el solapamiento con las polticas preexistentes (por ejemplo, viejos y nuevos planes de estudio) dificulta la ponderacin de los resultados de unas y otras. Relacin no lineal entre recursos asignados y resultados obtenidos, con un rango de variacin mayor aun al esperable en otro tipo de polticas. Estrecha ligazn con otras polticas sectoriales. En su faz pasiva, los resultados educativos son muy sensibles al impacto de otras

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SECCIN I polticas; as, polticas sociales exitosas constituyen precondiciones favorables para la expansin de la matrcula y el mejor desempeo de los estudiantes. Pero tambin las polticas educativas repercuten directamente en otros campos pblicos, tales como polticas de desarrollo econmico o de empleo. 2.1.3. Gobernar por polticas versus gobernar por planes Resulta evidente que no toda poltica pblica constituye un plan. Si bien establecimos ms arriba que toda poltica pblica supone un conjunto de medidas (y no una de ellas individualmente considerada), existe una gran distancia entre stas y el diseo ms pretencioso y comprensivo plasmado en un plan sectorial de alcances nacionales. Como cualquier otra poltica, la educativa se materializa mayoritariamente en un conjunto de decisiones de mediano porte o de mera aplicacin de otras polticas preexistentes que delinearon los rasgos fundamentales de organizacin del sistema educativo. Cuando se intentan transformaciones de mayor trascendencia, se suele apelar a la sancin de nuevas leyes de educacin, si es que guardan relacin con aspectos institucionales y de gobierno, o a las denominadas reformas educativas, conjunto de programas destinados a la transformacin de diversas reas de la enseanza dotados de cierta ordenacin sistmica. Un plan implica una estrategia de accin ms completa y acabada que una ley o una reforma. Como se fundamentar en pginas siguientes, un plan configura una visin ms comprensiva, compleja y racional del fenmeno que pretende contemplar -en nuestro caso, el educativo-, su situacin actual, su proyeccin a futuro y de las estrategias y medidas a arbitrar para el logro de las metas que se definan. Las opciones alternativas de gobernar por polticas o gobernar por planes encierran un conjunto de presupuestos y asunciones de valor y operativas diferentes. Es as que Aguilar Villanueva se pregunta: Es posible todava armar un proyecto nacional unitario, concretarlo en un plan nacional, y orientar toda la accin del conjunto social de acuerdo a un mismo ordenamiento de preferencias colectivas y al empleo de un mismo instrumental de accin? (Aguilar Villanueva, 1992: 25). Segn estas miradas escpticas sobre la posibilidad y el mrito de los ensayos de planeacin, gobernar por planes conlleva una serie de complejidades de difcil resolucin. Por un lado, exige congregar las conductas de todos los actores sociales mediante formas de control autoritario o, alternativamente, de la existencia de un consenso y apoyo poltico generalizado, difcilmente obtenible en el marco de sociedades plurales y heterogneas, cuyo desenvolvimiento desborda los objetivos e instrumentos que un gobierno considera preferibles. Por otra parte, por sus pretensiones omnicomprehensivas requiere de grandes capacidades de anticipacin y clculo acerca de la evolucin de los problemas y la validez de las soluciones, careciendo de la flexibilidad necesaria para adaptarse a situaciones cambiantes. En cambio el gobierno por polticas se compadecera mejor con un

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 accionar pblico ms limitado y flexible, con el desarrollo de modelos y prcticas diversas y con un mayor protagonismo de los actores sociales.33 Empero, tambin las frmulas ms acotadas de gobierno por polticas tienen sus carencias. La ausencia de un plan director conspira contra la debida articulacin entre diferentes programas, induce el accionar de la administracin hacia prcticas meramente responsivas y cortoplacistas, y tiende a separar rgidamente la regulacin de un sector social entre actividades de direccin, resueltas en el centro del sistema de acuerdo a modalidades comnmente tecnocrticas, y a prcticas efectivas libradas a la sociedad por fuera del andamiaje de autoridad. Asimismo, suelen ser ineficaces para enfrentar problemas complejos y arraigados, que requieren de lapsos prolongados de intervencin pblica sostenida y coherente para arribar a soluciones satisfactorias. Como fcilmente puede deducirse, y en consonancia con conceptos plasmados ms arriba, estos asertos son especialmente vlidos en el campo educativo. A modo de ejemplo, probablemente sern modestos los impactos en la calidad educativa de una estrategia de mejora de la formacin docente que no se articulen con medidas orientadas en el mismo sentido en la carrera funcional y en la poltica de remuneraciones, o una reforma curricular que sea modificada parcialmente por otras posteriores antes de que haya podido completar todo su ciclo. Por cierto, el instrumento de la planeacin no es de por s una respuesta necesaria y suficiente a cada uno de estos desafos, y la frustracin de experiencias de esa naturaleza que tuvieron su auge cuatro o cinco dcadas atrs obliga a su ponderacin crtica. Mas resulta conveniente distinguir analticamente dos tipos de cuestionamientos que se han lanzado sobre el planeamiento: uno, vinculado a determinadas concepciones sobre el rol deseable del Estado y de los gobiernos en la conduccin social. Otro, claramente diferenciable, que puso en tela de juicio el modelo clsico de planeacin, de carcter verticalista y cuo tecnicista, y ha propuesto modelos alternativos de planeamiento. Para la primera expresin, cualquier intento de planeacin que vaya ms all de un plan marco es poltica y filosficamente indeseable, por cuanto expande indebidamente el rol del Estado y afecta la libertad de individuos y grupos de la sociedad para desarrollar sus propias polticas. Para la segunda, en cambio, la planificacin debe reformularse en torno a un armado ms amplio y plural, que defina los objetivos sociales democrticamente y aplique la estrategia operativa (lineamientos, medidas) de manera flexible y teniendo en cuenta los imperativos situacionales. A cada una de estas manifestaciones destinamos, por su orden, los dos numerales siguientes.

33 Puede advertirse cierta correspondencia entre estas dos categoras y la oposicin presentada por Vaz Ferreira entre pensar por sistemas y pensar por ideas para tener en cuenta.

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SECCIN I

2.2. La planificacin en el contexto de las transformaciones estatales

La determinacin del concepto y el rol de la planificacin pblica en una esfera colectiva determinada -en nuestro caso, las polticas educativas- no puede comprenderse cabalmente sin una remisin a la cuestin ms general de los territorios reservados para el Estado y para el mercado en cada sociedad. En el devenir histrico los cometidos estatales han variado sustantivamente, de poca en poca y de pas en pas, desde esquemas absolutistas en un extremo a armados liberales en otro, en un movimiento de flujos y reflujos sucesivos que explicitan la naturaleza polmica y cambiante de este clivaje pblico-privado vertebrador del ordenamiento social. Si acotamos temporalmente el radio de anlisis, podemos identificar desde finales del siglo XIX, y con particular nfasis desde el segundo perodo de posguerra del siglo XX, la constitucin y desarrollo de un modelo de relacionamiento pblico-privado caracterizado por una activa participacin del Estado en la economa y por el suministro pblico de una pluralidad de bienes y servicios sociales, que fue denominado welfare state o Estado de Bienestar. La novedad se corresponde con el reconocimiento de la tercera dimensin de la ciudadana -la econmica-, que sucedi a sus facetas civil en el siglo XVIII, y poltica en el XIX. El Estado de Bienestar constituira, entonces, la culminacin de un proceso de expansin progresiva de los derechos ciudadanos (Marshall, 1965). Siguiendo a Mishra (1989: 56), por Estado de Bienestar entendemos un sistema social caracterizado por: intervencin estatal en la economa para mantener el pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupacin; provisin pblica de una serie de servicios sociales, tales como educacin, asistencia sanitaria, pensiones, ayudas familiares y vivienda. El carcter distintivo de esta amplia provisin de bienes y servicios es su universalidad, esto es, su direccionamiento hacia todos los grupos de renta de la poblacin, con independencia del nivel de sus ingresos; responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida, con categora de derecho social y no de caridad. El cumplimiento de cometidos estatales de tal amplitud, complejidad y diversidad exiga la movilizacin de recursos humanos y materiales de acuerdo a criterios racionales, afincados en un conocimiento certero de la realidad, en objetivos y metas claramente definidos y en procedimientos hbiles para procesar el trnsito desde un punto hasta otro. En otros trminos, requera un plan. Como se ha sostenido, la idea de plan presupone tres axiomas: a) que el saber no slo permite conocer sino tambin manejar / dirigir la realidad; b) que la razn es capaz de discernir qu es lo mejor en una situacin determinada; y c) que la voluntad tiene la potencialidad necesaria para dirigir los procesos sociales (Aguerrondo, 2007: 3-4).

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 No es casual que la planificacin moderna se haya desarrollado histricamente en coyunturas histricas y geogrficas en las que los estados nacionales expandan sus funciones: como antecedentes, en la Rusia posrevolucionaria y en el Estados Unidos del New Deal, y ms extendidamente, en Europa y Japn luego de la Segunda Guerra Mundial y de manera coetnea en Amrica Latina. Bajo formatos de gobierno dismiles (socialistas, capitalismos de economa mixta, socialdemcratas o populistas), el plan orient la ejecucin de las nuevas misiones econmicas y sociales de los estados, constituyndose en ocasiones en una previsin y orientacin exhaustiva de la evolucin de las ms diversas facetas de la vida social (desde la economa hasta el desarrollo urbano y territorial, comprendiendo, entre otras, tambin la educacin). Se trata en todos los casos de la asuncin de perspectivas desarrollistas, esto es, de la conviccin de que el pasaje de las naciones a estadios superiores de prosperidad econmica e integracin social dependan de la orientacin y del empuje de los estados. Pero la planificacin no slo trasluci el mayor activismo estatal. Tambin supuso una convergencia indita entre poltica y conocimiento cientfico aplicado, cientifizando la poltica y politizando los saberes sociales. El desarrollo alcanzado a mediados del siglo pasado de apreciables niveles de conocimiento en los campos de las ciencias sociales, la administracin pblica y la estadstica -por citar slo algunos- posibilit la promocin de polticas pblicas asentadas en bases ms slidas y con pretensiones de previsin y operacin sobre el futuro. A su vez, en modelos ms maduros de planificacin, el estudio de las condicionantes polticas impregn los modos en que el saber especializado se aplicaba a la proyeccin y a la intervencin estatal. Como se ha sostenido, La aparicin del planeamiento tiene su origen en la alianza surgida entre la poltica y la ciencia en la segunda mitad del siglo XX, en especial en los Estados Unidos, que dio sustento a la creencia en el poder de la ingeniera social para resolver los problemas sociales, de manera que la alianza con la ciencia legitim las polticas estatales (Rodrguez Moreno, 2003: 51). Esta alianza entre poltica y ciencia es particularmente compleja. Como bien seal Matus (1972: 38), no se trata solamente de la relacin entre dos procesos (planificacin y desarrollo), sino tambin de una relacin entre grupos humanos entre los que se encuentren polticos, tcnicos, burcratas y grupos sociales organizados. Estos actores son protagonistas de un proceso poltico, un proceso tcnico y un proceso administrativo. En tanto las autoridades polticas y la burocracia pblica son factores preexistentes en estos procesos, los planificadores deben ganar su legitimidad frente a ambos para obtener un sitio en la administracin estatal. Dada las distintas racionalidades de cada uno de estos sujetos, su articulacin en una instancia de planificacin de polticas pblicas es por definicin dificultosa. De manera ms radical, la planificacin ha sido interpelada -con creciente xito a partir de la dcada de 1980- desde visiones pluralistas liberales, que cuestionaron tanto su aptitud para conseguir los fines planteados, como la afectacin de espacios de determinacin que deberan ser delegados a los mercados y los individuos. El planteo de Aguilar Villanueva da cuenta cabal de estas posturas:

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SECCIN I gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario, o bien masivo consenso y apoyo poltico (...) el plan, incluido el proceso de planeacin, requiere un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no les pueden dar (...) el pluralismo poltico, las libertades econmicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global (...) la accin social desborda la planificacin gubernamental... (Aguilar Villanueva, 1992: 26-27). Estas crticas se han alineado con la alteracin del supuesto fctico que, como sealramos, ambient el surgimiento de la planificacin: la extensin de los estados de bienestar, y su sustitucin por formatos ms acotados de intervencin estatal en la economa y la problemtica social. Naturalmente, modelos de desarrollo basados en el protagonismo de las fuerzas del mercado no requieren un plan decidido polticamente, sino que ms bien tienden a asociarse con el impulso de marcos de polticas que fijan solamente algunas reglas generales que establecen lmites bsicos a su accionar, o a lo sumo constituyen sistemas de incentivos para la promocin de determinadas conductas. Entre las manifestaciones ms omnicomprensivas de la planificacin, frecuentemente asentadas en concepciones y prcticas verticalistas y tecnocrticas y estas otras expresiones minimalistas, tributarias del retiro de los Estados, se han desarrollado ms recientemente modalidades de planificacin que asumen la pluralidad y complejidad de los procesos sociales y la necesaria contextualizacin poltica en la fijacin de objetivos y procedimientos. Este aspecto nos lleva a la necesidad de conceptualizar y modelizar adecuadamente los distintos procedimientos y expresiones de la planificacin estatal.

2.3. Los modelos de planificacin

En la literatura especializada se distinguen claramente dos modelos bsicos de planificacin: el normativo -al que podra tambin identificarse como el modelo clsico- y su alternativa, el modelo de planificacin estratgica. Un autor ineludible en este tema, el chileno Carlos Matus, reseaba ya a comienzos de la dcada de 1970 los caracteres del modelo clsico: El procedimiento normativo define un curso del proceso de desarrollo que comprende las acciones necesarias para cumplir determinados objetivos fijados a priori, pero sin utilizar hasta sus ltimas consecuencias el conocimiento de los factores que explican y determinan la conducta; las acciones propuestas no surgen de las funciones reales de comportamiento, sino que se sobrepone a stas una norma de conducta coherente con los objetivos. Entre la situacin inicial y el objetivo hay una trayectoria eficaz que debe sustituir al comportamiento real; esa trayectoria eficaz es simplemente un requisito de la norma-objetivo. El modelo no surge dialcticamente de la realidad, sino que se deduce de la norma-objetivo. Modelo y realidad estn en planos diferentes, sin posibilidad cierta de contacto, separndolos la misma diferencia que existe entre comportamiento regla y regla ideal, entre necesidad y posibilidad. (Matus, 1972: 101).

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 El mismo autor presentaba entonces las diferencias introducidas por el planeamiento estratgico: El procedimiento estratgico, en cambio, supone una respuesta del sistema ante alteraciones deliberadas, respuesta que puede orientarse hacia el cumplimiento de objetivos conscientemente elegidos. La norma es aqu el punto hacia el cual se pretende encauzar el comportamiento del sistema. La trayectoria del proceso para alcanzar la norma no deriva de sta, sino de ajustes posibles y sucesivos en el comportamiento del sistema. El procedimiento estratgico, lejos de superponerse a la realidad, emerge de ella, es la misma realidad y a la vez se distingue de sta porque busca un medio de modificarla basndose en un conocimiento preciso de su funcionamiento (Matus, 1972: 101). Como puede deducirse de las citas anteriores, el modelo normativo de planificacin es tributario de una concepcin positivista, sustentada en tres supuestos bsicos: 1) 2) 3) la posibilidad de anticipar los problemas ms importantes a enfrentar en el futuro; el conocimiento actual de los planificadores sobre las formas ms efectivas para la solucin de esos problemas; y la aplicacin de los medios especficos para la solucin de los problemas no representa -en s misma- un problema, sea por la no asuncin de esta responsabilidad por parte de quien elabora el plan, o por la confianza en que quien decidir e implementar la poltica cuenta con el poder y la competencia necesaria para imponer las recomendaciones (Mc. Ginn y Porter, 2005).

El modelo clsico constituye, por tanto, una expresin manifiestamente optimista en la capacidad moldeadora de la realidad que ostentara el conocimiento especializado, que subestima la complejidad intrnseca de los procesos sociales y, ms especficamente, su racionalidad poltica. Por oposicin, el carcter ms contingente, relacional, comprehensivo y sociopoltico del paradigma alternativo con respecto a su antecedente puede sintetizarse en el cuadro que sigue.

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CUADRO 2 Planificacin normativa y estratgica: comparacin de sus conceptos principales Normativa Estabilidad y certidumbre Armona de intereses Neutralidad respecto al objeto Regulacin Equilibrio Visin lineal del conocimiento y la accin Estratgica Inestabilidad y turbulencia Concertacin de intereses contrapuestos Compromiso con el objeto Arbitraje Compensacin de desigualdades Visin circular y recurrente Previsin Prediccin sobre el futuro (anticipado) (anticipar condiciones de viabilidad) Clculo unidireccional Clculo interactivo (un solo planificador) (todos los actores planifican) Solucin nica y homognea Soluciones diversas y selectivas Separacin del sujeto / objeto Integracin del sujeto y objeto de la planificacin de la planificacin Orientacin de conductas a partir de pla- El planificador debe crear las condiciones nes y acciones. El planificador decide qu para que el cambio sea posible y cmo hacerse Plan - libro Plan: matriz problemas-operacin modular Fuente: Fernndez Lamarra, 2006: 54

El concepto de estrategia en este constructo de relevo implica asumir la doble dimensin de viabilidad de cualquier proyecto comprehensivo de transformaciones. Por un lado, una viabilidad tcnica o econmica, anclada en la relacin costo beneficio de las medidas a implementar. Por otro -y esta es la novedad principal- la eficacia poltica, entendida como la capacidad de un conjunto de proyectos para cambiar la estructura de fuerzas sociales. La estrategia es, as, tanto un proyecto poltico en tanto implica definir la direccin y las formas de encauzar la realidad hacia un rumbo especfico, como una actitud y un mtodo, que demanda la integracin coherente de las partes restantes de la planificacin con dichas definiciones. Es posible, por ello, que en ciertos momentos la viabilidad poltica difiera de la trayectoria (secuencia) tcnica, y en tales casos esta ltima deber ajustarse a la primera. Asimismo, el patrn de desarrollo de un plan, entendido como el ajuste de cada uno de sus proyectos a la totalidad, puede variar segn se modifiquen las situaciones materiales que constituyen su referencia. Por este carcter social y poltico de la planificacin es que Matus (1972: 118119) asigna vital importancia al proceso intelectual de formacin de conciencia, y al proceso material de creacin de condiciones para el cambio. El primero es una tarea abstracta, por medio de la cual los grupos sociales integran sus situaciones de partida en una visin de conjunto que las explica como parte de un proceso con un sentido determinado, en una secuencia originariamente de

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 carcter intelectual y posteriormente social, que le otorga legitimidad y vivencia real. En cambio, el proceso material de creacin de condiciones para el cambio es una accin concreta, que modifica progresivamente la posicin de los grupos sociales frente a los cambios, alterando la posicin relativa de cada uno de ellos ante las nuevas situaciones que el plan va delineando. Ambos procesos -el intelectual y el material- se influyen recprocamente, por cuanto el primero abre nuevas posibilidades de acciones materiales, y stas crean otras condiciones para la formacin de conciencia. De la misma forma que la planificacin normativa se sustentaba en la racionalidad positivista, los desarrollos anteriores asumieron progresivamente un enfoque dialctico. Surgi as una variante de cuo latinoamericano de la planificacin estratgica, a la que se denomin planificacin estratgica situacional o directamente planificacin situacional. En el cuadro siguiente se comparan supuestos fundamentales del modelo clsico y de esta expresin renovadora.
CUADRO 3 Comparativo entre planificacin normativa y situacional Planificacin normativa 1. Objetivos 2. Agentes 3. Oponentes 4. Medios 5. Tipo de clculo 6. Restricciones 7. mbito de la planificacin Normativos Tcnicos No se consideran Medios asignados No se considera Materiales Todo el sistema Planificacin situacional Polticos Polticos/Tcnicos/Administrativos Se tienen en cuenta Creacin de medios Estratgico y tctico Polticas Dominio situacional especfico

Fuente: Aguerrondo, 2007: 10 (adaptacin de Matus, 1987)

En esta expresin marcadamente poltica del proceso de planificacin, entonces, se sustituye la concepcin evolutiva lineal del modelo clsico por una secuencia de etapas sucesivas, que inciden una sobre otra, segn las condicionantes creadas por un entorno social incierto y cambiante, pautado por la existencia de actores con perspectivas e intereses divergentes. La racionalidad tcnica se redefine, entonces, como un instrumento al servicio de la estrategia poltica definida para acompaar ese proceso.

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2.4. La planificacin educativa en Amrica Latina y Uruguay: antecedentes histricos

2.4.1. En trminos generales, la planificacin estatal se afinc en Amrica Latina a partir de los aos 40 del siglo pasado, con fuerte impulso de la concepcin desarrollista encarnada en la CEPAL, usina ideolgica y tcnica del movimiento. En la dcada siguiente, esta tendencia se traslad al campo de la educacin, tambin con fuerte protagonismo de instancias supranacionales. Fernndez L. y Aguerrondo (1991) identificaron un conjunto de factores explicativos de este trasiego: La extensin de la demanda por educacin en todos los niveles. La creciente ampliacin y complejizacin de la estructura acadmica y administrativa de los sistemas educativos. La necesidad de adecuar la educacin a los imperativos del desarrollismo e integrarla a los planes econmicos. La imitacin de la planificacin educativa desarrollada en otras regiones, especialmente en los pases ms desarrollados. La conviccin de que el subdesarrollo se deba a la falta de organizacin y racionalizacin en procura de un objetivo. La prdica ideolgica de los expertos en planificacin, que la propugnaban como medio necesario para tramitar la modernizacin. La influencia de los organismos internacionales de promocin y financiamiento, que exigan el encuadre de todas las solicitudes de crdito en planes integrales. Algunos eventos interamericanos de particular trascendencia jalonaron en las dcadas de 1950 y 1960 el camino de la difusin y afianzamiento de la planificacin educativa en la regin. Entre ellos se han destacado los siguientes: Conferencia de Ministros de Educacin de Amrica Latina celebrada en Lima (1956), en la que en base a la protoexperiencia desarrollada en Colombia se recomienda la aplicacin de mtodos de planificacin educativa. Seminario Interamericano sobre Planeamiento Integral de la Educacin de la OEA celebrado en Washington (1958), que dio lugar a cinco tomos en los que se asent la base conceptual y metodolgica para una planificacin de tinte administrativo. En base a las recomendaciones ministeriales y a estos documentos la UNESCO y la OEA promovieron y financiaron la planificacin educativa y, especialmente, la instalacin

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 de dependencias nacionales especializadas, ms orientadas a la recoleccin de informacin y la realizacin de diagnsticos que a la formulacin de planes. Conferencia Regional de Ministros de Educacin y Ministros Encargados de la Planificacin Econmica realizada en Santiago de Chile (1962), orientada a articular las tareas de planificacin econmica con las del sector educativo. En cumplimiento de sus resoluciones, CEPAL y UNESCO crean una Divisin de Planificacin Educativa dentro del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES), que form tcnicos de los distintos pases. Conferencia Interamericana de Presidentes celebrada en Punta del Este (1962), que dio origen a la Alianza para el Progreso. Puntualmente, entre sus recomendaciones figur la de enmarcar todos los proyectos financiables externamente en planes de desarrollo. Este hecho propici la creacin o fortalecimiento de dependencias nacionales especializadas (Aguerrondo, 2007: 5-6; Fernndez Lamarra, 2006: 47-48).

Si se atiende a los nfasis conceptuales y finalistas que marcaron el proceso de instalacin de la planificacin educativa en la regin, se identifica un primer sesgo hacia la satisfaccin de la demanda ampliada por educacin. A finales de la dcada de 1950, la universalizacin del acceso a la enseanza primaria y -en menor medida- la respuesta a las mayores presiones de las clases medias en aras de la enseanza media constituan las principales tareas de los planificadores, especialmente referidas a los insumos necesarios para la estimacin de las soluciones adecuadas (recursos materiales, nmero de docentes, crecimiento demogrfico, etc.). De acuerdo a la fecha estimada para el cumplimiento de un objetivo se estimaban en los planes los requerimientos de locales o maestros. Como demuestran algunos estudios posteriores, esas proyecciones fueron poco certeras, por la escasa calidad de los datos disponibles, pero fundamentalmente por su nfasis en la demanda social, y el menosprecio analtico de la voluntad poltica de los gobiernos para asegurar las inversiones necesarias. Ya en la dcada de 1960, el foco de la planificacin educativa en Amrica Latina se desplaza desde la matrcula y el acceso, hacia los requerimientos nacionales en recursos humanos. Con una metodologa puramente normativa (planificacin de recursos humanos), se procuraba estimar las modalidades y duracin de la enseanza necesarias para satisfacer las demandas del crecimiento econmico. Como era previsible, el cambiante entorno de las economas nacionales obst al xito de intento de estas caractersticas. Posteriormente, en la dcada del 70 se ensay la Presupuestacin y Planificacin por Programa (PPB), de gran predicamento en Estados Unidos y extendida a diversos sectores de la actividad gubernamental. Bsicamente, supuso una nueva negacin de los elementos contextuales que impedan el suceso de los planes educativos, procurando soslayar ese anlisis mediante un conocimiento

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SECCIN I tcnicamente ms ajustado del objeto de la intervencin, mayor preocupacin por la eficiencia del gasto y la realizacin de evaluaciones peridicas (Mc. Ginn y Porter, 2005). 2.4.2. El desencanto con los sucesivos intentos reseados condujo, sobre finales de la dcada de 1970, a la crisis de los paradigmas y las prcticas imperantes en la planificacin educativa en nuestra regin. Ms all de ciertos avances en trminos de informacin estadstica disponible, la planificacin no haba logrado constituirse en una herramienta vlida y confiable para el desarrollo de las polticas educativas. Fernndez Lamarra (2006) propone que las principales limitaciones de las experiencias verificadas que condujeron a dicha crisis fueron las siguientes: utilizacin de un modelo conceptual-metodolgico de carcter esencialmente normativo; desarticulacin del planeamiento con las otras dimensiones (poltica y administrativa) que componen el proceso de gobierno; planes de educacin que eran esencialmente diagnsticos, que se planteaban metas muy ambiciosas sin un anlisis de su viabilidad y que muchas veces no coincidan con los problemas analizados en los diagnsticos, con objetivos que surgan de la bibliografa disponible -mucha de ella producida por los organismos internacionales, como la UNESCO- y no de las realidades nacionales concretas; escaso desarrollo de programas y proyectos especficos, sin el planteamiento de los recursos financieros, humanos y edilicios requeridos; en fin, planes con escasas posibilidades de ejecucin y en los casos en que se ejecutaron, falta de documentacin sobre su implementacin y evaluacin; desarticulacin de las oficinas de planeamiento con los otros sectores ministeriales y, muchas veces, con las actividades educativas; escasa o nula participacin de los destinatarios de los planes (funcionarios, tcnicos, docentes, comunidad, etc.) en su proceso de elaboracin; muy escasa investigacin e innovacin para generar los conocimientos requeridos para la formulacin de los planes; tratamiento muy global (de macroplanificacin) tanto en los diagnsticos, en las metas y en los objetivos como en los programas, sin atender a realidades muy diversas, diferenciadas y especficas en cada una de las regiones de cada pas;

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 escaso nfasis en los aspectos cualitativos de la educacin ya que los planes y trabajos desarrollados tenan un marcado nfasis cuantitativo. Paralelamente, a partir de los aos 80 se cuestiona la capacidad y oportunidad de la planificacin estatal como instrumento apto para promover el desarrollo. En un contexto de restriccin de fines, funciones y aparatos estatales, las manifestaciones ms ambiciosas de planeamiento aparecan como elementos claramente disfuncionales para la constitucin de estados ms pequeos, menos costosos y fundamentalmente orientados a la fijacin de reglas de juego para la actuacin de los protagonistas privados. Como consecuencia de este doble cuestionamiento, los modelos ms pretenciosos de planificacin de las dcadas anteriores fueron sustituidos durante los aos 80 y 90 por la promocin de programas y proyectos sectoriales ms acotados, por lo general financiados con fondos de instituciones financieras internacionales y objetivos muchos ms especficos. El nfasis se traslad desde la planificacin al management de la educacin. En consecuencia, en lugar de prohijar el surgimiento y consolidacin de burocracias de carrera especializadas en el seno de los ministerios de educacin, estos proyectos por lo general acudieron a la contratacin a trmino de especialistas en distintas reas vinculadas al objeto educativo. 2.4.3. En el caso de nuestro pas, el gran impulso de la planificacin se registr en la dcada de 1960, cuando se alumbraron varios organismos dedicados especficamente a esta actividad. El ms importante de ellos fue la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), creada por la Constitucin de 1967 con estatus ministerial y dependencia directa del Presidente de la Repblica, a la que se le asign la competencia de elaborar y coordinar los planes gubernamentales de desarrollo en el rea econmica y social. Pero ya a comienzos de esa dcada se haba instalado la Comisin Interministerial de Desarrollo Econmico (CIDE), con el objetivo de definir el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social para el perodo 1965-1974. Fiel exponente de la etapa optimista de la planificacin desarrollista, y en un marco conceptual normativo segn definiramos ms arriba, produjo un amplio repertorio de diagnsticos y propuestas sobre los distintos sectores de la economa y la sociedad nacional. Entre ellos, un Plan de Desarrollo Educativo, que tradujo las teoras entonces en boga del capital humano. Tras proponer un nuevo modelo econmico, este Plan asign a la educacin no slo el rol de fomentar la cultura, sino tambin preparar a los ciudadanos necesarios para impulsar su progreso en todos los mbitos. Se seal entonces: La cantidad y la calidad de la educacin tiene desde luego valor en s misma pero se imparte a travs de un sistema institucionalizado que persigue un objetivo social, la educacin otorgada debe incorporarse funcionalmente a esa sociedad que, a travs del sistema educativo, busca su integracin, renovacin, progreso y crecimiento.

