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O LGICO E O HISTRICO NO MODELO DE DESCENTRALIZAO DA EDUCAO NO BRASIL

Gssica Priscila RAMOS


Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Educao Escolar Faculdade de Cincias e Letras -UNESP -14800-901-Araraquara/SP

A necessidade de mudanas na forma de gesto das polticas pblicas no Brasil emergiu com a crise econmica, fiscal e de legitimidade do Estado brasileiro na dcada de 80. Essa crise colocou em debate a deficitria gesto, pelo Estado, do sistema educacion al que se encontrava, segundo Gmez (1999, p.35 -7), defasado em relao aos processos educativos com as novas tecnologias; com falta de qualidade dos servios oferecidos; com falta de relao entre os currculos e a realidade social; com iniqidade de aces so e permanncia nas escolas. Nesse sentido, segundo Castro (1999, p.111), dois consensos foram feitos a respeito de educao pblica: o primeiro relativo importncia da qualidade da educao e de seu carter generalista, levando em considerao o conte xto internacional cada vez mais competitivo; o segundo, sobre a necessidade de reestruturao dos sistemas de gesto e financiamento das polticas educacionais (com definio de prioridades sob critrios racionais e equnimes) com nfase na redefinio dos papis do Estado e das esferas subnacionais, no tocante ao planejamento, implementao e avaliao dos programas governamentais. Para Costa (1999, p.7) esta reestruturao colocou-se com os objetivos educacionais declarados de universalizao, melhoria da qualidade e aumento da eqidade da educao bsic a. Foi nessa perspectiva que a dcada de 90 desenhou, ento, um acelerado processo de redefinio de polticas educacionais, como um dos sinais de modernizao do Estado (introduzindo a racionalidade na gesto), fundamentalmente, conforme Draibe (1999), por meio dos processos de desconcentrao do poder decisrio de suas estruturas organizacionais e de descentralizao federativa de sua administrao, em contraposio ao sistema autoritrio da poltica de dcadas anteriores. De acordo com a autora (idem, 69) a descentralizao e a desconcentrao da poltica educacional constituram-se metas indissociveis da reorganizao da rea

educacional do pas, pois o ensino fundamental, at ento, era organizado segundo um padro concentrado de poder, de recursos e de instrumentos de deciso e gesto nas secretarias estaduais de educao - nos casos das redes estaduais - e nas prefeituras- no caso das municipais. Por essa razo, nem a escola nem a comunidade escolar prxima gozavam de qualquer autonomia em matria financeira, administrativa e mesmo pedaggica. Nesse sentido, segundo a concepo de Costa (et al, 1997, p.21-2), a descentralizao deveria propor um modelo poltico admimistrativo de redistribuio de competncias, recursos e encargos originrios dos organismos centrais, com a redistribuio de poder e re-diviso do trabalho entre diferentes instncias autnomas do sistema, sendo uma poltica instrumental e no um fim em si mesmo. Simultaneamente, a desconcentrao deveria transferir o espao de deciso do nvel central para as unidades executoras (nveis inferiores de uma mesma organizao), mantendo, portanto, uma subordinao entre centro e periferia. Desde 1988, a carta da Constituio do Brasil j trabalhava com a idia de um Estado cujas tarefas fos sem descentralizadas para os poderes Estaduais, Municipais e da Unio, numa relao colaborativa e no mais impositiva. No entanto, para Arretche eRodriguez (1999, p.116), a exemplo dos Estados de So Paulo, Bahia, Rio Grande do Sul, Pernambuco e Cear, as determinaes constitucionais no bastaram para a garantia da elevao dos patamares de gasto com a educao. Houve, no entanto, um processo de aumento desordenado no nmero de matrculas, criado pela inexistncia de um espao institucional de negociao e deciso para uma nova distribuio de competncias entre as esferas governamentais, fundamentalmente, dos Estados e dos Municpios. Tais autores apontam isso como conseqncia da ausncia de programas ativos de descentralizao, capazes de ordenar o processo de aumento do nmero de matrculas de forma colaborativa, tal como o ocorrido no Estado do Paran. Por outro lado, como resposta crise fiscal do Estado, iniciativas particulares de descentralizao emergiram no pas, como demonstra o caso de vrios municpios do Rio Grande do Suli[i], que organizaram estratgias de associao com diferentes entidades educacionais para o fortalecimento de suas polticas educacionais com base em apoio institucional e de suporte poltico, tcnico e financeiro. Nessa perspectiva, seria em razo da falta de clareza do texto constitucional na delimitao de tarefas a cada instncia Federal e da inexistncia de uma poltica efetiva de descentralizao em mbito nacional, que o sistema educacional brasileiro s comearia, realmente, a ser impulsionado para um processo mais ordenado de reestruturao de sua poltica de gesto a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educaon 9394/96 e, especialmente, da Emenda Constitucional n. 14 (que definiu as responsabilidades educa cionais

