Previdencia Social

polticas sociais acompanhamento e anlise | 13 | edio especial 45 ipea
PREVIDNCIA SOCIAL
1 Apresentao
Nesta edio especial de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise o captulo de
Previdncia Social apresenta uma anlise de dez anos (1995-2005) do sistema previ-
dencirio brasileiro. Para isto, est dividido em quatro sees, alm desta apresentao.
Na primeira feita uma discusso da situao social da Previdncia Social brasileira.
O principal objetivo da Previdncia garantir a reposio de renda dos seus segurados
quando estes perdem sua capacidade de trabalho. Tendo em vista tal objetivo, o indi-
cador mais apropriado para discutir a situao social da Previdncia a descrio dos
tipos de segurados e das relaes de trabalho que esto protegidas contra os riscos sociais
cobertos pela Previdncia e as que no tm esta cobertura. So indicadores que remetem
estrutura do mercado de trabalho e s formas de insero laboral dos indivduos.
A segunda seo apresenta o quadro institucional da Previdncia Social e suas
principais polticas. Est, ento, dividida em trs subsees que correspondem aos trs
pilares bsicos do sistema previdencirio brasileiro, a saber: o Regime Geral de Previ-
dncia Social (RGPS o pilar mais abrangente do sistema, que cobre os trabalhadores da
iniciativa privada e os do regime de economia familiar rural); os Regimes Prprios de
Previdncia Social, do funcionalismo pblico (RPPSs); e a Previdncia Complementar
Privada. So pilares que correspondem aos principais programas do Plano Plurianual.
Em cada pilar so destacados a organizao, os principais problemas identifcados, as
solues apresentadas pelo governo, os desafos e as questes pendentes.
Na terceira seo feita uma discusso do fnanciamento e dos gastos da Previ-
dncia Social nos dez anos abordados neste peridico. Optou-se, pelo fato de ser o
principal pilar do sistema e por estar no centro das anlises recentes em torno de uma
necessidade de reforma, por focar a anlise no Regime Geral de Previdncia Social.
Nesse sentido, apresenta-se a evoluo dos recursos arrecadados e dos recursos gastos
no mbito deste subsistema da Previdncia Social e dos fatores que explicam a din-
mica de arrecadao e de gastos.
Por fm, na quarta seo feita uma discusso dos principais desafos e pers-
pectivas da Previdncia Social nos seus trs pilares.
2 Situao Social da Previdncia Social
A Previdncia Social uma poltica que tem por objetivo repor a renda dos indivduos nas
situaes em que eles perdem, temporria ou permanentemente, sua capacidadede trabalho.
H, ento, um conjunto legal predefnido de riscos sociais cobertos pela Previdncia, quais
sejam: doenas, invalidez, maternidade, velhice, morte e acidentes e doenas ligados ao
trabalho.
1
Os benefcios so destinados aos segurados e aos seus dependentes.
No Brasil, desde seu surgimento, a Previdncia Social foi regida unicamente pelo
princpio bismarckiano, o qual defne um vnculo contributivo estrito para se ter acesso
aos benefcios previdencirios. Ou seja, de acordo com este princpio, s quem contribui
fnanceiramente tem direito cobertura dos riscos sociais mencionados anteriormente.
No entanto, a Constituio de 1988 introduziu o conceito de Seguridade Social que
abarca as reas de Sade, Assistncia Social e Previdncia Social reestruturando o sistema
e institucionalizando uma srie de princpios orientadores para essas polticas de proteo
social. Esses princpios so: universalidade da cobertura e atendimento, uniformidade
e equivalncia dos benefcios rurais e urbanos, irredutibilidade no valor dos benefcios,
diversidade da base de fnanciamento estruturada em um oramento de Seguridade
Social e carter democrtico dos subsistemas da Seguridade Social. Esses princpios
no sero detalhados aqui, pois sero discutidos de forma mais aprofundada no captulo
de Seguridade Social.
Assim, ampliou-se a cobertura previdenciria criando-se a fgura do segurado
especial. O segurado especial o trabalhador rural que vive sob o regime de economia
familiar, isto , que produz fora do regime assalariado. Esta nova categoria de segurado
regida por princpios diferenciados, os princpios beveridgeanos, segundo os quais os
indivduos no precisam obrigatoriamente contribuir fnanceiramente para ter direito
ao benefcio. Nesse caso, o acesso ao benefcio est relacionado com algum critrio de
cidadania. Para os rurais que vivem em regime de economia familiar, basta que com-
provem sua insero neste tipo de regime de produo. Com a Constituio, criou-se
tambm o piso previdencirio no valor de um salrio mnimo. O estabelecimento de um
benefcio mnimo e de regras diferenciadas de acesso (no relacionadas exclusivamente
contribuio fnanceira) so as caractersticas bsicas do princpio de universalidade
discutido no pargrafo anterior. V-se, ento, que o princpio da universalidade, tpico
da Seguridade Social, na Previdncia s se aplica ao subsistema da Previdncia Rural e,
ainda assim, queles que produzem em regime de economia familiar.
Dessa forma, a Previdncia Social brasileira atende aos trabalhadores que contribuem
fnanceiramente no formato clssico e a um grupo especial que contribui fnanceiramente
apenas quando vende excedentes agrcolas no mercado de atacado. H, assim, no mbito
do Regime Geral de Previdncia Social, diversas categorias de segurados:
Os empregados: trabalhadores com carteira assinada, trabalhadores temporrios, dire-
tores-empregados, quem tm mandato eletivo, quem presta servios a rgos pblicos
(como ministros e secretrios e cargos em comisso em geral), quem trabalha em empresas
nacionais no exterior, multinacionais no Brasil, organismos internacionais e misses
. Dentre os benefcios existentes no sistema previdencirio brasileiro, especialmente no Regime Geral de Previdncia Social
(que abarca a maioria dos trabalhadores, como ser discutido mais frente), destaca-se que: para os casos de doenas,
h o auxlio-doena; para o caso de invalidez, quando a pessoa adoece e no recupera a capacidade de trabalho, h a
aposentadoria por invalidez; para a maternidade, o auxlio-maternidade; para a velhice, as aposentadorias por idade; para
casos de morte, penso por morte para aos dependentes; para os acidentes e doenas relativas a acidentes de trabalho, h
o auxlio-doena acidentrio, aposentadoria por invalidez acidentria e penses por morte acidentria. H ainda a aposen-
tadoria por tempo de contribuio que no est relacionada com nenhum dos riscos clssicos mencionados.
diplomticas instaladas no pas.
2
Estes esto includos no Regime Geral de Pre-
vidncia Social. Os servidores pblicos so atendidos pelos Regimes Prprios de
Previdncia Social.
Empregados domsticos: quem presta servio na casa de outra pessoa ou famlia,
como: governanta, enfermeiro, jardineiro, motorista, caseiro, domstica e out-
ros.
Trabalhador avulso: Trabalhador que presta servio a vrias empresas, mas con-
tratado por sindicatos e rgos gestores de mo-de-obra.
Contribuinte individual: quem trabalha por conta prpria (os autnomos) e os
trabalhadores que prestam servios de natureza eventual a empresas, sem vnculo
empregatcio. Tambm esto nesta categoria os empregadores e aqueles que no
tm carteira assinada, mas contribuem para a Previdncia.
Segurado Especial: So os trabalhadores rurais, assim como pescador artesanal e
ndios que exercem atividade rural, que produzem em regime de economia familiar,
sem utilizao de mo-de-obra assalariada.
Segurado facultativo: so aqueles que tm mais de 16 anos, no tm renda
prpria, mas decidem contribuir para a Previdncia Social (donas de casa,
estudantes, desempregados etc.).
Assim, existem regras e alquotas de contribuio diferenciadas para cada categoria.
O quadro a seguir mostra os benefcios ofertados pela Previdncia de acordo com os
diferentes tipos de segurados. V-se que todas as categorias esto cobertas contra os
riscos sociais mencionados anteriormente. Destaca-se apenas que h benefcios que s
so pagos a determinadas categorias de segurados. o caso da aposentadoria especial, do
auxlio-acidente e do salrio-famlia. A aposentadoria especial paga aos trabalhadores
que trabalham em condies prejudiciais a sua sade e integridade fsica, principalmente
expostos a agentes qumicos e biolgicos. O tempo de contribuio para as aposentadorias
especiais reduzido, variando de 15, 20 ou 25 anos dependendo do tipo de exposio
do segurado. O auxlio-acidente pago aos trabalhadores que sofrem acidentes e fcam
com algum tipo de seqela. Apenas os empregados, avulsos e segurados especiais tm
direito a este benefcio. Por fm, o salrio-famlia o benefcio pago para auxiliar o sus-
tento dos flhos menores de 14 anos dos trabalhadores. Apenas os empregados e avulsos
tm direito a este benefcio.
QUADRO
Benefcios ofertados pela Previdncia Social de acordo com as diferentes categorias de segurados
Empregado Domstico Avulso Cont. indiv. Seg. esp. Seg. facult.
Apos. idade x x x x x x
Apos. tempo de contribuio x x x x x
Apos. invalidez x x x x x x
Apos. especial x x
Auxlio-doena x x x x x x
Auxlio-acidente x x x
Auxlio-recluso x x x x x x
Penso por morte x x x x x x
Salrio-maternidade* x x x x x x
Salrio-famlia x x
Fonte: www.mps.gov.br
Obs.:*contribuintes individuais e seguradas facultativas precisam comprovar carncia de dez contribuies para ter direito ao benefcio. As seguradas
especiais precisam comprovar dez meses de trabalho rural. As outras seguradas no precisam de carncia.
. No caso dos organismos internacionais e misses diplomticas, a Justia do Trabalho brasileira entende que se: a pessoa
tem uma rotina diria de trabalho, subordinada a algum chefe, h pessoalidade (a prpria pessoa que vai trabalhar), ento
h vnculo de trabalho entre esta pessoa e o organismo internacional e/ou misso diplomtica no qual ela trabalha e esta
pessoa tem todos os direitos trabalhistas e previdencirios garantidos em lei.
Essas diferentes categorias de segurados classifcam aqueles que tm acesso Previ-
dncia e orientam o dimensionamento da proporo de quem e quem no segurado
da Previdncia Social na Populao Economicamente Ativa (PEA). Como mencionado
anteriormente, os segurados da Previdncia so os que contribuem fnanceiramente
(empregados com carteira de trabalho assinada, conta prpria, sem carteira, empre-
gadores e no remunerados contribuintes e os funcionrios pblicos em seus regimes
prprios) e os segurados especiais. A incluso destes ltimos aumentou e melhorou a
cobertura previdenciria e qualidade desta ao se atender o princpio de universalidade
da Seguridade Social.
No entanto, o nvel de cobertura previdenciria est estreitamente ligado dinmica
de crescimento econmico do pas e estrutura do mercado de trabalho. Em perodos
de baixo crescimento, aumentam o desemprego e a quantidade de trabalhadores inse-
ridos informalmente no mercado de trabalho. Ou seja, reduz tambm a quantidade de
contribuintes e, assim, a formalidade em termos previdencirios. Com isto, ao longo
dos anos 1990, observou-se uma reduo na quantidade de contribuintes do sistema
previdencirio brasileiro. S a partir de 2004, quando houve certo reaquecimento da
economia, que a quantidade de trabalhadores segurados voltou a crescer, principalmente
os segurados contribuintes.
TABELA
Evoluo da participao de segurados e no-segurados da Previdncia na PEA*
995 998 00 004
**
005
**
Segurados
Segurados contribuintes
Empregado com carteira (inclusive domstico) 3,9 30,4 3, 3,44 33,05
Empregado sem carteira (inclusive domstico) ,38 ,67 ,05 ,8 ,4
Autnomos contribuintes 4,0 3,49 ,84 ,94 ,95
Funcionrio pblico (inclusive militares) 6,9 6,45 6, 6,34 5,99
Empregador - contribuinte ,63 ,36 ,3 ,5 ,9
Subtotal 46, 44,39 44,44 46,5 46,7
Segurados Especiais Potenciais
***
0,7 9,3 8,88 8,76 8,9
Subtotal 56,8 53,6 53,3 54,9 55,6
No-segurados
Desempregados 8,6 ,9 ,87 ,9 3,54
Desemprego aberto 6,7 9,8 9,5 9,37 9,76
Desemprego oculto por trabalho precrio
****
,45 3, 3,37 3,54 3,78
Autnomos no-contribuintes e no-agrcolas 5,74 5,3 4,5 3,7 3,4
Empregado sem carteira e no-contribuinte 8,8 7,55 7,74 7,06 6,7
Rural 4,86 4,0 3,58 3,5 3,4
Urbano 3,3 3,53 4,6 3,55 ,76
Empregador no-contribuinte ,7 ,3 ,53 ,4 ,4
Subtotal 3 43,7 46,37 46,66 45,09 44,36
Fonte: Elaborao dos autores a partir dos microdados de Pnad-IBGE: 995, 998, 00, 004 e 005.
Obs.:* A Populao Economicamente Ativa considerada corresponde a: homens com idade entre 6 e 59 anos e mulheres com idade entre 6 e 54
anos, que estavam ocupados e/ou procuraram ocupao na semana de referncia.
** Em 004 a Pnad foi implantada nas reas rurais da regio Norte, alcanando a cobertura completa do territrio nacional. Por causa da
infuncia dessa parcela nos resultados de 004 e 005, as comparaes temporais foram feitas considerando a cobertura geogrfca
anterior a 004.
*** Foram considerados segurados especias potenciais os homens com idade entre 6 e 59 anos e as mulheres com idade entre 6 e 54 anos
**** Ocupados que no contribuam a Previdncia e que procuraram emprego na semana de referncia, excludos os segurados especiais.
