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Los Gobiernos y Sus Polticas


(Introduccin al Anlisis de Polticas Pblicas)

Por Marco Tulio Cajas L.

DOCUMENTO EN PROCESO FAVOR DE NO CITAR 8 de agosto 2011

Guatemala, 2011

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mcajas@msn.com

2 Capitulo IV

LAS DECISIONES
Antes de servir como asesor a Kennedy haba credo, como la mayora de los acadmicos, que el proceso de tomar decisiones era en su mayor parte intelectual y que todo cunto uno tenia que hacer era entrar en el despacho del presidente y convencerle de lo correcto de las consideraciones propias. Pronto me di cuenta que semejante perspectiva es tan peligrosamente inmadura como ampliamente sostenida.
Henry A. Kissinger (1979)
Exsecretario de Estado de Estados Unidos. 1

Los dilemas del poder El marco del racionalismo La ciencia de salir del paso El bote de basura. La propuesta de Kingdon El marco de los flujos mltiples El marco de la eleccin pblica (public choice) Deliberacin social de las polticas? Aprendizaje social

Por qu estudiar las decisiones?


El anlisis de las decisiones siempre ha ocupado un lugar prioritario en el desarrollo de la disciplina que estudiamos. Desde que Lasswell dijera que analizar las decisiones es preguntarse quien obtiene qu, cundo (y) cmo (PARSONS, 2007: 274) se ha tratado de encontrar explicaciones que pretenden desentraar o descubrir cmo se llegaron a tomar las decisiones. Asimismo, el estudio de las decisiones tiene un objetivo normativo: aportar elementos que indiquen cmo debera ser el proceso. A continuacin haremos un breve recorrido por algunas de las propuestas ms significativas de autores reconocidos en la materia incluyendo la produccin latinoamericana que tiene que ver con lo que se llama la deliberacin social de las polticas. Una materia que, a diferencia del enfoque norteamericano, en nuestros pases es objeto de estudio y debate. Hay que enfatizar que la toma de decisiones abarca la totalidad del ciclo de polticas (ver Cap. 3 ). Desde qu se considera como problema hasta
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En The White House Years, Nueva York. Little Brown

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3 cmo evaluar una poltica en la ltima etapa del ciclo, hay un proceso continuo de toma de decisiones. En la democracia autorizamos a quienes gobiernan a tomar las decisiones aunque debemos estar consciente que la implementacin de esas decisiones podrn perjudicar a muchas personas, incluso a la mayora. Gobernar es decidir. Dnde construir la escuela? Cuntos recursos se deben asignar a un programa de salud? Cmo definir el programa de educacin publica preescolar? Para decidir hay que tener rutas estratgicas de accin, procedimientos y tiempos. En otras palabras, gobernar es decidir de acuerdo a valores y criterios. Debe subrayarse que no nos interesa el contenido de las decisiones sino la forma en que se toman las decisiones. Ms bien debe hablarse de un proceso de decisin en el que intervienen mltiples actores en diferentes circunstancias y tiempos. A esto se le puede llamar un encadenamiento de actividades. Como puede advertir cualquier observador del proceso de gobernar, la decisin no es un proceso lineal sino diluido y desordenado en el tiempo. Durante el proceso entran y salen de escena numerosos actores formales e informales : ministros, legisladores, funcionarios, tecncratas, consejeros y lobbystas. Muchas veces parecera que la decisin se centra en la firma del Presidente o del Ministro. Pero ste es slo un acto protocolario. En teora, el funcionario posee la autoridad y el monopolio de las decisiones. Sin embargo, en la prctica esto ocurre en muy raras ocasiones. A veces quien decide, o ms bien firma, ratifica simplemente la actividad de eleccin. O quizs slo modifica un detalle de la opcin que le tienen preparada. Por eso, el anlisis de la decisin debe investigar con detenimiento cada una de las actividades que produjeron el resultado final. Debemos aclarar que la decisin pblica no es igual a la politica pblica. Una decisin es una eleccin o juicio que se toma a partir de datos disponibles sobre cursos de accin que se encuentran definidos. Se decide para actuar inmediatamente. La decisin siempre nos remonta a lo necesario y urgente. En cambio, la poltica pblica comprende las decisiones pero es mucho ms. La poltica pblica es un programa articulado de acciones con objetivos que no se agotan en las decisiones aisladas pero la calidad de las polticas est en relacin directa con la calidad de las decisiones.

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Los dilemas del poder:


Octubre de 1962. El Presidente Kennedy anuncia al pueblo norteamericano que los soviticos han decidido instalar misiles nucleares en Cuba. Son momentos de mucha tensin y expectativa que, como se dijo mas tarde, pusieron al mundo al borde del holocausto nuclear pendiente tan slo de una llamada telefnica. El Presidente Kennedy ordena el bloqueo naval de la isla de Cuba para impedir la llegada de las embarcaciones soviticas y pone un ultimtum al Presidente Kruschev de la Unin Sovitica para que retire sus misiles de la isla. Finalmente, Kruschev cede y el mundo se salva como por milagro, segn dijeron los comentaristas de la poca. Un profesor norteamericano llamado Graham Allison escribi en l971 un fascinante estudio2 sobre el proceso de decisin del Presidente Kennedy. Al efecto entrevist a los principales actores tratando de determinar cuales fueron las circunstancias o factores que contribuyeron al desenlace final. Frente a una situacin inesperada, Allison descubri que la decisin no dependia solamente del problema, que eran los misiles rusos en Cuba, sino tambin del entorno y de las estructuras organizacionales existentes.

A primera vista pareciera que la decisin norteamericana fue la mas racional. Un problema que se percibe se somete al anlisis de los expertos que proponen soluciones. Finalmente se escoge una y el problema se resuelve de la mejor manera para los Estados Unidos. Sin embargo, un examen mas cuidadoso nos permite apreciar las cosas de una manera
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La esencia de la Decisin mcajas@msn.com

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5 diferente. La decisin discurre entre varios marcos de referencia, cada uno con su propia racionalidad administrativa, poltica o militar. Veamos cules fueron las siete alternativas de solucin que estudiaron los expertos agrupados en el Consejo Nacional de Seguridad (ALLISON, G., 1971): 1. No hacer nada. Aunque fuera la alternativa ms prudente pudo haber tenido consecuencias polticas y psicolgicas imposibles de prever. 2. Utilizar la va diplomtica. Adems de ser incierto el resultado, otorgaba tiempo a los soviticos para terminar de instalar los misiles. 3. Negociar con el Presidente Fidel Castro. No tenia sentido porque el control de los misiles estaba en manos de la URSS y no de los cubanos. 4. Intercambio de bases militares. Un arreglo negociado podria solucionar la crisis. La URSS abandonaba Cuba y los Estados Unidos hacan lo mismo en Turqua. Esta solucin tendra un costo militar bajo pero dara la impresin que EE UU no era confiable con sus aliados y los abandonaba para garantizar su propia seguridad. 5. La invasin a Cuba. Era la solucin militar ideal para los halcones (guerreros). Sin embargo, se arriesgaban represalias sovieticas en Berlin y Turquia y una confrontacin directa entre Estados Unidos y la URSS. 6. El ataque areo quirrgico. Pareca la mejor de las soluciones. Sin embargo, un ataque exclusivo a las bases rusas en Cuba pareca una meta bastante difcil de alcanzar. Los consejeros miltares recomendaban un ataque areo masivo como la nica manera que garantizaba la destruccin de las bases rusas. El problema era que se arriesgaba el ataque a poblaciones civiles que podran tener un efecto de imagen adverso y no se tenia la certeza de destruir las bases rusas. 7. El bloqueo naval: Se discuti como la solucin menos eficaz y con mayor tiempo para implementar. No obstante tenia sustanciales ventajas. Al confrontar el riesgo de una batalla naval, a los rusos les daba el tiempo de reflexin necesario dejaba con estos ltimos la responsabilidad de iniciar o no el conflicto armado. Como es conocido, sta fue la opcin que adopt el Presidente Kennedy. Segn el estudio de Allison, el bloqueo naval no estaba en la lista de alternativas que originalmente se le present al Presidente Kennedy. Fue descubierta y aadida por el grupo de expertos independientes despus que el Presidente fij dos condiciones para cualquier solucin: obligar el retiro de los misiles y no provocar un conflicto mundial.

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6 El proceso de decisin transcurri por mltiples discusiones entre los asesores del Presidente, lderes polticos y funcionarios del Departamento de Estado y de la Defensa, congresistas y expertos del espionaje. Obviamente no se tenia toda la informacin y sta se encontraba necesariamente sesgada desde su fuente de origen. Examinando la lista de opciones y de acuerdo a lo establecido por Allison, cada una de ellas corresponda a niveles distintos de percepcin de la realidad. Ninguna estaba equivocada, cada una obedeca a la racionalidad de cada actor representado. Es decir, cada actor consideraba que sta era una oportunidad para hacer avanzar sus metas personales o institucionales. Fue una decisin de tipo racional limitada3 porque se demostr posteriormente que existieron deficiencias en la informacin y que las estrategias polticas internas de los organismos burocrticos del gobierno prevalecieron sobre la racionalidad. Al final en la decisin influyeron elementos de inters personal y de grupo. Exactamente como las que guan las decisiones pblica segn argumenta la corriente de la eleccin pblica (public choice) y que veremos posteriormente en este captulo. Este caso de estudio nos ayuda a comprender las dificultades que enfrenta el decisor de las polticas para quien la decisin es un desenlace, un resultado politico. Son resultados porque lo que ocurre no ha sido escogido en tanto solucin a un problema, sino porque es consecuencia de compromisos, coaliciones, competiciones y malentendidos entre diversos miembros del gobierno, cada uno de los cuales observa diferentes aspectos de una misma cuestin. Y son resultados politicos porque detrs de las decisiones hay juegos intrincados y sutiles, que no se juegan por placer sino por alcanzar o retener el poder en posiciones que ordenadas jerrquicamente constituyen el gobierno. (ALLISON, G. 2003: 157). La historia termin exitosamente para el gobierno norteamericano y en el camino nos dej muchas lecciones sobre el proceso de las decisiones y la racionalidad. El Presidente Kennedy pudo escapar de alguna manera a las presiones burocrticas de su entorno al escuchar las recomendaciones de un grupo informal de expertos ajenos a las burocracias lo cual le permiti ampliar sus fuentes de informacin y afirmar su autoridad. ..

Es aceptado que la racionalidad absoluta no existe por lo que a una decisin que se toma de acuerdo a la informacin disponible se le llama de racionalidad limitada. TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

7 Meny y Thoenig (1992:142) han sealado como uno de los hallazgos principales del anlisis de la decisin la relacin que existe entre la decisin y el contexto. A tal efecto, segn estos autores, existen cuatro factores primordiales: El papel desempeado por el decisor. Los procedimientos que intervienen en el proceso. Las relaciones de influencia y de poder entre los actores. La ambigedad y el malentendido como factores de la accin.

