Manual Regularizacao

REGULARIZAO DA TERRA E DA MORADIA O QUE E COMO IMPLEMENTAR
FICHA TCNICA
Grupo Coordenador Betnia de Moraes Alfonsin
Advogada, assessora jurdica da Secretaria do Planejamento de Porto Alegre, professora da Faculdade de Direito da Universidade Luterana do Brasil, voluntria da ONG ACESSO Cidadania e Direitos Humanos e coordenadora do Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico.
Colaboradores Dbora de Carvalho Baptista

Procuradora, Secretria de Assuntos Jurdicos da Prefeitura Municipal de Diadema, Professora da Universidade do Grande ABC.
Jacques Alfonsin
Procurador do Estado do Rio Grande do Sul aposentado, Mestre em Direitos Fundamentais, Professor na Faculdade de Direito da UNISINOS, Coordenador da ONG ACESSO cidadania e direitos humanos.
Claudia Brando de Serpa

Arquiteta Urbanista da Diretoria de Parcerias de Apoio ao Desenvolvimento Urbano da Caixa Econmica Federal.
Edsio Fernandes
Advogado, professor da London University Development Planning Unit e coordenador da Rede Brasileira sobre Regularizao
Jos Carlos de Freitas

1 Promotor de Justia de Habitao e Urbanismo da Capital/SP, Coordenador do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo.
Fernanda Carolina Vieira da Costa

Advogada, Diretora da Diretoria Geral de Coordenao e Controle Urbano e Ambiental da Prefeitura Municipal do Recife.
Karina Uzzo
Advogada da equipe jurdica do Instituto Plis
Laura Machado de Mello Bueno

Arquiteta, doutora pela FAUUSP, professora da FAU PUC Campinas, pesquisadora do LABHAB da FAUUSP.
Grazia de Grazia
Assistente Social, assessora do Ncleo Cidadania, Polticas Pblicas e Questo Urbana da ONG FASE, coordenadora do Frum Nacional pela Reforma Urbana e do Frum Nacional de Participao Popular.
Letcia Marques Osrio

Advogada, coordenadora do Programa das Amricas da ONG COHRE Centre on Housing Rights and Evictions (Centro pelo Direito Moradia contra Despejos).
Nelson Saule Jr.

Advogado, Presidente do Instituto Plis, Prof. da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e coordenador do Frum Nacional pela Reforma Urbana FNRU.
Maria Lucia Renetti Martins

Professora do Departamento de Projeto e pesquisadora do Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU-USP.
Paulo Silveira Martins Leo Jr.

Advogado, Procurador do Estado do Rio de Janeiro, Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros
Martim O. Smolka
Economista, Senior Fellow e Diretor do Programa para a Amrica Latina e o Caribe do Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, Massachusetts
Raquel Rolnik
Urbanista, coordenadora no Ncleo de Urbanismo do Instituto Plis, Profa. da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas
Patrcia de Menezes Cardoso

Estagiria de direito da equipe jurdica do Instituto Plis
Pedro Abramo
Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Coordenao Executiva Instituto Plis

Secretaria Executiva
Paula Santoro
Arquiteta e Urbanista, mestranda em estruturas ambientais urbanas (FAUUSP), integrante da equipe tcnica do Instituto Plis Reviso e Edio Tcnica
Renato Cymbalista
Arquiteto e Urbanista, Mestre e Doutorando em Estruturas Ambienais Urbanas (FAUUSP), coordenador Editorial do Instituto Plis Edio de Texto Vanessa Ferrari Reviso Thyago Nogueira
Notas de produo
Projeto grfico e editorao Stolarski | Pontes (Andr Stolarski) Projeto da capa e ilustraes Darshan Filmes e provas Ajato Impresso e acabamento Grca Peres Tiragem 10.000 exemplares Tipografia The Sans e The Serif Perodo de produo ago-out 2002
Esta publicao resultado de um processo de trabalho coletivo, conduzido entre junho e outubro de 2002. Inicialmente, foi constitudo um Grupo Coordenador, composto por prossionais de destaque na rea da regularizao, provenientes de vrias regies do Brasil e com atuao em vrios setores governamentais, no governamentais, acadmicos. Realizaram-se ento trs grandes encontros de discusso da questo entre julho e agosto de 2002: com os demandatrios por regularizao (movimentos populares de luta por moradia), no Rio de Janeiro-RJ; com os operadores do direito nas suas vrias instncias, em Porto Alegre-RS; e com gestores pblicos na rea, em So Paulo-SP. A partir das discusses, consolidou-se o contedo desta publicao, que foi redigida por participantes do Grupo Coordenador, contando com aportes de colaboradores especializados em alguns tpicos.
PARTICIPANTES dos encontros preparatrios desta publicao

Adauto L. Cardoso IPPUR/UFRJ Rio de Janeiro-RJ Alberto M. R. Paranhos UN-HABITAT Rio de Janeiro-RJ Anna Renn dos Mares Guia Estudante UFMG Belo Horizonte-MG Antnio Jos C. de Lima Unio Nacional de Movimentos Populares (UNMP) PI Antnio Jos de Arajo Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) So Paulo-SP Aser Cortines Caixa Econmica Federal Braslia-DF Aurino Teixeira Depto. Reg. Fundiria da Pref. Mun. de Recife Recife-PE Brbara de Andrade CML, RJ Rio de Jneiro-RJ Bartiria Perptua L. da Lote Comfederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM) Nova Iguau-RJ Betnia Alfonsin IBDU/ACESSO Porto Alegre-RS Claudia Brando de Serpa Caixa Econmica Federal Rio de Janeiro-RJ Cludia Maria Ber Ministrio Pblico So Paulo-SP Cora Maria da C. Casa Nova CREA Porto Alegre-RS Cristiane Vanaves Cearah Periferia Fortaleza-CE Dbora de Carvalho Baptista Pref. Mun. Diadema Diadema-SP Edsio Fernandes Development Planning Unit/ London University Londres-UK Edmundo Ferreira Fontes CONAM So Paulo-SP Ednia Aparecida Souza CONAM MG Eduardo Novais de Souza UNMP Pavuna-RJ Elisabete Frana Diagonal Urbana So Paulo-SP llade Imparato Pref. Mun. de Guarulhos Guarulhos-SP Fernanda C. Vieira da Costa Pref. Mun. de Recife Recife-PE Fernando Luiz Eliotrio CONAM MG Flora El. Jaick Maranho ITERJ Rio de Janeiro-RJ Geg Central de Movimentos Populares (CMP) So Paulo-SP Getlio Santos de Souza CONAM Queimados-RJ Gilmar Ferreira Alves CONAM/FEMECAM PA Grazia Di Grazia FASE/Nacional Rio de Janeiro-RJ Guilherme Soares UNMP MG Hlia Nacif Xavier IBAM Rio de Janeiro-RJ Irio Rosa SEDU/PR Braslia-DF Ivo Imparato Cities Alliance So Paulo-SP Jacqueline Severo da Silva Pref. Mun. de Porto Alegre Porto Alegre-RS Joo Pedro Lamana Paiva Reg. Pblicos de Sapucaia do Sul Sapucaia-RS Jos Carlos de Freitas Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, CAOHURB So Paulo-SP Jos Francisco Diniz MNLM So Luis-MA Jos Roberto Bassul Senado Federal Braslia-DF Karina Uzzo Instituto Plis So Paulo-SP Leonardo Pessina CAAP So Paulo-SP Letcia Osorio COHRE Porto Alegre-RS Liana Portilho Advogada especialista em Anlise Urbana, mestranda da UFMG Belo Horizonte-MG Luis Paulo Aliende Ribeiro Juiz So Paulo-SP Luiz Gonzaga UNMP Rio Branco-AC Luiz Phillippe Torelly Caixa Econmica Federal Braslia-DF Madalena de C. Nepomucemo Pref. Mun. Vitria Vitria-ES Manoel Lucimar CMP/Unio de Moradia da Zona Sul So Paulo-SP Marcelo Soares MNLM RS Mrcia Bezerra Sec. Mun. Habitao Rio de Janeiro-RJ Maria Aparecida CML, RJ Rio de Jneiro-RJ Maria Gezica Valadares Pref. Mun. de Belo Horizonte Belo Horizonte-MG Maria Lcia R. Locks Pref. Mun. de Florianpolis Florianpolis-SC Maria Lcia Renetti Martins LABHAB/FAUUSP So Paulo-SP Mariana Moreira CEPAM So Paulo-SP Marinella Machado Faculdade Direito, PUCMG Belo Horizonte-MG Miguel Lobato MNLM PA Miguel Reis Afonso Advogado da Associao Defesa da Moradia So Paulo-SP Milton L. Ferron Filho Pref. Mun. de Belo Horizonte Belo Horizonte-MG Narciso Orlandi Neto Desembargador So Paulo-SP Nelson Saule Jnior Instituto Plis So Paulo-SP Olinda Marques Cearah Periferia Fortaleza-CE Paula Santoro Instituto Plis So Paulo-SP Paulo S. Martins Leo Jr. Procurador do Estado do Rio de Janeiro Rio de Janeiro-RJ Pedro Abramo IPPUR/UFRJ Rio de Janeiro-RJ Raquel Rolnik Instituto Plis So Paulo-SP Renato Cymbalista Instituto Plis So Paulo-SP Ricardo de Sousa Moretti PUC-CAMP Campinas-SP Ricardo Gouva Fundao Bento Rubio Rio de Jneiro-RJ Rildo Souza de Carvalho CEHAB Rio de Jneiro-RJ Sandro Unio dos Movimentos por Moradia (UMM) AL Saulo Manoel da Silva UNMP MG Silvia Ribeiro Lenzi Pref. Mun. de Florianpolis Florianpolis-SC Slvio Jos Gonalves MNLM Cascavel-PR Snia Rabello Fac. Direito UERJ Rio de Jneiro-RJ Thiago Gonalves da Silva Pref. Mun. de Recife Recife-PE Vera Maria Weigand Advogada e consultora em Direito Urbanstico Salvador-BA Veruska Ticiana F. Carvalho CONAM Campinas-SP Vidal Barbosa da Silva Coop. de Moradia de Goinia Goinia-GO
SUMRIO
APRESENTAO 10
PARTE I
A PRODUO SOCIOECONMICA, POLTICA E JURDICA DA INFORMALIDADE URBANA Introduo Os tipos de irregularidade fundiria, a diversidade de situaes e as peculiaridades Os programas de regularizao Tudo deve ser regularizado? A dimenso poltica da irregularidade e da regularizao Lies do debate internacional A natureza curativa dos programas de regularizao A questo da legalizao fundiria Regularizao e combate pobreza O novo contexto brasileiro a partir do Estatuto da Cidade 11 12 14 15 16 19 20 21 22 24 26
PARTE II
COMO REGULARIZAR? 27 28 30 33 33 36 37 38 39 41 42 43 44
a b
Identificando as irregularidades Construindo um Programa de Regularizao Papel e funo dos atores que interferem no processo de regularizao Administrao Municipal Cmara Municipal Companhias Habitacionais Institutos de Terras rgos Federais Justia Estadual e Justia Federal Cartrios Ministrio Pblico Defensoria Pblica
Setor privado Moradores e suas Associaes Organizaes no-governamentais (ONGs)
45 46 48 50 50 56 61 70 82 87 89 89 90 92 96 98 107 112 114 119 120 122 123 125
Tipos de irregularidade e procedimentos para enfrent-las Conjuntos habitacionais pblicos Conjuntos habitacionais privados Loteamentos clandestinos e irregulares Ocupaes e favelas Habitaes coletivas de aluguel ou cortios Condomnios rurais
Instrumentos de mediao e regularizao Inqurito Civil e Ao Civil Pblica Termo de Ajustamento de Conduta Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) Desapropriao Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia Usucapio Urbano Ttulo de Compra e Venda Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) Doao Direito de Superfcie Cesso da Posse Lei de Parcelamento do Solo
Desafios
PARTE III
ESTRATGIAS E PROCEDIMENTOS PARA AVANAR 133 ANEXOS 155
PARA FACILITAR SUA CONSULTA

As quatro partes deste manual so indicadas por retngulos pretos nas laterais das pginas:
Os cones ao lado do texto indicam:
? !
Dvidas mais freqentes. Trechos que merecem destaque. Caminhos para aprofundar um assunto. Inovaes mais recentes. Tpicos importantes.
* >
APRESENTAO
As grandes cidades, ao longo do tempo, tm sido percebidas pelas famlias mais pobres como um lugar capaz de propiciar melhoria de qualidade de vida. Essa perspectiva e o grande percentual de populao em situao de extrema pobreza, sem acesso ao mercado formal de moradias, bem como a existncia de parcelas de terreno urbano desocupadas, tm sido as grandes causas das ocupaes espontneas e marginais de reas das cidades. O Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de julho de 2001, oferece aos municpios uma srie de instrumentos que podem intervir no mercado de terras e no processo da excluso social, garantindo o cumprimento integral da funo da cidade e da propriedade urbana. Um avano fundamental propiciado pelo Estatuto a previso de normas para a regularizao fundiria, onde as irregularidades jurdicas so um dos maiores entraves universalizao do direito cidade. Ao mesmo tempo, o Estatuto inclui a regularizao fundiria na agenda obrigatria da poltica urbana e habitacional das cidades. Como principal agente promotor do desenvolvimento urbano no pas, a Caixa Econmica Federal vem implementando um conjunto de medidas que lhe permitiro atuar num contexto de planejamento urbano, pactuado entre Poder Pblico e cidados. Nesse contexto, apresentamos o trabalho intitulado Regularizao da terra e moradia: o que e como implementar, resultante de um debate pluralista e minucioso, do qual participaram grandes conhecedores do tema, representantes e lderes de comunidades e de movimentos sociais. Nossa expectativa de que o presente documento se constitua em um roteiro de orientao aos municpios, que adotam e que venham a adotar a regularizao fundiria como prioridade social, econmica e territorial, e que apiam o aprofundamento do debate sobre o tema, ainda repleto de questionamentos e aspectos a serem explorados. Aser Cortines Peixoto Filho Vice-Presidente, Caixa Econmica Federal Valdery Albuquerque Presidente, Caixa Econmica Federal
PARTE I
11
A PRODUO SOCIOECONMICA, POLTICA E JURDICA DA INFORMALIDADE URBANA

Coordenao e edio geral do captulo: Edsio Fernandes
12
Introduo
Redator de texto-base:
Edsio Fernandes
Uma das principais caractersticas do processo de urbanizao no Brasil tem sido a proliferao de processos informais de desenvolvimento urbano. Milhes de brasileiros s tm tido acesso ao solo urbano e moradia atravs de processos e mecanismos informais e ilegais. As conseqncias socioeconmicas, urbansticas e ambientais desse fenmeno tm sido muitas e graves, pois, alm de afetar diretamente os moradores dos assentamentos informais, a irregularidade produz um grande impacto negativo sobre as cidades e sobre a populao urbana como um todo.
!
regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar
Os assentamentos informais e a conseqente falta de segurana da posse, vulnerabilidade poltica e baixa qualidade de vida para os ocupantes resultam do padro excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento, legislao e gesto das reas urbanas. Mercados de terras especulativos, sistemas polticos clientelistas e regimes jurdicos elitistas no tm oferecido condies sucientes e adequadas de acesso terra urbana e moradia para os pobres, provocando assim a ocupao irregular e inadequada.
Outra das conseqncias da falta de alternativa habitacional para os mais pobres, particularmente nas duas ltimas dcadas, a ocupao irregular e inadequada do meio ambiente. Cada vez mais, os loteamentos irregulares, as ocupaes informais e as favelas tm se assentado justamente nas reas ambientais mais frgeis, nominalmente protegidas por lei atravs de fortes restries de uso, e que, por isso, so desprezadas pelo mercado imobilirio formal. A ordem jurdica, ou seja, o conjunto de leis que dene os padres de legalidade, possui tambm um papel na produo e reproduo da informalidade urbana. Por um lado, a denio doutrinria e a interpretao jurisprudencial dominantes dos direitos de propriedade,
atuando de maneira individualista, sem preocupao com a funo social da propriedade, prevista na Constituio, tm resultado em um padro essencialmente especulativo de crescimento urbano, que combina a segregao social, espacial e ambiental. Por outro lado, a ausncia de leis urbansticas ou sua existncia baseada em critrios tcnicos irreais e sem considerar os impactos socioeconmicos das normas urbansticas e regras de construo tem tido um papel fundamental na consolidao da ilegalidade e da segregao, alimentando as desigualdades provocadas pelo mercado imobilirio. Alm disso, deve-se ressaltar a diculdade de implementao das leis em vigor, devida em parte falta de informao e educao jurdicas e ao difcil acesso ao Poder Judicirio para o reconhecimento dos interesses sociais e ambientais. A combinao desses processos tem feito com que o lugar dos pobres nas cidades sejam as reas perifricas (ou mesmo centrais) no dotadas de infra-estrutura urbanstica, reas, freqentemente, inadequadas ocupao humana ou de preservao ambiental. A despeito de seus efeitos perversos, a irregularidade tem sido tolerada em nossas cidades desde que afastada de determinados pontos mais visveis ou reas mais valorizadas. Ainda que diversas formas nocivas de ilegalidade urbana tambm estejam associadas aos grupos mais privilegiados da sociedade mediante, por exemplo, a prtica cada vez maior dos chamados condomnios fechados, vedando o acesso de todos ao sistema virio e s praias, que so legalmente bens de uso comum de todos , a informalidade entre os mais pobres precisa ser urgentemente enfrentada. Mesmo sendo a nica opo de moradia permitida aos pobres nas cidades, no se trata de uma boa opo, em termos urbansticos, sociais e ambientais, e nem sequer de uma opo barata, j que o crescimento das prticas de informalidade e o adensamento das reas ocupadas tm gerado custos elevados de terrenos e aluguis nessas reas, alm de altos custos e baixa qualidade de gesto das prprias cidades. Em outras palavras, os pobres no Brasil tm pago um preo muito alto em vrios sentidos para viverem em condies precrias, indignas e cada vez mais inaceitveis.
13
parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana
14
>
Os tipos de irregularidade fundiria, a diversidade de situaes e as peculiaridades

Redatora de texto-base: Fernanda Carolina Vieira da Costa
So muitas as formas de irregularidade: favelas, ocupaes, loteamentos clandestinos ou irregulares e cortios, que se conguram de maneiras distintas no pas. At mesmo loteamentos e conjuntos promovidos pelo Estado fazem parte desse vasto universo de irregularidade. As especicidades se referem s formas de aquisio da posse ou da propriedade e aos distintos processos de consolidao dos assentamentos, freqentemente espontneos e informais, j que no foram fruto de uma interveno planejada pelo Estado nem foram formalmente propostos por empreendedores privados no interior do marco jurdico e urbanstico vigente. Tais ocupaes podem ocorrer em: reas loteadas e ainda no ocupadas. Muitas vezes se desconhece o traado ocial do loteamento, ocupando-se reas destinadas para ruas, reas verdes e equipamentos comunitrios. Tambm comum as casas serem construdas em desconformidade com a diviso dos lotes. reas alagadas. Muitas cidades no Brasil foram tomadas s guas. comum o aterramento de grandes reas de manguezal ou charco. Geralmente essas reas so terrenos de marinha ou acrescidos de marinha (terrenos da Unio, em faixas litorneas), aforados ou no a particulares. reas de preservao ambiental. As reas mais atingidas so as reas de mananciais e as margens de rios e canais, mas existem inmeras ocupaes em serras, restingas, dunas e mangues. reas de risco. A baixa oferta de lotes e casas para os pobres faz com que ocorram ocupaes em terrenos de altas declividades, sob redes de alta tenso, ou nas faixas de domnio de rodovias, gasodutos e troncos de distribuio de gua ou coleta de esgotos.
Terrenos destinados a usos coletivos, a equipamentos comunitrios, a programas habitacionais, a praas ou parques.
15
! >
Dada a diversidade de situaes urbansticas, jurdicas e polticas que envolvem os assentamentos populares irregulares, impossvel traar critrios e estratgias vlidos para toda e qualquer situao. Um plano de regularizao envolve, portanto, a identicao dos principais tipos e sua recorrncia na cidade para dar suporte elaborao de projetos caso a caso.
Redator de texto-base: Edsio Fernandes
Na falta de uma poltica nacional, desde meados da dcada de 1980, diversos municpios tm enfrentado o problema do desenvolvimento urbano informal, sempre com muita diculdade. Muitos tm sido os argumentos utilizados, de maneira combinada, para justicar a formulao dos programas de regularizao: desde princpios religiosos, ticos e humanitrios at diversas razes poltico-sociais, econmicas e ambientais. Mais recentemente, esse discurso se fortaleceu, deixando de evocar apenas valores e encontrando suporte em um discurso de direitos, j que atravs do Estatuto da Cidade a ordem jurdica nalmente reconheceu o direito social dos ocupantes de assentamentos informais moradia. O termo regularizao tem sido usado com sentidos diferentes, referindo-se em muitos casos to-somente aos programas de urbanizao das reas informais, principalmente atravs da implementao de infra-estrutura urbana e prestao de servios pblicos. Em outros casos, o termo tem sido usado para se referir exclusivamente s polticas de legalizao fundiria das reas e dos lotes ocupados informalmente. As experincias mais compreensivas combinam essas duas dimenses: a jurdica e a urbanstica. So ainda poucos os programas que tm se proposto a promover a regularizao de construes informais.
Os programas de regularizao
16
Entretanto, a falta de compreenso da natureza e da dinmica do processo de informalidade urbana tem levado a todo tipo de problema. Com freqncia, os programas de regularizao acabam por reproduzir a informalidade urbana em vez de promover a integrao socioespacial. Por outro lado, a regularizao fundiria s efetivamente demandada pela populao quando existe ameaa de expulso. Passada a ameaa, a demanda maior por urbanizao e por melhores condies de habitabilidade.
! ?
Os programas de regularizao devem objetivar a integrao dos assentamentos informais ao conjunto da cidade, e no apenas o reconhecimento da segurana individual da posse para os ocupantes.
Tudo deve ser regularizado?

Redatora de texto-base: Maria Lucia Refinetti Martins
O Direito Urbanstico regulamenta as relaes sociais e tambm as formas de ocupao urbana, operando de modo frgil na interface entre direito e arquitetura, pois nem sempre o encadeamento (proposta, ao e conseqncia) inteiramente previsvel. Como um direito difuso exercido em nosso contexto de uma sociedade desigual e excludente, marcado pelo conito entre assegurar direitos pela manuteno do status quo e assegurar os direitos da sociedade que normalmente no so reconhecidos. A ausncia de alternativa habitacional para a maioria da populao de menor renda nas grandes cidades brasileiras, particularmente nas duas ltimas dcadas, teve como uma de suas conseqncias a ocupao irregular e inadequada ao meio ambiente urbano. Os loteamentos irregulares, as ocupaes informais e as favelas se assentam justamente nas reas ambientalmente mais frgeis, protegidas por lei (atravs de fortes restries ao uso) e conseqentemente desprezadas pelo mercado imobilirio formal.
um modelo de sociedade que no consegue prover condies mnimas de habitao e convive com as solues improvisadas da populao desde que estejam afastadas das reas mais visveis ou valorizadas. J sabemos que mesmo o projeto irrepreensvel do ponto de vista conceitual tem, muitas vezes, levado a desastres sociais, urbansticos e ambientais, considerando nossas limitaes institucionais e os processos acima descritos. O caminho para o enfrentamento dessa questo requer, como j mencionamos, a construo de alternativas de ampliao do mercado formal e, de outro lado, que repensemos as maneiras de formular a legislao, evitando traduzir formas em lei, mas construir prticas/propostas que respondam nossa realidade. Cumpre buscar a melhor ecincia do conjunto, inclusive porque aspectos como a preservao da gua de abastecimento e a funcionalidade da cidade dependem da somatria de aes e no de aes pontuais ainda que exemplares. Nesse sentido a pesquisa, o debate e a formao de quadros tcnicos e de agentes so fundamentais. Regularizar sem interromper a produo das irregularidades acaba implicando, alm do sofrimento da populao, uma demanda de recursos pblicos innitamente maior ao levarmos em conta a exploso da violncia, o aumento dos gastos com sade pblica ou a necessidade de solues tcnicas mais elaboradas. Nas condies brasileiras, de tantas distncias entre a lei e a realidade, em funo da dimenso da excluso, um primeiro desao conceituar o contedo da expresso assentamento irregular. Adequado ou no, s irregular o que a legislao urbanstica estabelece como tal. A se torna evidente o grande fosso entre o desejvel e a realidade urbana. No plano da materialidade dos assentamentos, sua razo de ser , evidentemente, acomodar a populao: moradias com condies fsicas e servios adequados para a famlia e para a comunidade (sem impactos negativos ou riscos para elas e para o conjunto da cidade) e segurana de permanncia. Nesse quadro, o que se poderia chamar de regularidade para ento explicitar a irregularidade a ser corrigida? Pode-se admitir que so trs os aspectos:
17
18
Condies reais: o fato observado. Do mesmo modo que existe uma linha da pobreza, caberia o equivalente urbano? Regularidade, nesse caso, equivaleria a atender a um padro mnimo social e economicamente aceitvel? Padro e necessidades variam ao longo do tempo. medida que a tecnologia e produo de bens se amplia, a noo de necessidade bsica tambm se modica. Como a distribuio de renda muito desigual, o parmetro uma referncia ambgua a irregularidade mais signicativa nos assentamentos informais , justamente, estar muito abaixo dos padres estabelecidos pela legislao. Legislao urbanstica e ambiental: tudo aquilo que os legisladores decidem colocar na lei. Existem os objetivos (esprito da lei) e os meios para atingi-los, traduzidos em forma de artigos os termos da lei. Ocorre que nem sempre os meios levam aos objetivos pretendidos. o que se observa, por exemplo, em relao legislao adotada para proteo dos mananciais na Regio Metropolitana de So Paulo: o intenso processo de urbanizao, aliado ao esgotamento, a partir de meados da dcada de 70, da oferta de lotes precrios e de baixo custo (por restries devidas lei federal no 6.766/79) e ausncia de outras alternativas para a habitao popular, acabou empurrando a populao de baixa renda para as reas ambientalmente mais frgeis, desprezadas pelo mercado formal, o que inviabilizou a aplicao da legislao de proteo aos mananciais. Nesse quadro, a remoo pura e simples da populao, para atender ao estabelecido na lei, se mostra socialmente insustentvel ao mesmo tempo que a regularizao das ocupaes no tem como atender aos parmetros legais. Trata-se de um quadro extremamente delicado devido s dimenses da excluso habitacional e incapacidade do Estado de enfrent-la. Nessas condies, o conceito de razoabilidade permite que se coloque a questo: irregular o que se afasta dos termos da lei ou dos objetivos da lei? Posse e registro: Trata-se da segurana da permanncia da populao nas reas ocupadas. Isso ca normalmente associado propriedade, e a propriedade sua escriturao. Refere-se a um tema social, que a segurana da posse, mas, do ponto de vista da regularidade urbanstica, a regularidade registrria s entra na questo porque
toda a ordem urbanstica tem incio na comprovao da regularidade da propriedade: para dar incio aos procedimentos de aprovao de qualquer parcelamento ou loteamento necessrio regularizar a
19
>
propriedade.
A dimenso poltica da irregularidade e da regularizao

Redatora de texto-base: Raquel Rolnik
Se os investimentos em urbanizao nos assentamentos tm alto interesse poltico, os processos de titulao podem ter um efeito ainda mais intenso, j que se trata de uma formalizao da segurana de permanncia em contexto extremamente vulnervel.
A distribuio de ttulos de terra sem uma melhora signicativa nas condies urbansticas e apenas com objetivos poltico-eleitorais pode ter efeitos nefastos para a cidade e para a prpria populao envolvida.
Os assentamentos precrios so tambm objeto de investimentos pela gesto pblica cotidiana: ela incorpora lentamente essas reas cidade, regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura, mas nunca eliminando a precariedade e as marcas da diferena em relao s reas que j nascem regularizadas. Essa dinmica tem alta rentabilidade poltica, pois dessa forma o poder pblico estabelece uma base poltica popular, de natureza quase sempre clientelista, uma vez que os investimentos so levados s comunidades como favores do poder pblico. As comunidades so assim convertidas em refns, eternamente devedoras de quem as protegeu ou olhou para elas. Essa tem sido uma das grandes moedas de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentao popular de inmeros governos.
20
>
Lies do debate internacional

Os formuladores de novas polticas e programas de regularizao devem aprender com as lies das experincias passadas. Precisamos todos fazer uma discusso ampla e crtica da questo, pois, anal, no h necessidade de estarmos constantemente reinventando a roda. Ao longo dos ltimos vinte anos, em diversos pases onde ocorre a ocupao informal e onde um volume enorme de recursos nanceiros tem sido investido para solucion-la , uma signicativa corrente de pesquisa acadmica e institucional tem avaliado os principais problemas dos programas de regularizao. Em 1999, o Programa Habitat da ONU lanou a importante Campanha Global pela Segurana da Posse. Dentre as principais lies das experincias internacionais, deve-se ressaltar que a compreenso da natureza e dinmica dos processos sociais, econmicos, polticos e jurdicos que produzem a informalidade a base para a formulao, implementao e avaliao dos programas de regularizao.
Para tanto, preciso promover uma leitura interdisciplinar da questo, combinando as perspectivas econmica, poltica, social, institucional e tcnica, com nfase especial na sua dimenso jurdica. Os administradores pblicos devem reetir sobre algumas questes principais antes de fazerem suas propostas j que so as respostas a estas perguntas que vo determinar a natureza e o alcance efetivo dos programas de regularizao:
Como so produzidos os assentamentos informais? Por que importante regulariz-los? Quando os programas de regularizao devem ser formulados e implementados? Que reas devem ser regularizadas? O que deve ser feito nas reas onde, por alguma razo, no couber a regularizao?
Como os programas de regularizao devem ser formulados e implementados? Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes de assentamentos informais? Quem deve pagar pelos programas de regularizao? E como? O que deve acontecer depois da regularizao das reas?
21
Por um lado, preciso ampliar o acesso ao mercado formal a uma parcela maior da sociedade, sobretudo os grupos de renda mdia-baixa, ao lado da oferta de subsdios pblicos para as faixas da menor renda. Por outro lado, preciso rever os modelos urbansticos que tm sido utilizados, de forma a adapt-los s realidades socioeconmicas e limitada capacidade de ao institucional das agncias pblicas.
> !
A natureza curativa dos programas de regularizao