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SECCIN I En perspectiva claramente desarrollista -con tintes economicistas- se indicaba que la vinculacin cada vez ms estrecha entre la educacin y la economa aconseja tener presente, al programar a la educacin, las caractersticas de la evolucin econmica del pas, sus metas de crecimiento, las posibilidades ocupacionales y los requisitos planteados a la educacin para influir sobre los propuestos aumentos de productividad. (CIDE, 1965). Este plan defini objetivos y metas para el conjunto del sistema educativo, complementados con medidas concretas a impulsar en cada una de sus ramas, segn detallamos en un informe anterior (Bentancur, 2009a: 12-13). A la interna de la estructura del gobierno de la enseanza, en 1961 se cre dentro del Ministerio de Instruccin Pblica y Previsin Social la Comisin Coordinadora de los Entes de Enseanza, en cuyo mbito funcion una Oficina de Planeamiento Educativo. En la rama Primaria se proces el mismo ao una reestructura administrativa que instituy una dependencia especializada, el Departamento de Investigacin y Planeamiento Educativo. En Secundaria se elabor y aplic el denominado Plan Piloto 1963 y otro tanto ocurri en la Universidad del Trabajo del Uruguay, bajo la gida de un Departamento de Planeamiento. En la Universidad de la Repblica se aprob en el ao 1964 el Plan Maggiolo, que apuntaba a una importante reestructura interna de la institucin y un impulso significativo a las actividades de investigacin. Luego de la redemocratizacin en 1985, se cre en ANEP la Divisin de Planeamiento Educativo y una Divisin de Planeamiento Administrativo como contraparte de los Consejos Desconcentrados, que crean o reorganizan sus centros de Planeamiento (Garca Teske, 2008). En el perodo posterior, la funcin de planificacin educativa fue encomendada a programas sociales o sectoriales (FAS, PRIS, MECAEP, MEMFOD, MESYFOD), sustentados en financiamiento externo, que constituyeron enclaves de generacin de planes especficos por rama de la educacin. Desde el ao 2005 el CODICEN de la ANEP opt por una estructura institucional conformada por Direcciones Sectoriales, dentro de las cuales se constituy la Direccin Sectorial de Planificacin Educativa. Sin embargo, nuestro pas nunca ha contado con un plan nacional de educacin con parangn con los elaborados en otros pases de la regin.

2.5. Los Planes Nacionales de Educacin en Amrica Latina: racionalidad, estructura y temticas priorizadas
En instancias en que nuestro pas se apresta a formular un Plan Nacional de Educacin, resulta oportuno prestar atencin a experiencias similares llevadas adelante por otros pases de la regin. En Uruguay no existe una tradicin de elaboracin de un plan para el sector de caractersticas comprehensivas, al menos desde los documentos emanados de la CIDE cuatro dcadas atrs. Por ende, no se cuenta con una memoria institucional que pueda orientar el desafo actual,

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 ni con personal tcnico y docente que haya participado en una tarea de porte y objetivos similares. El estudio y aprendizaje de los recorridos recientes de pases del continente en este rubro aparecen entonces como una tarea necesaria, que naturalmente deber leerse a la luz de las caractersticas y situacin particulares de nuestro sistema educativo. En los numerales siguientes presentamos, de manera abreviada, las principales caractersticas de los planes vigentes en la regin y una primera reflexin sobre su posible aplicacin a nuestro pas34. 2.5.1. Racionalidad poltica, estrategias de elaboracin y arquitectura de los Planes Nacionales de Educacin en Amrica Latina 2.5.1.1. En nuestro continente cuentan con piezas estratgicas denominadas planes nacionales de educacin Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico, Paraguay, Per y Repblica Dominicana. Los planes nacionales de educacin constituyen una particularidad de las polticas educativas latinoamericanas. A ttulo de ejemplo, no existen construcciones equivalentes en Europa, donde la educacin est regida por normas legales -frecuentemente de manera concurrente entre instancias nacionales, regionales y locales- y por planes de ndole sectorial o transversal sobre temticas especficas. En Estados Unidos existe una versin mucho ms acotada, que es el Plan Estratgico Quinquenal del Departamento de Educacin. Incluso, varios pases latinoamericanos no cuentan con una tradicin de planes de educacin, entre los que se cuentan Argentina, Chile y, hasta el momento, nuestro pas. Si bien en algunos pases los planes nacionales de educacin cuentan con una trayectoria mayor, su auge en los ltimos aos puede ubicarse como un nuevo estadio en el curso de flujo y reflujo de la planeacin educativa en Amrica Latina. Tras la mirada fragmentada que se deriv del financiamiento externo de proyectos y programas en las dos ltimas dcadas del siglo XX, la construccin de estos planes constituye un giro hacia visiones ms comprensivas, complejas y racionales -desde el punto de vista tcnico operativo, pero tambin desde el poltico y social- del fenmeno educativo, su situacin actual, su proyeccin a futuro y de las estrategias y medidas a arbitrar para el logro de las metas que se definan. En ese giro han operado al menos tres fuerzas. En primer trmino, la variable poltica: el fracaso de las polticas neoliberales y de su correlato gerencialista en trminos de gestin pblica vuelve a hacer oscilar el pndulo hacia un mayor protagonismo de los estados en la orientacin de los procesos sociales. No se trata de la restauracin de la formulacin clsica de estados benefactores sustentados en actividades extensivas de planificacin, pero s del diseo de nuevas modalidades de relacionamiento entre las esferas poltica y social, que reclaman un rol extendido de los estados, engarzado ahora en una ms
34 Para un anlisis ms amplio puede consultarse: Bentancur, 2009c. Los planes nacionales de educacin en Amrica Latina. Anlisis comparado y enseanzas para Uruguay. Informe correspondiente al Proyecto Apoyo al Fortalecimiento de las Polticas Educativas, Sub-Proyecto Plan Nacional de Educacin, ANEP UNESCO.

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SECCIN I amplia participacin social y en un dilogo calificado entre poltica y saber especializado. En segundo lugar, se registra un nuevo impulso desde los organismos supranacionales -especialmente UNESCO-, en este caso dirigido a recuperar una concepcin estratgica e integral del sistema educativo, en pos de la consecucin de objetivos que expresan el derecho ciudadano a la educacin. Programas del porte de la Educacin para Todos, aprobado en Dakar en 2000, y el correlativo Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina (EPT/ PRELAC) implican la fijacin de objetivos y metas especficos, y un horizonte temporal para su consecucin35. Por ende, la planificacin del desarrollo de los sistemas educativos es un requisito imprescindible. Tercero, la nueva generacin de leyes que regulan la educacin en la regin han tendido a constituir marcos programticos y a encomendar misiones especficas a las autoridades de la enseanza, susceptibles de ser encaradas por la va del plan (Lpez, 2007; Bentancur, 2008). En puridad, en varias de estas leyes se encuentran los principios y fundamentos desarrollados luego en una formulacin estratgica. Como respuesta a estas tendencias, los planes nacionales de educacin traslucen la revalorizacin del rol de los estados en la enseanza y la necesidad de otorgar sentido, direccin, lgica interna y un horizonte temporal determinado a las polticas educativas a emprender. Pero las demandas por los planes van ms all de aquellos requisitos de racionalidad y previsibilidad, y de estos imperativos legales. Expresan tambin un consenso bastante extendido en nuestras sociedades sobre la conveniencia de que estos lineamientos se conviertan en polticas de Estado y trasciendan los perodos de gobierno, en virtud de las consabidas razones que fundamentan la necesidad de sostener los esfuerzos que se definan por un lapso apreciable para poder visualizar y ponderar los efectos de las polticas educativas, y favorecer su eficacia. Estas pretensiones temporales requieren, por lo general, de una legitimacin poltica y social y de un entramado de apoyos que exceden largamente los demandados para una ley o un programa educativo especfico. Por ello, la construccin de los planes supone una ecuacin determinada compuesta por tres factores: los apoyos poltico-partidarios, los respaldos de los actores sociales y profesionales ligados a la educacin, y los saberes y destrezas tcnicas necesarios para plasmar los acuerdos en un plan viable y pertinente. Naturalmente, la legitimidad ciudadana y social ms amplia resultar, en buena medida, de un equilibrio apropiado de los anteriores. 2.5.1.2. Una primera constatacin sobre los planes educativos en vigencia en varios pases de Amrica Latina guarda relacin con sus distintas matrices de elaboracin. Estas corresponden, en lneas generales, a dos modelos de
35 Los seis objetivos definidos son: extender la atencin y educacin de la primera infancia, lograr la enseanza primaria universal, ofrecer ms oportunidades de aprendizaje a jvenes y adultos, difundir la alfabetizacin, conseguir la igualdad y paridad entre los sexos en los sistemas educativos, y mejorar la calidad de la educacin. El ao de referencia para la consecucin de estos objetivos es el 2015.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 construccin de los planes, que dan cuenta de variantes en la ecuacin poltica sociedad tcnica. Uno de esos modelos es de naturaleza poltico societal; otro constituye una manifestacin de la planificacin gubernamental para el sector, en clave tecnocrtica. En el primer caso, el plan ha sido producto de un proceso, por lo general prolongado en el tiempo y dotado de mltiples instancias de diversa ndole -consultas, foros, asambleas- a las que concurri una pluralidad de actores ligados de manera ms o menos estrecha con el mundo de la educacin. Es el caso de los planes de Colombia y Costa Rica, entre otros. El modelo alternativo, correspondiendo a una hechura de polticas ms clsica, se ha restringido a un ejercicio de autoridad de los gobernantes de turno, basado en su legitimidad representativa y complementado, en todo caso, con mecanismos ms acotados de consultas a expertos o actores relevantes. A esta modalidad de elaboracin corresponde el plan mexicano y, en menor medida, el brasileo. Esta contradiccin se corresponde con sendas estrategias de planificacin: la correspondiente al modelo de planificacin estratgicosituacional, en el primer caso, y con la planeacin normativa, en el segundo, con sus respectivos supuestos filosficos dialcticos y positivistas. Tambin varan de pas en pas la extensin de cada una de las piezas documentales (de las treinta y una pginas del plan paraguayo a las trescientas ochenta y seis del plan de la Repblica Dominicana) y a su horizonte temporal (desde el plan quinquenal atado a una administracin de gobierno en Mxico, hasta la proyeccin hacia los aos 2020 y 2021 en Paraguay y El Salvador, respectivamente). En trminos generales, la media se sita en el entorno de los diez aos. En la mayor parte de los planes se incorpora un captulo o seccin destinado al diagnstico o lnea de base de la situacin educativa nacional, por lo general respaldado en informacin de naturaleza cuantitativa sobre variables tales como la matrcula, las tasas de cobertura, los ndices de desercin, el financiamiento educativo, etc. Ms all de los tramos destinados al diagnstico de los sistemas educativos, los planes cuentan con dos componentes fundamentales, uno de naturaleza programtica y otro estratgico-operativo. Con variantes, el primer componente comprende la fundamentacin del plan y el otro el repertorio de medidas ordenadas en torno a lneas estratgicas, objetivos, etc. Es notoria la variacin en el peso relativo de uno y otro componente en los distintos planes nacionales relevados. En ciertas experiencias, la presentacin de los fundamentos del plan es extensa y detallada (Colombia, Costa Rica, Ecuador), en otras muy escueta (Brasil o Mxico). Por lo general, la fundamentacin consiste en la elucidacin de la visin, la misin y los propsitos generales o principios rectores, conforme a los cnones del planeamiento estratgico. Se incluye frecuentemente en estos tems referencias a normas constitucionales o legales que definen las funciones del sistema educativo y las responsabilidades estatales. Pero en otros planes se va ms all y se incursiona decididamente en la definicin conceptual de aspectos nodales como la calidad y la equidad educativa, en la medida en que son susceptibles de versiones y concepciones

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SECCIN I alternativas. Se explicita, as, el marco valorativo desde el cual se construye el plan (Per) e incluso en algunos planes se consignan a texto expreso sus fuentes filosficas (Costa Rica). 2.5.2. Las temticas y orientaciones priorizadas en los Planes Nacionales de Educacin La compulsa de los planes de educacin vigentes arroja tambin un catlogo de temas sustantivos que han sido objeto de tratamiento, lo que permite delinear ciertas tendencias relativamente novedosas sobre los rumbos de las polticas educativas en Amrica Latina, que convendra apuntar al momento de procesar la experiencia uruguaya. 2.5.2.1. Indiscutiblemente, el concepto estelar sobre el cual se asientan los planes relevados es el derecho a la educacin. Todos los planes recogen a texto expreso esta concepcin, reconociendo potestades de los ciudadanos y de la comunidad, y las consiguientes contrapartidas en responsabilidades y obligaciones estatales. Estn muy extendidas las referencias a una enseanza pblica, gratuita, incluyente y de calidad. Consecuentemente, las funciones atribuidas a la educacin refieren, con variantes en su formulacin, al concepto de desarrollo integral de las personas. Puede advertirse en este aspecto cardinal cierta hegemona, de reciente cristalizacin, de concepciones y desarrollos largamente madurados en diversas instancias supranacionales a partir de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948. 2.5.2.2. En los planes educativos de la presente dcada la formulacin general del derecho a la educacin se complementa con la reivindicacin de una amplia gama de derechos humanos de nueva generacin. En ellos se reconoce en toda su extensin la diversidad individual y de grupos de cualquier categora (cultural, tnica, etc.), como as tambin la de contextos sociales, que deber ser considerada y respetada en los procesos de enseanza y de aprendizaje. Asimismo, se introducen como fines u objetivos de la educacin el desarrollo de actitudes y valores positivos y de una formacin adecuada en temticas tales como los derechos humanos, el medio ambiente, la tolerancia y la cultura de la paz y las instituciones democrticas. 2.5.2.3. A pesar de la novedad de estos planes, y en razn de los rezagos de los sistemas educativos latinoamericanos, todava ocupan un lugar importante en sus prioridades y objetivos las denominadas polticas educativas clsicas o de primera clase, que apuntan a la expansin de la matrcula y el acceso, especialmente a la extensin del ciclo preescolar, la universalizacin de la educacin media bsica o fundamental, la expansin progresiva de la cobertura en el tramo medio-superior y la enseanza de adultos que no completaron los ciclos obligatorios. 2.5.2.4. Trasluciendo la ya referida incidencia de la Educacin para Todos, la equidad educativa entre estudiantes de distinta procedencia social figura como un objetivo principal en todos los planes. Se presenta como una categora que comprende, naturalmente, el acceso al sistema educativo, pero tambin la

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 permanencia en l, la recuperacin de estudiantes que abandonaron el sistema y el desempeo en trminos de aprendizajes efectivos. Su correlato en trminos de acciones est constituido por complementacin de polticas universales con acciones afirmativas dirigidas a los grupos vulnerables, a las que por lo general se les agrega la articulacin con un conjunto ms amplio de polticas sociales y econmicas que favorezcan la inclusin. La calidad de la enseanza figura, como era esperable, como el otro objetivo jerarquizado. Su formulacin es eminentemente multidimensional: aunque con nfasis variables, en los distintos planes se la relaciona -operativamente- con los niveles de aprendizaje conquistados por los estudiantes, pero tambin con la formacin ciudadana y la pertinencia social de los saberes, conforme al contexto geogrfico y la coyuntura histrica. En varios casos tambin se incluye la dimensin internacional, en cuanto se valora que una educacin de calidad debera colocar al estudiante en condiciones de responder a las oportunidades y retos de una sociedad globalizada. Paralelamente, suele demandarse una enseanza de calidad tanto en sus procesos como en sus resultados. 2.5.2.5. Un conjunto de objetivos y medidas relacionados a la cuestin docente figura tambin en un sitial destacado en todos los planes. En cuanto a la formacin, se deduce una orientacin hacia la renovacin pedaggica y un nfasis en la formacin en competencias, que se extiende al rediseo de los marcos curriculares. Se reconoce tambin la importancia de condiciones dignas de trabajo y de una remuneracin adecuada. Se registra, asimismo, una notoria tendencia en varios planes nacionales hacia la evaluacin de los desempeos docentes. 2.5.2.6. Los planes suelen consagrar nuevas modalidades de descentralizacin de las potestades educativas. Ya no se trata de los consabidos traspasos de responsabilidades, establecimientos y planteles docentes desde instancias nacionales a otras territoriales, que pautaron los aos 90 en la regin, sino del empoderamiento de las instituciones educativas de base. Por lo general, los planes contemplan una mayor autonoma de las escuelas con el objetivo de favorecer su adaptacin al contexto especfico en el que se desarrolla su actividad, y correlativamente, una mayor participacin de los docentes, de las familias y de otros actores sociales en la vida escolar. 2.5.2.7. Dos cuestiones transversales aparecen de manera recurrente en los distintos planes: la vinculacin entre la formacin tcnica y el trabajo, y el rol de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones. La formacin tcnico-profesional aparece claramente revalorizada en esta nueva generacin de planes educativos. Se reivindica a texto expreso la necesaria vinculacin de la enseanza con el mundo del trabajo, tanto en calidad de expresin de un derecho individual de los estudiantes como en su carcter de condicin para el desarrollo econmico nacional. Tambin en este apartado puede relevarse una clara orientacin hacia la formacin en competencias.

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SECCIN I Las TIC, por su parte, figuran en un lugar de privilegio en casi todos los planes en una doble condicin. Por un lado, como un recurso didctico apto para promover niveles de aprendizaje superiores y su distribucin social ms equitativa. Por otro, en condicin de objeto de estudio de particular significacin, como destreza especfica a adquirir, y en tanto componente central de la nueva sociedad de la informacin y el conocimiento. 2.5.2.8. La gestin del sistema educativo figura en la totalidad de las piezas documentales revisadas, bien como un captulo fundamental de las transformaciones a emprender o como un requisito necesario para el xito de otras reformas. En trminos generales se la vincula con cuatro caracteres: eficiencia, entendida como la mejor utilizacin de los medios asignados para la consecucin de los fines educativos; coherencia, mediante la articulacin del accionar de los diferentes organismos con competencias directas o indirectas en la temtica; democratizacin, incorporando las perspectivas de la comunidad educativa; y transparencia, de manera de posibilitar el contralor poltico y social de la accin de las autoridades. Adicionalmente a estas estrategias generales de mejora de la gestin, se reiteran objetivos y medidas destinadas a perfeccionar las capacidades gerenciales y administrativas de los Ministerios de Educacin de cada pas, en tanto organismos dotados de las mximas responsabilidades y competencias sobre el sector. 2.5.2.9. Un financiamiento educativo en incremento, o al menos suficiente para asegurar el cumplimiento de los fines y objetivos de los planes, aparece en cada una de las unidades analizadas. Es significativo que en prcticamente todas ellas se haga nfasis en la naturaleza pblica de esas inversiones y en la responsabilidad estatal correspondiente, tras una dcada en que la expansin del gasto educativo era propuesta como resultado de la conjuncin de esfuerzos pblicos y privados (esto es, de las familias y los estudiantes). Un par de pases -Ecuador y Per- proponen una meta financiera concreta, establecida en el 6% del PBI, que debera destinarse a la educacin (el mismo porcentaje definido por la Ley de Financiamiento Educativo del ao 2005 en Argentina). 2.5.2.10. Por ltimo, todos los planes incluyen mecanismos de informacin, seguimiento y evaluacin de la estrategia de polticas a desarrollar, para lo cual se establecen procedimientos y metas esperables de cada programa de accin. La evaluacin es efectuada tanto por las instituciones especializadas creadas aos atrs, que operan segn patrones tcnicos, como tambin por los nuevos espacios u organismos de naturaleza societal, que por lo general expresan la continuidad de las experiencias participativas que alumbraron a varios de los planes.

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SECCIN I

CAPTULO III
DIAGNSTICO DE TENDENCIAS DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL: NUEVE CUESTIONES CENTRALES PARA LA AGENDA EDUCATIVA
Identificamos aqu algunos de los problemas principales para nuestro sistema educativo, que constituyen a su vez desafos para las polticas a emprender en el futuro y, en varios casos, tambin objetivos definidos explcitamente por la Ley General de Educacin. Corresponde explicitar que no se propone a travs de este documento arrojar una imagen deliberadamente pesimista del rendimiento del sistema; las zonas crticas que se enunciarn coexisten con otros espacios y cometidos que se resuelven de manera satisfactoria. Pero a los efectos de informar un plan de mejoramiento a mediano plazo, necesariamente el nfasis debe colocarse en los indicadores menos auspiciosos. En este entendido, y sin intencin de constituir una nmina exhaustiva, exponemos a continuacin nueve cuestiones que estimamos de particular gravitacin.

3.1. La cobertura del sistema ANEP

3.1.1. En este rubro deben anotarse niveles an insuficientes en cuanto a la educacin inicial, el ciclo bsico de la educacin media y el medio superior. El objetivo est pautado por la obligatoriedad de la enseanza desde los cuatro aos y hasta la culminacin de la educacin media superior, dispuesta por la Ley General de Educacin (art. 7 y Disps. Transitorias B y C), lo que conlleva a su necesaria universalizacin. En primer trmino, la extensin del ciclo obligatorio de la enseanza desde los cuatro aos de edad demandar esfuerzos considerables para cumplir lo preceptuado, que ya se hallan en curso. Al ao 2007, uno de cada cinco nios de cuatro aos de edad no asista a un establecimiento educativo. De manera congruente con otros indicadores que presentaremos a posteriori, los hogares de menores ingresos registran tambin en este nivel tasas de participacin muy inferiores a las de los hogares de ingresos superiores. Por tanto, el imperativo aqu es expandir la cobertura en una poblacin ms compleja para su captacin y retencin. 3.1.2. Pero es indudable que el foco principal de preocupacin en este rubro se halla en la enseanza media. La tasa bruta de asistencia de los jvenes de entre 15 y 17 aos a la educacin media es de apenas 68%, evidenciando incluso fluctuaciones a la baja en la ltima dcada, como surge del cuadro siguiente.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0

CUADRO 4 Evolucin de las tasas brutas de asistencia de jvenes de entre 15 y 17 aos Ao 1998 2000 2003 2005 2007 Tasa 67,2 70,9 85,4 80,1 68,0

Fuente: Bentancur (2009b), en base a datos de la Direccin Sectorial de Planificacin Educativa Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica, CODICEN

El desafo aqu es doble: por un lado revertir la tendencia a la baja en la matriculacin del bachillerato, por otro reclutar a un porcentaje muy importante de jvenes con antecedentes de desafiliacin al sistema educativo ya desde el primer ciclo de secundaria. La extensin de la obligatoriedad a este tramo de la enseanza media se superpone, entonces, con los conocidos problemas de repeticin y desgranamiento del ciclo previo. Es menester sealar que la nueva Ley ha encomendado al CODICEN la elaboracin de un plan para favorecer el cumplimiento de la obligatoriedad de la educacin media superior (disposicin transitoria C). 3.1.3. Es menester dar cuenta tambin de los problemas de transicin existentes entre los distintos ciclos educativos, que pueden resultar en buena medida explicativos de las altas tasas de repeticin verificadas en los primeros aos de primaria y de educacin media. En un documento elaborado en el marco de la ENIA se expresa sobre el particular: En Montevideo, cuatro de cada diez liceales matriculados en centros oficiales diurnos reprueban el primer grado, a pesar de que se trata de los mismos nios que, tan slo un ao antes, lograron la promocin en sexto de primaria a tasas del 98%. Una situacin similar se produce, finalmente, entre quienes continan en el sistema al momento del ingreso al bachillerato, situacin especialmente evidente en las tasas de reprobacin de los exmenes de fin de ao de quinto grado. (Cardozo, 2008: 31). 3.1.4. Por ltimo, corresponde hacer una breve referencia al desafo que plantea al sistema educativo la existencia de un amplio sector de la poblacin adulta que no culmin el ciclo de enseanza obligatorio. Es as que 40,8% de las personas de veinticinco o ms aos cuentan apenas con primaria completa (o menos) como nivel mximo alcanzado. Aun si se restringe el grupo etario a individuos jvenes, de entre 25 y 29 aos, el porcentaje alcanza a 20,8% (Ministerio de Educacin y Cultura, 2009: 21). Parece innecesario argumentar

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SECCIN I sobre el grave escollo que suponen estos indicadores para la consecucin de una sociedad desarrollada e integrada.

3.2. Los niveles de aprendizaje

3.2.1. En los ltimos aos, la atencin se ampli de la cobertura -cuyos principales dficits acabamos de sealar- al rendimiento del sistema. El problema de la calidad de los aprendizajes se ha hecho especialmente visible en la enseanza media, luego de la aplicacin sucesiva de las pruebas PISA de carcter internacional en los aos 2003 y 2006. Naturalmente, la calidad de la enseanza impartida es un concepto complejo y multidimensional, que no puede reducirse a las resultancias de pruebas estandarizadas. Sin embargo, stas constituyen un piso mnimo en trminos de misiones y objetivos a encarar por el sistema educativo, que no puede soslayarse. En las mencionadas pruebas, como surge del cuadro siguiente, uno de cada cuatro estudiantes uruguayos de 15 aos de edad no obtiene resultados mnimamente satisfactorios en lectura y en matemtica.
CUADRO 5 Porcentaje de estudiantes en nivel bajo 1 (PISA 2006 y 2003) Pas Uruguay 2006 Uruguay 2003 OCDE 2006 (promedio) Lectura 25,3% 20% 7,4% Matemtica 24,4% 26% 7,7%

Fuente: Bentancur (2009b), en base a ANEP-CODICEN 2007

Como consigna el informe nacional sobre esta prueba, si se analiza en forma conjunta el bajo nivel de desarrollo en ambas reas, prcticamente la tercera parte (32,5%) de los estudiantes no alcanza el umbral de competencias (nivel 2) ni en lectura ni en matemtica. De acuerdo a esta evaluacin internacional, se considera que un estudiante cuyo desempeo se ubica por debajo de ese nivel tiene un alto riesgo de quedar excluido de la participacin ciudadana y de los mbitos laborales enmarcados por una sociedad de la informacin y del conocimiento (ANEP-CODICEN, 2007: 113 y 107). Estos resultados colocan a Uruguay en el ltimo tramo de los pases que participaron en la prueba, a considerable distancia de los pases de la OCDE y superando por lo general el desempeo de otros pases invitados de Amrica

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Latina, algunos de Europa del Este y otros de bajo desarrollo humano de frica y Asia.
CUADRO 6 Ubicacin de los estudiantes uruguayos en el ranking de PISA 2006 Ciencias N pases participantes Puesto en el ranking de Uruguay 54 40 Lectura 56 42 Matemtica 57 42

Fuente: Bentancur (2009b) en base a ANEP-CODICEN 2007

3.2.2. Si bien la insuficiente calidad de los aprendizajes del ciclo secundario es el tpico ms recurrente en los anlisis y difusin pblica de los resultados del sistema educativo, el desempeo de los estudiantes evidenciado por las evaluaciones nacionales del ltimo ao del ciclo primario es bastante similar.
CUADRO 7 Porcentaje de estudiantes con desempeo insatisfactorio en evaluacin de aprendizajes en 6 grado de primaria (2005) Lectura Desempeo insatisfactorio Desempeo muy insatisfactorio Total de desempeo insatisfactorio 28,3 28,1 56,4 Matemtica 33,1 19,6 52,7

Fuente: Bentancur (2009b), en base a datos de la Gerencia de Investigacin y Evaluacin de ANEP

A pesar de ello, la aplicacin a escolares en el ao 2006 de las pruebas internacionales SERCE situ los estudiantes uruguayos en una buena posicin en el contexto de Amrica Latina y el Caribe. En Matemtica y en Ciencias de 6 ao escolar Uruguay se ubic en segundo lugar entre los pases de la regin. Por su parte, en Matemtica de 3, Lectura de 3 y Lectura de 6 se encuentra en tercer lugar.

