Política Social Artigo

Psicologia: Teoria e Pesquisa 2010, Vol. 26 n. especial, pp.
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Poltica Social e Psicologia: Uma Trajetria de 25 Anos

Oswaldo Hajime Yamamoto1 Isabel Fernandes de Oliveira Universidade Federal do Rio Grande do Norte
RESUMO - O objetivo do presente trabalho , partindo da anlise da evoluo das polticas sociais no Brasil ps-1985, tratar do processo de insero profissional dos psiclogos no campo do bem-estar social. So examinados, especialmente, a sade pblica e a assistncia social, setores nos quais a insero dos psiclogos se deu de maneira mais expressiva e sistemtica nestes 25 anos. A adequao dos modelos consagrados de atuao profissional nesses novos campos, questes relativas formao acadmica para a atuao nesses novos setores e os limites impostos pelas prprias polticas sociais para a prtica profissional so discutidos. Palavras-chave: Psicologia; polticas sociais; sade pblica; assistncia social.
Social Policy and Psychology: A 25-Year Trajectory

ABSTRACT Based on the analysis of the evolution of Brazilian social policies after 1985, the present study examined the professional insertion process of psychologists into the field of social welfare. Public health and social assistance, which are the areas where the insertion of psychologists was more expressive and systematic in the last 25 years, were examined. The suitability of traditional models of professional practice in those new fields, issues regarding the academic training needed for working in those new areas, and the limits imposed by social policies for professional practice are discussed. Keywords: Psychology; social policies; public health; social assistance.
Pouco menos de dois anos aps a regulamentao da profisso de psiclogo, o Brasil mergulhou em mais um longo perodo ditatorial, de exceo no plano poltico e de obscurantismo no plano cultural. O impacto desse perodo no evolver da Psicologia no Brasil ainda um tema em aberto. bem verdade que no primeiro perodo de institucionalizao da doutrina da segurana nacional do ciclo autocrtico-burgus2, a hegemonia poltica da direita no teve correspondncia no plano cultural (Schwarz, 1970). Mas igualmente inegvel o impacto da ditadura no mbito acadmico a partir do segundo perodo, com o emblemtico Decreto-lei no 477, de fevereiro de 1969, que institucionaliza a represso e o controle ideolgico no interior da academia (Germano, 1993; Netto, 1990). nesse contexto histrico, de suspenso dos direitos fundamentais, includas as liberdades de organizao e de expresso, que a Psicologia, profisso e formao profissional, se desenvolve no Brasil. Sem buscar linearidades entre esse cenrio e o perfil profissional que se desenha nos primeiros 20 anos, mas assumindo o pressuposto de que as condies histricas fornecem o contexto cuja considerao indispensvel para o estudo de qualquer fenmeno social, verificamos que a realidade da profisso marcada pelo
1 Endereo para correspondncia: Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Departamento de Psicologia, Caixa Postal 1622. Natal, RN. CEP 59078-970. E-mail: oswaldo.yamamoto@gmail.com; fernandes. isa@gmail.com. De acordo com a periodizao de Alves (2005), o primeiro dos trs perodos do ciclo da ditadura se estende do golpe civil-militar de abril de 1964 at o golpe dentro do golpe, com a decretao do Ato Institucional no 5, em dezembro de 1968.
elitismo e pela escassa considerao das demandas sociais no era estimulante (e.g., Botom, 1979; Mello, 1975). O ano de 1985 que a nossa referncia pela criao do peridico Psicologia: Teoria e Pesquisa exatamente na Universidade de Braslia, uma das instituies mais brutalmente atingidas pela violncia poltica e policial, como muito bem testemunha Darcy Ribeiro (1978) igualmente o marco do final do ciclo autocrtico-burgus, incapaz de se reproduzir e de enfrentar a crise econmica e social do terceiro e ltimo perodo. A busca por novas bases de legitimao poltica, esgotados os efeitos do milagre econmico, estabelece condies para a reorganizao de diversos segmentos da sociedade civil, dentre os quais, os intelectuais (Pcaut, 1990; Yamamoto, 1996). no processo de resistncia contra o regime autocrtico-burgus que o campo profissional tambm se politiza e sobrevm um perodo de intensa mobilizao e discusso dos rumos das diversas categorias profissionais. Muito embora o estabelecimento de marcos cronolgicos precisos possa mascarar a realidade como processualidade, no nos parece improcedente tomar o fim do ciclo autocrtico-burgus, mesmo num processo longo e transacionado pelo alto (Netto, 1990), como uma referncia para uma insero mais sistemtica dos psiclogos brasileiros no campo do bem-estar social pblico. , portanto, essa trajetria de 25 anos de insero profissional da Psicologia no campo das polticas sociais3 que coincide com o perodo em que a revista Psicologia: Teoria e Pesquisa se firma como uma das
Mais especificamente, em segmentos que fazem parte do que classicamente se denomina de seguridade social, sade e assistncia social.
O. H. Yamamoto & I. F. Oliveira
referncias na difuso do conhecimento psicolgico no Brasil que procuraremos abordar nas pginas que se seguem.
Definindo Poltica Social

Poltica conflito, afirma Abranches (1985), e, como tal, poltica social, parte do processo de alocao e distribuio de valores, campo de oposio e contradio de interesses. Santos (1987) prope considerar poltica social como aquela que ordena escolhas trgicas segundo um determinado princpio de justia, consistente e coerente. As polticas sociais tm sido, consonante com as definies acima, estudadas como estratgias estatais para a resoluo de problemas sociais particularizados e sua eficcia discutida nos diversos setores aos quais elas se vinculam. Todavia, um tratamento adequado das polticas sociais nos marcos do modo de produo capitalista demanda a considerao das chamadas questes de fundo, ou seja, os fundamentos na esfera do Estado para a definio das polticas pblicas4. E essa tarefa requer a remisso chamada questo social. Questo social pode ser definida como o conjunto dos problemas polticos, sociais e econmicos postos pela emergncia da classe operria no processo de constituio da sociedade capitalista; em suma, a manifestao no cotidiano da vida social da contradio capital-trabalho (Iamamoto & Carvalho, 1983; Netto, 2007). Como tal, ela no se constitui uma condio acessria e transitria, mas constitutiva do desenvolvimento capitalista, com seus diferentes estgios produzindo diferentes manifestaes. Com o protagonismo da classe operria no cenrio europeu em meados do sculo XIX, a questo social passa a ser tratada como questo poltica (Pastorini, 2004). Transforma-se em objeto de interveno sistemtica por parte do Estado, mas de forma fragmentria e parcializada: poltica social transmuta-se em polticas sociais, correspondendo s diferentes expresses da questo social e assim enfrentadas. Abordar as polticas sociais em uma determinada formao econmico-social como resposta s diferentes expresses da questo social requer a considerao das particularidades histrico-culturais e nacionais (Netto, 2007). o caso das polticas sociais postas em prtica pelo Estado brasileiro nos ltimos 25 anos, nas suas diferentes modulaes, superando os anos de chumbo do perodo autocrtico-burgus, contexto para a insero profissional do psiclogo no campo do bemestar social. Para efeito da anlise subsequente, acompanhamos a organizao proposta por Draibe (2003)5 de agrupamento dos programas sociais pblicos em trs conjuntos: os universais (educao e sade); os programas de seguridade social, emprego e renda (previdncia social, programas de capacitao e insero produtiva); e os programas voltados para a pobreza (assistncia social, programas de combate pobreza e subsdios monetrios s famlias) (p. 77).
4 Retomamos parcialmente os desenvolvimentos propostos em texto anterior que buscava articular as polticas sociais com o chamado compromisso social do psiclogo (Yamamoto, 2007). Embora no a anlise sobre o sistema de proteo social no governo Fernando Henrique Cardoso que acompanha o texto (Draibe, 2003).
Netto (1990) sustenta a tese de que a formao do Brasil moderno configurada por uma particularidade histrica que estabelece um padro de relao do Estado com a sociedade civil, marcada por processos diretivos da sociedade sendo decididos pelo alto e pela neutralizao das possibilidades de emerso de projetos societrios alternativos que sejam expresso dos interesses das classes subalternas. A partir desse enquadramento, torna-se possvel a compreenso da poltica social brasileira ps-1930 a partir da noo cunhada por Santos (1979) de cidadania regulada, ou seja, definida legalmente por um sistema de estratificao ocupacional. a base para o estabelecimento de polticas sociais guiadas por prticas elitistas e populistas de interveno estatal (Abranches, 1985), padro que no rompido; antes, aprofundado pelo regime autocrtico-burgus instaurado em 1964. A negociao desigual e controlada substituda pela represso e interveno nas organizaes populares (Abranches, 1985), o que leva Santos (1979) a caracterizar o perodo como o da cidadania em recesso. Aureliano e Draibe (1989) resumem a lgica da poltica social desse perodo: uma aproximao do modelo meritocrtico-particularista fundado na capacidade contributiva do trabalhador e num gasto pblico residual financiado por um sistema tributrio regressivo (pp. 58-59). E completa: um sistema no redistributivo e montado sobre um quadro de grandes desigualdades e de misrias absolutas... (pp. 58-59). Sob a gide da lgica meritocrtico-particularista, no contexto da modernizao do Estado brasileiro que se operou num quadro do aprofundamento das desigualdades sociais, a autocracia-burguesa promove a expanso e a institucionalizao das polticas sociais. Uma modernizao que, evidentemente, no capaz de fazer frente imensa dvida social acumulada at ento. Alguns dados so suficientes para delinear um quadro geral. Em 1980, 52% dos domiclios e 60% das famlias encontravam-se abaixo da linha da pobreza, tomando por parmetro o limite de trs salrios mnimos. Em ordem de grandeza, a pobreza atingia a 17 milhes de famlias e 68 milhes de pessoas (Abranches, 1985). Evidentemente, as condies de vida que esto na base desse quadro de destituio no poderiam ser diferentes: baixa expectativa de vida (54,8 anos para quem tinha uma renda de um salrio mnimo em 1980); altas taxas de mortalidade infantil (113,2 por mil nascidos para um salrio mnimo contra 56,3 por mil para cinco salrios mnimos, em 1976); deficincias alimentares (58% da populao com idade inferior a 18 anos com diferentes nveis de desnutrio, em 1975); excluso escolar (97% das crianas fora da escola pertenciam a famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo). nesse cenrio que se processa a transio democrtica no Brasil.