Os programas de regularizao tm uma natureza essencialmente curativa e no podem ser dissociados de um conjunto mais amplo de polticas pblicas, diretrizes de planejamento e estratgias de gesto urbana destinadas a reverter o atual padro excludente de crescimento urbano.
22
Nesse contexto, as polticas de regularizao fundiria no podem ser formuladas de maneira isolada e necessitam ser combinadas com outras polticas pblicas preventivas, para quebrar o ciclo de excluso que tem gerado a informalidade. Isso requer interveno direta e investimento pblico, sobretudo por parte dos municpios, para produzir novas opes de moradia, democratizar o acesso terra e promover uma reforma urbana ampla.
Regularizar sem interromper o ciclo de produo da irregularidade, alm de renovar o sofrimento da populao, provoca a multiplicao permanente da demanda por recursos pblicos. Alm disso, o ciclo que leva da informalidade regularizao tem freqentemente rearmado e ampliado as bases da poltica clientelista tradicional, co-responsvel pela prpria produo da informalidade. Em outros casos, a inadequao ou o fracasso dos programas tem facilitado o surgimento de novos pactos sociais que, sobretudo nas reas controladas pelo trco de drogas e pelo crime organizado, desaam cada vez mais as estruturas poltico-institucionais ociais, assim como as bases e a validade da ordem jurdica.
>
A questo da legalizao fundiria

No que toca dimenso da legalizao fundiria, a regularizao deve ter por objetivo no apenas o reconhecimento da segurana individual da posse para os ocupantes, mas principalmente o objetivo da integrao socioespacial dos assentamentos informais.
No que diz respeito aos instrumentos jurdicos a serem utilizados, deve ser considerado um leque amplo de opes jurdico-polticas, alm dos direitos individuais de propriedade plena. A materializao do direito social de moradia no implica necessariamente o reconhecimento de direitos individuais de propriedade plena, sobretudo nos assentamentos em reas pblicas.
No Brasil e em outros pases, os programas de regularizao baseados na legalizao atravs de ttulos de propriedade individual plena no tm sido bem-sucedidos, j que no garantem a permanncia das comunidades nas reas ocupadas, deixando assim de promover a desejada integrao socioespacial. Em muitos casos, mesmo na ausncia da legalizao de reas consolidadas e dos lotes ocupados, os moradores se encontram efetivamente menos expostos s ameaas de despejo e/ou remoo, e os assentamentos informais tm recebido servios pblicos e infra-estrutura urbanstica em alguma medida, sendo que muitos moradores tm tido acesso a diversas formas de crdito informal, e em alguns casos mesmo ao crdito formal. Ainda que a combinao desses fatores gere uma percepo de posse para os ocupantes, a legalizao dessas reas e lotes continua sendo importante.
23
Ttulos so importantes sobretudo quando h conitos, sejam eles de propriedade, domsticos, familiares, de direito de vizinhana. E tambm para reconhecer direitos sociopolticos e para garantir que os ocupantes possam permanecer nas reas sem risco de expulso pela ao do mercado imobilirio, por mudanas polticas que quebrem o pacto sociopoltico gerador da percepo de segurana de posse, ou pela presso do crime organizado, como tem acontecido em diversas favelas e loteamentos irregulares brasileiros.
24
>
necessrio, portanto, compatibilizar a promoo da segurana individual da posse com outros interesses sociais e ambientais, bem como com o devido reconhecimento do direito social de moradia que no se reduz ao direito individual de propriedade plena.
Regularizao e combate pobreza

Para produzirem impacto efetivo sobre a pobreza social, os programas de regularizao precisam ser formulados em sintonia com outras estratgias socioeconmicas e poltico-institucionais, sobretudo atravs da criao de oportunidades de emprego e fontes de renda. Devem ser combinados e apoiados por um conjunto de processos e mecanismos de vrias ordens: nanceira, institucional, planejamento urbano, polticas de gnero, administrao e gesto fundiria, sistemas de informao e processos de mobilizao social. Dentre os mecanismos nanceiros, devem ser mencionados a criao de fundos (para os pobres e comunitrios), emprstimos (bancos do povo e instituies de microcrdito popular), programas de hipoteca comunitrios, incentivos ao setor privado, bem como mecanismos de reforma do sistema bancrio e nanceiro, sobretudo para garantir melhores condies de acesso ao crdito formal. J os processos institucionais propostos devem incluir cooperao sistemtica entre agncias pblicas, melhor cooperao intergovernamental, estratgias de descentralizao, criao de parcerias entre o setor pblico e o setor privado, participao comunitria, capacitao administrativa e scal, bem como a ao de consultores comunitrios e de acadmicos. De fundamental importncia promover o reconhecimento dos assentamentos informais pelo sistema geral de planejamento. Alm disso, preciso promover a reviso das regulaes urbansticas e dos parmetros construtivos, bem como, no contexto mais amplo do sistema de planejamento urbano, a explorao dos chamados ganhos do planejamento, como a transferncia e outorga onerosa do direito de construir.
Outra dimenso fundamental a da administrao e gesto fundirias, requerendo sistemas cadastrais acessveis, a remoo dos obstculos cartorrios, a identicao da propriedade e a avaliao fundiria regular. H controvrsias quanto s estratgias que propem a criao de bancos de terras e quanto aquelas baseadas exclusivamente na desapropriao e aquisio de terras. Programas de regularizao devem ser acompanhados por sistemas de informao, seja para produzi-las (identicar regimes de posse, anlise e reviso de polticas etc.), seja para prov-las (planejamento baseado em informao, descentralizao do planejamento e da gesto, criao de centros abertos de recursos etc.). Outras questes e instrumentos jurdicos relacionados com os programas de regularizao incluem a reviso das leis municipais de loteamento, o enfrentamento do falso dilema entre valores sociais e ambientais, e a reviso e ampliao dos sistemas de resoluo de conitos existentes de forma a torn-los mais ecazes e justos. Tais programas tm necessariamente que ter suporte nos princpios da transparncia, prestao de contas e participao popular, e especialmente revelar um enfoque de baixo para cima de forma a materializar a proposta constitucional de democratizao das estratgias de gesto urbana. Tambm importante incorporar uma dimenso de gnero nos programas de regularizao para confrontar o desequilbrio histrico e cultural entre homens e mulheres e, dessa forma, dar mais poder s mulheres e estabilidade s crianas. Em ltima anlise, o sucesso dos programas de regularizao de assentamentos informais requer a renovao dos processos de mobilizao social e o fortalecimento da capacidade das associaes de moradores e das ONGs, que, mais do que nunca, devem colocar nfase na implementao dos programas e no cumprimento dos direitos.
25
26
O novo contexto brasileiro a partir do Estatuto da Cidade

Redator de texto base:
Edsio Fernandes
At a aprovao, em 1988, do captulo constitucional sobre poltica urbana (artigos 182 e 183), alm dos diversos problemas de ordem tcnica, nanceira e poltico-institucional existentes, havia tambm muitos obstculos de ordem jurdica devida implementao dessas polticas e programas de regularizao. Com a aprovao da Constituio, e o reconhecimento constitucional do direito de moradia como um direito social (emenda n 26, de 14 de fevereiro de 2000), e, mais recentemente, com a aprovao do Estatuto da Cidade (acompanhado pela medida provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001), a situao se transformou. A nova ordem jurdica d suporte inequvoco ao dos governos municipais empenhados no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais que tm diretamente afetado a vida de todos os que habitam as cidades brasileiras. Reconhecendo o papel fundamental dos municpios na formulao de diretrizes de planejamento urbano e na conduo do processo de gesto das cidades, o Estatuto da Cidade no s consolidou o espao da competncia jurdica e da ao poltica municipal aberto pela Constituio de 1988, como tambm o ampliou sobremaneira, especialmente na questo da regularizao fundiria. No captulo nal deste livro, que trata das estratgias e procedimentos para avanarmos neste tema, comentaremos as oportunidades legais trazidas pelo Estatuto.
PARTE II
27
COMO REGULARIZAR?
Coordenao e edio geral do captulo: Nelson Saule Jr.
28
Identificando as irregularidades
O primeiro passo para implementar um programa de regularizao identicar, localizar, dimensionar as irregularidades que existem na cidade, para depois aplicar uma estratgia especca para cada caso.
?
Como identicar as reas irregulares?

Alguns assentamentos como favelas recm-construdas so fceis de serem identicados por quem conhece a cidade. Outros, como os loteamentos irregulares, podem ser identicados comparando o que est sendo construdo com o cadastro de aprovao de loteamentos da Prefeitura. Porm, nas cidades onde a exigncia de aprovao de loteamentos na Prefeitura no existe ou recente, a identicao pode ser mais difcil e pode requerer consultas a cartrios de registro de imveis. Nas grandes cidades, como as situaes de irregularidade costumam ser muitas e variadas, possvel identic-las fazendo o cruzamento de cadastros da Prefeitura e das concessionrias de servios pblicos (como gua e eletricidade) com as informaes dos Censos do IBGE. Por exemplo cruzando o cadastro do IPTU com o cadastro de ligaes de gua ou luz eltrica em um determinado bairro: se o nmero de ligaes domiciliares no coincidir, possvel concluir que existem assentamentos irregulares. Outra forma de identicar as irregularidades cruzando o cadastro de aprovao de construes (que registra as unidades residenciais que obtiveram alvars e habite-se) com o nmero de domiclios recenseados pelo IBGE. Dessa forma, possvel identicar regies ou bairros da cidade onde o aumento do nmero de domiclios identicado pelos ltimos Censos foi maior do que o nmero de alvars concedidos. O prprio traado virio de algumas regies indica o assentamento irregular, com ruas em desconformidade com a lei, apresentando becos, vielas e descontinuidades.
O Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal apia os municpios para atualizar seus cadastros, base para suas Plantas Genricas de Valores, que do origem ao IPTU. Para isso, o municpio pode contar com recursos do BNDES ou da CAIXA (ver pgina 143)
29
Como mapear as reas irregulares?

Os processos de regularizao sempre requerem plantas cadastrais, e, portanto, o mapeamento das reas para a construo de cadastros municipais uma etapa necessria tanto para montar um programa de regularizao como para conduzir os processos. Isso pode ser feito de diversas maneiras, desde as mais simples, como visitas de campo auxiliadas ou no por um topgrafo (prossional especializado em levantamentos planialtimtricos), at as mais sosticadas, usando tecnologias como a aerofotogrametria e o geoprocessamento. Existem mtodos baratos, rpidos e fceis, porm nenhum deles tem essas trs caractersticas ao mesmo tempo. As opes podem ser totalmente diferentes, dependendo da disponibilidade de recursos, do grau de tecnologia j existente na Prefeitura, da existncia ou das oportunidades de realizao de vos de aerofotogrametria e do grau de mobilizao e participao dos prprios interessados na regularizao. s vezes, imagens produzidas em vos de helicptero podem ser comparadas com um mapa mais antigo e com vistorias em campo, produzindo uma primeira base de trabalho. Qualquer que seja a opo, importante usar um mtodo que comece com desenhos mais simples para depois complementar as informaes.
parte ii | como regularizar?
Alm de permitir cadastrar as reas e as famlias, os mapeamentos ajudam a construir critrios para os diferentes programas de regularizao j que podem ser cruzados com outras informaes, como hidrograa e geotecnia, indicando, por exemplo, as reas que oferecem riscos para os moradores. Finalmente, os cadastros e mapas ajudam a denir a extenso de cada situao de irregularidade, a quantidade de famlias envolvidas
30
e suas condies socioeconmicas, informaes fundamentais para criar estratgias de regularizao e urbanizao de acordo com os recursos e prazos existentes.
Construindo um Programa de Regularizao

Redatoras de texto-base: Betnia de Moraes Alfonsin e Dbora de Carvalho Baptista
Um programa de regularizao fundiria deve abranger:

Uma equipe de trabalho dedicada regularizao fundiria; A identicao das reas irregulares (cadastramento e mapeamento); Critrios para denir quais reas devem ser objeto de regularizao; Integrao das aes de urbanizao com as aes de regularizao; Mecanismos de parceria e interlocuo com a comunidade das reas irregulares; Instrumentos de parceria e cooperao tcnica para promoo da regularizao.
Como deve ser montada uma equipe de trabalho?

Para um municpio grande, preciso montar uma equipe com prossionais de vrios campos (arquitetos, advogados, assistentes sociais, engenheiros, topgrafos, desenhistas e pessoal de apoio administrativo e logstico, como auxiliares de escritrio, motoristas etc.) com dedicao exclusiva ao trabalho de regularizao. necessrio que essa equipe tenha coordenao denida e esteja subordinada a um rgo com atribuies compatveis com suas funes.
Para os municpios pequenos, que dispem de um quadro menor de funcionrios, a regularizao pode ser conduzida por um prossional da rea jurdica atuando com um prossional da rea social e de obras. Em todos os casos, necessria a integrao entre os vrios rgos da Prefeitura com o projeto de regularizao fundiria.
31
Como denir critrios para as reas que sero regularizadas?

Aps identificar as reas irregulares, preciso decidir quais delas devem ser regularizadas, a partir de critrios bem denidos e previamente estabelecidos. Por exemplo, em um municpio com vocao econmica para o turismo, no qual existem ocupaes irregulares em reas de proteo ambiental e outras reas disponveis para o reassentamento da populao, possvel adotar o critrio de no regularizar as ocupaes a m de proteger e preservar a rea. Deve-se levar em conta, por um lado, os recursos disponveis e, por outro, os prejuzos que a cidade ter se no promover a regularizao: danos ao meio ambiente, ameaas qualidade de vida da populao do assentamento, diculdades no controle das enchentes, assoreamento, desabamento de encostas etc. Por outro lado, situaes muito precrias, e com poucas condies de melhora das moradias, mesmo que de forma progressiva, podem tambm exigir realocao.
Sim. Ele no pode resumir-se regularizao jurdica. necessrio uma interveno fsica na rea, ou seja, urbaniz-la, preparando-a para a interveno jurdica. O xito de um processo de regularizao e a permanncia dos seus resultados vo depender da urbanizao, entre outros fatores.
O programa deve integrar as dimenses jurdica e urbanstica de regularizao?
32
Outra preocupao que deve estar presente a regularizao das construes, que no deve ser confundida com a da rea. O projeto para a rea deve levar em conta as caractersticas dos edifcios, o que pode criar a necessidade de modicar a legislao municipal, adequando-a ao padro de urbanizao e construo de baixa renda.
! ?
Cada municpio deve estabelecer critrios de regularizao segundo suas vocaes, necessidades e interesses locais.
Quais so os passos essenciais para iniciar a regularizao jurdica?

O primeiro passo o levantamento da situao fundiria do terreno a ser regularizado. Devem ser apuradas informaes sobre o tempo que a famlia est no lote ou unidade habitacional, se o ocupou de forma originria ou se comprou de morador anterior, se o terreno usado para m habitacional ou misto. Depois disso, preciso fazer um levantamento de todas as famlias que moram no local a ser regularizado. Como freqentemente os assentamentos possuem reas em situao de risco ou apresentam densidades muito altas, impedindo, por exemplo, que sejam abertas ruas e vielas, muitas vezes necessrio reduzir o nmero de moradores, removendo algumas famlias ou construes para reas prximas e adequadas ocupao. A regularizao jurdica deve comear aps a denio sobre quem permanecer na rea. Em seguida, preciso elaborar um cadastro consistente daqueles que permanecero no local, que pode ser desenvolvido por assistentes sociais. O cadastro deve possuir dados sobre os moradores, identicando a pessoa que chea cada famlia. Outras informaes a serem colhidas so: nome, liao, ocupao, situao de emprego, renda familiar, nmero de lhos menores, nmero de lhos em idade
escolar. Esses dados sero importantes para subsidiar a escolha do instrumento de regularizao a ser usado na rea. O cadastramento pode ser feito ao mesmo tempo que o levantamento topogrco planialtimtrico pois isso reduzir os custos. fundamental a necessidade de organizao jurdica da populao atingida, por exemplo, com a criao de associaes de moradores. Isso favorece a interlocuo com os rgos pblicos e o envolvimento dos moradores com o resultado nal.
33
Papel e funo dos atores que interferem no processo de regularizao

Administrao Municipal
Redatores de texto-base:
Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso.
Porque o municpio deve promover a regularizao fundiria das reas ocupadas pela populao de baixa renda?
> >
Para assegurar o uso e a ocupao do solo adequados s necessidades de moradia digna dos moradores;
Para combater a desigualdade social e melhorar as condies de vida da populao dos assentamentos informais e precrios; Por ser o principal ente federativo responsvel pela promoo da poltica urbana, que engloba a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, assegurando-se o direito moradia da populao.
>
34
Em quais situaes o municpio deve atuar?
Prioritariamente nas reas pblicas municipais que oferecem risco de vida ou de sade aos ocupantes, e mediante cooperao com a Unio e o estados nas reas pblicas federais e estaduais; Nas reas pblicas de ocupao consolidada para ns de moradia (favelas e conjuntos habitacionais) que no sejam reas de risco, onde possam ser aplicadas as Concesses Especiais de Uso para ns de Moradia e a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU); Nas reas desapropriadas pelo municpio para o desenvolvimento de projetos habitacionais de interesse social (loteamentos ou conjuntos habitacionais), ou desapropriadas para a soluo de situaes de conito; Nas reas particulares ocupadas por favelas, conjuntos habitacionais e loteamentos, onde seja possvel aplicar os instrumentos do Usucapio Urbano e da lei n 6.766/79; Nas habitaes coletivas de aluguel (cortios) sem condies mnimas de moradia, ocupadas pela populao de baixa renda.
O que compete ao municpio?
>
Incluir no Plano Diretor (quando este for obrigatrio) as regras para aplicao dos instrumentos de regularizao fundiria; Promover gratuitamente assessoria jurdica e tcnica para levantar a situao jurdica, fsica e urbanstica das reas a serem regularizadas (levantamento fundirio e topogrco, elaborao de planta, memorial descritivo) e promover as aes judiciais necessrias;
>
> >
Criar um programa de regularizao com a participao da comunidade em todas as etapas; Criar um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitao para obter recursos de convnios e parcerias com a iniciativa privada, fundos de penso do estado e apoio de agentes nanceiros como a CAIXA e outras entidades governamentais; Estabelecer um conselho de habitao e desenvolvimento urbano; Desenvolver trabalhos sociais com a comunidade, como um diagnstico coletivo dos problemas de habitao; Elaborar e executar planos de urbanizao e de regularizao fundiria; Garantir que, depois de aprovado o plano de urbanizao, no seja permitido o remembramento de lotes, exceto para implementao de equipamentos comunitrios pblicos; Reconhecer o direito e outorgar o ttulo de Concesso do Direito Real de Uso ou Concesso Especial para ns de Moradia nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais estabelecidos no Estatuto da Cidade e na medida provisria n 2.220/2001.
35
> > > >
>
36
Cmara Municipal
Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso
?
Quais so as funes da Cmara Municipal de Vereadores?
>
Instituir a legislao urbanstica municipal necessria para a aplicao dos instrumentos de regularizao contidos na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade; Discutir e aprovar o Plano Diretor, contemplando a regularizao e incorporando suas prioridades nas leis oramentrias; Elaborar e aprovar projetos de lei que possibilitem a aplicao dos instrumentos de regularizao (leis de desafetao de reas de uso comum do povo para outorga da Concesso Especial de Uso para ns de Moradia, leis que regulamentem a aplicao da CDRU, cesso de posse etc.); Instituir programas de urbanizao e regularizao de reas denidas pelo Plano Diretor ou lei municipal especca, como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); Garantir a participao popular em todas as etapas do processo legislativo da regularizao, assegurando e promovendo a participao e discusso das propostas de leis sobre regularizao com organizaes e movimentos populares, ONGs e entidades de assessoria jurdica e tcnica, associaes de classe, sindicatos, associaes empresariais e rgos do Poder Executivo municipal; Criar Comisses de Poltica Urbana com os diversos atores envolvidos no processo de regularizao.
>
>
>
>
>
Companhias Habitacionais
37
Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso
? ?
O que so as Companhias Habitacionais?

So os agentes responsveis pela execuo dos projetos da poltica de habitao das cidades, em geral empresas de economia mista cujo acionista majoritrio pode ser o municpio ou o estado, que atuam de forma integrada com o rgo municipal responsvel por essa poltica (Secretaria ou Departamento Municipal de Habitao) e demais rgos municipais que se relacionam com a poltica urbana e habitacional.
Como devem atuar as Companhias Municipais de Habitao?
>
Criando programas de regularizao em reas de interesse social a partir da interveno nas reas irregulares, promovendo a recuperao e a urbanizao; Aplicando os instrumentos de regularizao fundiria nos terrenos e conjuntos habitacionais da Companhia Habitacional; Implantando a infra-estrutura com os demais rgos pblicos do municpio e do estado nas reas dos conjuntos habitacionais; Desenvolvendo mutires em parceria com associaes comunitrias e entidades de assessoria tcnica e jurdica para a regularizao de empreendimentos que possam ser administrados pelos prprios moradores; Produzindo lotes urbanizados;
>
>
>
>
38
>
Criando programas de oferta de material de construo para melhoria das unidades habitacionais.
?
Como devem atuar as Companhias Estaduais de Habitao?
>
Operando de forma integrada com o sistema estadual de habitao e seus rgos: Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano e de Habitao, Conselho Estadual de Desenvolvimento Urbano e Habitao, Fundo Estadual de Habitao; Colaborando com a implementao de infra-estrutura, mode-obra e com recursos para a regularizao fundiria; Aplicando os instrumentos de regularizao fundiria para legalizar os conjuntos habitacionais do estado; Realizando convnios e parcerias (mutires, por exemplo) com os municpios em terrenos que no so de sua propriedade.
> > >
Institutos de Terras
Redator de texto-base: Paulo Silveira Martins Leo Jr.
O que so Institutos de Terras?

Alguns estados da Federao criaram, por lei, Institutos de Terras (e Cartograa), com personalidade jurdica e patrimnio prprios, autonomia nanceira e administrativa, com atribuies especialmente na rea rural, tais como proposio de aes discriminatrias de terras devolutas; levantamento de terras ociosas e inadequadamente aproveitadas; cadastramento de reas de conito pela posse da terra, e adoo de providncias buscando as solues respectivas; atuao
objetivando a consolidao econmica e social de assentamentos rurais; participao na formulao das polticas pblicas de desenvolvimento econmico e social, de desenvolvimento agrcola e de reforma agrria, de desenvolvimento urbano e regional e de preservao ambiental; atuao como entidade tcnica e executora da poltica fundiria, visando promover, ordenar, regularizar e desenvolver os assentamentos rurais e urbanos em terras pblicas ou privadas, dotando-os de infra-estrutura. Para alcanar essas nalidades de fundamental importncia um preciso conhecimento do territrio de cada estado, da porque a esta instituio se associam, com especial relevo, funes cartogrcas. O Instituto de Terras (e Cartograa) poder ser importante aliado na formulao e execuo das polticas fundirias municipais.
39
rgos Federais
Redator de texto-base: Nelson Saule Jr.
? ?
Quais so os rgos federais que devem atuar na regularizao fundiria?
Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDU); Caixa Econmica Federal; Departamento de Patrimnio da Unio e a Defensoria Pblica da Unio, em relao s reas pblicas federais a serem regularizadas.
Qual o papel da Unio na poltica de regularizao fundiria?

A prioridade da poltica federal de habitao privilegiar a populao que no tem condies de acesso terra, infra-estrutura e habitao. nesse setor da populao brasileira que as necessidades so maiores e para eles que se tem que dirigir todos os esforos.
40
A descentralizao scal implementada em 1988 obrigou os municpios a assumirem compromissos que so, muitas vezes, incompatveis com seus recursos tcnicos e nanceiros. O Governo Federal deve atuar no fortalecimento tcnico e institucional dos municpios e na recuperao das reas degradadas das cidades.
?
Como deve atuar a Unio nos processos de regularizao fundiria?
>
Constituindo programas nacionais de apoio aos municpios para capacitao, regularizao fundiria e aplicao dos instrumentos de poltica urbana; Constituindo uma equipe especializada para promover a regularizao fundiria das reas pblicas da Unio que so ocupadas por populao de baixa renda; Prestando servio de assistncia jurdica gratuita por meio da Defensoria Pblica, reconhecendo o direito moradia e outorgando o ttulo de Concesso Especial de Uso para ns de Moradia nas reas pblicas de domnio da Unio nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais; Criando o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano para denir diretrizes e linhas de ao para o territrio nacional na promoo da regularizao fundiria; Repassando recursos do Oramento Geral da Unio para os estados e municpios, e criando linhas de nanciamento para a promoo da regularizao fundiria.
>
>
>
>
Existem programas federais de apoio aos municpios em seus programas de regularizao (ver pgina 142).
Justia Estadual e Justia Federal

41
? ? ?
Qual o papel do Poder Judicirio?

Nos processos de regularizao fundiria pode existir a necessidade da atuao do Poder Judicirio, atravs de um de seus rgos, dentre os quais se destacam, na perspectiva da regularizao, os juzes e Tribunais dos Estados e os Juzes Federais e os Tribunais Regionais Federais.
Qual o papel da Justia Federal?

Compete Justia Federal processar e julgar as aes em que a Unio Federal, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas, seja na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes. Isso se dar, por exemplo, no caso de ao relativa a loteamento em processo de regularizao que esteja localizado em rea de titularidade da Unio, o que no comum ocorrer.
Qual o papel da Justia Estadual?

No estando envolvida a Unio nem entidade autrquica ou empresa pblica federal, a competncia ser da Justia Estadual comum, sendo necessrio consultar a Lei de Organizao e Diviso Judicirias de cada estado para saber a qual vara caber o processamento e o julgamento da causa. A Lei de Organizao e Diviso Judiciria usualmente divide o territrio do estado em unidades denominadas comarcas, que englobam um ou mais municpios, e ainda determina a competncia dos juzes existentes em cada comarca, razo pela qual importante conhecer tal lei.
42
Nos municpios maiores, comum a existncia de Varas de Fazenda Pblica competentes para julgar as aes de interesse municipal ou estadual, e da Vara de Registros Pblicos competente para julgar as aes relativas a registros pblicos (em particular registro de imveis), como, por exemplo, nos chamados processos de dvida, ou seja, quando o interessado discorda ou no pode cumprir as exigncias feitas pelo Ocial de Registro de Imveis. Pode vir a ser instituda por lei, vara especializada para assuntos de regularizao fundiria em comarcas que tenham um nmero elevado de demandas envolvendo reas irregulares.
Cartrios
? ?
Quais so os servios prestados pelos Cartrios de Notas e de Registro de Imveis?

Servios de lavratura e registro de escrituras pblicas de imveis (compra e venda, cesso etc.). Esses documentos so lavrados em Cartrios de Notas e devem ser levados para registro nos Cartrios de Registro de Imveis.
Quem scaliza os cartrios?

O Tribunal de Justia de cada estado, em geral por meio de um rgo denominado Corregedoria Geral da Justia, que tem a competncia de estabelecer provimentos (espcie de regulamentos), inclusive para denir os critrios e procedimentos para a atuao dos cartrios nos processos de regularizao fundiria.
?
+
Para que serve um provimento da Corregedoria Geral da Justia?

Um provimento uma espcie de regulamento editado pela Corregedoria Geral da Justia que pode versar sobre os procedimentos e critrios para aplicao de leis que se relacionem a registros pblicos. Um provimento pode, por exemplo, estabelecer normas referentes a registro imobilirio nos processos de regularizao fundiria, facilitando e agilizando o trabalho dos cartrios. Saiba mais sobre um provimento elaborado pela Corregedoria do Rio Grande do Sul que estabeleceu regras simplicadas para a regularizao de loteamentos urbanos em benefcio dos moradores na pgina 131. A Corregedoria do Rio Grande do Sul estabeleceu regras simplicadas para a regularizao de loteamentos urbanos em benefcio dos moradores (ver pgina 161).
43
Ministrio Pblico
Redator de texto-base: Jos Carlos de Freitas
Qual o papel do Ministrio Pblico?

O Ministrio Pblico uma instituio permanente e essencial Justia. composto por promotores de justia (os advogados do povo), que so bacharis em Direito recrutados pela Unio e estados mediante concurso pblico. A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Ministrio Pblico o dever de agir na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico, dos interesses sociais e individuais indisponveis, zelando pelo respeito do poder pblico aos direitos assegurados na Constituio e pela proteo dos interesses coletivos.
44
Como o Estatuto da Cidade inclui a ordem urbanstica entre os direitos coletivos e difusos, o reconhecimento do direito moradia e a regularizao de parcelamentos e ocupaes do solo urbano esto entre as atribuies do Ministrio. O Ministrio Pblico, por exemplo, nos termos do art. 38 da lei n 6.766/79, pode noticar os loteadores a regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares. Mas seus principais instrumentos de atuao na esfera cvel, para a tutela da populao e da ordem urbanstica, so o inqurito civil e a ao civil pblica.
Defensoria Pblica
? ?
Redatores de texto-base: Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso
O que a Defensoria Pblica?

a instituio que presta servios de assistncia jurdica gratuita para a populao necessitada. A Constituio Federal diz que a Unio e os estados devem ter defensores pblicos que atuem na orientao e defesa dos direitos da populao de baixa renda perante a Administrao Pblica, o Poder Legislativo e o Judicirio.
Como a Defensoria Pblica pode atuar?
> > >
Prestando servios de assistncia jurdica gratuita para a populao de baixa renda nos processos de regularizao fundiria que envolve terras e reas pblicas da Unio; Formando nos estados uma equipe de defensores pblicos voltados a prestar assistncia jurdica gratuita nas aes de regularizao fundiria; Orientando a populao de baixa renda sobre os instrumentos legais e jurdicos disponveis para promover a regularizao fundiria;
>
Requerendo aes administrativas e judiciais necessrias para a regularizao fundiria de forma individual ou coletiva.
45
Como o municpio pode prestar o servio de assistncia jurdica gratuita?
> > >
Realizando um convnio com a Defensoria Pblica do Estado para ter um corpo de defensores pblicos trabalhando no municpio; Criando um servio municipal de assistncia jurdica para a populao de baixa renda que disponha de advogados de carreira selecionados mediante concurso pblico; Realizando convnios com departamentos jurdicos e escritrios-modelo das faculdades de Direito, associaes civis ou organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado sem ns lucrativos (OCIPs) , que tenham como nalidade a prestao dos servios de assistncia jurdica; Realizando convnio com a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) local para remunerar advogados que atuem no municpio prestando servios de assistncia jurdica; Criando uma equipe multidisciplinar para prestar os servios de assistncia jurdica e tcnica de forma integrada nos processos de regularizao fundiria.
> >
Setor privado
Como as empresas e empreendedores imobilirios podem atuar na regularizao fundiria?