dos trs nveis de governo e criou, regulamentou e instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio - Fundef). A nova LDB previu a gesto democrtica do ensino por meio da descentralizao administrativa do sistema e da autonomia da escola e da universidade. Ela determinou a redistribuio e o compartilhamento de responsabilidades das trs esferas de governo em relao ao sistema de ensinoii[ii]: Unio caberia a manuteno do ensino superior; aos Estados e Municpios, caberia a gesto da educao fundamental. Os Municpios deveriam oferecer com prioridade o ensino fundamental, seguido da educao infantil (que abrange creches para crianas de 0 a 3 anos e pr -escolares, para crianas de 4 a 6 anos). Os Estados deveriam compartilhar com os municpios a responsabilidade de oferta do ensino fundamental, sendo os nicos responsveis pelo ensino mdio. A Unio seria responsvel, para que, em cada municpio se gastasse pelo menos o patamar mnimo exigido, sendo preciso, pois, criar competncias no mbito de todas as esferas de governo, para discutir, pensar, fazer e avaliar o ensino e a gesto da educao de forma cooperada. Alm da gesto autnoma de recursos humanos e de recursos materiais e financeiros, caberiam s escolas de ensino fundamental e mdio a elaborao e a execuo de sua proposta pedaggica, incluindo -se a liberdade do docente no cumprimento de seu plano de trabalho e na promoo de meios para a recuperao dos alunos de menor rendimento, por meio da maior integrao entre escola, famlia ecomunidade. Para Castro (1999, p.115), baseado no pressuposto de que os mecanismos anteriores de distribuio da arrecadao dos tributos federais e estaduais para Estados e Municpios no garantiam a eqidade, por estarem vinculados a critrios no -educacionais, (como renda per capita e populao total), a criao do Fundef, pela Emenda Constitucional n. 14, procurava acabar com essas distores de responsabilidades pela educao fundamental entre um Estado e outro. Assim, durante dez ano, 15% das receitas fiscais, inclusive as transferncias de Estados e de Municpios, deveriam ser aplicado exclusivamente no ensino fundamental (1 a 8 srie); esse percentual deveria ser redistribudo entre cada E stado e seus municpios de acordo com o nmero de alunos efetivamente matriculados nas escolas das redes estadual e municipal. No caso dos Estados mais pobres, quando no houvesse recursos para se atingir esse mnimo, a Unio complementaria, estabelecendo -se assim uma poltica de "discriminao positiva". O Fundo estabeleceu que 60% dos 15% de recursos do ensino fundamental deveriam ser destinados obrigatoriamente aos salrios dos professores em efetivo exerccio, podendo ser usado em programas de capacita o de professores leigos, nos primeiros cinco anos de vigncia do Fundo. Declarou -se que essa redistribuio de recursos permitiria a cada unidade da