Esta lista arroja mucha luz sobre lo que efectivamente ocurre con las polticas pblicas. Para los dos primeros factores, lo que haga o no quien decide cuenta para la eleccin final. Sin embargo, el decisor es solamente uno de los principales condicionantes. A la posicin que ocupe el decisor debe agregrsele los procedimientos formales o informales del entorno. Si observamos con cuidado los dos ltimos factores de la lista, el decisor desaparece como actor privilegiado. En realidad, el que decide es el contexto manifestado en relaciones, poder e influencia. En otros trminos: de la forma en que se encuentren organizados los canales administrativos depender mucho la forma en que se decida. El sistema termina imponindose sobre el responsable de la decisin. Pero esto tampoco es inexorable. El decisor puede estratgicamente escapar del contexto de la lucha interorganizacional como lo hizo Kennedy al disponer de un grupo informal de consejeros. Aunque hemos venido hablando de el decisor de las polticas, la realidad es que la decisin de las polticas no corresponde a un decisor en solitario. Los responsables de tomar las decisiones normalmente no comparten los mismos intereses y valores por lo que encuentran oposicin, resistencia y suspicacia de otros actores. Uno de los factores ms importantes es la informacin de la que disponga el decisor. La informacin est dispersa, es incompleta y variable en calidad.. An con el desarrollo de la tecnologa moderna, es materialmente imposible recolectar, procesar e interpretar la informacin que se necesita para tomar una decisin totalmente racional. Adems la informacin tiene otra propiedad y es la de ser un factor de desestabilizacion para cualquier politica. Kingdon sola decia que no hay nada que detesten ms los gobiernos que la informacin sobre una politica pblica. La hace ms difcil de arribar a una decisin y ms vulnerable en su evaluacin Otro es el problema de las metas. A menudo cuando un problema se identifica y se formula la politica pblica, es difcil comprender cules son TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

8 sus metas. Como los experimentados legisladores lo saben muy bien, en muchas ocasiones las metas de las leyes se fijan con ambigedad para que la ley no tenga dificultades en su aprobacin. Y les corresponde a quienes aplican la ley imaginar cules fueron las metas que tuvo en mente el legislador. Sin embargo, puesto que las soluciones se vinculan con las metas, algunas soluciones implicarn conflictos politicos aunque hayan aparecido ser las ms racionales en el momento inicial. Por ejemplo, una misma solucin puede corresponder a dos metas diferentes y que incluso se encuentren en conflicto. Los defensores del Estado social consideran que los subsidios gubernamentales a las personas marginadas son una especie de compasin social y la forma de ayudar a los pobres a superar las condiciones que les condujeron a la pobreza. Mientras que para los partidarios del Estado mnimo, la ayuda del gobierno es un recurso temporal en tanto los pobres consiguen un trabajo. Apoyan estas medidas apoyados mas en razones econmicas que en razones morales. En ltima instancia, como han insistido los tericos, la democracia es un sistema politico que permite procesar ordenada y racionalmente los conflictos. Quienes gobiernan tambin tienen que realizar un clculo poltico de acuerdo al contexto, los actores y las relaciones de poder. Al uso combinado de ambos criterios se le llama el clculo tecnopoltico. Quizs es exagerado hablar de un clculo politico y deberamos contentarnos con basar nuestras explicaciones en la intuicin poltica. Aunque se le llama clculo se advierte que es impreciso. Como el profesor Carlos Matus4 observ hace algn tiempo. La naturaleza del clculo tecnopolitico oscila entre el extremo de un clculo tcnico, como el que hace un ingeniero para construir una casa, y un clculo al azar, como el que se hace cuando se juega a ganar una lotera. El clculo tecnopolitico no es ninguno de los dos, pero se encuentra en medio de ellos. Es lo que se puede llamar con propiedad un clculo impreciso. Requiere de insumos tcnicos que provienen de la observacin, la experiencia o la asesora pero tambin de habilidades naturales como el liderazgo y la intuicin poltica. Llamar impreciso al clculo tecnopoltico no significa que se acte a ciegas. El clculo tecnopolitico no descansa en leyes determinsticas del tipo: Si se produce X ocurrir Y . Ms bien el analista tiene que conformarse con decir: Si se produce X, es muy probable que ocurra Y. Con lo cual aporta un rayo de luz en la oscuridad.
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Economista chileno experto en tcnicas y mtodos de gobierno. mcajas@msn.com

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Cualquiera que haya conocido la planificacin gubernamental sabe de las dificultades de asumir resultados previsibles cuando intervienen tantos actores en diferentes contextos. Lo ms que podemos aceptar es que, inevitablemente, en el juego social priva la conducta humana que, como todos sabemos, es creativa pero tambin imprevisible. La diferencia entre un buen y un mal gobierno est en la calidad de sus decisiones y stas dependen de la calidad del clculo tecno-politico. Porque cualquier decisin de gobierno requiere conocimiento del problema pblico, capacidad de implementacion administrativa y la habilidad politica de alinear los intereses en pugna para anular o disminuir el conflicto. En pocas palabras, un proyecto de gobierno es la puesta en prctica del clculo tecnopoltico. Es decir, una apuesta con fundamento estratgico (MATUS C. 2004: 18).

El marco del racionalismo


El estudio cientifico de la administracin no es nuevo. Desde los antiguos romanos, ocupados en administrar el vasto imperio, hasta los administradores contemporneos existe la obsesin de dejar que sea la razn (o racionalidad) la que oriente y defina las decisiones. Por ello no es de extraar que en los primeros estudios de administracin pblica predominara el enfoque de administracin racional. Lo cual implicaba aislar los componentes politicos de las decisiones pblicas porque se asuma que los factores politicos de alguna manera distorsionaban la racionalidad. En pocas palabras, la politica y la administracin tenan que estar separadas. Para Lasswell, a quien se le considera como el pionero del anlisis de polticas, el gobierno debera estar dirigido y circunscrito a la razn y ms concretamente a la ciencia (LASSWELL, 1955). Por ello, los gobiernos eficaces eran aquellos que poseyeran la capacidad de realizar un clculo racional y objetivo superando las ideologas y sus propios juicios de valor. Esta posicin equivala a asumir que hay grupos de expertos que definen los programas gubernamentales de manera objetiva y eficiente. Por lo que lo mejor que pueden hacer los gobiernos es dejarse asesorar por estos grupos de expertos cientificos e intentar que la politica, entendida como deliberacin y debate, ocupe el menor lugar en el proceso. En suma, la administracin debe separarse de la poltica para que sea eficiente. La racionalidad en las decisiones supone varias circunstancias sobre el decisor, la informacin que posee y el grado de control que tenga de la TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

10 situacin. A esta situacin se le ha llamado racionalidad exhaustiva y supone, por lo menos cuatro condiciones: Un problema bien definido. Informacin completa sobre las alternativas de solucion y de sus consecuencias. Informacin completa de los valores y preferencias de los ciudadanos. Disposicin completa del tiempo, la capacidad y los recursos para realizar cualquier alternativa.

Entonces, pueden decidirse las polticas pblicas racionalmente ? Cules son las condiciones que determinan la racionalidad ?. Quienes argumentan a favor del enfoque racional de las polticas, principalmente los analistas que recurren a los mtodos cuantitativos, honran la racionalidad y la consideran la razn principal de su existencia (raison d etre). Nos dicen que la diferencia entre la decisin emprica y la que puede tomar un profesional es justamente la racionalidad. La confianza en la racionalidad de las decisiones de las polticas tiene sus limites y stos son muy definidos. El enfoque racional, fue criticado en los aos cuarenta y cincuenta del siglo pasado por algunos acadmicos quienes preferan un enfoque denominado de racionalidad limitada(bounded rationality) . Segn ellos el anlisis completo de los problemas no es posible ni deseable, a la luz del costo de la informacin y la limitacin de oportunidades disponibles para que los tomadores de decisiones procesen toda esa informacin. Por otra parte, los procesos de polticas son impredecibles debido a la informacin incompleta y los valores ambiguos (Braybrooke y Lindblom: 1963:23.31). Por lo que es frecuente que la racionalidad limitada se presente como la piedra de toque por la que otros modelos se evalan. Entre los partidarios de la racionalidad limitada destacan Herbert Simon y James March quienes han propuesto otra forma de pensar y actuar sobre los problemas pblicos. En lugar de pensar en trminos absolutos, sugieren hacerlo de forma conductual. Es decir, observando cmo es que los responsables de la toma de decisiones actan y aprendiendo de ellos. En tal sentido, proponen reconocer con humildad que las condiciones de la racionalidad absoluta son inalcanzables y que en su lugar deben asumirse las siguientes condiciones:

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11 Los problemas son ambiguos y estn mal planteados, siempre. Las alternativas slo se conocen parcialmente. No se tiene informacin sino tan slo pistas de cules son los valores y las preferencias de los ciudadanos, que tambin cambian en el tiempo. No se dispone de todo el tiempo y los recursos siempre son limitados, especialmente la capacidad poltica de los gobiernos.

Como la investigacin de polticas ha sealado, las polticas se formulan no de acuerdo a la racionalidad sino a las soluciones que en un momento dado parezcan ser las ms satisfactorias. Los decisores de polticas ante las situaciones reales se conforman con construir modelos simplificados basados en experiencias pasadas o en alguna informacin tcnica. Cuando no se dan estas condiciones, parten simplemente de percepciones particulares. A partir de esos modelos no se buscan las soluciones ptimas sino aquellas que sean satisfactorias. La diferencia es crucial. Considerar satisfactoria una solucin es hacerlo con los mismos parmetros con los que se define, o construye, la situacin. Y esos parmetros estn en movimiento continuo en la misma medida en la que vara la situacin poltica o la posicin personal de los decisores. El conflicto siempre est presente en las decisiones de polticas. Quienes se sientan afectados por cualquier poltica tratarn de revertirla como tambin es cierto que los beneficiarios intentarn defender la politica e incluso ampliarla. De eso precisamente trata la democracia porque no es exagerado advertir que la democracia es un sistema politico que permite procesar ordenada y racionalmente los conflictos. Qu implicaciones tiene la corriente racionalista ? Algunas personas se rehsan a concederle racionalidad a las decisiones de los gobiernos y advierten que la racionalidad se entiende mejor como algo que ocurre en la posdecisin ms que en la predecisin. Segn ellos, la evidencia emprica apunta a que los gobiernos normalmente son racionales para justificar sus decisiones pasadas pero no antes. En otras palabras, se racionaliza cuando se justifica y argumenta despus que se ha tomado la decisin de politica. (MAJONE G. , 1978: 342) Otra crtica que se le hace a la corriente racionalista es que parte de la idea de un Estado benevolente, capaz y deseoso de desarrollar polticas que persigan el inters general a partir de la informacin y planificacin de los expertos. En ese sentido, son los expertos-cientficos los llamados a asesorar al Estado y reducir al mnimo el espacio poltico para la

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12 deliberacin y el debate. Justificadamente a esta posicin se le ha llamado elitista y no acorde con la democracia.