Os empreendedores imobilirios podem ser parceiros nos programas de regularizao fundiria utilizando instrumentos como a
46
outorga onerosa do direito de construir (solo-criado) ou a operao urbana consorciada, que resultam em recursos que possam ser utilizados na regularizao como contrapartida da obteno de benefcios para empreendimentos imobilirios. Podem tambm realizar investimentos em regularizao como contrapartida da licena para realizao de empreendimentos de maior porte que produzam impactos nas vizinhanas. As empresas de construo e projeto podem tambm realizar estudos de viabilidade jurdica e urbanstica nas reas que se pretende regularizar e, ainda, elaborar e executar os planos e projetos de urbanizao e regularizao de forma integrada com a comunidade.
Moradores e suas Associaes

Qual o papel da comunidade?

A participao direta das pessoas envolvidas fundamental para o sucesso da regularizao, tanto para garantir a segurana da posse, como na luta por melhorias na comunidade. A organizao da populao deve se dar logo no incio do processo de regularizao. Se possvel, uma associao deve ser formalmente constituda, com um estatuto claro, que estabelea regras para a participao das pessoas envolvidas. Essa associao ser a interlocutora do processo de regularizao, acompanhando todas as etapas e participando diretamente das decises a serem tomadas.
Como uma associao de moradores pode usar os instrumentos de regularizao?
47
>
Organizando assemblias e reunies na comunidade e informando a documentao que cada morador deve reunir para solicitar a regularizao fundiria; Acompanhando o processo de regularizao dos assentamentos e exigindo o direito informao e participao nas decises mais importantes da Administrao Pblica; Cuidando do cadastramento socioeconmico dos moradores, para garantir seus nomes nos ttulos, contratos e sentenas; Participando em conjunto com a Prefeitura dos dilogos e/ou negociaes a serem realizadas com os diversos atores envolvidos na regularizao (cartrios, Corregedoria, Ministrio Pblico, rgos estaduais e federais etc.); Reivindicando e estimulando a realizao de campanhas pblicas que visem o esclarecimento dos diretos e o enfrentamento dos donos da terra, para evitar que enganem as pessoas ou as ameacem de morte etc.; Reivindicando a prestao do servio de assistncia tcnica e jurdica gratuita para entrar com possvel ao ou pedido administrativo; Requerendo os benefcios da justia gratuita para as despesas processuais, inclusive para o registro do ttulo no cartrio;
>
> >
>
>
> >
Representando a comunidade nos convnios e parcerias com a Prefeitura, universidades, ONGs, OAB local etc.; Para requerer o Usucapio, a associao de moradores dever ser constituda como pessoa jurdica, que servir como representante legal dos moradores para entrar com a ao judicial;
48
+
Para requerer a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia a associao de moradores poder encaminhar pedido administrativo ao chefe do Poder Executivo (Prefeitura, Governo do Estado ou Governo Federal) que for responsvel pela rea pblica ocupada.
Ver na pgina 156 um modelo de estatuto de uma associao de moradores formalmente constituda.
Organizaes no-governamentais (ONGs)

Como as organizaes no-governamentais podem atuar no processo de regularizao?
>
Organizando a comunidade por meio de reunies para discutir os problemas a enfrentar e as possibilidades de ao conjunta, levando em conta as caractersticas especcas de cada lugar; Realizando seminrios, cursos, campanhas, atividades educativas e fornecendo material educativo para informar a populao a respeito de seus direitos e de como reivindic-los; Capacitando agentes comunitrios para se tornarem lderes do movimento de moradia, conselheiros do oramento participativo, agentes multiplicadores de cidadania; Assessorando a Administrao Pblica nos processos de regularizao fundiria por meio de consultoria jurdica, realizao de diagnsticos, levantamento topogrco e altimtrico-cadastral, e elaborando projetos tcnicos;
>
>
>
>
Assessorando as associaes de moradores a levantar os documentos necessrios para a requisio do Usucapio e da concesso para realizar o cadastramento dos moradores; Prestando assessoria jurdica nas aes de regularizao fundiria.
49
>
?
+
De que forma as ONGs podem prestar assistncia tcnica ou jurdica?

As associaes civis sem fins lucrativos e as OCIPs que tenham no estatuto o objetivo de prestar assessoria tcnica e jurdica populao carente podero rmar convnios e parcerias com as prefeituras, universidades privadas e pblicas etc., a m de prestarem assistncia tcnica ou jurdica gratuita para a populao de baixa renda. Alm disso, desde que autorizados, podem se tornar os representantes legais da comunidade. Ver na pgina 174 o modelo de um contrato de parceria adotada pelo Governo do Estado de So Paulo atravs da Procuradoria de Assistncia Judiciria vinculada Procuradoria Geral do Estado , que tem possibilitado a celebrao de convnios com ONGs para prestao de servios com recursos do Fundo Estadual de Assistncia Jurdica.
50
Tipos de irregularidade e procedimentos para enfrent-las

Conjuntos habitacionais pblicos
Redatora de texto-base: Letcia Marques Osrio
?
O que so conjuntos habitacionais pblicos?

So casas ou prdios de apartamentos instalados em reas de propriedade da Administrao Pblica. Em geral esses conjuntos foram edicados no mbito do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), no perodo de 1964 a 1986, por meio das companhias, secretarias, departamentos estaduais ou municipais de habitao (COHABs, SEHABs ou DEMHABs), com recursos emprestados do FGTS, geridos pelo Banco Nacional de Habitao (BNH).
Quando ocorrem as irregularidades urbansticas nos conjuntos habitacionais pblicos?
Quando o projeto de construo no foi aprovado pelo municpio; Quando a infra-estrutura necessria no foi instalada; Quando no foi feito o registro imobilirio; Quando o conjunto est em desacordo com o padro de uso e ocupao do solo.
Quando ocorrem as irregularidades jurdicas?

Quando o estado ou o municpio no transfere a unidade habitacional atravs de um ttulo com carter de escritura pblica para a pessoa beneciada, que quitou o valor do contrato habitacional rmado. Essa irregularidade pode decorrer das seguintes situaes:
51
O estado ou o municpio no tem o direito de posse ou no concluiu os processos judiciais de desapropriao; A ocupao de prdios e casas vazias ou inacabadas ocorreu sem a autorizao do poder pblico normalmente no caso de obras paralisadas; Os moradores mudaram-se para as unidades mediante contratos de gaveta; Houve inadimplncia na quitao dos nanciamentos; Houve ocupao das reas verdes e institucionais do conjunto.
Como proceder quando os moradores possuem contratos de nanciamento de aquisio da moradia?

preciso criar uma soluo para a inadimplncia contratual. O rgo responsvel dever adotar uma poltica que possibilite o pagamento de parcelas atrasadas, diminua a inadimplncia ou aponte para a quitao antecipada dos contratos. Isso necessrio para que o morador salde sua dvida e quite o contrato ao nal da regularizao do empreendimento. Para tanto, preciso haver uma lei federal, estadual ou municipal (dependendo do agente nanceiro responsvel) autorizando a renegociao de dvidas ou a quitao antecipada com condies especiais para os muturios.
52
? ?
Como proceder quando os moradores no possuem contrato?

No havendo contrato entre o rgo habitacional e o morador, ou havendo contrato de gaveta, a soluo para uma nova contratao ou para a regularizao da pendncia dever ocorrer no nal do processo de regularizao do empreendimento pelo poder pblico. Uma lei estadual ou municipal dever prever as condies e a modalidade das novas contrataes, que podero ocorrer mediante contrato de compra e venda ou CDRU. Caso j exista a lei, os critrios e as condies de contratao podero ser denidos no Conselho Estadual ou Municipal de Habitao. Sugere-se que a negociao seja feita diretamente entre os muturios ou ocupantes e as entidades que os representam. Poder ainda recorrer-se Concesso Especial de Uso para ns de Moradia, desde que atendidos os requisitos.
Quais so as leis que podem ser utilizadas para regularizar a titulao da rea do conjunto habitacional?
Lei no 6.015/73, art. 167, 36, alterado pela lei n 9.785/99, que permite o registro provisrio de posse concedido Unio, estados, Distrito Federal, municpios ou suas entidades quando o propsito for a execuo de parcelamento popular com nalidade urbana; Lei no 6.766/79, art. 18, 4, inserido pela lei n 9.785/99, que dispensa a apresentao de ttulo de propriedade de imvel quando o poder pblico submeter o registro do projeto de loteamento onde est o conjunto habitacional. Isso possvel desde que haja processo de desapropriao judicial em curso e declarao provisria de posse. O que signica que o poder pblico no precisa aguardar o trmino do processo judicial de desapropriao para iniciar o processo de regularizao na condio de proprietrio da rea.
Como proceder para regularizar o parcelamento da rea do conjunto habitacional?

No caso de o empreendimento ter sido realizado pelo estado, sugerese que seja estabelecido um processo de discusso e atuao cooperada com o municpio, porque inmeras etapas so de competncia municipal. As etapas da regularizao so as seguintes:
53
Realizar levantamento topogrco-cadastral da rea para o registro do parcelamento do solo; Elaborar um projeto urbanstico baseado nesse levantamento, redenindo os usos e padres de ocupao de solo e adequando-os realidade atual. As reas verdes e institucionais ocupadas devero constar no novo projeto como reas habitacionais. Para adequar os projetos realidade da ocupao pode ser necessria a instituio de uma ZEIS; Se for preciso alterar o uso do solo rural para ns urbanos, dever haver modicao da lei municipal de uso do solo ou do Plano Diretor, mediante audincia do INCRA; Se for constatada a ocupao irregular de reas condominiais dos prdios por outros usos (garagens, comrcio, pequenas habitaes), necessrio um amplo debate e uma negociao com os moradores para denir critrios de regularizao; Com o projeto urbanstico discutido e aprovado pelo municpio e pela comunidade, necessrio elaborar os memoriais descritivos das quadras, lotes e reas verdes ou institucionais para fazer o registro;
O poder pblico dever implantar infra-estrutura bsica nos conjuntos habitacionais e nas reas verdes ou institucionais ocupadas, promovendo as obras aprovadas de urbanizao; A regularizao do parcelamento do solo poder ser efetivada no registro de imveis, ou judicialmente, mediante ao de reticao ou regularizao de parcelamento;
54
A regularizao exige extensa documentao. Em muitos estados a respectiva Corregedoria do Tribunal de Justia pode expedir provimentos simplicando a documentao e o procedimento judicial.
Em alguns estados
Em alguns estados como o Rio Grande do Sul, Santa Catarina e o Rio de Janeiro no so exigidas, para viabilizar a regularizao dos loteamentos, a aprovao por parte dos rgos ambientais ou metropolitanos, nem as certides negativas de dbito do INSS ou a carta de habite-se. Decises judiciais proferidas nos processos n 00101912674 (conjunto residencial Rubem Berta) e n 00103591047 (conjunto residencial Costa e Silva) da Vara dos Registros Pblicos de Porto Alegre conrmaram esse entendimento.
Como proceder regularizao das unidades habitacionais?
Deve ser realizado memorial descritivo relativo individualizao dos apartamentos; Em estados onde no existam os provimentos que simplicam a regularizao, deve-se buscar judicialmente uma soluo adequada para o caso; Regularizado o loteamento e as unidades habitacionais, estas devem ser individualizadas em nome do poder pblico, com exceo daquelas j quitadas, cuja propriedade dever ser registrada em nome do comprador. O compromisso de compra e venda, as cesses e as promessas de cesso valero como ttulo para registro da propriedade do imvel adquirido;
O nus hipotecrio sobre o imvel, se houver, deve ser transferido para as matrculas individualizadas, considerando-se o valor do nanciamento para a aquisio das unidades autnomas; Nos casos de ocupaes sem contrato de unidades habitacionais, institucionais para ns de moradia, ou reas verdes o poder pblico poder obter autorizao legislativa para fazer um contrato no futuro. A regularizao poder ser feita tambm por meio da CDRU ou pela Concesso Especial de Uso para ns de Moradia; Para reduzir custos de registro e escritura dos imveis, recomenda-se o dilogo com os Colgios Registrais dos Estados e o Colgio Notarial do Brasil para estabelecer convnios que diminuam os custos de registro e tambm com os municpios, para negociar valores de ITBI.
55
O Convnio n 1161855 celebrado entre a COHAB/RS, o Colgio Notarial do Brasil e o Colgio Registral do RS reduziu em at 80% os custas de registro e escriturao. Ver mais informaes na pgina 129.
Como lidar com as restries da legislao ambiental na regularizao dos conjuntos habitacionais?
As restries que ocorrem nesses casos so as mesmas que incidem em outras situaes de irregularidade: exigncia de reas mnimas non aedicandi junto a arroios e crregos, exigncias de licenciamento para implantao da urbanizao e exigncias quanto ao tratamento do esgoto sanitrio. O problema no so as exigncias em si, mas o momento em que so exigidas: ao se iniciar a regularizao e a urbanizao, todos os rgos passam a exigir a implantao/complementao de obras no realizadas quando da edicao dos conjuntos habitacionais. Uma diculdade adequar os prazos das obras de urbanizao com aqueles estabelecidos para a expedio e validade dos licenciamenparte ii | como regularizar?
56
tos ambientais. Outro problema que geralmente o licenciamento concedido por rgo estadual, ocasionando o estabelecimento dos mesmos padres e critrios para as diferentes realidades municipais. As prefeituras devem criar procedimentos claros para a regularizao: envolver todos os rgos afetos questo, esclarecer qual a documentao necessria, a que lugar o cidado deve se dirigir para cada etapa, quais so as competncias de cada agente, como demandar os investimentos no oramento participativo ou nos Conselhos etc.
Conjuntos habitacionais privados

Redator de texto-base: Jacques Alfonsin
? ?
O que so conjuntos habitacionais privados?

Os conjuntos habitacionais populares so considerados privados por serem constitudos de apartamentos ou de casas em reas particulares por empresas, empreendedores e incorporadores imobilirios. Esses empreendimentos foram geralmente promovidos com recursos do Sistema Financeiro da Habitao.
Como proceder quando as posses de moradias foram adquiridas por contrato de compra, com garantia hipotecria e nanciamento de agentes nanceiros?
A irregularidade acontece quando muturios dos contratos de nanciamento das unidades habitacionais esto pagando as prestaes dos contratos atravs de aes judiciais de consignao em pagamento, na maioria das vezes por divergncia no clculo do valor das prestaes devidas. O titulo de propriedade das unidades habitacionais somente ser obtido depois da soluo das aes judiciais e a quitao do valor do nanciamento.
Nessa situao o apoio aos muturios e suas associaes, concedido pelas entidades de defesa de direitos, rgos de defesa do consumidor (Procons) e de prestao de servios de assistncia jurdica gratuita (Defensoria Pblica), fundamental para a defesa dos direitos dos muturios perante os agentes nanceiros, visando a regularizao fundiria denitiva de tais conjuntos A representao direta dos muturios em juzo, conforme o caso, ou o auxlio representao que j est sendo feita, deve-se valer do servio de assessoria tcnica, que indispensvel para o clculo do valor exato das prestaes devidas aos credores (sejam eles cooperativas habitacionais ou agentes nanceiros), para aproveitamento de direitos dos possuidores que facilitem a quitao integral das dvidas (por exemplo, uso do FGTS e novas disposies sobre o FCVS previstas na lei n 10.150/2000 relacionadas com contratos de mtuo hipotecrio mais antigos), tudo passvel de transao em Juzo ou de sentena que reconhea tais direitos.
57
Como proceder quando os muturios esto impedidos de ter o registro pblico de seus contratos de compra e venda, por irregularidades na titulao da rea do conjunto habitacional?
A irregularidade acontece quando a construo j est concluda, mas os muturios esto impedidos de registrar seus contratos nos Cartrios de Registro de Imveis por irregularidades anteriores. Por exemplo, no caso de transcries obrigatrias que deixaram de ser feitas pelas pessoas jurdicas alienantes dos imveis. Se as leis sobre condomnios e incorporaes (n 4.591/64) e sobre loteamentos (n 6.766/79) forem interpretadas de maneira combinada, os compradores de unidades em conjuntos habitacionais tm direito de depositar as prestaes no Cartrio de Registro de Imveis onde eles esto transcritos ou em juzo, em vez de pagarem sua dvida parcelada diretamente aos alienantes, at que a situao sobre a titulao da propriedade seja regularizada.
58
A regularizao fundiria ocorre com a promessa de compra e venda devidamente registrada no Cartrio de Registro de Imveis como ttulo do imvel que foi adquirido pelo contrato de nanciamento.
?
Como proceder quando as posses de moradias so derivadas de ocupaes de unidades situadas em conjuntos j construdos ou semiconstrudos, sem as cartas de habite-se liberadas?
A regularizao fundiria de todas ou de algumas das unidades que se encontram nessa situao depende, na maioria das vezes, de pequenas adaptaes das construes s plantas que serviram para o licenciamento das obras e que deixaram de ser obedecidas pelos construtores ou, mesmo no caso de terem sido obedecidas, quando a scalizao pblica detectou desconformidade entre o material de construo previsto e o executado. A responsabilidade por essas falhas no poder recair sobre os compradores das unidades, cabendo s associaes de moradores socorrerem-se do poder da Administrao Pblica ou do Poder Judicirio, para que as irregularidades sejam resolvidas, valendo-se para isso de todas as sanes que a lei colocar disposio dos prejudicados.
Como proceder quando as posses de moradias derivam de contratos de gaveta?

A orientao que vem ganhando fora nos tribunais do pas a de que, mesmo que o agente nanceiro que possibilitou a construo do conjunto habitacional no tenha cado ciente de que o comprador original j no possui mais a unidade, no todo ou em parte, mas sim outra pessoa por meio do contrato de gaveta (simples cesses de posse, por exemplo), a posse deve ser respeitada, desde que as condies do contrato original estejam sendo cumpridas.
O direito moradia o fundamento para se abrir uma negociao de novas bases contratuais entre os atuais possuidores das unidades habitacionais e os agentes nanceiros, de modo a adequar o valor das prestaes s condies de renda dos cessionrios das posses.
59
Como proceder quando as posses de moradias originam-se de ocupaes massivas antigas, no contestadas por quem de direito?
Nos conjuntos habitacionais em que os possuidores das unidades autnomas com rea de at 250m2 possam provar que exercem as posses exclusivamente para ns de moradia, por prazo igual ou superior a cinco anos, deve ser utilizado o instrumento do Usucapio Urbano. Esse instrumento cabvel quando no h oposio judicial dos proprietrios do conjunto habitacional (empreendedor ou agente nanceiro). Sem ter recebido aviso, noticao ou citao, de quem tinha direito de oposio s ditas posses, os atuais possuidores podem se habilitar ao Usucapio das suas respectivas unidades, seja individualmente, seja por meio de associao, quando essa forma de regularizao melhor atender aos interesses e direitos que estiverem em causa. Tais possuidores podem se habilitar ao Usucapio dos imveis, seja na forma do ajuizamento das aes judiciais tendentes a ver declarado o seu domnio, seja na forma de defesa contrria a aes judiciais contra eles propostas (ver pgina 107).
No caso de no ser cabvel o Usucapio Urbano existem outros direitos, previstos tanto pelo Estatuto da Cidade como pelo Cdigo Civil: o Direito Real de Uso Resolvel, o Direito de Superfcie e, at mesmo, o Direito de Habitao. A utilizao do Direito de Superfcie previsto no Estatuto da Cidade e no novo cdigo civil pode ocorrer quando o proprietrio da rea
O que fazer quando no for possvel usar o Usucapio Urbano?
60
sobre a qual est construdo um conjunto habitacional concede aos possuidores do mesmo o direito de construir o que j construiram. Este direito pode ser concedido para ns de regularizao naqueles casos em que a ocupao do conjunto habitacional deu-se quando apenas os alicerces, ou pouco mais do que isso, tinham sido edicados pelo agente construtor do conjunto. Com base no Estatuto da Cidade o contrato de concesso do direito de superfcie entre o proprietrio e os possuidores poder ser celebrado de forma onerosa, com o objetivo de compensar todas as despesas que os possuidores tiveram com as acesses e benfeitorias introduzidas no conjunto. Uma alternativa para moradores de conjuntos habitacionais privados que tm posses no tituladas pode ser encontrada no direito real de habitao, regulado pelo novo Cdigo Civil, que entra em vigor em janeiro de 2003 (arts. 1.414 e 1.416). Trata-se de uma outra forma jurdica de garantir o direito moradia previsto no art. 6o da Constituio Federal.
Por meio da constituio desse direito, a pessoa jurdica proprietria do conjunto pode transferir a posse de qualquer das unidades (apartamentos ou casas) aos seus atuais possuidores, por um prazo determinado. Embora a lei preveja que uma tal transferncia tenha de ser obrigatoriamente gratuita, j que os conjuntos habitacionais aqui estudados, de regra, esto sujeitos aos crditos reais de hipoteca, pode parecer uma contradio a cesso de uma posse gratuita. Isso no impede contudo que tal direito, em circunstncias de extrema necessidade e urgncia, sirva de regularizao fundiria para posses provisrias, exercidas, por exemplo, por pessoas que estejam aguardando soluo denitiva para o seu problema de moradia, dependentes de iniciativas outras, at mesmo da Administrao Pblica interessada, que tenha patrocinado interveno nos tais conjuntos, seja na esfera puramente administrativa, ou na esfera judicial, at mesmo na condio de assistente de multido pobre envolvida em aes possessrias ou reivindicatrias
Loteamentos clandestinos e irregulares

Redatores de texto-base: Grazia de Grazia e Paulo Silveira Martins Leo Jr.
61
? ? ?
O que um loteamento?
uma das formas de parcelamento do solo urbano, assim como o desmembramento, e se diferencia deste porque no loteamento h a abertura de logradouros pblicos, de novas vias de circulao, ou prolongamento, modicao, alterao ou ampliao das ruas existentes.
O que so loteamentos clandestinos e irregulares?

Loteamento irregular aquele loteamento cujo loteador, em tese, o proprietrio da terra e cujo projeto foi aprovado pela Prefeitura, o qual, todavia, no foi devidamente executado em geral so aqueles sem obras de infra-estrutura. Pode ocorrer tambm que o loteador tenha apenas apresentado o projeto para aprovao na Prefeitura, sem atender s outras etapas necessrias ao cumprimento da lei n 6.766/79. Loteamento clandestino aquele loteamento com relao ao qual no h projeto apresentado ou aprovado pela Prefeitura. Na maioria das vezes, a pessoa ou a empresa imobiliria que vendeu os lotes no proprietria da terra.
Qual a legislao aplicvel para a regularizao dos loteamentos?

O municpio tambm dispe de competncia para legislar sobre o parcelamento do solo urbano. No mbito federal, foram promulgados o decreto-lei n 58, de 10 de dezembro de 1937, que dispe sobre o loteamento e a venda de terrenos para pagamentos em prestaes e seu regulamento e o decreto no 3.079, de 15 de setembro de 1938;
62
ambos sofreram diversas modicaes ao longo dos anos. No nal da dcada de 1970, foi editada a lei n 6.766/79, dispondo sobre o parcelamento do solo urbano, que foi modicada recentemente, em vrios de seus dispositivos, pela lei n 9.785, de 29 de janeiro de 1999.
? ?
Os municpios podem ter legislao prpria sobre regularizao de loteamentos urbanos?

Podem e devem, bem como normas especcas para ns de regularizao de loteamentos, que podem ser previstas no Plano Diretor e/ou numa lei municipal especca.
Como os municpios devem proceder com as irregularidades e a clandestinidade dos loteamentos?

necessria a formulao de uma poltica para regularizar loteamentos clandestinos e irregulares visando contemplar as diversas dimenses que envolvem o problema. Para o desenvolvimento destas exigncias necessria a participao direta da comunidade em todas as etapas do processo, denindo prioridades e encaminhamentos e tambm contribuindo na reunio de informaes e documentaes existentes sobre o loteamento, opinando, discutindo e decidindo junto com a Administrao Pblica. No se trata de um processo que possa ser desenvolvido apenas por uma pessoa. Para chegar etapa nal, que a titulao, necessrio passar pela elaborao e registro do projeto do loteamento, da realizao das obras de urbanizao e sua aceitao pela prefeitura e estabelecer entendimentos com os Cartrios de Registro de Imveis. Para o desenvolvimento destas exigncias preciso que a comunidade opine, discuta e decida junto com a administrao pblica. imprescindvel que a representao popular esteja presente tambm na instncia coletiva a ser criada para discutir e denir encaminhamentos e prioridades da poltica de loteamentos, para o municpio.
Como pode ser efetivada uma poltica de regularizao de loteamentos com a participao da comunidade?
Recomenda-se criar na prefeitura uma instncia coletiva como um ncleo ou comisso que rena os rgos municipais e estaduais envolvidos com a problemtica (Secretarias Municipais: de Obras, de Planejamento, de Urbanismo, de Habitao, a responsvel pela iluminao pblica e a Procuradoria Geral do Municpio. Institutos e Empresas estatais Estaduais: Defensoria Pblica, Ministrio Pblico, Cia de gua e Esgoto) e da populao organizada. Essa instncia um espao de articulao tcnica e poltica para encaminhar solues relativas ao conjunto de loteamentos e desses em relao cidade. A instncia coletiva poder ser instituda por decreto ou lei municipal, prevendo-se a participao dos referidos rgos pblicos e de representantes das associaes de moradores, bem como de entidades municipais com carter mais geral como, por exemplo, entidades federativas de associaes de moradores ou fruns da cidade. Essa instncia deve fazer reunies peridicas envolvendo todos os componentes.
63
O municpio pode prever o programa de regularizao de loteamentos no Plano Diretor?

conveniente que conste do Plano Diretor a previso de um programa de regularizao de loteamentos, inclusive relacionando-o instituio de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), de maneira a orientar e favorecer a regularizao.
De acordo com o artigo 3 da lei n 6.766/79, somente ser admitido o parcelamento do solo para ns urbanos em zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especca, assim denidas pelo Plano Diretor ou aprovadas por lei municipal.
64
Como iniciar um processo de regularizao de loteamento irregular?