A partir dos dados da tabela 1, de 1995 a 2005, observa-se que a proporo de
segurados na PEA considerada (homens de 16 a 59 anos e mulheres de 16 a 54 que
estavam ocupados ou procurando trabalho) caiu de 1995 a 2002, voltando a crescer em
2004 sem, contudo, atingir a proporo do incio da srie, quando representava 56,3%
da PEA. De 1995 a 1998 a proporo de contribuintes reduziu-se, voltando a crescer
a partir de 1998. Destacam-se o aumento da proporo de empregados com carteira
assinada e os sem carteira assinada contribuintes: os com carteira assinada, que represen-
tavam 31,2% da PEA em 1995 passaram a representar 33% em 2005; ao passo que
os sem carteira contribuintes, eram 1,4% em 1995 e passaram a ser 2,42% em 2005.
S para ilustrar a deteriorao do mercado de trabalho nos anos 1990, em 1980 ano
em que ainda no existia a fgura do segurado especial e a situao do emprego formal
era muito mais favorvel 55,6% da PEA contribua, ou seja, uma reduo de vinte
pontos percentuais no total da PEA contribuinte.
TABELA
Evoluo da PEA, populao ocupada, quantidade de contribuintes e relao
contribuintes/benefcirios da Previdncia Social 1995-2005
995 998 00 004* 005* 005-995
Pop. econ. ativa(a)** 63.608.87 67.63.037 76.346.508 8.075.9 84.703.575 -
Evoluo 5,59 3,67 7,5 3, 33,
Pop. ocupada(b)*** 47.65.657 48.376.047 55.073.836 59.08.546 60.593.857 -
Evoluo ,35 3,85 7,8 ,56 8,
Quantidade de contribuintes (c)**** 4.946.353 5.48.55 9.7.4 3.674.64 34.483.757 -
Evoluo ,4 4,88 ,6 5,54 38,
Benefcios pagos pelo RGPS (d)***** 3.435.04 5.33.850 7.08.354 8.38.03 8.900.78 -
Evoluo 3,98 ,37 6,5 3,3 40,7
Relao contribuintes/benefcirios (c/d) ,86 ,66 ,7 ,78 ,8 -
Relao pop. ocup./benefcirios(b/d) 3,5 3,6 3, 3, 3, -
Fonte: Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (Pnads) do IBGE: 995, 998, 00, 004 e 005. E Anurio Estatstico da Previdncia Social
(Infologos) e Boletim Estatstico da Previdncia Social.
Obs.: * Em 004 a Pnad foi implantada nas reas rurais da regio Norte, alcanando a cobertura completa do territrio Nacional. Por causa da
infuncia dessa parcela nos resultados de 004 e 005, as comparaes temporais foram feitas considerando a cobertura geogrfca anterior
a 004.
** A Pop. Econ. Ativa considerada corresponde a: homens com idade entre 6 e 59 anos e mulheres com idade entre 6 e 54 anos, que estavam
ocupados e/ou procuraram ocupao na semana de referncia.
*** So as pessoas ocupadas no mbito do conceito de PEA mencionado na nota anterior, no contabilizando os funcionrios pblicos e os
segurados especiais.
**** So considerados contribuintes os empregados com carteira assinada (inclusive os domsticos), empregados sem carteira assinada que
contribuem (inclusive os domsticos), empregadores contribuintes e autnomos contribuintes.
***** Apenas os benefcios previdencirios e acidentrios permanentes (aposentadorias e penses) pagos no ms de setembro de cada ano
(ms em que so coletados os dados da Pnad).
Complementando a anlise, a tabela 2 apresenta dois conjuntos de informaes:
o primeiro a evoluo das quantidades de pessoas na PEA considerada, na Populao
Ocupada, contribuintes e benefcios permanentes (aposentadorias e penses) pagos
pelo Regime Geral de Previdncia Social. E a segunda a relao entre contribuintes
e benefcirios. No que se refere ao primeiro conjunto, os dados da tabela 2 mostram
que a quantidade de contribuintes cresceu mais que a PEA e a Populao Ocupada no
perodo analisado. Comparando os anos de 1995 com 2005, tem-se que: a PEA cresceu
33,2%, a Populao Ocupada , 28,2% e a quantidade de contribuintes em relao
PEA cresceu 38,2% no perodo. Para a Previdncia Social, este um fato muito positivo,
tendo como conseqncia o crescimento da quantidade de contribuintes por benefci-
rios da Previdncia de 1998 a 2005, indo de 1,66 a 1,82. Considerando uma situao
hipottica na qual todos os ocupados so formais do ponto de vista previdencirio, isto
, so contribuintes, observa-se que h um espao para esta relao entre contribuintes/
benefcirios aumentar, indo a mais de trs contribuintes por benefcirio, como mostra a
ltima linha da tabela. Este fato refora a necessidade de aes de incluso previdenciria
para aumentar a quantidade de contribuintes no sistema.
Voltando aos dados da tabela 1, tem-se que a proporo no segurada da PEA,
que em 1995 era de 43,7%, em 2005 passou a ser de 44,3%. No caso dos no segu-
rados, destaca-se o aumento na quantidade de desempregados, que passou de 8,6%
para 13,5%. A proporo de no segurados na PEA ainda muito elevada. Parte deste
grupo tem rendimentos muito baixos e se constituem em pblico alvo potencial dos
benefcios assistenciais da Lei Orgnica de Assistncia Social. Esses benefcios correspon-
dem a um salrio mnimo e so pagos aos idosos (acima de 65 anos) e aos portadores
de defcincias que tm renda familiar per capita inferior a de salrio mnimo, no
tendo, ento, condies de prover o prprio sustento. No entanto, o pblico-alvo da
Assistncia Social no est coberto contra riscos sociais relacionados com a atividade
laboral, s doenas e maternidade, por exemplo; riscos estes, como j mencionados,
cobertos pela Previdncia Social.
A cobertura contra esses riscos o principal atrativo da Previdncia quando com-
parada com a Assistncia Social, justifcando as contribuies realizadas na vida ativa,
nos casos em que os trabalhadores tm condies de contribuir. H na PEA no segu-
rada um outro grupo que tem rendimentos superiores a um salrio mnimo e objeto
de polticas e programas que visam incluso previdenciria, os quais sero discutidos
mais adiante.
Ainda com relao estrutura do mercado de trabalho, interessante observar a
evoluo da populao coberta pela Previdncia Social com um recorte de raa e gnero.
Diversos estudos j mostraram que mulheres e negros tm uma insero mais vulnervel
no mercado de trabalho, quando comparados com homens e com os brancos. Essas desi-
gualdades no mercado de trabalho acabam por se refetir na cobertura previdenciria, pois
a proporo de segurados contribuintes nos grupos minoritrios inferior verifcada
entre os homens e os brancos (grupos mais bem inseridos no mercado de trabalho).
TABELA 3
Contribuintes e no contribuintes da Previdncia Social de acordo com a raa
e o gnero, 1995 e 2005

995 005
Branca Negra Total Branca Negra Total
Contribuintes
Assalariado formal 6,8% 37,% 00,0% 57,9% 4,% 00,0%
Sem carteira/contrib. 60,% 39,8% 00,0% 5,9% 47,% 00,0%
Conta prpria/contrib. 76,6% 3,4% 00,0% 7,8% 7,% 00,0%
Empregador/contrib. 83,9% 6,% 00,0% 8,4% 7,6% 00,0%
Sem remunerao/contrib. 8,% 7,8% 00,0% 79,7% 0,3% 00,0%
Total contribuinte 65,% 34,8% 00,0% 59,9% 40,% 00,0%
No Contribuintes
Sem carteira/NC 44,% 55,9% 00,0% 4,8% 57,% 00,0%
Conta prpria/NC 49,% 50,9% 00,0% 46,% 53,8% 00,0%
Empregador/NC 66,0% 34,0% 00,0% 60,8% 39,% 00,0%
Sem remunerao/NC 5,5% 48,5% 00,0% 44,6% 55,4% 00,0%
Total no contribuinte 48,% 5,8% 00,0% 45,0% 55,0% 00,0%
Total geral 56,5% 43,5% 00,0% 5,4% 47,6% 00,0%
Masculino Feminino Total Masculino Feminino Total
Contribuintes
Assalariado formal 6,8% 38,% 00,0% 58,% 4,9% 00,0%
Sem carteira/contrib. 55,4% 44,6% 00,0% 46,% 53,9% 00,0%
Conta prpria/contrib. 75,8% 4,% 00,0% 7,8% 8,% 00,0%
Empregador/contrib. 78,8% ,% 00,0% 7,6% 8,4% 00,0%
Sem remunerao/contrib. 3,6% 68,4% 00,0% 6,4% 83,6% 00,0%
Total contribuinte 63,7% 36,3% 00,0% 59,0% 4,0% 00,0%
No Contribuintes
Sem carteira/NC 56,% 43,9% 00,0% 54,% 45,9% 00,0%
Conta prpria/NC 69,5% 30,5% 00,0% 67,% 3,8% 00,0%
Empregador/NC 83,7% 6,3% 00,0% 75,8% 4,% 00,0%
Sem remunerao/NC 30,6% 69,4% 00,0% 34,0% 66,0% 00,0%
Total no contribuinte 56,% 43,9% 00,0% 56,% 43,9% 00,0%
Total geral 59,8% 40,% 00,0% 57,5% 4,5% 00,0%
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, 995 e 005.
Elaborao: Ipea.
Os dados da tabela 3 mostram essa diferena. Observa-se, contudo, uma reduo na
desigualdade tanto entre brancos e negros quanto entre homens e mulheres. Em termos
de raa, tem-se que os brancos eram 65,2% dos contribuintes em 1995, enquanto os
negros eram 34,8%, correspondendo a uma diferena de 25,6 pontos percentuais. J em
2005, a diferena reduziu-se para 15,8 pontos. No entanto, entre os no-contribuintes,
em que os negros so maioria, a diferena aumentou de 3,6 pontos percentuais em 1995
para dez pontos percentuais em 2005. Isto se explica pelo fato de a participao dos
negros na populao ocupada ter aumentado mais que a dos brancos. De acordo com
os dados da 2
a
edio do Retrato da Desigualdade, elaborado pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) e o Unifem (Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas
para a Mulher), entre os anos de 1996 e 2004, a proporo de brancos na populao
ocupada aumentou 19%, enquanto a de negros aumentou 39%. Em resumo, reduziu-se
a desigualdade entre brancos e negros entre os contribuintes, mas no houve melhora no
tipo de insero dos ltimos no mercado de trabalho e na formalidade previdenciria.
Fenmeno semelhante aconteceu quando comparamos homens e mulheres. Em
1995, a diferena entre homens e mulheres contribuintes era de 27,4 pontos percentuais
e em 2005 passou para 18. O que chama a ateno que no houve alterao entre os
no-contribuintes quando o recorte gnero. Assim como aconteceu com a comparao
brancos/negros, a proporo de mulheres na populao ocupada cresceu mais que a dos
homens: a delas cresceu 35% entre 1996 e 2004 e a deles 22% no mesmo perodo, de
acordo com os dados do Retrato das Desigualdades.
3 Questo institucional e balano de polticas
O sistema contributivo previdencirio brasileiro est estruturado em trs pilares. Um
dos pilares formado pela previdncia bsica, coberta pelo Regime Geral de Previdncia
Social (RGPS) e administrada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Este
pilar atende obrigatoriamente aos empregados do setor privado (regidos pela Consolida-
o das Leis Trabalhistas CLT), de empresas estatais, trabalhadores rurais do Regime
de Economia Familiar, assim como os conta-prprias e contribuintes avulsos. Esse o
principal pilar da Previdncia Social. Em 2005, 49,6% da PEA com idade entre 16 e 59
anos eram segurados do RGPS, sendo 8,9% segurados da Previdncia Rural programa
que segue os princpios da Seguridade Social mencionados na discusso da situao
social da Previdncia Social.
Outro pilar o dos regimes de previdncia para servidores pblicos civis e militares
em nveis federal, estadual e municipal. Com exceo da previdncia para os militares,
esses so regimes que seguem os princpios gerais do Regime Jurdico nico, norma
que disciplina as atividades dos servidores pblicos. Esse pilar compulsrio e de res-
ponsabilidade do Estado por meio de diversos Regimes Prprios de Previdncia Social
(RPPS). Atendia, em 2005, 6% dos segurados da Previdncia Social.
Por fm, o terceiro pilar composto pela Previdncia Complementar. Essa volun-
tria e tem por objetivo conceder benefcios opcionais complementares aos segurados
da previdncia dos empregados do setor privado. O pblico-alvo de uma minoria da
populao que possui rendimentos elevados e querem complementar sua aposentadoria,
j que a maioria dos trabalhadores tem direito aos benefcios da Previdncia bsica, cujo
teto de remunerao situa-se ao redor de nove salrios mnimos. Cerca de 2,9% da PEA
discutida na seo sobre a situao social da Previdncia Social contribuam para algum
plano de Previdncia Complementar em 2005.
A Previdncia Complementar divide-se em Previdncia Complementar Privada
Fechada e Aberta. Na Previdncia Complementar Aberta, qualquer cidado pode in-
gressar em um de seus planos, ao passo que na Fechada, apenas pessoas que integram
determinado grupo, geralmente vinculado a uma empresa ou um conglomerado, e mais
recentemente a entidades de classe ou sindicatos.
3
A partir da EC n
o
41/2003 fcou ins-
tituda a Previdncia Complementar Pblica, especfca para Servidores Pblicos. No
entanto, esta ltima est pendente de regulamentao.
Esta seo tem por objetivo discutir a questo institucional e as polticas em
cada um dos pilares do sistema previdencirio brasileiro. Sero destacados a organi-
zao, os principais problemas identifcados, as solues apresentadas e as questes
que permanecem pendentes de ao estatal.