Estado e Polticas Sociais Ps-1985 Transio Democrtica e a Nova Repblica

A transio democrtica que se inicia no final do ciclo autocrtico-burgus, ainda que transacionada pelo alto, marcada por uma intensa mobilizao popular, cujo momento emblemtico o movimento pelas Diretas J.
Psic.: Teor. e Pesq., Braslia, 2010, Vol. 26 n. especial, pp. 9-24
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Poltica Social e Psicologia
Esse processo de redefinio das regras polticas na busca do estabelecimento do Estado democrtico de direito ganha materialidade a partir de 1985, perodo conhecido como o da Nova Repblica, com a tarefa atribuda ao Congresso Nacional (Constituinte) de elaborar uma nova carta constitucional. Ainda que no fosse conduzida por uma Assemblia Nacional livre e soberana, pleito dos movimentos sociais, a Constituinte passa a ser palco de acirradas disputas polticas e esperana de mudanas para amplas camadas da sociedade brasileira. O texto constitucional resultante, a chamada Constituio Cidad, resultado da intensa mobilizao popular6 e do embate poltico-ideolgico que marca a agenda poltica dos anos 1980, mescla avanos significativos no campo social com a manuteno de traos conservadores. E quanto s polticas sociais no perodo da Nova Repblica? H dois aspectos que devem ser destacados. De uma parte, uma avaliao global das polticas sociais, a despeito da manifestao da priorizao da rea social, mostra que os avanos foram pfios. Conforme Behring e Boschetti (2007), mantm-se o carter compensatrio, seletivo, fragmentrio e setorizado da poltica social brasileira no perodo (p. 144). As proposies nos diversos segmentos previdncia, sade, educao e assistncia social no foram implementadas pelo governo Jos Sarney. De outra parte, no entanto, importante reconhecer que o movimento popular que estava na base do embate poltico do perodo, sobretudo, da luta constitucional, logrou alcanar algumas conquistas no marco legal, que ainda necessitariam de anos para sua implementao efetiva (ainda que parcial). O marco mais importante desse movimento, e talvez a conquista mais expressiva, foi no campo sanitrio, que tem como emblema a VIII Conferncia Nacional de Sade, em 1986, com a proposio do ento Sistema nico de Sade (SUS) e do conceito de sade integral (Behring & Boschetti, 2007)7. Esse perodo tambm marcado pelas mudanas no texto constitucional relativas Seguridade Social que, especialmente no tocante esfera dos direitos sociais em reas especficas como o movimento em defesa dos direitos de crianas e adolescentes, resultaria, anos mais tarde, no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Portanto, embora mudanas substanciais nas polticas sociais no tivessem sido a marca do governo Sarney, inegvel que a forte politizao dos movimentos sociais (e profissionais) no enfrentamento da autocracia-burguesa em seu ltimo ciclo propiciou avanos que no podem ser desprezados. O aspecto mais importante que tais avanos foram conquistados devido a essa conjuntura poltica particular no caso brasileiro, na contra-corrente da tendncia neoliberal que j se esboava como um movimento planetrio. Ajuste neoliberal; desajuste social compreensvel a afirmao de um eminente representante da direita brasileira, Roberto Campos, de que a
6 Para se aquilatar o intensidade dessa mobilizao, basta lembrar que as 122 emendas populares foram assinadas por nada menos de 12.277.423 brasileiros (Boschetti, 2006)! Exames mais detalhados das polticas especficas, nomeadamente aquelas que esto mais diretamente relacionadas categoria profissional dos psiclogos, sero objeto das sees seguintes.
dcada de 1980 seria a dcada perdida. Afinal, enquanto o Brasil esboava um sistema de proteo social que mais se aproximou de um Welfare State, mesmo com todas as limitaes indicadas, o mundo estava mergulhado em uma crise econmica que se estendia desde o segundo quartel da dcada anterior, traduzida por uma profunda recesso, baixas taxas de crescimento econmico e exploso das taxas de inflao cenrio para o desenvolvimento do ideario e da agenda neoliberais. O neoliberalismo fundamentalmente um conjunto de proposies polticas conjugando uma atualizao do liberalismo com formulaes conservadoras e oriundas do darwinismo social (Draibe, 1993). Como tal, a prpria agenda se adapta s conjunturas nacionais especficas nas quais se implanta. A agenda consiste, basicamente, da contrao da emisso monetria, da elevao das taxas de juros, da diminuio da taxao sobre os altos rendimentos, da abolio de controles sobre os fluxos financeiros, da criao de nveis massivos de desemprego, do controle e represso do movimento sindical, do corte dos gastos sociais pela desmontagem dos servios pblicos e um amplo programa de privatizaes, tendo como premissas fundamentais o estabelecimento do mercado como instncia mediadora e um Estado mnimo. O ciclo de governos de inspirao neoliberal que apenas se inicia no governo Fernando Collor de Mello em 1990, mas encontra sua expresso mxima nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2003), promove um amplo programa de reformas, a chamada Reforma do Estado (consubstanciado no Plano Diretor da Reforma do Estado PDRE/MARE, estruturado pelo Ministro Bresser Pereira). Os eixos principais so coincidentes com o receiturio neoliberal antes mencionado8. A questo crucial a diferena dos contextos sociais nos quais a agenda neoliberal se implantou nos pases industrializados e daqueles ditos emergentes. Mesmo com o esboo do Welfare State brasileira, que promoveu melhoras em alguns ndices especficos (como o aumento da expectativa de vida, dos nveis de escolarizao, diminuio da mortalidade infantil, para citar alguns indicadores), o Brasil era classificado como de mdio desenvolvimento humano a partir dos indicadores do Programa das Naes Unidas Para o Desenvolvimento (PNUD) (United Nations Development Programme, 2002). Conquanto a classificao fosse de mdio desenvolvimento humano, a situao de desigualdade social no Brasil era alarmante: em 1990, aproximadamente 40 milhes de brasileiros (de uma populao estimada em 147 milhes) estava na ou abaixo da linha da pobreza; 32 milhes desses estavam em situao de indigncia (Soares, 2001). Nesse quadro, o impacto da agenda neoliberal no poderia deixar de ser devastador.
8 H peculiaridades no ajuste neoliberal no Brasil comparativamente, por exemplo, aos casos mexicano ou chileno. Alm da fragilidade da economia, o contexto poltico dos ltimos anos do ciclo autocrticoburgus at meados da dcada de 1990, retardam a adoo in totum do receiturio do Fundo Monetrio Internacional e dos preceitos do Consenso de Washington comparativamente aos demais pases latinoamericanos, muito embora sincronizados em suas linhas gerais. Anlises das diferentes formas assumidas pela agenda neoliberal so apresentadas por Laurell (1995) e Soares (2001).
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Para alm do aspecto regressivo do gasto pblico no setor social, um aspecto que nos importa na discusso sobre o tratamento das polticas sociais no neoliberalismo diz respeito sua refuncionalizao 9, que compreende dois processos articulados, a precarizao e a privatizao dos servios. A precarizao operada por meio de dois mecanismos: a descentralizao dos servios (que implica a transferncia, aos nveis locais do governo, da responsabilidade pela oferta de servios, deteriorados e sem financiamento) e a focalizao (introduzindo um corte de natureza discriminatria para o acesso aos servios sociais bsicos pela necessidade de comprovao da condio de pobreza, resgatando a lgica da cidadania regulada). A privatizao (total ou parcial) dos servios se processa pela (re) mercantilizao (com a transformao dos servios sociais em mercadorias, oferecidos no mercado ao consumidor, configurando uma nova forma de apropriao de maisvalia do trabalhador) e a (re)filantropizao das respostas questo social, ou seja, a transferncia para o mbito da sociedade civil de parte da responsabilidade pela oferta de servios (voluntrios), sobretudo, para as parcelas excludas processo no qual o chamado terceiro setor desempenha papel fundamental. A responsabilidade pelas sequelas da questo social, no projeto neoliberal, passa do Estado para uma parceria com dois outros setores, o mercado (privatizao) e a sociedade civil (ao solidria, filantrpica, voluntria). A consequncia desse processo um atendimento segmentado, com oferta de servios de qualidade diferenciada conforme a capacidade de pagamento do usurio 10. Ao tratar de outros setores da sociedade civil, no estamos mais nos referindo aos movimentos sociais ou populares organizados das dcadas anteriores, mas a um conjunto de organizaes no governamentais (ONGs) as mais diversificadas, que tem como uma importante consequncia a despolitizao dos conflitos sociais. E, nunca demais lembrar: como um dos elementos do trip responsvel pela interveno no campo social, tais organizaes estabelecem parcerias com o Estado, sendo repositrios da transferncia de recursos pblicos por meio do chamado fundo pblico 11 (uma das facetas da privatizao antes aludida).