Pela lei n 6.766/79, o loteador obrigado a elaborar projeto de loteamento, pedir sua aprovao prefeitura e depois registr-lo no competente Cartrio de Registro de Imveis, alm de ser obrigado a realizar obras de infra-estrutura do loteamento. Porm, com relativa freqncia, deixa de faz-lo no todo ou em parte. Ao identicar o nocumprimento de qualquer destas obrigaes, o municpio, em razo de denncia dos moradores, ou por meio de vistoria ou levantamento do rgo responsvel pela scalizao dos loteamentos, deve iniciar o processo de regularizao mediante noticao ao loteador para regularizar a rea. Essa noticao, judicial ou extrajudicial (art. 49, lei n 6.766/79, por Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos da Comarca da situao do imvel ou de quem deve receb-las), a primeira etapa no processo de regularizao de qualquer loteamento irregular ou clandestino. Ela pode ser promovida pelo morador, pelo Ministrio Pblico ou pelo municpio atravs da Procuradoria Geral. A participao dos moradores e das comunidades nos processos de regularizao de loteamentos fundamental, pois so eles os agentes que despertam o processo e so os maiores interessados em sua concluso. Os moradores podem procurar o Ministrio Pblico ou a Prefeitura j tendo em mos a noticao. Entretanto, desaconselhvel que o morador, que fez a noticao individualmente leve adiante todo o trabalho, pois, sozinho, ele tende a ser facilmente vencido pelo loteador. Deve, assim, provocar as aes do Ministrio Pblico e da Prefeitura para o processo de regularizao ter continuidade.
Quais providncias iniciais so necessrias ser tomadas pelo municpio no processo de regularizao de um loteamento?
> >
Fazer o levantamento fundirio, topogrco e urbanstico preliminar de cada loteamento; Noticar o loteador responsvel pela irregularidade do loteamento, devendo ser suspenso pelos adquirentes de lote o pagamento das prestaes, que passar a ser feito em conta
? ?
vinculada com incidncia de juros e correo monetria; a movimentao dessa conta depender de prvia autorizao judicial (vide 1o, do art. 38, lei n 6.766/79). Convm que a matria seja regulamentada em provimento da Corregedoria Geral do Tribunal de Justia, inclusive quanto atuao cabvel do competente Ofcio de Registro de Imveis.
65
O que fazer quando o loteador no atende noticao?

isso que costuma acontecer. Nesses casos, a prefeitura poder regularizar o loteamento, o que costuma ser um processo longo, no qual haver necessidade de uma permanente interao com a associao de moradores do local e do conjunto de organizaes sociais que objetivam a regularizao. As verbas despendidas pela Prefeitura com a regularizao de loteamentos podero ser ressarcidas mediante levantamento, aps autorizao judicial, dos depsitos efetuados na suspenso de pagamentos, nos termos da lei n 6.766/ 79, ou exigidos em juzo de cada loteador.
Aps a noticao, que medidas administrativas e legais devem ser tomadas pelo municpio?
Concluso do levantamento fundirio, topogrco e urbanstico do loteamento; Elaborao de plano de urbanizao e vinculao desse plano s leis oramentrias municipais (oramento anual, oramento plurianual e lei de diretrizes oramentrias); Elaborao ou adequao do Projeto de Loteamento, se necessrio; Reconhecimento dos logradouros pblicos; Aprovao dos projetos de abastecimento de gua e esgoto pela concessionria ou pelo rgo competente;
66
Aprovao do Projeto de Loteamento pela Prefeitura, caso isso ainda no tenha ocorrido; Aceitao, pela Prefeitura, das obras de infra-estrutura e urbanizao do loteamento; Aceitao, pela Prefeitura, da construo das casas existentes em cada lote; Encaminhamento do projeto aprovado do loteamento e do termo de aceitao das obras para registro no Cartrio de Registro de Imveis. Para isso, bem como para o registro dos contratos relativos a cada lote, no competente Ofcio do Registro de Imveis, ser de grande auxlio a existncia de provimento da Corregedoria Geral do Tribunal de Justia. Em alguns estados, como So Paulo e o Rio de Janeiro, j existem provimentos que podem ser utilizados como modelo. A titulao de cada lote pode ser obtida por instrumento particular, escritura pblica ou ao de Usucapio. Registro dos lotes e das construes no cadastro do IPTU.
O municpio poder tambm isentar, por lei, os adquirentes de lotes do pagamento do Imposto de Transmisso Intervivos de Bens Imveis (ITBI). No municpio do Rio de Janeiro, isso foi disciplinado pela lei municipal n 3.335/01, restrito para loteamentos inscritos no programa de regularizao fundiria. A Prefeitura poder providenciar, aps a concluso da noticao, a individualizao dos lotes no cadastro scal da Secretaria Municipal de Fazenda, para que o loteador no continue onerando o morador com cobranas abusivas, visto que muitos loteadores no pagam Prefeitura o imposto da rea maior e cobram do adquirente quota parte, acumulando grandes dvidas scais. Por outro lado as Prefeituras cobram o IPTU a partir do registro da benfeitoria e o morador alm de pagar o imposto relativo sua casa paga para o loteador uma parte do imposto que fruto da sua irregularidade.
No Rio de Janeiro
No municpio do Rio de Janeiro, foi implantado, em 1983, o Ncleo de Regularizao de Loteamentos, na Procuradoria Geral do Estado a partir da demanda do movimento organizado atravs da FAMERJ (Federao Estadual de Associaes de Moradores). A partir da leitura compartilhada da lei n 6.766/79, realizada em reunies semanais, foram sendo delineados os princpios para uma poltica de regularizao. Coube Procuradoria Geral do Estado: a) elaborar, ajuizar e acompanhar as noticaes judiciais aos loteadores suspendendo o pagamento das prestaes dos adquirentes, que passaram a ser feitas numa conta vinculada no BANERJ; sugerir a edio de provimentos Corregedoria da Justia, de maneira a possibilitar a regularizao; contatar e integrar ao Ncleo a Defensoria e o Ministrio Pblico.
67
b) c)
J o movimento organizado conquistou: a) a integrao ao Ncleo de entidades e rgos pblicos municipais e estaduais, como Iplan-Rio, Secretaria de Obras e Urbanismo, rgo responsvel pela iluminao pblica, a Companhia de guas e Esgoto (CEDAE); uma quantia do oramento do municpio para as obras de urbanizao; a conscientizao dos moradores de loteamentos para a luta coletiva e a suspenso do pagamento das prestaes ao loteador, com o respectivo depsito em conta vinculada no BANERJ;
b) c)
d) o encaminhamento das denncias de irregularidades, e de agresses e ameaa vida dos adquirentes de lotes;
68
e) f) g)
impedir, junto com a Defensoria, as ameaas de despejo; o acompanhamento e a scalizao da execuo das obras de urbanizao a discusso dos encaminhamentos jurdicos, polticos e administrativos.
O Ncleo, que desde 1987 foi institucionalizado por decreto na Prefeitura do Rio de Janeiro, possibilitou a regularizao de quase duzentos loteamentos, chegando, mais recentemente, fase da titulao, que est sendo enfrentada bravamente pelos moradores junto com a Defensoria Pblica. So quase vinte anos de desbravamento jurdico, poltico e administrativo para conquistar a regularizao dos loteamentos irregulares e clandestinos.
Que medidas podem ser tomadas pelo Ministrio Pblico, enquanto componente da instncia coletiva do municpio para regularizar loteamentos?
Existindo o loteador ativo, a Prefeitura deve encaminhar as denncias para o Ministrio Pblico, que poder colher as informaes a respeito de cada caso, requisitar a instaurao de inqurito e desfechar as aes penais cabveis, quando for o caso. Poder tambm cobrar das autoridades responsveis pela manuteno da Segurana Pblica garantias populao, nos casos em que h ameaa vida ou perseguio aos moradores que zeram a denncia.
Que aes podem ser promovidas pela Defensoria Pblica ou pelos rgos ou entidades de assistncia jurdica enquanto componentes da instncia coletiva do municpio para regularizar os loteamentos?
69
Atuao na proteo e tutela dos direitos coletivos e individuais, como, por exemplo, por meio de ao civil pblica (proposta pela associao dos moradores), por se tratar de envolvimento de uma determinada comunidade dentro de um contexto que envolve centenas de outras. Qualquer perda de lote signica uma perda irreparvel para a comunidade e para o conjunto dos loteamentos irregulares e clandestinos. A contestao a reajustes abusivos de prestaes, entre outras, de fundamental importncia; Atuao na proteo dos direitos individuais atravs da anlise e avaliao jurdica da documentao relativa aquisio de cada lote, com vistas s providncias cabveis em cada caso para encaminhar a titulao.
Como proceder nos casos em que a rea na qual foi realizado o loteamento no estiver registrada no Cartrio de Registro de Imveis em nome do loteador?
Ser necessrio verificar quais as medidas cabveis, objetivando suprir tal falta. Um dos caminhos possveis, em tese, para a regularizao dos ttulos aquisitivos em nome dos adquirentes o ajuizamento de aes de Usucapio individuais ou coletivas. A prefeitura dever, em tais casos, tomar algumas medidas especcas com vistas regularizao do loteamento, como, por exemplo, aprovar projeto de alinhamento e arruamento e realizar a urbanizao.
70
Ocupaes e favelas
Redatoras de texto-base: Fernanda Carolina Vieira da Costa (aspectos jurdicos)
Machado de Mello Bueno (aspectos urbansticos)
e Laura
?
O que so ocupaes e favelas?

So reas ocupadas espontaneamente ou de forma organizada por pessoas de baixa renda, nas quais diferentemente dos loteamentos e dos conjuntos habitacionais no se estabelece nenhuma relao jurdica formal entre os ocupantes e os proprietrios das reas privadas ou pblicas. Uma das principais caractersticas destas ocupaes a insegurana jurdica dos ocupantes em razo da possibilidade de conito fundirio, e a ameaa concreta de expulso com base em aes judiciais de reintegrao de posse. Outra caracterstica desta ocupao a existncia de um parcelamento, uso e ocupao do solo informal que no se enquadra nas normas das legislaes de uso e ocupao do solo nem nas da legislao ambiental. A existncia de ocupaes e favelas situadas em reas particulares tem gerado uma tenso constante, pois muitas vezes resultam em despejos violentos e principalmente na violao do direito moradia com derrubada de casas e perda dos utenslios e bens mveis dos ocupantes.
Que elementos so necessrios para decidir se uma ocupao ou favela deve ser regularizada?
Devero ser realizados estudos e avaliaes que subsidiaro tcnica e politicamente a deciso nal. preciso tambm haver um parecer social e urbanstico que dever atestar a possibilidade de urbanizao da rea em questo e, por ltimo, informaes preliminares acerca da situao jurdico-fundiria.
Como iniciar um processo de regularizao fundiria de ocupaes ou favelas?

A primeira coisa a ser feita a pesquisa sobre a situao fundiria dos terrenos ocupados para descobrir a quem pertencem, identicando se as reas so pblicas ou particulares. Essa pesquisa dever ser feita na prpria Prefeitura e nos Cartrios de Registro de Imveis. Deve ser feito um levantamento planialtimtrico, com os dados obtidos nas empresas de gua, esgoto e energia eltrica, para vericar interferncias com outras redes e fazer o cadastramento. Deve-se incluir o levantamento das ruas e edicaes da favela. A urbanizao de favelas de determinada cidade ou regio deve resolver os problemas urbansticos e ambientais e possibilitar condies sanitrias, de conforto e de segurana urbana. Os projetos devem ser estudados e aprovados caso a caso. desaconselhvel denir um cdigo de obras ou um modelo para as favelas e assentamentos irregulares, que indicariam um padro urbanstico de segunda linha para essa parcela dos cidados. O processo de elaborao do projeto e de execuo das obras tambm parte do processo de construo, e por isso deve ser participativo.
71
Como fazer um plano de urbanizao em ocupaes e favelas?

Um plano de urbanizao dever conter as normas especiais de uso e ocupao do solo e os critrios para a regularizao, denindo como devero ser aplicados os instrumentos de regularizao para uma rea privada e para uma rea pblica Deste plano deve fazer parte um projeto de urbanizao, que apresente as obras que devero ser executadas para a regularizao. O projeto deve incluir denio e, se for o caso, propor alargamento ou ampliao do sistema virio, diferenciando o sistema com acesso
72
a veculos do de pedestres, individualizando as ligaes de gua, esgoto e energia atravs de suas redes e a forma de acesso coleta de lixo, alm das normas edilcias e dos espaos pblicos. O processo de elaborao do projeto e de execuo das obras tambm parte do processo de construo da cidadania, e por isso deve ser participativo. Alm disso, as obras sero executadas com os moradores morando na rea, causando muitos incmodos. necessrio que eles estejam informados e concordando com as intervenes.
?
Como garantir o sucesso dos programas de urbanizao?

O sucesso depende da existncia de outras aes como:
Projeto e obras de preveno de acidentes ambientais, por exemplo, obras de conteno de encostas e sistema de drenagem;. Atendimento s ocorrncias emergenciais (enchentes, deslizamentos de terra, desabamentos, incndios etc.) por um sistema planejado de defesa civil; Produo de novas unidades habitacionais para transferir os moradores de favelas em rea de risco. Para isso, necessrio um trabalho de gesto de conitos e a apresentao de uma soluo denitiva para os moradores; A urbanizao de uma favela deve fazer parte de um conjunto de intervenes visando complementar a urbanizao de reas mais amplas (ligaes do sistema virio, rampas, playground etc.); fundamental que no processo de urbanizao e regularizao, a rea seja includa nas rotinas de orientao e scalizao do uso e ocupao do solo e de manuteno urbana. Somente assim se evita a deteriorao das obras e a recriao de situaes de irregularidade.
Quais so os procedimentos para o projeto urbanstico?
73
Levantamento planialtimtrico O levantamento planialtimtrico deve ser compatvel com os levantamentos e cadastros das empresas de gua, esgoto e energia eltrica para vericar interferncias com outras redes e fazer o cadastramento, e facilitar posterior integrao das obras nos cadastros ociais. Deve-se incluir o levantamento das ruas e edicaes da favela e dos logradouros pblicos existentes no seu entorno.
Concepo geral do projeto urbanstico, procurando: > inserir e integrar a ocupao na malha urbana circunvizinha, denindo o tamanho da favela em relao do tamanho mdio dos quarteires que a cercam; sendo a favela maior que um quarteiro, aconselhvel alargar vias para viabilizar o acesso a servios e de veculos; > aproximar as caractersticas da rea de projeto s prticas de manuteno e servios urbanos e ao padro de acessibilidade urbana, garantindo a auncia de pedestres e veculos como caminhes de coleta de lixo; > evitar desnveis topogrcos muito acentuados, possibilitando o acesso confortvel, com patamares de descanso nas escadas, ou rampas que ajudem no transporte de mercadorias (pacotes, botijes de gs etc.).
Traado do sistema virio

Dois fatores so importantes: > a viabilidade da implantao e operao da rede de gua e esgoto e da retirada do lixo domiciliar atravs do sistema virio. Neste caso, a forma de operao e manuteno dos sistemas de coleta de esgoto e de lixo o mais importante. > a ecincia dos sistemas de infra-estrutura, largura de ruas e vielas e condies de conforto e segurana.
74
Como a infra-estrutura urbana deve ser pensada?

A implantao dos equipamentos urbanos deve fazer parte de uma ao mais abrangente que inclua os moradores sem diferencilos. Escolas e postos de sade podem ser xados dentro do prprio bairro, nas favelas menores. Os grandes complexos podem at requerer a remoo e reassentamento de equipamentos e servios. Apenas favelas de grande porte precisam da implantao de equipamentos especcos. Enquanto as solues urbansticas no convencionais tm tido bom resultado nessas reas, para as redes de gua e esgoto as solues convencionais so as mais indicadas, especialmente pela facilidade de integrao posterior s rotinas de operao e distribuio. Assim, custos mais altos na implantao podem justicar custos muito reduzidos de operao e manuteno. Sobre a infra-estrutura urbana:
gua Deve-se prever para os favelados um consumo per capita de gua e um crescimento populacional iguais aos dos moradores do restante da cidade. Indicadores demogrcos para a cidade, a regio e a populao em favelas so tambm essenciais na elaborao dos planos de saneamento.
Drenagem Quando a favela encontra-se em fundo de vale, junto a um crrego, situao muito comum, o crrego dever ter um tratamento de modo que a favela urbanizada se apresente como uma soluo, uma melhoria para o sistema urbano de drenagem. Quando a favela ocupa rea com declividades variadas deve-se buscar solues de drenagem compatveis com as solues de conteno de terrenos e integradas, sempre que possvel, s solues de circulao, como por exemplo, as escadas drenantes.
Esgoto necessrio vericar se h possibilidade de lanar, na rede pblica, o esgoto coletado na favela. O projeto deve prever o espao e as condies operacionais para a implantao e manuteno da rede. fundamental que as instalaes sanitrias das casas sejam vericadas e substitudas, quando for o caso. Embora a grande maioria de nossas cidades no tenha tratamento de esgoto, e, s vezes, nem mesmo um projeto, de interceptao e tratamento de esgotos, ao desenvolvermos um projeto de urbanizao de favela devemos buscar sua compatibilizao com os sistemas.
75
Coleta de lixo A coleta de lixo deve ser encarada como um servio pblico, no qual a populao tem seu papel, mas no a responsabilidade operacional. A coleta local deve ser integrada coleta urbana.
Como deve ser pensada a habitao?

Pelo tamanho do lote: estudos indicam o uso generalizado do padro de 40m2 a 45m2 de rea para os menores lotes. Quando a frao for menor, o ideal que essas casas sejam refeitas, sob a forma de casas sobrepostas ou pequenos edifcios. Deve-se orientar para a existncia de um recuo frontal de 50cm para execuo das fundaes e ligaes em rede fora da rea pblica. importante estar comprometido com a busca de padres bsicos de habitabilidade, considerando, por exemplo, aerao e insolao. Quando o projeto exige a demolio total ou parcial das casas existentes, o procedimento dever ser negociado com a comunidade. Se for necessria a mudana da famlia para uma nova unidade possvel pensar que o valor da casa demolida seja descontado do valor do nanciamento. Quando o projeto exige a demolio total ou parcial das casas existentes, o procedimento dever ser negociado com a comunidade. Essa uma das razes por que muito importante a exisparte ii | como regularizar?
76
tncia de um plano de urbanizao prvio ao processo de titulao. Deve ser tambm proporcionada assessoria a projetos e orientao de canteiro para as unidades habitacionais, pois comum que, com a urbanizao e perspectiva de regularizao, as famlias passem a investir em reformas e ampliaes das casas. Mas, sem orientao tcnica, essas obras podem causar outros problemas e dicultar a prpria regularizao. Em casos de favelas de altas densidades, possvel trabalhar com a idia de urbaniz-la em parte ou no todo, com o uso da verticalizao.
?
Como devem ser denidas as formas de execuo das obras?

Um programa de interveno em favelas de grande extenso deve contemplar diferentes formas de execuo das obras, assegurando ao Executivo certa maleabilidade e agilidade para responder aos diferentes pers da demanda e s diferentes condies das favelas. fundamental que se dena a forma de execuo da obra antes do fechamento do projeto. As obras podem ser executadas de diferentes formas: por administrao direta, quando a prpria Prefeitura ou uma empresa privada executa as obras, e por isso deve dispor de mo-de-obra adequada, mquinas, ferramentas e equipamentos; ou por mutiro autogerido, onde quem constri so os prprios benecirios. As duas formas podem ser mescladas, por exemplo, a Prefeitura executa obras de infra-estrutura bsica e as unidades habitacionais so construdas pelos benecirios. O mutiro possibilita encontro de habilidades. No se deve confundir, porm, a participao social, essencial nas obras que procuram cidadania, com exigncias de participao em mutiro.
Como deve ser feito o plano de obra?

O plano de obra deve fazer parte do projeto. Deve tambm, prever por qual trecho comear, quais os momentos de interdio de trfego etc. O plano de obra deve conter uma programao de trabalho,
educao (quais as mudanas de hbito e vantagens trazidas pelas obras) e participao da populao (quais so os direitos e deveres que moradores e gestores de manuteno urbana passam a ter com as obras).
77
Como devem ser utilizados os servios de terceiros?
Levantamentos complementares e adaptaes de projeto Quando vai ser iniciada a obra, comum constatar novas casas ou ampliaes, mudanas na topograa decorrentes de chuvas e escorregamentos etc. O contrato deve prever esses levantamentos que vo subsidiar as adaptaes de projeto.
Transporte de mudanas A mudana das famlias deve ter sua viabilidade garantida prevista no contrato da obra, caso o poder pblico no tenha disponibilidade de faz-lo com recursos prprios.
Demolio parcial e fornecimento de materiais para remanejamento Quando necessria a demolio parcial de uma cerca, muro, ou mesmo de parte de uma casa da favela preciso haver uma soluo pr-negociada com os moradores, pois, comum ter de paralisar as obras porque o morador no abre mo de uma indenizao que o poder Pblico no previu.
A execuo das ligaes

Para garantir a ecincia das redes, vale a pena executar junto com as obras da rede as ligaes de esgoto das habitaes existentes para corrigir possveis problemas.
Limpeza/desentupimentos Uma obra de urbanizao pode durar muitos meses e at anos. Nesse perodo, as obras j executadas estaro em uso sendo um grande desao garantir a manuteno durante as obras, quando os setores responsveis ainda no aceitaram e
78
?
cadastraram a rea nem a incluram em suas rotinas. O mau uso, especialmente das redes de esgoto e drenagem, pode acarretar entupimentos, obstrues e at o colapso das redes executadas.
E aps a obra?
Desde a elaborao do projeto deve-se requerer a criao de uma forma de scalizao e controle da rea. O projeto de urbanizao, ou seu as built, deve ser entregue aos setores competentes para que os assentamentos sejam considerados parte integrante da cidade, e dessa forma possam usufruir dos servios pblicos e de manuteno. interessante instalar na comunidade um escritrio da Prefeitura para orientao urbanstica e social dos moradores da rea.
Qual o instrumento que tem sido mais utilizado para a regularizao urbanstica das ocupaes e favelas?
O instrumento que tem sido mais utilizado so as ZEIS, que so uma categoria especca de zoneamento da cidade, permitindo a aplicao de normas especiais de uso e ocupao do solo, para que se promova a regularizao urbanstica e a regularizao fundiria em determinadas regies. Com a adoo de normas especiais com restries urbansticas para empreendimentos imobilirios, busca-se preservar a forma de apropriao do espao feita pelos ocupantes e viabilizar a permanncia da populao em locais centrais e privilegiados da cidade. Dessa forma, as ZEIS tm contribudo para garantir o acesso da populao de baixa renda terra e aos servios bsicos.
? ?
Como fazer a regularizao jurdica das favelas situadas em reas particulares?

O Usucapio o instrumento indicado, desde que o interessado preencha os requisitos bsicos. Pode ser utilizado de forma individual ou coletiva, dependendo de cada situao. Outro recurso que pode ser utilizado o Direito de Superfcie. Com base no Estatuto da Cidade, o proprietrio pode conceder o direito de superfcie do seu terreno para o municpio, a m de que este realize a urbanizao e a regularizao fundiria. No contrato de concesso do direito de superfcie poder constar a transferncia, feita pelo municpio, dos lotes ou moradias para os ocupantes da rea. Outro instrumento possvel a doao, que pode ser feita na modalidade de doao com encargo, na qual o Municpio se responsabiliza em promover a urbanizao e a regularizao fundiria.
79
E quando a rea do terreno da ocupao ou favela for pblica?

Neste caso, podem ser utilizadas: a CDRU, a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia, a Cesso e Promessa de Cesso de Posse e Compromissos de Compra e Venda e a doao. Para a denio do instrumento adequado o Poder Pblico ter de considerar os seguintes elementos:
Origem da rea pblica No caso de rea pblica desapropriada, cuja titularidade ainda no do Poder Pbico, o instrumento mais adequado o da cesso ou da promessa de cesso de posse. Para as reas pblicas originadas de doao, os instrumentos mais adequados so a CDRU ou a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia.
80
Origem da ocupao ou favela A populao pode ter ocupado espontaneamente a rea, ou ter sido removida pelo Poder Pblico por estar situada em rea de risco, para ser atendida por projetos habitacionais de interesse social.
Tempo de durao da ocupao Se a ocupao tiver mais de cinco anos, for anterior a 31 de julho de 2001, e no tiver sofrido ao judicial por parte do Poder Pblico, o instrumento mais adequado o da Concesso Especial de Uso para ns de Moradia.
Grau de urbanizao Se as casas e lotes existentes forem decorrentes de um plano de urbanizao feito pelo Poder Pblico, poder ser utilizada a CDRU coletiva.
Recursos destinados para a urbanizao e regularizao Se existir a necessidade de nanciamentos habitacionais para os moradores, poder ser aplicada a CDRU onerosa, ou a cesso ou promessa de posse onerosa, que pode ser convertida para compromisso de compra e venda.
A regularizao fundiria de reas pblicas tambm pode ocorrer atravs da doao, transferindo a titularidade do bem para o benecirio por meio de contrato de doao. Muitos municpios no optam por este ltimo instrumento, pois entendem que a CDRU permite manter um controle maior sobre as possveis transferncias das reas de regularizao fundiria entre particulares.
Que procedimento deve ser adotado quando a rea pblica ocupada uma rea de uso comum do povo (ruas, praas etc.) ou uma rea especial?
necessrio promover a desafetao do bem. O processo iniciado com a autorizao legislativa visando a mudana da destinao
do bem pblico, ou seja, ele deixar de ser um bem de uso comum do povo ou especial e passar a ser um bem disponvel ou bem dominial. Assim, o bem pblico pode ser transferido a um proprietrio particular
81
Prova da posse coletiva

A prova da posse coletiva, por mais de cinco anos, de uma rea pblica pode ser efetuada atravs dos seguintes documentos:
Registro das crianas na escola e dos moradores no posto de sade; Existncia de equipamentos pblicos e comunitrios na rea pblica ocupada (escolas, creches, centro comunitrio, posto de sade); Prestao de servios de coleta de lixo, transporte pblico, fornecimento de energia e gua; Iluminao pblica; Mapas e fotos areas.
As reas pblicas desafetadas precisam ser registradas?

Sim, aps a desafetao das reas preciso registr-las no Cartrio de Imveis de Registros Pblicos. Podem surgir alguns obstculos, pois certos cartrios entendem que, nos loteamentos anteriores lei n 6.766/79, as reas destinadas a ruas e praas s passariam a integrar o patrimnio do municpio se tivesse ocorrido a doao formal por parte do loteador.
82
Em Recife
Em Recife (PE), foi ajuizada ao de Suscitao de Dvida para esclarecer a necessidade de haver ou no a doao formal, por parte do loteador, das reas desafetadas. A sentena determinou o registro das desafetaes e armou no ser necessria a doao formal, por parte do loteador, das reas destinadas a ruas e praas para que as mesmas passem a integrar o patrimnio do municpio na qualidade de bem de uso comum do povo.
Habitaes coletivas de aluguel ou cortios

? ?
O que um cortio?
um imvel destinado locao residencial com mais de uma unidade habitacional, que em geral apresenta condies precrias de habitabilidade com risco para a sade ou de vida. Os cortios tambm so habitaes irregulares em razo da precariedade da relao de locao entre o proprietrio ou locador do imvel e os moradores (locatrios ou sublocatrios).
Que problemas devem ser enfrentados na regularizao dos cortios?
Condies de habitabilidade dos imveis extremamente precrias;
Tarifas de gua e energia eltrica elevadas devido precariedade das instalaes no imvel, gerando uma sobrecarga do consumo; Violncia por parte dos exploradores dos cortios (intermedirios) com a ocorrncia de despejos violentos, independentes de ao judicial, aumentos abusivos do valor do aluguel, recusa de fornecer recibo, corte intencional da gua e luz etc.; Insegurana quanto permanncia, j que no h uma relao formal de locao; Falta de reconhecimento dos direitos dos moradores pelo Poder Judicirio.
83
Quais so os objetivos da regularizao dos cortios?
>
Melhorar as condies de moradia dos grupos sociais que vivem em situao permanente de risco sade e segurana; Assegurar a permanncia dos moradores, reconhecendo seus direitos como direitos de inquilinos; Garantir a cobrana adequada de tarifas como as de gua e luz; Incorporar nos processos de revitalizao urbana de ncleos histricos das reas centrais a utilizao de imveis para habitao popular atravs da construo de habitaes coletivas ou reforma de prdios e imveis para estes ns.
> > >
84
? ?
Como a Lei de Locao pode ser aplicada para a regularizao dos cortios?
Os moradores de cortios devem ser considerados titulares de direitos como locatrios ou sublocatrios de habitaes coletivas multifamiliares. A Lei de Locao reconhece que a caracterizao do imvel como habitao coletiva multifamiliar (casas, cmodos, penses e repblicas), na qual se enquadram os cortios, d aos moradores o direito de serem tratados legalmente como locatrios ou sublocatrios. Isso ocorre mesmo que no exista um contrato escrito de locao entre o proprietrio e os moradores, uma autorizao escrita que permita ao locatrio efetuar a sublocao, ou um contrato escrito de sublocao entre o locatrio (intermedirio) e o morador,
Os moradores de um cortio podem exigir reformas ao proprietrio?

Sim, se o Poder Pblico considerar que o imvel no tem condies adequadas de habitabilidade. O municpio, atravs dos seus rgos responsveis pela scalizao e controle das condies da habitao e de uso dos imveis urbanos, pode vistori-los e declarar que aqueles que esto em condies precrias devem ser objeto de obras ou reforma, de modo a conferir condies adequadas de moradia. Aps a declarao de precariedade do imvel, os moradores podem realizar o depsito judicial dos aluguis e dos encargos locatcios devidos, at que a obrigao de reformulao do imvel seja cumprida pelo locador. Nos casos em que o proprietrio no reformar o imvel, o valor dos depsitos pode ser utilizado para a execuo das obras.
Que medidas devem ser tomadas para regularizar os cortios por meio da Lei de Locao?
Os cortios devem ser identicados e, se for o caso, declarados pela Administrao Municipal em condies precrias de habitao. Os critrios de habitao adequada para os cortios devem ser estabelecidos por lei municipal. Os moradores devem ser
considerados como sujeitos de direitos de Uso para ns de Moradia dos imveis urbanos destinados locao residencial.
85
Se o cortio for sublocado, deve ser celebrado um contrato entre o proprietrio e os moradores dos cortios que assegure o direito de Uso para ns de Moradia do imvel, eliminando o intermedirio. Para esse m poder ser utilizada a CDRU coletiva ou o direito de superfcie. Se necessrio, devem ser utilizados recursos pblicos, de forma complementar ao recurso oriundo dos aluguis pagos pelos moradores, para a realizao das obras e reformas necessrias.
Que aes podem ser promovidas pelo Poder Pblico municipal?
Identicao das reas com grande concentrao de cortios e constituio de um cadastro dos imveis declarados como cortios, que contenha informaes sobre as condies de habitabilidade, sobre a relao jurdica entre o proprietrio e os moradores e sobre a situao jurdica dos imveis, incluindo a existncia de dvidas e encargos tributrios no quitados. Constituio de programas de recuperao, renovao e regularizao de reas com grande concentrao de cortios valendo-se de nanciamentos para promover projetos de habitao de interesse social destinados a populao residente nos cortios;
Constituio de linhas de nanciamento direto para associaes ou entidades representativas de moradores de cortio visando a aquisio de imveis para ns de moradia ou a realizao de reformas nos imveis enquadrados na categoria de cortios; Disponibilizao de assistncia tcnica e jurdica gratuita aos moradores, atravs da Defensoria Pblica, de servios
86
?
municipais de assistncia jurdica ou mediante convnios com entidades que tenham como nalidade a prestao desses servios.
Que instrumentos podem ser utilizados para regularizar os cortios?

Entre os instrumentos que podem ser utilizados para regularizar os cortios podemos destacar a instituio de ZEIS, a locao social, a CDRU e o direito de superfcie. A locao social de imveis particulares pode ocorrer quando o imvel que se caracteriza como cortio, declarado pelo Poder Pblico em condies precrias de habitabilidade, for objeto de reforma com recursos pblicos. Nesse caso o proprietrio pode ceder o imvel mediante locao para o Poder Pblico (estadual ou municipal) ou diretamente para o grupo de moradores do cortio, atravs da celebrao de um contrato de locao.
Em So Paulo
No municpio de So Paulo a lei n 10.928/91 dispe sobre as condies de habitao dos cortios, denindo as medidas, os instrumentos e programas destinados a conferir moradia digna para a populao moradora dos cortios. Amparando as intervenes em cortios, o estado de So Paulo, atravs da lei n 10.365/99, constituiu um Programa de Locao Social. O artigo 4o dene os critrios de preferncia para a escolha dos benecirios que sero atendidos pelo programa. Os critrios so os seguintes: habitar em condies subumanas, em rea de risco iminente ou ter a habitao sido atingida por alguma espcie de catstrofe; ter lhos matriculados em escolas ou cursos educacionais regulares; ser mulher ou arrimo de famlia; ser idoso em estado de abandono.
Condomnios rurais
Redator de texto-base: Jos Carlos de Freitas
87
? ? ?
O que so condomnios rurais?

So glebas na zona rural dos municpios loteadas e utilizadas como condomnios, ou seja, cada proprietrio recebe uma frao ideal da rea, sem que ela seja ocialmente urbanizada. Os lotes so freqentemente utilizados para ns urbanos, como chcaras, stios ou casas para o lazer de m de semana.
Por que os condomnios rurais so irregulares?

Os condomnios rurais levam zona rural dos municpios uma forma de expanso no planejada, da qual no se pode cobrar imposto territorial municipal (pois o imposto arrecadado o ITR, pela Unio). Entretanto, a existncia desses condomnios onera a zona urbana, pois exigir, ao longo dos anos, a prestao de servios pblicos (transporte pblico, coleta de lixo), a execuo de obras (redes de esgoto, captao de gua, iluminao pblica e domiciliar, escoamento de guas pluviais) e a implantao de equipamentos sociais e comunitrios (escolas, creches), com custos geralmente suportados pelo Poder Pblico municipal. Criados como condomnios, no mais das vezes so implantados, de fato, como loteamentos, mediante abertura de ruas e demarcao das fraes ideais verdadeiros terrenos cercados e destacados do todo, como unidades independentes entre si.
Como o municpio pode regularizar os condomnios rurais?