3.3. La distribucin social de los aprendizajes

3.3.1. La formulacin que la Ley General de Educacin ofrece en su art. 18 del principio de equidad, ampliado al acceso, la permanencia en el sistema y el aprendizaje efectivo, incorpora al sistema educativo demandas plenamente justificadas pero particularmente complejas de satisfacer, especialmente en la ltima variable sealada. Esta expresin sustantiva del derecho a la educacin excede por mucho la materializacin minimalista de un bsico derecho a la escuela, que ha informado el desarrollo de la mayor parte de los sistemas educativos por dcadas pero que no se ha saldado completamente an.

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SECCIN I Es menester sealar, a propsito, que existe en nuestro sistema una notoria inequidad en trminos de asistencia, repitencia y aprendizajes segn los grupos sociales de pertenencia de los estudiantes. 3.3.2. En el ciclo primario, la problemtica social no se traduce directamente en las tasas brutas de asistencia a los centros educativos pero s -y tempranamenteen trminos de fracaso escolar. En tanto slo uno de cada diecisis nios que asisten a los establecimientos del contexto sociocultural superior repite el primer curso escolar, ese porcentaje se ampla notablemente si se considera a los alumnos de escuelas de contexto muy desfavorable: uno de cada cinco no logra el pasaje de grado.
CUADRO 8 Repeticin en primer grado segn contexto sociocultural de la escuela (2007) Contexto Muy favorable Favorable Medio Desfavorable Muy desfavorable Total % repetidores 6,5 10,7 13,1 16,8 21,3 16, 8

Fuente: Bentancur (2009b), en base a datos de la Direccin Sectorial de Planificacin Educativa Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica, CODICEN

Otra medicin gruesa de la diferenciacin social en las etapas iniciales de la formacin se manifiesta en las notorias asimetras en el cursado regular. En el primer grado escolar, los nios provenientes de los contextos sociales ms postergados tienen hasta cuatro veces ms posibilidades de registrar asistencia insuficiente al curso que aquellos otros alumnos de los contextos superiores, como se expresa en el cuadro siguiente.
CUADRO 9 Porcentaje de asistencia insuficiente a primer grado segn contexto sociocultural de la escuela (2007) Contexto Muy favorable Favorable Medio Desfavorable Muy desfavorable Total % alumnos de asistencia insuficiente 3,8 7,5 9,4 12,4 15,1 12,0

Fuente: Bentancur (2009b), en base a datos de la Direccin Sectorial de Planificacin Educativa Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica, CODICEN

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 3.3.3. El indicador bsico de la asistencia evidencia una notoria inequidad segn la extraccin social de los estudiantes que, segn se expresa en el cuadro siguiente, se dispara a partir de los 15 aos de edad. Entre los jvenes de 17 aos, la asistencia al ciclo secundario de los ms favorecidos ms que duplica la correspondiente a quienes se ubican en el nivel inferior de ingresos familiares.
CUADRO 10 Porcentaje de asistentes a un establecimiento educativo por quintiles de ingreso y edades seleccionadas (2007) Promedio 15 aos 16 aos 17 aos 83,3 75,8 66,3 1er. Quintil 73,9 61,4 46,3 5 Quintil 99,3 100 97

Fuente: Bentancur (2009b), en base a datos de la Direccin Sectorial de Planificacin Educativa Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica, CODICEN

3.3.4. Corresponde acotar que existe asimismo una notoria disparidad entre los niveles de asistencia, culminacin y trnsito entre cada uno de los ciclos educativos -con excepcin de la enseanza primaria- entre Montevideo, por una parte, y el interior del pas por otra. 3.3.5. La inequidad no se verifica slo en la asistencia y permanencia en las escuelas y liceos, sino tambin en sus resultancias en trminos de aprendizajes. En el cuadro siguiente se ofrece una apreciacin especfica sobre la distribucin social del conocimiento evidenciada en las pruebas PISA, que toma al mismo tiempo la referencia de los promedios internacionales.
CUADRO 11 Brechas en puntajes obtenidos en Lectura y Matemtica segn el entorno sociocultural del centro educativo (PISA 2006) Entorno sociocultural Muy favorable Favorable Medio Desfavorable Muy desfavorable Brecha nacional Promedio nacional Promedio pases OCDE Brecha internacional OCDE Puntaje mximo internacional Brecha internacional lderes Lectura 519 475 425 393 338 181 413 492 79 556
37

Matemtica 527 487 449 408 357 170 427 498 71 54838 121

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Fuente: Bentancur (2009b), en base a datos de ANEP-CODICEN 2007

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SECCIN I Como puede apreciarse, la diferencia de aprendizajes entre los estudiantes uruguayos provenientes de entornos socioculturales polares es mayor que la existente entre el promedio de los liceales uruguayos y el de los pases ms exitosos en las pruebas, y mucho mayor en comparacin con los resultados obtenidos en promedio por los estudiantes de los pases desarrollados. Esto da cuenta de que nuestras fronteras internas pueden ser aun ms rgidas que aquellas otras que, como sociedad en su conjunto, nos separan del mundo desarrollado. Estos cotejos internacionales evidencian el dficit relativo de calidad de nuestro sistema educativo, pero especialmente desnudan la marcada inequidad en la distribucin social de los aprendizajes dentro de nuestro pas. 3.3.6. Tambin en el ciclo primario, y a pesar de los resultados relativamente auspiciosos obtenidos en las pruebas regionales SERCE, se reproducen al interior de nuestro pas diferencias de rendimiento apreciables segn el contexto sociocultural. As, en la prueba de Matemtica de 3er. ao casi dos quintos del total de los alumnos de Uruguay se encuentran en los dos niveles ms altos de desempeo, pero en el primer quintil (contexto ms desfavorable) slo 17% de los alumnos alcanza dichos niveles, mientras que en el quinto quintil (el ms favorable) 65% de los alumnos se ubica en esta situacin. Tambin en Matemtica de 6 ao se observa una fuerte estratificacin por contexto sociocultural: en el quintil ms favorecido (quinto quintil), ms de la mitad de los alumnos alcanzan el nivel ms alto de desempeo, mientras que en el quintil menos favorecido (primer quintil) slo alcanzan este nivel 14% de los alumnos. En consecuencia, la plena incorporacin de los nios y jvenes provenientes de los estratos socioeconmicos inferiores exige una decidida intervencin afirmativa del Estado, para compensar las inequidades de origen. Es obvio que stas no sern atenuadas mediante el empleo de mecanismos de mercado, en virtud de la notoria disparidad de poder de compra de las familias: los hogares del dcimo decil (los de ingresos superiores) gastan en educacin 78 veces ms que los del primero. La asimetra es pronunciada incluso si se compara el gasto educativo de las familias del quinto decil (en la mitad de la escala de ingresos) con las del primero: aqu la relacin es de 9 a 139. Asimismo, la extensin cuantitativa del grupo humano de nios y jvenes situado en condiciones de vulnerabilidad demanda para su efectiva inclusin la formulacin de polticas educativas fundamentalmente universalistas, complementadas -pero no sustituidas- por intervenciones focalizadas.

3.4. La profesin docente

3.4.1. En nuestro pas, segn el Censo del ao 2007, apenas uno de cada tres docentes est satisfecho con el reconocimiento profesional, entendido como prestigio social de la docencia (ANEP CODICEN, 2008: 171). Si bien no se dispone de investigaciones sobre la estructura de preferencias de los jvenes
37 Corea. 38 Finlandia. 39 Segn datos del INE, Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares 2005-2006.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 al momento de decidir sus estudios terciarios en Uruguay, indagaciones an en curso anticipan que esa percepcin de los docentes en actividad se extiende al conjunto de los posibles postulantes a la carrera docente; los estudiantes ms calificados seleccionaran estudios y profesiones universitarias, en detrimento de la formacin docente. En Uruguay -como en otros pases de la regin- la carrera docente resulta poco atractiva. 3.4.2. En este punto, la transformacin institucional del rea de formacin docente en un ente de categora universitaria constituye una ventana de oportunidad para ambientar transformaciones ambiciosas. La figura universitaria auspicia la traslacin de prcticas tales como la interrelacin de enseanza, investigacin y extensin, un ms fluido eslabonamiento de grado y posgrado, una mayor apertura a la produccin cientfica internacional, la constitucin de departamentos y reas segn disciplinas y recortes temticos, la insercin de los docentes en circuitos de elaboracin del conocimiento, entre otras. La conjuncin de stas con las apreciables acumulaciones pedaggicas radicadas en los actuales institutos de formacin docente supone una plataforma de potencial para los cambios en la formacin, cuyos alcances estarn en buena medida pautados por el grado de aprovechamiento de las oportunidades para la innovacin que abre el perodo fundacional del IUDE. 3.4.3. Como medida ms especfica -aunque sin duda de gran trascendenciacabe recordar que la Ley General de Educacin encomend al futuro Consejo de Educacin Media Bsica un plan para que efectivizar que la docencia en su rama est exclusivamente a cargo de quienes cuenten con ttulo habilitante, en un plazo de 180 das desde su creacin, y con posterior aprobacin del CODICEN (art. 69 y Disp. Trans. E). A pesar de los avances de los ltimos aos, todava 41% de los docentes de educacin secundaria -aproximadamente unos seis mil- no cuentan con el ttulo respectivo. El desafo se concentra especialmente en un grupo de disciplinas (Astronoma, Msica, Informtica, Ingls, Dibujo, Matemtica, Fsica, Ciencias Fsicas) y en el interior del pas (ANEP CODICEN, 2008: 124-129), lo que seguramente obligar a desarrollar una estrategia decidida y sostenida en el tiempo para cumplir el objetivo legal en el mediano plazo. 3.4.4. Otro rubro de capital importancia en trminos de estatus docente es su retribucin salarial. Para ponderar en trminos relativos las remuneraciones docentes, en un Informe realizado para este mismo proyecto se comparan diversas condiciones laborales que ataen a los docentes uruguayos, por un lado, y al resto de los profesionales y tcnicos -asalariados o no- de nuestro mismo pas, por otro, al ao 2005. De esa comparacin surge: 1) los profesionales y tcnicos reciban en nuestro pas una remuneracin superior en 24% a la que perciban los docentes;

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SECCIN I 2) los docentes uruguayos trabajaban 14% menos de horas a la semana que los otros profesionales (contemplando exclusivamente las horas de clase); los docentes cuentan con ms estabilidad en su empleo pero la perspectiva de mejora de sus ingresos a lo largo de su carrera es mucho menor a la de los otros profesionales (los docentes pueden mejorar su salario 53%, el resto duplicarlo o ms) (IIPE-UNESCO, 2009: 10-15).

3)

En comparacin con otros pases de Amrica Latina, los docentes uruguayos perciban al ao 2005 un ingreso mensual promedio de U$S 872, remuneracin muy inferior a la de los docentes de Colombia, Costa Rica y Chile (en el entorno de los U$S 1200), algo inferior a la de sus pares de Argentina (U$S 934), similar a pases como Brasil, Nicaragua y El Salvador, y por encima de otros como Paraguay, Bolivia, Ecuador y Per (entre U$S 706 y U$S 484) (IIPE-UNESCO, 2009: 15). Posteriormente al ao en que se realiz esa comparacin regional, en nuestro pas se ha verificado un sostenido incremento de los salarios docentes. Es as que entre los aos 2005 y 2009 los salarios reales de los maestros crecieron -segn su grado- entre 37% y 45%, y los de los profesores entre 31% y 38% (ANEP CODICEN, 2009, Direccin Sectorial de Programacin y Presupuesto). Pero adems de estos datos estadsticos, son tambin relevantes las percepciones de los docentes sobre sus condiciones laborales. Segn el Censo del ao 2007, apenas 15% de los docentes est satisfecho con su salario, en tanto 39% manifiesta satisfaccin con sus posibilidades de crecimiento profesional. Estas actitudes contrastan claramente con la satisfaccin con la actividad de enseanza en s, que comprende a nueve de cada diez docentes (ANEP CODICEN, 2008: 171). Se evidencia, entonces, una brecha muy pronunciada entre las consideraciones vocacionales y las expectativas de retribucin material por el ejercicio profesional, que es un dato relevante al momento de definir polticas tendientes a la profesionalizacin. 3.4.5. Existen tambin otros factores que ataen a las condiciones laborales de los docentes, pautados por las variables relacionales, locativas y propiamente estudiantiles de los centros. Segn el Censo Docente, menos de la mitad de los docentes (47,7%) estn satisfechos con el clima educativo que se vive en las instituciones y slo uno de cada cinco manifiesta su conformidad con los recursos disponibles en el sector pblico (local y recursos didcticos). En ambas variables, las opiniones de los maestros son ms favorables que las de los profesores, y las de los docentes que ejercen en el interior en relacin a sus colegas que prestan funciones en la capital del pas. Por su parte, ms de la quinta parte de los docentes considera que los problemas de conducta de sus alumnos constituyen una dificultad seria, y aproximadamente la tercera parte califica de la misma manera a los alumnos en situacin de pobreza y exclusin social (35%) y a las dificultades de aprendizaje de sus alumnos (30%) (ANEP CODICEN, 2008: 176 y ss.).

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Una mirada de conjunto a estas percepciones permite vislumbrar una prctica docente engorrosa, poco gratificante y fuertemente tensionada por la transposicin de dficits sociales al aula. Trasluce, asimismo, cierta sensacin de soledad frente a una problemtica que desborda sus saberes y su capacidad de intervencin efectiva. Ms all de la dosis de subjetividad que pueda afectar parcialmente la validez de alguna de estas impresiones de nuestros maestros y profesores, su sola existencia demanda de las autoridades de la enseanza la promocin de medidas continentadoras, que canalicen apoyos centrales y fomenten espacios colectivos al nivel de los centros para la reflexin, el diagnstico y el desarrollo de respuestas institucionales a los problemas percibidos. Sin lugar a dudas ste es un tema que se abre al debate y que exigirn un anlisis comparado de las diversas experiencias que se han implementado en la regin y en el mundo. Asimismo, este ejercicio analtico deber integrar las particularidades nacionales y la rica trayectoria que los educadores han sabido fraguar a lo largo de la historia de la educacin uruguaya. (Cuaderno de Aportes para la Consulta Docente, (ANEP, 2009: 30).

3.5. El estatus de los centros educativos

En los ltimos aos, ha ganado terreno en nuestro pas una perspectiva ms favorable a ciertas formas de descentralizacin y al empoderamiento de escuelas y liceos. Como se asienta en el Cuaderno de Aportes para la Consulta Docente (ANEP, 2009: 11): El cuestionamiento fuerte a la racionalidad moderna, que ha puesto en evidencia su insuficiencia a la hora de abordar la complejidad de lo social / educativo, demanda al da de hoy de enfoques situados, es decir, de un abordaje que considere que el cambio se desarrolla y concreta tanto en el nivel de toma de decisin poltica macro como -y sobre todo- en el contexto particular de un centro, de las culturas escolares y sociales concretas y de su reinterpretacin por los diversos actores, que les asignan sentido en clave propia. Esta tendencia se aprecia en el plano discursivo, segn opiniones vertidas por distintos actores del sistema educativo y tambin en algunas decisiones de las actuales autoridades de la enseanza (regionalizacin de los liceos de Montevideo, creacin de Comisiones Departamentales, traspaso de recursos financieros a los centros, revisin de sistema de eleccin de horas en Secundaria). Una renovada atencin por el rol de los centros educativos est presente tambin en las bases de polticas propuestas en el seno de la ENIA. En su documento final se reconoce la necesidad de avanzar hacia proyectos educativos perfilados segn la poblacin objetivo, el rediseo de centros a escala humana dirigidos a una educacin personalizada, la formacin de equipos multidisciplinarios y el empleo de evaluaciones que permitan aprender a partir de la experiencia, realimentar y mejorar el proyecto. Paralelamente, el reconocimiento y regulacin de los centros educativos forma parte de las definiciones incluidas en la nueva Ley General de Educacin, y

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SECCIN I complementariamente en su Decreto Reglamentario N 334 de julio de 2009. Estas normas constituyen un cambio significativo en el estatuto de los centros. Por primera vez en la historia de nuestra legislacin escolar, stos son reglados en tanto instituciones dotadas de fines y potestades propios. En lo esencial, al definir a los centros educativos el art. 41 de la Ley estatuy: Su naturaleza de espacio destinado a propsitos mltiples: en primer lugar su funcin natural de aprendizaje, pero tambin fines colectivos entre los que se citan la socializacin, la construccin colectiva del conocimiento, la integracin y convivencia social y cvica, y el respeto y la promocin de los derechos humanos. Su carcter de mbito institucional jerarquizado, dotado de un proyecto educativo propio, para cuya consecucin gozar de competencias y recursos. La participacin es definida como nota caracterstica de todo el proceso de formulacin, seguimiento y evaluacin de dicho proyecto, con el protagonismo de docentes, funcionarios, padres y estudiantes. La obligacin estatal de fortalecer las capacidades de los centros para gestionar los aspectos pedaggicos, de recursos humanos (docentes y no docentes), administrativos y financieros, para favorecer la consecucin de su proyecto educativo. En trminos de administracin del personal docente, se establece como meta la concentracin de horas en un centro y su permanencia en l. Por ltimo, en la dimensin financiera se prev la disposicin de recursos para mantenimiento locativo, realizacin de actividades acadmicas y proyectos de extensin. Se habilita para ello la celebracin de convenios con otras instituciones, sujeta a autorizacin. A su vez, la participacin de los educandos, familias, docentes y de la sociedad en general es consignada a texto expreso en la Ley como uno de los principios bsicos de la educacin pblica (art. 48), orientacin general que tambin derrama sobre la gestin de los centros educativos: 1) En cada centro educativo funcionar una Asamblea Tcnico Docente con funcin consultiva y derecho a iniciativa frente a la Direccin del centro educativo (art. 70, inc. 3). En el nivel de los centros educativos se instituyen Consejos de Participacin, integrados por estudiantes, docentes, padres y madres y representantes de la comunidad. Para la rama media de la enseanza se establece que al menos la tercera parte de sus integrantes sern representantes estudiantiles.

2)

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Por tanto, la nueva normativa propende a una relacin ms equilibrada entre las competencias centralizadas y el desarrollo de los establecimientos escolares. Pero ms all de sus disposiciones, una concrecin adecuada de esta tendencia a las circunstancias especficas de nuestro sistema educativo exigir polticas educativas bien fundamentadas y sostenidas en el tiempo, para asegurar un efectivo empoderamiento de los centros educativos, que no propicie la segmentacin del sistema y acreciente los problemas de inequidad ya sealados.

3.6. El tiempo escolar

3.6.1. Ante la creciente complejidad del escenario global y local en el que se insertan las actividades de enseanza resulta impensable que nuestro sistema educativo (en trminos de nmero y extensin de jornadas escolares) pueda responder de una manera socialmente eficiente a una larga lista de desafos, misiones y cometidos con una oferta horaria similar a la presentada varias dcadas atrs, construida entonces en el marco de una sociedad ms simple, entornos ms afables y fines y funciones ms claramente delimitados. Inexorablemente, la respuesta a la nueva constelacin de fenmenos globales, locales y propiamente educativos demandar la movilizacin de ms recursos organizativos, entre los que se encuentra -si bien no exclusivamente- la disposicin de un mayor tiempo escolar. Un nmero superior de das de clase y la extensin de las jornadas escolares aparece entonces como un requisito imprescindible por su valor intrnseco y tambin por su potencial para contener y desarrollar transformaciones organizativas asociadas en la funcin docente, en la incorporacin de infraestructura apropiada, tecnologa educativa y recursos didcticos, en la ampliacin del elenco de actores profesionales y de los espacios de participacin y coordinacin de los centros educativos. El tiempo escolar de por s no es la solucin a todos los problemas planteados, pero s un dispositivo necesario para articular las variadas lneas de polticas que puedan promoverse. 3.6.2. Estos asertos pueden fundamentarse tanto en los desarrollos recientes sobre polticas de infancia y adolescencia como en la normativa legal aprobada meses atrs. Es as que el documento final de la ENIA propone la disposicin de tiempos pedaggicos flexibles y compatibles con las nuevas realidades familiares y sociales, contemplando la dimensin propiamente educativa y tambin los condicionantes sociales. En el plano normativo, la Ley General de Educacin se encolumna en este movimiento, al encomendar al CODICEN la elaboracin de un plan para asegurar la extensin del tiempo pedaggico de la educacin primaria y la educacin media bsica, a ser presentado ante la Comisin Coordinadora del SNEP, quien luego de aprobarlo deber elevarlo al Poder Legislativo antes del 30 de agosto de 2010 (art. 7 y Disp. Trans. D). En esta lnea, el ya citado Cuaderno de Aportes para la Consulta Docente (ANEP, 2009: 19) fundamenta que teniendo presentes los cambios planteados en la generacin y circulacin del conocimiento e informacin y en las organizaciones

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SECCIN I familiares, necesitamos de una ampliacin del tiempo pedaggico que permita el desarrollo de instancias de enseanza y de aprendizaje que garanticen el derecho a la educacin. 3.6.3. Aun asumida la conveniencia de la extensin del tiempo escolar, las polticas a desarrollar debern elucidar aspectos medulares: la ampliacin de las jornadas escolares necesariamente equivale a la extensin del tiempo propiamente pedaggico?; los establecimientos escolares deben constituir el locus del tiempo aadido o debe involucrarse a una red de instituciones pblicas y privadas?; qu cometidos especficos convendra establecer para los nuevos espacios disponibles?; cul ser el rol docente y la funcin de otros actores tcnicos de apoyo en el nuevo formato?, por citar slo algunos de los principales. 3.6.4. Por ltimo, se entiende que es una condicin ineludible que las transformaciones que se propongan sean precedidas de una evaluacin rigurosa -interna y externa- de las experiencias de extensin del tiempo escolar que hoy se desarrollan en distintos niveles de nuestro sistema educativo: Escuelas de Tiempo Completo y Programa Maestros Comunitarios, Tutoras del Programa de Impulso a la Universalizacin (PIU) del Ciclo Bsico de Educacin Secundaria, Formacin Profesional Bsica (FPB) de Educacin Tcnico Profesional, entre las ms significativas. En la misma direccin, es fundamental explicitar claramente las implicancias de las iniciativas a formular en trminos del financiamiento presupuestal que exijan, habilitando el debate respecto a la profundidad del compromiso a asumir como pas para determinar sobre bases ciertas tanto la medida de su extensin, como su sustentabilidad a mediano y largo plazo.

3.7. La evaluacin de y en el sistema

Si bien las prcticas de evaluacin son connaturales al proceso educativo, existe cierto consenso en la conveniencia de desarrollar y profundizar los mecanismos tendientes a un mejor conocimiento de los procesos y resultados escolares efectivos concebidos en trminos de sistema. Diversas previsiones de la nueva Ley promueven una mayor transparencia y responsabilidad social en la administracin del sistema educativo. Al menos tres instancias operan en este sentido. En primer trmino, los mltiples consejos, comisiones u organismos de coordinacin que directa o indirectamente obligarn a presentar cuentas sobre la marcha del sistema, aun cuando carezcan de competencias resolutivas. Segundo, en la base de la organizacin, la extensin de la participacin de padres, madres y educandos en aspectos sustantivos de la vida de las instituciones de enseanza. Tercero, y desde el exterior del gobierno de la educacin, el Instituto de Evaluacin Educativa, por medio de sus evaluaciones e informes de destino pblico. Tambin en este apartado sern necesarios aprendizajes institucionales, y el desarrollo de una cultura de la evaluacin y de la rendicin de cuentas, que por lo general es ajena a la mayor parte de nuestra administracin pblica. Ello

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 requiere la despolitizacin del proceso, el sustento en bases tcnicas slidas, procedimientos consensuados para su implementacin y un manejo responsable de la informacin y resultados. Corresponde en este punto formular dos prevenciones. Una, sobre la tentacin de prcticas ritualistas y defensivas de evaluacin y rendicin de cuentas, orientadas solamente a la legitimacin de lo obrado por las autoridades educativas. Otra, acerca de cierta inflacin en los fines y funciones de la evaluacin que se advierte en parte de la experiencia extranjera, que termina transformando un procedimiento diseado para la mejora en un mecanismo de diferenciacin entre subsistemas e instituciones, de promocin de cuasi-mercados educativos y de reorientacin del financiamiento pblico. La evaluacin externa debe ser complementada por procesos de autoevaluacin institucional, sobre los que hay ya alguna experiencia hecha en los institutos de formacin docente. Es indispensable que todo el sistema ANEP genere su propia cultura y construya y/o adapte metodologas de autoevaluacin que tengan como fin mejorar los procesos y los resultados educativos con la participacin directa de los actores, que son los que dan sentido a la educacin situada. No es el nico cambio necesario en materia de evaluacin. La evaluacin de los docentes debe tender a superar la calidad de prctica con frecuencia ritualizada, con base en necesidades administrativas, para convertirse en un real acompaamiento de su profesionalizacin. Tambin en este sentido implementar la autoevaluacin por parte de los docentes y la cultura de la evaluacin de los estudiantes al docente parecen indispensables para el crecimiento profesional. La evaluacin de los estudiantes, por su parte -condicionadora de todo el currculo-, debe acompaar los procesos de enseanza y de aprendizaje para mejorarlos y no constituirse en fotografas de cortes de ese proceso o confundirse con una certificacin final. Ser necesario adems la construccin / adecuacin creativa de dispositivos de evaluacin acordes con la valoracin de las evidencias de aprendizaje propias de un conocimiento valioso, resignificado en trminos de los nuevos requerimientos formativos.