9 Acompanhamos, aqui, as anlises de Montao (2002) e Yamamoto (2007).
Em sntese, a poltica social de perfil neoliberal que se inicia no governo Collor gradativamente se distancia dos preceitos da Constituio de 1988, no que esta apresentava de mais progressista, e assume mais claramente a perspectiva seletiva e focal das obrigaes do Estado (Soares, 2001). Mudanas no setor da Sade que desfiguraram a proposta do Sistema Unificado de Sade, procrastinao e restries na legislao complementar na rea da Seguridade Social (Lei Orgnica de Assistncia Social, Lei de Custeio da Previdncia Social, Lei Complementar de Regulamentao do Seguro-Desemprego) so marcas da desmontagem neoliberal das polticas sociais do perodo. Conforme Cohn (1999), reproduz-se assim, uma vez mais, a concepo segmentada da questo social e, em decorrncia, a formulao e implementao de polticas sociais setorializadas sem um projeto para a sociedade que as articule e imprima um sentido poltico ao seu conjunto. E conclui: em outras palavras, ao invs de se enfrentar a pobreza de uma tica estrutural, vale dizer, da tica da sua superao, a concepo oficial de aliviar a pobreza dos grupos socialmente mais vulnerveis (p. 187). Servindo a dois senhores? Consideramos um equvoco interpretar o governo de Lus Incio Lula da Silva como mera continuidade dos governos anteriores, especialmente, o perodo FHC, a partir do tratamento ortodoxo conferido poltica econmica. Freitas (2007) assinala com propriedade a importncia de destacar distines em pelo menos cinco campos: no tratamento da poltica externa (com a adoo de uma postura mais independente e ativa com relao aos Estados Unidos e Unio Europia); na resposta presso dos movimentos sociais (no criminalizando e disposto ao dilogo); no tratamento da dvida externa; na questo agrria (incentivo agricultura familiar, apesar da clara opo pelo agronegcio); e no aumento real do salrio mnimo (apesar de claramente insuficiente segundo qualquer parmetro, representa o maior poder de compra desde o incio da dcada de 1980). No que tange s polticas sociais, a anlise tambm requer cuidados. O governo Lula, em suas duas gestes, no altera o padro tributrio vigente no perodo FHC, com a carga na ordem de 37% do PIB (contra 29% em 1994) e regressiva (com impostos e contribuies, remetidos ao consumo, incidindo, em ltima anlise, sobre os trabalhadores). O padro tributrio um dos aspectos da macropoltica econmica que se mantm inalterado, privilegiando o grande capital financeiro (Marques & Mendes, 2007). No que tange s polticas sociais, no h igualmente uma ruptura com relao priorizao de programas focalizados e compensatrios que marcaram a gesto neoliberal de FHC em detrimento dos universalistas e redistributivos. O tratamento conferido ao setor sade pode ser tomado como um exemplo. Analistas j discutiram a questo (Freitas, 2007; Marques & Mendes, 2009); basta-nos a referncia do evidente subfinanciamento do
10 A lgica geral passa a ser algo como: (a) estatal-gratuito-precrio; (b) privado-mercantil-boa qualidade; e (c) filantrpico-voluntrio-qualidade questionvel (e virtual ausncia de controles). No possvel tratar dos problemas relativos setorizao da sociedade, que vo desde a prpria diviso do social em setores autnomos, a noo de sociedade civil, a possibilidade de intermediao do pblico e privado, a identificao da sociedade civil com o terceiro setor apartado do mercado etc. A vasta literatura acerca do terceiro setor costuma identificar as entidades do terceiro setor como organizaes privadas (no governamentais), sem fins lucrativos, autogovernadas e de associao voluntria, uma classificao demasiadamente ampla e pouco elucidativa. 11 A transferncia de recursos pblicos para o setor privado nos remete para uma discusso relativa chamada crise fiscal do Estado (conforme tese de OConnor, 1977). Para uma discusso das polticas sociais, importante recuperar o tratamento dado por Francisco de Oliveira (1988) questo do impacto do fundo pblico na equao do Capital, o principal responsvel, segundo essa anlise, pela imploso do Welfare State.
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SUS12 e das sucessivas tentativas de alterao do padro de financiamento pblico para o sistema13. O carro-chefe da poltica social do governo Lula um programa focalizado e de carter compensatrio: o emblemtico Bolsa Famlia14. A lgica que preside programas dessa natureza , novamente, a transferncia de renda para famlias que se situam abaixo da linha da pobreza. Todavia, o impacto dessa poltica conquanto compensatria no pode ser considerado trivial, diante do quadro de destituio no Brasil: o programa Bolsa Famlia, implantado em 99,9% dos municpios brasileiros em meados de 2006, estava beneficiando mais de 11 milhes de famlias (ou, 47 milhes de brasileiros)! Embora seja impossvel negar as virtudes desse programa, no deixa de ser preocupante o alerta de Yazbek (2004), de deixar de lado as questes estruturais vinculadas situao de pobreza para priorizar prticas de carter eminentemente assistencialista. Tipicamente um padro de governo de terceira via, como quer Martins (2007), ou francamente neoliberal, como define Lesbaupin (2006), o governo Lula ainda uma questo em aberto, demandando cuidado para evitar anlises precipitadas ou superficiais. Esse contexto de emergncia de um padro de Welfare State, que oscila do padro meritocrtico ao residual, tornou-se um grande espao de trabalho para os psiclogos brasileiros. Resultado no de um direcionamento do instrumental tericotcnico da profisso ou de uma efetivao de propostas para a prtica psicolgica menos elitista, o campo das polticas sociais foi, e , um reflexo do enxugamento do mercado para o exerccio profissional e uma possibilidade de emprego estvel, mesmo s custas das constantes crticas que recaem sobre a contextualizao do trabalho realizado, a adequabilidade das teorias psicolgicas e, mais ainda, sobre o carter ideolgico que a prtica psicolgica vem assumindo nesses espaos. disso que trata a seo seguinte.
A Sade Pblica na Nova Repblica

Analisando a evoluo das polticas pblicas em sade possvel afirmar que, desde a criao da previdncia social em 1923 (Lei Eloy Chaves), o sistema de sade brasileiro apresentou caractersticas de desigualdade de acesso, centralizao na esfera federal, separao entre aes curativas e preventivas e de promoo de sade, e concentrao de
12 Apesar de, conforme Freitas (2007), o oramento para a sade saltar de R$ 17 bilhes em 2000 para R$ 40 bilhes em 2006 (alm da ampliao da contribuio dos estados e municpios, com R$ 30 bilhes adicionais aplicados no SUS). Esses nmeros, no entanto, correspondem metade do que a Argentina o faz, per capita. 13 Medidas que vo desde propostas de desvinculao de receita para gastos sociais, quanto aes mais diretas, como alteraes nas diretrizes oramentrias. Para anlise detalhada, ver Marques e Mendes (2007). 14 Aglutinao de um conjunto de programas j existentes no governo FHC, como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, Auxlio Gs, e mesmo dos esforos iniciais do prprio governo Lula (como o programa Fome Zero). Trataremos com detalhes desse programa e da implantao do SUAS, o sistema de servios, benefcios, programas e projetos de assistncia social, na prxima seo.
recursos na assistncia mdico-hospitalar. As polticas de sade traduziram-se, fundamentalmente, num projeto excludente, que no contemplou os movimentos populares nem as reivindicaes por outras polticas no setor. As reformulaes efetuadas, principalmente a referente separao entre sade pblica e assistncia mdica, culminaram num servio de assistncia precrio, de baixa qualidade, no universal, forando uma evaso da classe mdia, que buscou a assistncia mdica nas ofertas do setor privado na figura dos seguros e dos planos de sade (Donnngelo, 1975; Luz, 1979). Esse quadro permaneceu inalterado at a emergncia do perodo denominado Nova Repblica quando, aps 21 anos de ditadura militar, d-se incio retomada dos movimentos para o resgate dos princpios democrticos e para uma ampla reforma do Estado. Num retrato do sistema de sade pblica da poca, Teixeira (1995) aponta que houve extenso da cobertura previdenciria (s custas da compra de servios da iniciativa privada); reorientao da poltica nacional de sade para uma prtica mdica curativo-individual, especializada e sofisticada, em detrimento de medidas de sade pblica, de carter preventivo e interesse coletivo; desenvolvimento de um padro liberal na prtica mdica (lucratividade, mercantilizao e empresariamento da Medicina); viabilizao de um complexo mdico-industrial com a expanso da base tecnolgica da rede de servios e de consumo de medicamentos. A instalao da Nova Repblica cria condies para modificaes nas polticas sociais do governo, que assume o discurso de resgate da dvida social. Vrios segmentos de profissionais de sade desencadearam um debate sobre os rumos da sade do pas e desenvolveu-se uma articulao entre setores populares, partidos polticos, entidades civis e sindicatos, politizando o debate da sade como questo nacional. Essa articulao foi desencadeada pelo movimento sanitrio, surge na sociedade civil, penetra no Estado, definindo um projeto de sade para o pas, e se insere nas instituies a partir de seus militantes e pela tentativa de atuar dentro dos Estados, reorganizando as prticas institucionais (Vasconcelos, 1997). Todo esse movimento de cunho progressista no setor sade que se sucedeu retomada do processo democrtico foi chamado de reforma sanitria. Ela o marco que distingue o perodo de incentivo Medicina liberal do movimento pelo incremento qualitativo da ateno pblica sade. Portanto, o chamado perodo de transio democrtica deu impulso s movimentaes que culminaram com o movimento de reestruturao da ateno sade e que ps em xeque a estrutura liberal e privatizante existente no setor at ento. As propostas de reforma nas polticas de sade foram fortemente influenciadas por acontecimentos internacionais, com destaque para a 1a Conferncia Internacional sobre Cuidados Primrios de Sade, promovida pela Organizao Mundial de Sade (OMS) e realizada em Alma Ata, Rssia, em 1978. Essa conferncia definiu como meta Sade para todos at o ano 2000, delegando aos governos a responsabilidade sobre os cuidados de sade de toda a populao. Nacionalmente, merece destaque a criao das Aes Integradas de Sade (AIS), em 1983, base do desenvolvimento posterior do SUS (Noronha & Levcovitz, 1994).
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Apesar de ser possvel identificar uma linha histrica de evoluo das polticas de sade no Brasil, sem dvida o grande marco das transformaes no setor foi a VIII Conferncia Nacional de Sade (CNS), em 1986. Em seu relatrio final havia a proposta de estatizao progressiva do sistema e implantao de um sistema nico de sade para todos os brasileiros. O debate acerca da reforma girou em torno de diferentes teorizaes sobre o seu objetivo, que variavam desde aspectos racionalizadores e administrativos (unificao, descentralizao etc.) at mudanas nas concepes de sade, participao democrtica e controle popular. A sade, segundo o novo conceito proposto e em seu sentido mais abrangente, a resultante das condies de alimentao, habitao, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e acesso aos servios de sade (VIII CNS, 1987, p. 382). Portanto, na VIII CNS, a definio de sade se contrape ao saber clnico-biolgico dominante e se fundamenta na determinao social do processo sade-doena, sendo, dessa forma, resultante principalmente de condies materiais de existncia. Em seu relatrio final enfatizado que:
o direito sade significa a garantia, pelo Estado, de condies dignas de vida e de acesso universal e igualitrio s aes e servios de promoo, proteo e recuperao da sade, em todos os seus nveis e em todo o territrio nacional, levando ao desenvolvimento pleno do ser humano em sua individualidade. (VIII CNS, 1987, p. 382)
De uma maneira geral, os aspectos relativos democratizao e viabilizao de novas propostas de ateno sade da populao deveriam basear-se numa ateno globalizada, preventiva e descentralizada, com a participao de profissionais de vrias reas e envolvimento ativo dos usurios. Essa intensa mobilizao serviu como forma de presso poltica que culminou com a alterao da legislao federal, cujo principal reflexo se deu com a incluso de um captulo especfico, na Constituio de 1988, dedicado sade. No artigo 196 da Seo II da Constituio Federal promulgada em 1988, o tratamento dado sade apresenta, implicitamente, o conceito proposto pelo movimento sanitrio com nfase nos princpios democrticos e na responsabilidade do Estado na garantia do direito, do acesso e da qualidade.