Caber aos municpios a denio da modalidade de regularizao urbanstica desses empreendimentos, que pode ser na forma de um parcelamento do solo ou de condomnio legalizado, mas sempre com
88
a preocupao de exigir do empreendedor a implantao do sistema virio e das obras e equipamentos necessrios integrao dessa comunidade ao tecido urbano.
?
Que medidas devem ser tomadas se a opo for pelo parcelamento do solo?
> >
Alterar a classicao de zona rural para zona urbana, de expanso urbana ou de urbanizao especca, nos termos do artigo 3, da lei n 6.766/79; Editar lei especca com requisitos urbansticos peculiares ao uso e ocupao do local (largura das ruas, recuos dos lotes, uso residencial ou misto, unifamiliar ou multifamiliar etc.), incluindo preferencialmente o parcelamento, em rea abrangida por zona especial de interesse social (ZEIS); Exigir a execuo de obras de infra-estrutura, inclusive a expanso e interligao das redes de gua, esgoto e energia eltrica, comumente distantes dessas localidades; Exigir a doao de reas ao domnio municipal (sistema virio, praas, reas verdes e institucionais, espaos livres de uso comum do povo, reas de lazer etc.) ou cobrana da diferena das reas faltantes, na forma do artigo 43, pargrafo nico, da lei n 6.766/79, mesmo que a regularizao seja feita pelo municpio, nos termos do artigo 4 dessa lei; Exigir a reparao ou compensao dos danos ambientais decorrentes de desmatamentos, assoreamentos, poluio etc.
> >
>
Que medidas devem ser tomadas se a opo for pelo modelo do condomnio fechado?
As obras de infra-estrutura internas sero de exclusiva obrigao dos condminos e haver maior incidncia do IPTU, pois os espaos internos comuns (vias de circulao, reas verdes ou de lazer) so privados e podem ser tributados. De qualquer forma, deve haver especial preocupao urbanstica para que no sejam regularizados
grandes condomnios, ou condomnios seqenciais (vizinhos uns dos outros), que possam interferir na circulao (mobilidade) e no planejamento municipal. Neste caso, recomenda-se exigir, junto com a regularizao, a reparao dos danos ambientais existentes, e tambm a doao de reas para a formao de espaos institucionais e do sistema virio, evitando-se futuras desapropriaes onerosas aos cofres pblicos.
89
Instrumentos de mediao e regularizao

Inqurito Civil e Ao Civil Pblica
Redatores de texto-base: Maria Lucia Refinetti Martins e Jos Carlos de Freitas
O que so o Inqurito Civil e a Ao Civil Pblica?

So instrumentos de proteo preventiva e de reparao dos danos causados aos interesses da populao. Instrumentos que visam a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente, da ordem urbanstica e de outros direitos coletivos e difusos (direitos que no podem ser apropriados por um indivduo isoladamente, por pertencerem a todos, indistintamente, como o caso do ar que respiramos e do planejamento ordenado das cidades). O inqurito civil, utilizado exclusivamente pelo Ministrio Pblico, um procedimento de investigao que se destina no s a colher elementos para a ao civil pblica, como para obter compromisso ou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), impondo obrigaes aos infratores e sanes pelo seu descumprimento. Funciona como importante instrumento de mediao extrajudicial, enquanto a ao civil pblica atua como instrumento judicial de regularizao.
90
A ao civil pblica pode ser proposta pelo Ministrio Pblico, pelos municpios, pelos estados ou por associaes civis que tenham por nalidade, em seu estatuto, a proteo do meio ambiente, da ordem urbanstica ou de outro interesse coletivo. proposta perante um juiz de direito e visa obter sentena judicial que possa impor, por exemplo, ao loteador, a obrigao de regularizar loteamento clandestino (executar obras de infra-estrutura, doar reas pblicas ao municpio), de reverter loteamento que esteja sendo implantado sem aprovao (licena) do municpio ou do estado, ou ainda obrigar o Poder Pblico a realizar programas e aes voltadas scalizao ou regularizao fundiria e urbanstica de ocupaes, assentamentos e parcelamentos ilegais, nos termos do Estatuto da Cidade.
Termo de Ajustamento de Conduta

Redatores de texto-base: Maria Lucia Refinetti Martins e Jos Carlos de Freitas
O que o Termo de Ajustamento de Conduta?

O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), tambm conhecido como Compromisso de Ajustamento de Conduta, um acordo celebrado no inqurito civil, de que se vale o Ministrio Pblico para impor obrigaes de fazer ou no-fazer a um infrator da ordem urbanstica, por danos potenciais ou efetivos causados aos interesses da coletividade. Pelo TAC, xam-se o reconhecimento da culpa do investigado (pessoa fsica, jurdica ou o Poder Pblico), um plano de preveno ou reparao dos danos e as sanes pelo descumprimento das obrigaes (geralmente multas). Pode-se, assim, obrigar um loteador que no cumpriu a legislao de parcelamento do solo, a regularizar o loteamento, cessar suas
atividades danosas ao meio ambiente, indenizar os adquirentes de lotes e mesmo impor obrigaes ao Poder Pblico que se omitiu na scalizao. Por ser o TAC um ttulo executivo extrajudicial, o descumprimento das obrigaes nele assumidas possibilita ao Ministrio Pblico exigir, na justia, seu cumprimento forado.
91
Como deve ser compreendido e aplicado o Termo de Ajustamento de Conduta para ns de regularizao urbanstica?
A utilizao do TAC, nos casos de descumprimento das normas de regulamentao urbanstica e ambiental, apropriada para as situaes consolidadas onde haja alternativa tcnica que viabilize desagravar o dano e atingir os objetivos previstos na lei. Essa excepcionalidade s pode ser admitida nos casos em que o atendimento literal lei, que em geral implica a remoo da ocupao existente, seja invivel por motivos sociais. Do ponto de vista conceitual, pode-se estabelecer equivalncia entre essa forma de aplicar o TAC, e o tratamento urbanstico que a lei d s ZEIS, no que diz respeito legislao de uso e ocupao do solo. um tratamento que deve ser considerado caso a caso, sempre em situaes especiais e especcas, levando em conta a fragilidade do morador de baixa renda no complexo social.
Essa inovao na forma de utilizao do TAC vem sendo desenvolvida como produto de uma pesquisa em parceria do Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU-USP com o Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo e co-parceria de Promotorias e Prefeituras de Municpios da Regio Metropolitana de So Paulo, entre elas a Promotoria de Meio Ambiente e Habitao e Urbanismo de So Bernardo do Campo, que foi pioneira na formulao e encaminhamento desse entendimento para o alcance do TAC.
92
O Termo de Ajustamento de Conduta pode viabilizar solues amigveis de regularizao?

Nas hipteses de descumprimento da legislao urbanstica, o TAC uma oportunidade interessante para os casos de dano ou ameaa de dano ao interesse coletivo. Antes de se recorrer a uma ao judicial, possvel que o TAC solucione, de forma amigvel, rpida e menos dispendiosa, casos em que o uso da terra se d em desconformidade com a lei, sempre em prazos menores que os de uma demanda no Poder Judicirio, que geralmente morosa e incerta.
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)

Redatores de texto-base: Fernanda Carolina Vieira da Costa, Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso.
? ?
O que so ZEIS?
So zonas urbanas especficas, que podem conter reas pblicas ou particulares ocupadas por populao de baixa renda, onde h interesse pblico de promover a urbanizao e/ou a regularizao jurdica da posse da terra, para salvaguardar o direito moradia.
Qual a nalidade das ZEIS?

As ZEIS so destinadas prioritariamente para a produo e manuteno de habitao de interesse social, a m de promover a regularizao jurdica da rea, a implantao de infra-estrutura urbana e equipamentos comunitrios e a promoo de programas habitacionais, incorporando os territrios da cidade informal cidade legal. o instrumento pelo qual cam reconhecidas pela ordem jurdica da cidade, para serem utilizados para ns de habitao de interesse social, as reas ocupadas por favelas, assentamentos urbanos da comunidade de baixa renda, loteamentos populares irregulares, ter-
renos no edicados, subutilizados ou no utilizados necessrios implementao de programas habitacionais e habitaes coletivas (cortios). Dependendo da situao, a rea da ZEIS pode ser isenta do pagamento do IPTU.
93
? ?
Como podem ser institudas as ZEIS?

As ZEIS devem ser institudas por lei municipal, que pode ser a lei do Plano Diretor ou uma lei especca. A lei deve conter os permetros delimitados das reas, os critrios para o estabelecimento das normas especiais de uso e ocupao do solo, e os instrumentos que podero ser utilizados nos processos de regularizao e urbanizao dessas reas.
Quais so os tipos de ZEIS para ns de regularizao fundiria?
reas de favelas onde haja interesse pblico de promover a urbanizao e a regularizao fundiria. Atravs desse instrumento, podem ser delimitadas as reas particulares cujo direito propriedade pelo Usucapio Urbano, atravs da posse para ns de moradia, foi adquirido pela comunidade de baixa renda, bem como as reas pblicas onde a populao tem direito outorga da Concesso Especial de Uso para ns de Moradia; reas com loteamentos irregulares em que o Poder Pblico necessite promover a regularizao jurdica do parcelamento, a complementao da infra-estrutura urbana ou dos equipamentos comunitrios, bem como a recuperao ambiental. Nesses casos, quando o loteador no for responsabilizado, a Prefeitura municipal poder promover a regularizao de loteamento, para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e para defender os direitos dos adquirentes de lotes; reas de grande incidncia de cortios, onde o poder pblico pretende conduzir um programa de renovao de edifcios
94
e de regularizao da condio dos moradores. Esse tipo de ZEIS pode ser utilizado para revitalizar a regio e permitir o uso intensicado da rea para projetos habitacionais de interesse social para a populao moradora de cortio;
reas com concentrao de terrenos no edicados, no utilizados ou subutilizados onde o poder pblico vise a implementao de programas habitacionais. Este tipo de ZEIS pode delimitar reas com concentrao de terrenos urbanos que esto sem uma destinao social, para implantao de programas habitacionais de interesse social. Por este mecanismo se atinge diretamente os vazios urbanos e as reas subutilizadas do municpio. Apesar de esse tipo de instrumento no servir diretamente para a regularizao, pode ser utilizado em conjunto com outros instrumentos, de maneira que os moradores removidos de outros terrenos, que no podem ser ocupados ou devem ser desadensados, tenham para onde ir.
? ?
De que forma as ZEIS podem servir para a regularizao das ocupaes e favelas?
As ZEIS servem para regularizar as ocupaes do ponto de vista urbanstico, atravs do reconhecimento de que as ocupaes so parte integrante da cidade; entretanto, no regularizam juridicamente a situao fundiria dos terrenos ocupados pela comunidade em favor dos respectivos moradores. Dessa forma, necessria a implantao de um processo de urbanizao, que deve ser combinado com a aplicao dos instrumentos de regularizao jurdica.
De que forma uma ocupao ou favela pode ser declarada uma ZEIS?
O reconhecimento de determinada rea favelada da cidade como ZEIS se d atravs de projeto de lei especco, ou da respectiva previso no Plano Diretor, devidamente aprovado pela Cmara de Vereadores, pois ele altera o zoneamento da cidade e estabelece padres especcos de uso e ocupao do solo.
? ? ?
Quais so os requisitos para uma ocupao ou favela ser declarada como ZEIS?
desejvel que a ocupao esteja consolidada e seja predominantemente residencial, que a renda da populao seja baixa para os padres locais, e que a rea seja passvel de urbanizao, isto , no esteja localizada em rea de risco, sob pontes, viadutos ou torres de alta tenso, ou em reas non aedicandi. Esses requisitos so critrios tcnicos que orientam a municipalidade e as prprias comunidades no processo de anlise e aprovao de pedidos de reconhecimento de reas como ZEIS.
95
Como se pode solicitar que uma ocupao ou favela seja declarada legalmente como ZEIS?
A solicitao pode ser feita pelos moradores ou pela associao que represente a comunidade ao Departamento ou Secretaria de Habitao. Estes rgos municipais podem tambm, por iniciativa prpria, iniciar o processo para uma ocupao ou favela ser declarada por lei como ZEIS. A Cmara Municipal tambm pode fazer a solicitao atravs de indicaes de vereadores, ou pelo Ministrio Pblico e pela Defensoria Pblica.
O que o Plano de Urbanizao das ZEIS?

um instrumento institudo e executado pelo Poder Pblico municipal que orienta as intervenes nas ZEIS. O plano de urbanizao dever denir formas de gesto, implementao e manuteno das ZEIS, assegurando a participao da populao, da iniciativa privada, dos promotores imobilirios, das associaes e das cooperativas de moradores. Esse instrumento deve denir os padres especcos de parcelamento, edicao, uso e ocupao do solo e a xar preo e forma de nanciamento, de transferncia ou de aquisio das unidades habitacionais a serem produzidas.
96
O plano de urbanizao pode denir os critrios para o municpio promover nas ZEIS a transferncia do direito de construir ou a outorga gratuita deste direito, para construo de rea superior do coeciente de aproveitamento, viabilizando assim a oferta de Habitao de Interesse Social.
?
Como as ZEIS podem ser aplicadas para a regularizao de cortios?

Por meio do Plano Diretor ou de lei municipal especfica, podem ser criadas ZEIS em reas com grande concentrao de cortios, onde haja interesse pblico de promover programas destinados a esse tipo de ocupao, exibilizando as leis de uso e ocupao do solo, disponibilizando assessoria tcnica e jurdica permanente para a populao, acompanhando os processos e garantindo a segurana dos habitantes em caso de conitos violentos com os proprietrios ou locadores titulares.
Desapropriao
? ?
Redatores de texto-base: Nelson Saule Jr. e Paulo Silveira Martins Leo Jr.
O que a Desapropriao?
uma forma excepcional de aquisio da propriedade privada pelo Poder Pblico, sujeita a estritos requisitos e condies constitucionais e legais. A desapropriao pode ser aplicada em casos de necessidade, de utilidade pblica, ou de interesse social, como o caso da regularizao fundiria.
Quando o Poder Pblico deve utilizar o instrumento da desapropriao?

O instrumento deve ser utilizado com muita cautela pelos graves nus nanceiros que usualmente acarreta para o Poder Pblico.
A incidncia de juros moratrios e compensatrios, cumulveis, e o valor elevado atribudo ao imvel, freqentemente tornam os custos insuportveis para a Administrao Pblica podendo, inclusive, gerar a responsabilizao do prefeito. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu ser nulo o ato de desapropriao de imvel urbano sem prvia e justa indenizao em dinheiro, ou prvio depsito judicial do valor da indenizao.
97
? ? ?
O que a desapropriao para ns de reforma urbana (desapropriao sano)?

Com base na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade, o Poder Pblico municipal pode aplicar a desapropriao para ns de reforma urbana nos casos em que o imvel no estiver cumprindo sua funo social, ou seja, quando no atender s exigncias fundamentais da ordenao da cidade, expressas no Plano Diretor.
Como aplicar a desapropriao para ns de reforma urbana?

O Plano Diretor do municpio dever denir os critrios de cumprimento da funo social da propriedade para as diversas regies da cidade. Deve existir tambm uma lei municipal determinando o parcelamento, a edicao ou a utilizao pelos proprietrios de imveis que no estejam cumprindo sua funo social, previamente indicados no Plano Diretor. No atendendo o proprietrio determinao legal, dever ser aplicado IPTU progressivo no tempo. Se o proprietrio, cinco anos aps o incio da cobrana de IPTU progressivo, NO tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edicao ou utilizao, o municpio poder proceder desapropriao do imvel. O pagamento, nesse caso, feito em ttulos da dvida pblica.
Quais so as principais etapas do processo de desapropriao?

A desapropriao feita por meio de processo especco, no qual devero ser relacionados os motivos que fundamentam a necessida-
98
de de expropriao e identicada a rea a ser desapropriada, e seu titular quando possvel, valendo-se para essa identicao, de pesquisa no Ofcio de Registro de Imveis. Em seguida, dever ocorrer a avaliao da rea, a certicao de que h recursos disponveis e a elaborao do decreto expropriatrio, a ser assinado pelo prefeito e publicado no Dirio Ocial local, ou outro jornal que faa a divulgao dos atos da Prefeitura. No havendo acordo entre a Prefeitura e o proprietrio, dever ser ajuizada ao expropriatria, podendo ser requerida a imisso provisria na posse, mediante prvio depsito da quantia, xada, segundo a jurisprudncia, por avaliao judicial. Freqentemente no se obtm um acordo quanto ao preo, o que torna indispensvel a realizao de percia judicial, que geralmente eleva o valor do imvel, tornando o processo expropriatrio muito oneroso. O pagamento da indenizao ser feito por meio de precatrios. recomendvel, pois, sempre que possvel, a utilizao de outros instrumentos para a regularizao fundiria.
Concesso Especial de Uso para ns de Moradia

Redatora de texto-base: Betnia de Moraes Alfonsin
O que a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia?

um direito garantido pelo Estatuto da Cidade para regularizar reas pblicas onde residam moradores de baixa renda, uma vez que os imveis pblicos no podem ser adquiridos pelo Usucapio. Trata-se de um direito real, ou seja, um direito que pode gerar aes contra qualquer pessoa que queira viol-lo e contra o prprio Poder Pblico que concedeu o direito de uso.
A Concesso Especial formalizada por um contrato entre o Poder Pblico e o ocupante da rea pblica, ou por uma sentena judicial, caso o morador tenha entrado com uma ao. Em ambos os casos, para ter eccia, a concesso do uso dever ser levada a registro no Cartrio de Registro de Imveis.
99
? ?
Quais os requisitos para a efetivao da Concesso Especial de Uso para ns de Moradia?

Os moradores devem atender aos seguintes requisitos:
> > >
Somar cinco anos de posse sobre terreno pblico urbano de at 250m2, at 30 de junho de 2001; Utilizar o terreno apenas para ns de moradia, sem serem proprietrios de outro imvel urbano ou rural; No haver sofrido ao judicial por parte do Poder Pblico pedindo a desocupao da rea.
Como requerer a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia?

O requerimento deve ser feito no rgo pblico que proprietrio do imvel (municpio, estado ou Unio). O morador no ser dono do imvel. O ttulo de propriedade continua em poder da Administrao Pblica, que concede ao ocupante o direito de usar o bem. A partir da nova lei, o Poder Pblico tem obrigao de dar a concesso a todos os moradores que atenderem aos requisitos bsicos. O direito de usar o terreno (concesso) gratuito. Porm, se a regularizao for acompanhada de obras de urbanizao, a Administrao Pblica pode estabelecer uma contribuio por essas melhorias. O ttulo de concesso ser um contrato entre o Poder Pblico e o ocupante da rea ou uma sentena judicial, caso o morador tenha entrado com uma ao. Nos dois casos, um documento legal que protege o morador e deve ser registrado no Cartrio de Registro de Imveis.
100
A nova lei permite que o ttulo de Concesso Especial seja dado tanto ao homem quanto mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. Essa regra possibilita s mulheres pobres o acesso formal ao ttulo da Concesso Especial que garante a segurana na posse. O objetivo combater a vulnerabilidade social das mulheres e impedir que elas sejam prejudicadas em caso de separao de fato ou de direito.
?
O que a Concesso Especial de Uso Coletiva?

A possibilidade de se obter a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia coletiva um grande avano institudo pela medida provisria no 2.220/2001, da mesma forma que foi prevista a possibilidade da Concesso de Direito Real de Uso Coletiva no Estatuto da Cidade. At ento, havia muita diculdade em registrar as concesses coletivas, por no estarem previstas na lei. Foram raros os casos em que se obteve a regularizao fundiria coletiva no Brasil, havendo relatos seguros sobre as cidades de Recife e Diadema. Os requisitos para a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia coletiva so os mesmos que os da Concesso individual. A Concesso Especial coletiva cabvel quando houver posse por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, e no for possvel identicar os terrenos ocupados por cada possuidor. A expresso grifada se refere aos terrenos ocupados por favelas, visando facilitar os processos de regularizao fundiria. A Concesso Especial de Uso Coletiva pode funcionar como um condomnio, embora os moradores no sejam proprietrios, mas sim usurios do mesmo terreno para ns de moradia. O imvel ocupado coletivamente ser concedido aos moradores na forma de fraes ideais, que no precisaro corresponder metragem exata ocupada por cada famlia. A frao, no entanto, no poder ser superior a 250m2. A princpio a frao idntica, mas os moradores, ao discutir o projeto urbanstico, podero estabelecer fraes diferentes mediante acordo coletivo. Nesse caso, devero rmar acordo por escrito e o documento acompanhar o registro da Concesso Coletiva.
Quais so os procedimentos para a obteno da Concesso Especial de Uso para ns de Moradia?
101
Identicar a quem pertence a rea pblica (municpio, estado ou Unio); Entrar com o pedido de posse com os documentos de propriedade; Caso a rea no seja identicada os moradores devero solicitar uma certido Prefeitura que declare a quem pertence o imvel pblico; Se a rea pblica pertencer a mais de um ente federado, cabe ao municpio especicar na certido a metragem da rea que pertence a cada um deles. Aps obter a certido, o requerimento dever ser destinado Prefeitura caso o imvel seja municipal, ao Governo do estado, se o imvel pertencer ao Estado, ou ao Governo Federal, se o imvel for da Unio. Havendo omisso ou o no-reconhecimento do direito, os moradores devero entrar com uma ao judicial.
Como identicar se existe oposio posse?

A oposio ocorre quando h uma ao judicial (reintegrao de posse) impetrada pelo Poder Pblico (Unio, estado ou municpio) reivindicando a posse da rea e solicitando a remoo dos ocupantes. Para saber se existe essa ao, o morador pode procurar o Poder Judicirio ou os rgos da justia e de assuntos jurdicos da Unio, do estado ou do municpio. A m de solicitar ao municpio a identicao da rea, os interessados devero providenciar um desenho esquemtico (croqui) com a denominao das ruas e vias de circulao da rea ocupada. Como o pedido de concesso coletivo, no preciso descrever cada lote.
102
? ? ? ?
Quais documentos comprovam a posse de cinco anos?
Registro das crianas na escola e dos moradores no posto de sade; Existncia de equipamentos pblicos e comunitrios na rea pblica ocupada: escolas, creches, centro comunitrio, posto de sade; Prestao de servios de coleta de lixo, transporte pblico, fornecimento de energia eltrica e gua; Iluminao pblica; Mapas e fotos areas.
possvel somar a posse de diferentes moradores para o clculo do tempo de posse?

Sim. Na Concesso de Uso coletiva, o ocupante pode somar sua posse do antigo morador para chegar ao total de cinco anos exigidos pela lei.
E quando a ocupao estiver em uma rea de risco?

Neste caso o Poder Pblico ca obrigado a garantir o direito de moradia em outro local com condies adequadas.
Um morador de uma rea que tem a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia pode utiliz-la para pleitear um nanciamento?
Como o ttulo de Concesso Especial de Uso para ns de Moradia coletiva conferido pelo Poder Pblico, ou por sentena judicial, deve ser registrado no Cartrio de Registro de Imveis, o benecirio da Concesso Especial coletiva pode solicitar nanciamento individual para melhorar ou ampliar sua habitao com base no ttulo da con-
cesso registrada, no havendo diferena se a frao ideal for igual s demais ou diferenciada. O pedido de nanciamento somente poder ocorrer aps o Poder Pblico ter reconhecido o direito de moradia dos ocupantes da rea pblica e ter outorgado a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia. Com relao garantia do nanciamento, o Estatuto da Cidade, ao tratar da Concesso de Direito Real de Uso (art. 48), estabelece que nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especca nessa rea, os contratos de Concesso de Direito Real de Uso de imveis pblicos tero, para todos os ns, carter de escritura pblica, e constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de nanciamento habitacional. Outro fundamento para a Concesso Especial de Uso ter este efeito ela decorre de um direito subjetivo, e portanto tem uma dimenso e proteo jurdica de garantia para os ocupantes vinculante para o Poder Pblico. Os demais instrumentos de regularizao fundiria tambm tm carter de escritura pblica e podem servir como garantia real nos contratos de nanciamento, como o caso da cesso de posse e do compromisso de compra e venda, nos termos da lei n 9.785/99, que alterou a lei federal de parcelamento do solo (lei n 6.766/79).
103
E se a rea estiver afetada?

Uma rea afetada signica que ela est destinada para outro uso. A medida provisria n 2.220/2001 facultou ao Poder Pblico conceder o uso para ns de moradia em outro imvel pblico nos seguintes casos: quando a rea ocupada for de uso comum do povo; quando for anteriormente destinada a projeto de urbanizao; quando for de interesse da defesa nacional, ou de preservao ambiental e de proteo dos ecossistemas naturais, e ainda quando for reservada construo de represas e obras congneres ou situada em via de comunicao.
104
Quando se diz que o Poder Pblico tem a faculdade de assegurar o exerccio do direito em outro local, o que se est a dizer que o que determinar, na prtica, se a concesso ocorrer no prprio local, ou em outro. Para a denio do local onde ser exercido o direito moradia o Poder Pblico deve aplicar o princpio da razoabilidade e considerar o posicionamento dos vrios atores (vereadores, Ministrio Pblico, entidades da sociedade civil, movimentos de moradia e de reforma urbana, e movimentos ambientalistas) em cada contexto local. Em muitos casos o procedimento de concesso no prprio local tem todo o sentido, e a desafetao, quer se opere de pleno direito, quer necessite de processo prprio para tanto, deve ocorrer a questo no pode ser tratada como um tabu. Se a lei estabeleceu que nesses casos a concesso no prprio local facultativa, o critrio que deve pautar a deciso deve ser o da funo social consagrada pelo uso do imvel. Se o terreno tem condies de habitabilidade e tem funo imemorial de moradia de baixa renda, no parece haver dvida de que a concesso deve se dar no prprio local. Por outro lado, se a ocupao recente e a vocao da rea para uso coletivo ainda estiver preservada, o bom senso dever indicar a relocalizao das famlias. A forma mais adequada por meio do Plano Diretor ou onde este no for obrigatrio, de lei municipal , que deve denir quais as situaes em que a Concesso Especial ser outorgada no local da ocupao, ou em outro local.
Desafetar ou no?
Alguns juristas entendem que, pelas novas regras trazidas pelo Estatuto da Cidade, a desafetao da rea objeto de concesso seria desnecessria, j que o direito de uso tem agora o carter de um direito subjetivo que se caracteriza pela posse por cinco anos em terreno pblico independentemente da classe do bem em questo. A incidncia mesma do direito teria o poder de desafetar a rea, e o prprio uso para ns de moradia traria uma nova
afetao ao imvel pblico. Se a desafetao for considerada um pr-requisito para a concesso de uso, a idia de direito subjetivo perde o sentido, pois voltamos a um patamar de faculdade do Poder Pblico. inegvel que o procedimento da desafetao torna os processos de regularizao fundiria mais lentos, j que se exige a aprovao de lei municipal para que a desafetao se aperfeioe e, portanto, todo um processo de convencimento poltico tambm ser necessrio. Outros juristas, e o Ministrio Pblico de muitos estados, tm se mostrado contrrios regularizao das favelas que ocuparam reas de uso comum do povo, reforando o entendimento corrente e tradicionalmente aplicado de que todo bem de uso comum do povo, quando destinado a outra nalidade, deve necessariamente ser desafetado por lei municipal, ocasio em que se promove um debate poltico sobre a questo. Para alm da lei federal, estados e municpios precisaro ter um timo processo de gesto e governana urbana para conduzir, de forma concertada com os vrios atores, os processos de regularizao. Devem estabelecer, inclusive, dentro de sua competncia, critrios prprios para a apreciao da convenincia ou inconvenincia da regularizao no prprio local de uso comum do povo ocupado por populao de baixa renda. A questo controversa e merece um novo olhar.
105
E se o Poder Pblico se negar a conceder o ttulo de uso especial para ns de moradia?

Se houver recusa, o interessado poder invocar seu direito pela via judicial, e o Poder Pblico ter at doze meses para julgar a causa. Nesse caso, a sentena favorvel servir de ttulo para ns de registro no Cartrio de Registro de Imveis.
106
? ? ?
A Concesso Especial de Uso garante a segurana da posse?

Sim, desde que o morador faa o registro do contrato ou da sentena judicial no Cartrio de Registro de Imveis.
A Concesso Especial de Uso pode ser extinta?

Sim. O Poder Pblico pode rescindir o contrato se o morador usar o imvel para outra nalidade que no seja o estabelecido por lei ou se for comprovado que ele possui outro imvel urbano ou rural. Nesses casos, tendo sido registrada na matrcula do imvel a concesso, basta a declarao do Poder Pblico concedente para que se proceda, da mesma forma, averbao da resciso do contrato e a conseqente extino do direito.
E se o imvel a ser concedido for utilizado para ns comerciais?

Aqui, o interessado deve ter uma autorizao de uso, sem carter de direito real, desde que comprovado que a posse, anterior a 30 de junho de 2001, j tinha mais de cinco anos. A autorizao de uso tambm ser dada de forma gratuita e o possuidor poder somar o seu tempo de moradia com o dos posseiros anteriores. O Poder Pblico pode conceder autorizao de uso em outro local se a rea estiver afetada.
Usucapio Urbano
107
? ? ?
O que o Usucapio Urbano?

um instrumento de regularizao fundiria de reas particulares ocupadas por populao de baixa renda para ns de moradia. O morador pode adquirir a propriedade pela posse de um bem (imvel ou mvel) por um perodo superior ao perodo mnimo determinado pela lei, se no houver ao judicial de reintegrao de posse e desde que atenda aos requisitos bsicos. O Usucapio pode ser individual ou coletivo.
Quais so os requisitos bsicos para a efetivao do Usucapio Urbano?
O morador deve estar residindo em uma rea urbana particular de at 250m2, por cinco anos ininterruptos, e sem ao judicial, e no pode ser proprietrio de outro imvel urbano ou rural; O local deve estar sendo usado para moradia.
O Usucapio tambm pode ser efetivado de forma coletiva?