La ciencia de salir del paso:


Las limitaciones de la racionalidad indujeron a Charles Lindblom al final de los aos cincuenta a proponer, lo que el llam con cierta ironia, una ciencia del acomodo o como se ha traducido ms fielmente: la ciencia de salir del paso5, para indicar cun lejos se encuentran los gobiernos de decidir racionalmente y cun prximos a hacerlo de manera improvisada en respuesta a demandas circunstanciales. Para Lindblom, el mundo de las decisiones de polticas es un mundo pluralista donde las polticas se deciden en el marco del regateo y el ajuste. Los gobiernos deciden sus polticas incrementalmente ante la imposibilidad de hacerlo racionalmente. No es que busquen maximizar la utilidad social sino que se conforman con pequeos cambios en una senda que no les signifique riesgos. Lindblom argumenta que los cambios en las polticas normalmente son de aproximaciones sucesivas. Las polticas se deciden en medio del conflicto pluralista donde el ajuste partidista mutuo se convierte en una prctica de ajuste incremental. Lo ms que puede aspirarse es a realizar pequeos cambios ms evidentes si existen perros guardianes o vigas de cada uno de los intereses afectados. Por lo que en la realidad, a medida que se tornan mas complejos los ambientes en los que se toman las decisiones, tambin se refinan las estrategias. A pesar de su atractivo pragmtico, el incrementalismo no se encuentra libre de crticas. Otro destacado terico del anlisis, Yehezquel Dror (1964) ha aportado su pensamiento al debate. Aunque valora positivamente la tesis de Lindblom, la critica desde dos posiciones. La primera tiene que ver con la naturaleza de las polticas. Es decir, que resulta deseable el cambio incremental de las polticas satisfactorias, tanto para los decisores como para la poblacin afectada. Sin embargo, cuando los resultados de las polticas pasadas no son deseables, resulta preferible asumir los riesgos de emprender un rumbo nuevo que mantenerse en el mismo curso de accin con pequeas correcciones. Adems la posicin de Lindblom, de acuerdo a Dror, refuerza la inercia y contradice la innovacin, que es una condicin necesaria para el perfeccionamiento de la vida social. En otras palabras, abandonar el intento racionalizador de las decisiones equivale a condenar al decisor a comportarse como el borracho que se tambalea de un lado a otro sin certeza en sus pasos. Una crtica adicional al incrementalismo atiende a plantear la toma de
El articulo seminal de Lindblom (1959) se llama The science of muddling through: la ciencia de salir del paso.
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13 decisiones como si se tratase de una eleccin entre el mtodo racional y el de las aproximaciones sucesivas. Esta es una posicin peligrosa y engaosa, segn Dror. Lo que se necesita es un modelo que se pueda aplicar a la toma de decisiones al mismo tiempo que permita motivar el mximo esfuerzo para producir mejores polticas en el futuro.

Diez aos despus de la publicacin de su propuesta original , Lindblom volvi a la carga con un nuevo trabajo titulado: Todava tratando de salir del paso en el que defenda su posicin incrementalista ante las crticas de inmovilismo que desat su primer trabajo. Reitera Lindblom en este trabajo, que la politica pblica no se hace de una vez por todas; se hace y rehace sin cesar. A todos los efectos, el incrementalismo como corriente de pensamiento dentro del anlisis no ha muerto. As lo afirma Michael T. Hayes en su reciente obra Incrementalismo y Poltica Pblica (2006). En este magnfico ensayo Hayes argumenta que la posicin privilegiada de los empresarios en las sociedades capitalistas impide los cambios bruscos en las polticas pblicas que tiendan a afectar sus intereses por lo que el mtodo incremental sigue siendo el mejor camino para que los sectores menos favorecidos impulsen sus propuestas. (HAYES, M. 2004). Con el propsito de evidenciar sus conclusiones, Hayes presenta una investigacin detallada de la evolucin que tuvo la politica de mineria de superficie en el seno del gobierno norteamericano de 1971 a 1977. Esta poltica restrictiva para las empresas mineras y favorable a los ambientalistas experiment serios avatares en seis aos para ser efectivamente implementada. Nada de irrupciones espectaculares en la politica de regulacin pero si pequeos cambios que a la larga dieron lugar a transformaciones significativas. En conclusin: la elaboracin de la politica, segn Lindblom, es una serie de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que tambin van cambiando a la luz de nuevas consideraciones. Por tanto, frente a la crtca que acusa a esta posicin de inmovilista, el mtodo incremental, an cuando sea pobre y deficiente ofrece la mejor posibilidad de introducir cambios de contrabando en el sistema politico. Justamente los cambios que un ciudadano descontento desearia que se produjeran aadiramos nosotros.

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Cmo se decide la inversin pblica?


Un ejemplo extrado de la literatura clsica del desarrollo en Amrica Latina nos ilustrar cmo los criterios de decisin no siempre son racionales y a veces contradictorios a la teora econmica que dicen abrazar los mismos decisores. En los aos cincuenta, Albert O. Hirschman, un consultor norteamericano con una dilatada experiencia, observaba que entre las decisiones de politica econmica tomadas por los gobiernos la decisin de realizar inversiones es una de las ms polticas. (Hirschman A. 1958: 190). Aunque existan planes estructurados de desarrollo, los gobiernos se inclinan por distribuir la inversin pblica de acuerdo a criterios diferentes de los parmetros tcnicos. Lo hacen motivados por razones polticas. Las decisiones que tienen un impacto poltico local decisivo son las de construir un camino aqu, en lugar de all, crear una planta de energa que abastezca a los pueblos A. B. Y C en lugar de X, Y y Z.6. Todos los gobiernos, sin importar su carcter democrtico o autoritario, desean y necesitan el apoyo de todas las regiones del pas por lo que es muy fuerte la tentacin de esparcir las inversiones por todas partes. Se construyen caminos desconectados en muchas partes; se instalan pequeas plantas diesel y acueductos en muchos pueblos; hasta los programas de habitaciones baratas que obviamente deben concretarse a aliviar carencias crticas y eliminar los barrios bajos en las grandes ciudades se dispersan de la misma forma. Hirschman atribuye esta tendencia a dispersar la inversin pblica a la idea prevaleciente entre los politicos latinoamericanos de que el progreso econmico se concibe como una fuerza que debe beneficiar de igual manera a todos los miembros y sectores de la comunidad aunque terica e histricamente se puede demostrar que ste nunca ha sido el caso. Dondequiera que prevalezca esta idea, los gobiernos no estn preparados y no quieren decidirse a dar prioridad a algn proyecto o aceptar secuencias que son la esencia de los programas de desarrollo. Cuando se generaliza la sensacin de que es un error dar tratamiento preferencial a algunas regiones, el gobierno puede encontrarse con que, polticamente, es peligroso rectificar el error. Sin embargo, la experiencia demuestra que el desarrollo comienza con el crecimiento repentino, vigoroso y casi espontneo de una o unas cuantas
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La estrategia del desarrollo econmico por Albert O. Hirschman (Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, 1961 pp: 190 y ss.)

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15 regiones o centros urbanos y tiene como resultado una escasez severa de energa elctrica y agua, adems de puntos de estrangulamiento en la habitacin y el transporte. De esta manera, a causa del desarrollo incipiente surge una demanda urgente de inversiones pblicas y racionalmente debera otorgrseles la mayor prioridad correspondan o no al sentido de justicia distributiva del gobierno y a su norma de preferencia poltica regional. Qu ocurre? Los gobiernos no pueden concentrar sus esfuerzos de desarrollo y los dispersan en contra de la lgica ms elemental del desarrollo pero de acuerdo con la idea prevaleciente de justicia distributiva. No se trata de que los gobiernos abandonen a su suerte las regiones ms atrasadas sino que tengan planes estratgicos claros de provisin de infraestructura y servicios pblicos bsicos que eviten la prdida del impacto de la inversin pblica. Se trata de un dilema que, segn Hirschman, slo puede resolverse con un debate racional y argumentado de la poltica de inversin pblica cuando sta se enmarca en una estrategia de desarrollo que supere los criterios politicos inmediatistas.

El bote de basura
Si en una primera etapa del anlisis prevaleci el debate entre racionalistas e incrementalistas, muy pronto se advirti que no poda avanzarse a menos que se ensayaran nuevos enfoques a la toma de decisiones pblicas. Por lo que en una nueva perspectiva, se advirti que gobernar y hacer poltica implica enfrentar, resolver e intercambiar problemas. Hay que subrayar que en los modelos racionalistas suelen otorgarse a los decisores una capacidad de control sobre la situacin mayor que la que realmente poseen. En el lado opuesto, el incrementalismo parte del supuesto de que se tiene poco control del entorno. Ambos modelos quedaron agotados tras un largo debate entre racionalistas e incrementalistas que no pareci conducir a ningn lado. Afortunadamente un tercer enfoque vino a resolver el aparente punto muerto. El nuevo enfoque consisti en asumir hechos fcilmente comprobables: los que deciden y llevan a cabo las polticas tienen menos poder de lo que se cree. Los gobiernos no operan en el vaco sino en ambientes anrquicos, caticos, ambiguos y conflictivos. Qu podemos decir de la informacin? En la esfera de la funcin gubernamental se requiere informacin y sta se produce con altos costos pero a la larga muy pocos o nadie la utiliza para tomar decisiones. En TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

16 realidad las decisiones se toman con base en intuiciones o la percepcin del clima politico prevaleciente a lo que Kingdon llamaba el estado emocional nacional (national mood), (KINGDON ). El nuevo enfoque parti de la naturaleza anrquica de los gobiernos y otras organizaciones que son amplias colecciones de ideas en oposicin a las estructuras coherentes y racionales que cualquiera podria imaginar que son las burocracias gubernamentales. En realidad, las organizaciones descubren sus preferencias a travs de la accin ms que por establecer preferencias racionalmente. Hay una pobre comprensin del entorno y se opera bajo el principio de prueba y error. Para ilustrar el proceso tan difuso que conduce a las decisiones pblicas , Cohen y sus colegas March y Olsen, inventaron el modelo bote de basura (Garbage-Can Model) como una ilustracin grfica del proceso de formacin de las polticas. Estos autores rehusan considerar el enfoque de las polticas como procesos estables y ordenados y acuden a la metfora de lo que normalmente ocurre con un bote de basura:

Un bote de basura al que los participantes le han arrojado varios problemas y soluciones. La mezcla de basura en el bote depende parcialmente de las etiquetas que se coloquen a otros botes, pero tambin depende en qu basura se produce en ese momento, en la mezcla de botes disponibles y la velocidad con la que se recoge y elimina la basura de la escena.7
Pero los procesos no se dan en el vaco sino al interno de organizaciones que tampoco son ordenadas ni estables en sus metas. Los gobiernos y particularmente las administraciones pblicas son entornos caticos y muchas veces contradictorios. Son caticos porque entran y salen actores continuamente con nuevas ideas y actitudes, lo que puede producir cursos de accin errticos. La atencin que presten a la solucin de un problema pblico depende de los otros asuntos que deben y quieren atender. Hay problemas que piden atencin pero no la reciben por falta de soluciones u oportunidades. A su vez, hay soluciones que estn flotando en el aire buscando problemas a resolver. Puede afirmarse con certeza que, aunque parezca paradjico, hay problemas buscando soluciones y soluciones buscando problemas. Hay una presin constante por las obligaciones previamente contradas y por un cmulo de demandas contradictorias. Las metas pueden tambin ser contradictorias. Por ejemplo, cuando a las dependencias
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Citado por Howlet y Armes, op. Cit. Pg. 145

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17 gubernamentales se les exige mejorar su cobertura de beneficiarios al mismo tiempo que se les corta por la mitad sus presupuestos. O las presiones que ejercen los polticos interesados en los rditos inmediatos de las polticas. Puesto que los problemas y las preferencias no estn claramente definidas en las decisiones pblicas, es materialmente imposible seleccionar la mejor alternativa en trminos de costo y beneficio. Bajo condiciones de ambigedad la dificultad reside en que no sabemos ni siquiera cul es el problema que se pretende resolver. Por tanto, las decisiones que se tomen llegan a ser menos una cuestin de resolver un problema y ms de intentar darle sentido a un mundo que es comprensible slo parcialmente. Para estos autores, la administracin pblica y las grandes universidades comparten un mismo tipo de organizacin. Como Cohen, March y Olsen (1972:1) han dicho de esas entidades: pueden describirse mejor como una coleccin de ideas que como una estructura organizada. Tales anarquas organizadas comparten las siguientes caractersticas: Participacin fluida.