A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. (Brasil, 1988, artigos 196 e 197)
A nova concepo aproxima a sade do conceito de cidadania plena, reconhecendo o direito de todos ao seu acesso, independentemente de contribuio, e o dever do Estado em prov-la. Da forma como foi colocada, apresentava um forte apelo redistributivista e, para atender uma demanda to grande, deveria haver um direcionamento das aes, priorizando a ateno primria, de forma que se evitasse uma superlotao dos hospitais pblicos e, tambm, um gasto excessivo e desnecessrio.
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Como etapa de transio entre o modelo das AIS para o SUS e graas tendncia descentralizadora que toma fora junto ao debate centralizao/descentralizao, em 20 de julho de 1987, por meio do Decreto 94.657, foi criado o Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS). O SUDS era uma proposta de estadualizao da gesto de servios de sade, mantendo o municpio em papel coadjuvante e preservando as normatizaes dos parmetros para a sade ainda em nvel nacional (Barros, 1997; Pereira, 1996). fato que, ao longo desse percurso, os ganhos foram considerveis, mas a aprovao das propostas relativas ateno sade no se deu na ntegra. A universalizao da ateno, mais uma reivindicao do movimento sanitrio, embora aprovada anteriormente, no se efetivou. O acesso irrestrito ao sistema de sade deveria existir independentemente de contribuio previdenciria, como um exerccio de cidadania para todos os brasileiros. Entretanto, esse princpio estava diretamente relacionado com o financiamento do sistema que, como no foi alterado, no conseguiu arcar com os custos do crescimento da demanda resultante do acesso igualitrio aos cidados. Aps um perodo bastante conturbado de vigncia do SUDS, em 19 de setembro de 1990, foi regulamentado o SUS (Lei Federal n 8.080). Dentre seus princpios e diretrizes, de cunho mais democrtico, cita-se a universalidade de acesso aos servios em todos os nveis de assistncia, a integralidade e a igualdade da assistncia sade, sem preconceitos ou privilgios de qualquer espcie, a participao da comunidade, a descentralizao poltico-administrativa, a regionalizao e a hierarquizao da rede de servios de sade, e a nfase na descentralizao para os municpios. Embora com objetivos inovadores e democrticos, aspectos relevantes do modelo no so implantados ou so desvirtuados. A eleio para presidente da Repblica do candidato Fernando Collor de Mello, defensor de propostas neoliberais, arrefece o processo de implantao do SUS, iniciando uma fase de estagnao das propostas reformistas, de crise na sade e de incentivo s reformas do Estado segundo os princpios da doutrina (ou ideologia) neoliberal. O desmonte da estrutura do aparelho estatal gera uma crise nos modelos de ateno sade, transformando as propostas para o setor, de forma a estimular a participao da iniciativa privada por meio de incentivos fiscais, subsdios e contrataes, prejudicando o j ineficiente funcionamento do SUS. Esse quadro parece se reverter com o impeachment do presidente Collor e com a posse de Itamar Franco. A partir da, a ateno bsica sade se expande consideravelmente, tanto no que se refere ao repasse de recursos federais e municipais, quanto em sua estruturao (Ministrio da Sade, 1999). Mesmo assim, o SUS no consegue se constituir um sistema acessvel para todos os cidados, principalmente para aqueles que mais necessitavam dele. O no cumprimento de medidas essenciais para sua viabilizao comprometeu os princpios de equidade, justia social e acessibilidade. Aqueles que no tinham acesso ao SUS pertenciam chamada faixa de risco (populaes nos limites da pobreza e da pobreza absoluta) e permaneceram fora dos programas. Na tentativa de atingir essa populao, viabilizando o SUS como uma rede de servios universalizada, j em 1994, cria-se o Programa de Sade da Famlia
(PSF)15, estratgia de reorganizao da ateno bsica que, por meio de um trabalho baseado na territorialidade, na preveno, na promoo da sade e na vigilncia sanitria, visa atender e assistir s famlias que no usufruam do sistema de sade e que estavam localizadas nas chamadas reas de risco. Desde ento, o PSF passou por fases de emergncia (1994/1995), de fuso com o Programa dos Agentes Comunitrios de Sade (1995/1997), de expanso (1998/2002) e de consolidao (2003/2010) e, hoje, assumiu a funo de estratgia, no mais programa, de funcionamento de todo o SUS. Dando continuidade construo de uma rede hierarquizada de sade, em 2008 so criados os Ncleos de Apoio a Sade da Famlia (NASF) (Ministrio da Sade, 2008). Esses ncleos visam apoiar a insero da Estratgia Sade da Famlia na rede de servios e ampliar a abrangncia e o escopo das aes da ateno primria, bem como sua resolutividade, alm dos processos de territorializao e regionalizao. Pela primeira vez, as aes em sade mental surgem como prioritrias na ateno bsica, em espaos no especializados. Prticas alternativas em sade tambm so oferecidas de forma mais sistemtica nos NASF, revelando mais uma tentativa de aes de sade menos centradas nas especialidades mdicas. Como se trata de um quadro bastante recente, o Ministrio da Sade ainda trabalha na elaborao de diretrizes para o funcionamento das equipes NASF e os projetos de trabalho ainda se encontram em fase de estruturao, no sendo possvel, portanto, avaliar com acuidade o impacto desse novo equipamento no conjunto das instituies e das polticas de sade brasileiras. Em sntese, Campos (1997) afirma que, desde a poca do governo militar h, no Brasil, uma hegemonia do modelo liberal e seu funcionamento tem assegurado a reproduo de uma forma mercantilista de prtica profissional, a qual sobrevive articulando interesses empresariais com os de profissionais de sade. Para o sucesso desse tipo de articulao, necessrio levar-se em considerao as diretrizes das polticas de Estado e as presses da sociedade civil. Trata-se, sim, de um modelo liberal de produo de servios, mas adaptado realidade brasileira, na qual o Estado intervm sobre as relaes de mercado, atuando como mediador e financiador (em parte) das aes em sade. Apesar da hegemonia do modelo liberal, h contradies em sua estrutura que geraram crises bastante graves no campo da sade, o que permitiu o surgimento de espaos para a construo de polticas de oposio, reformistas ou socializantes, e que, mesmo quando aplicadas de forma parcial, alteraram aspectos importantes do modelo consolidado. Em que pese ao incremento da produo neoliberal dos servios de sade no pas, ainda repercutem os ecos dos movimentos sociais da dcada de 1980, que propunham um modelo de sade consoante aos princpios democrticos
15 H vrias discusses acerca do que o PSF representa no contexto das polticas sociais. Alguns autores o concebem como forma possvel para o acesso das famlias pobres ao SUS e, por isso, se constituiria um avano, um passo para a real efetivao do SUS. Outros atribuem ao PSF uma lgica neoliberal ao pulverizar as aes bsicas para a comunidade, responsabilizando o indivduo e a famlia pelas condies de sade, retirando das instituies de sade a ateno a essa populao.
arduamente defendidos pelos setores progressistas e pelos movimentos de esquerda, no perodo da Nova Repblica. nesse cenrio que os psiclogos16, no contexto de um movimento amplo de reorganizao de foras democrticas, articulam-se com grupos de profissionais atuantes em segmentos de representao localizados nas entidades sindicais, profissionais e polticas no cenrio das lutas sociais17. Ao se agregar organizao dos trabalhadores, tais profissionais buscaram se inserir num movimento mais amplo de resgate da cidadania e de retomada da democracia, cujos desdobramentos se davam em diferentes esferas da vida social. As discusses sobre as condies de vida da populao, a explorao do trabalho e, especialmente, o acesso a bens e servios, se dirigem ao setor sade como um dos direitos h muito usurpado de grande parte da populao brasileira. A partir de ento, os psiclogos passam a integrar o movimento dos trabalhadores da sade (Bock, 1999; Vasconcelos, 1999). Tratemos, ento, desse assunto. Os psiclogos na Sade Pblica: inovao e permanncia Os 48 anos de regulamentao retratam a Psicologia como uma profisso ainda em busca de uma maior insero social e representatividade poltica. Instituiu-se como um campo do saber e uma prtica predominantemente conservadores, direcionando-se, tardiamente, para a construo e/ou efetivao de um projeto de transformao social. Na histria da conformao da profisso no Brasil, constata-se que, em muitos momentos, os conhecimentos psicolgicos foram utilizados para o controle, a segmentao e a diferenciao, de forma a contribuir para a manuteno e incremento do lucro necessrio reproduo do capital. Uma conjugao de vetores, dentre os quais a ao das entidades profissionais, possibilita uma substancial mudana da profisso rumo ao campo das polticas pblicas (Bock, 2003; Oliveira, 2005). Ao fazer um retrospecto da estruturao da Psicologia no campo da sade pblica, necessrio analisar no apenas a forma como suas prticas vm se organizando ao longo das dcadas, mas tambm preciso considerar o contexto de emergncia e consolidao dessas prticas, especialmente no que se refere sua institucionalizao na sade pblica. O movimento em torno das mudanas no Sistema Nacional de Sade, especialmente a partir dos anos 1980, o primeiro fator determinante na entrada e nas nuanas assumidas pelo trabalho dos psiclogos no campo da sade pblica.
16 Na condio de ator poltico, a categoria dos psiclogos esteve representada nas lutas de suas entidades profissionais, restritas durante certo tempo a aspectos corporativistas, transformando-se e unindo-se, a partir do incio dos anos 1980, luta dos trabalhadores, participando na reconstruo do movimento sindical e na construo da Central nica dos Trabalhadores. 17 necessrio esclarecer que todos os debates e discusses a respeito da necessidade de transformaes na prtica psicolgica para torn-la socialmente mais abrangente e, at mesmo, relevante, permaneceram nos nveis centrais, ou seja, as referidas lutas tiveram o protagonismo isolado de figuras conhecidas nacionalmente e que, naquele momento, ocupavam cargos de destaque nas entidades representativas. As deliberaes e propostas trazidas por tais grupos no repercutiram de maneira significativa em toda a categoria de psiclogos.