Sim, exclusivamente para populao de baixa renda, e nos casos em que no for possvel identicar individualmente o lote ocupado por cada morador.
108
Quais so os procedimentos para a obteno do Usucapio Coletivo?
Levantar no Cartrio de Imveis quem o proprietrio do terreno; Identicar eventual existncia de ao de reintegrao de posse com sentena favorvel ao proprietrio, que a forma de caracterizar a oposio. Essa identicao pode ser feita no Poder Judicirio ou nos rgos da justia e assuntos jurdicos da Unio, do estado ou do municpio; Elaborar um desenho esquemtico (croqui) do terreno a ser regularizado; Comprovar que o tempo de moradia superior a cinco anos foi cumprido. Essa comprovao pode se dar atravs de documentos como matrcula escolar, carn de credirio, inscrio no posto de sade, contas de gua, contas de luz, mapas e fotos areas, entre outros. Pode ser feita tambm atravs de testemunhas; No caso de Usucapio individual, cada ocupante deve entrar com sua prpria ao judicial. Para o Usucapio coletivo, os moradores podem entrar com uma ao coletiva, e a associao de moradores pode represent-los, desde que no estatuto da associao haja uma autorizao expressa dos moradores da comunidade; O estado, atravs da Defensoria Pblica, ou o municpio, devem prestar o servio de assistncia jurdica gratuita, para que as comunidades carentes e suas associaes entrem com a ao. Os moradores no arcaro com as despesas processuais, e podem registrar suas posses gratuitamente no Cartrio de Registro de Imveis. obrigatria a interveno do Ministrio Pblico em todas as aes de Usucapio Urbano para garantir o el cumprimento da lei; O servio de assistncia tcnica gratuita deve vericar a situao fsica e urbana das reas de posse individual e das de posse coletiva (levantamento topogrco, elaborao de
planta, memorial descritivo etc.) dos imveis que pretendem ser regularizados, tornando possvel que o morador entre com a ao;
109
Com a sentena da ao de Usucapio o posseiro passar a ser proprietrio do imvel.
Em Recife
A experincia de Recife (PE) mostra que possvel promover a regularizao fundiria de terrenos da Marinha (domnio da Unio) ocupados por populao de baixa renda. Grande parte da cidade est assentada sobre reas que eram originalmente mangue, muitas delas em terrenos da Marinha que a Unio aforou a particulares. Entretanto, a Constituio Federal de 1988 veda a aquisio de bens pblicos atravs do Usucapio. Sendo assim, as aes de Usucapio, quando propostas visando a aquisio de terrenos da Marinha, objetivam to-somente usucapir o domnio til, ou seja, o uso do imvel, permanecendo o domnio direto sob a titularidade da Unio. Por haver interesse da Unio nestes casos, as aes devem ser ajuizadas na Justia Federal.
E se a ocupao for de um bairro inteiro?

Nestes casos, recomendvel solicitar o Usucapio coletivo urbano, dividindo os pedidos por quadras para facilitar a identicao das famlias, e levantar dados de comprovao da posse e executar projetos de urbanizao.
110
? ? ? ? ?
E se o uso no for residencial, ou for misto?

Aqui, o mais adequado usar o Usucapio ordinrio previsto no Cdigo Civil. Quando a rea for de uso misto, mas desde que predomine a moradia, pode ser pedido o Usucapio coletivo.
E se uma rea inferior a 250m2 for ocupada por mais de uma famlia?
O pedido de Usucapio coletivo deve ser feito especicando-se a frao ideal de cada um, e tambm pode ser aplicado o Direito de Superfcie.
E se o posseiro ocupar mais de uma rea de at 250m2?

Ele dever usar o Usucapio ordinrio, previsto no Cdigo Civil.
E se o ocupante da rea pagar aluguel para um grileiro ou posseiro?

O pedido deve ser feito para beneciar o atual ocupante (locatrio), desde que o locador seja comprovadamente grileiro ou posseiro de vrios imveis na favela.
O ttulo de propriedade obtido com o Usucapio vale como tal?

O titulo que obtido atravs da sentena de Usucapio Urbano o ttulo de propriedade. Preenchidos os requisitos constitucionais de posse para ns de moradia, o ocupante adquire a propriedade da rea urbana. De acordo com o Estatuto da Cidade a sentena favorvel do juiz ao pedido de Usucapio Urbano (individual ou coletivo) deve ser registrada no Cartrio de Registro de Imveis como ttulo de propriedade da rea urbana que foi objeto da ao de Usucapio.
Como feita a diviso dos terrenos na sentena de Usucapio Coletivo?

O Estatuto da Cidade possibilita duas hipteses para o juiz proferir a sentena. Na primeira, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe. Na outra, o juiz, com base em acordo escrito dos condminos, atribuir fraes ideais diferenciadas. Nesses dois tipos, um pressuposto bsico para a promoo da ao de Usucapio especial coletivo urbano a elaborao do plano de urbanizao da rea ocupada, considerando que a diretriz da regularizao fundiria deve ser desenvolvida em conjunto com a urbanizao. Nesse plano de urbanizao podem ser denidas as vielas e reas comuns que j existem na rea ou que sero necessrias para a urbanizao. Essas reas podem ser destinadas pelos possuidores ao Poder Pblico municipal no acordo que ser celebrado em juzo com base no plano de urbanizao. O plano deve ser apresentado ao juiz na forma de uma planta contendo um memorial descritivo com a diviso dos lotes entre os possuidores. A sentena tambm pode criar um condomnio especial, de natureza indivisvel. Ele difere do condomnio estabelecido no Cdigo Civil pois pode ser extinto. Isto ocorre se for dividido, por deciso de dois teros dos condminos, ou por urbanizao posterior.
111
Em Jaboato
Em 1991, no municpio de Jaboato do Guararapes, Regio Metropolitana de Recife, foi emitida a primeira sentena de Usucapio constitucional urbano. A inovao foi enorme, pois muitos juristas defendiam a necessidade de aguardar cinco anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, para que fosse cumprido o prazo de prescrio aquisitiva previsto no artigo 183, j que o Usucapio constitucional urbano era um novo instrumento jurdico.
112
Prevaleceu a tese do estabelecimento de uma nova modalidade de Usucapio, pois o instrumento j tinha previso legal em nosso ordenamento jurdico desde o incio do sculo passado. O procedimento processual utilizado tambm foi o xado para as outras modalidades de Usucapio.
Ttulo de Compra e Venda

Paulo Silveira Martins Leo Jr., Grazia de Grazia e Dbora Baptista
?
O que a compra direta entre proprietrios e moradores?

um contrato assinado entre o proprietrio da rea ocupada e seus moradores que estabelece a obrigao do proprietrio de transferir a propriedade para os ocupantes de forma individual ou coletiva. Para os moradores, ca cria-se a obrigao de pagar uma determinada quantia pela rea que vo adquirir.
? ?
Em que contexto pode ser empregada a compra direta?

Em ocupaes irregulares de reas pblicas ou particulares nas quais tanto os proprietrios como os moradores concordam que a transferncia da propriedade a soluo mais adequada.
O que fazer para efetuar a compra direta?
>
Constituir uma entidade formal (pessoa jurdica) que rena e represente os interesses dos moradores, se a aquisio se der de forma coletiva;
>
Construir um consenso sobre o valor da rea, que pode vir da combinao de fatores como avaliao imobiliria, valor venal declarado ao Poder Pblico e capacidade econmica dos ncleos familiares que ocupam a rea; Estabelecer a forma de pagamento; Estabelecer a forma de transferncia da propriedade, coletiva ou individual, dependendo do grau de regularidade fsica da rea e do interesse do grupo que a ocupa; Efetivar uma interveno do Poder Pblico, que deve assistir juridicamente a populao envolvida durante todo o processo de compra; Nos casos de reas pblicas, necessrio atender aos requisitos legais impostos pela legislao federal de licitaes e contratos, que so: destinar a rea para o uso de moradia de interesse social, caso ela tenha outro uso, desafetando-a do uso atual; pedir autorizao ao Poder Legislativo local para transferir a propriedade da rea; declarar dispensada de licitao a venda da rea, explicitando que isso est sendo feito para atender demanda de habitao de interesse social.
113
> > >
indispensvel que a compra e venda de imvel seja feita por meio de escritura pblica. No caso de loteamentos, pode ser feita por documento particular. O documento de compra e venda deve ser registrado no Cartrio de Registro de Imveis, pois somente aps esse registro se transfere o domnio do imvel. O prprio compromisso de compra e venda j vale como ttulo para o registro da propriedade do lote, bastando que o comprador apresente a prova da quitao.
? ?
O que o Ttulo de Compra e Venda?

um contrato em que o proprietrio do imvel se obriga a transferir o domnio do bem para o comprador, mediante o pagamento do preo estipulado.
Quais so os requisitos para a efetivao do Ttulo de Compra e Venda?
114
? ?
O ttulo de compra e venda pode ser transferido?

permitida a transferncia do ttulo de compra e venda atravs de simples trespasse quando se trata de loteamento. A transferncia pode ser lanada no verso das vias do ttulo ou em instrumento separado. O loteador no precisa concordar, mas deve tomar cincia por escrito, caso o contrato no seja levado a registro.
Concesso de Direito Real de Uso (CDRU)

O que a CDRU?
um instrumento institudo em nvel nacional pelo decreto-lei n 271/67, que permite ao Poder Pblico legalizar espaos pblicos utilizados para ns residenciais. Em alguns estados a CDRU tambm regulamentada por meio das Constituies Estaduais, Leis Orgnicas ou legislaes especcas. Trata-se de um direito real devido relao estabelecida entre o imvel (terreno, casa, prdio) e a pessoa que o possui e utiliza para satisfazer suas necessidade de moradia. O direito real permite o uso de aes para defender a posse ou a propriedade contra qualquer pessoa que viole ou prejudique o direito de possuir, utilizar e dispor do imvel. A CDRU aplica-se a terrenos pblicos ou particulares, para ns de urbanizao, industrializao, edicao, cultivo da terra ou outra utilizao de interesse social. a forma jurdica pela qual a pessoa pode se apropriar de um bem econmico, e defender a posse ou a propriedade contra qualquer outra que viole ou prejudique os seus direitos, desde que o imvel esteja registrado no Cartrio de Registro de Imveis. A CDRU pode ser transferida por herana, ou por venda se houver a anuncia do concedente.
? ?
Quais so os requisitos para a efetivao da CDRU?

Se as terras forem do municpio, a Administrao Municipal deve apresentar um projeto de lei para a Cmara Municipal. Recomendase que a lei que reconhece as ZEIS contenha uma autorizao para implementar a CDRU. Tanto para as favelas como para os conjuntos habitacionais, a autorizao da CDRU gratuita ou paga est condicionada avaliao prvia e licitao na forma de concorrncia. possvel a constituio de um processo de dispensa de licitao, uma vez que a avaliao e a concorrncia pblica j cam dispensadas nas concesses destinadas habitao popular, quando se busca regularizar uma situao preexistente.
115
O que deve constar da lei de outorga de uma CDRU?
O permetro da rea e o tipo de ocupao existente favela, conjunto habitacional ou ambos; O Termo de Uso se a Concesso for outorgada de forma individual ou coletiva pela associao representativa da comunidade, ou se for outorgada mediante a constituio de um condomnio; A modalidade econmica da CDRU, que pode ser gratuita ou onerosa. No caso de ser onerosa, devem constar os critrios e as condies de pagamento referentes ao custo do projeto de urbanizao ou do projeto habitacional de interesse social; O prazo da CDRU. Recomenda-se que os prazos de outorga da CDRU sejam longos para consolidar a rea com ns de habitao de interesse social. A lei pode conter a possibilidade de o contrato de concesso tornar-se de compra e venda depois que o morador dos conjuntos habitacionais cumprir suas obrigaes.
116
A denio de critrios e procedimentos sobre quem ser beneciado pela CDRU. Por exemplo, dar preferncia para mulheres solteiras com lhos que exeram a funo de chefe de famlia ou para idosos; para quem utiliza o imvel de forma predominante para sua moradia, mas tambm o utiliza imvel para gerar trabalho e renda de subsistncia, como produo de artesanato ou vesturio; ou outorgar apenas um imvel queles que tem vrios e vivem da locao na favela; A articulao da CDRU com um plano de urbanizao ou com um projeto habitacional, denindo as formas de soluo de conitos na comunidade, como a constituio de uma comisso ou conselho comunitrio.
A Lei do Prezeis em Recife

Em Recife (PE), a Lei do Prezeis autoriza a utilizao da CDRU e veda a doao. Encontra-se em discusso uma lei genrica para que as unidades de conjuntos habitacionais e lotes urbanizados tambm sejam transferidos atravs da CDRU.
O Poder Pblico pode outorgar a CDRU de forma coletiva?

A CDRU de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente no caso de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica, com atuao especca nessa rea. A CDRU poder ser outorgada para uma associao comunitria ou uma cooperativa habitacional formada pelos benecirios do programa. Neste caso, a concesso poder ser contratada de forma onerosa ou gratuita e ter carter de escritura pblica, conforme o Estatuto da Cidade.
Pelo Estatuto da Cidade a CDRU se constitui em uma garantia real de contratos de nanciamento habitacional, e os agentes nanceiros tm a obrigao de aceit-la para ns de nanciamento de moradia popular.
117
A CDRU pode ser registrada no Cartrio de Registro de Imveis?

Sim. A medida provisria n 2.220/2001 alterou o inciso primeiro, do artigo 167, da Lei de Registros Pblicos que versa sobre a modalidade do registro, e incluiu o item 40, que possibilita o registro do contrato de CDRU de imvel pblico. Com base nessa norma, as reas pblicas objeto de urbanizao e regularizao fundiria que obtenham a CDRU devem ser registradas no Cartrio de Registro de Imveis, seja atravs dos contratos individuais, seja atravs do contrato coletivo destinando a reas para ns de moradia.
Em Diadema
Em Diadema (SP), a CDRU foi instituda como lei municipal em 1985, mediante intensa presso popular. A lei municipal desafeta reas pblicas municipais, desincorporado-as da categoria de bens pblicos de uso comum do povo e transferindo-as para a de bens patrimoniais disponveis do municpio, transferindo a propriedade da terra, do uso comum para o uso dominial. Em seguida deve-se abrir uma matrcula para cada rea no Cartrio de Registro de Imveis, registrando-as em nome da Prefeitura. Aps a desafetao feita a outorga da Concesso, por noventa anos. Para cada processo de CDRU, deve haver um projeto de lei especco.
118
Em Diadema, a CDRU s outorgada para ocupaes em processo de urbanizao, ou seja, que contem com lotes demarcados em metragem-padro, vielas projetadas, rede de esgoto instalada, espao para centros comunitrios e construo de escadarias, se necessrio. As comunidades devem estar organizadas em comisses de moradores, que levantam a documentao necessria ao processo de concesso. Elabora-se um livro administrativo de registro, onde so identicados todos os moradores e as alteraes das reas. O contrato da concesso deve ser registrado no Cartrio de Imveis em nome de todos os moradores, e cada um deve receber um certicado, emitido pela Prefeitura, que garanta a posse de uma frao ideal da rea beneciada. Entre 1985 e 1988, 51 reas municipais foram desafetadas dessa maneira. Ver na pgina 166 e seguintes um modelo de lei que regulamenta a CDRU, acompanhada de modelos de termos administrativos utilizados para outorgar a CDRU de forma individual e coletiva.
A CDRU pode ser cancelada?

Sim. O contrato pode ser cancelado caso a pessoa beneciada no cumpra as clusulas estabelecidas. Por exemplo, se deixar de efetuar os pagamentos para a Administrao Pblica ou se uma rea destinada moradia for utilizada para outros usos que no aqueles estabelecidos. Nesse caso, a CDRU juridicamente extinta e o Poder Pblico pode retomar da pessoa o imvel concedido. A regra geral aponta para a resoluo do ajuste sem a indenizao das benfeitorias realizadas pelo concessionrio.
Doao
119
? ?
O que a Doao?
a outorga no onerosa e voluntria de um imvel ou terreno por parte do proprietrio.
Em quais situaes a doao pode ser utilizada?
Quando existir uma rea particular ocupada por populao de baixa renda, e o proprietrio desejar doar a rea para o municpio promover a urbanizao e a regularizao fundiria; Quando o proprietrio doa uma rea para o municpio promover um projeto de habitao de interesse social, recebendo como benefcio a autorizao para utilizar um potencial construtivo permitido pelo Plano Diretor ou lei municipal especca; Quando o municpio transfere reas pblicas para a populao de baixa renda. Esta possibilidade de doao tambm necessita de autorizao legislativa.
Nas trs possibilidades preciso aprovao de lei.
120
Direito de Superfcie
?
O que o Direito de Superfcie?

um instituto regulamentado pelo Estatuto da Cidade que permite que o proprietrio de um imvel urbano possa transferir para outras pessoas o direito de superfcie do seu terreno. Permite ao morador ou ao Poder Pblico usufruir do solo, subsolo ou do espao areo de uma determinada rea, sem que seja transferida a propriedade do terreno. Aquilo que for construdo pelo supercirio torna-se de sua propriedade. O direito de superfcie no signica que o morador tem direito ao solo, de propriedade dele apenas o que for construdo por ele.
Em quais situaes o Direito de Superfcie pode ser utilizado?
Quando o proprietrio tem dvidas tributrias com o municpio ele pode transferir o direito de superfcie de lotes vazios ou ocupados para a Prefeitura, que como contrapartida poder cancelar os dbitos existentes; Quando a Prefeitura transfere ao proprietrio o direito de construir em outro local, com base no potencial construtivo permitido pelo Plano Diretor da cidade ou por lei municipal especca, e o proprietrio concede Prefeitura o direito de superfcie de um local que ser usado para habitao; Nas reas particulares de at 250m2, onde seja cabvel o Usucapio Urbano, ocupadas por mais de uma pessoa ou famlia com construes de mais de um pavimento. Neste caso, o ocupante beneciado com a aquisio da propriedade poder conceder o direito de superfcie para os demais; Se a rea urbana ocupada for particular, o proprietrio pode conceder o direito de superfcie para a Prefeitura promover a
urbanizao e a regularizao, e aps a urbanizao a Prefeitura deve conceder o direito de superfcie para a populao ocupante da rea.
121
? ? ?
Quais so as caractersticas do Direito de Superfcie?

O direito de superfcie pode ter prazo determinado ou indeterminado, dependendo do acordo entre as partes. O ideal que o ttulo tenha validade enquanto o terreno for usado para ns de moradia. A concesso pode ser gratuita ou onerosa. onerosa para a Prefeitura quando ela cancela os dbitos do proprietrio ou quando ela transfere ou outorga o direito de construir com base no potencial construtivo previsto pelo Plano Diretor, sem que o proprietrio tenha de pagar a mais por isso. O ttulo deve ser registrado no Cartrio de Imveis.
O Direito de Superfcie pode ser utilizado para a regularizao de favelas?

Sim. Quando urbaniza e regulariza uma favela, a Prefeitura faz um plano de urbanizao segundo o qual ela poder transferir aos moradores da favela o direito de superfcie referente s moradias, permanecendo o terreno em propriedade da Prefeitura. A transferncia tambm pode ser coletiva. Neste caso, o ttulo pode ser transferido para a associao dos moradores.
possvel o registro do Direito de Superfcie?

Sim. O Estatuto da Cidade promoveu alteraes na lei n 6.015/73 (lei sobre registro pblico), possibilitando o registro do direito de superfcie de imvel urbano.
122
Cesso da Posse
?
O que a Cesso da Posse?

um novo instituto, criado pela lei n 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que acrescentou os pargrafos 3, 4 e 5, no artigo 26, da lei n 6.766/79. Este instituto possibilita ao Poder Pblico (Unio, estados, Distrito Federal ou municpios) e s entidades delegadas (empresas estatais, concessionrias de servios pblicos etc.) ceder a posse de terrenos destinados a loteamentos (ou desmembramentos) populares, nos quais tenha havido imisso provisria na posse. Em tais casos, o Poder Pblico ainda no tem a posse denitiva nem a propriedade, porque no houve o trmino das aes judiciais de desapropriao, com o pagamento ou depsito do valor do imvel desapropriado (vide 3, do art. 27, da lei n 6.766/79).
? ?
Em que situaes pode ser utilizada a Cesso da Posse?

Nas situaes em que o municpio esteja promovendo um loteamento popular em rea que no pblica e que seja objeto de processo judicial de desapropriao, no qual o expropriante (no caso, o municpio) j tenha sido imitido provisoriamente na posse, mediante deciso judicial.
E quando for completado o processo de desapropriao?

Quando o Poder Pblico tiver a propriedade definitiva da rea (a partir do pagamento da justa indenizao ou do depsito judicial de seu valor e registro da sentena no competente Ofcio do Registro de Imveis), a cesso da posse converter-se- em compromisso de compra e venda ou de venda e compra, conforme as obrigaes respec-
tivas estejam ou no cumpridas (vide art. 5o da Constituio; art. 46, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e 5o, do art. 26, da lei n 6.766/79, introduzido pela lei n 9.785/99).
123
Como deve ser registrada a cesso da posse?

A cesso da posse deve ser registrada no competente Ofcio de Registro de Imveis, devendo-se averbar se esto ou no cumpridas as obrigaes correspondentes. No havendo mais obrigaes a serem cumpridas pelos cessionrios, a cesso da posse se converter em ttulo de compra e venda, desde que o Poder Pblico tenha feito o pagamento ao expropriado ou depositado a respectiva indenizao, momento em que adquire a propriedade, e tenha sido registrada a sentena no Cartrio de Registro de Imveis. A cesso da posse pode ser feita por instrumento particular, que tem fora de escritura pblica e, se cumpridas as obrigaes do cessionrio, deve ser obrigatoriamente aceita como garantia em contratos de nanciamento habitacional ( 4o, do art. 26, da lei n 6.766/79).
Lei de Parcelamento do Solo

Nelson Saule Jr. Paulo Silveira Martins Leo Jr. e Grazia de Grazia
O que a Lei de Parcelamento do Solo?

a lei federal (n 6.766/79) que normaliza as vrias modalidades de parcelamento de solo: loteamento, desmembramento e remembramento. Visa dar garantias tcnicas e jurdicas aos adquirentes dos lotes. A nova lei n 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que alterou a Lei de Parcelamento do Solo, introduz instrumentos voltados regularizao fundiria de assentamentos urbanos informais.
124
? ?
Que loteamentos podem ser regularizados?
A regularizao s ser permitida para parcelamentos em zona urbana ou de expanso urbana, de forma que a localizao da rea deve ser o primeiro critrio para aprovar ou regularizar o loteamento. Os Planos Diretores ou leis municipais devem estabelecer a zona da cidade passvel de parcelamento; A Unio, o estado ou o municpio podem executar o parcelamento do solo para as classes de menor renda apenas com o registro provisrio da posse, estando dispensado, portanto, o ttulo de propriedade da rea desapropriada. Nestes casos, a cesso de posse tem carter de escritura pblica (ver pgina 122). A lei no permite nas reas desapropriadas outra utilizao nem retrocesso.
Quais so as condies para que um lote seja considerado legal?
Antes da elaborao do projeto de loteamento, o interessado dever solicitar Prefeitura que dena as diretrizes do uso do solo, o traado dos lotes, dos espaos livres e das reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio, apresentando requerimento e planta; No mais obrigatrio que a porcentagem destinada s reas pblicas seja de 35%. A legislao municipal poder denir as diferentes porcentagens para cada zona, os usos permitidos e os ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do solo, que incluem as reas mnimas e mximas de lotes e os coecientes ou as densidades mximas permitidas. Assim, as reas destinadas a sistemas de circulao, a implantao de equipamento urbano e comunitrio, bem como os espaos livres de uso pblico, sero proporcionais densidade de ocupao prevista; Tambm no mais obrigatria a implantao de redes de esgoto sanitrio, de energia eltrica pblica e domiciliar e das vias de circulao pavimentadas nos loteamentos populares, seja por parte do loteador ou do Poder Pblico;
Ser considerado como lote o terreno com infra-estrutura bsica e cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos denidos pelo Plano Diretor ou por lei municipal para a zona em que o lote se situe.
125
Quais so os documentos que comprovam a compra do lote pelo adquirente?
A lei estabelece que tero o mesmo valor de pr-contrato a promessa de cesso, a proposta de compra, a reserva de lote ou qualquer outro instrumento de que conste a manifestao de vontade das partes, a indicao do lote, o preo, modo de pagamento e a promessa de contratar; O contrato particular pode ser transferido por simples trespasse, no verso das vias ou separadamente, em que conste o nmero de registro do loteamento, o valor da cesso e a qualicao do cessionrio; A transferncia independe do aval do loteador, mas ele dever ser noticado, por escrito, para que ela tenha valor legal; Os compromissos de compra e venda, as cesses e as promessas de cesso valero como ttulo para o registro da propriedade do lote adquirido, desde que acompanhados da prova de quitao.
Desafios
Como lidar com as restries da legislao ambiental na regularizao de loteamentos irregulares, ocupaes e favelas?
Redatora de texto-base: Maria Lucia Refinetti Martins
A falta de produo e oferta de moradia acessvel para a populao de baixa renda somada s legislaes urbanas e ambientais
126
exigentes e complexas criam padres de uso e ocupao do solo que inviabilizam o acesso terra e moradia para as camadas populares. Como resultado, os territrios ambientalmente frgeis, protegidos por lei e desprezados pelo mercado imobilirio, so justamente os locais onde se instalam os loteamentos irregulares, as ocupaes informais e as favelas. Portanto, a questo ambiental urbana antes de tudo um problema de moradia e de adoo de uma poltica que possibilite o acesso da maioria da populao a uma moradia adequada, em bairros e vilas com localizao apropriada do ponto de vista ambiental e com oferta de infra-estrutura e servios. A Constituio j assumia, em 1988, o Meio Ambiente a Ordem Ambiental como um direito difuso (ou seja, de todos). O Estatuto da Cidade introduz a Ordem Urbanstica isto , o parcelamento, o uso e a ocupao do solo urbano, de forma planejada e em favor de melhores condies urbanas , entre os direitos difusos. No caso de assentamentos irregulares em reas protegidas, com restries ambientais, a Ordem Urbanstica e a Ordem Ambiental aparentemente colidem entre si: qual delas prevalece quando se trata de garantir a funo social da propriedade? Para conciliar os dois objetivos, em situaes nas quais a ocupao j ocorreu, necessrio fazer um estudo rigoroso das condies e da legislao que incide na rea. Em primeiro lugar, preciso diferenciar os casos em que a lei impede daqueles em que apenas restringe a ocupao. Quando a ocupao apenas restringida, possvel regulariz-la atravs da articulao entre os diversos atores envolvidos: o municpio (e, se necessrio, o estado e a Unio), o Legislativo, o Judicirio e as comunidades envolvidas. Nesses casos, preciso encontrar uma alternativa tcnica que concilie a ocupao e a preservao, com custos razoveis, o que ocorre, por exemplo, com projetos que garantam a permeabilidade do solo e solues para esgoto e lixo que no comprometam o subsolo nem os mananciais de gua. Encontrando essas solues tcnicas, possvel considerar que o assentamento atue em conformidade com o esprito da lei, ainda que no esteja propriamente em conformidade com ela.
Desse modo a funo social daquele territrio estaria sendo cumprida, conforme determina o Estatuto da Cidade, por garantir abrigo populao que no dispe de outras alternativas e ao mesmo tempo no prejudicar o meio ambiente. Para atender os objetivos no campo ambiental e urbano considerando o componente social podem ser desenvolvidas iniciativas conjugando vrias ferramentas, como a constituio de esferas pblicas de concertao (mediao e conciliao), o Plano Diretor, as leis especcas de regularizao, os programas de recuperao de reas ambientais associadas com regularizao fundiria, as comisses comunitrias de scalizao de reas ambientais, os programas de educao ambiental e a celebrao de Compromisso de Ajustamento de Conduta.
127
Como lidar com reas de risco?

Redatora de texto-base:
Em primeiro lugar a Prefeitura precisa mapear e estudar as reas de risco, levantando e conhecendo de perto os problemas. necessrio denir os diferentes graus de risco das diferentes ocupaes, promovendo-se programas para control-los. Algumas reas de risco podem receber obras que procurem eliminlo, como o caso dos programas de conteno de encostas. Quando, ao contrrio e em ltimo caso, a rea de risco no comporta nenhum programa de regularizao, ou os recursos necessrios para sanar o risco so superiores aos custos de remoo, o Poder Pblico pode fazer o remanejamento da populao. Nestes casos, necessrio que ela seja removida para uma regio vizinha rea original, que tenha condies de habitabilidade. Desde a primeira anlise ou avaliao de uma rea de risco at a deciso nal, deve haver uma profunda discusso com a populao, que precisa saber exatamente qual a dimenso do risco e quais so as alternativas disponveis, para que ela possa decidir junto com o Poder Pblico o que mais adequado s suas necessidades.
128
Muitos conjuntos habitacionais pblicos oferecem problemas de conservao dos prdios e do sistema de drenagem/esgoto, que freqentemente decorrem do abandono das obras pelas empresas. Quando a condio desses prdios oferecer risco segurana ou sade dos moradores, a reforma ou a reparao deve ser uma das prioridades de investimento pblico no processo de regularizao. Caso haja interesse pblico, deve-se exigir das empresas, por via judicial, a reforma dos prdios em benefcio dos moradores.
?
Como lidar com reas afetadas para outros usos?

Redatora de texto-base: Letcia Marques Osrio
Se houver alguma afetao a impedir a regularizao, o caminho enviar um projeto de lei para o rgo legislativo da esfera da rea em regularizao (Cmara Municipal, Assemblia Legislativa ou Cmara dos Deputados), propondo a desafetao. Se a populao moradora tiver direito Concesso Especial de Uso para ns de Moradia, existe a leitura de que a desafetao ocorre por fora do Estatuto da Cidade. As reas pblicas com ocupaes de moradias consolidadas situadas em reas de proteo ambiental, mesmo aquelas decorrentes de regra constitucional, podem ser desafetadas mediante lei. A competncia para o Poder Pblico denir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais a serem especialmente protegidos, emana do art. 225, II da Constituio Federal. A mesma norma autoriza a supresso ou a alterao destes espaos de preservao somente atravs de lei. A mudana de afetao ou ocupao de determinado bem pblico vista com cautela para evitar que se possa comprometer a conservao, a proteo e a criao de reas verdes e de preservao ambiental. Porm, essa impossibilidade no excluda quando houver relevante interesse social na medida em que a desafetao j tenha operado no mundo dos fatos. Foi nesse esprito que foi revisado o Plano Diretor de Porto Alegre e a Lei dos Mananciais de So Paulo. Uma lei ambiental no pode ser utilizada como justicativa para a no regularizao de determinado assentamento. As normas ambientais devero ser observadas para assegurar a qualidade de vida das pessoas que habitam nos assentamentos irregulares, isto , a
urbanizao deve prever a associao entre o direito de morar e a implantao de condies adequadas de saneamento (tratamento de esgoto, de coleta de lixo, limpeza ou canalizao de crregos). De acordo com o Estatuto da Cidade, normas especiais municipais (como as ZEIS, por exemplo) que so adequadas para a regularizao de assentamentos informais e no o Cdigo Florestal, por exemplo.
129
Como enfrentar as diculdades de registro nos Cartrios dos processos de regularizao?