3.8. La construccin contextualizada del conocimiento

Como ya se ha dicho, no se puede pensar en un conocimiento valioso del que el estudiante se apropie, independientemente de las formas de distribucin que la institucin promueva. La institucin educativa de la modernidad se caracteriz por ser agente de reproduccin de relaciones preestablecidas tanto en las ciencias de la naturaleza como en el campo de lo social. De esas relaciones surgan sentidos claros y unvocos a transmitir. En un contexto de crisis de esa racionalidad de base, la educacin debera transformarse en un proceso de (re)creacin de relaciones posibles, del que emerjan significados provisionales a reconstruir, en un proceso de aprendizaje

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SECCIN I continuo. Esa imagen parece responder mejor que la anterior al contexto contemporneo cambiante, incierto, heterogneo, con frecuentes crisis, a la vez que contempla una concepcin de persona compleja, que es, piensa, siente, dice y hace, en interrelacin con esa realidad, en la que ambos se transforman. En un punteo no exhaustivo, a los efectos de promover la discusin, sera necesario desde nuestro punto de vista (Sales, 2007) pensar en: Privilegiar el pensamiento divergente y creativo sobre la repeticin de conceptos y relaciones preestablecidas, la generacin de preguntas sobre las respuestas, aceptando e incorporando en las prcticas educativas -con rigurosidad- las contradicciones, los desrdenes, los conflictos y la diversidad de la realidad. Trascender la fragmentacin disciplinaria que supone que por adicin vamos a acceder al todo. No se trata de combinar sin sustento epistemolgico asignaturas curriculares, sino de visualizar desde la formacin y el perfeccionamiento docentes formas de trabajo integrador en las prcticas cotidianas de aula que religuen lo que la racionalidad de la modernidad atomiz. En el sentido anterior pensar en un conocimiento valioso remite sobre todo a repensar al sujeto, reinsertndolo en la trama de relaciones que lo constituyen. Disponemos desde hace tiempo de antropologas revinculantes (Marx, Freud, Piaget) que nos habilitan a hacerlo y que permiten dar sentidos diferentes a contenidos, a prcticas educativas y a tradicionales priorizaciones, as como dan lugar a nuevas dimensiones de polticas educativas y/o a cruces entre polticas. En ese sentido la evolucin del campo de la educacin de la sexualidad es un ejemplo paradigmtico. El pasaje de un enfoque unilateral biologicista y mdico-preventivo a un enfoque integrador de la multiplicidad de dimensiones en juego en la sexualidad de una persona, revierte en la articulacin de polticas educativas con polticas de gnero, de salud, de inclusin, etc. Muchos de los problemas y desafos de las sociedades contemporneas son tambin problemas cientficos, que ataen tanto al campo social como al de la naturaleza. Para enfrentarlos no slo se requiere la formacin de cientficos sino, a nivel de la educacin bsica, la formacin de ciudadanos conscientes, responsables, creativos, capaces de participar en tomas de decisiones que afectan la vida cotidiana y en la generacin de innovaciones en los ms variados campos. El enfoque anterior pone en cuestin la repeticin de conceptos y mtodos cientficos como saberes acabados y ritualizados, y privilegia en cambio la promocin del inters, de la curiosidad y la creatividad, del razonamiento y de las competencias cientficas en forma contextualizada y crtica. En relacin a lo anterior, se presenta como necesidad bsica en una formacin docente de nivel terciario polticas de

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 desarrollo de investigacin de alta calidad en Educacin Matemtica, Educacin en Ciencias y Educacin en Tecnologa, que aborde las consecuencias que comporta la pluralidad de marcos tericos y abordajes metodolgicos usualmente desarrollados. Se debera promover asimismo desde las polticas educativas, la integracin de la educacin cientfica y tecnolgica en un trayecto longitudinal que se extienda desde la educacin inicial hasta los niveles de educacin superior. (Luaces, 2009: 9). Un conocimiento que supere el determinismo, la naturalizacin y la simplificacin, transformando los procesos educativos institucionalizados en instancias de mayor reflexin, anlisis y sntesis, lo que puede convertirlos de importantes en indispensables para toda la vida. Una de las dimensiones ineludibles en ese sentido es la dimensin tico-poltica de todo abordaje de la realidad y de toda intervencin sobre ella, como forma de que la comprensin crtica sea algo ms que un eslogan. Hoy no es posible aspirar a conocerlo todo, sino a promover la comprensin progresiva y crtica de los problemas clave del mundo en dilogo con nuestra problemtica y perspectiva local, teniendo claras su multidimensionalidad y complejidad instrnsecas, a los efectos de no simplificarlos, lo que lleva normalmente a la bsqueda de soluciones unilaterales, que dejan por el camino tantas otras dimensiones del problema, con las consecuencias conocidas. La institucin educativa tiende a ubicarse en el deber ser y modeliza en consecuencia la realidad. Eso la aleja de la vivencia cotidiana de los estudiantes, que les muestra otra cosa, ya sea en su cotidianeidad real o a travs de diferentes y mltiples pantallas mediadoras. Un conocimiento de la realidad al servicio de comprenderla -para eventualmente transformarla- puede, adems, contribuir a disminuir el sentimiento de ajenidad que hoy sienten los estudiantes en relacin al conocimiento escolarizado y la desmotivacin concomitante. Se tratara entonces de tematizar en forma compleja los problemas y cambios de la realidad contempornea, e incorporarlos, con rigurosidad y en clave tica en lo cotidiano de las prcticas educativas: la violencia, la droga, las relaciones interpersonales e intergeneracionales, las propias culturas juveniles, los cambios en las familias, la pobreza, el consumismo, la delincuencia, entre otras. Las lneas transversales en la enumeracin abierta que plantea el art. 40 de la Ley N 18.437 podran ser un buen ejemplo de abordaje de problemas clave presentes y prospectivos. Es ya un lugar comn el crecimiento exponencial de la informacin, y la diversificacin y accesibilidad de sus fuentes en la sociedad contempornea. Ello lleva al descrdito, por imposible, del conocimiento enciclopedista y a poner el acento en ensear y aprender a buscar y seleccionar la informacin necesaria.

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SECCIN I Lo anterior plantea sin embargo por lo menos una confusin inicial nefasta y un riesgo indeseable, en forma interrelacionada. Por un lado, la asimilacin de informacin a conocimiento, por el otro, la banalizacin de los contenidos. Se hace indispensable distinguir conocimiento de informacin. Lo anterior no supone negar la importancia de la informacin, s supone no reducir la educacin ella y menos aun a su simple reproduccin. Es claro que con la complejizacin creciente de las sociedades, el conocimiento dej de ser slo una necesidad intelectual para pasar a ser, adems, una necesidad vital. Sin embargo, cuanto mayor es su importancia, su crecimiento exponencial y la globalizacin de su acceso lo alejan de sectores importantes de la poblacin ya sea por carencia de medios electrnicos o por incapacidad personal para su seleccin en pertinencia y calidad. El acceso a la informacin y al conocimiento se ha resignificado y requiere profundizar en polticas universales ya iniciadas, consistentes e integradas, con enfoque pedaggico y formacin docente apropiada. Si partimos de una idea de educacin como construccin individual y colectiva del conocimiento -en sentido amplio-, respetando ritmos y caractersticas personales de aprendizaje en los aos de escolarizacin y a lo largo de toda la vida, se ve como necesario flexibilizar mediante polticas educativas los procesos de formacin. Lo anterior implicara superar la absoluta fragmentacin vertical de los recorridos educativos en niveles, ciclos, cursos, semestres como etapas clausuradas en s mismas, que conspiran contra la idea de construccin de aprendizajes en espiral, con avances progresivos en amplitud y profundidad, que convoquen a seguir aprendiendo. Se tratara en cambio de ligar los procesos a necesidades formativas que habiliten a (re)construir proyectos personales, ms que a cursar ciclos en funcin de edades cronolgicas rgidas. Esto supone sin embargo una mayor articulacin entre los niveles, respetando su especificidad. Una evaluacin con nfasis en los procesos y su mejora -tal como fuera planteado anteriormente- debera ser el correlato de la flexibilizacin curricular, de manera de no condicionarla por la va del currculo oculto. Sin entrar a la multiplicidad de sus causas, las carencias constatables en trminos de posibilidad/capacidad de comunicacin y de argumentacin de los nios y adolescentes, as como la frecuente asuncin acrtica de mensajes, lleva a pensar en la necesidad de potenciar la enseanza de la lengua materna y sus usos, as como la lectura crtica de medios de comunicacin e informacin. No podemos pensar en trminos de convivencia saludable sin dar sentido colectivamente a la realidad cotidiana mediante el dilogo. No podemos tampoco pensar en individuos que aborden la realidad en clave crtica, sin la posibilidad de deconstruir mensajes, con frecuencia hegemnicos. Todo eso constituye hoy conocimiento valioso.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 El papel del docente es obviamente de capital importancia en todo lo anterior. Se requieren polticas que busquen revertir los procesos actuales de crisis de confianza, de identidad profesional y de valoracin social, que desembocan en la falta de incentivos de la carrera docente y en el malestar de los que estn en ella. No es una tarea sencilla pues no basta con decirlo una y otra vez. Exige, ms que palabras, acciones, es decir, un proyecto de intervenciones que tenga en cuenta los mltiples planos en los que se desenvuelve la actuacin docente: un exigente sistema de formacin inicial y de acceso al ejercicio de la docencia; una carrera profesional atractiva a lo largo de los aos, en la que los incentivos econmicos y profesionales estn asociados con la dedicacin, el trabajo en equipo, la innovacin y el ejercicio de responsabilidades colectivas; una valoracin positiva de los propios profesores sobre su trabajo y sobre las posibilidades que tiene para el progreso de la sociedad y para el bienestar de las nuevas generaciones; y, finalmente, una mejora de las condiciones laborales de los profesores, sobre todo de aquellos que trabajan en contextos sociales y educativos desfavorables. (Marchesi, 2008: 196)

3.9. Las interrelaciones Ciudadana Educacin Trabajo

Tanto a nivel de la sociedad civil organizada40 como de la Ley de Educacin N 18.437, se formula el desafo de contemplar la educacin a travs del trabajo como lnea transversal orientadora de polticas del Sistema Nacional de Educacin41. Un supuesto comn que acta como punto de partida es la consideracin del trabajo en un sentido amplio como actividad propia de los seres humanos e integradora a la vida social (MEC, 2009: 20). Es decir que explcitamente se propone trascender la visin reductiva del trabajo comprendido nicamente como empleo, situndose la cuestin en el marco de la formacin integral de quienes se educan, al tiempo que se la incorpora en el contexto de la educacin en derechos humanos. Asimismo, se acuerda en la necesidad de desarrollar su transversalidad curricular en todos los niveles del sistema educativo, con lo que tambin se establece un resguardo respecto al riesgo de limitar la articulacin al mbito exclusivo de la Educacin Tcnico Profesional. En este sentido, es posible visualizar -en forma no exhaustiva ni taxativa- algunos desafos claves en trminos de construccin de polticas educativas en este

40 Ver CODE (2007): Informe final. Debate nacional sobre la Educacin, Montevideo; en particular Informe de la Comisin N 11 del Congreso Nacional de Educacin Maestro Julio Castro, relativa a Educacin, trabajo, ciencia y tecnologa (pginas 274-277). 41 Ver MEC (2009): Ley General de Educacin. Ley N 18.437, IMPO, Montevideo.

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SECCIN I campo problemtico, sobre los que la elaboracin del PNE de ANEP debera plantearse avanzar: La profundizacin conceptual respecto a cmo se concibe la Educacin para y a travs del Trabajo, en tanto existen tradiciones pedaggicas divergentes respecto a la formacin escolar en el rea. La importancia de coordinar / sistematizar orientaciones y dispositivos institucionales especficos tendientes a la jerarquizacin del trabajo como principio tico pedaggico y como contenido curricular en todos los niveles del Sistema Nacional de Educacin, contemplando sus particularidades. Las implicancias respecto al trayecto hacia la futura creacin del Consejo de Educacin Media Bsica previsto en la Ley N 18.437, en tanto se valora que la unificacin de este nivel educativo se propone superar la tradicional dicotoma entre escuelas tcnicas en sentido estricto y liceos generalistas, que tiende actualmente a reproducir el divorcio entre trabajo manual y trabajo intelectual en la sociedad. Las derivaciones respecto a las polticas de educacin formal de personas jvenes y adultas, as como las posibles lneas de coordinacin con el Consejo Nacional de Educacin No Formal. Las reas tentativas de coordinacin entre los Consejos que integran la ANEP y las instituciones que integrarn el Sistema de Educacin Terciaria Pblica (ITS, IUDE, UDELAR), en materia especfica de Educacin Trabajo. Por otra parte, se configuran ciertas reas de polticas interrelacionadas con la cuestin Educacin Trabajo, cuyas proyecciones deberan ser consideradas como insumos a articular con la elaboracin del PNE: Estrategia Uruguay III Siglo (EUIIS), Programa que se desarrolla en el marco de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, con la participacin del Sistema de Naciones Unidas en Uruguay y de la Universidad de la Repblica. En ese marco, se ha construido una Agenda Estratgica que propone la estructura sobre la que erigir una estrategia de desarrollo productivo orientada al Uruguay de 2030. Dos de sus componentes exigirn un abordaje particular en el contexto del PNE: la apuesta al impulso a la formacin de capital humano y el desafo de promover decididamente la innovacin y la creacin de conocimiento; discutiendo las implicancias de estos ejes en relacin a las polticas a implementar desde ANEP. Asimismo, la dimensin territorial de regionalizacin de la Estrategia resulta un aporte relevante a considerar42.

42 Ver apartado 1.5.2.1, del cap. 1 de esta seccin.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI), en elaboracin en el marco de la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII). Sus lineamientos estratgicos incluyen, entre otros elementos: i) la contribucin a reorientar los sistemas educativos hacia la democratizacin de contenidos cientficos y desarrollos tecnolgicos; ii) el aporte a la integracin social, en cuanto a atender los procesos de exclusin vinculados a las nuevas modalidades que imprime la irrupcin de las nuevas tecnologas sobre el mundo del trabajo y la convivencia social. En este sentido, el PENCTI se plantea generar oportunidades de alianzas con las instituciones que integran la ANEP, en particular respecto a la implementacin de acciones de popularizacin de la ciencia y la tecnologa, la investigacin y la formacin de personal en esa materia.

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SECCION I

CAPTULO IV
HACIA UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN PARA URUGUAY: CARACTERSTICAS DESEABLES
4.1. Qu caractersticas principales debera tener un Plan Nacional de Educacin para nuestro pas?43
Es a todas luces evidente que, dados los distintos contextos polticos, sociales y econmicos en los que se desenvuelven los sistemas educativos de los pases de la regin, y las propias caractersticas particulares de estos sistemas en cuanto a su matriz histrica, principios diferenciales y estado de situacin, no es una empresa conveniente trasladar mecnicamente las definiciones y estrategias de polticas educativas de una realidad a otra. Con esta salvedad, puede aceptarse que el relevamiento y anlisis de otras experiencias pueda iluminar la tarea indita de elaborar un Plan Nacional de Educacin que se han planteado las actuales autoridades educativas de nuestro pas. A continuacin presentamos algunas reflexiones primarias que procuran capitalizar los aprendizajes regionales y las nuevas tendencias que encarnan, con el propsito de aportar a la discusin sobre la pertinencia de un Plan de estas caractersticas, en primer trmino; y la procedencia de algunas variables estratgicas fundamentales a definir previamente a su confeccin, luego. Por ende, no procuramos aqu ingresar en la discusin del contenido posible o deseable de dicho Plan sino, ms modestamente, de aspectos a considerar para la definicin de algunas pautas operativas. En consecuencia, tomando en cuenta los aprendizajes de las experiencias de otros pases y las particularidades nacionales, y en lneas muy generales como corresponde a una primera aproximacin al tema, la preparacin de un Plan Nacional de Educacin para Uruguay debera contemplar: Un proceso de elaboracin social ampliamente participativo y orientado hacia los temas medulares de la enseanza, involucrando en una primera instancia a los actores ms relevantes en la vida del sistema (docentes, estudiantes), y posteriormente ampliado a otros actores y voces de la sociedad. Una consulta poltica paralela con los principales referentes de los partidos polticos con representacin parlamentaria, recogiendo sus perspectivas y procurando un consenso bsico sobre aspectos nodales a desarrollar posteriormente. El anlisis y la propuesta de cada uno de los subsistemas que componen la Administracin Nacional de Educacin Pblica.

43 Dejamos fuera de estos desarrollos la educacin superior y universitaria.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Un acompaamiento tcnico con capacidad de diagnstico, propuesta y sntesis, con la aptitud necesaria para apuntalar y calificar -y no sustituir- las elaboraciones provenientes de los otros mbitos identificados. La determinacin de una extensin tentativa -aconsejablemente, en un rango medio entre los planes ms breves y los ms extensos de la regin- y de un horizonte temporal para el Plan. A efectos de acompaar los desarrollos de la ENIA, se podran establecer lineamientos y objetivos generales con validez hasta el ao 2030, pero tambin una definicin de lneas de polticas y metas ms acotada y de implementacin ms factible (por ejemplo, para un plazo de diez aos). Una adecuada fundamentacin terica y conceptualizacin de algunas ideas rectoras (por ejemplo, la calidad y la equidad educativa, la relacin educacin ciudadana trabajo, la gestin del sistema), que explicite los valores y asunciones desde los que se parte, y que informe al conjunto del Plan. La realizacin de un diagnstico relativamente conciso sobre la situacin actual de nuestro sistema educativo y sus principales desafos, que tome como insumos datos estadsticos, informes tcnicos y los juicios y opiniones vertidas en la etapa de consulta previa. Definiciones sobre los fines, principios, orientaciones generales de la educacin y derechos y deberes de estudiantes y familias, que recoja y ample las suministradas por la Ley General de Educacin. La determinacin de la visin de un sistema educativo deseable, de prioridades, macro-objetivos, lineamientos estratgicos generales, y de un conjunto acotado de ideas-fuerza orientadoras de las transformaciones (v. gr. modelo de centro, extensin del tiempo escolar, profesin docente), atinentes al conjunto del sistema educativo no universitario. La planificacin del desarrollo de algunas polticas institucionales transversales a todo el sistema, como el financiamiento, el mejoramiento de la gestin y el seguimiento y la evaluacin del plan. Una planificacin similar para la enseanza de las lneas transversales previstas en el art. 40 de la Ley General de Educacin. En consonancia con la visin, las prioridades, estrategias y pautas generales mencionadas en los literales anteriores, la explicitacin desagregada de fines y objetivos especficos, de pautas de organizacin curricular y de metas para cada uno de los subsistemas de ANEP, contemplando la indispensable articulacin entre los distintos niveles.

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SECCION I

CAPTULO V
ANLISIS DE RESULTADOS DE LA PRIMERA CONSULTA DOCENTE44
La Consulta en el contexto de elaboracin del Plan Nacional de Educacin 20102030 (Componente ANEP) Desde CODICEN ANEP se ha manifestado especial nfasis en que este Proyecto supone un proceso de construccin colectiva, paulatina y progresiva, que exige ampliar los espacios de participacin45 de preocupacin permanente 46 el diseo de una estrategia de consulta y participacin que sustente en forma transversal la elaboracin del referido Plan. Por resolucin expresa de este organismo47, se defini que en una primera fase la Consulta se orientara al nivel institucional interno, convocando a los principales sujetos implicados en el proceso educativo: docentes y estudiantes de ANEP. Asimismo, se estableci que -en una fase inmediata- se consultara a las Asambleas Tcnico Docentes de cada uno de los subsistemas de ANEP y a los sindicatos directamente involucrados, a travs de CSEU (Coordinadora de Sindicatos de la Enseanza del Uruguay). Por otra parte, corresponde puntualizar que tambin se previ una siguiente fase consultiva ms abierta, que integrase actores de diferentes esferas de la vida nacional, a implementarse a partir de la publicacin del presente documento para la discusin. Es decir que efectivamente se apuesta a transitar una dinmica circular y recursiva de produccin, debate y revisin, consistente con el modelo de planificacin educativa situacional y basada en el enfoque de la Complejidad, en el que el Proyecto se inscribe. Lo expuesto permite visualizar el contexto ms amplio del que forma parte la instancia consultiva que se aborda en este captulo.

44 En base a los Documentos Proyecto Plan Nacional de Educacin de ANEP 2010 2030. Primera Consulta a Docentes. Etapa I: Salas institucionales realizadas. Informe final y Proyecto Plan Nacional de Educacin de ANEP 2010 2030. Primera Consulta a Docentes. Etapa II: Sntesis Departamentales y Encuentros Regionales. 45 Yarzbal, Luis (2009), en ANEP-CODICEN-DSPE, Cuaderno de Aportes para la Consulta a Docentes. Proyecto Plan Nacional de Educacin de la ANEP (2010-2030), Montevideo, pgina 4. 46 Cabe recordar que ya los estudios retrospectivos desarrollados durante 2008 en el marco del Proyecto comprendieron un componente de anlisis documental de producciones de los mbitos educativo, social, econmico y poltico, as como la realizacin de entrevistas a diversos. 47 Acta N 44, Resolucin N 3, del 2 de julio de 2009.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0

5.1. Sobre el proceso de implementacin de la Primera Consulta Docente48

En primer lugar, cabe explicitar que la Consulta fue realizada a docentes de todos los niveles educativos que conforman ANEP: Educacin Inicial y Primaria, Educacin Secundaria, Educacin Tcnico-Profesional y Formacin Docente. Se implement en el perodo comprendido entre agosto y noviembre de 2009. Una particularidad metodolgica a destacar, por la innovacin en trminos de descentralizacin educativa que representa, es que la citada resolucin de CODICEN paut que la Consulta tuviese las Comisiones Departamentales de Educacin como actores centrales del proceso. A los efectos del presente Proyecto, se estableci que las referidas Comisiones estaran integradas por: el Inspector Departamental del CEIP, el Presidente de la Sala de Directores del CES, un representante departamental del CETP49 y el Director del Instituto de Formacin Docente50. En este marco, se asign a las Comisiones Departamentales el desarrollo de los siguientes cometidos: Recepcionar los materiales fundamentales para la realizacin de la Consulta a nivel local y garantizar la correspondiente distribucin. Elaborar una estrategia de Consulta en la que participen los centros educativos del departamento, as como su posterior sntesis. Seleccionar, en funcin de criterios aportados desde la coordinacin de la Consulta, una serie de centros cuyas Salas Docentes contarn con la presencia de un observador externo. El trabajo de cada Comisin Departamental a nivel local, fue complementado con la labor de un Equipo Tcnico central. La Consulta involucr un desarrollo en tres niveles, a saber: Salas Docentes en centros educativos, sntesis de las Comisiones Departamentales y Encuentros Regionales. En cuanto al alcance previsto respecto a la participacin en la Consulta, cabe sealar que el marco de casos a ser considerado inicialmente estuvo constituido por todos los centros educativos de ANEP. En este sentido, la Consulta fue abierta a todos los centros que manifestaran la voluntad de realizar Salas Docentes referidas a la temtica de la elaboracin del Plan Nacional de Educacin, enviando luego el acta respectiva para que sus aportes pudiesen ser
48 Para disponer informacin completa relativa a este tpico, remitirse a los documentos citados en la nota 43. 49 Designado por el CETP a tales efectos. 50 En caso de existir ms de un centro de Formacin Docente en el departamento, correspondi a la DFPD establecer la designacin respectiva.

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SECCION I efectivamente procesados como insumos a nivel departamental y por parte del Equipo de trabajo mencionado. No obstante lo expuesto, debe reconocerse que existieron obstculos de diverso orden que pautaron un desarrollo heterogneo y ms restringido del previsto en la implementacin del proceso de Consulta. Esto se expres en la diversidad de grados de apropiacin de una propuesta de planificacin pedaggica estratgica por parte de los Docentes de ANEP. Sin embargo, existi una opcin polticoeducativa de avanzar en un proceso de democratizacin de esta responsabilidad institucional, al decidir incorporar a los colectivos docentes de los centros educativos a una tarea tradicionalmente reservada en forma exclusiva a cuerpos de expertos tcnicos. A modo de sntesis, puede informarse que bajo la modalidad de Salas Docentes con participacin de un observador externo, se realizaron 54 instancias, verificndose tambin la realizacin de 55 Salas no observadas. Esto totaliza 111 Salas Docentes realizadas bajo conocimiento del Equipo de trabajo de la Consulta51. Tambin se realizaron cinco Encuentros Regionales que contaron con la participacin de delegaciones docentes de todos los departamentos del pas; delegaciones que incluyeron -lgicamente- las 19 Comisiones Departamentales, as como a otros docentes de aula, directores e inspectores de los cuatro subsistemas de ANEP. Para finalizar, es oportuno sealar que la Consulta se planific e implement como un estudio de corte cualitativo, con la finalidad de recoger y describir percepciones, opiniones y propuestas de los docentes de ANEP que participasen en el proceso. No se propuso configurar una muestra y por tanto no pretendi generalizar resultados. En cambio, se trat de un estudio de carcter exploratorio, ya que se generaron insumos para iniciar la elaboracin de un Plan Nacional de Educacin.

5.2. Acerca del cumplimiento de los objetivos definidos

Los objetivos definidos para la Primera Consulta a Docentes fueron los siguientes: Informar a Docentes de ANEP sobre el Proyecto para la elaboracin de un Plan Nacional de Educacin de ANEP 2010 2030. Relevar sus perspectivas y propuestas en relacin a las lneas de accin tendientes al fortalecimiento y la transformacin del sistema educativo, generando insumos en el proceso de elaboracin de un Plan Nacional de Educacin de la ANEP (2010 2030).
51 Se cuenta con registros propios y/o de los participantes de las referidas instancias. En tanto todos los centros educativos tuvieron la libertad de participar en la Consulta, es posible que se hayan realizado otras salas ms all de las aqu consignadas. No obstante, conviene precisar que de no enviarse el acta respectiva, stas no pudieron ser consideradas.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Aportar al desarrollo de una cultura prospectiva en la planificacin y formulacin de las polticas educativas. En trminos generales, la Consulta realizada representa avances en cada uno de estos objetivos. Claramente, ha constituido una modalidad de informacin y sensibilizacin a parte del colectivo docente en torno a un futuro Plan Nacional de Educacin, sin perjuicio de no haber convocado directamente a su conjunto. Ms all del nmero de participantes en las Salas y Encuentros realizados, es presumible su efecto multiplicador a un nmero mucho mayor de docentes. Es igualmente claro que el proceso transitado no agota las tareas de informacin y difusin requeridas. Los eventos concretados han constituido una primera fuente de insumos significativos para un futuro Plan de Educacin, seguramente no en torno a lineamientos y medidas concretas, pero s en cuanto a suministrar una perspectiva impresionista de las percepciones, opiniones y propuestas docentes en torno a un conjunto de temas educativos de indudable relevancia, para los cuales no abundan los espacios de reflexin en nuestro sistema educativo. El informe realizado sobre esa primera Consulta constituye un instrumento de relevamiento de esas perspectivas y propuestas. Respecto al tercer objetivo, no es posible aventurar una evaluacin definitiva en relacin a los posibles impactos de la Primera Consulta Docente en el aporte al desarrollo de una cultura prospectiva en la planificacin y formulacin de las polticas educativas. No obstante, s se advierten en los discursos recogidos tensiones entre ciertos abordajes que se formulan desde las urgencias presentes e inmediatas del sistema educativo y otras proposiciones que intentan plantear proyecciones educativas deseables a construir en un futuro de mediano plazo. La emergencia de estas ltimas podra indicar que la Consulta, pese a sus alcances preestablecidos, represent un primer paso vlido en la direccin del objetivo reseado.