3. Organizao institucional da Previdncia Social
A institucionalidade da Previdncia Social brasileira est organizada em torno do Ministrio
da Previdncia Social (MPS). At 2003, ano em que se iniciou o Governo Lula, chamava-se
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, abarcando tambm a Secretaria de Assistncia
Social. A partir de 2003, com a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social, a rea de
Assistncia foi toda transferida para o novo ministrio e o primeiro passou a tratar apenas
de assuntos relacionados com a Previdncia Social. No mbito do MPS, h a Secretaria
de Polticas de Previdncia Social (SPPS), a Secretaria de Previdncia Complementar e a
rea de Receita Previdenciria.
A SPPS desenvolve aes de superviso, acompanhamento e elaborao de polticas
relacionadas com a Previdncia Social Bsica (o RGPS) e com os regimes prprios dos
servidores pblicos (os RPPSs). No caso do RGPS auxiliada pelo Conselho Nacional de
Previdncia Social (CNPS), que um conselho de gesto da poltica previdenciria, por
meio do qual se concretiza o princpio de gesto participativa prevista na Constituio
Federal. O CNPS tem composio quadripartite, com representantes do governo, dos
trabalhadores, empregadores e aposentados. O CNPS foi criado com a Lei n
o
8.213/91
e sua atuao como rgo deliberativo vem amadurecendo desde sua implementao
aos dias atuais. H tambm os Conselhos de Previdncia Social, vinculados ao CNPS,
criados em 2003, por meio do DEC n
o
4.874. So unidades descentralizadas, com ca-
rter consultivo, e seu objetivo apresentar propostas para melhorar a gesto e a poltica
previdenciria, tendo como diferencial o conhecimento das necessidades especifcas de
cada localidade. Os conselhos descentralizados preenchem uma lacuna deixada pelos
conselhos estaduais e municipais de Previdncia Social, criados ao mesmo tempo que o
CNPS e extintos alguns anos depois. Esses conselhos tinham uma srie de problemas de
funcionamento, tais como o uso de critrios polticos para o preenchimento de suas vagas,
mas tambm desempenhavam uma importante funo como ombudsman da poltica
previdenciria. Muitos problemas locais eram conhecidos por meio desses conselhos.
A administrao do RGPS est a cargo do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS). O INSS um rgo pblico ligado ao MPS que cuida das aes de atendimento
ao pblico segurado da Previdncia Social, tais como a concesso e o pagamento dos
benefcios ofertados pela Previdncia e, tambm, pela Assistncia Social. Ao longo dos
dez anos analisados nesta edio, o INSS passou por importantes reestruturaes, todas
3. A aprovao da Lei Complementar n
o
09/00 cria a possibilidade de planos fechados institudos por entidades de
classe ou sindicatos.
visando a melhorar a qualidade do atendimento aos segurados. No cabe aqui explorar
e citar todas as modifcaes j feitas, mas vale citar as ltimas alteraes realizadas em
2005. Foram alteraes na linha de comando, comunicao e coordenao entre as
unidades que compem o INSS. Antes da reforma na sua estrutura, o INSS era dirigido
por uma diretoria colegiada. Decidiu-se, ento, acabar com esta diretoria e restabelecer
a hegemonia da presidncia nesse rgo. Criou-se a Diretoria de Atendimento, que tem
por objetivo propor e acompanhar aes que melhorem o nvel de organizao, contro-
le e capacitao tcnica de forma que refita na qualidade do atendimento, reduzindo
flas nas agncias e tempo de espera para a concesso de benefcios. Outra importante
mudana foi a criao das gerencias regionais no lugar das extintas superintendncias da
Previdncia Social. Foram criadas cinco gerncias regionais: em So Paulo, Belo Hori-
zonte, Florianpolis, Braslia e Recife. Tambm houve a reestruturao das carreiras do
instituto, por meio da criao de um conjunto de gratifcaes aos servidores.
4

Outra alterao que merece destaque a transferncia da rea de arrecadao,
que antes integrava a estrutura do INSS e passou a fazer parte do MPS. Em 2004 foi
criada no mbito do MPS a Secretaria de Receita Previdenciria (SRP). Essa medida foi
parte de um pacote de aes voltadas para a melhoria da arrecadao previdenciria e
combate s fraudes e sonegaes, sendo um primeiro passo para a unifcao das estru-
turas arrecadadoras do Estado, com a criao, em 2005, da Receita Federal do Brasil,
popularmente conhecida como Super Receita. Um dos objetivos da Receita Federal do
Brasil era fortalecer a administrao tributria e possibilitar o cruzamento de dados entre
a Receita Federal e a Previdncia Social, facilitando a identifcao dos sonegadores da
Previdncia e a aplicao de medidas de recuperao de dbitos. A Receita Federal do
Brasil foi criada por meio da Medida Provisria n
o
258/2005, mas acabou sendo extinta
por falta de quorum para a aprovao da lei de converso desta MP. Mesmo no existin-
do a estrutura unifcada, foram frmados convnios entre as duas secretarias de receita,
permitindo o cruzamento de dados de CPFs e CNPJs, e futuramente a compensao
entre dbitos e crditos de pessoas fsicas e jurdicas.
A SPPS tambm centraliza informaes dos regimes prprios de Previdncia Social j
institudos em nvel estadual e municipal. H RPPSs nos 27 estados e no Distrito Federal e
em mais de 2.100 municpios. A articulao dessas diferentes instncias ocorre no mbito
do Conselho Nacional de Dirigentes de Regimes Prprios de Previdncia Social (Cona-
prev). O Conaprev foi criado em 2001 e tem por objetivo acompanhar e avaliar polticas e
diretrizes voltadas para o servidor pblico. composto por representantes de cada estado,
associao de municpios, Ministrio do Planejamento, Ministrio da Previdncia Social
e do INSS. O Conaprev ganhou importncia nas discusses da reforma da previdncia
realizada em 2003, servindo como rgo consultivo.
No caso da Unio ainda no existe um rgo centralizador de informaes de todos
os sub-regimes (Foras Armadas, Judicirio e Ministrio Pblico, Legislativo e servidores
civis do Executivo). A inexistncia desse rgo centralizador deixa o sistema vulnervel
na gesto dos vrios subsistemas que o constituem. As prprias medidas constitucionais
e infra-constitucionais de controle dos gastos e restrio a benefcios no se completam
sob formato de gesto mais austera como ocorre no RGPS, pelas medidas de gesto
adotadas no INSS. Esse um dos principais desafos do sistema atualmente.
4. Para mais detalhes sobre a reestruturao do INSS ver a edio n
o
deste peridico.
H ainda no MPS a Secretaria de Previdncia Complementar (SPC). A SPC
responsvel pela fscalizao e regulao das Entidades Fechadas de Previdncia Com-
plementar. Nesta tarefa auxiliada pelo Conselho Gestor de Previdncia Complementar
(CGPC). Houve duas tentativas de dar mais autonomia e aumentar o poder de regu-
lao e fscalizao da SPC. A primeira foi no fm da dcada de 1990, quando o ento
MPAS encaminhou Presidncia da Repblica um projeto para transformar a SPC em
Agncia Nacional de Previdncia Complementar. A segunda tentativa ocorreu em 2004.
Por meio da MP n
o
233/2004, e em consonncia com o art 5
o
da LC n
o
109/2001, foi
criada a Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (Previc). Esta seria
um rgo com autonomia administrativa e fnanceira, vinculado ao Ministrio da Pre-
vidncia Social. Suas principais atribuies seriam de regulao, fscalizao, formulao
e execuo das polticas de previdncia complementar fechada, entre outras. Seu fnan-
ciamento seria inicialmente com recursos do Oramento, mas esperava-se que a criao
da Taxa de Fiscalizao e Controle, a ser paga pelos fundos de penso fechados, gerasse
recursos sufcientes para o autofnanciamento da Previc. Da forma como foi concebida,
a Previc seria um rgo fscalizador-regulador das Entidades Fechadas de Previdncia
Complementar (EFPCs) semelhante Superintendncia de Seguros Privados (Susep)
para as Entidades Abertas de Previdncia Complementar. Em junho de 2005, a MP
n
o
233/2004, que criava a Previc, caducou. Seu principal efeito foi a extino da ins-
tituio recm-criada e a volta, na prtica, a situao pr LC n
o
109/2001, na qual a
fscalizao das EFPCs volta a ser realizada pela SPC e a regulao pelo CGPC.
A regulao e a fscalizao das entidades abertas de previdncia complementar, pla-
nos oferecidos por bancos e seguradoras privadas, est a cargo do Ministrio da Fazenda.
O tratamento o mesmo de outras modalidades de seguro privado. So reguladas pelo
Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) e fscalizadas pela Susep.
Em termos de organizao institucional, quando se trata dos trs pilares da Pre-
vidncia Social, a principal lacuna a existncia de um rgo gestor da Unio. E este
um assunto que no alcanou a agenda de aes prioritrias no que diz respeito
Previdncia Social.
3. Regime Geral de Previdncia Social (RGPS)
No perodo analisado nesta edio de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise
(1995-2005), as discusses e as iniciativas governamentais no campo da Previdncia
Social tiveram como principal tpico o equilbrio fscal do sistema. Isto se explica pelo
fato de que o volume de recursos utilizados no pagamento de benefcios cresceu em rit-
mo mais acelerado do que o volume de recursos arrecadados por meio de contribuies
de empregados e empregadores. Como poder ser observado na seo Financiamento e
gastos deste captulo, a partir de 1995 a Necessidade de Financiamento do sistema pas-
sou a ser crescente: em 1995 correspondia a 0,06% do Produto Interno Bruto (PIB),
e em 2005, a 1,93%. Foram realizadas trs reformas nestes dez anos: duas no Governo
Fernando Henrique Cardoso (uma constitucional e outra, conseqncia da primeira,
infraconstitucional) e uma no Governo Lula.
Antes de iniciar a anlise do perodo aqui abordado, vale mencionar alguns aspectos
do perodo precedente que so fundamentais para a compreenso do contexto e surgi-
mento dos problemas da poltica previdenciria na dcada objeto de anlise. No que
se refere aos gastos, o desequilbrio nas contas previdencirias pode ser explicado pela
entrada em vigor das novas regras previdencirias inspiradas nos princpios clssicos da
Seguridade Social. Esses princpios afrmam e ampliam direitos sociais e, conseqen-
temente, a quantidade de benefcios pagos, no mbito da Previdncia Rural. Se por
um lado esses novos direitos so, em parte, responsveis pelo crescimento do estoque
de benefcios nos primeiros anos da dcada de 1990, por outro, tambm geram efeitos
positivos na reduo da pobreza e ampliao da cobertura previdenciria. Outra parte
considervel explicada pelo cumprimento dos requisitos exigidos para a aposentaria
por um conjunto de trabalhadores que se inseriu no sistema quando o pas atravessava
um perodo de alto crescimento do emprego formal (anos 1970).
No que se refere aos primeiros anos da dcada e aos benefcios do segundo grupo
de segurados j citados, os problemas relacionados ao equilbrio atuarial do sistema eram
contornados por ajustes possibilitados pelo ambiente infacionrio do pas. Havia duas
formas de ajustes. A primeira ocorria no clculo dos benefcios: os ltimos salrios de
contribuio no eram corrigidos, o que reduzia o valor do benefcio inicial a ser recebido.
O outro mecanismo de ajuste era a subindexao na correo dos benefcios em manu-
teno, ou seja, os benefcios eram corrigidos abaixo da infao. Aps a implementao
do Plano Real, e a conseqente queda na infao, no foi mais possvel utilizar essas
formas de ajuste para camufar a necessidade de fnanciamento do sistema.
Dessa forma, em 1995 entrou em pauta a realizao de uma reforma no sistema
previdencirio brasileiro, como parte de um conjunto de reformas estruturais para con-
trolar os gastos pblicos no pas. Optou-se, ento, por resolver a questo pelo lado das
despesas. Havia duas opes de reforma: uma mais radical, com a institucionalizao de
um regime de capitalizao, a exemplo do que foi feito em outros pases latino-americanos
que passavam por problemas semelhantes; e outra, escolhida pelo governo brasileiro,
com mudanas de algumas regras do sistema existente.
Em 1995 foi enviada ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucio-
nal n
o
33, que teve longa tramitao, sendo aprovada apenas em 1998, dando origem
EC n
o
20/98. As principais mudanas implementadas com a EC n
o
20/98 foram: a
substituio da aposentadoria por tempo de servio por aposentadoria por tempo de
contribuio, o fm da aposentadoria por tempo de servio proporcional, restrio
concesso de aposentadoria especial e eliminao da regra de clculo das aposentadorias
do texto constitucional. Essa regra passou a ser objeto de normas infraconstitucionais,
abrindo espao para a criao da lei do Fator Previdencirio no ano seguinte aprova-
o da Reforma. O quadro 2, publicado no n
o
6 deste peridico resume as principais
medidas da EC n
o
20.
A substituio da aposentadoria por tempo de servio pela aposentadoria por tempo
de contribuio proposta pelo governo inclua tambm o estabelecimento de uma idade
mnima como um dos requisitos para o novo benefcio. No entanto, a idade mnima
no foi aprovada pelo Congresso Nacional, e a desconstitucionalizao da frmula de
clculo dos benefcios abriu caminho para a segunda reforma do governo FHC: a criao
do fator previdencirio, por meio de norma infraconstitucional. O fator previdencirio
foi institudo em 1999 e consiste em uma frmula para calcular o valor inicial das apo-
sentadorias, que leva em considerao o tempo de contribuio, a idade e a expectativa
de sobrevida do solicitante.
5
Foi o mecanismo pensado para estimular a postergao do
5. O fator previdencirio apresentado pela seguinte frmula: 1
100
tc a Id tc a
Fator f
Es
+ ] |
+
' J ]
( J ]
, onde TC= tempo de
contribuio; a= alquota de contribuio; e ES= expectativa de sobrevida do solicitante.
momento de se aposentar, promovendo, assim, uma economia ao sistema. aplicado
obrigatoriamente para as aposentadorias por tempo de contribuio e somente quando
vantajoso para o segurado, ou seja, quando maior do que 1, no caso das aposenta-
dorias por idade.