Grazia
Letcia Marques Osrio, Paulo Silveira Martins Leo Jr. e Grazia de
A ausncia de cadastros dos imveis, a sobreposio de registros de propriedade na mesma gleba, a incompatibilidade de cadastros de reas pblicas feitos pelo Poder Pblico e do cadastro do Cartrio, a ausncia da informao em planta so algumas das diculdades de registro e Cartrio. Para enfrent-las, possvel efetuar convnios com as universidades, institutos de terra, organizaes no governamentais ou a contratao, por licitao, de empresas que realizam cadastramentos fundirios que identicam as reas pblicas e privadas. Ocorrem tambm divergncias entre o setor pblico e os Cartrios sobre como aplicar as legislaes urbanas e ambientais para promover a regularizao fundiria, bem como sobre os procedimentos e critrios para o registro das reas regularizadas pelo Poder Pblico, atravs de institutos como a CDRU, Usucapio Urbano, compra e venda, cesso da posse. A forma mais adequada para enfrentar esta diculdade a constituio de um mecanismo pblico de articulao entre os diversos atores, com o objetivo de elaborar provimentos para ns de regularizao fundiria, que devem ser editados pela Corregedoria Geral da Justia dos Estados. A experincia do Rio de Janeiro por exemplo mostra que o dilogo dos prossionais do direito com os titulares dos cartrios e respectivas associaes de classe (a exemplo da Associao Nacional dos Notrios, ANOREG), acrescido de competncia tcnica e permeado com presso poltica exercida pela populao organizada viabilizou
130
um Provimento da Corregedoria Geral do Tribunal de Justia, disciplinando o registro dos Projetos de Loteamentos e do ttulo do morador junto ao Registro de Imveis.
Em Porto Alegre
Em Porto Alegre (RS), o provimento n 17/99 da Corregedoria Geral de Justia do RS estabeleceu regras simplicadas para a regularizao de loteamentos urbanos em benefcio dos moradores. O Provimento foi atualizado com base na Lei Federal n 9.785/99 (que alterou as Leis das Desapropriaes, dos Registros Pblicos e do Parcelamento do Solo Urbano) por uma comisso do Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Colgio Registral do RS. O Provimento reduz a documentao necessria para o registro dos loteamentos clandestinos ( exigido somente o ttulo de propriedade ou a certido de matrcula, certido negativa de ao e nus real do imvel, planta e respectiva descrio, emitidas ou aprovadas pela Prefeitura Municipal); prev a regularizao na forma coletiva; reconhece as situaes consolidadas; permite que a autoridade judiciria proceda ao registro de parcelamento mesmo sem o atendimento dos requisitos urbansticos previstos na Lei 6.766/79 e com base nas diretrizes municipais; e facilita o registro dos contratos pelos adquirentes aps o registro do parcelamento. A regularizao pretendida deve ser processada mediante uma ao judicial que seguir o rito sumrio em que a deciso dever ser proferida pelo juiz em dez dias. Ver texto do provimento na ntegra na pgina 161.
Como enfrentar os custos de registro?

Redatora de texto-base:
Os custos de registro, tais como o da celebrao da escritura pblica, o da CDRU e o do compromisso de compra e venda dicultam os processos, j que em geral a populao no tem como assumi-los. A
Unio e os estados tm a competncia para tratar de registros pblicos e podem adotar leis ou provimentos que determinem a adequao dos custos realidade da populao, ou at mesmo a iseno do pagamento. possvel instituir isenes de custos cartoriais para a populao de baixa renda, propondo-se, por exemplo, a instituio legal de um fundo que permita uma parcial compensao aos cartrios.
131
No Rio Grande do Sul

No estado do Rio Grande do Sul foi celebrado um convnio entre a COHAB e o Colgio Registral do Rio Grande do Sul, que possibilitou a reduo de at 80% dos custos de regularizao.
Como compatibilizar um programa de regularizao com a Lei de Responsabilidade Fiscal?

Qualquer poltica urbana, a includa a poltica de regularizao fundiria, dever considerar as disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). As receitas e despesas necessrias para efetivar o planejamento e a execuo da poltica de regularizao dos assentamentos devero constar do Anexo de Metas Fiscais da lei municipal de diretrizes oramentrias. Se a poltica de regularizao incluir desapropriaes, a LRF estabelece que a indenizao ao proprietrio deve ser feita em dinheiro ou em depsito judicial anterior ao ato de desapropriao. Se o poder pblico, em sua poltica de regularizao, alienar bens ou direitos que integram o patrimnio pblico, os recursos obtidos s podero ser aplicados em investimentos, vedando-se a utilizao para despesas correntes, salvo se destinadas por lei aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos.
132
A LRF prev que a participao popular dever se fazer presente tanto na elaborao e execuo da poltica urbana, como na gesto scal, o que poder ser de grande auxlio para a Administrao. A Unio Federal dever incentivar o Executivo e a Cmara Municipal a cumprirem a LRF, prestando assistncia tcnica e cooperao nanceira especicamente no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, na transferncia de tecnologia e, ainda, mediante doaes de bens e valores, nanciamento e repasse de recursos oriundos de operaes externas.
PARTE III
133
ESTRATGIAS E PROCEDIMENTOS PARA AVANAR

Coordenao e edio geral do capulo:
Betnia de Moraes Alfonsin
134
Estamos vivendo um momento privilegiado no Brasil para as Prefeituras que pretendem enfrentar, da forma criteriosa como j abordamos, os desaos da regularizao. Nunca tivemos tantas oportunidades para avanar na construo desse caminho. Na verdade, vivemos um daqueles momentos especiais da histria, em que possvel vislumbrar possibilidades concretas de mudanas no cenrio, triste, da irregularidade e das polticas de regularizao no Brasil.
?
Quais so as oportunidades legais?

Redatora de texto-base: Betnia de Moraes Alfonsin
A grande inovao o Estatuto da Cidade, j que a lei sempre foi um grande obstculo para a regularizao fundiria. Enquanto, numa ponta, o Cdigo Civil protegia a propriedade e ameaava as posses, e, na outra ponta, a legislao urbanstica municipal ignorava tudo aquilo que encontrava-se s margens da lei, era muito difcil ir adiante na regularizao. A Constituio Federal de 1988 fez promessas que no puderam ser concretizadas pela ausncia de normas capazes de tirar os instrumentos do papel, mas que vieram a ser nalmente regulamentadas pelo Estatuto da Cidade. Agora, no se pode mais reclamar da ausncia da lei federal de desenvolvimento urbano.
A nova lei federal tem quatro dimenses fundamentais: consolida a noo da funo social e ambiental da propriedade e da cidade como o marco conceitual jurdico-poltico para o direito urbanstico; regulamenta e cria novos instrumentos urbansticos para a construo de uma ordem urbana socialmente justa e includente; aponta processos poltico-jurdicos para a gesto democrtica das cidades; e para efetivar o direito social de moradia prope diversos instrumentos jurdicos para a regularizao fundiria dos assentamentos
informais em reas urbanas municipais, notadamente o Usucapio especial urbano, a CDRU e a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia. Dessa forma, a aprovao do Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional do controle jurdico do processo de desenvolvimento urbano, visando reorientar a ao do Poder Pblico, do mercado imobilirio e da sociedade de acordo com novos critrios econmicos, sociais e ambientais. A efetiva materializao do Estatuto, em leis e polticas pblicas, contudo, vai depender de vrios fatores. Depender fundamentalmente da denio, pelos municpios, de uma estratgia de planejamento e ao, que dever explicitar um projeto de cidade, atravs da legislao urbanstica municipal, comeando com a lei do Plano Diretor. de grande importncia que os municpios promovam uma ampla reforma de suas ordens jurdicas, de acordo com os novos princpios constitucionais e legais, para aprovar um quadro de leis urbansticas condizentes com o paradigma da funo social e ambiental da propriedade e da cidade. O Estatuto da Cidade foi promulgado com as seguintes novidades que ajudam na regularizao:
135
A regulao da Concesso Especial de Uso para fins de Moradia pela medida provisria n 2.220/2001, que excelente notcia para as famlias moradoras de reas pblicas no pas, bem como para aqueles municpios que j desejavam a regularizao dessas reas. Assim como nas reas privadas as famlias tm direito ao Usucapio (desde que
parte iii | estratgias e procedimentos para avanar
A possibilidade de operar coletivamente o Usucapio especial constitucional urbano para fins de moradia, bem como a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia, tornando esses instrumentos muito mais poderosos. A utilidade pode ser constatada quando se pensa em um assentamento hipottico de quatrocentas famlias aquilo que antes do estatuto seriam quatrocentos processos, pode agora ser levado adiante em apenas um, com legitimidade innitamente superior, aumentando a agilidade e a eccia e diminuindo os custos da demanda judicial.
136
atendidos os requisitos legais), nas reas pblicas, elas tero direito subjetivo Concesso Especial de Uso. Antes, uma verdadeira construo jurdica tinha de ser feita para garantir a continuidade da posse das famlias nessas reas a interpretao combinada do Cdigo Civil, da lei n 6766/79 e de algumas Constituies Estaduais tornava a regularizao quase impossvel. Agora j h um espao bem maior para essa regularizao fundiria, que depender, em boa medida, de um processo de gesto urbana bem conduzido, pois, ainda que exista o direito subjetivo concesso de uso de imvel pblico, a concesso poder ser outorgada em outro local, a depender da situao.
A previso legal do instrumento das ZEIS, que permite a incluso dessa nova gura no ordenamento urbanstico e no zoneamento dos municpios. Consolida-se, assim, a cultura de que a cidade produzida de diferentes maneiras e de que, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana, a habitabilidade do assentamento e, em ltima instncia, o direito de todos moradia, possvel conviver com essas diferenas, aposentando em denitivo a idia de terra arrasada nas intervenes da poltica habitacional de interesse social.
? !
Quais so as inovaes necessrias no processo de gesto?

Redatora do texto-base: Betnia de Moraes Alfonsin
Todas as boas novidades legais trazidas pelo Estatuto da Cidade s auxiliaro as nossas cidades se os programas de regularizao forem combinados com profundas alteraes no processo de gesto da poltica urbana e habitacional. Estamos falando dos procedimentos adotados pelo Poder Pblico do balco para dentro e do balco para fora.
Embora se trate de uma mazela bem conhecida, poucos municpios tm conseguido modicar a forma fragmentada de atuao das secretarias e rgos pblicos no Brasil. A estrutura administrativa tradicional compartimenta o objeto cidade em muitos escaninhos ou departamentos, que tm competncia separada para trabalhar com Habitao, Planejamento, Meio Ambiente, Saneamento etc. Essa estrutura precisa ser urgentemente reformada, para que se possa trabalhar de forma integrada com os projetos que surgiro a partir do Estatuto da Cidade. Rever organogramas, uxogramas, rotinas e procedimentos um imperativo para a gesto urbana no Brasil. preciso construir atalhos nos longos caminhos de aprovao de projetos urbansticos, e isso passa por uma atuao integrada dos rgos municipais, que devem trabalhar de forma simultnea sobre as intervenes. Uma medida que pode ser implantada antes das reformas administrativas mais amplas, a estruturao de grupos de trabalho intersecretariais e com composio interdisciplinar que atuem nos programas de regularizao.
137
Em Vitria
Em Vitria (ES), a Prefeitura Municipal constituiu uma equipe de regularizao fundiria, responsvel pela gesto dos processos de regularizao. Fazem parte da equipe representantes tcnicos das nove secretarias que se relacionam com a regularizao, que so indicados diretamente pelos secretrios: Secretaria de Obras (responsvel pelas desapropriaes e obras de urbanizao); Secretaria de Desenvolvimento da Cidade (cuida da regularizao urbanstica e das interfaces com o Patrimnio da Unio); Procuradoria Municipal (encarregase das questes jurdicas); Auditoria Municipal (trabalha as questes jurdicas e a interface com o Tribunal de Contas), Secretaria do Meio Ambiente (trabalha com a regulao urbanstica e d pareceres sobre a viabilidade de regularizao de reas); Secretaria de Habitao (faz a gesto das reas especiais de interesse social e a gesto fundiria); Secretaria de Planejamento (insere a poltica de regularizao fundiria em uma viso maior de poltica
138
urbana); e Secretaria de Administrao (registra as reas publicas). O objetivo desse grupo diminuir os custos e agilizar os processos e convnios com os atores externos. O prximo passo envolver estes atores: Ministrio Pblico, Poder Judicirio, Cartrios e Patrimnio da Unio e Estado, para formalizar convnios e discutir propostas para fazer mutires da regularizao, isto , levar todos esses agentes s comunidades, para, juntos, operarem a regularizao conjuntamente com a urbanizao, eliminando os custos e o tempo gasto nas idas e vindas s diferentes instncias.
Um outro desafio a incorporao efetiva da populao beneficiria das intervenes em todo o processo de regularizao. Isso implica uma parceria entre o Governo e os moradores, o que absolutamente diferente de realizar apresentaes eventuais para aprovar projetos j elaborados pelos tcnicos municipais. A idia de parceria exige participao permanente, que comea com a mobilizao da comunidade para reivindicar ao Poder Pblico a regularizao fundiria do assentamento (em esferas como o Oramento Participativo) e em seguida torna permevel, participao dos moradores atingidos pelo projeto, o planejamento, a execuo, a scalizao, a avaliao e o acompanhamento da ps-interveno. Depois do Estatuto da Cidade, com as inovaes que trouxe na possibilidade de regularizao coletiva dos assentamentos, essa participao , mais do que nunca, uma precondio para o sucesso da interveno, pois sero necessrios ritmos, sincronicidades e informaes, que no podem ser obtidos de forma ecaz sem a participao ativa da populao moradora da rea a ser regularizada. Uma outra necessidade a construo de dilogos do Poder Pblico com os outros atores envolvidos nos processos de regularizao. preciso romper com o isolamento em que tradicionalmente os governos tm trabalhado nessas intervenes e apostar na idia de concertao. A gesto exigida pelo Estatuto da Cidade requer iniciativa do Poder Pblico para construir pontes onde no existem caminhos e dilogos onde hoje no h comunicao. Assim, aqueles atores que podem trazer empecilhos ao processo devem ser procurados, para que, desde o incio da interveno, se
pavimente o caminho da regularizao fundiria efetiva do assentamento. O Ministrio Pblico deve ser demandado pela Prefeitura nos casos em que haja conitos entre o direito moradia e o direito difuso ao meio ambiente ou entre o direito moradia e o direito coletivo aos bens de uso comum do povo. O Estatuto da Cidade, ao estabelecer, por exemplo, que a Concesso Especial de Uso ser facultativa nesses casos, aponta para uma soluo negociada entre os atores, e a recomendao ao Poder Pblico de que procure construir consensos. O mesmo vale para o Poder Judicirio, que dever ser procurado pelo Poder Pblico sempre que este esteja ingressando com aes de regularizao fundiria, sobretudo as coletivas. O interesse pblico envolvido na interveno deve car claro para o juiz que julgar a causa, bem como os novos valores da ordem jurdica e urbanstica brasileira. Por m, os Cartrios de Registro de Imveis devem receber orientao clara e inequvoca que busque agilizar e facilitar o registro dos usucapies especiais e das concesses de uso. Em alguns estados, a Corregedoria do Poder Judicirio j elaborou e emitiu provimentos que determinam regras especiais para a regularizao de assentamentos consolidados, e esses provimentos, de grande eccia, foram, em sua maior parte, resultado de um bom dilogo entre o Poder Pblico, a Corregedoria e os titulares de Cartrios de Registro de Imveis.
139
Novas regras para o manejo do solo urbano

O Estatuto da Cidade oferece um conjunto de instrumentos que incorporam a avaliao dos efeitos da legislao urbanstica sobre o mercado de terras, propiciando ao municpio uma maior capacidade de intervir e no apenas normatizar e scalizar no uso, na ocupao e na rentabilidade das terras urbanas, realizando, assim, a funo social da cidade e da propriedade.
140
Esses instrumentos, se bem aplicados, podem promover uma verdadeira reforma urbana, estruturando uma poltica fundiria municipal que garanta a destinao do territrio do municpio para moradia e atividades econmicas da populao de baixa renda, e evitando dessa forma a proliferao de assentamentos irregulares. O objetivo desses instrumentos induzir a ocupao de reas j dotadas de infra-estrutura e equipamentos, mais aptas para urbanizar ou povoar, evitando presso de expanso horizontal na direo de reas no servidas de infra-estrutura ou frgeis do ponto de vista ambiental. Para induzir a ocupao de terrenos vazios ou subutilizados, que se localizem em reas cuja urbanizao e ocupao for prioritria, aumentando a oferta de terras para a demanda existente, existe a possibilidade de aplicao da urbanizao ou edificao compulsrias mecanismo criado pelo Estatuto para impedir que reas vazias da cidade continuem ociosas. Por meio do instrumento da edicao compulsria, pode-se estabelecer um prazo para a efetivao do loteamento e para a construo, ou para a utilizao de reas vazias ou subutilizadas. O proprietrio que no cumprir esse prazo ser penalizado pela aplicao progressiva do imposto predial e territorial urbano (IPTU), durante um perodo de cinco anos. Se, no caso de esgotamento do prazo, a rea permanecer incompatvel com os usos e as densidades previstas, o imvel poder ser desapropriado, com pagamento em ttulos da dvida pblica. Outro instrumento que pode ser mobilizado na mesma direo, inclusive de forma complementar aos instrumentos anteriores, o consrcio imobilirio, que viabiliza parcerias entre o Poder Pblico e o proprietrio de um terreno ou imvel. O proprietrio disponibiliza seu imvel para a Prefeitura e esta realiza um empreendimento no local. Aps a realizao do empreendimento, o proprietrio recebe unidades (casas, lotes ou espaos comerciais) como pagamento pelo imvel, em valor equivalente ao preo da terra antes de as obras de loteamento e urbanizao terem sido realizadas. A demarcao das ZEIS sobre terrenos ou glebas vazias, bem localizadas, tambm pode ajudar a induzir a ocupao delas por
empreendimentos de interesse social, funcionado como uma espcie de reserva fundiria para o mercado de produo de moradia de interesse social. Finalmente, em cidades onde o mercado de imveis desenvolvido, um conjunto de instrumentos urbansticos voltados para a captao de mais-valias imobilirias como a outorga onerosa do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas , utilizadas com objetivos redistributivos, podem garantir recursos nanceiros, terras ou obras realizadas pelo setor privado destinadas moradia e atividade econmica dos setores de menor renda. Nesse processo de qualicao da gesto urbana, a poltica urbana e habitacional deve repensar o lugar da regularizao. J no mais possvel trabalhar em programas de regularizao sem levar em conta estratgias mais compreensivas sobre a produo da cidade, que possam introduzir mecanismos de inibio da produo urbana irregular. Alguns municpios j tm incorporado essa concepo em seus Planos Diretores e comeam a dar corpo a instrumentos que no apenas reconhecem a produo irregular da cidade, como procuram dialogar com as foras informais de produo do urbano. momento de apostar em novas estratgias que faam o movimento inverso: procurem atrair os produtores irregulares para atuar de acordo com a regulao municipal ainda que sob regras especiais.
141
Em Porto Alegre
Porto Alegre est apostando em uma nova estratgia para lidar com o problema da produo irregular e clandestina de lotes. O urbanizador social um instrumento que foi previsto no Plano Diretor com este objetivo e est em processo nal de elaborao na cidade, j contando com duas experincias-pilotos. A idia central de que, simplicando a legislao, exibilizando padres e agilizando a tramitao dos projetos, aqueles produtores irregulares passaro a produzir seus empreendimentos legalmente. Em contrapartida a estes benefcios, o urbanizador social deveria oferecer lotes a preos acessveis
142
ou doar parte dos lotes ao Governo. O urbanizador poder, ainda, construir equipamentos urbanos, comunitrios ou de gerao de renda, como contrapartida. Um grande processo de concertao do instrumento foi conduzido pela Prefeitura, que construiu dilogos com o sinduscon, com pequenos loteadores, com cooperativas habitacionais e com a Cmara de Vereadores - alm de toda a negociao interna do Governo. O instrumento deve ter seus primeiros projetos em fase de aprovao j no incio de 2003.
?
Quais so as alternativas para o nanciamento da regularizao fundiria?

Redatora de texto-base: Claudia Brando de Serpa
Uma dificuldade enfrentada pelas Prefeituras tem sido o acesso a recursos nanceiros para o nanciamento das intervenes de regularizao fundiria, pois a urbanizao dos assentamentos bastante dispendiosa, e, muitas vezes, os recursos obtidos no prprio oramento municipal no so sucientes para melhorar efetivamente a habitabilidade do assentamento, desaparecendo em pequenas obras. Alm disso, os processos de regularizao fundiria costumam ser longos, o que aumenta ainda mais os custos. Mas, tambm aqui, h novidades no cenrio:
Atualmente tramita no Congresso Nacional um projeto de lei de iniciativa popular que institui o Fundo Nacional de Moradia Popular. Se aprovado, esse fundo repassar para os municpios recursos que podero ser utilizados nas intervenes de regularizao fundiria, representando um signicativo incremento nas receitas disponveis para essa poltica. Eis a um projeto em que vale a pena que as Prefeituras se organizem para pressionar o Congresso pela aprovao; Os recursos captados com a aplicao da Outorga Onerosa do Direito de Construir, como j foi dito anteriormente, podem se constituir num fundo nanceiro para apoio s aes de regularizao fundiria;
A Caixa Econmica Federal tem direcionando sua ao ao apoio direto s municipalidades, reconhecendo ser o municpio o ente federativo mais prximo da sociedade e, portanto, mais diretamente carregado de responsabilidades sociais. Tem investido na divulgao e apoio implementao do Estatuto da Cidade, com objetivo de construir uma atuao fundada num nexo de planejamento comprometido com o uso social da cidade e da propriedade. Atravs dos programas realizados com recursos do Oramento Geral da Unio, do programa Habitar Brasil BID e do PNAFM, a CAIXA tem procurado atuar proximamente aos municpios, apoiando a construo de oportunidades para o efetivo desenvolvimento municipal. O Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros (PNAFM) destinado modernizao e ao fortalecimento das administraes municipais, incluindo, nesse contexto, desde mapeamentos, cadastros e informatizao de rotinas at a elaborao de Planos Diretores, que se rebate na questo fundiria e urbanstica. O programa Gesto Urbana e Metropolitana (PMDU) realiza-se com recursos do Oramento Geral da Unio e objetiva fortalecer institucionalmente os municpios brasileiros para o planejamento urbano, oferecendo recursos para elaborao de Planos Diretores e planos setoriais, includos nestes os planos de recuperao urbanstica e fundiria. O programa Habitar Brasil BID (HBB) nancia a recuperao de assentamentos subnormais, incluindo as aes de ordem fsica e social, para a melhoria das condies de vida nas reas urbanas informais, o que abrange necessariamente a regularizao fundiria. O nanciamento est tambm obrigatoriamente vinculado implantao de programas de desenvolvimento institucional das Prefeituras. O programa Morar Melhor, realizado com recursos do Oramento Geral da Unio contempla, dentro da modalidade de Melhoria das Condies de Habitabilidade, a urbanizao
143
144
de reas, prevendo recursos para aes necessrias segurana, salubridade e habitabilidade da populao, incluindo aes de regularizao fundiria. O programa Pr-Moradia, viabilizado com recursos do FGTS, prev, em suas possibilidades de atuao, o nanciamento para estados e municpios visando a urbanizao de reas ocupadas que estejam em estado de degradao, incluindo, tambm, a ao de regularizao fundiria. O Projeto de Assistncia Tcnica ao Programa de Saneamento Bsico para a Populao de Baixa Renda (PAT-Prosanear) viabilizado com recursos no reembolsveis oriundos do Banco Mundial, visando apoiar tcnica e nanceiramente os estados e municpios na elaborao de Projetos de Saneamento Integrado e Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI). No mbito do PDLI devem ser identicadas as aes necessrias preservao ambiental, regularizao fundiria e ordenao de uso e ocupao do solo. Complementando essas formas de atuao para polticas pblicas governamentais, temos necessidade de trabalhar preventivamente, para proporcionar a resoluo de problemas antes que eles surjam, e complementar as etapas do bom planejamento com a implantao de um processo constante de monitoramento e avaliao das aes e atividades executadas.
Que componentes devem ser incorporados a uma estratgia de acompanhamento ps-interveno de regularizao fundiria?
Pedro Abramo e Martim O. Smolka
As intervenes de regularizao fundiria somente sero sustentveis se forem devidamente acompanhadas pelo Poder Pblico. O fracasso de muitas intervenes no Brasil deveu-se ao abandono das comunidades aps a regularizao fundiria. Para superar essa prtica, um programa de regularizao deve procurar antecipar os impactos urbanos e sociais ps-regularizao e estabelecer uma estratgia em relao a eles. Em funo do fato de que
o acesso aos servios e cidade como um todo se faz notadamente pelo mercado, este ltimo tende a ser afetado pelos programas de regularizao.
145
A regularizao pode retirar os lotes e unidades habitacionais do mercado pirata e inseri-los no mercado imobilirio formal. Se isso ocorrer sem maiores protees, a populao do assentamento pode ser expulsa pela prpria ao do mercado. E as famlias desalojadas vo produzir irregularidade em outros stios do territrio. Por isso necessrio compreender bem o impacto do processo de regularizao no mercado de terras.
Esse impacto depende das caractersticas de cada um dos submercados imobilirios e de terra existentes na cidade. Em termos econmicos, o impacto da regularizao deve repercutir: nos preos da terra (imveis); nas caractersticas e qualicaes da terra ofertada, isto , no tipo de lote, localizao, acessibilidade e infra-estrutura; e nas condies exigidas (perl, extrato social, etc) daqueles que se postulam como demandantes de solo.
No existe uma nica maneira de o mercado se comportar aps a regularizao. As variaes na oferta, no preo e nas caractersticas dos lotes (imveis) sero diferentes segundo a estraticao do mercado, e os eventuais efeitos esperados em um submercado (por exemplo, um aumento de preos em terrenos que foram regularizados) podem ser compensados pelo efeito em um outro submercado (por exemplo, queda de preos em outra regio). Porm, o resultado nal, da poltica de regularizao, sobre os preos e as quantidades no mercado de terras da cidade, em geral, no se esgota e portanto no pode ser medido pela simples soma de suas repercusses em cada um dos submercados. Um elemento importante e que deve ser ressaltado no impacto de uma poltica de regularizao no mercado de terra a escala do processo de regularizao. Em razo dos submercados de terras e im-
146
veis serem territorializados, o impacto, nos preos e nas quantidades disponveis, gerado por uma poltica de regularizao em massa que envolva grande nmero de imveis , ser muito diferente daquele de uma poltica focalizada. Assim, diferente o efeito de uma poltica de regularizao voltada apenas para uma populao especca (sem rendimentos, muito pobre, entre um e dois salrios mnimos etc.), ou voltada para um assentamento especco (uma favela, um loteamento etc.). Um eventual impacto positivo para uma faixa de renda da populao (ou localidade urbana) pode promover um efeito negativo em outros submercados, dando origem a um processo de mobilidade residencial e/ou ao surgimento de novas reas de informalidade urbana. Do ponto de vista prtico, as administraes devem antecipar o comportamento dos agentes (atravs de eventuais consultas prvias) e procurar construir os possveis cenrios das variaes nos preos e quantidades do mercado de terras. A importncia desses cenrios grande, pois permite ao Poder Pblico estimar os eventuais vetores de crescimento (ou reduo) da oferta de terra e/ou a presso para a produo de novas ilegalidades, e com isso tomar medidas preventivas. Da mesma maneira, incorporar os eventuais impactos (positivos e negativos), no prprio desenho da poltica de regularizao, pode potencializar o perl de uma poltica focalizada em uma determinada populao (famlias que so objeto do programa), e seus benefcios transbordam os benecirios imediatos. Isto , uma boa anlise do impacto da regularizao no mercado permite potencializar os efeitos positivos na oferta de terra urbana e transforma o programa de regularizao em um verdadeiro instrumento de poltica urbana para a cidade. A repercusso local de um programa de regularizao, e sua repercusso no universo familiar e comunitrio, um tema fundamental para os formuladores desse programa, pois revela o clssico dilema da possibilidade da apropriao privada de uma poltica pblica. Esse tema normalmente tratado no debate sobre a regularizao como a expulso branca, uma vez que famlias beneciadas pelo programa transferem sua residncia para outras reas no regularizadas, alimentando o circuito da irregularidade urbana. Sobre esse ponto, importante denir que a utilizao do termo expulso, para todas
as situaes de transferncia de moradia de famlias beneciadas por programas de regularizao, uma metfora social, visto que a denio de expulso implica necessariamente uma sada forada. O dicionrio Aurlio dene expulsar como o ato de fazer sair, por castigo ou violncia, do lugar onde estava. Nesse sentido, podemos falar de expulso ps-regularizao somente quando h uma transferncia residencial imposta de forma arbitrria e/ou violenta. A deciso familiar de mudar para uma outra residncia (ou lote), no intuito de realizar um ganho pecunirio, no deve ser confundida com a violncia que ameaa a integridade fsica da famlia, pois refere-se sobretudo a uma violncia de carter social, em funo da situao de precariedade socioeconmica familiar. O termo expulso branca aplica-se a essa situao quando o processo de transferncia das famlias originais macio, e elas so substitudas por famlias de estrato de renda superior. O resultado desse processo a rpida elitizao das reas objeto do programa de regularizao. Do ponto de vista urbano, podemos dizer que a metfora da expulso branca revela a intensidade do processo de mobilidade residencial. A mobilidade residencial normalmente denida como a resultante urbana das decises familiares (individuais e no-compulsrias) de mudana de domiclio. Essa deciso pode ter muitos motivos e fatores, mas as famlias, a princpio, tm uma relativa liberdade de deciso, sendo justamente essa liberdade relativa o fator que diferencia a expulso residencial da mobilidade. Cumpre dizer que a mobilidade resultante de polticas pblicas que impactam certas reas no deve, em si, ser necessariamente percebida como algo negativo. Ela reete antes de tudo uma acomodao das populaes s novas condies fsicas, legais e urbansticas do territrio. Trata-se de resultado inevitvel da impossibilidade prtica e qui lgica de uma sintonia na ou calizao perfeita de tais programas. Fazer essa distino importante para avaliar os impactos ps-regularizao nas caractersticas socioespaciais das comunidades objeto do programa e para denir uma poltica de acompanhamento des-
147
148
ses assentamentos. O desenho de eventuais instrumentos normativos e/ou regras de conduta dos regularizados deve levar em conta a caracterstica dos processos de alterao da composio social da rea regularizada. A arquitetura desses instrumentos e normas deve ser de tal ordem que consiga diferenciar o processo de expulso do de mobilidade residencial, e estabelecer as necessrias mediaes entre o seu carter normativo e o incitativo.
Mobilidade residencial
Pesquisas recentes sobre a mobilidade residencial em reas de favelas indicam que a composio social dessas reas afetada pelo funcionamento do mercado de terras (fundirioimobilirio). O processo contnuo de incorporao de terras malha urbana das cidades promoveu na ltima dcada uma valorizao dos terrenos ocupados pelos pobres e sua transformao em um mercado relativamente regular de terras e imveis. O funcionamento desse mercado tende a se concretizar como um dos vetores da mobilidade residencial informal e criar, a partir dele, uma mudana na composio social das reas de moradia dos pobres urbanos. Os resultados preliminares do trabalho sobre mobilidade residencial e mercado de terra informal realizado em quinze comunidades faveladas da cidade do Rio de Janeiro metade delas objeto do Programa Favela Bairro , revelam que no h um processo de expulso branca. A dinmica de mudana domiciliar dos pobres nessas reas pode ser denida pelo processo de mobilidade residencial, tanto em relao ordem de grandeza do nmero de transferncias, que no representa um nmero signicativo, como pelo fato de essas transferncias ocorrerem por decises familiares de venda ou compra, e no necessariamente por alguma imposio externa ou forma compulsria, que caracterizaria expulso.
Em relao a um provvel processo de elitizao dessas reas, duas concluses podem ser inferidas da pesquisa:
149
primeiramente que h uma tendncia de modicao na composio social, ocorrendo uma elitizao relativa. A maioria das habitaes de famlias com renda mdia de um salrio mnimo so vendidas potencialmente para famlias que tm renda entre trs e cinco salrios. Ao mesmo tempo, ocorre um empobrecimento relativo das favelas, pois as famlias que tm renda mdia maior que cinco salrios vendem suas habitaes potencialmente para famlias de menor renda, entre trs e cinco salrios. Dessa maneira, tende-se a vericar um crescimento das faixas de renda familiar intermedirias (de trs a cinco salrios mnimos), revelando uma tendncia de homogeneizao socioespacial nas favelas que foram objeto de programas de regularizao.
Abramo, P. A dinmica da mobilidade residencial dos pobres. Observatrio Imobilirio e de Polticas do Solo, IPPUR/UFRJ, Rio de Janeiro, 2002.
Que mecanismos podem ser usados para evitar a mobilidade da populao?