5.3. Las complejidades del diseo de un modelo de participacin en la esfera educativa

Si bien la Consulta fue -en trminos generales- acompaada por los actores convocados, las mltiples reservas y cuestionamientos expresados sobre su procedencia, modalidad y alcances ponen de relieve, una vez ms, la dificultad de procesar instancias participativas de anlisis y reflexin sobre los principales problemas educativos en las que concurran temticas y objetivos calificados, por un lado, y una extendida legitimidad social, por otro. De las opiniones relevadas sobre este aspecto emergen al menos tres reas conflictivas: Las frecuentes divergencias sobre la relacin deseable entre los insumos derivados de los procesos colectivos y las polticas a adoptarse posteriormente. En sectores extendidos del colectivo docente parece considerarse que los productos de cualquier consulta legitimada deben pre-configurar las decisiones subsiguientes, por

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SECCION I lo que el posible apartamiento entre aqullos y stas se vivencia como una desnaturalizacin de la experiencia participativa y como evidencia de la escasa incidencia de los aportes docentes -en tanto actores directamente implicados en lo educativo- en la formulacin e implementacin de polticas en esta esfera. Es evidente que existe una memoria colectiva docente notoriamente marcada por lo que se concibe como la frustracin de experiencias similares anteriores, que afecta la elaboracin y condicionar la implementacin del Plan Nacional de Educacin. Esto, en ocasiones, deriva en la existencia de visiones que tienden a interpelar la legitimidad y pertinencia de resoluciones de las autoridades de la enseanza que resulten total o parcialmente divergentes con los desarrollos colectivos. La compleja estructuracin de la secuencia en etapas de la Consulta, con la correspondiente asignacin de los tiempos necesarios a cada una de ellas. El inicio de la Consulta en un primer escaln de base, amplio en sus temticas y extendido a todos los subsistemas y al territorio -aunque sin pretensiones cientficas de representatividad- fue visualizado con cierta sorpresa por su novedad y falta de conocimiento previo, condiciones inherentes a la apuesta de comenzar el proceso en ese nivel. A su vez, el tiempo y los formatos asignados necesariamente restringieron las posibilidades de un desarrollo mayor en esta etapa de las reflexiones e intercambios sobre los puntos planteados u otros que se agregaran. Por ende, la deliberada ampliacin de la base de la participacin -con las limitaciones operativas que necesariamente supone-, paralelamente a sus indudables ganancias, genera ciertas disconformidades en los mismos sujetos a los que se les reconoce la voz. Relacionado con el literal anterior, se manifiesta en algunos tramos de la Consulta el cuestionamiento sobre las instancias docentes que deberan participar. Aunque no de manera unnime, desde la propia base del sistema se reivindica el rol de organizaciones superiores como las ATD o los propios sindicatos docentes en tanto interlocutores privilegiados, y como actores con acumulaciones y propuestas preexistentes sobre los puntos consultados, ms all de que los organizadores aseguren su participacin en un estadio posterior. En sntesis, de ciertas respuestas a la Consulta se deduce la complejidad de la relacin entre legitimidad poltica y legitimidad social, entre argumentos de autoridad y saberes especializados, entre instancias de base y organismos de representacin, y entre ciertos tiempos de construccin poltico-institucional y otros de elaboracin colectiva. En todo caso, la pluralidad y la riqueza de los aportes recibidos y sistematizados ratifican la pertinencia y el rdito de la exploracin de todos los espacios de participacin e intercambio posibles -tales como los ensayados-, aun con las dificultades sealadas, y sin perjuicio de los necesarios aprendizajes y ajustes que todos los protagonistas deban realizar a lo largo del proceso y hacia futuras experiencias de este tipo.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0

5.4. Tendencias destacadas emanadas de la Primera Consulta Docente

5.4.1. Un primer elemento que amerita destaque es la extendida aceptacin sobre la conveniencia de contar con un Plan Nacional de Educacin, particularmente significativa por la carencia de antecedentes nacionales al respecto. El juicio favorable se fundamenta en la necesidad de constituir polticas de Estado en torno a la educacin y trasluce una opinin crtica sobre los sucesivos cambios de polticas ensayados por los distintos gobiernos. Algunas posturas relevadas manifiestan cierto escepticismo sobre la concrecin y permanencia de un Plan por esta misma causa. Asimismo, se seala la dificultad de planificar para un plazo tan extendido como el previsto (veinte aos), por lo que tiende a compartirse la necesidad de establecer metas e itinerarios para lapsos ms breves dentro del perodo considerado. Sin perjuicio de estas reservas, la existencia de un estado de opinin favorable a un ensayo de esta naturaleza entre protagonistas de la vida educativa asegura una precondicin auspiciosa, para avanzar en su definicin en instancias posteriores. 5.4.2. De la Consulta emana una extendida aceptacin de un modelo de centro dotado de mayor autonoma, si bien resguardando la integralidad del sistema educativo. Es otro lineamiento que supone una innovacin trascendente en la cultura del sistema, por lo que esta predisposicin debe subrayarse. Con variantes, en las distintas perspectivas recabadas se comprende en la concepcin de autonoma desde aspectos de gestin, hasta otros ms finalistas, como la contextualizacin del currculo al medio social, econmico y cultural de cada establecimiento. Otra de las iniciativas con significativa presencia ha referido al fortalecimiento y la ampliacin de los equipos de direccin de cada centro educativo. Esto se deriva de la preocupacin por el creciente peso de las tareas administrativas que actualmente predominaran en la gestin, lo que conducira a relegar de hecho los asuntos estrictamente pedaggicos. En este sentido, emerge la propuesta de introducir una figura especfica de direccin que atienda la gestin en las dimensiones administrativa y logstica. Cabe puntualizar que la demanda de fortalecer en la direccin la dimensin de orientacin pedaggico-didctica fue acompaada por opiniones que plantean jerarquizar su incidencia en el proceso de evaluacin del desempeo docente. Estas cuestiones emergen generalmente asociadas a una valoracin crtica de parte de los docentes en relacin a las acciones de ese tipo que en el presente despliegan las figuras inspectivas. Los asuntos explicitados exigirn una particular consideracin en la elaboracin del Plan, en tanto refieren a aspectos medulares de la transformacin institucional de los centros. Junto a estas medidas innovadoras sobre la organizacin de los centros educativos, aparecen en las voces docentes otras propuestas de corte ms clsico, como las referidas al nmero de estudiantes por establecimiento

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SECCION I y por clase, a las que sus autores asocian estrechamente con los resultados educativos. 5.4.3. Otro de los ejes de polticas puesto a consideracin, la extensin del tiempo pedaggico, tambin cont con una recepcin favorable. Se rescatan positiva y crticamente experiencias como las Escuelas de Tiempo Completo, no slo por las prestaciones adicionales que brindan a los estudiantes sino principalmente por su funcionalidad con un mayor compromiso de la comunidad educativa y con el fortalecimiento de vnculos humanos. Ms especficamente, parece existir un consenso bastante extendido sobre la orientacin de los espacios que puedan aadirse a actividades extracurriculares (idiomas, formacin tecnolgica, actividades recreativas, apoyo escolar individualizado, actividades de integracin) bajo la forma de talleres o similares. Se explicita tambin claramente la perspectiva de los docentes en cuanto a que estas nuevas actividades no deberan estar a su cargo sino bajo la responsabilidad de otros profesionales o instituciones. Sin embargo, tambin se pronunciaron reservas a la extensin del tiempo pedaggico escolar, por el potencial desgaste de la relacin alumno-docente y por la incompatibilidad en los ciclos superiores con otras responsabilidades laborales y familiares de los estudiantes. En este hilo argumental se ha cuestionado que exista una relacin lineal entre tiempo escolar y calidad de la enseanza. 5.4.4. Parece existir niveles de acuerdo de los docentes consultados con la introduccin de transformaciones en las diversas facetas que componen su profesin: la formacin inicial, la formacin en actividad, las caractersticas del ejercicio profesional y la carrera docente. En cuanto a la formacin, la tendencia es la de reclamar ciertos contenidos y destrezas ligados a problemticas relativamente novedosas que deben enfrentar en el aula (desde el empleo de las TICs hasta los abordajes de la diversidad del alumnado y de los problemas de convivencia en los centros). Las demandas sobre las actividades de perfeccionamiento apuntan a extender y facilitar su acceso y a capitalizar la experiencia de docentes con mayor trayectoria. Es sugestiva la demanda de una carrera docente en la que el pasaje de grado se vincule ms a aspectos como la formacin permanente y la evaluacin de desempeo que a la antigedad. Asimismo, se postula una carrera con opciones ms diversificadas, cuyo avance no se ligue necesariamente con actividades de docencia directa. Naturalmente, tambin se relev la reivindicacin de un salario docente adecuado. Por ltimo, es evidente la ambicin de una prctica profesional ms gratificante, no reducida a las horas de aula (tendencia compatible con los hallazgos del ltimo Censo Docente). En este rubro se avizora una figura asemejable a la del docente-investigador universitario, comprendiendo horas remuneradas destinadas a la investigacin, la coordinacin con colegas y la planificacin de actividades.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 5.4.5. Paralelamente a estas aperturas a las transformaciones en el estatus de los centros, el tiempo pedaggico y la profesin docente, pueden identificarse primariamente algunas zonas de tensin que los docentes manifiestan para la definicin de polticas. La primera de ellas tiene que ver con la funcin del sistema educativo: confirmando nociones preexistentes, han sido recogidas opiniones que manifiestan preocupacin por su redireccin hacia prcticas asistencialistas, que afectaran su primigenia misin de enseanza. Esta perspectiva se asocia a juicios cautelosos sobre el mrito de algunas prcticas, frecuentemente ejemplificadas con la funcin de los comedores escolares, pero derrama ms all de stas sobre polticas tendientes tambin a la inclusin de los estudiantes o al tratamiento compensatorio de los de rendimiento inferior, entre ellas la extensin del tiempo escolar. Demandas puntuales como la preservacin del rol pedaggico de los Directores (amenazado por requerimientos variopintos), el constante reclamo del cumplimiento de los deberes y responsabilidades que se atribuyen a las familias y la ntida separacin de responsabilidades entre docentes y otros profesionales de apoyo se explican en esta veta interpretativa. La vinculacin de las polticas educativas con las polticas sociales aparece, entonces, como una cuestin sensible para muchos docentes. En la medida en que un Plan Nacional de Educacin debe contemplar ambas dimensiones, ste es un dato a tener en cuenta. Definiciones distintivas sobre los objetivos de la enseanza y los objetivos del sistema educativo, por un lado, y de las responsabilidades de los docentes y del colectivo profesional que prestara funciones en los centros, por otro, podran allanar el camino de los lineamientos a establecer. En efecto: el sistema en su conjunto, y equipos multidisciplinarios que pueden comprender a docentes pero integren adems otras funciones, destrezas y cometidos tendran que ser los encargados de encarar desafos que exceden a los establecimientos educativos y a los docentes individualmente considerados. La segunda zona de tensin estriba en la relacin entre docentes y otros actores a nivel del centro educativo. Si bien en lneas generales se comparte la idea de un centro regido en cierta medida por su comunidad educativa, es manifiesta la prevencin de un grupo de docentes sobre el rol que podran desempear las familias u otros sujetos sociales en la toma de decisiones. El punto ms sensible aqu son las orientaciones propiamente pedaggicas, que se entiende no deberan sustraerse de los reductos profesionales. Dada la ambigedad de los lmites de lo pedaggico y no pedaggico dentro del permetro de un centro de enseanza, y la tendencia al empoderamiento de diversos actores encarnada en piezas tales como la Ley General de Educacin y la ENIA, sta es otra cuestin problemtica de la que deber hacerse cargo un futuro Plan de Educacin.

5.5. Encuentros Regionales: apuntes para su anlisis

Tendencias destacadas emanadas Intentar formular en esta instancia conclusiones definitivas sobre las actitudes y valoraciones de los docentes relativas a los temas planteados no se correspondera

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SECCION I con el espritu ni con los objetivos que orientaron esta primera fase de naturaleza exploratoria. Si esta asuncin resultaba oportuna al cotejar los resultados de las Salas Docentes, lo es ms aun cuando el objeto de anlisis deriva de una instancia intermedia, con grados variables de representacin formal de las discusiones operadas en la base del sistema. Como se seal ms arriba, la mayor parte de las Comisiones Departamentales no presento a los Encuentros Regionales los informes de sntesis correspondientes a las salas realizadas en sus respectivos departamentos. Por lo dems, la impronta de los Encuentros y de este mismo informe no apunta a determinar posiciones mayoritarias sobre los diferentes tpicos de modo que se puedan imputar al colectivo docente sino que, por el contrario, se propone identificar opiniones y posturas ms o menos extendidas a las que se otorga significacin heurstica por su mera procedencia y por los fundamentos que las acompaan. Con estas salvaguardas, es posible relevar un conjunto de valoraciones emanadas de los Encuentros Regionales que conviene rescatar. En la medida en que previamente se celebraron a lo largo de todo el pas las denominadas Salas Institucionales, en el marco de esta misma Primera Consulta a Docentes, resulta de inters ordenar algunas tendencias que se exteriorizaron en ambas instancias independientes, lo que suministra por tanto una pista valiosa sobre su validez y confiabilidad metodolgica. Las coincidencias entre los juicios y posicionamientos vertidos tanto en los Encuentros como en las Salas son muy amplias. Entre ellas, destacamos las siguientes: a) Con respecto a los modelos institucionales de centros educativos: La valoracin positiva sobre un modelo de centro dotado de mayor autonoma administrativa y pedaggica. La propuesta de diversificacin curricular en torno a un currculum bsico comn, orientada por las caractersticas especficas del contexto social y de los alumnos de cada centro. La constitucin de redes entre instituciones del sistema educativo, y entre stas y otras organizaciones de la sociedad civil. La redefinicin de los roles de direccin de los centros, preservando para el director la responsabilidad primaria sobre los asuntos estrictamente pedaggicos, y constituyendo equipos de direccin capaces de tomar a su cargo la gestin de las dimensiones administrativa y logstica. La continuidad de polticas tendientes a reducir el nmero de estudiantes por establecimiento y por clase. b) En relacin a la extensin y organizacin del tiempo pedaggico, surge de ambas consultas: Un consenso relativamente amplio sobre la necesidad de extender el tiempo pedaggico (aunque no exento de ciertas reservas).

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Una clara distincin entre la extensin del tiempo escolar y las responsabilidades de los docentes de aula en los cometidos y actividades a aadirse, preservando su funcin eminentemente educativa. La resolucin de las tareas extracurriculares mediante la conformacin de equipos profesionales interdisciplinarios radicados en los centros educativos o, alternativamente, a travs de convenios con otras instituciones sociales, culturales o deportivas. c) Con respecto a la profesin docente, las consultas realizadas arrojan las siguientes notas: En cuanto a la formacin inicial, adems de la consagracin de su categora universitaria se reclaman contenidos y destrezas que vayan ms all de la reproduccin del conocimiento, y que se vinculen con las nuevas problemticas sociales y culturales que deben enfrentar los docentes en su prctica de aula. Las demandas sobre las actividades de perfeccionamiento se concentran en la democratizacin del acceso, por medio de dispensas a sus obligaciones profesionales y del empleo de cursos a distancia. Las transformaciones deseables para la carrera docente parecen recoger un consenso bastante extendido, consistente en priorizar los concursos de mrito para el pasaje de grado (incluyendo rubros como la formacin permanente y la evaluacin de desempeo, en detrimento de la antigedad), y en la diversificacin de las opciones de carrera, de manera tal que la promocin no signifique necesariamente el apartamiento de las actividades de docencia directa. La demanda de una prctica profesional concebida integralmente, comprendiendo las horas de aula pero tambin actividades de docencia indirecta (planificacin, coordinacin, investigacin, orientacin o tutoras). Las mejoras de las condiciones de trabajo comprenden la reivindicacin de una remuneracin decorosa, pero tambin incluyen variables vinculadas a la valoracin de la profesin, a la disposicin de condiciones edilicias y materiales y a la necesaria constitucin de espacios y dispositivos de apoyo a la tarea docente (coordinaciones, tutoras, orientacin de equipos inspectivos, etc.). 5.5.1. Reflexiones finales sobre las actitudes y posiciones docentes relativas a la organizacin del sistema y a su prctica profesional El conjunto de percepciones y propuestas previamente sistematizados, si bien no agota la problemtica educativa, permite componer una impresin primaria sobre el clima de opinin reinante en el cuerpo docente.

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SECCION I En primer trmino, se desprende una notoria preocupacin por la preservacin del reducto propiamente educativo, interpelado por mltiples demandas del contexto social que desafan sus fronteras y su propia esencialidad. Sin desconocer estos imperativos, los docentes se muestran celosos en la reivindicacin de su funcin primigenia y para asegurarla reclaman apoyos institucionales de diverso tipo. Segundo, de las opiniones recolectadas dimana cierta sensacin de soledad del maestro y del profesor frente a la complejidad y las mutaciones de su prctica profesional concreta. Las recurrentes demandas por espacios de coordinacin, apoyaturas de otros profesionales, tutoras o similares son indicadores claros que necesariamente deben contemplarse, recreando condiciones de solidaridad orgnica (los retos tienen que ser asumidos por el sistema educativo y por los centros como tales, y no por los docentes considerados individualmente). Tercero, parece haber cierta asuncin bastante consolidada sobre la necesidad de transformaciones importantes en dimensiones claves de la organizacin y gestin de los establecimientos educativos. En este punto, los juicios favorables al otorgamiento de mayores niveles de autonoma sustantiva y de capacidades adaptativas a los centros, y de ampliacin de tiempos y actividades curriculares y extracurriculares se compadecen con principios arraigados en el colectivo docente sobre la preservacin de criterios de homogeneidad fundamentales para el funcionamiento del sistema, y con la apertura a articulaciones novedosas con otros organismos pblicos y con organizaciones de la sociedad civil. Hay entonces en estos renglones una conjuncin muy significativa de apertura al cambio y de memoria institucional. Cuarto, queda en evidencia la aspiracin de los docentes de formar parte de la totalidad del proceso de formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas educativas, en una dinmica de participacin genuina y no reducida a la legitimacin a posteriori de decisiones preparadas con antelacin en otras esferas. En ocasiones, esta pretensin se maximiza, complejizando su necesaria articulacin con los intereses y preferencias de otros actores polticos y sociales (en las instancias superiores) y con los que podran surgir a partir del empoderamiento de los estudiantes y sus familias (en el nivel del centro educativo). Quinto, se manifiesta asimismo en las expresiones de los docentes el anhelo por recibir un ms destacado reconocimiento social y por una profesionalizacin plena, que reconozca sus saberes especficos y su utilidad para la ciudadana, lo que se traducira en cambios en mltiples dimensiones: simblica, material, operativa. Es claro que existe una brecha entre estas expectativas y la autopercepcin de un desempeo profesional todava no suficientemente remunerado, considerado socialmente por debajo de otras profesiones de nivel terciario y poco gratificante en varios aspectos de las rutinas diarias (hallazgo coincidente con la informacin suministrada al respecto por el ltimo Censo Docente). Es de resaltar que los docentes expresan su disposicin a tramitar ese reconocimiento por vas pertinentes, como una formacin ms calificada (enseanza de rango universitario, formacin continua y sistemtica) y de una evaluacin meritocrtica (concursos, evaluaciones de desempeo, etc.).

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Para finalizar, tal vez el aserto ms importante que deriva luego de procesados los primeros espacios de intercambio y reflexin previstos en este proyecto es que existe en el colectivo docente una actitud positiva hacia el impulso de transformaciones en cuestiones capitales de la organizacin del sistema educativo, tales como los modelos institucionales, el tiempo pedaggico, la profesin docente y varios otros que surgieron espontneamente en los distintos reductos habilitados. Sin perjuicio de los distintos nfasis o soluciones alternativas propuestas, emerge claramente la demanda de cambios en aspectos nodales del sistema, y la reivindicacin del compromiso y protagonismo de los docentes en esa empresa. La observacin dista de ser obvia, en vistas de una visin relativamente extendida por fuera del sistema educativo que suele situar a maestros y profesores ms como obstculos que como actores principales de las transformaciones. En la perspectiva de la elaboracin de un Plan Nacional de Educacin que deber estar dotado de una amplia base de sustento, ste es tanto un hallazgo esperanzador como un requisito imprescindible para la promocin de sus etapas ulteriores.

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SEC CIN II
PROPUESTA DE UNA VISIN Y DE MACRO-OBJETIVOS PARA UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN (COMPONENTE ANEP) HACIA EL AO 2030

SECCIN II

CAPTULO 1
Propuesta de una visin del sistema educativo (componente ANEP) al ao 2030
Al ao 2030, al sistema educativo nacional se lo visualiza como un espacio institucional de realizacin de la educacin, entendida como un derecho humano fundamental cuyo goce y ejercicio es un bien pblico, de inters general, y est garantizado por el Estado, en trminos de calidad y continuidad durante toda la vida. Esa naturaleza de derecho humano opera como marco de referencia para el ejercicio del derecho a la educacin, informando a las propuestas, programas y acciones educativas y a la actuacin profesional de los educadores. La finalidad de la educacin impartida es el pleno desarrollo fsico, psquico, tico, intelectual y social de todas las personas sin distincin alguna. En consecuencia, se trabaja para la formacin de personas autnomas, creativas e innovadoras, habilitadas para la participacin democrtica y responsable, productoras y consumidoras crticas de bienes y servicios, actores del mundo del trabajo y comprometidas con el desarrollo sustentable. En consonancia con lo anterior, las polticas educativas nacionales promueven amplia y eficazmente valores superiores tales como la justicia, la solidaridad, la libertad, la democracia y la convivencia pacfica, adems del desarrollo de la identidad nacional en un perspectiva plural y contextualizada en lo regional y mundial, las diferentes formas de expresin de la creatividad y la innovacin artstica, cientfica tcnica y tecnolgica, la bsqueda de una vida armnica, el trabajo, la cultura, el entretenimiento, la salud, el medio ambiente, el ejercicio responsable de la ciudadana, la pertenencia a la comunidad local, el desarrollo sostenible, la tolerancia, la plena vigencia de los derechos humanos, la paz y la comprensin entre pueblos y naciones. Estas polticas educativas estn adecuadamente articuladas con otras polticas pblicas, lo que les permite retroalimentar su potencial para alcanzar los distintos objetivos definidos. La educacin ofrecida por el Estado es completamente gratuita, laica y equitativa para todas las personas y sectores sociales, sin exclusin de ningn tipo, de modo que todos los estudiantes tienen iguales oportunidades para acceder a ella, permanecer en el sistema y aprender. Para asegurar el cumplimiento de este objetivo, adems de las polticas universales para todo el estudiantado, el Estado desarrolla acciones efectivas especficamente dirigidas a las personas integrantes de minoras, o en situacin de vulnerabilidad contemplando los diferentes contextos, necesidades e intereses. Los procesos y resultados de aprendizajes favorecen el desarrollo individual y social, y constituyen una referencia ineludible para la definicin consensuada y contextualizada de la calidad de la educacin. El cursado es obligatorio desde el comienzo del nivel inicial hasta la finalizacin del nivel medio.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 La educacin se ofrece en un entorno legal y social de amplia libertad, que comprende tanto la oferta institucional de formacin como el desempeo de los docentes en los cursos a su cargo, sin perjuicio de la supervisin estatal que tiende a asegurar las condiciones fundamentales de la prestacin del servicio, el pluralismo, la adecuacin a planes y programas y la promocin de la calidad y pertinencia de las propuestas educativas. La formacin est orientada a favorecer la construccin de la subjetividad, la capacidad de cada educando para pensar y desarrollar proyectos personales y comprender la realidad y sus posibilidades de transformacin. Los objetivos, propuestas, contenidos y prcticas educativas toman en consideracin las necesidades e intereses de los estudiantes, asumiendo los cambios culturales e identitarios. Los planes, programas y prcticas educativas cotidianas de los distintos niveles educativos se adecuan a esos fines y principios y a los cometidos especficos de cada uno de ellos, adems de incorporar lneas transversales de formacin en derechos humanos, educacin ambiental, educacin artstica, educacin cientfica, educacin lingstica, educacin a travs del trabajo, educacin para la salud, educacin sexual y educacin fsica, recreacin y deporte. Los tiempos pedaggicos se han ampliado en los ltimos aos, de manera de propiciar la materializacin de estos enunciados. La construccin del sistema educativo pblico no universitario se sustenta en la profundizacin de un modelo democrtico y participativo, as como en slidos procesos de planeamiento educativo. Se implementan polticas de investigacin y de experimentacin en innovacin pedaggico-didctica, las cuales retroalimentan procesos de aprendizaje institucional y de transformacin permanente. Se potencia la dimensin sistmica del funcionamiento de ANEP en base a una fluida articulacin de los diferentes rganos que la integran, favoreciendo la coordinacin de polticas y asegurando el adecuado trnsito entre los diferentes niveles educativos. Se coordina en todos los sentidos con otras reas del sistema educativo nacional. Se ha instalado en todos los niveles y dimensiones del sistema ANEP una cultura de evaluacin / autoevaluacin con participacin de los involucrados, que persigue con rigor metodolgico cuali-cuantitativo la mejora de procesos y resultados, a la vez que constituye un mecanismo legitimado de informacin a la sociedad. La gestin del sistema educativo tiene como responsables a las autoridades de los distintos Consejos y comprende mltiples instancias y prcticas participativas que ataen a los docentes, los estudiantes, sus responsables y otros actores sociales, reconociendo sus saberes especficos y compromisos con la enseanza. Se han implementado polticas de formacin y de acreditacin que habilitaron progresivamente la titulacin de todos los docentes del sistema. La profesin docente se ha hecho atractiva, y se forma la cantidad de profesionales necesarios segn la evolucin de la matrcula de los diferentes niveles y reas. Aumenta tambin progresivamente la cantidad de docentes para los que la principal actividad se desarrolla en ANEP.