QUADRO
Mudanas no Regime Geral de Previdncia Social EC n
o
20/98
Situao em 995 EC n
o
0 (Dez. 998)
Aposentadoria por tempo de servio (integral)
Aps 35/30 anos de servio (respectivamente H/M) e
tempo mnimo de contribuio: reposio de 00% do
salrio de contribuio.
eliminada
Aposentadoria por tempo de servio
(proporcional).
Aps 30/5 anos de servio (H/M) e tempo mnimo
de contribuio: reposio de 70% do salrio de
contribuio + 5% por ano adicional.
eliminada
Aposentadoria por tempo de contribuio No existia
Aps 35/30 anos de contribuio (H/M) sem
limite de idade.
Aposentadoria por idade (normal)
Idade 65/60 anos (H/M) e tempo mnimo de contribuio:
reposio de 70% a 00% do salrio de contribuio.
Texto da Constituio de 988 foi mantido
Aposentadoria por idade (rural)
Idade 65/60 (H/M), ter trabalhado em regime de
economia familiar com tempo de servio rural similar ao
tempo mnimo de contribuio urbana. Benefcio: um
salrio mnimo.
Texto da Constituio de 988 foi mantido
Base de clculo dos benefcios (salrio de
contribuio)
Mdia das ltimas 36 contribuies mensais, no prazo de
48 meses, corrigidas monetariamente
Regra foi eliminada do texto constitucional
Aposentadoria especial para professor(a)
Aps 30/5 anos (H/M) e tempo de contribuio mnimo:
reposio de 00% do salrio de contribuio.
Elimina-se a aposentadoria especial para
professores do nvel superior de ensino.
Aposentadoria especial por insalubridade
Aps 5, 0 ou 5 anos de servio, de acordo com o
setor de atividade.
Mantido, mas limitado aos trabalhadores que
tenham sido efetivamente expostos a situao
insalubre.
Piso previdencirio. Um salrio mnimo ofcial Texto da Constituio Federal foi mantido
Teto de benefcios Teto nominal previsto na legislao infraconstitucional
Teto de R$ .00 corrigido anualmente para
preservar o valor real
Tributao de benefcios
Benefcios previdencirios de pessoas com idade de 65
anos ou mais no tributados
Permite tributao de benefcios previdencirios
Proteo de direitos adquiridos -
Reconhecimento pleno dos benefcios j
concedidos e dos direitos j constitudos poca
da promulgao da EC n
o
0.
Regra de transio -
Pessoas ativas no mercado de trabalho no
momento da reforma aposentam-se: a) por idade;
ou b) integralmente na idade de 53/48 com 35/30
anos de contribuio mais pedgio de 0% do
tempo faltante poca da promulgao da EC
n
o
0; ou c) proporcionalmente idade de 53/48
anos com 30/5 anos de contribuio mais
pedgio de 40% do tempo faltante poca da
promulgao da EC n
o
0.
Seguro contra acidente de trabalho tarefa do INSS
aberto ao setor privado em concorrncia ao
INSS, requerendo lei especfca.
Financiamento da Seguridade Social
Financiamento por meio de: a) contribuio de
empregados, empregadores e autnomos sobre o
rendimento do trabalho; b) Cofns (sobre o faturamento
bruto); c) CSLL (sobre o faturamento lquido); d) outras
fontes de menor importncia percentual; e) recursos do
Tesouro.
a) ampliao da base de incidncia da
contribuio sobre o rendimento do trabalho a
toda renda do trabalho, at mesmo de pessoas
sem ocupao permanente. B) alternativa para
a base de incidncia da Cofns: Receita bruta
da empresa; c) possibilidade de alterao de
alquotas de contribuio conforme especifcidade
regional e/ou potencial de criao de empregos
de setor de atividade.
Iseno patronal para entidades flantrpicas Sim. Sim
Vinculao de receitas para o RGPS
No prevista. Vale o princpio da solidariedade na
repartio das receitas entre as diversas reas de
Seguridade Social (previdncia, sade e assistncia
social).
Receita das contribuies sobre o rendimento
do trabalho fca vinculada exclusivamente ao
fnanciamento do RGPS.
Co-gesto da Previdncia Social
Gesto em conjunto com a sociedade (empregados,
trabalhadores e aposentados).
Gesto quadripartite por meio de conselho
com participao da sociedade (empregadores,
trabalhadores e aposentados)
Fonte: Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n
o
6.
A lei que criou essa nova frmula de clculo estabeleceu um perodo de transio
de cinco anos para sua completa aplicao. Findo o perodo de transio, o Ipea por
solicitao do Conselho Nacional de Previdncia Social realizou uma avaliao do
fator previdencirio que constatou a efccia desta frmula de clculo no retardamento
das aposentadorias e aumento do tempo de contribuio dos segurados.
6
Os resulta-
dos da avaliao mostraram que houve uma elevao signifcativa na idade mdia dos
aposentados, entre os perodos 1995-1998 (antes do fator) e 1999-2004 (ps fator): a
idade mdia das mulheres passou de 49,7 para 52,2 e dos homens de 54,3 para 56,9
anos. Este mesmo efeito foi observado no tempo de contribuio dos segurados: o das
mulheres elevou-se de 27,5 para 28,7 anos e o dos homens de 32,7 para 33,8 anos.
As conseqncias na idade e no tempo de contribuio refetem os efeitos cumulativos
da Emenda Constitucional n
o
20 (a Reforma da Previdncia de 1998) e da Lei do
Fator Previdencirio.
H, na lei do fator, uma tese implcita de idade mnima como requisito para apo-
sentadoria, que coerente com os princpios gerais da Seguridade Social. Estes associam
direitos previdencirios a riscos sociais que justifcam a concesso do seguro social.
O problema da lei do fator que ela introduz uma situao de incerteza para o segurado,
que difculta a defnio do melhor momento para se aposentar. Isto porque a expectativa
de sobrevida para cada idade varivel calculada anualmente pelo Instituto Brasileiro
de Geografa e Estatstica (IBGE) e decenalmente revisada por reestimativa com base
no Censo Demogrfco. Como essa varivel apresenta clara tendncia de melhoria (de
2% a 3% ao ano no perodo 1999-2004), a frmula do fator previdencirio tende, em
longo prazo, a aumentar a idade mnima de aposentadoria.
Como pode ser observado, as duas reformas do Governo Fernando Henrique
Cardoso alteraram as regras de concesso e clculo dos benefcios, mas no mudaram
a confgurao e caractersticas do sistema que refetem os princpios da Seguridade
Social, mantendo os direitos conquistados na Constituio de 1988. Porm o en-
durecimento das regras de concesso dos tipos de aposentadorias objeto da reforma
alterou o ritmo de crescimento dos diferentes tipos de benefcios pagos pela Previ-
dncia Social. Enquanto o ritmo de crescimento da quantidade de aposentadorias
por tempo de contribuio no estoque do INSS foi reduzido, aumentou conside-
ravelmente a quantidade de outros tipos de benefcios em estoque, principalmente
o auxlio-doena.
TABELA 4
Evoluo da quantidade dos principais benefcios previdencirios em manuteno pagos pelo INSS,
1995-2005 (taxa percentual mdia de crescimento anual)
005/995 999/995 005/999
Apos. Tempo de Contribuio 4,8 9, ,0
Apos. Idade 3,4 ,9 3,7
Apos. Invalidez ,8 , 3,3
Penses por morte 3, 3,6 ,9
Doena , -,8 ,5
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social e Boletim Estatstico da Previdncia Social, Ministrio da Previdncia Social.
Os dados da tabela 4 mostram a evoluo dos principais benefcios pagos pelo
INSS. A primeira coluna apresenta a taxa mdia de evoluo anual dos benefcios entre
1995 e 2005; a segunda mostra a taxa mdia de evoluo anual dos benefcios durante
a tramitao e aprovao das duas reformas do Governo Fernando Henrique Cardoso;
6. DELGADO, G. C. et al. Avaliao de resultados da lei do fator previdencirio (999-004). Braslia: Ipea, 006 (Texto
para Discusso n
o
6).
e a terceira, a mesma taxa aps estas reformas. Com relao aposentadoria por tempo
de contribuio, observa-se que, durante o perodo de discusso da reforma, houve um
intenso crescimento na quantidade desse benefcio no estoque do INSS. Isto se explica
pela chamada corrida pela aposentadoria originada pelo temor de que fossem feitas
muitas mudanas nas regras para a aposentadoria com a reforma. Neste perodo, a taxa
mdia de crescimento deste benefcio no estoque foi de 9,1% ao ano. J no perodo
seguinte, fnda a corrida pelas aposentadorias e implementao do fator previdencirio,
a taxa passou a ser de 2% ao ano.
Chama ateno a evoluo dos benefcios por incapacidade pagos. Durante o pe-
rodo caracterizado pela corrida pelas aposentadorias, a taxa mdia de crescimento de
auxlios-doena no estoque decresceu 2,8% ao ano; e a de aposentadorias por invalidez,
concedidas quando a pessoa no tem condies de retornar ao trabalho, aumentou
2,1%. J no perodo seguinte, aps o endurecimento dos requisitos para se aposentar,
houve uma exploso na quantidade de auxlios-doena paga: crescimentos taxa de
21,5% a. Em 1995, o auxlio-doena representava 3,3% do total de benefcios pagos
pelo INSS e, em 2005, evoluiu para 6,2%, como pode ser observado na tabela abaixo.
H diversas hipteses que procuram explicar esse crescimento anormal da quantidade
de benefcios por incapacidade concedidos, principalmente de auxlio-doena, como
tambm um conjunto de iniciativas governamentais polticas e de gesto para lidar
com esse problema. Tal discusso e sua relao com a sade ser feita no captulo de
Seguridade Social deste peridico.
TABELA 5
Participao dos principais benefcios previdencirios no total de benefcios em estoque
em 1995, 1999 e 2005
995 999 005
Apos. Tempo de Contribuio 4,75 7,43 5,46
Apos. Idade 30,44 8,53 7,88
Apos. Invalidez ,9 ,70 ,6
Penses por morte 6,93 5,87 4,
Doena 3,3 ,44 6,3
Outros benefcios ,65 4,03 5,6
Total 100,00 100,00 100,00
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social e Boletim Estatstico da Previdncia Social, Ministrio da Previdncia Social.
A questo atuarial que levou s reformas previdencirias realizadas durante o Go-
verno FHC apesar de ser dominante no discurso poltico apenas uma parte dos
problemas enfrentados pela Previdncia Social atualmente. Outra questo de grande
relevncia est relacionada com a dinmica de crescimento econmico e a estrutura do
mercado de trabalho.
Na seo que analisa a situao social da Previdncia neste captulo, foram discutidas
as relaes de trabalho que esto e as que no esto protegidas contra os riscos sociais
clssicos. Destacou-se a precarizao das relaes de trabalho e a conseqente ausncia
de proteo social para os trabalhadores. Observou-se que, em 2005, um contingente
de 55,6% da PEA era segurado do conjunto do sistema previdencirio (j incluindo os
segurados especiais).
Essa realidade do mercado de trabalho refete uma queda em termos de fliao
previdenciria no perodo dos ltimos 25 anos que precisa ser revertida. Em primeiro
lugar, caso a situao no seja alterada, os no-segurados estaro condenados a fcar sem
nenhuma renda no futuro (salvo aqueles que se encaixarem nos requisitos exigidos pelos
benefcios assistenciais). Em segundo lugar, a desfliao tambm afeta a sustentabilidade
fscal do sistema, pois representa perda de arrecadao. Deve-se lembrar que o regime
previdencirio brasileiro tem um componente de solidariedade entre as geraes: os
aposentados de hoje so pagos essencialmente com recursos das contribuies daqueles
que esto ativos.
A incluso previdenciria um desafo que no apenas do sistema previdencirio.
Uma parte pode ser respondida pelo crescimento econmico que leve a uma melhoria
nos nveis de ocupao formalizada , mas h certamente um outro campo importante
de mudanas infraconstitucionais, susceptveis formalizao Previdenciria. So mu-
danas de regras, alquotas e simplifcaes contributivas que tragam ao sistema uma
parte expressiva do chamado emprego informal microempreendimento, trabalho
domstico, assalariados sem carteira, desempregados involuntrios etc. (principalmente
o grupo sob seguro-desemprego).
Nesse sentido, com a reforma previdenciria realizada no Governo Lula foi aberta
a possibilidade para a criao de um regime especial de incluso previdenciria para os
trabalhadores do setor informal urbano. Esse regime especial seria basicamente uma
extenso dos princpios da Seguridade Social para os trabalhadores informais urbanos
e trabalhadores domsticos no remunerados, desde que estes pertenam a famlias de
baixa renda. De acordo com o texto da EC n
o
47, que alterou o art. 201 da Constitui-
o, incluindo os 12 e 13, esse sistema previdencirio especial ter alquotas e carn-
cias inferiores s vigentes para os demais fliados do RGPS. Tal sistema, tambm, est
pendente de regulamentao.
Ainda no que se refere incluso previdenciria, h o projeto da Lei Geral das
Micro empresas que facilita a formalizao para os microempresrios, cujo fatura-
mento no ultrapasse R$ 3 mil. um projeto que tambm discute a incluso dos
empregados domsticos, que podero contribuir como segurados facultativos, pagando
uma alquota de 11% sobre o valor do salrio mnimo, em vez dos atuais 21% sobre
todos os rendimentos.
Alm dessas medidas, h ainda um conjunto de iniciativas no campo da gesto do
sistema que tem sido a tnica da poltica previdenciria aps a reforma realizada pelo
Governo Lula. Algumas iniciativas visam melhorar a qualidade de atendimento aos segu-
rados e outras identifcar e solucionar fraudes com relao ao pagamento de benefcios,
podendo gerar efeitos, at mesmo na efcincia dos gastos previdencirios. No caso do
atendimento ao pblico existe um programa de qualidade de atendimento e de gesto de
atendimento que tem por objetivo reduzir as flas e atender melhor os segurados. Houve
um grande investimento na informatizao do atendimento. Atualmente possvel fazer
a inscrio na previdncia, requerer benefcios, alm de outros servios, por meio da
Internet, de forma que a pessoa no precisa ir s agncias e enfrentar flas.