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Mesmo considerando a participao dos profissionais no campo em tempos anteriores, sua presena era incipiente nos hospitais psiquitricos e servios ambulatoriais de sade mental, e suas atividades no eram sistematizadas, previstas ou uniformizadas. O modelo de atuao era o hegemnico para a poca, qual seja, a clnica centrada nos consultrios particulares, influenciada pela difuso de uma cultura prioritariamente psicanaltica no interior de um processo de psicologizao e individualizao. A finalidade do trabalho do psiclogo era ajustamento, adaptao, autorrealizao, desenvolvimento, convivncia e desempenho, sempre supondo um estado de normalidade, de adaptao, no definido (Bock, 1999). O ingresso efetivo dos psiclogos na sade pblica deu-se em virtude de sua vinculao e participao nas propostas por uma reforma psiquitrica. Essa entrada tem como marco a estruturao das AIS, que previa a existncia de equipes mnimas de sade mental em unidades ambulatoriais de sade. Tais equipes deveriam compor-se de psiquiatras, psiclogos e assistentes sociais, podendo incorporar, tambm, enfermeiros, terapeutas ocupacionais e fonoaudilogos (Arcaro & Mehias, 1990). Nesse mesmo perodo, acirram-se, nas entidades de representao da Psicologia, os debates e crticas sobre os rumos que tomava a profisso, especialmente num momento de mobilizao nacional pela democracia, pela justia social e pela cidadania. O modelo clnico de atendimento passa a ser alvo de intensa crtica e debate por estar associado ao mdico, to criticado e combatido pelo movimento sanitrio. Entretanto, no tocante sua adequao ao contexto da sade pblica, parece ter havido certa expectativa, no campo da sade mental, de que a atividade clnica tradicional fosse prevalecente para os psiclogos nesses servios. A psicoterapia, juntamente com o apoio e a orientao psicolgica foram apontadas como modalidades de atendimento a serem incentivadas pela Coordenadoria de Sade Mental da Secretaria de Sade do Estado de So Paulo, pois isso refletiria um avano no trato sade mental (Arcaro & Mehias, 1990). A reorientao das estratgias de assistncia para atividades de cunho psicoteraputico constituiu-se uma base fundamental do sistema de atendimento, propiciando um espao de atuao ampliado para o psiclogo clnico e disseminando, ainda mais, uma cultura de valorizao da clnica como sinnimo de atuao psicolgica (Bettoi, 2003). Em contrapartida atuao, continuam as discusses sobre possveis formas de insero profissional no espao pblico, tornando-se, a partir de 1985, uma das grandes preocupaes das entidades representativas. Ao se fortalecer a luta pela participao da Psicologia na sade pblica, Bock (1999) afirma que o Conselho Federal de Psicologia (CFP) divulgou uma minuta intitulada A atuao do psiclogo na promoo da sade, que continha direes para a ateno psicolgica no sistema pblico e refletia a preocupao dos conselhos e sindicatos em relao necessidade de serem esclarecidas, delimitadas e identificadas as atividades profissionais dos psiclogos na rea da sade.
A lei de regulamentao do SUS previa profissionais de sade mental nas unidades bsicas de sade. Todavia, as atividades dos psiclogos no se restringiram sade mental, ao contrrio, afastaram-se dela. Da, a demanda foi ampliada e, at mesmo, direcionada para as queixas escolares, para o atendimento a grupos especficos (mulher, idoso, gestantes etc.) e para a demanda espontnea de usurios no to cronificados, eliminando-se, assim, os portadores de transtornos mentais (Dimenstein, 1998). Conquanto tenham se ampliado os contextos e as situaes de trabalho, a diversificao das atividades exercidas pelos psiclogos manteve-se restrita. Observando-se a atuao profissional na rea, verifica-se ... uma tendncia estruturao de consultrios ou reduo o quanto possvel da participao em atividades neste nvel, que funcionam parte na instituio a despeito dos seus objetivos (R. C. Silva, 1992, p. 29). No se pode dizer que a entrada do psiclogo na sade pblica tenha sido resultado de uma conscientizao profissional quanto ao seu papel junto s camadas mais pobres da populao (papel este que nunca esteve claro). A crise geral do capitalismo, refletida em nosso pas com o fracasso do milagre econmico, gerou uma queda nos nveis de emprego e uma diminuio acentuada nos padres de consumo da classe mdia grande consumidora dos servios psicolgicos. A escassez do mercado de trabalho associa-se s discusses acadmicas acerca da relevncia social da profisso que, at ento, parecia no considerar as camadas de menor renda como alvo de sua ateno, e empurram o psiclogo para novos espaos capazes de absorver a sua mo de obra, mas que, no entanto, no ofereciam um modelo de trabalho e, sim, colocavam expectativas de uma ao nos moldes tradicionais, numa tentativa de levar a psicoterapia para os mais pobres (Bettoi, 2003). Somente nos anos 2000, as discusses iniciadas ainda na dcada de 1980 comearam a se refletir na prtica dos psiclogos. As aes esto relacionadas ao evoluir da reforma psiquitrica que, mais que propor reformas na sade mental, criou um corpo terico/prtico que tem subsidiado o trabalho. Emergem temas como clnica ampliada, acompanhamento teraputico, apoio matricial, filosofia da diferena, humanizao, entre outros, que tm constitudo um modelo de atuao. Tal sua importncia que o apoio matricial tem sido utilizado no s pelas equipes de sade mental dos NASF, mas por todos os profissionais nos ncleos como a grande estratgia de trabalho nesse nvel de complexidade. Todavia, isso no implica dizer que a psicoterapia foi banida dos espaos institucionais de sade; ela tem se diludo entre outras aes, mas ainda figura como a principal ferramenta de trabalho do psiclogo. Um outro campo que surge como destaque para a atuao dos psiclogos ser discutido em seguida. Embora aparentemente prxima da sade, tal vertente guarda diferenas e particularidades tanto em termos de evoluo histrica quanto da insero e atuao do psiclogo no campo. Essa discusso, sem dvida, nos remeter a questes de mais difcil manejo e refere-se ao contedo poltico-ideolgico subjacente s iniciativas direcionadas
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a uma parcela da populao que, sem excees, padece efetivamente das sequelas da questo social: a Assistncia Social.
Proteo e Assistncia Social: Os (Des)Caminhos no Trato da Pobreza

O Sistema de Proteo Social brasileiro logrou um imenso avano do ponto de vista dos seus objetivos e do alcance da cidadania do seu pblico alvo com a Constituio de 1988. Aps a carta que consagrou o direito social como um dos principais focos do pilar da seguridade social, vrias foram as mudanas que buscaram retirar da proteo social seu histrico carter assistencialista, clientelista e focalizado. Alm disso, a proteo social ocupa, no governo Lula, um dos lugares de destaque como alvo de investimento e de agregao de estratgias de combate pobreza. Analisando a evoluo da proteo social no Brasil, especialmente da assistncia social, percebe-se que ela surge vinculada caridade das senhoras da sociedade e era voltada para uma parcela da populao completamente destituda de direitos sociais. Sob a lgica da tutela, do favor e do clientelismo, a mais conhecida instituio representativa da assistncia social brasileira, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), fundada em 1942, fornecer as bases para o desenvolvimento de todas as aes assistenciais ao longo de mais de 40 anos. Desde ento, a proteo social, em sua vertente assistencial, assume um carter de urgncia, de bondade, de uma ao que parte da vontade e no do direito ou da responsabilidade do Estado pelo bem-estar dos cidados (Behring & Boschetti, 2007; Monnerat, Senna, Schottz, Magalhes & Burlandy, 2007; Sposati, 2007). Depois desse perodo de surgimento, o sistema de proteo social brasileiro se expandiu, principalmente durante os anos 1970. M. O. S. Silva (2007) afirma que tal fato deveuse, possivelmente, necessidade de minimizar as tenses sociais decorrentes do regime de exceo e, tambm, pelo brutal crescimento dos ndices de pobreza. A dcada de 1980 marcada pela intensificao dos movimentos sociais, contexto no qual se aprova a Constituio de 1988 que, em seus artigos 203 e 204, institui a Seguridade Social (Assistncia Social, Sade e Previdncia Social) (Brasil, 1988). Com essa Carta, o sistema de polticas sociais no pas desfaz o carter contratual contributivo iniciado na Era Vargas. Assim sendo, as polticas sociais adquirem o carter universalista e igualitrio, garantindo juridicamente direitos que deveriam ser destinados a todos os cidados (Couto, 2006). Entretanto, o perodo aps a promulgao da Constituio no convalidou a condio da assistncia social como poltica pblica, nem como integrante da seguridade social, pois, nesse perodo, o Brasil ainda encontrava-se num momento de redefinio dos seus rumos polticos e preparava-se para a sua primeira eleio direta aps 21 anos de ditadura militar. Assim, s em 1990, aps as eleies, que o novo Congresso comea a aprovar as leis regulamentadoras: da Pessoa Portadora de Deficincia (Lei 7.853); o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8.069); a Lei Orgnica da Sade (Lei 8.080); o Sistema nico de Sade (Lei 8.142) (Sposati, 2007).
Alguns autores, como M. O. S. Silva (2007) e Zimmermann (2006), destacam que em decorrncia desses avanos, a partir de 1991 a agenda pblica insere em suas discusses o debate sobre os programas de transferncia de renda e, tambm, uma poltica nacional de segurana alimentar; esta ltima, fruto de uma campanha de mobilizao social criada pela Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida. O momento reflete um contexto mais amplo j que, em nvel mundial, as grandes transformaes econmicas, sociais e no mundo do trabalho suscitavam estratgias para o enfretamento da questo social, especialmente o desemprego e o empobrecimento crescente das populaes. As polticas de proteo social, entretanto, mudam de rumo no governo Fernando Henrique Cardoso. Em virtude da prioridade poltica governamental no crescimento econmico (movido pelo Plano Real), os avanos na construo de uma poltica de segurana alimentar perderam fora e s retornam como destaque em seu segundo mandato. Um exemplo disso foi a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), regulamentada cinco anos aps a Constituio, em 1993. Aps a aprovao, institui-se o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), instncia fundamental para sua efetivao (Sposati, 2007). Mesmo assim, durante os oito anos do governo FHC, a assistncia social como dever do Estado e direito do cidado assumiu no o carter de direito, mas uma nova relao solidria18. Nesse perodo, destaca-se como avano, a criao, em 1996, do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Em 1997 foi lanado o Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM), vinculado a aes socioeducativas, entrando em ao em 1999. O PGRM, aps reformulaes, tornou-se, em 2001, um dos grandes programas do governo FHC, o Bolsa-Escola. Essas reformulaes fizeram parte de uma retomada das discusses sobre segurana alimentar, agora inseridas numa Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN). Na esteira do Bolsa-Escola, foram criados o Programa Agente Jovem, o Bolsa Alimentao e o Programa Auxlio Gs. Em sntese, a partir da, as propostas avanam relacionando a transferncia de renda a outras polticas como educao e sade, sinalizando o que, posteriormente, viria a constituir as chamadas condicionalidades (M. O. S. Silva, 2007; Zimmermann; 2006). Ao final do governo FHC, o Brasil havia estruturado uma rede de proteo social ampla, fragmentada e com programas que se sobrepunham e concorriam uns com os outros por financiamento. As polticas eram focalizadas, no universais, e os recursos, insuficientes para retirar os beneficirios dos nveis de pobreza em que se encontravam. Em 2003, assume a Presidncia da Repblica o candidato do Partido dos Trabalhadores, Lus Incio Lula da Silva. Desde sua ltima campanha, o combate fome e misria, especialmente nas reas com os maiores bolses de pobreza, eram o foco. Em seu primeiro mandato, a principal estratgia
18 O Programa Comunidade Solidria, presidido pela primeira dama Ruth Cardoso, chamava a populao brasileira solidariedade para com os pobres, e foi desenvolvido para enxugar as despesas da mquina governamental, reduzir gastos pblicos e dar suporte ao plano de estabilidade monetria (Zimmerman, 2006).