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SECCIN II La carrera docente est estructurada en base a cargos con distintas trayectorias y cargas horarias, acordes con las necesidades pedaggico-didcticas y de gestin del sistema. El acceso y la movilidad se realizan mediante mecanismos que contemplan prioritariamente la formacin continua, la especializacin de los docentes y la experticia comprobada. El sistema fomenta y valora la reflexin individual y colectiva de los docentes, la investigacin, el anlisis y la difusin contextualizada de buenas prcticas, as como la relacin amplia y dialctica con la comunidad. La formacin est descentralizada en lo territorial y diversificada en modalidades empleadas, con altos niveles de calidad; se han democratizado los cursos de perfeccionamiento, especializacin y posgrado y la formacin docente para el sistema ANEP en todos sus niveles se alinea con las polticas que conforman el Plan Nacional de Educacin. En la base del sistema, los centros educativos son espacios de enseanza, de socializacin y de construccin colectiva del conocimiento, que estn dotados de la infraestructura y el equipamiento adecuados a sus necesidades institucionales y pedaggicas. Su dimensin y localizacin geogrfica permite responder a los requerimientos de la demanda educativa, al tiempo de preservar una escala que facilita el proceso de enseanza y de aprendizaje, las relaciones interpersonales y la constitucin de una comunidad educativa. En estos centros, los docentes, padres y estudiantes participan conjuntamente para concretar los objetivos generales del sistema y aquellos otros que ellos mismos definieron al elaborar y construir su propio proyecto educativo, tarea para la que contaron con los recursos y las competencias institucionales necesarias y con el apoyo de diversas instancias del sistema educativo. Prioritariamente, equipos directivos especficamente formados para la funcin orientan y dinamizan el trabajo pedaggico y comunitario de las instituciones. En su mayora, los docentes concentran su jornada laboral en un centro en el que tienden a permanecer por varios aos, preparando sus cursos y enseando, orientando y acompaando integralmente a los estudiantes, planificando y coordinando sus actividades con los colegas y participando, en la institucin y/o en centros especializados, de actividades de formacin e investigacin. De acuerdo a los niveles y modalidades correspondientes a sus edades, los estudiantes practican efectivamente sus prerrogativas de participar, agremiarse y emitir propuestas y opinin sobre la enseanza que reciben y la gestin del centro. A su vez, las madres, padres o responsables se comprometen positivamente en los procesos de enseanza que tienen por destinatarios a los nios y jvenes a su cargo, fomentando su asistencia y aprendizaje y actuando como sujetos protagnicos de los Consejos de Participacin de esos centros. El Estado provee los recursos necesarios para asegurar cabalmente el derecho a la educacin, en toda la extensin definida en las normas programticas y en las polticas educativas en curso, asegurando niveles de salarios, gastos e inversiones congruentes con la calidad del sistema educativo.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0

CAPTULO I I
Propuesta de macro-objetivos para un Plan Nacional de Educacin (componente ANEP)
MACRO-OBJETIVO N 1: Fortalecimiento del diseo institucional: la dimensin sistmica como eje El diseo institucional de la educacin pblica est definido por la Constitucin Nacional y por la Ley General de Educacin N 18.437, incluyendo las estructuras de gobierno, de coordinacin, de asesoramiento y de evaluacin del sistema. Entre ellas corresponde citar al CODICEN, los Consejos de Educacin (Desconcentrados), la Comisin Nacional de Educacin (COMINE), la Comisin Coordinadora del Sistema Nacional de Educacin Pblica (SNEP), las Comisiones Coordinadoras Departamentales, el Consejo Nacional de Educacin No Formal, el Consejo Coordinador de la Educacin en la Primera Infancia, las Comisiones Consultivas de los Consejos de Educacin, el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEE), adems de la representacin que corresponder a ANEP en el Instituto Universitario de Educacin (IUDE) y en el Instituto Terciario Superior (ITS). Sin embargo, quedan libradas al terreno de las polticas educativas a impulsar en el marco del Plan Nacional de Educacin sus dinmicas de funcionamiento efectivo, que, sin mengua de los distintos reductos de autonoma y de competencias funcionales, deberan apuntar a una recreacin en perspectiva sistmica del conjunto orgnico. Particularmente, la multiplicidad de instancias que componen el SNEP -en el que la ANEP est destinada a cumplir un rol protagnico- demandar un esfuerzo de participacin y de representacin de varias entidades pblicas, y en especial de ANEP. Aun sin considerar a las instancias ms genuinamente participativas y de deliberacin (el Congreso Nacional de Educacin, los Consejos de Participacin de los Centros Educativos, las Asambleas Tcnico-Docentes), los organismos permanentes convocarn a un mnimo de 128 personas que sern propuestas por el ente autnomo. En consecuencia, se propone como orientacin general la construccin de un enriquecido entramado de relaciones entre los organismos que componen el sistema ANEP, y aun ms all, entre ste y otras instituciones pblicas vinculadas directa o indirectamente a la educacin. El propsito es que ese armado acte como generador de sinergias que potencien las capacidades y recursos de cada uno de ellos para el cumplimiento de sus objetivos especficos. Pero las exigencias de coordinacin institucional no se agotan a la interna del sistema educativo. Paralelamente, la fertilizacin cruzada entre las polticas educativas y otras polticas -particularmente las de ndole social y las dirigidas al

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SECCIN II desarrollo-requiere la conjuncin de esfuerzos de las distintas autoridades para armonizar iniciativas y evitar solapamientos. Los literales siguientes identifican algunos objetivos generales vinculados a estas dimensiones interna y externa de la coordinacin institucional. a) Relaciones intra-institucionales Asegurar una estrecha articulacin entre el CODICEN y los Consejos de Educacin, teniendo entre otros cometidos definir las orientaciones generales de los distintos niveles y modalidades educativas, aprobar estatutos de los funcionarios, coordinar la delegacin de atribuciones en los Desconcentrados y establecer los lineamientos para la supervisin del sector privado. Posibilitar enlaces apropiados entre los Consejos de Educacin de cada nivel, comprendiendo el trnsito de los estudiantes entre los subsistemas, la adecuacin y progresin de los currculos y los intercambios a nivel de las autoridades y en el plano territorial. Impulsar la creacin y puesta en marcha del Consejo de Educacin Media Bsica y del Consejo de Educacin Media Superior, mediante un diseo institucional que simultneamente pueda satisfacer las caractersticas propias de la rama y posibilitar una indispensable coordinacin con los niveles educativos anterior y subsiguiente. Consolidar el funcionamiento de las Comisiones Departamentales de Educacin dentro del sistema ANEP como modalidad de efectiva descentralizacin territorial. b) Relaciones inter-institucionales Aportar al funcionamiento de la COMINE, procurando la articulacin de las polticas educativas con otras polticas pblicas, integrando comisiones de asesoramiento o de coordinacin y propiciando el estudio y la reflexin sobre la cuestin educativa. Contribuir al fortalecimiento del SNEP a travs del trabajo en su Comisin Coordinadora, velando por el cumplimiento de los fines y principios legales y participando activamente en actividades tendientes a la concertacin, planificacin, asesoramiento y estudio del sistema educativo. Coordinar acciones con la Universidad de la Repblica con el fin de cumplir con los principios, las orientaciones y los fines de la educacin, potenciando el rol de la comisin interinstitucional de alto nivel ya existente, especialmente en reas de inters mutuo (compatibilizacin de los tramos finales de la educacin media y los tramos iniciales de las carreras universitarias, implementacin de programas de evaluacin Entre los objetivos generales de esta orientacin mereceran considerarse:

Se postulan como objetivos generales de esta orientacin:

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 de capacidades, intereses y aptitudes para la formacin universitaria de los estudiantes provenientes de Secundaria y UTU con propsitos de orientacin vocacional, formacin tecnolgica terciaria, etc.). Apuntalar el surgimiento y el desarrollo del IUDE, a travs de la representacin en su Consejo Directivo Nacional y en sus comisiones consultivas, y de mecanismos que permitan capitalizar la acumulacin histrica sobre la formacin docente cobijada en el seno de la ANEP. Apoyar la conformacin y el desarrollo del ITS, por medio de los representantes en su Consejo Directivo Central e instancias consultivas, y la realizacin de convenios orientados a la definicin y proposicin de carreras, y al diseo y desarrollo de proyectos de investigacin y extensin. Se prestar especial atencin a la coordinacin de sus carreras y cursos con los impartidos en la esfera del Consejo de Educacin Tcnico y Profesional de la ANEP. Promover en el mbito de las Comisiones Departamentales de Educacin la coordinacin con otras instituciones de proyectos y programas que contemplen las necesidades, intereses y problemas locales. Insertar activamente las polticas educativas en el marco de la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) e impulsar programas intersectoriales con otros organismos del rea social (MEC, INAU, MSP, MIDES, BPS, MTSS-INEFOP). Propender a la integracin y coordinacin de las polticas educativas de ANEP con las polticas de desarrollo nacional y con los organismos e institucionales sectoriales vinculados al desarrollo econmicofinanciero, productivo, social, cultural, cientfico, tecnolgico, tcnico y laboral, a nivel nacional y regional. MACRO-OBJETIVO N 2: Profundizacin de un modelo educativo democrtico y participativo La construccin de un modelo educativo nacional basado en las nociones de igualdad y derechos humanos requiere, como condicin de posibilidad, promover los mayores niveles posibles de participacin de actores educativos y sociales. Ello implica generar mbitos de participacin en todo el proceso de formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de polticas y proyectos educativos. Esta perspectiva est ampliamente presente en la formulacin de la Ley General de Educacin N 18.437, la cual concibe diversos espacios de participacin. En los ltimos aos la ANEP ha dado importantes pasos en la direccin de promover una forma de gestin con participacin activa de diversos actores. Ello ha redundado en la construccin de climas propicios al dilogo y la transformacin

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SECCIN II permanente. Pensar el sistema educativo hacia el 2030 necesariamente implica asumir la profundizacin de esta concepcin sobre la educacin. Es posible distinguir tres niveles deseables en cuanto a los procesos de participacin: un nivel social amplio con participacin de diversos actores sociales en la discusin sobre las grandes finalidades de la educacin (basado en la nocin de educacin como espacio pblico), un nivel especfico de los actores del sistema educativo en la definicin de polticas e instrumentos de gestin (como elemento fundamental para la transformacin permanente del sistema) y un nivel micro definido por las formas posibles de participacin en cada institucin educativa (basado en las nociones de construccin democrtica de la comunidad educativa y de educacin situada). A los efectos de aportar al desarrollo de esta lnea de trabajo, se propone una serie de objetivos a tener en cuenta en la formulacin de polticas educativas. Presentar propuestas de poltica educativa de mediano y largo plazo al Congreso Nacional de Educacin, a los efectos de hacer sustantivamente efectivo su carcter asesor y consultivo. Estimular el desarrollo de una cultura democrtica y de participacin en todos los mbitos institucionales, cuidando particularmente de lograr los mayores niveles de involucramiento de los estudiantes, como aporte a su proceso de formacin ciudadana. Favorecer la instalacin y el funcionamiento efectivo de los Consejos de Participacin en todos los centros educativos de la ANEP. Apoyar el desarrollo de los Consejos de Participacin a travs de aportes a la formacin en participacin de sus integrantes (actividades presenciales, difusin de informacin a travs de medios de comunicacin e internet, publicaciones informativas, etc.). Propiciar la formacin permanente de los Directores de todos los centros educativos a los efectos de brindarles elementos para ser verdaderos motivadores y coordinadores de procesos de participacin. Asegurar el pleno cumplimiento de las funciones de las ATD tanto a nivel de los diversos Consejos como en cada institucin educativa. Establecer mbitos de trabajo y comisiones con las ATD para el intercambio sobre temas sustantivos de poltica educativa. Trabajar conjuntamente con ATD y Sindicatos de la Enseanza en la revisin de diversos aspectos vinculados al desarrollo de la Carrera Docente. Mantener y profundizar el trabajo en comisiones bipartitas con los Sindicatos de la Enseanza en temas vinculados a la actividad gremial

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 y a la elaboracin y seguimiento del Presupuesto y las Rendiciones de Cuentas de la ANEP. Implementar la utilizacin de las TIC como medios para la expresin ciudadana acerca de la educacin. Asegurar la ms amplia participacin social en el proceso de elaboracin, seguimiento y monitoreo del Plan Nacional de Educacin de ANEP. MACRO-OBJETIVO N 3: Consolidacin de los procesos de planificacin educativa: el aprendizaje institucional como eje Un Plan Nacional de Educacin con un horizonte al 2030, legitimado socialmente, debe ser producto del consenso de la mayor cantidad y variedad posible de actores sociales, econmicos, culturales y educativos. Se considera la planificacin en el marco del Plan Nacional de Educacin de ANEP como la construccin participativa contextualizada de las polticas educativas que sean consensuadas y plasmadas en l, a partir de la visin al 2030 que se defina. Con ese fin, los niveles legales de coordinacin y participacin ofrecen una importante estructura bsica a emplear, ms all de otros espacios que se resuelva implementar. Superando la perspectiva tcnico-instrumental se debera implementar las polticas que se articulen con aquella visin, a lo largo de procesos no necesariamente lineales, contextualizados en el tiempo y regionalmente, cclicos y recursivos, en un continuum de polticas educativas-implementacin-evaluacin continua de proceso y de resultados-revaloracin de cursos de accin, mtodos y medios e incluso eventual resignificacin de las propias polticas. La planificacin y articulacin a nivel del sistema, de los subsistemas, de los programas, de las instituciones, del aula, debe tener como centro la dimensin pedaggica intrnseca de la educacin, as como la misin tico-poltica de democratizacin del acceso, la permanencia, los aprendizajes y el egreso universal de todos los educandos, en tanto se trata de una educacin concebida como derecho humano. Una perspectiva temporal a largo plazo no significa, por lo tanto, posponer la atencin de los problemas actuales que dificulten o impidan la igualdad de oportunidades a travs de la institucin educativa. Con la misma finalidad, el diseo curricular tendr en cuenta la necesaria adaptabilidad al desarrollo, caractersticas, intereses y necesidades de los estudiantes, as como las especificidades de algunos grupos con requerimientos especiales. Por su parte, la calidad educativa del sistema en todos sus niveles y su seguimiento y evaluacin son garantas del derecho a la educacin, al que tienen como ltimo referente.

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SECCIN II A nivel de ANEP en su conjunto, se requiere entonces disear e implementar un sistema coordinado de produccin sistemtica, rigurosa y transparente de informacin y conocimiento cuali-cuantitativo sobre los subsistemas y las instituciones, que se articule dialcticamente con los procesos de planificacin y evaluacin educativa con un fin de mejora. Externamente, dicha informacin debe ser compatible con la recabada por el MEC y el futuro INEE, a los efectos de evitar duplicaciones y servir para la triangulacin de resultados desde las distintas perspectivas involucradas para la interpretacin de los datos puramente cuantitativos. A los efectos de una planificacin como la esbozada, la formacin de los actores institucionales en sus niveles macro (sistmico), meso (institucional) y micro (de aula) es la clave. Sin perjuicio de que la totalidad de los actores institucionales debe poseer formacin en las reas anteriores, el nivel de los supervisores, entendidos como facilitadores, dinamizadores y orientadores institucionales con nfasis en lo pedaggico, es estratgico para la construccin de las polticas educativas en las instituciones. A los efectos de la integracin efectiva de los actores en el desarrollo de la planificacin institucional se requiere no slo formacin especfica y cierto nivel de autonoma y descentralizacin sino espacios reales e incentivos para la participacin en lo cotidiano a travs de la reflexin colectiva, la elaboracin y el seguimiento de proyectos, la investigacin de las prcticas, la coordinacin interna e interinstitucional, la interrelacin con el medio, etc. En el sentido anterior, de propone la planificacin de peridicos encuentros departamentales y regionales de actores de docencia directa e indirecta, que constituyen instancias indispensables para el intercambio, la visualizacin de temas y problemas comunes as como el diseo de estrategias y el empleo de recursos compartidos. Es presumible que, adems de sus fines especficos, una planificacin / evaluacin que motive e induzca a la participacin en la construccin colectiva de la institucin educativa en todos sus niveles, que se funde en la formacin permanente y la investigacin y conecte dialcticamente la educacin pblica con el mundo exterior contribuya, junto a otras polticas estructurales, a recalificar la profesin docente y a minimizar su reconocido malestar. De acuerdo a lo anterior, proponemos a continuacin algunos objetivos comunes para todo el sistema ANEP referidos a la planificacin educativa. a) La planificacin para una educacin como derecho humano Orientar la planificacin en todos los niveles hacia la democratizacin de una educacin de calidad, articulando el patrn universalista de las polticas educativas con la focalizacin que resulte indispensable en situaciones especficas.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Construir consensuadamente el concepto de calidad educativa, sus criterios e indicadores, como garanta de la educacin en tanto derecho humano. Impulsar una planificacin participativa en todos los niveles y reas del sistema, con visin sistmica y prospectiva, a partir de una visin consensuada de pas y de educacin al ao 2030, priorizando los problemas de eficiencia interna que interfieran con la democratizacin educativa. Redefinir con visin contextualizada y prospectiva los fines de cada nivel y rama del sistema, articulndolos horizontal y verticalmente, as como con los de la educacin de primera infancia y terciaria. Asignar los recursos segn el criterio de destinar el mayor esfuerzo al/a los nivel/es y/o ramas de la educacin obligatoria que se distancie/n ms de los criterios de universalizacin, democratizacin, adaptabilidad a los educandos y calidad educativa. b) La formacin y participacin de los actores, bases de la planificacin Potenciar a travs de procesos formativos la capacidad de los actores educativos para la participacin institucional en los procesos de planificacin, que requieren en forma cclica y recursiva de la investigacin, la innovacin, la intervencin, el trabajo colectivo y la evaluacin/autoevaluacin. Propender a una cultura de la evaluacin cuali-cuantitativa en todos los niveles de ANEP, integrada al desarrollo de la planificacin, con el fin de la comprensin de la realidad educativa en su contexto y la mejora de los actores, los procesos, las prcticas, los resultados y la eventual resignificacin de las polticas educativas en s mismas. Potenciar la capacidad de gestin pedaggica mediante una formacin especfica sistemtica, no meramente instrumental, comprehensiva y de calidad, de todos aquellos que aspiren a desempear funciones de supervisin en el correr de su carrera docente, as como de los que ejercen dicha funcin. Ampliar y profundizar los espacios colectivos institucionales orientndolos hacia la reflexin pedaggica y la coordinacin, la construccin de las polticas educativas y el desarrollo colectivo del currculo. Fomentar y facilitar los encuentros peridicos departamentales y regionales de actores de docencia directa e indirecta. Incentivar la investigacin y experimentacin en innovacin pedaggica y didctica, que redunden en mejorar y diversificar las prcticas cotidianas y abran las instituciones a la interrelacin con el

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SECCIN II mundo exterior y los mltiples mbitos culturales, laborales, recreativos que lo conforman. MACRO-OBJETIVO N 4: Fortalecimiento de la gestin institucional En el contexto de un Plan Nacional de Educacin, la jerarquizacin de la gestin administrativa del sistema de enseanza es un imperativo para preservar y mejorar su eficiencia. Una vez decididos en las instancias de conduccin los principios y modalidades organizativas, el aparato de gestin de ANEP debera contar con la autonoma y recursos suficientes para desarrollar sus funciones rutinarias apropiadamente. Algunos prerrequisitos fundamentales para que ello sea posible son la consolidacin y desarrollo de la carrera administrativa, el fomento de la especializacin funcional y de las capacidades tcnicas endgenas, la ms amplia generacin de informacin y de estadsticas que se vinculen a los procesos decisorios, la simplificacin de los procedimientos, la descentralizacin de decisiones instrumentales o de mero trmite, el rediseo de las funciones de las inspecciones, el empoderamiento y capacitacin de los equipos de direccin como responsables primarios de la gestin de los centros. Naturalmente, la revisin de reglamentaciones procurando una mayor agilidad en los procesos y la sustitucin de controles preventivos por otros ex- post tambin contribuyen a una administracin ms eficiente. Naturalmente, todas estas transformaciones deben entenderse como aspectos instrumentales al servicio de un proceso democrtico, participativo y situado de planificacin y de toma de decisiones, a la luz de lo ya expresado en los macroobjetivos 2 y 3. En lnea con lo expresado, entre los objetivos generales tendientes al fortalecimiento de la gestin corresponde sealar a los siguientes: a) Estructuras, recursos y procedimientos Combinar estratgicamente modalidades de gestin centralizada y de gestin descentralizada, apuntando por un lado a la preservacin de la unicidad del sistema, y por otro a una creciente regionalizacin de estructuras y procesos y a la localizacin de las decisiones. Desarrollar y completar la reestructura general del rea administrativa del CODICEN, procurando la mayor racionalizacin de la gestin del ente. Disponer de un financiamiento educativo congruente con los principios y fines definidos para el sistema educativo, sus necesidades de funcionamiento y las transformaciones propuestas en el Plan. Canalizar los recursos procedentes de la cooperacin internacional al cumplimiento de objetivos definidos como prioritarios por el Plan Nacional de Educacin, por medio de las estructuras de decisin y ejecucin propias de la ANEP.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Fortalecer una estructura de gestin presupuestal que ilustre adecuadamente las actividades de planificacin y la toma de decisiones, maximice los recursos materiales disponibles y permita una respuesta adecuada a los requerimientos de las distintas unidades del sistema. Adems de contemplar las variables econmico-financieras, la gestin del presupuesto debera concebirse en relacin a las definiciones estratgicas del Plan, a la determinacin de una secuencia apropiada de dotacin y empleo de recursos, y a la construccin de una base de informacin apta para informar las polticas a desarrollar. Construir nuevas estructuras intermedias diferenciadas y especializadas funcionalmente en tareas de asesoramiento a los centros educativos y formacin de los distintos actores del sistema en las herramientas apropiadas para la planificacin y el diseo de sus proyectos particulares, ya desde el momento de su preparacin, y luego en su implementacin y evaluacin. Mejorar los procedimientos administrativos, preservando el tiempo y la atencin de las autoridades de la enseanza para las cuestiones sustantivas y disponiendo un diligenciamiento aligerado de cuestiones de trmite, acudiendo a procedimientos de delegacin funcional, a la potenciacin de las capacidades de respuesta rpida a demandas locativas y materiales, y a la simplificacin de procedimientos de compras, de contratacin y de administracin del personal. Empleo de sistemas informticos de informacin, comunicacin y gestin que permitan tomar decisiones en condiciones y tiempos apropiados, y sean capaces de apoyar las transformaciones propuestas en el Plan. Impulsar nuevas modalidades de supervisin de los centros, cercanas territorial y temporalmente a ellos, capaces de atender las singularidades del entorno (estudiantes, familias y localidad). b) Personal dedicado a la gestin y carrera administrativa Redisear una estructura administrativa ms adecuada, dotada de funcionarios competentes, seleccionados y promovidos de acuerdo a sus mritos y desempeo y organizados en una carrera funcional atractiva y que opere como incentivo para la superacin cotidiana. Reclutar y favorecer la permanencia y el perfeccionamiento en cargos de direccin gerencial de cuadros competentes y profesionalizados, y de un ampliado grupo de tcnicos de diversas competencias y saberes. c) Evaluacin y transparencia

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SECCIN II Desarrollar una cultura de la evaluacin, sustentada en bases tcnicas slidas, procedimientos consensuados para su implementacin y un manejo responsable de la informacin y de los resultados. Disear un mecanismo que permita monitorear el desarrollo del sistema y de los centros en relacin a las normativas, objetivos y planes de la poltica educativa nacional, haciendo un seguimiento cercano de innovaciones y procesos, y construyendo canales efectivos para la retroalimentacin de las polticas con los resultados que arroje. Favorecer una mayor transparencia y responsabilidad social en la administracin del sistema educativo, mediante la informacin a las diversas instancias de consulta y asesoramiento creadas por la Ley General de Educacin, la participacin de padres, madres y educandos en la base del sistema, y la informacin a suministrar al Instituto Nacional de Evaluacin Educativa. Impulsar una poltica de comunicacin efectiva, que ponga en conocimiento de la sociedad los problemas de la enseanza y las polticas en curso para su solucin, y permita a su vez recabar sus expectativas y demandas. MACRO-OBJETIVO N 5: Universalizacin de la escolaridad obligatoria: la inclusin educativa como eje Lograr hacer reales los niveles de escolaridad obligatoria que define nuestra legislacin supone un reto fundamental en la consolidacin del sistema educativo nacional a futuro. Ello plantea un doble desafo: el efectivo acceso de todos los involucrados a las instituciones educativas y la posibilidad de realizacin de aprendizajes significativos, tambin por parte de todos, en dichas instituciones. Resulta fundamental comprender e integrar en la toma de decisiones sobre polticas educativas que el acceso, si bien constituye una condicin necesaria, no es elemento suficiente para garantizar el cumplimiento del derecho de la educacin de todos los integrantes de nuestra sociedad. A los efectos de avanzar en la consideracin de esta rea problemtica, se entiende oportuno sugerir cuatro lneas de trabajo, las cuales debern atender cuestiones vinculadas a la gratuidad de la enseanza, la no discriminacin en los mbitos educativos, la promocin de nuevas modalidades educativas y el desarrollo de la educacin de jvenes y adultos que no han culminado la escolaridad obligatoria. En lo que tiene que ver con la gratuidad de la enseanza es necesario establecer que existen tres tipos de dificultades econmicas que las familias deben superar para que sus hijos puedan asistir a las instituciones educativas. Ellas pueden clasificarse en tres grupos: gastos directos, gastos indirectos y costo de oportunidad. Por gastos directos se entiende los referidos a tiles escolares,

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 libros de texto y contribuciones monetarias a la escuela. Por gastos indirectos se conciben los referidos a vestimenta, alimentacin y transporte. Finalmente, el costo oportunidad tiene que ver con el ingreso que la familia deja de recibir cuando el nio o adolescente asiste a un centro educativo y no realiza actividades remuneradas (OREALC-UNESCO, 2007)52. Una efectiva gratuidad de la enseanza debe tener en cuenta estos tres niveles de problemas, asegurando que ninguno de ellos constituya un impedimento para la efectiva satisfaccin del derecho a la educacin. Si bien existen en nuestro pas polticas vinculadas a esta temtica, resulta fundamental concebir abordajes que las atiendan integralmente y en toda su complejidad. Dichos abordajes necesariamente suponen la articulacin de polticas de la ANEP con otros mbitos del Estado. En lo que hace a las polticas de no discriminacin, ellas deben asegurar el ms profundo respeto a la individualidad de cada educando, asumiendo que es ste el centro de toda la accin educativa. En este sentido resulta fundamental el desarrollo de una concepcin sobre los alumnos que parta siempre de la consideracin de sus potencialidades, rechazando toda forma de clasificacin que tenga como base aspectos vinculados a su medio familiar y/o social, sus formas de vinculacin o relacionamiento con otros individuos o su desempeo en los procesos de aprendizaje. Por otra parte, se debe hacer los mximos esfuerzos posibles para asegurar que las instituciones educativas posean formatos educativos con la suficiente flexibilidad como para poder adaptarse a diversas realidades de vida y caractersticas de los educandos. Un elemento importante a tener en cuenta en este sentido es la necesidad de la incorporacin de nuevas modalidades educativas basadas en el aprovechamiento de las tecnologas de la informacin y la comunicacin a los efectos de concebir polticas de educacin semipresencial y a distancia. El pas en su conjunto y la ANEP en particular vienen realizando un esfuerzo de incorporacin de TIC al sistema educativo; ello necesariamente debe redundar en profundizar las posibilidades de inclusin. Para esto resulta imprescindible dotar de sentido pedaggico y didctico a los nuevos recursos disponibles. Finalmente, el esfuerzo por lograr crecientes niveles de inclusin educativa debe tener particularmente en cuenta a aquellos jvenes y adultos que no han tenido la posibilidad de culminar los niveles de escolaridad obligatoria. La oferta educativa en este mbito no puede ser comprendida como una simple rplica de la que se realiza para nios y adolescentes. Es necesario realizar ofertas especficas para esta poblacin, las cuales han de ser flexibles y adaptables. Tambin resulta necesario avanzar en niveles de reconocimiento y acreditacin de saberes logrados fuera del sistema educativo y que pueden ser equivalentes a aquellos que integran los Planes de Estudios oficiales.

52 OREALC-UNESCO (2007) Educacin de calidad para todos: un asunto de derechos humanos, Santiago de Chile.

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SECCIN II A los efectos de propiciar avances en las cuatro lneas enunciadas, se proponen a continuacin algunos objetivos a ser tenidos en cuenta en el desarrollo de polticas de mediano plazo. a) Gratuidad de la enseanza Desarrollar polticas de carcter universal que aseguren el acceso a tiles escolares, libros de texto y otros materiales a todos los educandos. Cubrir con recursos del presupuesto de la educacin aquellos rubros que son solventados por contribuciones monetarias de las familias, eliminando toda forma de financiamiento privado de la educacin pblica. Profundizar las polticas de alimentacin en todos los niveles del sistema, tendiendo a que sean coordinadas y ejecutadas por los mbitos estatales competentes en la temtica. Promover una poltica nacional de transporte de estudiantes, coordinando con el Gobierno Nacional y las Intendencias Municipales su efectivizacin. Coordinar a nivel de polticas pblicas y con los mbitos estatales competentes el tratamiento de la problemtica del costo de oportunidad, evitando que se constituya en causa de desvinculacin del sistema educativo. b) Polticas de no discriminacin Eliminar toda forma de categorizacin o clasificacin de los estudiantes que pueda constituir una forma de discriminacin o estigmatizacin. Promover mbitos de formacin, reflexin y propuesta en las instituciones educativas a los efectos de evitar acciones de discriminacin en el trabajo educativo cotidiano. Disponer que las nuevas construcciones escolares cumplan con el requisito de ser accesibles para personas con diversas formas de impedimento fsico. Favorecer propuestas curriculares y proyectos de centro que tengan las caractersticas de flexibilidad y adaptabilidad entre sus atributos, tendiendo a generar espacios de inclusin que reconozcan el derecho humano a la diversidad. Propiciar la circulacin social de parte de los educandos a los efectos de favorecer su encuentro con educandos de diversos medios y territorios. c) Polticas de educacin semipresencial y a distancia

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Continuar propiciando el desarrollo de un modelo pedaggico y de propuestas didcticas en el marco del Plan CEIBAL, y de otros que puedan desarrollarse en el futuro, a los efectos de potenciar su utilizacin ms all del horario escolar. Potenciar el desarrollo del Portal Educativo y los dispositivos web de la ANEP como medios educativos que favorezcan la construccin de tiempos pedaggicos fuera de las instituciones educativas. Continuar y profundizar la utilizacin de las TIC como mecanismos de formacin y actualizacin de los docentes de la ANEP. Realizar acuerdos con organismos pblicos y privados para la produccin de contenidos a ser distribuidos a travs de diversos medios de comunicacin. Realizar acuerdos con medios de comunicacin pblicos y privados a los efectos de la difusin de contenidos educativos relevantes. d) Polticas de educacin de jvenes y adultos Plantear metas quinquenales estratgicas de logros en cuanto a la disminucin de jvenes y adultos que no han culminado la escolaridad obligatoria en el pas. Analizar la especificidad de este mbito educativo, diseando polticas educativas particularmente dirigidas a jvenes y adultos. Flexibilizar los mecanismos para acreditar conocimientos adquiridos fuera del sistema educativo, en la lnea del artculo 39 de la Ley N 18.437. Evaluar la incorporacin de perspectivas pedaggicas y metodolgicas alternativas, provenientes de la educacin popular y la educacin social, para la organizacin de un sistema de educacin de jvenes y adultos. Propiciar la formacin especfica de docentes para el trabajo con personas jvenes y adultas. MACRO-OBJETIVO N 6: Democratizacin de la apropiacin de conocimientos valiosos orientados al desarrollo individual y social Remite al desafo de que todos los alumnos procesen la apropiacin de conocimientos valiosos y logren resultados en trminos equiparables, independientemente de su origen social y cultural o del lugar geogrfico en el que habiten.