Federao promover aes que respondessem s necessidades de seu sistema de ensino, bem como valorizar mon etariamente seus professores do ensino fundamental. Para o controle do Fundo cada municpio deveria construir o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, composto de, no mnimo, quatro membros que representassem a Secretaria Municipal de Educ ao e rgo equivalente, os professores e os diretores das escolas, os pais de alunos e servidores das escolas pblicas do ensino fundamental. Deveria, tambm, ter um representante do Conselho Municipal de Educao, caso houvesse esse rgo na localidade. Segundo Draibe (1999) foi mediante a esse novosistema de transferncias intergovernamentais de recursos que a descentralizao via municpio, ou seja, a municipalizao, passou a ser fortemente induzida no territrio nacional. A fim de coibir qualquer tipo de abuso na utilizao dos recursos reservados educao, a nova LDB elencou o que poderia e o que no poderia ser admitido como despesa prpria de manuteno e desenvolvimento do ensino iii[iii]. Aceitariam-se como despesas: remunerao e aperfeioamen to do pessoal docente e dos demais profissionais da educao; aquisio, manuteno, construo e conservao de bens e servios de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino; uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino; execuo de leva ntamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando ao aprimoramento da qualidade e expanso do ensino; realizao de atividades -meio necessrias ao funcionamento dos sistemas de ensino; concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privad as; amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender aos itens j mencionados; aquisio de material didtico -escolar e manuteno de programas de transporte escolar. No seriam aceitas como despesas prprias da educao: financiamento de pesquisa no vinculada s instituies de ensino ou efetivada fora dos sistemas de ensino, que no visasse ao aprimoramento de sua qualidade ou sua expanso; subveno a instituies pblicas e privadas de carter assistencial, desportivo ou cultural; f ormao de quadros especiais para a administrao pblica, seja militar ou civil; programas suplementares de alimentao, assistncia mdico -odontolgica, farmacutica e psicolgica e outras formas de assistncia social; obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar; e pagamento de pessoal docente e demais trabalhadores da educao, quando em desvio de funo ou em atividade alheia manuteno e ao desenvolvimento do ensino. Concomitantemente s prescries da nova LDB e da Emenda Constitucional n 14, conformeDraibe (1999), o MEC lanou programas em apoio descentralizao e desconcentrao do ensino. No plano pedaggico foi feita a definio de um quadro referencial para os contedos do ensino (Parmetros Curriculares). Na dimenso

dos recursos e gastos houve a alterao da lei do financiamento educacional, mediante um novo sistema de transferncias intergovernamentais fortemente indutor da municipalizao (Lei de Desenvolvimento do Ensino Fundamen tal e de Valorizao do Magistrio). No plano das aes federais de regulao e superviso do ensino foi construdo e dinamizado um sistema de estatsticas e de avaliaes educacionais (Sistema Nacional de Avaliaes Educacionais), alm de se ter radicaliz ado a descentralizao de programas federais que apoiavam o ensino fundamental (dinheiro na escola, merenda escolar, capacitao docente distncia pelo TV escola, dentre outros). Em coerncia a essa poltica educacional desenhada no Brasil, o MEC, tambm, lanou programas de interao entre escola e comunidade, imbuindo essa ltima de um carter fiscalizador e mantenedor da escola. Castro (1999, p.114) destaca os seguintes programas: "Acorda, Brasil. T na hora da escola!", para promover parcerias de apoio s iniciativas governamentais ou particulares para equipar as escolas, recuperar as instalaes e colaborar com sua gesto; e "Fala, Brasil - Servio de Atendimento ao Cidado", um sistema de discagem gratuita montado por meio de parceria com a iniciativa privada, que tinha por objetivo oferecer ao cidado um canal de comunicao com o MEC. Nesse sentido, ao descentralizar os recursos e construir programas em educao, o Estado declarava estar desenvolvendo mecanismos de articulao de parcerias e de cooperao entre Unio, Estados, Municpios e sociedade, para a gesto democrtica e pblica do ensino, de modo que a qualidade do ensino fosse sua conseqncia lgica. Todavia, a efetividade da gesto democrtica proposta pelo modelo de descentralizao educacional do pas tem sido discutida em termos concretos, numa comparao entre as aes propostas e os resultados alcanados, colocando em questo at mesmo a materialidade da descentralizao no contexto nacional, frente ao predomnio de um processo unicamente de desconcentrao. Segundo Costa (1997) uma poltica de descentralizao do ensino implicaria: yemtermos tcnicos e econmicos: na garantia da eqidade e da melhoria da qualidade do ensino; na reformulao radical nas funes atribudas aos diferentes rgos de um mesmo sistema; na garantia de apoio tcnico-financeiro s unidades descentralizadas; na instituio de mecanismos de repasse financeiro e redefinem -se competncias em todos os nveis, associados a mecanismos de monitoramento e avaliao; no aumento do volume de recursos financeiros disponveis s unidades descentralizadas/desconcentradas.