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adotada pelo governo petista foi o Programa Fome Zero. O tema fome, como afirma Carvalho (2005), transformou-se num tema de domnio pblico, um problema sobre o qual toda a populao brasileira deveria intervir. De projeto de campanha, o Fome Zero foi amadurecido ao longo de toda a dcada de 1990 e lanado j na posse de Lula, em 2003. Alm do programa, o novo presidente criou o Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar (MESA) e reinstalou o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA), extinto no governo anterior. Ao lanar o Fome Zero, o governo ps em circulao o programa mais abrangente da sua plataforma, em termos de populao a ser alcanada. Tem por objetivos o alvio imediato da pobreza, o combate fome e s desigualdades por meio da associao de medidas emergenciais de mdio e longo prazo, integrando trs linhas de atuao: a defesa do direito renda; a defesa do direito segurana alimentar e nutricional; e a defesa do direito assistncia social. Para tanto, a estratgia adotada implicaria uma reorganizao da economia e da poltica, j que prev uma poltica de segurana alimentar que tem como base polticas de corte estrutural (emprego e renda, previdncia social universal, reforma agrria, entre outras) e focalizadas diretamente nas famlias que no possuem segurana alimentar (M. O. S. Silva, 2007). poca de criao do Fome Zero, cerca de 2 milhes de famlias eram o alvo a ser atingido. Esse clculo, feito ainda no perodo de transio de governo, teve como base o levantamento realizado pelo governo federal, que mostrava um contingente de 54 milhes de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza (renda mensal familiar per capita de at meio salrio mnimo19). Uma das formas de operacionalizao do Fome Zero, criada em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF), que unificou os programas de transferncia de renda ento existentes. Os custos oramentrios foram elevados, mas como agora as despesas estariam ligadas apenas ao Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), criado em 2004, havia a expectativa de que os recursos seriam mais adequadamente utilizados e, de fato, discriminados positivamente. Com a institucionalizao do PBF, pde-se, efetivamente, falar em uma poltica nacional de transferncia de renda. O PBF tem como foco as famlias20 em situao de vulnerabilidade social e como elemento estruturante o cumprimento de condicionalidades nos campos da sade e da educao. Segundo a proposta, por meio das condicionalidades os indivduos poderiam incrementar suas potencialidades e, assim, supostamente sair do ciclo que gera a pobreza. Essa lgica baseia-se na constatao de que o estado geral de sade da populao bastante precrio e, no caso da educao, a anlise feita a de que as famlias gastam uma parte significativa de sua j minguada renda para manter seus filhos na escola. Assim, o benefcio, associado ao trabalho realizado pelo Programa de Apoio Integral s Famlias (PAIF), garan-
19 O clculo realizado considerou o salrio mnimo de R$ 200,00. 20 A famlia aqui entendida como uma unidade nuclear na qual as pessoas possuem laos de parentesco ou afinidade, formando um grupo domstico que convive sob o mesmo teto.
tiria as condies de emancipao dos indivduos e de suas famlias (Monnerat & cols., 2007). O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), implantado 15 anos aps o SUS, em 2005, a grande estratgia de operacionalizao das propostas do Fome Zero no que se refere assistncia social. Agrega a proteo social, a incluso produtiva, a segurana alimentar e nutricional e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Em adio, o SUAS possui uma rede prpria de avaliao e gesto de informao (MDS, 2004). Apresenta um modelo de gesto descentralizado e participativo, pautado pela regulao e organizao em todo territrio nacional das aes socioassistenciais. Todos os servios, programas e projetos desenvolvidos focalizam as famlias, seus membros e indivduos, e, assim como a sade, tem o territrio como base de organizao. Segundo a Norma Operacional Bsica do SUAS - NOB/SUAS (MDS, 2005a), a proteo social da assistncia social deve englobar um conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do impacto de vicissitudes sociais e naturais ao ciclo de vida (p. 90). Os princpios que regem o SUAS so a matricialidade familiar, territorializao, proteo pr-ativa, integrao seguridade social e s polticas sociais e econmicas. Para melhor efetivao das aes, o SUAS divide-se em nveis de complexidade: a proteo social bsica e especial. O SUAS, tal como afirma Lobato (2009), reflexo de um processo de desinstitucionalizao de longo curso que teve na sade seu espelho. Grande parte dos princpios e diretrizes do novo modelo de assistncia social so decorrentes dos avanos alcanados na sade. Dentre eles, a ideia de nveis de complexidade, descentralizao, participao social, integralidade, hierarquizao, entre outros, aposta num modelo de funcionamento em redes articuladas no s na assistncia, mas, tambm, com outras polticas, inclusive a de sade. No tpico seguinte, as aes do SUAS nos seus respectivos nveis sero melhor detalhadas. Em sntese, vrias anlises sobre a proposta do governo Lula para a proteo social apontam que h aspectos positivos na estratgia, mas alguns pontos so controversos. Positivamente, o PBF abarca a totalidade das famlias estimadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) como pobres. A questo que se trata, hoje, de um contingente de 12 milhes de famlias! O 4o Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2010) aponta uma reduo da pobreza extrema, de 12% em 2003 para 4,8% em 2008. De fato, houve reduo nos nveis de pobreza, mas tal reduo deu-se entre aqueles que se encontravam na mais grave situao, apontada por Yasbek (2004) como os mais pobres dentre os pobres e, mesmo assim, tais mudanas, em termos redistributivos, no parecem ter sido significativas, especialmente porque os valores monetrios so muito baixos. Ainda, a articulao entre o PBF e suas condicionalidades muito precria, sem falar na m qualidade do ensino e das aes em sade, mesmo com a procura pelas famlias incrementada para a manuteno do benefcio. Os estudos avaliam ainda que, do ponto de vista dos direitos sociais, o PBF um contrassenso, uma vez que um direito no implica contrapartida, condio ou negociao. O cumprimento das condicionalidades deveria ser garantido no
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sob pena de excluso das famlias, mas pelo prprio Estado ou pelos nveis subnacionais (Lobato, 2009; Zimmermann, 2006). Por fim, mas no menos importante, o carter focalizador e compensatrio que o PBF assume sob a perspectiva neoliberal, caracteriza o governo Lula com aquele que serve a dois senhores, j que os programas to somente aliviam a pobreza, so emergenciais, assistencialistas e descontnuos, e tm funcionado para distribuir, e no redistribuir, renda entre a populao, de maneira que haja modificaes positivas nos nveis de concentrao da riqueza socialmente produzida. Como produto, no tem sido possvel (nem almejado) reverter o quadro de pobreza e indigncia caracterstico da sociedade brasileira. Em que pese ao contexto de desenvolvimento da proteo social brasileira, especialmente a partir do SUAS, uma nova forma de organizao dos servios tem levado a mudanas na configurao das aes sob sua responsabilidade. A proteo social bsica, novidade no sistema, e a especial (que unifica programas anteriores mais focalizados) tm sido alvo de sucessivos estudos e de proposies cuja operacionalizao conta, em destaque, com a participao dos psiclogos como operadores dessa poltica. disso que trataremos em seguida. Psicologia e Assistncia Social: a pobreza como sujeito psicolgico Apesar de poltica em amplo processo de consolidao, com ganhos constitucionais bastante importantes do ponto de vista dos direitos sociais, e com um forte apelo redistributivo, o trabalho na assistncia social caracterizado historicamente por uma desprofissionalizao, por uma prtica eventual e assistemtica e por aes inconsistentes. Seus profissionais tm relaes empregatcias instveis, com alta rotatividade e baseadas em vnculos de confiana, ao invs de competncia profissional. Da, qualquer anlise que se faa da atuao profissional no campo deve considerar que no h modelos de trabalho predefinidos que norteiem a execuo das aes, nem um consenso sobre os princpios tico-polticos da prtica (Nery, 2009). O prprio campo da assistncia, diferentemente da sade, avanou pouco na consolidao de condies de trabalho que favoream a manuteno de profissionais qualificados. Embora no seja um modelo, a sade pblica tem investido na capacitao dos profissionais, na melhoria dos quadros de pessoal, no incremento das redes de formao, e nos equipamentos estatais. Obviamente, muito ainda h que se fazer na sade, mas a assistncia, ao contrrio, permanece marcada como uma poltica pobre voltada aos mais pobres. Todos esses fatores influenciaro a forma como se desenvolve a prtica dos profissionais, especialmente dos psiclogos, no campo. A atuao do psiclogo na assistncia social no algo novo. Entretanto, no h registros lineares dessa trajetria que culminou no seu reconhecimento como profissional essencial nas equipes do SUAS. Mesmo antes desse novo modelo de proteo, h registros que indicam a presena de psiclogos desenvolvendo trabalhos em polticas focalizadas como no caso de crianas e adolescentes, mulheres, idosos ou prticas vinculadas a determinadas reas decorrentes dos