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SECCIN II Asimismo, refiere al criterio de que es preciso equilibrar los principios de igualdad (lo comn) y diferenciacin (lo diverso). Esto exige la adecuacin de las propuestas curriculares comunes a todos, de la formacin docente y de las prcticas cotidianas a la condicin situada del trabajo educativo, en el marco de polticas integrales que no pierdan de vista la calidad como garanta del derecho a la educacin y el carcter universal e inclusor que debe tener. Se entiende as que es un deber del sistema educativo garantizar el acceso a experiencias educativas plurales para que todos los alumnos se apropien de conocimientos comunes que les permitan la participacin en la sociedad y la construccin de su proyecto de vida, a la vez de posibilitar aprendizajes diversos que sean relevantes de acuerdo a las mltiples necesidades, intereses y motivaciones de cada sujeto, as como a las particularidades de las comunidades de referencia. Esto implica considerar las condiciones especficas en que se desarrolla el trabajo de transmisin a nivel del sistema de enseanza, es decir, a la escala de grandes redes de instituciones que tienen ese propsito. a) Seleccin y adecuacin curricular Jerarquizar los procesos de seleccin curricular. Esto incluye la necesaria reflexin acerca de qu conocimientos debera asumir la educacin escolar y qu otros deberan ser responsabilidad de otros agentes e instancias educativas. Asimismo, implica la importancia de estimular el debate pedaggico-didctico para redefinir los contenidos de la enseanza obligatorios para cada nivel de la escolaridad. Contextualizar las propuestas educativas en clave del proyecto nacional, sin perder de vista los requerimientos regionales y mundiales en trminos del conocimiento valioso presente y prospectable y de formas pedaggicamente pertinentes de acceso. Considerar los diseos curriculares como construcciones abiertas y dinmicas que deben ser sometidas a una evaluacin y eventual revisin peridica. El desarrollo curricular en las aulas debe constituir una fuente de informacin fundamental para redefinir los diseos curriculares en un marco participativo. Analizar las formas de organizacin curricular, atendiendo a la tensin entre un conocimiento crecientemente interdisciplinario y la tradicin de la enseanza de asignaturas que remiten a disciplinas especficas. Resulta entonces de gran vigencia el debate acerca de cmo presentar y estructurar la enseanza de las asignaturas, de modo que contribuyan a la formacin integral de los alumnos. Implementar la articulacin curricular vertical y horizontal de todos los niveles del sistema ANEP, la que tambin se deber procesar con la educacin de primera infancia y con el nivel terciario. Se perseguira

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 as el doble propsito de reforzar la coherencia y la unidad de los conocimientos a ensear y de favorecer la continuidad educativa. Implementar procesos de formacin -inicial y de posgrado- para que los docentes y otros profesionales de la educacin se apropien de los conocimientos que involucran los procesos de diseo y desarrollo curricular. Prever sistemas de apoyo a los equipos docentes en los procesos de adaptacin y enriquecimiento curricular, que se articulen con las instancias institucionales de reflexin colectiva destinadas a ese propsito. b) Implementaciones vinculadas a las Lneas transversales establecidas en la Ley N 18.437 Evaluar las polticas ya instrumentadas por ANEP en las siguientes reas curriculares: Derechos Humanos, Educacin de la sexualidad y Polticas Lingsticas. Al respecto, puede considerarse como insumo la elaboracin disponible que comprende balance de lo actuado y perspectivas a futuro, las que en el caso de Polticas Lingsticas ya asumen la forma de metas a plantearse hacia el ao 2030. Analizar las posibles formas de implementacin de polticas en torno a las restantes Lneas transversales -educacin ambiental para el desarrollo humano sostenible, educacin artstica, educacin cientfica, educacin a travs del trabajo, educacin para la salud, educacin fsica, recreacin y deporte-, a partir de la evaluacin y sistematizacin de experiencias parciales y polticas ya instrumentadas a nivel de cada subsistema de ANEP. Evaluar los planes y programas, las modalidades y metodologas de enseanza, los espacios escolares y los materiales educativos, en cuanto a su consistencia con las definiciones en cada una de estas reas. c) Interrelaciones Ciudadana-Educacin-Trabajo Impulsar el desarrollo curricular orientado a la formacin en capacidades especficas para la construccin y el ejercicio ciudadanas complejas e interculturales. Fortalecer la formacin conceptual y metodolgica en la cultura del trabajo, tendiente a su jerarquizacin como principio tico pedaggico y como prctica histrica especficamente humana. Esto debe involucrar la enseanza sistemtica de su condicin de derecho y de los principios del trabajo decente.

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SECCIN II Ampliar los dispositivos institucionales especficos que permiten la aproximacin crtica y vivencial a los procesos econmicos y productivos, en todos los niveles educativos, contemplando las respectivas particularidades. Establecer y potenciar modalidades de coordinacin de ANEP con otras polticas vinculadas a la materia especfica, en particular la Estrategia Uruguay III Siglo (EUIIIS) y el Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI). d) Incorporacin de las TIC Profundizar los marcos conceptuales e implementar polticas de formacin docente que permitan potenciar la integracin de las TIC en las prcticas de enseanza cotidianas, reforzando la centralidad de la propuesta pedaggica que debe sostener el proceso referido. Sistematizar aprendizajes a partir de principales acciones desarrolladas desde ANEP en esta rea: desarrollo del portal educativo Uruguay Educa, implementacin del Plan CEIBAL, fortalecimiento de la educacin a distancia. Se entiende que esto puede proveer insumos relevantes para los proyectados procesos de ampliacin de las iniciativas. Aportar la experiencia institucional en la materia para orientar la participacin de ANEP en el Centro para la Inclusin Tecnolgica y Social (CITS) creado por la Ley N 18.640. Articular las polticas de incorporacin a nivel de ANEP con otras polticas pblicas orientadas a la democratizacin del acceso material y simblico a las tecnologas y medios a nivel de las familias y de las comunidades. e) Formato escolar Evaluar las implicancias pedaggicas de las condiciones del sistema de enseanza y de promocin de cursos, basado tradicionalmente en la simultaneidad y en la estructura de grados como formas predominantes; eventual anlisis de posibles alternativas de innovacin al respecto. Extender el tiempo pedaggico de la educacin primaria y media bsica, evaluando las experiencias institucionales vigentes, para su ampliacin, profundizacin o revisin. Fortalecer la formacin docente y los sistemas de apoyo efectivos para la identificacin y atencin de dificultades de aprendizaje, a travs de intervenciones interdisciplinarias e intersectoriales. f) Medios para la enseanza

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Construir una poltica de produccin estatal orientada a la produccin de medios para la enseanza de calidad, garantizando su accesibilidad por parte de docentes y alumnos. Implementar sistemas de estmulos a la participacin de docentes en la creacin y divulgacin de materiales curriculares que incorporen distintas tecnologas. Analizar la posibilidad de transferencia a los centros educativos de la potestad relativa a las compras de material fungible, sujetando sus decisiones cotidianas a un sistema de contralor ex- post de regularidad jurdica y financiera. MACRO-OBJETIVO N 7: Desarrollo profesional docente La carrera docente hoy no presenta un atractivo suficiente para cubrir las necesidades del sistema ANEP en cantidad y calidad de profesionales de la educacin, ni para que la docencia sea su principal actividad. Datos estadsticos, as como percepciones de los propios docentes puestas de manifiesto en el censo 2007, ponen en evidencia severos problemas del sistema nacional y algunas de sus causas, que fueron reseados previamente en el presente documento. Contrastan estas percepciones, sin embargo, con un alto porcentaje de docentes (90%) que est satisfecho con la actividad de enseanza en s, lo que es un pilar relevante para el desarrollo de un plan nacional de educacin. De lo anterior se deduce que es un objetivo de capital importancia, dado que atae a actores fundamentales del proceso educativo, atender en forma interrelacionada la profesin en s, la carrera docente, la formacin profesional y las condiciones laborales, como forma de revalorizar la profesin, mejorar por lo tanto el inters por ella y lograr por sa y otras vas la posibilidad de pltora profesional y de titulacin obligatoria en el mediano y largo plazo. El estado de situacin actual impone adems disear, bajo distintas modalidades, programas de formacin en servicio de calidad, que abarquen no slo los campos especficos de conocimiento sino la dimensin pedaggico-didctica. En cuanto a la profesin en s, resulta clave disear polticas educativas que fortalezcan la identidad de los docentes en lo individual y colectivo con centro en la funcin pedaggica, sin desconocer el imperativo institucional de la atencin de carencias alimenticias y de continentacin social. Estas ltimas deberan ser canalizadas a travs de la instrumentacin de polticas intersectoriales que permitan a los docentes concentrarse en su funcin educativa. Asimismo, polticas que diversifiquen las funciones a lo largo de la carrera profesional, de acuerdo a intereses personales de los docentes podran contribuir a evitar la rutinizacin y el hasto, as como incentivar la formacin permanente. Tanto la carrera docente como su diversificacin deben apoyarse en una formacin continua acorde, que acompae la profesionalizacin y las opciones personales,

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SECCIN II as como en una evaluacin institucional formativa y desde varias perspectivas del proceso funcional personal. En lnea con lo anterior, el Plan Nacional debera contemplar en todas las ramas del sistema una formacin especfica inicial de carcter preceptivo, para acceder a los concursos habilitantes para las funciones de gestin administrativa y pedaggica, as como programas de formacin permanente que acompaen el desarrollo de las instituciones y de las polticas educativas que se definan, sin perjuicio de continuar con el nivel ya existente de posgrado en la materia. Adems del diseo de una formacin inicial de nivel terciario como la prevista para el IUDE, es indispensable fomentar y desarrollar un sistema de formacin permanente de acuerdo a aspiraciones y necesidades detectadas en los colectivos de docentes. Cada nivel de formacin docente debe -dentro de su especificidadabordar las condiciones culturales, econmicas y sociales en que se desarrolla la educacin en diferentes contextos, sus efectos en las subjetividades, los valores, los intereses, las problemticas y los comportamientos de nios, nias y adolescentes, as como su repercusin institucional, para la construccin colectiva de estrategias pedaggicas valiosas para los estudiantes, las instituciones y la confianza y autoestima de los docentes. Se requiere asimismo el desarrollo de polticas de promocin de la investigacin y de difusin masiva de sus resultados a la comunidad educativa. La posibilidad de acceso al conocimiento y a las experiencias internacionales en educacin contribuira, por su parte, a ampliar las perspectivas sobre innovaciones, experiencias y nuevas temticas educativas o con poca tradicin en el pas, aportando adems a generar la masa crtica que el desarrollo de la formacin permanente de los docentes necesita. Se debe tambin profundizar el conocimiento de las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin y su empleo pedaggico tanto en la formacin inicial como en servicio. De acuerdo a lo explicitado anteriormente y con la finalidad de mejorar el desarrollo profesional docente, eje de la transformacin del sistema educativo, se plantean tres posibles lneas de objetivos, que por supuesto se solapan e interrelacionan. a) Mejorar la identidad y el atractivo profesional Recentrar la profesin docente en su funcin pedaggica original, racionalizando y minimizando correlativamente las funciones administrativas y desplazndolas hacia otras figuras institucionales. Organizar la funcin docente en base a cargos con funciones que impliquen no slo la enseanza sino la construccin colectiva de la institucin y el currculo.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Diversificar trayectos funcionales, con previa y preceptiva formacin sistemtica de calidad para la opcin realizada, en reas tales como la gestin o el apoyo a sta, la investigacin, la orientacin y el apoyo acadmico a los estudiantes, la integracin de equipos interdisciplinarios institucionales acorde con otras profesiones del docente, la induccin y tutora de docentes noveles, la interrelacin con el medio y la extensin, entre otras que respondan a necesidades contextualizadas y fundamentadas en el marco de las polticas en desarrollo. Potenciar el trabajo colectivo de construccin de la realidad cotidiana institucional y de aula, generalizando, ampliando y profundizando los espacios de reflexin colectiva y de intercambio de experiencias valiosas. Orientar la evaluacin de los docentes hacia la mejora profesional, adoptando como criterios para el pasaje de grado, adems de la antigedad, la asiduidad, la formacin permanente, el compromiso y desempeo pedaggico e institucional, la produccin acadmica y el acompaamiento a los estudiantes. Instaurar la autoevaluacin y la evaluacin de pares como parte del proceso de evaluacin institucional propuesto en el macro-objetivo N 3. b) Fortalecer la profesionalizacin

Si bien el IUDE no estara comprendido en el Plan Nacional de Educacin de ANEP, no es factible pensar en una educacin primaria y media de calidad sin explicitar algunos requerimientos en relacin a la formacin de los docentes de ambos niveles. Es en ese sentido que se propone: Orientar la formacin inicial de nivel terciario prevista para el IUDE, hacia la descentralizacin y la flexibilidad curricular, incorporando en forma interrelacionada la formacin pedaggico-didctica terica y prctica, la investigacin y la extensin en interrelacin dialctica con la comunidad, con nfasis en las caractersticas cambiantes de los estudiantes, sus intereses y aspiraciones. Incrementar la coordinacin de la Formacin Docente con las orientaciones y los requerimientos de los subsistemas de Primaria y de Educacin Media en sus dos ramas. Ampliar progresivamente las opciones de formacin docente para la Educacin tcnico-profesional. Formar en servicio a los docentes con experticia no titulados en campos del conocimiento con dficit de profesionales, como condicin para acceder a concursos para su acreditacin, mientras el IUDE

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SECCIN II no alcance a cubrir las necesidades del sistema en trminos de la titulacin universal legal. Profundizar la democratizacin del ingreso y la permanencia en la formacin docente mediante un sistema efectivo de apoyos econmicos y polticas de nivelacin y seguimiento acadmico de los estudiantes. Profundizar la prctica del concurso para la efectivizacin progresiva de los formadores de formadores con el objetivo de su universalizacin. Profundizar la posibilidad de acceso a material bibliogrfico actualizado y de calidad, en formato impreso y digital. Democratizar la posibilidad de una formacin continua de actualizacin y de posgrado de calidad, con cursos descentralizados y/o bajo distintas modalidades. Contribuir a generar en los futuros docentes una cultura de participacin y de generacin de propuestas e innovaciones fundamentadas. Favorecer el anlisis de buenas prcticas pedaggicas y su difusin. Organizar un programa de intercambio docente y de becas concursables de formacin y/o pasantas nacionales e internacionales. Impulsar la formacin y el desarrollo de la investigacin y experimentacin pedaggicas mediante fondos concursables, para proyectos relacionados con las polticas educativas que se defina. c) Apoyar la funcin docente Orientar la provisin de cargos en base a la mayor concentracin posible de cada docente en una institucin educativa, por lapsos prolongados, que contribuya a la seguridad personal funcional y profesional y a su sentido de pertenencia. Incluir en la formacin docente inicial y en servicio contenidos tericometodolgicos para la construccin colectiva de una convivencia institucional y social saludable, a partir del anlisis crtico e inclusin en el acto de ensear, de la realidad social en contexto y de la institucin educativa, del desarrollo de valores colectivos compartidos y de habilidades sociales. Incluir en la formacin de grado especfica y en servicio el anlisis contextualizado de las caractersticas sociales y culturales contemporneas, as como las caractersticas particulares de los estudiantes, con el fin de la adaptacin de las prcticas educativas a las necesidades, intereses y expectativas de la poblacin a atender, as como para potenciar la capacidad de comprender y afrontar los cambios y la emergencia de nuevas situaciones cotidianas.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Incorporar en la formacin de grado especfica y en servicio, estrategias para la atencin primaria de problemas presentes en las situaciones educativas en tanto instituciones sociales: situaciones de riesgo, de violencia y conflictividad, de discriminacin, marginacin y automarginacin. Ampliar el nmero de equipos institucionales de apoyo con enfoque interdisciplinario, en estrecho trabajo en equipo con los docentes de aula. Profundizar las facilidades para el traslado de docentes del interior del pas. Democratizar y profundizar el manejo de las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin y el potencial de su empleo pedaggico, tanto en la formacin inicial como en servicio. Profundizar los mecanismos calificados de induccin y acompaamiento de los docentes noveles, a los efectos de evitar prcticas repetitivas de modelos y prcticas generadas en la historia personal como estudiantes, potenciando en cambio la autoconfianza y el desarrollo de proyectos pedaggicos autnomos y fundados. MACRO-OBJETIVO N 8: Transformacin de los centros educativos desde la perspectiva del derecho a la educacin de calidad El conjunto de desafos e innovaciones a procesar para garantizar el derecho a la educacin de calidad para todos supone afectar al modelo de centro educativo, para que los cambios planteados sean significativos y sostenibles. Remite entonces a la necesidad de transformacin de las instituciones educativas como globalidad, involucrando su cultura, su organizacin y sus prcticas. Esto requiere formar capacidades y asignar recursos sistmicos a la produccin de saber y al abordaje de los problemas que acontecen en la construccin especfica de este nivel institucional. Tambin refiere a que el sistema contemple su importancia y complejidad especficas, habilitando a los actores locales para que participen en la toma de decisiones que afectan a las instituciones educativas. Supone superar la concepcin que reduce los centros educativos y las comunidades de referencia a su condicin de niveles de implementacin de polticas definidas en los niveles superiores del sistema educativo53.

53 En ningn caso esto debe ligarse a formas de autonoma que impliquen el abandono a nivel central de las competencias indelegables de provisin de recursos materiales y tcnicos, planeamiento educativo, articulacin, regulacin y transparencia. Por el contrario, el presente trabajo se inscribe en el marco legal actual que formula explcitamente la necesidad garantizar el derecho a la educacin de calidad para todos, lo que supone la existencia de objetivos nacionales comunes y la preservacin de la integralidad del sistema educativo.

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SECCIN II Finalmente, es constatable que la segmentacin de circuitos escolares se vincula con la situacin de desigualdad entre centros educativos concretos y con la estigmatizacin de algunos de ellos, cuestin que exige una intervencin decidida y sostenida de las polticas para su reversin. a) Escala de los centros y de los grupos escolares Desarrollar un esfuerzo sostenido para que la escala de los centros y de los grupos escolares permita visibilizar las trayectorias de aprendizajes de los sujetos, as como construir estrategias de seguimiento y apoyo de los procesos individuales y grupales. En este sentido, el Plan Nacional de Educacin debera establecer metas progresivas relativas a la ratio apropiada alumnos / docentes para cada nivel educativo. b) Espacios escolares Revisar e innovar la concepcin de la arquitectura escolar, de modo que posibilite nuevas formas de habitar los centros educativos como lugares del ensear y del aprender, del encuentro y el disfrute colectivos. Profundizar la articulacin de polticas centrales de planeamiento e inversin especficas con estrategias de descentralizacin que permitan la ejecucin autnoma de recursos por parte de los centros, destinados al mantenimiento y las reparaciones necesarias, de forma de permitir respuestas ms apropiadas y rpidas a las necesidades bsicas en las instalaciones. c) Tiempos escolares Jerarquizar la dimensin experiencial del tiempo escolar, ensayando mejores formas de articulacin del tiempo destinado a tareas acadmicas (tiempo de la enseanza, que a la vez se presupone implica un tiempo variable de aprendizaje real) y el tiempo empleado en tareas escolares complementarias (tiempo perifrico a las tareas, el de recreacin, el de atencin personal e interacciones informales entre docentes y alumnos, el de actividades extracurriculares). Extender el tiempo pedaggico de la educacin primaria y media bsica, evaluando las experiencias institucionales vigentes, para su ampliacin, profundizacin o revisin. Considerar los tiempos singulares de apropiacin de conocimientos y de las caractersticas propias de los objetos de conocimiento como factores relevantes en el diseo de alternativas de organizacin del tiempo escolar. d) Convivencia Construir valores superiores compartidos con base en la autoridad democrtica, el pluralismo, el dilogo para el entendimiento mutuo, el

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 respeto, la responsabilidad, la autonoma, la dignidad y el sentido de pertenencia escolar / grupal. Esta construccin exige tener en cuenta la actual diversidad cultural, la modificacin de sistemas de valores o de creencias antes considerados universales y las nuevas realidades familiares y sociales. Disear e implementar una estrategia sistmica de estmulo a la conformacin, el funcionamiento y la proyeccin de los Consejos de Participacin previstos en el marco legal. Consolidar experiencias positivas generadas en el marco del Proyecto Convivencia: el centro educativo como espacio de aprendizajes, considerando sus recomendaciones en torno a la planificacin institucional, las prcticas escolares cotidianas y la formacin docente en la materia. Elaborar por parte de todos los actores de cada centro educativo cdigos explcitos de convivencia que permitan generar estrategias coordinadas para tramitar conflictos a nivel escolar. e) Equipos de Direccin Fortalecer su intervencin en las experiencias escolares cotidianas, priorizando las dimensiones pedaggico-didctica y social-comunitaria de la tarea educativa. Las polticas educativas deben asegurar que los directivos se apropien y desplieguen los saberes necesarios para dar sentido y cohesin a la accin educativa del colectivo docente, facilitar los procesos de innovacin y lograr un clima institucional adecuado favorable a los procesos de aprendizaje. Evaluar las competencias de gestin administrativa y logstica que se adjudican a este nivel, para determinar sus alcances convenientes. La descentralizacin de potestades de este orden puede redundar en mejores niveles de eficacia y pertinencia de la gestin. No obstante, es asimismo oportuno reconocer la dedicacin y especializacin que estas tareas suponen, lo que ameritara la eventual consideracin de una figura especfica para la funcin. Reconfigurar las direcciones de las instituciones a fin de superar su tradicional concepcin como organismos unipersonales, tendiendo en cambio a universalizar las estructuras de direccin. La provisin generalizada de cargos de sub-direccin podra ser una alternativa a extender en ese sentido. f) Colectivos docentes Priorizar el trabajo cooperativo que permita la construccin de visiones compartidas y favorezca la produccin, circulacin y revisin crtica de saberes a travs de la experimentacin en innovacin pedaggicodidctica.

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SECCIN II Implementar a nivel de todos los centros educativos y utilizar adecuadamente instancias peridicas destinadas especficamente a la planificacin, coordinacin y decisin colectivas de orden institucional. g) Relacionamiento con las familias Profundizar modalidades de dilogo e integracin de los referentes familiares, potenciando su responsabilidad en el acompaamiento de la trayectoria escolar de los nios y adolescentes a su cargo. Esto supone un trabajo institucional que se adecue a sus tiempos, intereses y reas temticas ms pertinentes. h) Relacionamiento con el entorno Impulsar iniciativas sistmicas de integracin y cooperacin entre centros educativos, estimulndose diversas modalidades de encuentro e intercambio entre alumnos y docentes de diferentes instituciones. Garantizar la participacin de los centros educativos en la construccin de redes comunitarias de actores e instituciones, que apunten a nuevas formas de cooperacin intersectorial e intergeneracional. Aportar a la gestin de recursos de la localidad en funcin de la informacin calificada de que disponen y del aprovechamiento que deben promover.

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SEC CIN III

PROPUESTA TERICO-METODOLGICA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE UN PLAN NACIONAL DE EDUCACIN (ANEP)

SECCIN III Como ninguna evaluacin tiene un sentido previo dado, es necesario construirlo, en relacin dialgica con la naturaleza del campo a evaluar. Es as que, en forma paralela al proceso de elaboracin del Plan Nacional de Educacin se hace necesario disear polticas de evaluacin comprensivas de las propias polticas educativas que en l sean definidas e impulsadas, de sus procesos de implementacin, de sus efectos en el sistema ANEP, en las instituciones, en las prcticas y en los resultados educativos, dentro de un encuadre tico-poltico de educacin como derecho humano y bien pblico. La propuesta que sigue tiene el nico propsito de ser un aporte metodolgico al diseo de las polticas evaluatorias del Plan, a partir del marco terico de eleccin que se explicita y que le da sentido.

1. Encuadre terico de partida

1.1. En esta propuesta se asume que evaluar una prctica social como la educacin es intentar comprenderla. No se descarta la medicin en relacin a sus aspectos medibles, pero dada su complejidad y su lgica interna, bsicamente cualitativa, evaluar implica realizar algunas cuantificaciones pero no es sinnimo de esto. Se trata de procesos complementarios que deben intentar aproximarse a la multidimensionalidad de un Plan de Educacin en un contexto dado y a la complejidad de su desarrollo. La evaluacin as concebida implica necesariamente una perspectiva relacional, un flujo continuo de informacin confiable de distintos tipos y en diferentes sentidos, la participacin de los actores educativos y sociales en su produccin y anlisis y una poltica transparente de comunicacin de procesos y de resultados a la ciudadana.

1.2. Fines del seguimiento y de la evaluacin en educacin:

y La mejora de lo que se evala. Una evaluacin para la mejora no es compatible con la competencia y/o la clasificacin de individuos e instituciones a partir de resultados en forma exclusiva y unilateral. El fin de mejora lleva el considerar al seguimiento y la evaluacin del Plan como partes del proceso de desarrollo colectivo de ste y no slo como etapas intermedias o final. y La informacin a la sociedad de procesos y resultados como poltica de transparencia de las polticas pblicas, a la vez que proceso de interaccin formativa con ella.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0

1.3. El campo a evaluar

y Los procesos y resultados de la implementacin del Plan que se elabore, a la luz de una visin del sistema ANEP consistente con la educacin como derecho, a la que adhieran los objetivos y las metas que el Plan explicite para el sistema ANEP en su conjunto, para los subsistemas, los centros educativos, los docentes y su formacin, los estudiantes y sus aprendizajes, entre otros mltiples niveles. y El propio Plan y sus polticas educativas, sus carencias iniciales y las que vayan surgiendo en el proceso, los programas de accin, los mtodos y medios empleados. .El seguimiento y la evaluacin, como partes del proceso de implementacin del Plan, implican hacer visibles sus avances y retrocesos, sus estancamientos, las dificultades y la multiplicidad interrelacionada de factores intervinientes, los efectos positivos no buscados y los resultados no deseados, los frenos y los potenciadores, as como los cambios contextuales que vayan surgiendo a lo largo del tiempo y que el Plan deber ir procesando. y La articulacin con polticas de otros sectores y sus efectos mutuos. y El propio sistema de seguimiento y evaluacin del Plan (meta-evaluacin).

1.4. Funciones del seguimiento y la evaluacin del Plan

1.4.1. Funcin retrospectiva: debe permitir comparar en forma cuali-cuantitativa con el diagnstico del estado de situacin educativa de ANEP y de cada una de sus instituciones al inicio de la aplicacin de polticas educativas definidas en el Plan, as como al fin de cada etapa intermedia con la periodicidad que stas sean fijadas (podran ser trienales), y a su trmino (2030). Cumple una funcin iluminativa de los actores educativos, con el fin de transformacin y mejora, y una funcin de transparencia hacia la sociedad en su conjunto y hacia las comunidades locales. 1.4.2. Funcin procesual: debe hacer visible por y para los actores educativos y las instituciones implicados lo que sucede en el campo a evaluar. Los procesos de autoevaluacin y/o de investigacin evaluativa son en este caso de particular importancia. Por su carcter continuo, ligado a los procesos que se van desarrollando, en el marco del Plan no se debera confundir con las evaluaciones peridicas a que se hace mencin en 1.4.1, de las que debera ser complementaria, a la vez que uno de sus principales insumos. 1.4.3. Funcin prospectiva: debe permitir la emergencia de la necesidad de nuevas polticas o de resignificacin de las existentes, la redefinicin de objetivos y de metas a la luz de los resultados que se vaya alcanzando y de la visin crtica de los cambios contextuales que se visualicen en lo nacional, regional y mundial.

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SECCIN III 1.4.4. Funcin de registro. El seguimiento y la evaluacin del Plan deben brindar insumos para el registro sistemtico de la historia documentada del Plan, en relacin a las lneas de polticas educativas definidas como neurlgicas.