Se trata de mltiples actores individuales y organizados. Hay mucha rotacin de funcionarios de una dependencia a otra, del sector pblico al privado y viceversa. Los grupos organizados fuera del gobierno como las ONGs, los sindicatos y las cmaras gremiales ejercen una influencia significativa en las decisiones a veces mayor que la de los sindicatos de burcratas o los mismos partidos polticos. Preferencias problemticas.

A menudo las personas no saben qu es lo que quieren. No es nada nuevo afirmar que los objetivos de las organizaciones pblicas no son claros pero si lo es sealar que muchas veces esa ambigedad y opacidad de las polticas les permite a los polticos tomar decisiones sin arriesgarse a ser precisos. Opacidad de su tecnologa.

Es tan evidente el caos que no resulta claro cmo esas organizaciones logran producir resultados. Puede ser que los miembros de la organizacin estn conscientes de sus responsabilidades individuales pero slo unos cuantos tienen idea de cmo su rol se ubica en la misin de la organizacin. No son claras las fronteras jurisdiccionales y son comunes las luchas entre los diferentes dependencias por recursos, reas de trabajo e influencia. Los legisladores suelen quejarse de ministros que no rinden cuentas y los ministros de que estn demasiado ocupados en la burocrtica tarea de rendir cuentas y elaborar informes que nadie lee. TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

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Pues es justamente en este tipo de organizaciones dnde se formulan, deciden e implementan las polticas pblicas. Por lo que resulta acertado explicar su formulacin en la metfora del bote de basura. Es ampliamente reconocido que el modelo del bote de basura ha tenido la virtud de abrir nuevas perspectivas sobre las organizaciones pblicas y sus procesos decisorios. De tal suerte que ha provocado nuevas teoras del proceso de las polticas como el llamado marco de flujos mltiples presente en los modelos propuestos por John Kingdon y Nikolaous Zahariadis que veremos en los prximos apartados. Debe agregarse tambin que los supuestos del modelo del bote de basura se encuentran muy cerca de los desarrollos mas recientes de las llamadas teoras del caos. En tal sentido, algunas de las propuestas ms fascinantes de las ciencias naturales se concentran en tales procesos fluidos. Algunos de los cientficos mas rigurosos, como los matemticos y los fsicos, estn modelando fenmenos como la formacin de nubes, los remolinos, la generacin de humo y la composicin de la turbulencia producida por los camiones y los aviones. Segn nos dicen, estos fenmenos tienen patrones establecidos , patrones o esquemas que se pueden expresar en frmulas matemticas. (KINGDON J, 1995: 223). Algunos desarrollos recientes del anlisis van a tomar de estas teorias del caos para explicar la complejidad, ambigedad e incertidumbre que rodean al proceso de las polticas pblicas. Por ejemplo, Gabriel Almond y Steven Genco han escrito hace algn tiempo que para poder comprender mucho de los fenmenos politicos, tendramos que pensar ms en trminos de nubes que de relojes. Es decir, deberiamos apoyarnos ms en metforas fluidas que en mecnicas como las que utilizan las teora del caos. Adicionalmente a la teoria del caos, cientificos de varias ramas (fsicos, economistas, psiclogos, socilogos y politlogos) han estado elaborando modelos de complejidad y evolucin que curiosamente tienen muchas similitudes con lo que ocurre con los gobiernos y las polticas pblicas.

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La propuesta de Kingdon
La obra de John Kingdon, profesor de la Universidad de Michigan, constituye un referente en el anlisis de formacin de la agenda y formulacin de polticas pblicas. Precisamente su obra se titula Agendas, Alternativas y Polticas Pblicas publicada en 1984 habiendo recibido galardones acadmicos y varias reediciones8. Fue un trabajo investigativo de cuatro aos con personas dentro y fuera del gobierno federal de los Estados Unidos relacionadas con las polticas de salud y transporte que incluy entrevistas, anlisis de medios y encuestas. El Apndice de la mencionada obra constituye una excelente gua de investigacin para el analista de polticas. El argumento central de Kingdon es que si los cambios en las polticas se producen por casualidad, sta no es producto del azar sino de procesos muy bien identificados que resultan de la confluencia de tres grandes flujos en un tiempo determinado. El flujo de problemas, el flujo de polticas (policies) o propuestas de cambio y el flujo del sistema poltico (politics). La poltica pblica se produce o transforma cuando estos tres flujos confluyen en un momento nico al que se le llama ventana de oportunidad.
Cuadro No. 1

As tenemos que frente al marco del racionalismo y el incrementalismo, Kingdon opina que, en ltima instancia, los cambios se producen por casualidad. Pero es una casualidad aparente porque est condicionada por una serie de antecedentes Veamos cmo define Kingdon estos flujos

Infortunadamente a la fecha no conozco una traduccin al espaol (Julio 2011). mcajas@msn.com

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20 Flujo de problemas (Problems stream): Son los problemas que presionan al sistema poltico a encontrar soluciones. Pueden ser catstrofes naturales como un terremoto o una crisis econmica como una devaluacin o incluso el cambio de gobierno. Por supuesto que el fenmeno por si solo no causa nada, sino que es la informacin que del mismo se deriva y que se traduce en indicadores que se consideren fiables. La fuerza del flujo depende finalmente de la gravedad que el gobierno y la sociedad le atribuyan a la informacin emanada del suceso. Ahora bien, hay situaciones que siempre han estado ah, pero que por alguna circunstancia se convierten en problemas para la poblacin. En el estudio de Kingdon, se comprob cmo las polticas de seguridad en el transporte areo casi siempre siguieron a las catstrofes areas. Flujo de polticas o propuestas del cambio (Policy stream). Algunas personas creen con simplicidad que los cambios en las polticas pueden explicarse nicamente en trminos de poder y dinero. No es as. Las ideas ejercen una poderosa influencia en la formacin de las politicas cuando se encuentran en manos de los que Kingdon llama los empresarios polticos (political entrepreneurs) o defensores de ideas. En la arena poltica existen muchas ideas o alternativas para dar respuesta a los problemas pblicos. Slo algunas de ellas se materializan porque la idea asumida tiene que ser tcnicamente posible, debe existir algn grado de consenso sobre los valores que se desprenden de ella, debe ser aceptada por el pblico y lo que es ms importante: contar con la receptividad de los decisores del gobierno. Estas ideas se producen cotidianamente dentro del sistema pero solo algunas de ellas llegan a prosperar. Para Kingdon la atmsfera poltica est llena de estas ideas en una especie de nube circundante. Flujos del sistema poltico (Politics stream.).

Aqu destacan los cambios y percepciones que se producen en los miembros del gobierno para percibir - y resolver- un problema poltico. Depende en cada caso de la composicin partidaria en el poder, del rol de la oposicin, el equipo ministerial y, sobre todo en la globalizacin , del contexto internacional. Hay combinaciones polticas que son favorables o adversas a los cambios de polticas. Precisamente son los empresarios polticos quienes saben distinguir los momentos apropiados en el flujo de la politica para vender sus propuestas. Pero estas confluencias entre las tres variables no son eternas. Segn Kingdon las ventanas de oportunidad no permanecen abiertas por mucho tiempo. TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

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Quin o quienes son los que saben aprovechar las ventanas de oportunidad? Para Kingdon son las comunidades de polticas, que define como las formaciones de actores pblicos y privados que comparten unas preocupaciones e idea comunes e interactan entre s de forma mas o menos continua en la defensa de sus intereses. Las numerosas ideas que surgen en el ambiente social y politico de un pais guardan semejanza con las molculas que flotan en el aire. Hay muchas ideas pero no todas son tenidas en cuenta ni todas tienen la misma atencin en el tiempo. Es en el proceso democrtico donde se cultivan estas ideas y las que tienen xito son aquellas que corresponden a los actores y comunidades polticas que estn mejor preparados para imponer la forma de entender los problemas y las posibles soluciones. Esas ideas son generadas por los expertos agrupados en redes de polticas o en comunidades de polticas. Las redes son los espacios en los que se comparten visiones comunes de los problemas y sus soluciones y pueden trascender los mbitos nacionales y estar interconectadas internacionalmente, como efectivamente ocurre con mayor frecuencia. Este concepto ser ampliado por Sabatier posteriormente en el Modelo de coalisiones promotoras (advocacy coalitions) del cual nos ocuparemos en el Capitulo VI. A Sabatier le debemos un profundo anlisis sobre el cambio o permanencia de las polticas que se explica por algunas ideas ncleo que son sustentadas por diferentes actores que, aunque separados por diferencias sociolgicas, mantienen creencias y valores comunes.

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Los animadores sociales de Mxico El modelo de Kingdon se ha aplicado en investigaciones realizadas en todo el mundo. En Mxico dos investigadores (Cantn P. y Hoyo, L, 2004: 155) identificaron el rol de los animadores sociales en las pequeas comunidades mexicanas como empresarios de polticas definidos en el modelo de Kingdon. Este trabajo destaca que en los entornos locales de los municipios de Mxico hay una gran diversidad de protagonistas o actores sociales, que debidamente convencidos de su capacidad innovadora se convierten en animadores sociales. Estos sujetos, individuos o grupos, no solamente se sienten identificados con su comunidad y territorio sino que son portadores de propuestas destinadas a un mejor aprovechamiento de los recursos locales. Los animadores sociales tienen experiencia organizacional, conocen sus comunidades y juegan un papel importante en la promocin y articulacin de polticas pblicas a nivel local. Bastara una rpida mirada a la forma en que los municipios estn transformndose para advertir la existencia y actividad de estos propulsores de cambio de las polticas locales. Estos animadores sociales viven la realidad social de sus entornos y siendo portadores de las ideas adquieren con el tiempo la habilidad de distinguir la confluencia de los tres flujos identificados por Kingdon: los problemas, las ideas y el momento politico oportuno.