chamados problemas sociais como a jurdica (Coimbra, 2003) e a familiar. Esse trabalho, embora existente h algum tempo, no foi sistematizado na literatura, fato que dificulta o estabelecimento de um marco para a entrada do profissional de Psicologia no campo. A aprovao de leis e estatutos como o ECA, o estatuto do idoso e as polticas de proteo s mulheres e a algumas minorias permitiram uma ampliao sem precedentes para o trabalho do psiclogo, especialmente porque, com os avanos em termos de direitos sociais contidos nessas leis, estatutos e projetos, as crianas e os adolescentes em conflito com a lei, por exemplo, passam a ser vistos como sujeitos de direitos, alvo de proteo e abrigo e no mais de punio, como era comum nos tempos da Fundao para o Bem-Estar do Menor (FEBEM). Assim, a partir da dcada de 1990, o psiclogo foi paulatinamente se inserindo em espaos institucionais com foco no atendimento a essas camadas da populao que foram priorizadas pelas distintas agendas governamentais. A prpria FEBEM, as casas de passagem, as delegacias de defesa da mulher, os diversos projetos da assistncia social dirigidos s crianas e jovens em situao de risco e vulnerabilidade, e, ainda, as Organizaes no Governamentais ligadas proteo social foram espaos de trabalho para um contingente amplo de psiclogos ao longo das dcadas de 1980 e 1990. Nery (2009) e Senra (2009) afirmam que o psiclogo tem presena significativa recente na assistncia social brasileira, e s perde em nmero de vagas para o assistente social e para o pedagogo. Esse dado aumentou especialmente nos ltimos 10 anos, perodo em que as modificaes propostas na PNAS comearam a se efetivar. Portanto, embora idealizada no mesmo perodo, a insero em massa dos psiclogos nas polticas de seguridade social, especialmente de assistncia, ocorreu tardiamente quando comparadas sade pblica. Mesmo assim, no bojo das lutas pelos direitos humanos, no combate desigualdade e por melhores condies de vida para os cidados que a Psicologia finda por se vincular assistncia social ainda na dcada de 1980 (Nery, 2009). No obstante a esse fato, se possvel estabelecer um marco de entrada, a estruturao do SUAS e de seus sistemas de proteo social bsica e especial so a grande porta de entrada de psiclogos na assistncia social. Os espaos de trabalho do psiclogo no SUAS esto distribudos na proteo social bsica e especial. A proteo social bsica tem como foco as famlias cujos membros esto em situao de vulnerabilidade social. Nesse nvel so priorizadas as famlias inseridas no Cadastro nico do Governo Federal (Cadnico), as beneficirias do Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada (MDS, 2004). Esse nvel contempla um maior nmero de famlias e, por isso, o que exige maior nmero de aes com vistas a evitar que as circunstncias de violao de direitos ocorram. Para manter e fortalecer tais vnculos, o SUAS lana mo de uma rede socioassistencial que conta com aes no Ministrio Pblico e com polticas como as de sade, previdncia social, habitao, entre outras. Para a realizao das atividades socioassistenciais previstas na proteo social bsica, o SUAS instituiu os Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) como um equipamento estatal de referncia local, que tem como funo ofertar e coordenar rede de servios, programas e
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projetos que previnam situaes de risco. Dessa forma, o CRAS, alm de porta de entrada no sistema, responsvel pela aplicabilidade das atividades do PAIF, configurando-se como importante estratgia do SUAS para implementao da poltica de assistncia social (MDS, 2009). A Proteo Social Especial, de mdia ou alta complexidade, destina-se quelas famlias ou indivduos com direitos violados. Nesse contexto, esse nvel tem como funo proteger as vtimas de agresso e violncia; monitorar e reduzir a ocorrncia de riscos, seu agravamento ou sua reincidncia; e desenvolver aes para a reduo/eliminao da infringncia aos direitos humanos e sociais (MDS, s/d). Se houve violao de direitos, mas sem rompimento de vnculos, o Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social (CREAS) assume a responsabilidade pelo indivduo e/ou sua famlia de forma a resgatar os direitos que foram violados. Se, no entanto, houve rompimento de vnculos, o indivduo precisa ser retirado do convvio familiar e encaminhado para instituies denominadas de alta complexidade, com seus respectivos servios de acolhimento institucional (lares abrigados, casas de passagem etc.), mas que devem, necessariamente, articular-se com os CRAS e CREAS e demais equipamentos do sistema de garantia de direitos (Brasil, 2005b). Tanto na estrutura organizacional dos CRAS quanto dos CREAS, a equipe assistencial tem o psiclogo como um dos profissionais de referncia. Nos CRAS, o psiclogo e o assistente social compem a equipe mnima de nvel superior. Nos CREAS, alm dos dois profissionais citados, est previsto um advogado. Em virtude da realizao de atividades educativas ligadas a alguns projetos do MDS, os CRAS tm aberto espao para outros profissionais, com destaque para pedagogos, sem prejuzo para as demais categorias ocupacionais. Os modelos de trabalho na assistncia social tm sido alvo de estudos dos ncleos de representao profissional de psiclogos e assistentes sociais. Essas discusses visam construir parmetros e diretrizes de trabalho que fujam das formas clientelistas e assistencialistas caractersticas da assistncia social em tempos passados. Uma primeira iniciativa dessa parceria foi a elaborao de um documento denominado Parmetros para atuao de assistentes sociais e psiclogos(as) na Poltica de Assistncia Social (Conselho Federal de Servio Social & Conselho Federal de Psicologia, 2007). Desde ento, o Centro de Referncia em Polticas Pblicas (CREPOP), rgo vinculado ao CFP, vem realizando sucessivos levantamentos e pesquisas sobre a atuao dos psiclogos nas polticas pblicas brasileiras (CFP, 2009a, 2009b, 2009c). De posse dos dados, o CREPOP lanou diversos guias de orientao para os psiclogos tendo em vista subsidiar a prtica que vem sendo realizada de forma que esta se coadune s propostas das referidas polticas. O guia de referncia dos psiclogos no CRAS, denominado Referncias Tcnicas para a atuao do psiclogo no CRAS/SUAS, publicado em 2007 e reimpresso em 2008, um exemplo desse esforo. O documento busca produzir informao qualificada para ampliar a compreenso dos psiclogos acerca do trabalho no campo, assim como fornecer instrumental terico-tcnico que subsidie o planejamento, a execuo e o monitoramente de suas aes na proteo social bsica (CFP, 2008).
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O documento reitera a Psicologia como uma prtica que deve se comprometer com a transformao social e toma como foco as necessidades, potencialidades, objetivos e experincias dos oprimidos (CFP, 2008, p. 22). Embora o documento faa constante meno ao discurso da transformao social e da emancipao, ao analis-lo detidamente, percebe-se que o papel da Psicologia permanece vinculado ao indivduo e sua subjetividade. Exemplo disso o eixo de apresentao do guia, que aponta o sujeito (em interao com o contexto social) como alvo do trabalho. Alm desse papel, o documento prope que os psiclogos atuem sobre a dimenso subjetiva dos indivduos para favorecer sua autonomia, enfatizando que a pessoa deve ocupar um lugar de poder, de construtor de seu prprio direito e da satisfao de suas necessidades (CFP, 2008, p. 23). Para a efetivao dessa nova lgica, o documento aponta que mudanas precisam ser feitas tanto nos referenciais terico-metodolgicos existentes, assim como na fundamentao dos projetos, dos programas, dos servios e benefcios, ressaltando, ainda, a necessidade de compreender a pobreza e seus desdobramentos de uma forma que possibilite romper com o ciclo que a gera. Contudo, destaca-se, ainda, a possibilidade de aes mais ligadas Psicologia tradicional, como o apoio psicolgico, de forma a facilitar o movimento dos sujeitos para o desenvolvimento de sua capacidade de interveno e transformao do meio social em que vive. (CFP, 2008, p. 24). O ponto mais interessante das orientaes tcnicas versa sobre a psicoterapia. No caso de haver demanda para acompanhamento psicoteraputico, o CRAS no o lugar para tal, devendo-se referenciar a demanda para outras instituies que compem a rede assistencial dentro ou fora da poltica de assistncia social (CFP, 2008). Apesar da recomendao clara, os primeiros estudos sobre o trabalho do psiclogo nos CRAS, como o realizado por Cruz (2009) com psiclogos sergipanos, revelam que uma das atividades mais desenvolvidas pelos psiclogos a psicoterapia, seja individual ou em grupo. Alm disso, foi constatado que os referenciais que norteiam as prticas so prioritariamente clnicos e que muito pouco se sabe sobre aes com comunidades. Fontenele (2008), em estudo com psiclogos cearenses, aponta que, embora no previstos no guia de orientao, os atendimentos individuais e clnicos fazem parte do cotidiano de trabalhos dos psiclogos no estado do Cear. Segundo a autora, os psiclogos no conseguem romper com tal modelo sob a justificativa de que no h outros profissionais na rede que possam atender clinicamente a imensa demanda para essa modalidade de atendimento. Mais uma vez, a clnica aparece como sinnimo de Psicologia. Ximenes, Paula e Barros (2009), ao discutir as possibilidades de articulao entre a Psicologia Comunitria e a proteo social bsica apontam pontos de tenso nessa relao que dizem respeito poltica em si e, tambm, Psicologia. No caso da Psicologia, destaca-se a prxis ideolgica que a profisso pode assumir ao se coadunar poltica que tende a reproduzir ordens socialmente excludentes. Ento, pensar numa atuao que seja transformadora, que se proponha combater os excessos da desigualdade, que possa produzir fissuras nas iniquidades reforadas pela poltica, resulta, em ltima anlise, numa atuao que nem a defendida pela
poltica e nem aquela sobre a qual se erigiu a Psicologia como profisso. De fato, o trabalho na proteo social bsica exige dos psiclogos no apenas uma adequao do trabalho; exige um conhecimento de aspectos que esto fora do escopo do que a Psicologia delimitou em seus campos de saber. A atuao com pessoas em situao de pobreza exige no a adequao de um conhecimento terico-tcnico, mas, sim, a criao de novos conhecimentos e uma mudana na postura que marca historicamente a atuao dos psiclogos. A noo de sujeito psicolgico no cabe nos desafios do CRAS, nem tampouco a crena de que a Psicologia s intervm no sofrimento psquico ou no ajustamento. Pensar numa atuao que conjugue um posicionamento poltico mais crtico por parte dos psiclogos, com novos referenciais tericos e tcnicos que podem ou no partir dos j consolidados, mas que necessariamente, precisariam ultrapass-los, o grande desafio para a profisso no campo das polticas sociais em geral. No caso da proteo de maior complexidade, os desafios se repetem. Entretanto, como nesse caso a clnica possvel, ainda que com ressalvas, os profissionais tendem a associar essa prtica s demais. Nesse nvel, alm do guia de orientaes tcnicas do CREAS (MDS, s/d), foram elaborados documentos pelo CFP tendo como base os grupos em vulnerabilidade social. Esse modelo difere do adotado pelo CRAS porque a proteo especial possui como foco os indivduos que sofreram violao de direitos. Assim, os grupos de risco so delimitados em funo do tipo de violao sofrida, seja ela, vtimas de abuso e explorao sexual, adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de liberdade assistida ou prestao de servios comunidade, crianas do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), pessoas em situao de rua e/ou mendicncia, violncia domstica, crianas e adolescentes em cumprimento de medida protetiva, entre outras. Os servios oferecidos nos CREAS tambm obedecem lgica dos grupos e no delimita o tipo de funo ou as aes especficas que devem ser realizadas por cada profissional; entretanto, todas as aes devem se pautar por um plano de trabalho a ser elaborado com a famlia para que sejam identificadas estratgias apropriadas superao da situao de violao de direitos. Isso implica conhecimento da realidade das famlias, visitas domiciliares, acompanhamento de vrios membros, palestras, oficinas e abordagens individuais e/ ou grupais (MDS, s/d). O material produzido pelo CFP tambm est dividido em grupos e atualmente existem guias de orientao para o trabalho de psiclogos com crianas e adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual (CFP, 2009d), e com adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas em unidades de internao (CFP, 2010). Importante lembrar que esse material resulta de investigaes do Conselho sobre a prtica profissional nesses espaos. Os dados levantados no retratam novidades. Mesmo com grupos diferenciados, a psicoterapia individual ocupa mais da metade das aes dos psiclogos. Mesmo uma categoria mais ampla, como o atendimento psicolgico, abrange o atendimento psicossocial, o psicoterpico, o individual e o grupal. Essas derivaes guardam caractersticas e especificidades bastante distintas e, mesmo um atendimento psicolgico individual,