1.5. Modelo evaluatorio por el que se ha optado en esta propuesta

De acuerdo al encuadre terico de partida se propone un modelo evaluatorio / autoevaluatorio multidimensional del sistema, los subsistemas y las instituciones que los componen, de corte cuali-cuantitativo, diagnstico, de procesos y de resultados, con la participacin directa y reflexiva de los actores que construyen y dan sentido a las polticas educativas en lo cotidiano, y la triangulacin con la informacin que las unidades especializadas y los expertos de ANEP (en planificacin, investigacin y estadstica) y de mbitos externos (el futuro INEE, evaluaciones internacionales, etc.) proporcionen. No se propone un modelo factorialista, basado en una lgica lineal de causaefecto y por lo tanto atomizador de la realidad de ANEP, sino un modelo integral e integrador de las dimensiones, interrelaciones, bifurcaciones y multicausalidades propias de prcticas complejas como la educativa. Los informes de evaluacin deben ser pblicos, y difundidos como se ha dicho con fines de mejora y criterios de adecuada confidencialidad, a la vez que podran servir de insumo al INEE, en tanto evaluacin externa a ANEP.

1.6. Qu se propone que se evale

1.6.1. La calidad de una educacin para todos La calidad, por tratarse de un significado cultural, es polismica, ambigua, no neutra, sino con frecuencia hegemnica si se la considera acrticamente. Es por lo tanto polmica, por lo cual es necesario que en la elaboracin del Plan y de su sistema de seguimiento y evaluacin se le asigne sentido en forma negociada, con base en las concepciones antropolgica y sociolgica contextualizadas que se sustenten y que se plasmen en una visin de la educacin enmarcada como derecho humano y bien pblico por imperativo tico y prescripcin legal54. Esa negociacin, seguramente conflictiva, requerir entre otros mltiples aspectos tener presentes e intentar compatibilizar la perspectiva individual de calidad, ligada a las demandas y expectativas de los padres y estudiantes a nivel de los centros educativos, con la perspectiva social a nivel del sistema, que no siempre coinciden. La calidad de la educacin55 que se construya en forma consensuada se constituye en imagen-objetivo de la transformacin educativa, partiendo de la evaluacin diagnstica del modelo educativo actual hacia una mejor educacin para todos. Lo anterior no tiene sin embargo un sentido nico. Por ello, implica la explicitacin en la elaboracin del Plan de definiciones sustantivas: qu es una mejor educacin en el contexto geogrfico nacional actual y prospectivo, sin
54 Cf. Seccin II, Cap. I: Una Visin. 55 Cf. Seccin I.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 perder de vista el contexto regional, y mundial, por qu, para qu de esa mejor educacin, quines son los destinatarios naturales del sistema ANEP si el principio es el de una educacin para todos, qu hacer en consecuencia y cmo hacerlo. Las respuestas que el Plan defina para esos y otros aspectos de la calidad educativa constituyen matrices de referencia -por fuerza provisionales y sujetas a cambios a lo largo del plazo del Plan- de las que se deberan derivar: y las dimensiones a evaluar en forma interrelacionada, algunas de las cuales presentaremos ms adelante: y los factores de calidad intervinientes en cada una de las dimensiones, ya sean identificatorios (caractersticos de una educacin de calidad segn se la haya conceptualizado) o predictores (aquellos que presumiblemente favorecen una educacin de calidad, tales como a nivel del sistema el diseo y el desarrollo de un buen currculo, como a nivel de centro educativo un buen clima institucional), factores que no siempre tienen una eficacia probada mediante investigaciones que sean concluyentes sino ms bien a travs de cierta evidencia emprica56. No obstante, dada la importancia de ambos tipos de factores para orientar lneas de accin que potencialmente permitan mejorar la educacin, sera importante impulsar lneas de investigacin en ese sentido, en interrelacin dialgica con el proceso de seguimiento y la evaluacin del Plan que se elabore: y los criterios de valoracin y de las dimensiones de la calidad educativa y de sus factores asociados segn se la haya conceptualizado. Recin luego de un proceso de asignacin de sentido como el propuesto anteriormente se podra seleccionar/construir una combinacin de indicadores operativos cuali-cuantitativos no meramente instrumentales sino con fundamento terico-metodolgico, para el seguimiento y la evaluacin de la calidad de la educacin del sistema ANEP. As, resulta pertinente hablar de la evaluacin de la calidad de un centro docente o de un sistema educativo, siempre que se pretenda realizar una valoracin global, de acuerdo con ciertos criterios establecidos de antemano y que guarden relacin con las dimensiones ms relevantes y significativas, de cara a su valoracin cualitativa.57 1.6.1.1. Algunas posibles dimensiones para definir y evaluar la calidad de la educacin, as como para intentar mejorarla.
56 AGUERRONDO, Ins. La calidad de la educacin:ejes para su definicin y evaluacin. Disponible al 20/7/10 en www.oei.es/calidad2/aguerrondo. 57 TIANA FERRER, Alejandro, La evaluacin de la calidad de la educacin: conceptos, modelos e instrumentos en Revista Transatlntica de la Educacin No. 1, Ed. Santillana, Mxico, octubre 2006.

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SECCIN III Las opciones en trminos de dimensiones a evaluar constituyen referentes para contrastar con la realidad educativa en su globalidad y complejidad (el referido) y brindan un marco interpretativo que orienta la seleccin/construccin/articulacin de dispositivos evaluatorios (cuantitativos y/o cualitativos) -es decir, el cmo evaluar-, adecuados para dar cuenta de los indicadores que se hayan definido. Se propone no confundir lo superficial: por ejemplo el resultado de pruebas estandarizadas, la igualdad de oportunidades ante la escuela, la cobertura y eficiencia interna del sistema educativo, con el respectivo hecho educativo: los aprendizajes, la igualdad real de oportunidades por la escuela, la calidad del sistema. Lo epifenomnico y su medicin son relevantes; evidencian problemas del sistema o las instituciones educativas a atender, pero slo su articulacin desde distintas perspectivas e indicadores cuali-cuantitativos, con base en un marco terico previo definido, puede dar cuenta de la multidimensionalidad y multicausalidad de esos problemas, as como orientar hacia posibles vas de mejora. La mayora de los sistemas de evaluacin que se vienen implementando en distintos pases es externa y se refiere a los sistemas educativos en su conjunto. La evaluacin de las instituciones educativas -cuando se plantea- tiene por lo general fines de clasificacin y rankeo. Proponemos en cambio un seguimiento y evaluacin desde el propio sistema, comprensiva de los distintos niveles educativos y de su calidad. Ahora bien, si nos alejamos de la calidad como slogan y compartimos su carcter de garanta del derecho a la educacin, su evaluacin debera, como plantean Murillo y Romn (2010)58: y Asumir la complejidad e integralidad del concepto. y Integrar niveles, componentes y actores. y Ponerse al servicio de la calidad en educacin y no como instrumento de enjuiciamiento y sancin de sus problemas y fracasos. Por razones de claridad metodolgica las siguientes dimensiones, o matrices de referencia de la calidad educativa que se proponen a ttulo de ejemplo son presentadas por separado, no obstante lo cual y como se ver en su desarrollo, se interpenetran o interrelacionan en la prctica. Esa complejidad debera ser asumida tanto en la elaboracin del Plan como en la de su proceso de seguimiento y evaluacin, intentando entender la globalidad de la educacin como realidad distinta a la suma de sus partes. a) Dimensin ontolgica De la naturaleza de derecho humano y bien pblico que postula la Ley se derivan principios rectores, que han sido sistematizados en las interdependientes 4 A de Katarina Tomasevski: Asequibilidad, Accesibilidad, Adaptabilidad y Aceptabili58 MURILLO, Javier y Marcela ROMN, Retos en la evaluacin de la calidad de la educacin en Amrica Latina, en Revista Iberoamericana de Educacin N 53 mayo-agosto 2010. Disponible al 13/07/10 en www.rieoei.org

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 dad59. Desde esta perspectiva, como apuntbamos en la Seccin I, la aceptabilidad, relevancia o calidad es segn Orlando Pulido (2009) el resultado holstico de su articulacin con las dems A. Las cuatro constituyen los principios que intervienen en la garanta del derecho a la educacin, posibilitando el goce de los dems derechos humanos60. Consensuar y definir el sentido de cada una y evaluar consistentemente y en forma interrelacionada la vigencia de las cuatro en los procesos y los resultados educativos constituye un imperativo para el seguimiento y la evaluacin comprehensiva de un Plan Nacional de Educacin. Desde esta perspectiva la calidad implica evaluar cuali-cuantitativamente entre otros aspectos, los programas de apoyo financiero a estudiantes que lo requieren, el grado de captacin y la cobertura de tramos de edad obligatorios por ley, las decisiones y los programas orientados a tales fines (los sistemas de evaluacin / certificacin y de pasaje de curso, el acompaamiento a los estudiantes con dificultades, entre muchos otros), los indicadores tradicionales de eficiencia interna de ANEP, as como la capacidad inclusora del sistema, la infraestructura, su mantenimiento, el equipamiento y la adecuacin pedaggica de todo lo anterior. La calidad en s misma y su evaluacin se materializan entre otras en las dimensiones que se enumeran a continuacin.61 b) Dimensin poltico-ideolgica Esta dimensin remite a la correlacin entre la funcin reproductora / transformadora que el Plan atribuya a la educacin en relacin a las personas y la sociedad, y a cmo se conciben esta ltimas. En el primer caso, o sea la funcin reproductora, las demandas sociales (culturales, polticas, econmicas) que el Plan pudiera hacer suyas como vlidas se constituiran per se en puntos de referencia para la evaluacin educativa, valorndose la capacidad de respuesta funcional del sistema ANEP. No obstante, si el sentido que el Plan atribuyera a dichas respuestas, incluyera la resignificacin crtica de esas demandas, el criterio de evaluacin de la calidad de la educacin, sera en cambio su potencialidad de transformacin educativa y social. La priorizacin de una u otra orientacin incide como es obvio entre otros muchos aspectos, en la evaluacin de las polticas, los contenidos y las prcticas curriculares, como por ejemplo el sentido y alcances de la articulacin de la educacin (tcnica) con el trabajo, la tematizacin acrtica o crtica del consumo, las prcticas de currculo explcito u oculto que destacan determinados valores en detrimento de otros, la importancia relativa y el/los posibles sentido/s de la relacin escuela-comunidad. c) Dimensin epistemolgica Refiere al tipo de conocimiento, de modelo epistemolgico y de su distribucin que priman en el sistema educativo, en relacin al conocimiento que el Plan defina participativamente como valioso a partir de la reflexin crtica sobre el tipo de conocimiento y de modelo epistemolgico requerido por el sujeto en la sociedad actual y prospectivamente, as como en relacin a eventuales cambios
59 Cf. Seccin I pgs. 10 y sigs. 60 Ibd. pg. 11. 61 Estas dimensiones son tomadas de Aguerrondo, Ins; op. cit.

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SECCIN III sociales a lo largo del largo plazo de implementacin del Plan. Las definiciones que haga el Plan en relacin a los puntos de partida anteriores -entre otros-, fundamentan evaluaciones y eventuales adecuaciones / transformaciones de los formatos institucionales, la seleccin / resignificacin de reas curriculares de conocimiento, la revisin de tradicionales exclusiones (currculo nulo), evaluacin y la eventual incorporacin de nuevos campos de conocimiento o la interrelacin de algunos existentes a la luz de la articulacin de la educacin con otros campos sociales, los modos de conocer y el/los tipo/s de aprendizaje vlidos / deseables en cada uno y, por lo tanto, la seleccin / priorizacin de contenidos y los sistemas de evaluacin y certificacin. Todo ello forma parte del campo a evaluar en forma continua en el marco de la implementacin del Plan. d) Dimensin pedaggica En esta dimensin a evaluar incluimos como referentes sustantivos para la evaluacin a las concepciones que asuma el Plan en relacin a las personas que aprenden, sus caractersticas, sus procesos de aprendizaje de acuerdo a los campos de conocimiento definidos como relevantes y los respectivos objetivos formativos, la importancia relativa de los procesos y de los resultados acadmicos, las funciones, el rol deseable, la formacin requerida, los espacios reales de formacin continua y la carrera de los docentes, entre otros muchos. De esas definiciones surgiran factores intervinientes a evaluar tales como la gestin pedaggica de las escuelas, la estructuracin de las propuestas pedaggicodidcticas de aula y las buenas prcticas de enseanza, espacios clave para la evaluacin de la calidad, as como los planes y programas, los materiales educativos y el desarrollo curricular. Si el Plan asume que la dimensin pedaggico-institucional se construye entre los actores, su seguimiento y evaluacin / autoevaluacin deberan contemplar tambin y en forma prioritaria el compromiso de los actores, estudiantes, docentes, familias, comunidades locales y los grados, sentidos y calidad de su participacin en la implementacin, el desarrollo y la propia evaluacin del Plan, la existencia de condiciones formativas, de tiempos y espacios que la habiliten, as como los potenciadores y frenos para la consolidacin de proyectos institucionales. Los procesos de seguimiento y evaluacin del Plan en esta dimensin pedaggica de centro tendran bsicamente la forma de una explicacin plural desde adentro, en sus propios trminos62. e) Dimensin organizativa/institucional Esta dimensin a evaluar se refiere como las dems a distintos niveles contextuales: el sistema ANEP, cada una de sus instituciones educativas del mismo, el sistema de supervisin, entre otros. Abarcara, en interrelacin con las dimensiones anteriores, la pertinencia de la estructura acadmica de ANEP en niveles, ciclos / cursos y de sus fines, caractersticas y condiciones, la gestin del sistema ANEP, la organizacin y la configuracin de su estructura de poder: centralizacin / descentralizacin, regionalizacin, definicin de espacios y
62 ABRANTES, Pedro, Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus no contexto ibero-americano en Revista Iberoamericana de Educacin N 53, mayo-agosto 2010, pg. 33 Disponible al 13/07/10 en www.rieoei.org.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 niveles decisorios y de participacin as como el anlisis de las condiciones objetivas (requisitos) en que la participacin se da / se debera dar, los formatos deseables de institucin escolar y sus contextos socioculturales, la distribucin de tiempos y espacios de aprendizaje, los procesos institucionales y de aula y los resultados en ambos niveles, las actividades de interrelacin con el medio, las actividades de formacin permanente de docentes, la convivencia, el enfoque y la organizacin de la direccin y supervisin, su perfil, as como las polticas de su seleccin y formacin entre otras. Tambin integran esta dimensin a evaluar el seguimiento y la evaluacin de la asignacin, la distribucin y la gestin de recursos financieros a la educacin pblica y las articulaciones intra-sistmicas y con otros sistemas educativos y sociales, as como -si se considera la educacin como tarea de la sociedad en su conjunto- la participacin de las organizaciones de la sociedad civil.

2. Propuesta organizativa para el seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Educacin de ANEP
Se propone establecer una red que involucre en forma directa o indirecta a los actores educativos y a la ciudadana en los procesos educativos y en su seguimiento, condicin necesaria para transformaciones democrticas sustentables. La estructura siguiente se orienta al seguimiento del Plan y de su implementacin tanto a nivel del sistema en su conjunto como de cada institucin, partiendo del fin de mejora de ambos ya explicitado. Para el caso de los indicadores cuantitativos -que se insertan en una lgica comparativa, proponemos, de acuerdo a nuestros puntos de partida tericos, que cuando se refieran a las instituciones su evaluacin se realice en relacin a un criterio y no a una norma63.

63 En la evaluacin segn una norma se determina estadsticamente la media del universo a evaluar del indicador que se trate. La comparacin de cada institucin se realiza en relacin a esa media. En la evaluacin segn un criterio, la comparacin de un indicador institucional se realiza consigo mismo a lo largo del tiempo, con lo cual se busca evaluar su proceso de mejora (o no) en cada institucin. Mientras la primera modalidad es til para la evaluacin de los macroindicadores sistmicos, la segunda aporta a las instituciones interesadas en su mejora informacin ms valiosa sobre sus procesos. Una modalidad intermedia consiste en evaluar en cada institucin el indicador segn un criterio, brindando adems a las instituciones informacin sobre la tasa media de un rango de centros educativos similares en trminos de contexto sociocultural y caractersticas institucionales, lo que finalmente se puede comparar con la media nacional en tanto valor de referencia.

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SECCIN III

2.1. Red Nacional de Implementacin, Seguimiento y Evaluacin del Plan. Actores:

Diagrama 1
DOCENTES Y CONSEJOS DE PARTICIPACIN

COMISIN DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DEL PLAN DE EDUCACIN DE ANEP

ACTORES SOCIALES Y EDUCATIVOS EXTERNOS A ANEP

CONSEJOS Y EQUIPOS DE ASESORES TCNICOS DE ANEP EN PLANIFICACIN, INVESTIGACIN, EVALUACIN Y ESTADSTICAS

COMISIONES COORDINADORAS DEPARTAMENTALES

2.1.1. Comisin de Seguimiento y Evaluacin del Plan Esta Comisin, con integracin a definir, debera contar sin embargo como integrante/s a representante/s de una eventual Comisin de Implementacin del Plan. Sera la encargada de difundir, promover, organizar y coordinar el seguimiento y evaluacin de ste, con el fin de mejora del sistema ANEP y de sus instituciones. Debera tener los mximos niveles de autonoma posible, para lo cual, adems, se le debera asegurar financiacin pblica para sus actividades y establecer competencias legales para relacionarse tanto internamente en ANEP como con otros organismos, solicitar informacin, participar con carcter institucional en actividades de coordinacin etc. 2.1.1.1. Algunas funciones de la Comisin Contribuir a dar a conocer el Plan Nacional de Educacin de ANEP 2010-2030 elaborado, y promover la participacin activa de toda la sociedad en su seguimiento y evaluacin. Promover la elaboracin consensuada de un sistema de seguimiento y evaluacin del Plan de ANEP, que defina sus lneas terico-

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 metodolgicas rectoras y, en consecuencia, las dimensiones del Plan a evaluar, sus factores intervinientes e interrelaciones, los indicadores, criterios y dispositivos evaluatorios a emplear, las necesidades formativas de los actores para la participacin, los procesos, las etapas, los responsables y los medios de elaborar / recoger, procesar, sistematizar, analizar la informacin y difundirla, con fines de mejora y de transparencia. Difundir en forma masiva y transparente el Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Plan y del subsistema ANEP que se defina y se apruebe implementar. Definir una poltica global de informacin a los centros educativos y a la ciudadana sobre los procesos y los resultados del Plan Nacional de Educacin de ANEP en general y de cada institucin educativa en particular, con fines de mejora y transparencia. Coordinar y compatibilizar la periodicidad y los criterios de recoleccin de informacin estadstica entre CODICEN, los subsistemas, el MEC y el futuro INEE, articulando asimismo con aquellas instituciones estatales encargadas de recabar datos a nivel macro (Estadsticas y Censos, por ejemplo) y con la informacin de la Educacin Terciaria, que permita el seguimiento de cohortes en ese nivel. Centralizar, sistematizar y analizar en interrelacin con las Comisiones Departamentales la informacin cual-cuantitativa que se recabe para el seguimiento y evaluacin. Estas Comisiones debern contar con la infraestructura y los funcionarios necesarios. Promover la autoevaluacin en todos los niveles del sistema: CODICEN, los subsistemas y sus niveles intermedios de decisin, los centros educativos, los docentes, los estudiantes, organizando y coordinando programas de formacin para tal fin. Promover la generacin de redes de trabajo cooperativo interinstitucional regional64. Analizar el impacto del Plan Nacional en el tiempo, diseando un sistema de seguimiento de una muestra peridica de cohortes pos egreso de cada nivel. Promover estudios e investigaciones sobre reas problemticas del sistema ANEP, sobre buenas prcticas institucionales y de aula, entre otras lneas. Difundir las buenas prcticas relevadas.
64 En este sentido puede ser de inters tomar en consideracin experiencias como las Redes de Escuelas que funcionan en Espaa, Brasil, Chile. Portugal y Mxico. Al respecto puede consultarse MARCHESI, lvaro, Cambio educativo y evaluacin de escuelas, en Revista Transatlntica de la Educacin N 1, Ed. Santillana, Mxico, octubre 2006.

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SECCIN III Organizar foros y debates sobre la evolucin del Plan, y participar preceptivamente en el Congreso Nacional de Educacin, en el que el sistema de seguimiento y evaluacin del Plan debera tener un espacio. Participar asimismo en otras actividades acadmicas organizadas por la COMINE y/o por la Comisin Coordinadora del Sistema Nacional de Educacin Pblica. Impulsar procesos de investigacin-accin, observacin participante, elaboracin de proyectos de centro y autoevaluacin institucional en los centros educativos, en lnea con las polticas educativas aprobadas, brindando a demanda o de acuerdo a necesidades detectadas asesoramiento, personal tcnico y/o apoyo metodolgico a los actores involucrados. Disear y mantener un sitio web como espacio de informacin, participacin e intercambio con los actores sociales comprometidos con la construccin en el tiempo del Plan Nacional de ANEP. Realizar informes peridicos y sistemticos a la ciudadana sobre los procesos y resultados de las polticas educativas en curso y su impacto en el sistema ANEP, difundiendo la informacin recabada segn criterios de confidencialidad en relacin a las instituciones, acordes con la finalidad de mejoralas. Realizar en forma sistemtica la devolucin de la informacin recabada y analizada a las instituciones y actores evaluados. Ofrecer a las instituciones con dificultades programas de apoyo con fines de mejora, evitando por todos los medios su sealamiento negativo y su estigmatizacin. Asesorar a CODICEN sobre eventuales pruebas nacionales / internacionales de aprendizaje a implementar y/o de las que participar, con nfasis en la produccin nacional de pruebas, fundamentadas pedaggicamente, de modo que no slo permitan visualizar problemas de resultados globales a nivel del sistema ANEP sino que brinden la posibilidad de mejorar los procesos de enseanza y de aprendizaje en cada institucin, a travs del anlisis de errores65. Investigar e innovar en materia de dispositivos evaluatorios.

65 En este sentido la Prova Brasil puede constituir una experiencia interesante a considerar. Si bien se trata de pruebas nacionales estandarizadas, son elaboradas en el pas, se explicitan y difunden sus supuestos, tienen un slido fundamento pedaggico y contextual tanto en la seleccin de reas de conocimiento a evaluar como en la construccin de matrices de referencia consensuadas a travs de procesos de investigacin, como en la construccin de los propios tems. Se proponen as no slo medir resultados sino influir en la enseanza a travs de la interpretacin pedaggica de las pruebas y el anlisis de errores de sus resultados, sirviendo para el autoanlisis institucional y de los docentes, a la vez que para el eventual apoyo posterior a ambos. De todas maneras creemos que este tipo de prueba de mltiple opcin dara ms elementos cualitativos para el anlisis de errores si se pidiera a los alumnos que justificaran la opcin de su respuesta, por lo menos en los tems de mayor relevancia pedaggica. Cf. A prova Brasil en www.mec.gov.br.

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A P ORT E S A L P L A N NAC IONA L DE E DU C AC IN 2 0 1 0 - 2 0 3 0 Realizar peridicamente meta-evaluaciones con el fin de prevenir la rutinizacin y burocratizacin del seguimiento y la evaluacin del Plan, a la vez que para detectar nuevas dimensiones, factores intervinientes, proyectos y programas a evaluar. 2.1.2. Comisiones Departamentales (arts. 90 y 91 de la Ley N 18.437) En el marco de la descentralizacin y coordinacin territorial previstas en el art. 89 de la Ley, estas Comisiones coordinarn acciones de implementacin, seguimiento y evaluacin del Plan en el Depto. Actuaran de nexo entre los Consejos de Participacin Institucional de las instituciones educativas del Depto. y los dems actores de la Red Nacional de Seguimiento y Evaluacin del Plan de Educacin de ANEP (cf. Diagrama 1). Deberan contar con infraestructura, cierto grado de autonoma financiera a definir y el personal necesario para el cumplimiento de sus funciones. 2.1.2.1. Algunas funciones de las Comisiones Departamentales Difundir en el departamento el Plan Nacional que se elabore. Organizar y promover actividades que se orienten a la contextualizacin consensuada del Plan Nacional en el Depto. Contribuir a la departamental. implementacin del Plan Nacional a nivel

Facilitar las comunicaciones y la informacin entre instituciones y con la comunidad. Coordinar acciones entre las instituciones de cada subsistema, intersubsistemas y con la comunidad del Depto. Centralizar para su envo la informacin de las instituciones educativas del Depto. que la Comisin de Seguimiento y Evaluacin del Plan requiera. Convocar a delegados de los actores de la Red Nacional del Depto. a actividades peridicas de seguimiento de la implementacin del Plan, con la finalidad de detectar avances, dificultades, problemas, y buscar construir colectivamente soluciones. Coordinar con las Comisiones Departamentales de la regin segn lo que reglamente la Comisin Coordinadora del Sistema Nacional de Educacin Pblica (art. 90 de la Ley N 18.437) 2.1.3. Los docentes y Consejos Institucionales de Participacin (arts. 76 a 78 de la Ley) Los docentes junto a la Direccin y los estudiantes son los constructores del Plan Nacional en lo cotidiano institucional, por lo cual deben tener por definicin un

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SECCIN III papel activo importante en su seguimiento y evaluacin. Dada su integracin, los Consejos de Participacin por su parte tienen un papel fundamental en la contextualizacin del Plan Nacional en lo local, en su seguimiento y evaluacin. 2.1.3.1. Algunas funciones de los Consejos de Participacin: Brindar aportes para la elaboracin del proyecto de centro en consonancia con las polticas educativas que paute el Plan Nacional. Recepcionar las inquietudes, necesidades, expectativas y propuestas de la comunidad local en materia educativa y canalizarlas a los responsables institucionales. Brindar a la Direccin o Equipo de Direccin sus opiniones en relacin al desarrollo del Plan, del proyecto de centro y del currculo y realizar propuestas para la mejora institucional y de los cursos. Interiorizarse de los procesos educativos institucionales y de sus resultados y participar de la autoevaluacin institucional, para lo cual tendrn acceso a instancias formativas si as lo solicitaran. Realizar propuestas de extensin, entendida como interrelacin de la Institucin con el medio local, en proyectos y procesos conjuntos de aprendizajes. 2.1.4. Actores educativos externos a ANEP y actores sociales Se debera establecer relaciones fluidas con los actores polticos, sociales y econmicos que se manifestaran interesados en aportar al desarrollo del Plan Nacional, mediante canales interactivos de comunicacin, la organizacin de foros presenciales y/o virtuales, etc. La Comisin de Seguimiento y Evaluacin del Plan, interactuando peridicamente y sistemticamente con la COMINE, en la que estn representados corporaciones de actores sociales y otros actores educativos externos a ANEP, recibira aportes y expectativas de stos e informara sobre el proceso de construccin del Plan, a la vez que permitira visualizar articulaciones necesarias con otras polticas pblicas (art. 43 de la Ley N 18.437). 2.1.4.1. Algunos criterios para la meta-evaluacin de los procesos de seguimiento y evaluacin del futuro Plan Nacional de ANEP: Consistencia con el fin de mejora y con los supuestos antropolgicos, sociolgicos y educativos de partida. Consistencia interna terico-metodolgica e instrumental de los procesos de seguimiento y evaluacin. Promocin y generacin progresiva de una cultura de la evaluacin educativa no descalificadora en el sistema y en la sociedad.

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 Capacidad de los procesos de seguimiento y evaluacin para generar cambios positivos en las instituciones y en los procesos educativos. Adecuacin de los recursos disponibles para el seguimiento y evaluacin del Plan. El desempeo del personal responsable en la promocin, organizacin, orientacin y apoyo a los procesos de seguimiento y evaluacin del Plan segn criterios pre-definidos consensuadamente. Transparencia en los procedimientos. Respeto a una poltica de difusin de la informacin a la sociedad con centro en la transparencia y la confidencialidad en relacin a los centros educativos y sus actores. Desarrollo de polticas de formacin de los actores involucrados en los procesos de seguimiento y evaluacin. Empleo de la mayor y ms variada cantidad de dispositivos evaluatorios pertinentes y confiables de evaluacin, a los efectos de aproximarse a la mayor objetividad posible.

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