En conclusin, el modelo de Kingdon es til para entender cuando y por qu surgen las politicas pblicas. Subraya el valor de las ideas que produce la misma comunidad que conlleva el ejercicio de la democracia como un sistema que alienta la creatividad y la participacin ciudadana. Nos explica que no siempre son las mejores ideas las que logran cabida en la agenda gubernamental sino slo aquellas que son impulsadas con mayor xito por los grupos de inters en los momentos favorables llamados ventanas de oportunidad. La critica que se le hace al modelo de Kingdon apunta a que el modelo no subraya suficientemente el valor del contexto institucional. Se centra nicamente en los actores, sus relaciones interpersonales, dejando en un plano marginal el marco institucional en que estos actores llevan a cabo su accin. Tal parece como si las estructuras, la forma de organizar las polticas no tuvieran un impacto en la continuidad y el cambio de esas polticas.

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23 Es decir, que el modelo de Kingdon resulta til para explicar el cambio si se asume que las estructuras institucionales estn dadas. Y ste factor de desarrollo institucional puede ser una mejor clave para explicar el proceso de las politicas como lo veremos mas adelante.

La teora de los flujos mltiples:


La teora de los flujos mltiples (multiple streams) desarrollada por Nikolaos Zahariadis (1999), profesor de ciencias polticas de la Universidad de Alabama, rescata el valor de la ambigedad como un factor en la formulacin de las polticas. Y es que segn Zahariadis, la ambigedad lejos de constituirse un defecto o patologa en la formulacin de polticas, es un hecho real en el actuar pblico. Es ms, en algunos casos la ambigedad se convierte en una ventaja. La teora de los flujos mltiples es una especie de lente o enfoque para explicar cmo se hacen las polticas. La idea central consiste en afirmar que la adopcin de determinadas alternativas depende bsicamente de cundo se formulan las polticas. Por tanto, hay una consideracin especial al tiempo como variable. Por tanto, ambigedad y tiempo parecen ser las grandes condiciones que determinan la generacin de las polticas. La ambigedad significa tres cosas en el proceso de la politica. En primer lugar, los participantes no tienen metas claras. Como Zahariadis (2003:3) dice a menudo las restricciones de tiempo forzan a los politicos a tomar decisiones sin haber formulado preferencias precisas. En segundo lugar,la participacin es fluda. La rotacion de funcionarios es alta y los participantes se desplazan de un rea de decisin a otra con facilidad. Los tecncratas son instrumentales en la elaboracin de llegislacin pero su habilidad para participar en etapas posteriores decae dramticamente con el tiempo. Y en tercer lugar la tecnologa organizacional es opaca. Aunque los participantes estn conscientes sus responsabilidades individuales a menudo poseen muy escaso conocimiento de las responsabilidades de la organizacin. Las fronteras entre instituciones vinculadas al mismo tema son borrosas lo que provoca batallas organizacionales lo cual hace que el proceso sea altamente inestable e incomprensible. Esta teora se inspira en la racionalidad limitada que vimos anteriormente y en la teora organizacional. Tiene un enfoque sistmico por el que puede TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

24 aislarse la unidad decisional. Hay informacin que entra y productos que salen. Una especie de caja negra de la que sabemos poco o nada de cmo se procesa la informacin para que se convierta en decisin. Por lo que este modelo considera que los subsistemas polticos no tienden al equilibrio sino a una constante evolucin lo cual necesariamente est relacionado con una situacin de caos. En un artculo publicado en el 2002, Zahariadis aplica su modelo a la politica exterior de ayuda del gobierno de los Estados Unidos. Su anlisis concluye que la politica es el producto de relaciones comerciales, orientacin socialista, necesidades humanas y las ideologas polticas del Ejecutivo y del Senado. Un escenario en el que se interceptan los entornos politicos internos (domsticos) y los externos para dar lugar a decisiones de polticas que no son comprensibles fuera del amplio contexto. Aplicado el modelo a la politica exterior descubrimos que puesto que los problemas y las preferencias no estn claramente definidas en las decisiones pblicas, es materialmente imposible seleccionar la mejor alternativa en trminos de costo y beneficio. Bajo condiciones de ambigedad la dificultad reside en que no sabemos ni siquiera cul es el problema. En estos entornos es problemtico y arriesgado distinguir entre el torrente de informacin que es relevante de la que no lo es. Por tanto, las decisiones que se tomen llegan a ser menos una cuestin de resolver un problema y ms de intentar darle sentido a un mundo que es comprensible slo parcialmente. Por tanto, esta teora recoge y ampla el modelo del bote de basura que conceptualiza a las organizaciones pblicas como anarquas organizadas. En los subsistemas de las politicas, por tanto, resulta ms importante el contexto que el propsito. Las polticas no surgen de un proceso ordenado y racional para resolver un problema sino como productos laterales de la ambigedad y el conflicto. No es de extraar, por tanto, que las decisiones en pocas ocasionan resuelvan los problemas, simplemente los procesan. Pero no todo es negativo. La ambigedad tambien tiene sus virtudes. Florece la innovacin porque la ambigedad le da la oportunidad a las nuevas ideas para resolver viejos problemas. Tambin permite que los conflictos entre las partes se desactiven por la misma razn de falta de certeza en los resultados de las decisiones. Se trata, por tanto, de una caja negra de resultados imprevistos donde las preferencias se desenvuelven en una multitud de opciones que no tienen un correlato en la planificacin, el tiempo o la capacidad cognoscitiva de los formuladores de politicas.

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25 En tales condiciones, el tiempo, la posicin y los recursos se convierten en ventajas cruciales. Pero como dice Zahariadis, no se crea que la ambigedad es ilimitada en la caja negra. Por fortuna, para el formulador de politicas, hay restricciones e inhibiciones. Precisamente el enfoque de flujos mltiples estudia los efectos temporales y espaciales de estas restricciones en la eleccin de las politicas. Si el enfoque es capaz de dar una adecuada imagen de lo que ocurre en la caja negra, puede utilizarse para disear estrategias que permitan al formulador bregar con las ambigedades e incertidumbres. Para resumir, el enfoque de flujos mltiples supera el enfoque racionalista y la corrente incrementalista de Lindblom. Los modelos de Kingdon y Zahariadis nos proveen de una lgica diferente basada en el tiempo, la antigedad y la oportunidad. Definitivamente mejor ajustada a la formulacin de las polticas pblicas en el mundo real.

La corriente de la eleccin pblica(public choice) :


Un economista llamado James M. Buchanan, Premio Nobel de Economia 1986, descubri que era posible la aplicacin de la teora econmica a las opciones polticas y gubernamentales. Adems argument que era posible extender los principios de eleccin del consumidor al ciudadano para efectos de hacer posible la eleccin entre las diversas opciones existentes en el mercado poltico. Como resultado del anlisis antes precisado, Buchanan realiz un descubrimiento que tambin parece una verdad evidente: las decisiones polticas, que son las realizadas por los estamentos del Estado, necesariamente generan costos a los particulares y a la sociedad en su conjunto. Esas decisiones polticas no le cuestan al Estado como tal, sino a todos los que se encuentran bajo el dominio del Estado. En esta perspectiva, los actores sociales actan racionalmente para maximizar el beneficio propio; por tanto, son sustancialmente seres egostas. Si Buchanan est en lo correcto, la politica pblica no debe analizarse desde el punto de vista normativo que corresponde al de un planificador social benevolente preocupado por servir al inters pblico. Esto explica por qu los gobiernos muchas veces no adoptan las recomendaciones de politica socialmente ptimas . Cul es la razn ? Sencillamente porque los funcionarios tambin persiguen racionalmente sus propios intereses.

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26 La teoria de la eleccin pblica proviene de la teora econmica. En general, trata de explicar en el mbito poltico los mismos problemas que la ciencia econmica. Por tanto, lo hace en trminos individualistas centrados alrededor del sujeto econmico racional (homo economicus). Es decir que las colectividades no son ms que la suma de los individuos y que el individuo, en cualquier posicin que ocupe en la sociedad, tiene un comportamiento bsicamente egosta, racional y maximizador de sus intereses (utilities). Bsicamente no hay ninguna diferencia entre un poltico y un consumidor a la hora de tomar decisiones. El consumidor buscar el mejor producto al menor precio. El poltico, por su parte, racionalizar su apoyo a una poltica pblica si es que sta maximiza directa o indirectamente sus intereses personales. La teora parte del fundamental hecho de negar que los actores polticos obren de manera altruista en la bsqueda de un inters pblico. Los polticos, los burcratas y cualquier persona acta de tal forma que prioriza su inters particular. Como puso de manifiesto Olson, el individuo no tiene reparo alguno en hacer de polizn (free rider) con el objetivo de obtener, sin sufrir los costos, las ventajas de un bien colectivo de cuyos beneficios no puede ser excluido por definicin (Olson, 1978). Es un free rider el trabajador que se niega a sindicarse pero se aprovecha de los beneficios conquistados por los sindicatos. Y as se comportan los ciudadanos que siempre estarn a la caza de ventajas y beneficios con un costo nulo o mnimo. La teoria de la eleccin pblica, construida por Buchanan y otros autores, junto a otras corrientes como la teoria de la accin colectiva y la teoria politica positiva constituyen un cuerpo de conocimientos y argumentos que se ha denominado la Nueva Economia Politica (NEP). Se le llama nueva en el sentido que recoge la antigua combinacin de estudios de economia y politica con la clara intencin de diferenciarse de la ciencia econmica tradicional obsesionada en apartarse de las dems ciencias sociales para constituirse en un corpus terico diferente.

La teora de la eleccin pblica y el gobierno:


Desde un trabajo pionero de Anthony Dawns (1967) esta corriente ha venido insistiendo en que la burocracia acta fundamentalmente movida por sus propios intereses. La ineficiencia del gobierno no es causada sustantivamente por problemas administrativos o la falta de instrumentos gerenciales o tcnicos, sino porque las reglas del juego establecidas hasta hoy dia, no comprenden que, de manera racional, el egosmo conduce a los individuos involucrados a actuar en el contexto

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27 gubernamental de forma tal que generan resultados ineficientes (DOWNS A., 1967). En contraste a la ineficiencia del gobierno, en el mercado egoismo individual lleva a alcanzar ptimos sociales. el mismo

Por qu el mercado es un contexto superior al del gobierno? Los tericos de la NEP responden que se debe a que en el mercado existen las condiciones que permiten el comportamiento estratgico de los actores como productores y consumidores. Esas condiciones tienden a reducir, atomizar y neutralizar las capacidades de oportunismo de los actores. En consecuencia, el funcionamiento del mercado tiende inevitablemente a encontrar la mxima eficiencia social. Apoyada en sus supuestos, esta corriente de pensamiento tiene implicaciones en los campos de la administracin y las polticas pblicas. Es notorio que justifica tericamente el desmantelamiento del Estado de Bienestar y sus polticas intervencionistas en la economa y la sociedad. En palabras del propio Buchanan9, la teora de la eleccin pblica permiti que las personas pudieron comprender por qu, una vez establecidas, las burocracias tienden a crecer aparentemente sin lmites y sin conexin con las funciones prometidas inicialmente por qu es tan difcil garantizar el equilibrio presupuestario; por qu sectores situados estratgicamente logran proteccin arancelariaLa eleccin pblica ha contribuido a que la gente se quite sus lentes de color rosa cuando mira el comportamiento de los polticos y el funcionamiento de la poltica. Los polticos buscan maximizar sus intereses que son mayor poder, prestigio, influencia e ingresos. Igual ocurre con los grupos organizados como los partidos, las instituciones, asociaciones etc. que luchan por conquistar o mantener posiciones privilegiadas. Los funcionarios y administradores persiguen tambin ampliar la esfera de su influencia o subir en las escalas jerrquicas Estas ideas han motivado interesantes estudios de implementacin de las polticas por las burocracias en las cuales se coteja la relacin entre cuatro actores: el cliente, el empleado de servicios, el administrador pblico y el formulador de polticas. Cada quien desarrolla su propia estrategia frente
9