yemtermos pedaggicos: no fortalecimento e na autonomia das instncias responsveis pela orientao pedaggica; na busca de alternativas prprias e locais para o equacionamento dos problemas de escolarizao; na instituio de programas de apoio s unidades descentralizadas/desconcentradas tais como avaliao de desempenho e capacitao de docentes e especialistas. yemtermos polticos e culturais: na construo de canais de informao e comunicao para a ampliao da participao; na elaborao de instrumentos efetivos de participao local; na integrao desses segmentos vida e aos cotidianos escolares. Todavia, estudos de campo iv[iv] apontam para vrios problemas relativos implementao da descentralizao no pas. Um dos problemas levantados est associado falta de qualificao dos recursos humanos para as funes descentralizadas assumidas nos municpios (no caso da Municipalizao do Ensino em vrias cidades de So Paulo) e nas escolas (no caso da gesto autnoma de vrias escolas mineiras) como em atividades de consulta de preo, de compras de material, de prestao de contas, de gesto etc. Outro indicador, apontado como fator para a no funcionalidade da descentralizao, diz respeito ao perfil do diretor escolar, no tocante ao seu baixo nvel de escolaridadee pouco treinamento especfico na funo. Em relao especfica descentralizao via municpio, Borghi (2000) diz que vrios autores tm demonstrado que sua implementao no Brasil dificultada em razo: da inexperincia e incompetncia do poder municipal para gerir a educao; da falta de recursos financeiros e humanos, especialmente, nos municpios mais pobres; da transposio do tradicional autoritarismo central para o nvel municipal; da poltica de troca de favores e clie ntelismo, dentre outros. Parece, portanto, que h um grande descompasso entre a prtica da descentralizao e a democracia objetivada pela proposta governamental, como resultado da prpria incompatibilidade entre processo histrico local e a lgica a -histrica da funcionalidade do modelo proposto. sabido h muito, como alerta Faoro (1976), que temos impregnado em nossa histria uma longa cultura poltica autoritria e patrimonialista, ilustrada pelo coronelismo. Tem -se ainda na base da histria nacional um modelo escravista e de subordinao entre as classes sociais, alm de uma herana hist rica de excluso educacional, poltica e decisria da maior parte economicamente desfavorecida do pas. Por tais razes, faz-se urgente avaliar, em termos nacionais e locais, se o modelo de descentralizao implementado no pas se projetou dentro do contexto scio-histrico e cultural para o qual foi

proposto e com o fim a que se declarou. Caso contrrio, tende-se a acreditar que as mazelas de sua implementao democrtica so frutos da incompetncia de uma cidadania, que ainda est em construo, ignorando-se possveis falhas ou inadequaes da lgica do modelo proposto com seu o contexto. Saviani(1986) j havia alertado para o fato de existir pelo menos duas formas tericas para se abordar as questes educacionais: uma mais lgica, atenta coerncia interna da proposta, e outra mais histrica, preocupada, especialmente, com a relao e a coerncia que a proposta tem com o seu entorno. Nesse sentido, se realmente h pretenso de se implementar no pas uma poltica nacional democrtica, h que se considerar que a lgica pode ser aceita no campo das teorias e das predies, mas nunca no das propostas governamentais.

i[i] Consulte, tambm, o Captulo "A experincia do Rio Grande do Sul: a descentralizao que vem da base" de COSTA, V.L.C. (org.) Gesto educacional e descentralizao: novos padres. So Paulo: Cortez, Fundap, 1997. ii[ii] Consulte a Lei de Diretrizes e Base s da Educao, n 9394/96 e CASTRO, M.H.G.de. O impacto da implementao do Fundef do Estados e municpios: primeiras observaes. In. COSTA, V.L.C.(org). Descentralizao da educao: novas formas de coordenao e financiamento. So Paulo: Fundap, Cortez, 1999, p.112. iii[iii] Consulte a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, n 9394/96 e CASTRO, M.H.G.de. O impacto da implementao do Fundef do Estados e municpios: primeiras observaes. In. COSTA, V.L.C.(org). Descentralizao da educao: novas formas de coordenao e financiamento . So Paulo: Fundap, Cortez, 1999, p.116. iv[iv] DRAIBE, S, M. A experincia recente de descentralizao de programas federais de apoio ao ensino fundamental. In. COSTA, V.L.C.(org). Descentralizao da educao: novas formas de coordenao e financiamento. So Paulo: Fundap, Cortez, 1999.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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CASTRO, M.H.G.de. O impacto da implementao do Fundef do Estados e municpios: primeiras observaes. In. COSTA, V.L.C. (Org.). Descentralizao da educao: novas formas de coordenao e financiamento . So Paulo: Fundap, Cortez, 1999. COSTA, V.L.C. (org.) Gesto educacional e descentralizao: novos padres . So Paulo: Cortez, Fundap, 1997. DRAIBE, S, M. A experin cia recente de descentralizao de programas federais de apoio ao ensino fundamental. In. COSTA, V.L.C.(org). Descentralizao da educao: novas formas de coordenao e financiamento . So Paulo: Fundap, Cortez, 1999.

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