Outra iniciativa a realizao do censo previdencirio. O objetivo do censo
previdencirio promover uma atualizao cadastral e com isto identifcar e reduzir
a quantidade de pagamento indevido de benefcios. O censo comeou a ser realizado
em 2005, e de acordo com o ltimo levantamento realizado em novembro de 2006 j
havia cancelado cerca de 559,8 mil benefcios, somando os resultados da primeira (2,4
milhes de benefcirios com situao cadastral suspeita) e da segunda (14,7 milhes de
benefcirios) etapas. A segunda etapa ainda est em curso, de forma que a quantidade
de benefcios suspensos aps a realizao do censo previdencirio ser ainda maior.
3.3 Previdncia do funcionalismo pblico
Ao longo do perodo a ser analisado nesta edio, vrias mudanas ocorreram na
legislao que trata da previdncia dos servidores pblicos. Mais especifcamente,
foram duas Emendas Constitucionais, duas importantes Leis Complementares e
uma srie de Leis Ordinrias que regulamentaram dispositivos previstos quando das
alteraes constitucionais. Os objetivos dessa seo do captulo de Previdncia Social
so apresentar as regras que hoje regem o sistema de previdncia do funcionalismo
pblico, fazer um apanhado das principais alteraes durante o perodo de anlise
que vieram a resultar na situao presente, bem como mostrar as pendncias que os
novos dispositivos legais no trataram.
3.3. Regras atuais
Em 2003, primeiro ano do Governo Lula, o poder executivo enviou ao Congresso a
Proposta de Emenda Constitucional 40 (PEC 40), que tratava basicamente da reforma
da previdncia do funcionalismo pblico, os chamados Regimes Prprios de Previdncia
dos Servidores (RPPSs).
Aps um acordo de cavalheiros para rpida tramitao da PEC, a proposta do
governo sofreu alteraes apenas na Cmara dos Deputados. Por sua vez, os senadores
colocaram todos os pontos polmicos principalmente a contribuio dos servidores
inativos e a aplicao do limite de remuneratrio s aposentadorias e penses j conce-
didas e mudanas que lhes pareciam pertinentes sob a forma de uma nova PEC (PEC
n
o
77-B/2003) que tramitou paralelamente PEC n
o
40, fcando, assim, conhecida
como PEC paralela.
Em dezembro de 2003 a PEC 40 foi aprovada. Com sua publicao no Dirio
Ofcial da Unio, a Constituio Federal ganhava sua 41
a
Emenda Constitucional,
conhecida como a Emenda da Reforma da Previdncia.Os pontos polmicos, agru-
pados sob a gide da PEC n
o
77-B/2003, foram aprovados em julho de 2005 com a
promulgao da EC n
o
47.
A EC n
o
47/2005, em sua essncia, restabeleceu direitos suprimidos na EC original
e alterou critrios de transio para os novos requisitos para aposentadoria. Voltou a
paridade de reajuste entre a remunerao dos aposentados e servidores da ativa. Quanto
contribuio de inativos, fcaram os portadores de necessidades especiais isentos para
aposentadorias inferiores ao dobro do teto do RGPS.
Dessa forma, aps a reforma advinda da EC n
o
41/2003 e dos ajustes proporcio-
nados pela EC n
o
47/2005, as principais caractersticas do sistema de aposentadorias e
penses dos servidores pblicos so as seguintes:
1. Unifcao das regras de contribuio de todos os RPPSs existentes: 11%
dos vencimentos de cada servidor e contabilizao de contribuio dobrada
por parte do empregador.
2. Estabelecimento de teto para aposentadorias e penses dos novos servidores
pblicos, no limite do RGPS.
7
7. Desde que seja criada a Previdncia Complementar dos Servidores.
3. Manuteno da paridade do reajuste entre a remunerao dos servidores
ativos e inativos.
4. Cobrana aos que se aposentem ou tornem-se pensionistas a partir de 19
de dezembro de 2003 taxa de 11% sobre os valores que superem o teto de
benefcio do RGPS. Aos aposentados e pensionistas em gozo do benefcio
na data citada anteriormente, incidir contribuio de 11% sobre a parcela
de proventos que supere 60% do teto de aposentadoria do RGPS. Para o
caso de inativos portadores de necessidades especiais, eles fcaro isentos at
o dobro do limite do RGPS.
5. Corte de 30% na parcela que exceder o teto de benefcios do RGPS nas
penses concedidas aps 18 de junho de 2004.
6. Mudana das regras de aposentadoria integral para os que se tornarem servi-
dores aps a publicao da EC n
o
41/2003: o valor do benefcio ser a mdia
aritmtica simples dos melhores 80% rendimentos desde julho de 1994.
8
Para
os antigos servidores, que ingressaram no setor pblico at 16 de dezembro
de 1998, mantm-se a integralidade desde que atinjam a idade mnima de
55/60 anos e contribuam durante 30/35 anos (M/H), completem 25 anos de
servio pblico, 15 anos de carreira e 5 no mesmo cargo. Sua idade mnima
para requerer a aposentadoria integral ser reduzida em um ano para cada
ano de contribuio superior a 35/30 anos para homens/mulheres.
96
7. Abertura do campo da Previdncia Complementar de carter Pblico aos
servidores da Unio, estados e municpios para as remuneraes acima do
teto do INSS, fcando Lei Complementar a defnio de suas regras. At o
momento, j foi aprovada legislao que determina a existncia, unicamente,
do regime de contribuio defnida, sendo a contribuio do empregador o
dobro da feita pelo servidor.
8. Para os ingressantes no servio pblico a partir de 16 de dezembro de 1998
no h regra de transio. Os limites de idade para aposentadoria foram
retardados em sete anos para 60/55 anos para homens/mulheres.
Aps essa apresentao da confgurao atual da Previdncia do Setor Pblico, na
parte seguinte sero apresentadas as principais mudanas nesse sistema que vieram a
culminar nessa ltima reforma apresentada anteriormente, bem como as explicaes
dadas para sua realizao.
3.3. Principais alteraes na previdncia dos servidores pblicos entre 995 e 005
At a entrada em vigor da Lei n
o
8.112/1990, os servidores do Poder Executivo da Unio
contribuam apenas para o benefcio de penso por morte com uma alquota de 6% de
sua remunerao. A partir de 1993, consecutivamente a Constituio de 1988, ao RJU
e legislao subseqente, a contribuio do funcionalismo passou a ser com alquotas
escalonadas em 9%, 10%, 11% e 12% sobre a remunerao; Em 1998, a contribuio
foi unifcada em 11% por meio da Lei n
o
9.630/1998, e permanece nesse patamar at
os dias atuais.
8. Lei n
o
0.887/004.
9. EC n
o
47/005.
Quanto ao funcionalismo pblico de estados e municpios, a Carta de 1988 permitiu
a criao dos regimes prprios de previdncia, fcando cada ente federativo a cargo do
estabelecimento das alquotas de contribuio dos seus servidores.
Com o passar dos anos, a presso por maior ajuste nas contas pblicas e a melhora
dos indicadores demogrfcos levou realizao de uma verdadeira reforma na previdncia
dos funcionrios pblicos. Convm afrmar que as primeiras mudanas vieram com a EC
n
o
20/1998. No entanto, com objetivo de reduzir as despesas previdencirias futuras com
o funcionalismo, a EC n
o
19/1998 limitou o universo de servidores estatutrios, regidos
pelo RJU e includos em regime prprio de previdncia, a algumas carreiras especfcas,
chamadas carreiras de Estado. A partir de ento, os demais servidores passaram a ser
contratados em regime CLT e a serem segurados obrigatrios do INSS, com o Estado
pagando sua contribuio como empregador. A idia principal era que, medida que
servidores estatutrios passassem a ser substitudos por pessoal contratado em regime
CLT, diminuiria o universo futuro de benefcirios das regras do RJU.
No tocante aos servidores militares, com a EC n
o
20/1998 houve um pequeno ajus-
te na sua contribuio e nas regras de concesso dos benefcios. A contribuio passou
do correspondente ao soldo bsico de dois dias por ms (sem gratifcaes) para 7,5%
dos vencimentos para aposentadoria e penso. Quanto concesso dos benefcios, foi
vedada a concesso sem limite de idade da penso para flha de militares ingressantes
na carreira aps 2001.
O quadro seguinte sintetiza as principais alteraes promovidas pela EC n
o
20/1998,
comparando-as com a situao anterior.
QUADRO 3
Mudanas no regime de previdncia do funcionalismo pblico
Situao em 995 EC n
o
0 / 998
Sistema prprio Sim. Sim, contributivo.
Aposentadoria especial de professor
Aps 30/5 anos de servio (H/M) e tempo
de contribuio mnimo.
Elimina-se a aposentadoria especial para professores de nvel
superior.
Situaes especiais Atividades insalubres, juzes, parlamento. Mantido.
Base de clculo dos benefcios
ltimo vencimento, eventualmente com
promoo na hora da aposentadoria.
00% da remunerao do posto que foi ocupado por pelo menos cinco
anos antes da aposentadoria.
Correo dos benefcios
Paridade de reajustes entre ativos e
inativos.
Mantido.
Teto de benefcios No existia.
Teto equivalente ao salrio do Ministro do STF, requerendo
regulamentao por lei.
Financiamento
Com recursos oramentrios e alguma
participao de contribuies.
O sistema considerado contributivo e deve estabelecer
equilbrio fnanceiro e atuarial.
Militares Sistema Prprio.
Mantido, at que nova lei, que no possui prazo para
ser criada, altere a situao.
Proteo do direito adquirido
Reconhecimento pleno dos benefcios j concedidos e
dos direitos j constitudos poca da promulgao da EC n
o
0.
Regra de transio
Servidores titulares de cargo efetivo no servio pblico no momento
da reforma aposentam-se: a) por idade; ou b) integralmente na idade
53/48 (H/M) com cinco anos no cargo, 35/30 anos de contribuio mais
pedgio de 0% do tempo faltante poca da promulgao da EC n
o

0; ou c) proporcionalmente idade 53/48 com cinco anos no cargo,
30/5 anos de contribuio mais pedgio de 40% do tempo faltante
poca da promulgao da EC n
o
0.
Carncias No existiam.
Tempo mnimo de servio pblico de dez anos e tempo mnimo de
cargo de cinco anos.
Tempos de contribuio fctcios Eram possveis. Proibidos.
Acumulao de benefcios Permitido. Proibido dentro do mesmo regime.
Funcionrios de Estados e municpios
Permi tem-se Regi mes Prpri os de
Previdncia Social (RPPS).
Mantido.
Fundos de penso complementares No previstos.
Lei Complementar pode autorizar a instituio de teto de benefcio
igual ao RGPS, desde que haja simultaneamente a criao de Fundo
Complementar.
Fonte: Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n
o
6.
3.3.3 Emenda Constitucional n
o
4/003 A Reforma da Previdncia
do Governo Lula
Os regimes prprios do funcionalismo pblico continuaram sendo objeto de discusso
e culminaram com uma nova proposta de reforma em maio de 2003. Essa nova pro-
posta veio a pblico com forte argumentao para reduo da despesa pblica com os
chamados regimes prprios de previdncia do setor pblico. Outro motivo, apresentado
na sua exposio de motivos, invocado como de carter distributivo, apresentando as
diferenas entre os valores das aposentadorias nos diferentes regimes previdencirios.
TABELA 6
Despesa bruta e lquida dos regimes de previdncia do setor pblico (% do PIB) 2001-2003
Despesa por unidade 00 00 003 (estimado)
Bruta total 4,7 4,7 4,0
Lquida total 3, 3,0 ,6
Lquida da Unio ,9 ,7 ,4
Lquida dos estados e DF , , ,0
Lquida dos municpios 0, 0, 0,
Fonte: E.M.I. MPS/Casa Civil PR, em 9/04/003.
Obs.: A diferena entre despesa bruta e despesa lquida o valor das contribuies dos servidores acrescido do valor atribuvel ao empregador (setor
pblico).
A tabela 6 consta da exposio de motivos elaborada pelo MPS/Casa Civil-PR em
abril de 2003. Por esta tabela, no fca claro o argumento do gasto fscal exacerbado, pois a
despesa lquida total de 3,1 % do PIB em 2001 e prevista para 2,6% do PIB em 2003.
No entanto, havia, evidentemente, um problema de longo prazo e a expectativa
era de que a nova reforma o equacionasse. A Unio, com seus vrios regimes semi-au-
tnomos (militares, Judicirio e Ministrio Pblico, Poder Legislativo e servidores civis
do Executivo), os 27 estados o Distrito Federal e os municpios com regimes prprios
de previdncia explicitam a complexidade do sistema de aposentadoria dos servidores
pblicos.
Com relao ao argumento de justia redistributiva, salienta-se que, ao prever a
instituio de fundos de aposentadoria complementares para os servidores e a obrigao
do ente empregador de prover o valor de aposentadoria at o equivalente ao teto do
RGPS, os RPPSs e o RGPS tero regras parecidas e valores mximos de aposentadorias
idnticos. No entanto, mesmo antes da eventual Lei Complementar que instituir tais
fundos complementares, a EC n
o
41/2003 introduziu o teto de aposentadoria no valor
do subsdio mensal pago aos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
3.4 Previdncia complementar
De acordo com a Pnad 2005, aproximadamente 3,2 milhes de pessoas contribuam
para algum plano de previdncia complementar no Brasil. A despeito de esse nmero
ser uma frao dos contribuintes da previdncia ofcial (RGPS e todos os RPPS), sua
importncia medida pelo crescente nmero de contribuintes e ativos fnanceiros no
perodo de 1995 a 2005.