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28 al otro para minimizar sus costos y maximizar beneficios. A tal efecto se utilizan modelos provenientes de la teora de juegos como el dilema del prisionero y otros ms. En los servicios sociales, por ejemplo, se puede analizar por la teora de juegos que al clienteusuario le conviene exagerar su necesidad y si no tiene restricciones, falsifica los datos. Al empleado de servicios le conviene que el administrador pblico le deje mayores espacios discrecionales. El administrador buscar que el formulador de polticas no ahonde en la implementacin de las polticas para descubrir sus deficiencias. Por su parte el formulador de polticas, se contentar con conservar su puesto y satisfacer el ego del jefe poltico. Esta teora ha sido hegemnica, en las ltimas tres dcadas, especialmente en el mbito norteamericano de las Ciencias Polticas. Las tesis del Public choice han dado lugar a numerosos debates en Estados Unidos y otros pases. Se ha comentado que esta corriente obsesionada por el mercado tiende a destruir la legitimidad misma de la poltica pblica. Otro argumento critico subraya que esta corriente asume las instituciones como mecanismos neutros que slo sirven para transformar las preferencias y elecciones en polticas pblicas Sin embargo, el intenso debate ha contribuido a que algunos de sus adherentes pasen a revisar los cimientos mismos de la teora. De acuerdo a Rohstein, recientemente se ha iniciado un retorno a la necesidad de anlisis detallados sobre los orgenes culturales y los procesos histricos de cambio de las instituciones polticas (1996:159) a lo que esta teora se haba resistido constantemente. Adems todo parece mostrar que en el contexto de sociedades cada vez ms complejas los estilos de administracin no son mera consecuencia de comportamientos individuales. Como muy bien dice Thoenig en un reciente artculo: No es explicable el funcionamiento de un organismo pblico con base en el modelo de comportamiento de un solo burcrata. (Thoenig, 2004:202). La teoria de la eleccin pblica , sustentada en el utilitarismo econmico, afirma que las instituciones pblicas gozan de un alto grado de autonoma y siguen una lgica propia independiente de influencias externas y requerimientos ideolgicos. Sin embargo, como la evidencia emprica apunta y el modelo de cesto de basura ilustra, las organizaciones pblicas son anarquias organizadas. Resulta muchas veces que son los smbolos, los mitos y los rituales los que ejercen mayor influencia en las decisiones que el afn racional de conseguir un objetivo.

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29 La crtica ms profunda que se hace a esta corriente consiste en haber asumido acrticamente una mayor libertad de eleccin de la que realmente existe. Los hombres no se conducen de una forma consistente y racional en sus decisiones. Tampoco en el mundo real es cierto que uno tenga esa capacidad de elegir con entera libertad. Hay demasiadas restricciones y la informacin aparte de incompleta est parcializada. Como dicen Meny Y y Thoenig, C (1992:52) Elegir vivir en un ghetto de Chicago, cuando se es negro y se est en

paro, constituye sin duda la solucin ms racional, desde el punto de vista de las opciones que se ofrecen: pero calificar esta decisin de eleccin parece poco menos que audaz

En el caso de los gobiernos la cantidad de recursos que pueda destinarse a la actividad gubernamental no es una variable que el responsable de tomar las decisiones pblicas pueda manejar a discrecin (Majone G, 1975:404). Tampoco la situacin de los servicios sociales puede equipararse a un sistema de oferta y demanda, por ejemplo, pues a diferencia de los modelos empresariales privados, la maximizacin de las ganancias no constituye un criterio aceptable en la esfera pblica. El mercado tiene sus propias leyes y el espacio pblico las suyas. Es un tremendo error conceptual intentar aplicar las llamadas leyes del mercado a los espacios del poder pblico. Es verdad que esta corriente ha hecho aportes significativos para comprender la conducta individual de los beneficiarios ( stakeholders) y de los empleados pblicos que se conducen con base en incentivos pero no nos permite ir ms all de la microeconomia para comprender la actividad gubernamental o el juego de poder. Hay verdades a niveles micro pero an nos queda la tarea de comprender la accin gubernamental en una esfera que es mucho ms compleja que la toma de decisiones motivada por el inters propio. En paises como los latinoamericanos donde la institucionalidad pblica es dbil y no existen ni los medios ni los canales para una verdadera informacin pblica, resulta difcil aceptar, como lo pregona la teoria de la eleccin pblica, que los ciudadanos acten como agentes libres, iguales y disciplinados y que la gobernanza sea ilustrada.10 Adems ignora el carcter ambivalente de la racionalidad politica, en la que el contenido de la accin es a la vez un fin con el cual se sienten comprometidos los actores politicos, que los asuntos pblicos pueden y de hecho muchas veces lo son- ser manejados por lites cnicas y que la lgica

10

Vase por ejemplo el anlisis de lvaro Velsquez: Public Choice o la Opcin Racional de Clase en la Reforma Politica de Guatemala. FLACSO Guatemala, Octubre 2010. Disponible en: http://www.flacso.edu.gt/site/?p=1868

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30 maquiavlica no siempre es incompatible con el bien pblico y la democracia (Thoenig, 2004: 204). En el campo de la reforma de la administracin pblica, esta teora desconoce el papel que un gobierno tiene en al respecto de generar las condiciones de justicia y equidad, de equilibrio y respeto a la diferencia y al debate propios de cualquier sociedad democrtica. No obstante estas deficiencias, la teora de la eleccin pblica representa un valioso aporte al anlisis de la decisin de las polticas. Ha intentado profundizar en el rea de los micro fundamentos de lo social, en un grado mayor que el resto de los enfoques polticos. Si bien este desarrollo presenta los importantes sesgos (rigidez, estrechez, etc.) que hemos apuntado, el trabajo iniciado por estos tericos resulta una plataforma interesante a ser desarrollada (Zaremberg, G. Xxx) y que no puede ignorarse en el estudio de los gobiernos y sus polticas.

Deliberacin social de las polticas ?:


Normalmente pensamos que la democracia es un conjunto de instituciones, normas y procedimientos para la eleccin de representantes, entendiendo entonces a la democracia como el proceso por el cual la ciudadana elige a una elite poltica para que en su nombre gobierne y garantice el bien comn. El problema es que en estos tiempos esta forma de comprensin de la democracia parece haber entrado en crisis de legitimidad, dando con ello lugar al cansancio ciudadano (Meny y Surel). Frente a ello han surgido iniciativas para fortalecer la democracia entre la ciudadana, as como para la renovacin de las instituciones democrticas, pretendiendo dotarlas de mayor legitimidad y de mejores capacidades para la resolucin de conflictos. Dentro de estas iniciativas ninguna ha tenido tanta difusin como la de la participacin ciudadana. Se ha puesto de relieve en el mismo momento en que se acrecentado el desprestigio de lo poltico. Si bien esto puede parecer contradictorio, lo que sucedi puede tener que ver con que el nuevo concepto de participacin haca referencia a la participacin de actores no tradicionales en la toma de decisiones, aglutinados en organizaciones sociales que no se relacionaban con los gobiernos o los partidos. As surgi tambin el concepto de organizacin no gubernamental (ONG), teido de una cierta valoracin como espacio no contaminado de intereses politicos. Esa participacin fue alentada desde los organismos internacionales de crdito y desde los centros de poder, neutralizando la capacidad o aumentando el desprestigio de las instituciones de la representacin, es decir, del gobierno.

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31 El objetivo explcito de la participacin ciudadana y las altas expectativas con las que fueron recibidas las ONGs apuntaban a un solo objetivo: pasar de las decisiones y de la implementacin de polticas centradas en los expertos y la burocracia al espacio de entidades privadas, fuera del entorno gubernamental. En la modalidad tradicional de gobierno, que podra muy bien calificarse de mando y control, el poder est en las manos de los gerentes, burcratas u otros especialistas a quienes se les ha confiado velar por el inters general, con base en la conviccin de que estn capacitados. A esta modalidad se le contrapone la de la participacin ciudadana en decisiones que no se produzcan de arriba hacia abajo sino de lo que se denomina, no sin cierta presuncin, la negociacin estratgica. En la modalidad de negociacin estratgica, los expertos y los burcratas interactan en sus deliberaciones directamente con los ciudadanos o sus representantes.

En casi todos los pases de Amrica Latina se han emitido en los ltimos aos instancias participativas para la negociacin estratgica de polticas pblicas. Especialmente estas experiencias se han relacionado con la descentralizacin de las funciones del gobierno central hacia niveles del gobierno regional y local. Estas instancias se apoyan en el concepto de la participacin ciudadana que surgi con fuerza en la regin desde los aos ochenta y se fortaleci en los aos noventa. Desde Mxico hasta la Argentina no hay pais latinoamericano donde no se hayan promulgado leyes y establecido mecanismos de participacin ciudadana y negociacin estratgica. An falta por hacer una investigacin comparativa de las experiencias latinoamericanas pero puede adelantarse que an reconociendo su contribucin a la gobernabilidad, el impacto sobre la estructura del Estado an no ha sido significativo. No obstante, es un camino iniciado que promete mejores resultados a la luz del aprendizaje social que ha significado esta interaccin entre ciudadanos y gobiernos. Por otro lado, la participacin aparece como un antdoto al desencanto con la politica asi como un impulso a la reforma del Estado que tambin es una reforma de la sociedad. En la perspectiva de que la participacin TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

32 deliberativa conlleva a una nueva reforma del Estado, generando instituciones que permitan la intervencin de la ciudadana en los asuntos pblicos, algunos autores (Fung y Wright) han propuesto un modelo normativo de participacin en las decisiones denominado Gobierno Participativo con Poder de Decisin (GPPD). Estas son reformas participativas porque descansan en el compromiso y las capacidades que la gente tiene para tomar decisiones inteligentes a travs de deliberaciones razonables. Los principios y las reformas institucionales del GPPD se basan en tres principios generales que son Orientacin Prctica: concentracin en problemas especficos y tangibles. Participacin desde la base. Participacin activa de la gente comn corriente a quienes les afecte esos problemas, y de los funcionarios cercanos a ellos. Generacin de discusiones deliberativas.