por exemplo, pode configurar triagem, orientao, apoio psicolgico, acolhimento, entre outras possibilidades. Os grupos, por sua vez, podem ser teraputicos, operativos, psicossociais, de convivncia, oficinas etc. Assim, sob rtulo to genrico, difcil delimitar exatamente no que consistem os atendimentos psicolgicos. necessrio ressaltar, ainda, que a proteo social especial guarda especificidades conforme o modelo de trabalho proposto pelos guias de orientao. Em virtude dessa caracterstica, algumas atividades ocorrem com mais frequncia em determinados locais ou com determinado pblico, a exemplo dos profissionais que trabalham na rede vinculada ao sistema judicirio, cujas atividades mais frequentes, alm da clnica, so a elaborao de laudos, relatrios e pareceres psicolgicos para a justia, e a elaborao, junto com o adolescente, de um Plano Individual de Atendimento (especfico para adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa). O mesmo ocorre nos servios de enfrentamento violncia e explorao sexual, com destaque para o fato de que, nesse caso, a frequncia do atendimento psicoteraputico maior, tanto em sua verso individual quanto grupal. Isso pode ocorrer porque os usurios desses servios so, quase que unanimemente, tidos como vtimas e com traumas potenciais graves. No caso dos adolescentes infratores, uma dbia relao ocorre: ele vtima, possivelmente teve direitos violados, mas entra no sistema como violador. Nesses casos, o trabalho do psiclogo volta-se ao ajustamento, ressocializao do usurio, e a um acompanhamento do cumprimento da medida. Mesmo assim, h registros, nas pesquisas, de prticas consideradas inovadoras, especialmente no que se refere s concepes acerca daqueles que infringem a lei, da finalidade da medida socioeducativa, e, tambm, novas tcnicas no trabalho com esse grupo, como as oficinas artsticas e com a comunidade, os cursos e os grupos de apoio. Curiosamente, na pesquisa com os profissionais que trabalham no campo das medidas socioeducativas em meio aberto (CFP, 2009a), o acolhimento, o atendimento individual, o encaminhamento e o trabalho com as famlias so apontados pelos psiclogos como prticas inovadoras. Ora, todas as aes apontadas fazem parte de um conjunto de aes pertencentes ao escopo da clnica tradicional, com exceo ao trabalho com as famlias. Portanto, o que h de novidade possivelmente refere-se mais a uma ampliao das atividades antes realizadas do que propriamente a uma inovao. Apesar dessas diferentes nuanas, o trabalho com as famlias est sempre presente seja na forma dos grupos de apoio, das visitas domiciliares ou de acolhimento (CFP, 2009b, 2009c). J o trabalho em equipes figura como atividade frequente, mas, ao caracteriz-lo, fazem parte tanto as aes de planejamento, execuo e avaliao em conjunto, como tambm supervises tcnicas, ou apenas uma reunio para discusso de casos/encaminhamento. Muitas dessas aes so referidas como sendo parte de um trabalho em equipes multiprofissionais. Nas pesquisas realizadas pelo CFP, destaca-se que as atividades giram em torno de grupos de aes que so aplicados com maior ou menor frequncia em funo do tipo de instituio na qual se desenvolve o trabalho. No caso da proteo social bsica, o trabalho tem fronteiras mais fluidas j que a proposta do SUAS que as aes do CRAS
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se deem num nvel preventivo, prioritariamente fora do espao institucional e com o objetivo de minimizar riscos e potencializar as famlias. Traduzir tais princpios, to genricos, em aes psicolgicas explorar terreno inspito. Na proteo especial, o foco gira em torno da ressocializao e da reinsero social e familiar, seja daqueles que sofreram abuso/explorao, seja dos que cumprem medida socioeducativa. Obviamente, o trato s questes difere, mas o arsenal tcnico semelhante. As dificuldades so vrias e dizem respeito a aspectos decorrentes da situao de pobreza e destituio do pblico atendido, ao desconhecimento do trabalho do psiclogo e falta de condies e de autonomia para a realizao das suas aes.
Consideraes Finais
Passados 25 anos do incio do perodo da transio democrtica, como podemos avaliar as polticas sociais brasileiras? Um primeiro aspecto a considerar que a estruturao de um sistema de proteo social brasileiro assumiu a face caracterstica de uma agenda econmica de cada governo ao longo desse interregno. Em nenhum deles, a questo social (e suas sequelas) foi o ponto de partida da estruturao dos planos administrativos do pas. Vimos os movimentos sociais se reerguerem e alcanarem mudanas constitucionais significativas em prol dos direitos sociais; vimos, tambm, parte desses ganhos serem usurpados por uma agenda neoliberal que escamoteou a nica tentativa concreta de implementao de um Welfare State no Brasil. Em meio a escndalos polticos e ao primeiro impeachment de um presidente em nossa histria, uma nova configurao poltica e social emerge. A estabilizao da moeda, a retomada do crescimento e um novo modelo de poltica social se iniciam e comeam a mudar a feio das aes de combate pobreza. Ainda assistencialistas, clientelistas e focalizadas, sem uma articulao com programas de gerao de emprego e renda, fato que as polticas sociais foram discretamente mudando o cenrio da pobreza e da destituio da populao. No governo FHC, essas iniciativas, alm de pontuais, coexistiram com medidas econmicas que aprofundaram o hiato entre os mais ricos e os mais pobres e, da, mesmo possuindo algum foco na indigncia, o governo em questo caracterizou-se como assistencialista, alm de instituir fortemente a lgica da solidariedade social como estratgia de desresponsabilizao do estado. Na gesto Lula, o quadro se transforma, embora no radicalmente. No se pode negar a nfase dada pelo governo aos programas de transferncia de renda aos pobres e que isso, certamente, mudou as condies de vida de mais de 10 milhes de famlias em todo o pas, especialmente nas regies Norte e Nordeste. Tambm inegvel que os ndices de desigualdade diminuram, que o poder de compra das camadas mais pobres da populao brasileira aumentou, assim como o gasto com alimentos. Alm disso, o foco na famlia assumido desde ento, sem dvida, representa uma nova institucionalidade capaz de maximizar os impactos das polticas sociais; por fim, o destaque ao resgate e ao exerccio dos direitos sociais visvel.
Entretanto, como dito no incio deste texto, o governo petista tenta, ao lado de uma agenda social intensa e com gastos importantes, manter uma estratgia econmica que mina as bases de manuteno da proteo e do direito sociais. Os investimentos, alm de insuficientes, so mal aplicados; as polticas, fragmentadas e sem a articulao necessria para efetivamente retirar os indivduos da situao de pobreza; os gastos focalizados nos mais pobres dentre os pobres, quando temos um contingente imenso de pessoas que, por muito pouco, no pobre o suficiente para entrar no grupo alvo do carro-chefe do governo Lula, o PBF. As polticas diretamente relacionadas aos programas de transferncia de renda, no caso a sade e a educao, que deveriam potencializar as condies de vida dos seus beneficirios, so de pssima qualidade, descontinuadas, recebem baixo investimento e profissionais pouco capacitados. Portanto, pode-se afirmar que as polticas adotadas at aqui assumem uma funcionalidade compensatria e so insuficientes para reverter o quadro social de pobreza que marca a sociedade brasileira. Apesar da constatao de que o projeto de combate pobreza do governo Lula no tem como alvo a sua eliminao, ou, at mesmo, a sua diminuio em grande nvel, pouco a pouco temos assistido a um evoluir de aes que visam alterar esse quadro. Parte da mudana reside num certo protagonismo que os movimentos sociais tm assumido na defesa dos direitos humanos e sociais. nesse cenrio que vislumbramos a contribuio da Psicologia. Mas, efetivamente, qual tem sido a sua participao? Se retomarmos o perodo de profissionalizao da Psicologia e os caminhos por onde se desenvolveu, dificilmente seria possvel pensar num trabalho com a pobreza ou com um carter poltico reformista. A hegemonia da clnica privada e dos referenciais importados, sem a devida considerao acerca da adequabilidade s situaes nas quais aplicar, que em quase nada ajudam na compreenso da realidade brasileira, pareciam no dar espao a transformaes no campo. Contudo, ainda que primordialmente impulsionados por aspectos contextuais (e no polticos), os psiclogos adentraram no terreno do trabalho com populaes pobres e, desde ento, esse campo s tem crescido, seja em interveno, seja em pesquisa. Ramificaes da Psicologia surgem, adaptaes de referenciais tericos e tcnicos idem, assim como o direcionamento das entidades de representao em busca da problematizao dos campos e da construo de parmetros que guiem o trabalho dos psiclogos de forma transformadora e no mais adaptativa. Assim, a sade pblica passa de um trabalho caracterizado como de psicoterapia para os pobres para aes na comunidade de sade mental na ateno bsica, de preveno e promoo sade, de educao popular. Na assistncia, desafio ainda maior, a Psicologia tenta contribuir para a diminuio da destituio, da violncia, enfim, de todas as derivaes que sobrevm em quadros de pobreza extrema. As dificuldades e os problemas ainda so mltiplos. Os limites da cincia psicolgica e da formao dos profissionais figuram entre os principais, mas o delineamento das polticas de corte contribui sem medida para o lento evolver do campo.
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