10
O objetivo dessa seo do captulo de Previdncia Social apresentar a evoluo do
aparato institucional-legal e suas limitaes no perodo que vai de 1995 a 2005, diante
do crescimento em importncia que esse pilar do sistema de previdncia observou e as
mudanas no mercado de trabalho brasileiro no perodo em anlise.
0. Para maior discusso sobre o total de ativos fnanceiros acumulados e maior detalhamento do pblico contribuinte de
previdncia complementar, o nmero desse peridico serve como referncia.
Como dito anteriormente, a previdncia complementar divide-se em aberta e
fechada. Basicamente, a diferena entre a previdncia complementar aberta e a fe-
chada que na primeira, qualquer cidado pode ingressar em um de seus planos, ao
passo que na segunda, apenas pessoas que integram determinado grupo, geralmente
vinculado a uma empresa ou um conglomerado, e mais recentemente a entidades de
11
Suas demais caractersticas so parecidas. Tanto as entidades de previdncia com-
plementar aberta quanto fechada operam no regime de capitalizao,
12
isto , por meio
da aplicao dos recursos arrecadados sob a forma de contribuio de seus integrantes,
em vistas de formar um montante que garantir o pagamento de benefcios. Com re-
lao ao rendimento das aplicaes, nas entidades fechadas este totalmente revertido
para os participantes. J nas entidades abertas, apenas nas entidades sem fns lucrativos
o patrimnio totalmente dos participantes. Dessa forma, nas com fns lucrativos, o
montante que superar as reservas matemticas repartido (de acordo com cada contrato
assinado entre as partes) entre os proprietrios da entidade e seus participantes.
3.4. Evoluo do aparato institucional-legal
O marco legal bsico do sistema de previdncia complementar brasileiro foi constitudo
pela Lei n
o
6.435/1977, em seguida alterada pela Lei n
o
6.462/1977, e pelos Decretos
n
o
81.240 e n
o
81.402 de 1978.
Decorridas mais de duas dcadas do seu marco institucional-legal, por causa das
transformaes observadas no mercado de trabalho, no ambiente macroeconmico
13

e a criao de novos instrumentos fnanceiros,
14
evidenciaram-se vrios aspectos que
requeriam atualizao nova realidade.
Apesar de as Leis n
o
9.447/1997 e n
o
9.613/1998 trazerem artigos que versam di-
retamente sobre as entidades de previdncia complementar, foi a aprovao da Emenda
Constitucional n
o
20 (EC n
o
20) que trouxe um novo marco institucional-legal para o
sistema de previdncia complementar. Foram introduzidos na Constituio aqueles que
podem ser chamados de princpios bsicos norteadores da previdncia complementar:
autonomia em relao ao RGPS, carter facultativo e garantias para que as reservas
formadas sejam sufcientes para o pagamento dos benefcios.
Aps a aprovao da EC n
o
20, foram remetidos para legislao complementar os
Projetos de Lei Complementar 8, 9 e 10. Em maro de 2001 foram aprovadas as Leis
Complementares n
o
108/01 (antigo PLC 8) que regulam as relaes entre as entidades
pblicas e os fundos de penso por elas patrocinadas e n
o
109/01 (antigo PLC 10) nova
lei geral para o setor de previdncia complementar em substituio Lei n
o
6.435/1977.
J o PLC 10, que tratava da previdncia complementar dos servidores pblicos, no
foi aprovado.
. A aprovao da Lei Complementar no 09/00 cria a possibilidade de planos fechados institudos por entidades de
. Por meio de contas individuais ou coletivas. Sendo que nas entidades abertas, os planos so obrigatoriamente de
capitalizao individual.
3. Principalmente a partir dos anos 990, com o incio do processo de desestatizao, estabilizao monetria, crescimento
do desemprego e movimentos crescentes de terceirizao e terciarizao na economia.
4. Paralelamente evoluo da tecnologia fnanceira ps-abertura internacional dos mercados fnanceiros vivenciada no
perodo consecutivo ao Consenso de Washington.
3.4. Lei Complementar n
o
08/00
Logo em seu primeiro artigo, a LC n
o
108 afrma:
A relao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, inclusive suas autar-
quias, fundaes, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente,
enquanto patrocinadores de entidades fechadas de previdncia complementar, e suas respectivas
entidades fechadas, (...), ser disciplinada pelo disposto nesta Lei Complementar.
Essa mesma lei complementar regulamenta as EFPCs patrocinadas por empresas
privadas permissionrias ou concessionrias de prestao de servios pblicos e probe as
EFPCs patrocinadas por empresas que sejam controladas, direta ou indiretamente, por
algum dos entes governamentais e que possuam planos de benefcio defnido, de exercer
o controle ou de participar de acordo de acionistas que tenha como objetivo a formao
de bloco de controle sem autorizao do patrocinador e ente patrocinado.
Tambm de acordo com a LC n
o
108, as EFPCs devero ser organizadas sob a forma
de fundao ou sociedade civil, sem fns lucrativos, e a instituio de plano de benef-
cios depender do rgo fscalizador do sistema, o Conselho de Gesto de Previdncia
Complementar (CGPC).
Com relao aos custos administrativos das EFPCs, de acordo com a referida Lei
Complementar, eles passaram a ser de responsabilidade do patrocinador e dos seus par-
ticipantes, inclusive os assistidos.
15
Ou seja, fca vedado o aporte do Tesouro Nacional
diretamente no caixa das EFPCs patrocinadas por estatais.
Esta Lei, em seu artigo 5
o
tambm estabelece a paridade entre as contribuies
dos patrocinadores e segurados, o que pe fm prtica no incomum de contribuies
at cinco vezes maiores dos patrocinadores. Entretanto, os participantes podem efetuar
aportes adicionais, mas sem a contrapartida do patrocinador.
No tocante ao critrio de recebimento de benefcios, o participante passou a ser
obrigado a cinco anos de contribuies e cessao de vnculo com o patrocinador.
O reajuste do valor dos benefcios passou a seguir, aps a LC n
o
108/2001, os critrios
estabelecidos nos regulamentos dos planos, sendo, no entanto, proibido o repasse dos
ganhos de produtividade, abono e vantagens de qualquer natureza.
3.4.3 Lei Complementar n
o
09/00
A Lei Complementar n
o
109/2001 (LC n
o
9/01) revoga as Leis n
o
6.345/1977
e n
o
6.462/1977 e reafirma o papel da previdncia complementar j em seu
art. 1
o
ao colocar que:
O regime de previdncia privada, de carter complementar e organizado de forma autnoma
em relao ao regime geral de previdncia social, facultativo, baseado na constituio de
reservas que garantam o benefcio, nos termos do caput do art. 202 da Constituio Federal,
observando o disposto nesta Lei Complementar.
Por esta Lei, papel do Estado formular a poltica de previdncia complementar,
fscalizar as entidades e assegurar aos participantes e assistidos o pleno acesso s infor-
maes relativas gesto de seus respectivos planos de benefcios, o que busca dar maior
transparncia ao sistema.
5. Assistido o participante que recebe benefcio de algum plano de previdncia complementar.
Algumas inovaes no tocante estrutura das entidades de previdncia complemen-
tar foram introduzidas a partir da LC n
o
109/01. Dentre elas, podem ser destacadas:
criao da fgura do instituidor;
plano de benefcios na modalidade de contribuio defnida (CD);
direito portabilidade possibilita ao participante desligado da patrocinadora, aps
carncia de trs anos determinada pela legislao e antes da aquisio do direito
ao benefcio de aposentadoria, transferir para outra entidade o direito acumulado
no plano;
defnio do vesting, ou benefcio proporcional diferido permite ao participante
desligado da patrocinadora (e que, portanto, teve suas contribuies patronais
suspensas e, naturalmente, as contribuies pessoais tambm) manter suas reser-
vas acumuladas anteriormente partes pessoal e patronal e requerer o benefcio
na data em que teria direito aposentadoria, caso ainda estivesse vinculado ao
plano; e
indicao da fuso dos rgos fscalizadores das entidades fechadas e abertas de previ-
dncia.
Em linhas gerais, os planos oferecidos pelas entidades de previdncia complemen-
tar devero obedecer s normas e aos padres determinados pelos rgos reguladores,
com vistas a transparncia e, principalmente, ao equilbrio atuarial-fnanceiro de
longo prazo. Nesse sentido, a constituio de reservas tcnicas seguir as diretrizes do
Conselho Monetrio Nacional, que impedido de impor aplicaes compulsrias ou
limites mnimos de aplicao.
Como a LC n
o
108/01 apresenta regras especfcas para as entidades abertas e para as
fechadas, a seguir ser feita diviso entre as regras para as duas categorias de entidades.
3.4.4 Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPCs)
Uma das grandes novidades da lei em questo o fato das EFPCs no mais serem aces-
sveis apenas aos empregados de uma empresa ou grupo de empresas, mas tambm aos
servidores de entes governamentais, aos associados ou membros de pessoas jurdicas de
carter profssional, classista ou setorial.
16
Outrossim, as entidades foram classifcadas
de acordo com os planos que administram plano comum ou multiplano e de acor-
do com o nmero de patrocinadores ou instituidores a elas vinculados singulares ou
multipatrocinadas.
Outra novidade da legislao que as EFPCs podem administrar um ou mais
planos acessveis a totalidade dos participantes (plano comum) ou para diversos grupos
de participantes (multiplano). As entidades fechadas tambm podem ser ligadas a um
nico patrocinador ou instituidor (singulares) ou a mais de um patrocinador ou ins-
tituidor (multipatrocinadas), o que um estmulo para que empresas de menor porte
ou instituidores possam ofertar aos seus empregados ou associados a possibilidade de
planos de previdncia complementar.
6. As pessoas jurdicas de carter profssional, classista ou setorial podem constituir uma EFPC, ou instituir plano de
benefcios em outra EFPC, exceto nas patrocinadas por entes pblicos. A constituio s permitida se o instituidor tiver,
no mnimo, mil associados e possuir registro de pessoa jurdica h pelo menos trs anos. No caso da instituio de plano
de benefcios em outra EFPC, o instituidor deve ter, no mnimo, cem associados alm do registro de pessoa jurdica nas
mesma condies anteriores.
Essa Lei manteve a obrigatoriedade de as EFPCs se organizarem como fundaes
de direito privado ou sociedades civis sem fns lucrativos e determinou como objetivo
apenas e to-somente a administrao e execuo de planos de benefcios de natureza
previdenciria,
17
fcando as entidades proibidas de prestarem quaisquer outros servios.
Os planos devero ser oferecidos a todos os empregados ou servidores do patrocinador
e associados do instituidor, com adeso sendo facultativa.
A partir da publicao da LC n
o
109/2001, as novas entidades de previdncia fcam
proibidas de oferecer planos assistenciais (plano de sade, por exemplo); quelas que j
ofereciam tais benefcios antes da Lei foi permitido continuar, desde que estabelecido
custeio especfco para tais planos e separao contbil e patrimonial em relao aos
planos previdencirios.
No intuito de dar maior transparncia para o setor de previdncia complementar,
os regulamentos dos planos precisaro de aprovao do rgo regulador e fscalizador e
devero conter direitos e deveres do ente patrocinador ou instituidor, e dos participantes
e assistidos no que diz respeito ao autopatrocnio, critrios de elegibilidade para cada
um dos benefcios, planos de custeio, regras de clculo do valor do benefcio, resgate
das contribuies, portabilidade e vesting.
A nova legislao assegura aos participantes a possibilidade do benefcio propor-
cional diferido (ou vesting), o autopatrocnio, a portabilidade e o resgate nos casos de
rompimento de vnculo empregatcio com o patrocinador ou associativo com o insti-
tuidor, antes de terem se tornado elegveis para o recebimento da aposentadoria. Para os
casos de resgate ou portabilidade, os recursos acompanham os participantes aps certo
prazo de carncia; Na opo por vesting ou autopatrocnio os recursos permanecem na
entidade depois de cessado o vnculo.
O art. 5
o
da LC n
o
109/2001 defne que a regulao e a fscalizao das entidades
de previdncia complementar sero realizadas por rgo ou rgos especfcos. Enquanto
isso no ocorrer, a fscalizao das EFPCs
18
de responsabilidade do MPS, por intermdio
do Conselho de Gesto de Previdncia Complementar enquanto regulador, e da SPC
sendo o rgo fscalizador.
Atendendo em parte aos novos princpios de governana e administrao corporativa,
a Resoluo n
o
2.829/2001 do CMN estabeleceu a separao de carteiras de investimento
ao determinar que os recursos das EFPCs devem ser contabilizados separadamente para
cada plano de benefcios. Tambm, exceo da migrao de recursos, proibiu a realizao
de operaes entre planos e obrigou a gesto independente das carteiras de cada EFPC.
Essa Resoluo tambm obriga que a poltica de investimentos anual seja informada
a SPC e que os recursos das entidades sejam divididos em grandes segmentos: renda
fxa, renda varivel, imveis e emprstimos e fnanciamentos. Tal diviso dever sempre
respeitar os limites estabelecidos a partir das classifcaes das carteiras.
3.4.5 Entidades Abertas de Previdncia Complementar (EAPCs)
Pela legislao anterior, as entidades abertas poderiam ser organizadas sob a forma de
sociedades civis ou fundaes sem fns lucrativos. Com a nova legislao, as EAPCs
7. Pela Instruo Normativa 37/00 da SPC, os benefcios decorrentes de sobrevivncia, invalidez, morte, recluso e
doena so considerados como de carter previdencirio.
8. Com relao s entidades abertas, a regulao feita pelo CNSP e fscalizada pela Susep, ambos rgos do Ministrio
da Fazenda.
so representadas pelos bancos e seguradoras, exclusivamente na forma de sociedades
annimas com fns lucrativos.