Qu entendemos por deliberacin? Una buena definicin es aquella que nos dice que la deliberacin es : ...un proceso de discusin y de reflexin

del que pueda resultar una visin ms precisa de los conflictos que subyacen a una determinada problemtica y de cmo estos pueden ser aclarados. (Stewart: 78)

La participacin en las decisiones basada en la deliberacin- se le ve como algo opuesto a otras formas de decidir, dndosele por algunos autores una connotacin de situacin ideal. Los procesos de deliberacin ofrecen una oportunidad de promover la justicia y la equidad. Las decisiones en condiciones de equidad dependen de los acuerdos sobre las partes sobre lo que es justo, antes que de la presin de cada una de ellas para obtener su mximo beneficio individual. (Fung y Wright: 46, 47, 58, 65). En el debate sobre la deliberacin se han esgrimido una serie de argumentos a favor y en contra de la deliberacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas. Lo cual abre una perspectiva en la que la eficacia del gobierno depende cada vez ms de su interaccin con la sociedad, entendida como redes de actores diversos, mucho ms all de las jerarquas clsicas y de la sola interaccin con el mercado. En el Cuadro No. 2 se resumen algunos de los argumentos ms importantes a favor y en contra. El lector podr juzgar de acuerdo a sus propios criterios y valores.

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Cuadro No. 2

Cuadro No. 2. BALANCE DE LA DELIBERACION CIUDADANA A NIVEL LOCAL Argumentos positivos


Fortalece a las instituciones locales porque las acerca a los ciudadanos. Genera mayor credibilidad y legitimidad de las polticas pblicas. Revela las preferencias de los usuarios. Fortalece la identidad local o regional de los participantes. Genera el aprendizaje social y la innovacin.

Argumentos Negativos
Formacin de lites participativas que sesgan la participacin. Quedan excluidos los menos organizados para gestionar sus demandas. Riesgo de la captura local de recursos e instituciones por parte de lites locales. Limita la racionalizacin de las acciones gubernamentales dada la dispersin de las demandas locales. Disminuye la confianza hacia las instituciones representativas.

Fuente: xxx Es en el campo de las polticas del gobierno local donde mejor se han podido aplicar los procesos deliberativos puesto que los actores estn ms prximos a los decisores pblicos y el grado de informacin es mayor que si se tratara de polticas macroeconomicas, por ejemplo. TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

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Sin embargo, surge la pregunta Con quien hay que deliberar? Hasta hace unos aos cuando se pensaba en los proceso de concertacin local era relativamente fcil ubicar a los interlocutores de las organizaciones de base. En un documento de Naciones Unidas hablando del desarrollo rural en los aos ochenta se deca: resulta cada vez ms importante la

coordinacin entre las organizaciones de bases (sobretodo cooperativas campesinas), el sector privado solidario (organizaciones no gubernamentales y eclesiales) y el sector estatal-local (municipios y oficinas locales de planificacin). (CEPAL: 22).
Hoy seguramente que la lista sera bastante ms extensa. Debera incorporarse a las diversas formas de organizacin local, comunitarias, sociales, etc., a la cooperacin internacional, al mbito acadmico, a los partidos polticos. En el caso de los partidos politicos es indudable que aumentan las tensiones pero a su vez se logra un mayor fortalecimiento del sistema democrtico y una mayor relevancia al debate en trminos de ejercicio del poder.

Con esas y otras limitaciones existe consenso en que donde mejor puede desplegar su creatividad la participacin ciudadana es en la formulacion de las polticas publicas relacionadas con el gobierno municipal. Pero es tambin en el mbito local en el que se concretizan las principales restricciones a la participacin, siendo la ms importante de ellas el hecho de que las acciones participativas son incapaces de controlar las variables fundamentales que afectan al desarrollo. No se trata ni de ilusionarnos ni de desencantarnos de la participacin, sino de ubicarla en su justa dimensin. Es fundamental para comprender y mejorar el funcionamiento del gobierno local y de los rendimientos de los programas sociales, pero las decisiones a las que tiene alcance no abarcan aspectos tales como la generacin de empleo, la orientacin de la poltica econmica o del gasto pblico, fundamentales para el desarrollo social (Prevot Schapira) y cuya influencia habra que ubicarla en otros rdenes de gobierno, e incluso crecientemente- en el mbito internacional. (Texeira, XX) Otro aspecto a tener en cuenta en la participacin es la complejizacin poltica del espacio local, particularmente cuando se tensan las relaciones entre las nuevas formas participativas y las viejas estructuras clientelares, lo que suele expresarse en tres aspectos fundamentales: a) el conflicto del gobierno local para responder a su electorado, al gobierno central y a los partidos polticos nacionales, en la bsqueda de consenso y apoyo poltico mutuo; b) el balance entre la autonoma de planeacin y presupuestacin, y su coordinacin con la sociedad civil y con niveles ms altos de gobierno; y c) el balance entre los centros urbanos y las periferias rurales. (Cruz, Nicandro). TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

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No obstante sus desventajas, la deliberacin de polticas locales en Amrica Latina aparece como condicin para poder llevar adelante la capacidad de desarrollo y de integracin social del Estado, sin menoscabar el fortalecimiento de la democracia. Uno de los principales temas de debate en cuanto a la deliberacin gira en torno de su legitimidad. No puede obviarse que la democracia representativa, que sigue siendo la idea casi nica de democracia, ha establecido como fuente de legitimidad las urnas electorales, el principio de mayora, la delegacin del poder en representantes de la ciudadana que toman a su nombre las decisiones. Ante el reclamo de participar en la deliberacin y el acuerdo sobre las decisiones, la primera objecin que se plantea es sobre la legitimidad de tal reclamo, con base en qu un grupo no elegido puede aspirar a intervenir en las decisiones pblicas?. Una respuesta pertinente es que la democracia participativa no se basa solamente en la representacin y delegacin de poder, sino tambin en la generacin de consensos basados en la reivindicacin de los derechos ciudadanos. La generacin de consensos tiene como principal medio la deliberacin, pero de la manera como sta se entienda se siguen algunos problemas que conviene analizar. La pregunta subsiste: qu o quines legitiman las demandas de intervencin de actores no electos en las decisiones pblicas? Para Teixeira la legitimidad de los deliberantes no elegidos reside en su vinculacin con la sociedad manifiesta en diferentes sectores:

Estos pasan a tener una legitimidad que denominamos sustantiva, en tanto no se establezcan reglas de legitimidad procedimental surgidas de las elecciones o decisiones de la mayora. En tanto no son electos como representantes de la mayora de la poblacin, la legitimidad de los miembros del consejo depende de su estrecha vinculacin con la sociedad... (Teixeira: 105)
Las prcticas participativas arrojan como aprendizaje que la generacin de espacios pblicos de deliberacin no necesariamente pasa por los procesos electorales y que tal vez tendramos que distinguir entre representacin y representatividad. La primera tendra ms que ver con la delegacin del poder presente en cada ciudadano. Implica por tanto ponerse de acuerdo a travs del voto mayoritario. La segunda tendr que ver ms bien con la expresin de una opinin de un sujeto singular que expresa la opinin atribuible a su grupo TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

36 o clase. Hasta aqu entonces tendramos que la participacin ciudadana sera un componente del buen gobierno, cosa que efectivamente lo es, y un mecanismo de expresin del inters o proyecto de los distintos actores sociales, que tambin lo es, pero ms all de eso, la fundamentacin de la legitimidad de la participacin radica en la capacidad de todo ciudadano de reclamar sus derechos y del apego de las acciones de gobierno no slo de omisin, sino tambin de comisin- a la efectiva realizacin de sus derechos de ciudadana. (Teixeira, XXX) En consecuencia, el reclamo participativo no surge de un intento de competir con las instituciones de representacin por las decisiones, sino en la demanda que stas se apeguen a los derechos ciudadanos, de los cuales cada miembro del Estado los posee de manera total e interdependiente. Por supuesto que esto requiere de la capacidad para expresar razones y de llegar a acuerdos con los otros actores, es decir: deliberacin y concertacin. A lo que habra que aadir la comunicacin como una capacidad argumentativa y a la estrategia como una capacidad negociadora Otra de las tensiones que acompaa a las experiencias de participacin en polticas pblicas o en instancias de interaccin con el gobierno, es la que se da con la especializacin en detrimento de la visin global sobre los asuntos relevantes de la localidad. Dicho de otra manera: analizar a fondo los problemas, a fin de resolverlos, implica un conocimiento especializado, pero la resolucin de los problemas ,al estar habitualmente relacionados unos con otros, no puede hacerse sino a travs de una mirada de conjunto. Y esto no se encuentra sino al alcance de los tecncratas que han reunido la suficiente informacin y experiencia para producir precisamente un expertaje. Esto constituye el dilema permanente entre la tecnoestructura (o en el sentido weberiano: burocracia) y la poltica. Cuando se trata de las relaciones entre organizaciones de la sociedad civil y gobierno, la raz de este mismo problema se expresa como la tensin entre las prcticas sectorializadas de la estructura gubernamental y la visin de conjunto, de demandas de solucin global y no parcializada a los problemas, existente en las organizaciones civiles y sociales. Volvamos al tema de la participacin ciudadana para analizar que puede enfocarse desde perspectivas ideolgicas muy diferentes. La participacin ciudadana es un tema comn tanto a los partidarios de un Estado mnimo como a los que quisieran un Estado social. Para los primeros, la participacin ciudadana tiene a corregir los defectos de la democracia representativa mientras que para los segundos fortalece los derechos de TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

37 los ciudadanos. Es un caso clsico de polticas con las mismas metas pero con una interpretacin de objetivos diferente.

Observemos las diferencias en el Cuadro No. 3


Cuadro No. 3 Diferencias en cunto a la participacin ciudadana

Aprendizaje social: Analizar las decisiones de polticas es una clase de aprendizaje social que le permite a la sociedad alcanzar varios resultados. En primer lugar, desata la definicin del problema pblico lo cual ya es un gran avance puesto que los sectores interesados empiezan a clarificar sus metas y deseos. Tambin al gobierno le sirve para advertir que cualquiera de sus polticas debe fundamentarse en la definicin del problema que busca resolver an cuando dicha definicin sea incompleta y parcial. Esto le permitir ser eficiente en sus mtodos y calificado en su desempeo y no solo en sus intenciones.