As entidades abertas sem fns lucrativos e as seguradoras que funcionavam sob a
gide da Lei n
o
6.345/1977 tiveram dois anos de prazo de transio para a nova Lei.
Foi permitida sua organizao jurdica, mas vetada a participao direta ou indireta em
outras pessoas jurdicas, exceto para o caso de participao minoritria em sociedades
de capital aberto.
Da mesma forma que para as entidades fechadas, os planos de benefcios das entida-
des abertas s podem ser oferecidos para o pblico aps a aprovao do rgo regulador
e fscalizador. Aos participantes dos planos foram assegurados o direito da portabilidade,
inclusive para EFPCs, e o direito do resgate total ou parcial das reservas.
O plano mais comumente oferecido pelas EAPCs so os de contribuio defnida. As
normas especfcas sobre as aplicaes de recursos, carncias, resgate, entre outras, devem
constar dos regulamentos dos planos e precisam ser autorizadas pelo rgo fscalizador.
As entidades abertas so reguladas e fscalizadas pelo Ministrio da Fazenda, por
meio do CNSP para regulao e pela Susep na fscalizao. Outrossim, no que couber,
sero reguladas pela legislao aplicvel s seguradoras.
4 Financiamento e gastos
A seo de Financiamento e gastos deste captulo concentra-se, essencialmente, no
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). A anlise oramentria do regime prprio
dos funcionrios pblicos da Unio realizada no captulo de Seguridade Social, na
seo que trata do oramento da Seguridade. Para os Regimes Prprios de Previdncia
Social, dos servidores estaduais e municipais, no h dados sufcientes para esta anlise
de dez anos.
No perodo analisado, as contas previdencirias neste pilar caracterizam-se, como
j mencionado, pelo crescente distanciamento entre o volume de recursos arrecadados
e o de recursos gastos pelo sistema. As despesas com benefcios previdencirios cresce-
ram em um ritmo mais acelerado que a arrecadao. At 1994 o sistema previdencirio
brasileiro sustentava-se apenas com as contribuies de trabalhadores e empregadores.
J em 1995, os recursos arrecadados com as contribuies no foram sufcientes para
arcar com as despesas. Como pode ser observado no grfco 1, os recursos arrecadados
em 1995 equivaliam a 4,93% do PIB e as despesas a 4,99%. J em 2005, a arrecadao
foi de 5,57% do PIB e as despesas 7,5%.
GRFICO
Evoluo da arrecadao lquida e da despesa com benefcios previdencirios
do RGPS 1995-2005
Fonte: AEPS, vrios anos, BEPS 005, IBGE e Ipeadata.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Do lado da despesa h trs determinantes de sua evoluo que a explicam quase
integralmente: i) a evoluo demogrfca do estoque de benefcios em manuteno a
cada ano, dadas as regras atuais; ii) o crescimento em termos reais do preo
19
desses
benefcios; e iii) as decises judiciais terminativas que geram pagamentos de precatrios
no sistema. Esses trs fatores explicativos do gasto previdencirio precisam ser explicitados
formalmente em face da grande relevncia que ocupam na discusso poltica. Escrevendo
essa relao em termos algbricos tem-se a seguinte equao:
t t t wt w0
t0 t0 0 w0 t0 t0
B Estoque B P P B d
= + +
B Estoque B P P B B
] | | ]

] ' J ' J ]
( J ( J ] ]
Onde:
Bt e Bt0 so os valores das despesas totais com benefcios no ano t e no ano zero
respectivamente, devidamente defacionados.
Estoque = uma varivel de quantidade fsica de benefcios em manuteno no
sistema em cada momento do tempo, ponderada pelos seus preos mdios
t
0
P
P
. Vale
ressaltar que os benefcios equivalentes ao salrio mnimo, que compem o segundo
termo da expresso, no esto contabilizados nesta varivel.
wt
w0
P
P
= a variao real do salrio mnimo nos dois momentos do tempo, ponde-
rada pela proporo
w0
t0
B
B
, que indica a participao dos benefcios do salrio mnimo
no total dos benefcios
0 t
B
d
o incremento em termos reais da despesa decorrente dos precatrios
assumidos durante o ano fscal.
9. Os benefcios previdencirios so reajustados por lei uma vez ao ano, repondo-se seu poder de compra pela variao
do INPC (no perodo). Mas os benefcios do salrio mnimo por critrio constitucional, seguem outra norma, qual seja o
ndice de Reajuste do Salrio Mnimo.
Considerando apenas as duas variveis previsveis mais relevantes evoluo do es-
toque e evoluo do salrio mnimo, tem-se forte evidncia emprica de que elas so
responsveis cumulativamente, no perodo considerado (1995-2005), pelo incremento
real da despesa ao redor de 8,0% a.a. Observe-se, que de 31/12 de 1995 a 31/12 de 2005
o estoque de benefcios emitidos pelo RGPS variou de 14.507,2 mil para 21.149,6 mil,
portanto, com crescimento decenal de 45,8% , que corresponderia a um crescimento
mdio anual de 3,8%. Essa trajetria de 1995 a 2005 refete, essencialmente, uma
dinmica de maturao do seguro social de pessoas com direito adquirido no perodo,
mas que ingressaram no mercado de trabalho na dcada dos anos 1970, quando cresceu
fortemente o emprego formal.
TABELA 7
Salrio mnimo nominal e real 1995-2005
Mai/95 Mai/96 Mai/97 Mai/98 Mai/99 Abr/00 Abr/0 Abr/0 Abr/03 Mai/04 Mai/05
Valor nominal
00 0 30 36 5 80 00 40 60 300
Variao nom.(%)
4,9 ,0 7, 8,3 4,6 ,0 9, , 0,0 8,3 5,4
Variao real (%)
,8 -4,5 0, 3,4 ,4 5,3 ,3 ,4 0,5 , 7,9
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego Defator utilizado: INPC/IBGE.
Observa-se que na dcada que vai de maio de 1995 a maio de 2005 o reajus-
te cumulativo do salrio mnimo de 200% em termos nominais (vai de R$ 100

a
R$ 300) e de 60% em termos reais, que corresponderia a um reajuste mdio anual
prximo a 5%. Nesse perodo tem-se, pois, um impacto mdio do salrio mnimo na
despesa do RGPS ao redor de 4%.
20
Deve-se ponderar, por outro lado, sobre o carter errtico e desproporcional da
evoluo do salrio mnimo no perodo, com mudanas expressivas em alguns anos da
srie, com picos (21% em 1995, 11,3% em 2001 e 13% em 2006) e vales (- 4,5% em
96, 0,2% em 1997 e 0,5% em 2003). Isto fator de desestabilizao da poltica fscal,
previdenciria e trabalhista que precisa ser corrigido.
Recorde-se que, alm da contribuio do salrio mnimo, h os cerca de 4%
do crescimento da despesa, de forma mais estvel, que advm do crescimento fsico
do estoque de benefcios em manuteno no perodo. Esse crescimento, fruto do reque-
rimento de benefcios pelos segurados do sistema, apresenta trajetria nos ltimos 25
anos, no entorno desse patamar (4%). Refete, primordialmente, variveis demogrfcas
e secundariamente regras previdencirias. A demonstrao desta afrmativa no cabe no
escopo deste texto. Mudanas de gesto no sistema podem reduzir essa taxa, mas no
se deve esperar alteraes substanciais para baixo, neste patamar, por causa da natureza
essencialmente demogrfca dos riscos sociais na populao segurada que a evoluo do
estoque de benefcios em manuteno refete.
A evoluo da arrecadao previdenciria recolhida na contribuio de empre-
gados e empregadores Previdncia Social segue outra dinmica, muito distinta das
despesas. Depende fundamentalmente da evoluo do emprego formal (trabalhadores
com carteira mais autnomos contribuintes e empregadores contribuintes) e da
taxa de remunerao desses segurados, cujos determinantes mais gerais esto no nvel
da poltica macroeconmica. A trajetria recente dos contribuintes Previdncia no
0. Igual a ,05 vezes 0,34 que o fator de ponderao das despesas atuais na despesa total com benefcios.
favorvel, exceo do pequeno perodo 2004-2005, em que de fato h certa recupera-
o do emprego formal, com imediata repercusso na arrecadao. Na dcada de 1990,
a Previdncia perde aprecivel massa de contribuintes (11 pontos percentuais), como
visto nas sees anteriores.
Alm da massa salarial no setor formal da economia, outra varivel que tem efeito
importante sobre a arrecadao o estoque da dvida ativa, visto sobre o enfoque de
dois fuxos relevantes: i) a proporo desse estoque que recuperada no ano sob a forma
de crditos recebidos por via judicial e/ou de acordos; e ii) a elevao do fuxo anual
de adimplncia, relativamente ao pagamento devido no ano fscal da contribuio de
empregados e empregadores (isto reduz o acrscimo da dvida ativa no ano).
TABELA 8
Evoluo da dvida ativa por tipo de parcelamento 1995-2004
Tipo Parcel. 995 996 997 998 999 000 00 00 003 004
No Parcelada 4,43 37,94 5,3 8,84 90,87 07,6 66,5 90,78 88,43 98,6
Convencional - - - - - - - ,59 0,79 0,93
Especial - - - - - - - 4,74 5,0 4,57
Refs - - - - - - - 9,09 9,06 9,06
Total 41,43 37,94 52,31 81,84 90,87 107,6 66,51 116,2 113,29 122,82
Fonte: AEPS, vrios anos.
Obs.: Valores em R$ bilho de 004, INPC.
H evidncias de uma elasticidade na arrecadao/PIB ao redor de 2,0 no per-
odo 1995-2005. Este resultado refete uma dinmica virtuosa ainda que modesta, do
crescimento do emprego formal, aliado reduo da sonegao e maior recuperao
dos dbitos privados da dvida ativa. O crescimento da arrecadao lquida no pero-
do 1995-2005 de 50,2%, enquanto o crescimento cumulativo do PIB de 24,41%
e o incremento da despesa de 102%. A resultante dessa discrepncia de trajetrias
(receita, despesa e PIB) teria de gerar o surgimento e ampliao da necessidade de
fnanciamento.
21
Em 1995, a necessidade de fnanciamento correspondia a 0,06%
do PIB e em 2005 j correspondia a 1,93%, como pode ser observado no grfco 2.
Trajetrias de crescimento econmico na faixa dos 4% a 5% ao ano do PIB so
virtuosas no sentido de sustentar uma melhoria de arrecadao, no apenas da contri-
buio de empregados e empregadores, como das demais contribuies do oramento da
seguridade, na proporo do dobro desse patamar (do PIB). Esclarea-se por oportuno
que esse nvel de necessidade de fnanciamento no deve criar dfcit pblico (variao
lquida no estoque da dvida pblica), visto que a expectativa de crescimento das Contri-
buies Sociais Cofns, CPMF e CSLL tem tido no perodo recente o mesmo efeito
virtuoso da contribuio de empregados e empregadores, crescendo quase o dobro da
taxa de crescimento do PIB.
. A equao que expressa a arrecadao previdenciria, segundo a estrutura institucional descrita nesta seo a
seguinte:
A
t
= a (n.w)
t
+ b (DA)
t
+ d
t
onde:
n.w a massa salarial formal no perodo.
a a alquota de contribuio previdenciria.
DA o valor de Estoque da Dvida Ativa Previdenciria.
b a proporo de crditos previdencirios recuperados.
d o acrscimo do fuxo anual de adimplncia relativamente aos dbitos legais do ano fscal.
GRFICO
Evoluo da necessidade de fnanciamento do RGPS, 1995-2005
Fonte: AEPs, ver vrios anos; e BEPs/005.
Isto posto, pode-se inferir da relao PIB/receita lquida previdenciria, que com
crescimento mnimo de 4,0%, garantir-se-ia uma certa estabilidade na Necessidade de
Financiamento do RGPS, mantido o patamar atual de evoluo da despesa. Isto signifca
uma Necessidade de Financiamento em torno de 2% a 2,5% do PIB, mantida a trajetria
atual de crescimento de despesa (cerca de 7,3% aa) e igual nvel da arrecadao lquida.
Do exposto, conclui-se que no h tendncia endgena e irreversvel elevao da
necessidade de fnanciamento do RGPS, como argumentam os defensores da tese do
dfcit explosivo.
Por outro lado, h de se monitorar com cuidado as duas variveis chaves da despesa
Previdenciria o estoque de benefcios e a taxa de reajuste do salrio mnimo. Por seu
turno, a melhoria na efcincia arrecadadora, combinada com uma gesto mais austera
da dvida ativa previdenciria, so procedimentos de administrao que dependem da
regulamentao infraconstitucional, provavelmente com efeitos fscais mais seguros que
uma reforma constitucional desconstrutiva da seguridade social.
Obviamente, todo o esforo fscal e de melhoria do atendimento que se pode es-
perar do aperfeioamento nos mtodos de gesto precisa se apoiar em uma trajetria de
crescimento econmico. Sem esta, os problemas do desequilbrio se magnifcam.
5 Consideraes gerais
A anlise da situao oramentria do RGPS revela a necessidade de certo planejamento
das decises de curto prazo (taxa de salrio mnimo) e da gesto do sistema de benefcios,
com vistas a inibir a acelerao das despesas acima daquilo que necessrio garantia
de direitos bsicos.
Por sua vez, a melhoria da gesto do sistema arrecadador principalmente no sub-
sistema da dvida ativa, combinada com um crescimento da economia a um nvel de
4% a 5% do PIB ao ano, so sufcientes para manter as necessidades do fnanciamento
do sistema em patamares ao redor de 2% a 2,5% do PIB. Isto assimilvel na estrutura
atual do Oramento da Seguridade, obviamente sem os desvios e desvinculaes cogi-
tados pelos adeptos da tese do dfcit nominal zero.
Mudanas de longo prazo no limite de idade para aposentadoria, justifcveis por
razes demogrfcas, poderiam ser planejadas para 2020, com regra de transio suave,
do futuro at o presente (critrio pro-rata-tempore), retirando-se da agenda atual um
certo espantalho de mudanas abruptas desnecessrias e contraproducentes.
Revelou-se a situao atual da desproteo previdenciria, em que cerca de 46,3%
da PEA no so segurados do sistema por terem dele sado recentemente ou nunca
nele terem ingressado (novos trabalhadores). Este problema evidencia a necessidade de
uma estratgia de fliao a longo prazo, na qual certamente o crescimento econmico
e a modifcao das regras de formalizao, ainda restritivas ao setor desprotegidos, so
fundamentais.
No que se refere ao regime de aposentadoria dos servidores pblicos (de todas as
esferas), vrias foram as mudanas no perodo abordado por este peridico. Buscou-se
com elas uma melhor justia distributiva, no sentido de aproximar as regras dos diversos
RPPSs com as do RGPS; tambm buscou-se uma melhora no equilbrio de longo prazo
dos RPPSs, unifcando a contribuio dos servidores ativos (11% de seus vencimentos),
criando a contribuio dos inativos e, principalmente, tornando obrigatria a contri-
buio do ente empregador, mesmo que para efeitos contbeis, no equivalente ao dobro
da contribuio dos servidores ativos.
Quanto aos RPPSs estaduais e municipais, a situao anterior era que cada ente
federativo institua suas prprias regras de contribuio dos servidores. As reformas de
2003 e 2005 serviram para igualar as regras.
Outrossim, apesar de ser passada a idia de que, ao momento de sua implementao,
trar mais justia distributiva, os fundos de previdncia complementar dos servidores,
previstos pela EC n
o
41, se forem criados, causaro um peso fscal ainda maior nos
entes federativos. Quando estes vierem a ser criados, o governo federal, os estados e
os municpios tero sua receita diminuda, enquanto suas despesas com aposentados e
pensionistas continuaro com suas trajetrias, o que ocasionar maior Necessidade de
Financiamento para esses entes.
J no mbito da Previdncia Complementar Privada, um ponto delicado, ainda
no equacionado mesmo com as mais recentes mudanas na legislao sobre previdncia
complementar, a questo da tributao. Na maioria dos pases em que h um desen-
volvido sistema de penses privado, as contribuies para planos de previdncia so
dedutveis do imposto de renda e a rentabilidade dos montantes acumulados isenta
de imposto. Apenas a concesso do benefcio tributada. A regra no Brasil um tanto
quanto confusa, mas, nos planos tradicionais, comum a iseno ou deduo do IR na
contribuio, e tributao tanto na concesso dos benefcios como nos rendimentos.
22
Com relao ao patrimnio das entidades de previdncia complementar, apesar do
avano obtido com a Resoluo n
o
2.829/2001 do CMN, que estabelece a separao das
carteiras de investimento de cada plano de benefcios das EFPCs, entre outros, faltou a
. Como alternativa aos planos tradicionais, foram criados o Plano Gerador de Benefcio Livre e o Vida Gerador de Benefcio
Livre. Em termos de tributao, no PGBL as contribuies podem ser deduzidas do IR, mas ao resgatar os recursos do plano,
ser cobrado imposto sobre o total sacado. Nos planos do tipo VGBL, as contribuies no so dedutveis do IR, mas, no
momento do saque, o imposto cobrado incidir apenas sobre os rendimentos.
separao total entre o patrimnio das entidades fechadas e o que de direito dos partici-
pantes, isto , uma espcie de blindagem dos recursos para pagamento dos benefcios.
6 Desafos e perspectivas
O debate pblico em torno dos desafos e perspectivas da Previdncia Social est centrado,
essencialmente, na necessidade de realizar uma reforma no mbito do Regime Geral de
Previdncia Social. Na construo do sistema sempre estiveram em disputa teses e propostas
contrrias. Estas, conquanto no se explicitem como proposta alternativa e estruturada da
poltica social, perseguem um paradigma terico a chamada poltica social fundada na
mercadorizao ou na contratao pelos cidados/consumidores dos seguros privados
para proteo social, reservando-se o papel do estado to-somente s transferncias de
renda focalizadas abaixo da chamada linha de pobreza.
23
Essa discusso de paradigmas de
poltica social raramente aparece no debate pblico sob a clivagem terica aqui enunciada.
O debate poltico assume outras roupagens, como sejam: a focalizao na pobreza, os
limites fscais, as tendncias demogrfcas etc. Dessas teses todas, a mais freqente e apa-
rentemente endossada pela grande mdia o argumento da exploso fscal o suposto
dfcit incontrolvel oriundo da Previdncia Social (RGPS).
Diante dos desafos reais, relativos essncia do sistema, qual seja a proteo social
das populaes em situaes de risco; ou ainda dos desafos de carter ideolgicos que
movem a poltica social ps 1988 para giros ora na linha da mercadorizao, ora de
universalizao de direitos sociais tem-se na conjuntura atual um espectro muito
heterogneo de propostas de reformas em circulao. H trs vertentes de reforma neste
debate: uma conservadora, uma de gesto e uma de incluso. A conservadora inclui a
desindexao do salrio mnimo, a criao do limite de idade para as aposentadorias por
tempo de contribuio e a reduo no teto de contribuies compulsrias no RGPS.
A de gesto consiste em um vasto campo de medidas que no dependem de alterao
das regras constitucionais, apenas no campo administrativo e de gesto, que podem
trazer melhoras signifcativas em termos de atendimento e mesmo na arrecadao. J a
reforma por incluso previdenciria tem menos destaque na mdia, mas constitui um
amplo desafo para o sistema previdencirio.
6. Elevao do limite de idade para aposentadoria
A defesa da necessidade de elevao progressiva de um limite de idade para aposentadoria
j extrapola o campo das reformas da natureza essencialmente fscal para o campo da
justifcao demogrfco-previdencirio.
Observe-se que nos ltimos anos houve melhoria aprecivel da expectativa de sobrevida
das pessoas com sessenta anos ou mais, que passou de 17,7 anos em 1999 para 20,3 em
2003. Essa tendncia passada, projetada a futuro acrescentaria de trs a quatro anos so-
brevida dos idosos por dcada, at atingir patamar de estabilizao ainda no conhecido.
Porm, a proporo dos idosos brasileiros no conjunto da populao (pessoas com
sessenta anos ou mais), mesmo com toda a evoluo recente da expectativa de sobrevida,
ainda muito baixa em comparao internacional 8,4% da populao total (em 2005),
segundo o IBGE. Esse perfl completamente distinto do padro europeu atual ao
redor de 20% a 26%, ou norte-americano ao redor 17%, sendo ainda muito baixo
na comparao internacional. Segundo as ltimas estimativas publicadas pelo IBGE,
3. Para uma anlise de diferentes paradigmas tcnicos da poltica social no Brasil ver DELGADO, G. C. Discursos e polticas
recentes de luta contra a pobreza no Brasil. In: BERNARD, L. et al. (Org.). Populao e pobreza. So Paulo: Loyola, 00.
com base no Censo 2000, as propores de idosos na populao de 2005 a 2050 so as
seguintes: 2005, 8,4% da populao tinham mais de sessenta anos; em 2010, de acordo
com a projeo do IBGE, 9,5% sero idosos; em 2020, a proporo aumenta para 12,6%;
em 2030 para 16,01%; em 2040, para 19,3% e em 2050, os idosos correspondero a
21,9% da populao brasileira.
As projees a futuro (2050) indicam uma tendncia de que at l o Brasil ter
alcanado o limite inferior de proporo europia atual.
Isto posto, uma mudana do limite de idade que se justifque em termos demogr-
fcos deve considerar o perfl etrio brasileiro e sua dinmica de longo prazo, que no
muda de forma explosiva, nem abrupta, mas perfeitamente coerente com uma regra de
transio de longo prazo. Com base neste padro, poder-se- estabelecer em 2020 ou
2025, por exemplo, uma regra de 65 anos para homens e sessenta para mulheres, como
idade mnima de aposentadoria, fazendo-se do futuro ao presente uma converso ao
estilo pro-rata-tempore.
possvel que a tese de adaptao da idade mnima s tendncias demogrfcas
de longo prazo seja a nica reforma constitucional que se admite experimentar no
prximo governo.
6. Reforma na gesto previdenciria
O rol de medidas infraconstitucionais legais e administrativas compem um outro campo
vasto de providncias e adaptaes do sistema previdencirio aos princpios e objetivos
constitucionais dados. O atual governo, depois da EC n
o
41/2003, parece ter se fliado a
essa linha de reformas, sem prejuzo da renovao peridica das Emendas Constitucionais
de carter transitrio (por exemplo: DRU, CPMF); mas aparentemente sem inteno
de ampliao ou restrio ao sistema de seguridade social vigente.
Essa linha de reformas compreende uma gama vasta e heterognea de providncias
que tratam da melhoria dos mtodos administrativos para o atendimento ao pblico,
do combate as fraudes, da gesto fscal, da modernizao administrativa etc. At mesmo
a modifcao na Lei do Fator Previdencirio, ajustando-a regra da idade do servidor
pblico, fguraria neste rol.
A atual direo do Ministrio da Previdncia concentra esforos, com algum sucesso
j revelado, na melhoria do atendimento ao pblico, com o objetivo explcito de facilitar
e atender melhor (sem flas) o pblico segurado. Por sua vez, conforme mencionado
anteriormente, a realizao oportuna e planejada do Censo dos Benefcirios, cancelou
at o ms de novembro de 2006, cerca de 559,8 mil benefcios irregulares, somando
os dados da primeira etapa, que convocou 2,4 milhes de benefcirios, e da segunda,
que convocou 14,7 milhes. Vale ressaltar que a segunda etapa ainda est em curso,
revelando comportamentos aparentemente mais austeros do pblico na comunicao
de benefcios cessados (por exemplo, morte do benefcirio).
Mudanas importantes ainda esto em curso, relativamente reformulao dos
benefcios por incapacidade (auxlio-doena, auxlio-acidente e aposentadoria por
invalidez), na legislao do sistema Simples (Sistema Integrado de Pagamento de
Impostos e Contribuies das Microempresas); e da incluso previdenciria de mi-
croempreendimentos com faturamento at 36 mil reais por ano que devem facilitar
a fliao previdenciria.
6.3 Reforma para incluso previdenciria
A linha de reformas mencionada no encontra expresso poltica na agenda de poltica
social atualmente em circulao. O fato de no compor agenda, ou faz-lo de maneira
residual, possivelmente o fato mais grave e desconcertante para o futuro de proteo
social no pas se observado o tamanho potencial desse problema.
O Sistema Previdencirio Brasileiro, do qual o RGPS o pilar da seguridade social,
conforme visto na seo 2, sofre desde o incio dos anos 1990 de um problema grave de
desfliao, em conseqncia do aumento do desemprego e da precarizao das relaes
de trabalho. A perda de contribuintes desde 1980 at 2003, somente estancou a partir
de 2004. De acordo com dados do Censo, as propores da PEA contribuinte em datas
determinadas, revelam em 2000 um percentual de 41,8%, contra uma proporo de
55,6% em 1980, que uma data expressiva pelo fato de corresponder ao momento fnal
da expanso signifcativa do emprego formal na economia brasileira.
Tambm expressivo no mercado de trabalho o peso da PEA informal ao redor
da metade no segurada pelo RGPS ou por qualquer sistema previdencirio.
Reforando o que foi dito na seo 2, esta realidade do mercado de trabalho bra-
sileiro, cadente em termos de fliao previdenciria precisa ser revertida, sob pena de
condenar a populao no segurada quase completa desproteo no futuro. verdade
que uma parte dos 44,3% da PEA no segurada, atendida pelo benefcio assistencial
(Benefcio de Prestao Continuada a Idosos (65 anos) e Invlidos, com renda per capita
de do salrio mnimo). Mas o sistema previdencirio socorre a populao em vrias
outras situaes de risco social doena, morte, maternidade, recluso, assistncia
famlia etc., que esto fora de alcance dos benefcios da Lei Orgnica da Assistncia
Social. H um terceiro grupo de pessoas muito pobres mas que esto acima do limite
atual do BPC ( de salrio mnimo per capita) que no est includo em quaisquer dos
subsistemas de proteo social de riscos, socorridos por benefcios bsicos.
A reforma previdenciria que pretenda fazer a incluso social no um desafo
apenas do sistema previdencirio. Uma parte desse desafo pode ser respondido pelo
crescimento econmico que leve a uma melhoria nos nveis de ocupao formalizada,
a exemplo do que ocorreu no binio 2004-2005. Requereria no mnimo uma dcada
para atingir proporo de contribuintes de 1980. Porm, h certamente um outro
campo importante de mudanas infra-constitucionais, susceptveis formalizao
Previdenciria. So as mudanas de regras, alquotas e simplifcaes contributivas que
tragam ao sistema uma parte expressiva do chamado emprego informal microempre-
endimento, trabalho domstico, assalariados sem carteira, e desempregados involuntrios
etc. (principalmente o grupo sob proteo do auxlio-desemprego). Algum esforo neste
sentido vem sendo perseguido pelo Ministrio da Previdncia, mas as mudanas no go-
verno atual (ver mudanas recentes no Estatuto da microempresa), ainda no produziram
resultados. H uma grande variedade de relaes de trabalho informais (conta-prpria
no agrcolas e no contribuintes e trabalhadores sem carteira no contribuintes, por
exemplo) cujo tratamento em termos previdencirios, visando sua formalizao, requer
estudo mais aprofundado do mercado de trabalho.
No cabe neste texto um comentrio mais alongado sobre este assunto, pois no
este o objetivo. O que cabe ressaltar a relevncia das mudanas econmicas (cresci-
mento) e de relaes de trabalho na previdncia, de sorte a elevar signifcativamente a
cobertura do sistema em direo ao trabalho informal uma malha difusa e at certo
ponto precria de relaes de trabalho, distinta do assalariamento com carteira, que
clssica do RGPS.

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