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38 En segundo lugar, el anlisis de polticas provoca un debate racional y no ideolgico sobre las polticas. Hay un desplazamiento del criterio de correccin al criterio de lo que es factible (WILDAVSKY, 1979: 399). Se pone en la agenda el tema de costos y beneficios y se devela que cada politica pblica implica beneficiados pero tambin perjudicados. Se evidencian los costos de aferrarse a la ideologa o a los prejuicios para buscar soluciones que conllevan grandes rditos a los polticos pero que se contabilizan como prdidas netas para la sociedad en su conjunto. En otras palabras, el anlisis nos permite recortar deseos a la luz de las posibilidades reales de emprender o continuar con cualquier politica. Las polticas se hacen realistas y ajustadas a la situacin de los que pagan por ellas como a los beneficiados por las mismas. En esa direccin, al gobierno se le exige que abandone los proyectos improductivos y las polticas demaggicas. En pocas palabras: que sea eficaz y eficiente. En tercer lugar, el estudio de la decisin es una especie de pedagoga poltica (Aguilar, 2000b:83) que a la ciudadana y a los lderes sociales les permite comprender que la sociedad funciona como un cuerpo y que el gobierno es el llamado a ser el mximo dirigente, el mejor rbitro y el gran facilitador pero no el responsable directo del bienestar de los ciudadanos. Que el desmenuzamiento de la politica pblica debe contribuir a modificar los deseos y percepciones de los ciudadanos pero tambin de los instrumentos de los gobiernos. En resumen, el anlisis de la decisin provoca la conviccin generalizada que las decisiones que tomen los gobiernos deben ser fundamentadas tcnica y polticamente y no necesariamente consensuadas como lo presenta el discurso populista. En el enfoque de aprendizaje social aceptamos que razonamos aun cuando no calculemos: fijando normas y formulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra de una propuesta, ofreciendo y rechazando crticas. En todos estos casos, no demostramos, sino argumentamos. (MAJONE G., 1989). Otro beneficio del concepto de aprendizaje social es que rompe con el supuesto de que las polticas pblicas devienen como resultado de la lucha entre si de grupos de intereses que buscan imponerse en el resultado politico. Los intereses son importantes pero por si solos no explican nada. Son las ideas o alternativas que buscan solucionar un problema las que condicionan los resultados. En otras palabras, las ideas deben hacerse visibles y en un ambiente democrtico la discusin debe permanecer vigente para dar lugar a la

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39 inventiva humana que busque persuasin. elaborar alternativas y practicar la

Esto es precisamente lo que se llama aprendizaje social y que puede definirse en una sola expresin: como el intento deliberado de ajustar los

objetivos y las tcnicas de una politica pblica de acuerdo con la experiencia pasada y la informacin nueva (HALL, 1993: 278).

Por lo que, segn Hall, el modelo de aprendizaje social contiene cinco supuestos claves Autonomia. El Estado es un actor relativamente autnomo con respecto a los grupos sociales, con la capacidad de definir sus objetivos y estrategias de acuerdo a sus principios, intereses y preferencias. En dos palabras: autonoma y capacidad. Historia. Se privilegia la experiencia pasada por lo que la evaluacin de las polticas ocupa un lugar central en el debate. Los programas de los partidos son discutidos con base en su factibilidad y las propuestas de nuevas polticas son balanceadas con la experiencia histrica. Expertaje. Los expertos de polticas, en el gobierno o fuera de l, tienen poder de influencia en la difusin del conocimiento y las nuevas ideas, estructurando el proceso de aprendizaje social. Multiplicidad. Se acepta que las polticas no se centran en el Estado sino se introducen como variables explicativas a los actores pblicos y privados que participan directa o indirectamente en la poltica. Interaccin. Segn sea el contexto institucional, la interaccin de elementos puede deberse a un proceso ordenado, a la casualidad o al debate politizado. Lo importante es el desarrollo de la accin interactiva.

En resumen, el aprendizaje social supone un modelo circular en el que se tienen en cuenta no solo los intereses sino tambin las ideas. Ninguna forma de entender un problema o una solucin es superior a otra y el hecho que prevalezca una idea y una poltica especfica- es el resultado de la decisin consciente que la sociedad toma a travs del gobierno como resultado del debate, la persuasin y la discusin intencionada. La sociedad es entonces gobernada no por un grupo de sabios expertos que discurren en la sombra ni por la lucha srdida de grupos de inters en pugna sino porque ella misma se ha dado los mecanismos polticos democrticos y racionales.

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40 En la prctica esto significa que en cualquier subsistema de poltica (como podra ser la salud, educacin o regulacin financiera) existen actores pblicos y privados que pueden tener un conocimiento amplio sobre cules son sus intereses y preferencias respecto a una politica pblica. Se trata de actores conscientes y activos que buscan lo que creen deseable y

alcanzable. Lo cual proviene de sus logros y frustraciones propias. Hoy en dia la discusin, los argumentos y la persuasin entre los actores se consideran como parte integral del proceso de las polticas, concebido ste como un proceso de aprendizaje social que transcurre por prueba, error y ejemplo. (HOWLETT Y RAMESCH, 1995: 40).

Conclusiones
1. Atendiendo la pregunta, Cmo se decide? Puede responderse a travs de varios modelos considerados como clsicos: A. RACIONAL: Implica las siguientes caractersticas: a) un nmero muy reducido de tomadores de decisiones, b) en niveles altos de una estructura altamente formalizada, c) concentrando una gran cantidad de recursos (conocimiento, dinero, tiempo, etc.), d) toman decisiones maximizantes, que e) son llevadas a cabo por un gran nmero de actores operativos con prcticamente nula capacidad para negociar o influenciar tales decisiones, f) de acuerdo a reglas claras, extensas y uniformes, g) que derivan en resultados en el corto plazo, h) y que implican una alteracin significativa de la realidad. B. RACIONALIDAD LIMITADA: Trata de ajustarse mejor a la realidad e implica a) un pequeo nmero de tomadores de decisiones, b) situados en niveles altos de una estructura algo formalizada, c) con una cantidad limitada de recursos, d) toman decisiones satisfactorias, e) que son llevadas a cabo por otros actores con poca capacidad para negociar o influir en dichas decisiones, f) de acuerdo a un cierto nmero de reglas definidas, g) con resultados en el mediano plazo, h) que implican cierto cambio de la realidad. Este modelo fue propuesto por SIMON (1976), especialmente como crtica a la racionalidad llamada exhaustiva. C. AJUSTE PARTIDARIO MUTUO: El tercer modelo de decisin involucra: a) un amplio nmero de tomadores de decisiones, b) en varios niveles de una estructura algo informal, c) con recursos dispersos entre ellos, d) toman decisiones acordadas grupalmente, e) que son llevadas a cabo por s mismos y/u otros actores con cierta capacidad de negociacin y influencia, f) de acuerdo a pocas y TEXTO EN CONSTRUCCIN. FAVOR DE NO CITAR mcajas@msn.com

41 flexibles reglas, y g) con resultados en el largo plazo, h) que involucran un cambio incremental. Este modelo fue desarrollado por LINDBLOM (1965), como la versin prescriptiva de su bien conocida teora descriptiva del incrementalismo. D. BOTE DE BASURA: El cuarto modelo asume lo siguiente: a) un muy amplio nmero de tomadores de decisiones, b) en muchos niveles de una estructura altamente informal y flexible, c) con una amplia dispersin de recursos, d) son conducidos fortuitamente hacia las decisiones en el curso de su propia interaccin, e) las cuales son llevadas a cabo por ellos mismos y/o por otros actores con una amplia capacidad de negociacin e influencia, f) de acuerdo a pocas y ambiguas reglas, g) que llevan a resultados en el muy largo plazo, h) as como a cambios muy pequeos. Este modelo fue desarrollado por Cohen, March y Olsen (1972), y desarrollado por Kingdon (1984) para explicar la formulacin de la agenda de gobierno. 2. En el campo propiamente dicho del anlisis de polticas contamos con los siguientes modelos conocidos en la literatura del anlisis: A. LA VENTANA DE OPORTUNIDAD: (Kingdon) Que consiste en tres flujos: a) Flujo de problemas b) Flujo de polticas o propuestas de cambios y c) Flujos del entorno politico B: EL MODELO DE LOS FLUJOS MLTIPLES (Zahariadis) C. LA TEORIA DE LA ELECCIN PBLICA (Public Choice) E. LA TEORA DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA Cuando iniciamos este captulo describimos el modelo de eleccin racional cuyo supuesto bsico consiste en establecer que hay una forma nica de entender los problemas y definir los objetivos, eliminando del anlisis la discusin y debate sobre cmo entender los problemas pblicos. En otras palabras, lo que es cientfico es objetivo y tomar en cuenta los valores interfiere con la decisin correcta. Como dice Majone (2001): la

accin racional siempre hace dos cosas: elaborar un plan de accin y ponerlo en prctica.
Ahora bien, hagamos un balance de lo expuesto. Las dificultades que confronta el modelo de eleccin racional no debiera impedirnos darle el valor que tiene la informacin, la lgica deductiva y los argumentos. Recurrir una y otra vez a la racionalidad es el mejor antdoto en la discusin de las polticas a la tergiversacin y la personalizacin del

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42 debate pblico. Majone lo ha dicho muy bien cuando nos recuerda que el anlisis de polticas consiste en un proceso de argumentos y evidencias. Qu nos ensea el modelo del bote de basura? Es obvio que los autores del modelo del bote de basura tienden a ser pesimistas en cuanto a los resultados de las organizaciones complejas. No obstante, reconocen que en medio de la incertidumbre y la confusion toca a los lderes de estas organizaciones hacer la diferencia bajo estas condiciones: Si tienen la habilidad de poner en debate las ideas o problemas en el momento preciso. Si poseen la sensibilidad para advertir los cambios de intereses e involucramiento de los participantes. Si son sagaces para abandonar las iniciativas improductivas y emprenden las que ofrecen soluciones y desarrollo.

Qu ha pasado en Amrica Latina? Hoy se reconoce que en el pasado los gobiernos latinoamericanos se dejaron influir en sus polticas en muchas ocasiones por un enfoque racionalista. Se dejaron guiar por las recomendaciones de tcnicos de gabinete que actuaron en nombre de la racionalidad tcnica. La sociedad permaneci ajena a lo que eran trabajos sigilosos de gabinete. No sin razn muchas de esas polticas fracasaron ante la oposicin o indiferencia de aquellos sectores que pretendan beneficiar. En nuestros paises abundan los ejemplos de polticas fallidas y gobiernos frustrados ante las polticas de intervencionismo estatal que resultaron en muchos casos en polticas clientelares y dilapidadoras de los recursos pblicos. Pero algo similar ha ocurrido en las llamadas polticas neoliberales o de ajuste que de los aos noventa para ac barrieron con la escasa institucionalidad que a tan alto costo venan construyendo los paises. Hoy parece que nunca llegamos a completar un modelo de desarrollo promovido desde el Estado pero tampoco pudimos encontrar a la economia de mercado libre con las instituciones requeridas. Sin embargo, a la llegada de la democracia los gobiernos y sus polticas no se encuentran ocultas del escrutinio ciudadano. Las decisiones no pueden ser improvisadas o atropelladas. Hay suficiente experiencia e informacin tcnica y politica para que nuestras sociedades se envuelvan en un proceso de aprendizaje. Pero debe ser un aprendizaje de todos, de gobiernos y ciudadanos por lo que debe ser tambin social. Ahora las polticas pblicas deben debatirse con actores locales, institucionales e incluso internacionales. En ese sentido, podemos esperar un mejor uso de las herramientas del anlisis de polticas para que los problemas pblicos se diluciden y por tanto se resuelvan de una mejor manera.

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43 La pregunta para el anlisis consiste en saber por qu unos ideas y no otras son las que se adoptan en la formulacin de las polticas pblicas y cmo una sociedad, en la bsqueda de solucionar sus problemas, puede gestionar ms y mejores ideas. De donde podemos concluir en que un gobierno estar en mejores condiciones para gobernar con eficiencia y democracia en la medida en que la sociedad practique un debate continuo y abierto sobre sus problemas y las soluciones requeridas.

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