Pedro Abramo e Martim O. Smolka
A discusso sobre a criao de barreiras institucionais ao processo de mobilidade residencial ps-regularizao deve estar articulada ao projeto de cidade desejado pela Administrao Pblica. Assim, a denio de instrumentos de coero e/ou facilitao da mobilidade residencial dos pobres deve servir para operacionalizar uma perspectiva de poltica urbana e os processos reais da sua implementao. Nesse sentido, o debate sobre o carter positivo ou negativo da mo-
150
bilidade residencial ps-regularizao no conclusivo e deve estar permanentemente aberto no processo participativo da democracia citadina. O maior grau de liberdade de uso do informal dene uma maior atratividade desse bem em relao aos bens regulados. Esse parece ser o caso do mercado informal de terras. Assim, as restries e ordenaes ao uso da terra e edicaes nas reas recm-regularizadas tende a diminuir a atratividade do bem (e o seu preo), e portanto diminuir o eventual interesse das famlias em venderem (ou comprarem) moradias nessas reas. Esse mecanismo incitativo imobilidade residencial pode ser institudo como um mecanismo indireto quando incide sobre o bem fundirio-imobilirio reduzindo sua atratividade via preo, custo de transao etc. Um exemplo do mecanismo indireto a criao de normas especiais de uso do solo em cada comunidade (remembramento, parcelamento, coecientes de edicao, percentual de uso comercial por lote residencial etc.), para que haja uma reduo no grau de liberdade de uso do solo. Essas normas devem ser denidas no marco da democracia participativa, respeitando as particularidades locais e os processos de constituio das redes sociais e de reciprocidade comunitrias. Outros mecanismos diretos tambm so capazes de incidir na valorao da vida comunitria fortalecendo os laos de reciprocidade local. Os mecanismos incitativos (diretos e indiretos) podem ser mais efetivos para manter a populao originalmente beneciria dos programas de regularizao, do que a pura e simples proibio da transferncia do bem regularizado. Por isso, recomenda-se que, paralelamente regularizao jurdica do assentamento, a regularizao fundiria seja acompanhada pelo instrumento urbanstico das ZEIS. As ZEIS gravam a rea do assentamento regularizado como de interesse social, ou seja, a destinao do terreno, independentemente de quem esteja morando ali, a habitao de interesse social, o que j induz diminuio da vantagem da especulao imobiliria nessas reas, j que o mecanismo reduz o valor do terreno. O gravame de ZEIS, alm disso, ao estabelecer um regime urbanstico especial, com padres diferenciados para o tamanho dos lotes e a largura de vias, naturalmente diminui o interesse
do mercado imobilirio sobre a rea gravada. Da a importncia do ordenamento urbanstico municipal incorporar as ZEIS, gravar todas as reas nas quais se pretende intervir e manter o gravame mesmo depois de a rea j ter sido regularizada.
151
Alm dessa garantia urbanstica, o municpio, atravs de uma ao integrada, deve certicar-se de que o processo de regularizao fundiria seja acompanhado por e integrado ao conjunto de polticas existentes no municpio. O ideal que possam ser criadas instncias coletivas formadas com a representao das secretarias e rgos municipais e da populao organizada, para que sejam enfrentados os problemas da regularizao e combatidos todos os tipo de informalizao existentes.
O enfrentamento dos processos de informalizao aponta o processo de regularizao fundiria como alavancador de outras medidas:
Deve-se realizar os cadastros sociais e diagnsticos das potencialidades econmicas, urbanas e ambientais da regio e do municpio; Dar cobertura documental: identidade, CPF, carteira prossional etc.; Integrao e compatibilizao com projetos de ampliao das polticas de educao, sade, esporte, lazer e segurana (polcias comunitrias), entre outras a experincia demonstra que os programas de regularizao, quando desvinculados de outras polticas pblicas e sociais essenciais, tendem ao fracasso;
A infra-estrutura a ser realizada nos assentamentos deve facilitar e/ou ser condizente com uma maior acessibilidade e mobilidade ao trabalho, escola, ao lazer, ao posto de sade, enm, cidade;
152
Desenvolver polticas de capacitao prossional e acesso ao crdito para multiplicar as oportunidades de trabalho e renda. importante que sejam estimulados ramos de atividade que potencializem os recursos naturais e os contextos locais da economia. sempre bom lembrar que se torna fundamental fugir das polticas tradicionais de gerao de trabalho, pois elas apenas fortalecem a discriminao de gnero e raa ou estimulam o xodo do local. O exemplo clssico o incentivo aos cursos de corte e costura e de manicura, para as mulheres, e, para os homens, cursos prossionalizantes direcionados s grandes indstrias, quando no existirem indstrias locais; Para que o processo de integrao seja efetivamente realizado necessrio denir polticas que estabeleam taxas sociais para o pagamento de servios pblicos e do IPTU para aqueles que no podem arcar com os custos. importante que a iseno atinja os cidados vulnerveis, e no permetros delimitados da cidade, pois essa ltima opo tende em geral a reiterar e perenizar a condio de reas de segunda classe.; Campanhas de educao ambiental tambm tm um lugar importante na sustentabilidade da interveno.
Com o objetivo de lograr a xao da populao de baixa renda, mais ecientes do que regras rgidas que visem evitar a mobilidade dos moradores da rea regularizada (que acabam no sendo cumpridas) a criao e multiplicao de alternativas econmico-sociais capazes de garantir a integrao efetiva dessa populao cidade.
Como se v, estamos realmente vivendo um momento de transio em nosso pas no que diz respeito s possibilidades apresentadas pelo cenrio legal e institucional. Nunca tivemos tantas novidades, alternativas e conhecimento para trabalhar com regularizao fundiria no Brasil. A recomendao nal de uma nova postura dos operadores das polticas urbanas, uma postura que consiga ser capaz de transformar os tradicionais obstculos e desaos em oportunidades para avanar, construindo pontes e trilhas que abram caminhos e preencham com dilogos os silncios existentes entre os atores envolvidos na regularizao fundiria. Est principalmente nas mos do Poder Pblico como articulador da Poltica Urbana fazer com que o Estatuto da Cidade saia do papel e nalmente o Brasil respeite o direito segurana da posse e moradia para todos, assim como o direito a cidades mais justas, democrticas e sustentveis.
153
154
ANEXOS
155
MODELO DE ESTATUTO DE ASSOCIAO PROVIMENTO MORE LEGAL MODELO DE TTULO DE COMPRA E VENDA MODELO DE LEI DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO MODELO DE DECRETO DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO TERMO ADMINISTRATIVO DE CONTRATAO DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO DE IMVEL PBLICO MUNICIPAL CERTIFICADO DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO MINUTA DE CONVNIO PARA PRESTAO DE SERVIO DE ASSISTNCIA JURDICA GRATUITA
156 161 166 166 168 171 173 174
156
MODELO DE ESTATUTO DE ASSOCIAO

O modelo de Estatuto de Associao abaixo pode servir tanto para uma comunidade que reside em uma rea ocupada ainda no urbanizada, que ainda no possui lotes e moradias; como para associaes de loteamentos j existentes. Como cada um desses casos tem particularidades, os artigos esto discriminados em: artigo X (loteamentos), quando servem apenas a associaes onde o loteamento j existe; e artigo X (ocupaes), quando servem apenas para associaes de ocupaes ou at mesmo sem-teto. Alguns artigos que tratam de direitos ou deveres sobre uma posse coletiva tambm esto discriminados com (ttulo de propriedade coletiva) e devero ser ignorados no caso de posse individual.
(DIA) determinado, fundada em (MS) de (ANO), com sede e de (ENDEREO), reger-se- por foro na estes estatutos. PARGRAFO 1. No exerccio das atividades da entidade no haver qualquer discriminao quanto participao de qualquer morador, quer de raa, cor, credo poltico ou religioso. PARGRAFO 2. A m de cumprir sua nalidade e objetivos a entidade se organizar em tantas unidades de prestao de servios, quantas se zerem necessrias, as quais se regero por regimento interno prprio, respeitados os princpios aqui estabelecidos. ARTIGO 2. A entidade ter como princpios: I. AJUDA MTUA tem como base o compromisso de cada um cooperar igualmente e por diversos meios, na satisfao das necessidades do conjunto dos membros e reciprocamente, no compromisso destes em socorrer as necessidades de cada um, dentro da possibilidade e objetivos da entidade; II. SOLIDARIEDADE estende a fraternidade da entidade, ao expressar seu apoio s citas de todas as organizaes que se orientem por princpios e objetivos semelhantes ao dela; III. AUTOGESTO cabe somente a cada um dos membros da entidade e a todos no seu conjunto, a participao no processo das decises referentes. s suas prprias questes e na denio das condies coletivas de convivncia. Neste sentido, expressa a autonomia da entidade com respeito a qualquer organismo pblico ou privado e estabelece a administrao de todas as suas atividades, bens e recursos, pela gesto e controle de seus membros; IV. (ttulo de propriedade coletivo) PROPRIEDADE COMUM promove a propriedade comum ou cooperativa, como um bem social aberto exclusivamente ao uso e gozo de todos os seus membros.
ESTATUTOS DA ASSOCIAO XXX DO BAIRRO XXX

Pelo presente instrumento particular de constituio de sociedade civil cria-se , entidade civil, sem a Associao ns lucrativos, polticos ou religiosos, de representao legal junto aos poderes pblicos de defesa dos interesses comuns dos moradores, conscientizao e educao ambiental, mediante as seguintes estipulaes:
CAPTULO I DA ENTIDADE, OBJETIVOS E FINALIDADE

ARTIGO 1. (ocupaes). A Associao , entidade civil sem um Bairro prazo de durao determinado, fundada (DIA) de (MS) de (ANO), em (ENDEREO), com sede e foro na reger-se- por estes estatutos. ARTIGO 1. (loteamentos) A Associa Regio , que consiste de o todos os adquirentes de lotes do lote(NOME DA amento assentado na (n), (BAIRRO), VIA), (MUNICPIO), (ESTADO), entidade civil sem um prazo de durao
ARTIGO 3. A entidade tem por nalidade promover a mobilizao e organizao de seus membros objetivando a melhoria de sua qualidade de vida, particularmente no tocante habitao e servios coletivos. ARTIGO 4. A entidade ter como objetivo: I. (ocupaes) mobilizar e organizar os moradores para obter dos poderes pblicos, em todos os seus nveis, a regularizao da propriedade da terra; obter condies de nanciamento mais favorveis para aquisio dos bens mveis e imveis voltados aos interesses da coletividade; II. (ocupaes) desenvolver projetos e estabelecer negociaes junto a agentes nanceiros pblicos ou privados com o objetivo de obter nanciamento para a construo e melhoria das moradias e do conjunto habitacional; III. promover toda a espcie de benfeitoria para a urbanizao e completa infraestrutura da rea compreendida pela Associao; IV. promover a edicao e manuteno de espaos de uso coletivo do conjunto habitacional, bem assim a administrao de seu uso; V. (ocupaes) estabelecer as normas de construo e regimento de obras para toda e qualquer edicao no conjunto habitacional; VI. efetuar compras comunitrias de bens de utilidade de seus associados; VII. efetuar a produo comunitria de bens de utilidade de seus associados; VIII. requerer junto s reparties do Poder Pblico em geral, ou seus concessionrios, qualquer realizao de obras ou implantao de equipamentos de uso comunitrio, que seja de interesse comum dos associados; IX. viabilizar servios comunitrios para os associados da entidade no mbito da educao, cultura, recreao, lazer, sade entre outros;
X (ttulo de propriedade coletivo) intermediar qualquer revenda de unidade habitacional do empreendimento, inclusive selecionando futuros moradores de acordo com critrios e procedimentos estabelecidos; XI. estabelecer contatos com entidades congneres objetivando a realizao de intercmbio de experincias, inclusive com a articulao de movimentos sociais, em nvel estadual, federal e internacional, com o objetivo de capacitar os associados da entidade; XII. favorecer atividades especcas para promover habilitao prossional, atendimentos a grupos de crianas adolescentes, jovens, adultos, idosos, portadores de decincia fsica entre outros; XIII. desenvolver atividades recreativas, sociais, esportivas, assistenciais e culturais que estiverem ao seu alcance; XIV. participar da luta geral da sociedade pelo estabelecimento da democracia plena, entendida como a conquista de condies dignas de vida, liberdade de expresso, de organizao e de promoo; XV. rmar convnios, contratos e acordos com rgos dos poderes pblicos da administrao direta e indireta municipal, estadual ou federal e agncias no governamentais, nacionais e estrangeiras, com o intuito de subsidiar as tarefas, servios e aes concretas da entidade; XVI. pleitear administrativa e judicialmente em favor dos associados quaisquer direitos compreendidos na Constituio Federal, no Cdigo de Defesa do Consumidor, como ainda os previstos em outras legislaes; XVII. promover a defesa dos interesses coletivos e difusos, judicial ou extrajudicialmente, dos seus associados, nas reas do meio ambiente, criana e adolescente, parcelamento do solo urbano e defesa do consumidor, nos termos do que dispe o ARTIGO 5., XXI da Constituio Federal e da Lei Federal n 7347/85.
157
anexos
158
CAPTULO II DOS SCIOS

ARTIGO 5. Ser admitido como scio da entidade um membro de cada famlia cadastrada, maior de 21 anos, que concorde com os presentes estatutos e defenda os objetivos da entidade. Os maiores de 16 anos e menores de 21 anos de idade, devero, para serem admitidos como associados desta entidade, apresentar autorizao dos pais ou responsvel legal, mas lhes ser vetado o direito de eleio aos cargos eletivos. PARGRAFO 1. Os demais membros da famlia cadastrada, apoiadores e colaboradores que concordem com os presentes estatutos, podero liar-se a entidade, com os mesmos direitos e deveres do scio mencionado no caput, a exceo do direito a eleio e a voto. PARGRAFO 2. Os scios no respondem nem mesmo subsidiariamente pelas obrigaes sociais. PARGRAFO 3. No haver qualquer distino entre os scios. ARTIGO 6. A admisso e demisso de scios, por descumprimento de seus deveres, ser feita atravs de anlise da proposta pelo colegiado diretivo, cabendo recurso, em qualquer caso, Assemblia Geral. ARTIGO 7. So direitos dos scios: I. votar e ser votado para os cargos eletivos da entidade e votar em todas as questes a serem deliberadas pelas assemblias gerais; II. apresentar ao colegiado diretivo propostas de qualquer natureza que digam respeito a entidade, para serem discutidas e votadas em assemblia; III. participar em qualquer comisso de trabalho da entidade e ter acesso a todas as atividades ou espaos comunitrios administrados pela entidade, desde que obedecendo o regimento interno;
IV. participar das assemblias gerais deliberativas, inclusive na reunio de prestao de contas do colegiado diretivo. ARTIGO 8. So deveres dos scios: I. votar e ser votado para os cargos eletivos da entidade e votar em todas as questes a serem deliberadas pelas assemblias gerais; II. apresentar ao colegiado diretivo quaisquer irregularidades constatadas; III. respeitar todos os associados; IV. colaborar com todas as atividades da entidade; V. submeter aprovao do colegiado diretivo, toda e qualquer alterao, ampliao ou nova edicao e muros que pretender realizar na unidade habitacional; VI. (ttulo de propriedade coletiva) comunicar primeiramente ao colegiado diretivo a necessidade de retirar-se da entidade, submetendo-se s condies para venda da moradia estabelecida; VII. participar pessoalmente ou representado por um membro da famlia em todos os mutires comunitrios que forem decididos pelas assemblias gerais.
CAPTULO III DA ADMINISTRAO

ARTIGO 9. A entidade ter como rgos de administrao e gesto: I. Assemblia Geral II. Colegiado Diretivo III. Conselho Fiscal ARTIGO 10. A Assemblia Geral o rgo mximo e soberano da entidade e composta por todos os scios no gozo de seus direitos e tem por funo: I. formular o plano de ao da entidade e estabelecer o regulamento e funcionamento do conjunto habitacional;
II. deliberar sobre a admisso rejeio ou demisso dos associados; III. reformar total ou parcialmente o presente estatuto, com o voto de 2/3 dos scios; IV. apreciao e aprovao das contas do exerccio anterior; V. eleger os membros do colegiado diretivo PARGRAFO NICO. A assemblia reunirse- extraordinariamente em qualquer poca quando convocada: I. pela maioria absoluta dos membros do Colegiado Diretivo; II. a requerimento de um tero dos scios, quites com as obrigaes sociais, que especicaro os motivos da convocao. ARTIGO 12. Em qualquer das hipteses do artigo anterior, o Presidente deve tomar as providncias para, no prazo de trs dias convocar assemblia geral conforme solicitado. PARGRAFO NICO. Na ausncia das providncias descritas no caput aqueles que solicitaram a realizao da assemblia devero convoc-la para o m proposto. ARTIGO 13. A convocao da assemblia geral extraordinria feita atravs da axao de edital na sede da entidade, com a antecedncia mnima de 10 dias, designando dia, local, horrio da primeira e segunda convocao e a ordem do dia; vedada a discusso e votao de matria estranha a convocao. ARTIGO 14. Qualquer assemblia ser instalada em primeira convocao com um tero dos scios quites com as obrigaes sociais, e em segunda convocao com qualquer nmero. ARTIGO 15. A assemblia geral ordinria poder destituir, ou demitir qualquer dirigente ou scio, pela maioria dos presentes que:
I. sem justo motivo no comparecer a duas reunies ordinrias consecutivas, no prazo de 12 meses; II. descumprir com os estatutos sociais e os deveres de scio; III. aceitar cargo ou funo incompatvel com o exerccio do cargo de direo da entidade; IV. cometer malversao ou dilapidao do patrimnio social PARGRAFO NICO. Em caso de destituio ou renncia de qualquer membro da administrao, o cargo ser preenchido por eleio especca, caso no tenha superado metade do mandato. ARTIGO 16. O Colegiado Diretivo, eleito para um mandato de dois anos, com possibilidade de reeleio, ser composto por um presidente, vice-presidente, primeiro secretrio, segundo secretrio, primeiro tesoureiro e segundo tesoureiro. ARTIGO 17. (ocupaes) A cada construo de um conjunto de moradias que surgir, dever ser proposta a fundao de associao prpria do conjunto das novas moradias. ARTIGO 18. O Colegiado Diretivo reunirse-, ordinariamente, a cada ms, para avaliar, aprovar e encaminhar o plano de trabalho da entidade; e, extraordinariamente, sempre que a necessidade e urgncia determinar, por convocao da maioria de seus membros. ARTIGO 19. Os membros do colegiado diretivo tero as seguintes atribuies: I. Presidente: a) representar a entidade, judicial e extrajudicialmente; b) transmitir o cargo formalmente ao seu substituto legal sempre que estiver impedido; c) presidir as reunies do colegiado diretivo e das assemblias gerais, encaminhando as propostas e votaes; d) presidir as eleies do colegiado diretivo;
159
anexos
e)
160
realizar a contratao e o distrato em nome da entidade.
em geral; e administraro o patrimnio mvel e imvel da entidade. ARTIGO 20. O Conselho Fiscal rgo encarregado de: I. aprovar o balancete mensal e a prestao de contas anual apresentadas pelo primeiro tesoureiro; II. apurar denncias e irregularidades; III. convocar assemblia geral no caso de irregularidades comprovadas. ARTIGO 21. O Conselho Fiscal composto por cinco membros, eleitos para um mandato de dois anos, entre os scios da entidade que no estejam no exerccio de qualquer cargo do colegiado diretivo. ARTIGO 22. O Conselho Fiscal delibera por maioria simples de seus membros.
II. Vice-presidente: a) substituir o presidente nos seus impedimentos ou na vacncia do cargo; b) assessorar o presidente sempre que for solicitado. III. Primeiro secretrio: a) promover a organizao da entidade, liando os scios uma vez aprovados pelo colegiado diretivo e assemblia geral; b) promover a articulao dos programas da entidade; c) lavrar as atas das reunies do colegiado diretivo e das assemblias gerais; d) scalizar e guardar os documentos da entidade. IV. Segundo secretrio: a) substituir o primeiro secretrio nos seus impedimentos legais na vacncia do cargo; b) assessorar o primeiro secretrio sempre que for solicitado. V. Primeiro tesoureiro: a) gerar receita e realizar despesas, conforme oramento aprovado em assemblia geral; b) promover a realizao de atividades que possam contribuir nanceiramente para a entidade; c) elaborar o balancete mensal e a prestao de contas anual, submetendo-os ao conselho scal. VI. Segundo tesoureiro: a) substituir o primeiro tesoureiro nos seus impedimentos ou na vacncia do cargo; b) assessorar o primeiro tesoureiro sempre que for solicitado; PARGRAFO NICO. O Presidente e o Primeiro tesoureiro, em conjunto, administraro a conta bancria, podendo emitir cheques, obter extratos, fazer aplicaes
CAPTULO IV DAS ELEIES PARA OS CARGOS DE ADMINISTRAO E GESTO

ARTIGO 23. O Colegiado Diretivo da entidade ser eleito por maioria simples, atravs do voto direto e secreto, em eleio por chapas, para o mandato de dois anos, permitida a reeleio. ARTIGO 24. O Conselho Fiscal da entidade ser eleito por maioria simples, atravs do voto direto e secreto, em eleio nominal, para um mandato de dois anos. PARGRAFO NICO. Sero considerados eleitos, os cinco scios mais votados, restando os demais como suplentes de acordo com o nmero de votos obtidos. ARTIGO 25. Podero concorrer todo e qualquer scio, representante de uma unidade habitacional, em dia com as obrigaes sociais. ARTIGO 26. O Presidente marcar a data do pleito e nomear uma comisso eleitoral para elaborar regulamento especco que disciplinar as condies pelas quais este ocorrer, suprindo as omisses deste estatuto.
PARGRAFO NICO. Eventuais impugnaes e recursos sero analisadas pelo colegiado diretivo que analisar prontamente, deliberando em ltima instncia, por maioria de votos. ARTIGO 27. A posse dos eleitos para o colegiado diretivo e o conselho scal ocorre(SEMANA) de (MS). ro na
PROVIMENTO MORE LEGAL
161
PROVIMENTO N 17/99-CGJ INSTITUI O PROJETO MORE LEGAL II
O Excelentssimo Desembargador ARISTIDES PEDROSO DE ALBUQUERQUE NETO, Dignssimo Corregedor-Geral da Justia, no exerccio de suas atribuies legais, CONSIDERANDO que a integridade das normas de legislao ordinria sobre aquisio, perda e funo da propriedade imvel devem ser vistas para preservao da unidade interna e coerncia do sistema jurdico, sob o prisma dos objetivos constitucionais; CONSIDERANDO que a inviolabilidade do direito propriedade merece ser dimensionada em harmonia com o princpio, tambm constitucional, de sua funo social; CONSIDERANDO que a construo de um Estado Democrtico de Direito, em que a plenitude do exerccio da cidadania, com o resguardo dos valores mnimos da dignidade humana, avulta com um de seus autnticos objetivos fundamentais; CONSIDERANDO que a moderna funo do Direito no se delimita clssica soluo conceitual de conitos de interesses e de gerao de segurana jurdica, mas em criar condies para a valorizao da cidadania e em promover a justia social; CONSIDERANDO que um dos objetivos das regras legais, regulamentadoras do solo urbano, sempre visou a proteo jurdica dos adquirentes de imveis, especialmente quando integrantes de loteamentos ou parcelamentos assemelhados; CONSIDERANDO que a carta maior, ao consagrar o direito de propriedade, no estabeleceu limitaes outras, assegurando ao cidado no apenas o acesso e a posse, mas a decorrente e imprescindvel titulao, porque s com a implementao deste requisito torna-se possvel seu pleno exerccio;
CAPTULO V DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS

ARTIGO 28. Em caso de dissoluo ou extino da entidade, o patrimnio, aps regular apurao, ser revertido para entidade congnere denida em assemblia geral especca para esse m. ARTIGO 29. Os presentes estatutos, alte(MS) de (ANO), entrarados em ro em vigor na data de sua publicao.
anexos
162
CONSIDERANDO que os fracionamentos, mesmo quando no planejados ou autorizados administrativamente de forma expressa, geram, em muitas hipteses, situaes fticas consolidadas e irreversveis, adquirindo as unidades desmembradas autonomia jurdica e destinao social compatvel, com evidente repercusso na ordem jurdica; CONSIDERANDO que eventual anomalia no registro pode ser alvo de ao prpria objetivando sua anulao em processo contencioso (art. 216 da Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973 Lei dos Registros Pblicos); CONSIDERANDO o peculiar interesse dos municpios gachos em regularizar a ocupao de reas situadas em seu permetro urbano ou periferia, sem violao ao meio-ambiente, para prov-las de infraestrutura necessria a uma vida digna; CONSIDERANDO a motivao inserida na mensagem Juiz, Tutor da Cidadania, desta Corregedoria, publicada no Dirio da Justia do dia 10 de agosto de 1995;
gncias outras que no a documentao mnima necessria ao registro; CONSIDERANDO a instituio de comisso revisora do Projeto More Legal I, formada pelo Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Colgio Registral do RGS, RESOLVE PROVER:
TTULO I DAS DISPOSIES GERAIS

ARTIGO 1. A regularizao e registro de loteamento, desmembramento ou fracionamento de imveis urbanos ou urbanizados, nos casos especicados, obedecer ao disposto neste Provimento. PARGRAFO NICO. Ficam excludas as reas de risco ambiental, reas indgenas, de preservao natural e outros casos previstos em lei.
TTULO II DA REGULARIZAO DO PARCELAMENTO

ARTIGO 2. Nas comarcas do Estado do Rio Grande do Sul, inclusive na capital, em situaes consolidadas, poder a autoridade judiciria competente autorizar ou determinar o registro acompanhado dos seguintes documentos: I. ttulo de propriedade do imvel; ou, nas hipteses dos 3 e 4, apenas a certido da matrcula; II. certido negativa de ao real ou reipersecutria referente ao imvel, expedida pelo ofcio do Registro de Imveis; III. certido de nus reais relativos ao imvel; IV. planta do imvel e respectiva descrio, emitidas ou aprovadas pela Prefeitura Municipal. PARGRAFO 1. Considera-se situao consolidada aquela em que o prazo de ocupao da rea, a natureza das edicaes existentes, a localizao das vias de circulao ou comunicao, os equi-
CONSIDERANDO seja imprescindvel assegurar a participao do Ministrio Pblico, como instituio em si essencial e defensora constitucional dos interesses sociais, garantindo-se, com a efetividade de sua participao, a soluo para grande nmero de situaes existentes, inatingvel sem ela; CONSIDERANDO o empenho de Notrio e Registradores de Imveis, demonstrado pelos respectivos colgios, para que, com segurana jurdica, possam ser alcanadas as solues exigveis; CONSIDERANDO a edio da Lei Federal n 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que alterou o Decreto-Lei n 3.365/41 e as Leis n 6.015/73 (Lei dos Registros Pblicos) e 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano); CONSIDERANDO que o art. 53, da Lei n 9.785/99, expressou ser do interesse pblico os parcelamentos do solo, bem assim suas regularizaes, vedando exi-
pamentos pblicos disponveis, urbanos ou comunitrios, dentre outras situaes peculiares, indique a irreversibilidade da posse titulada que induza ao domnio. PARGRAFO 2. Na aferio da situao jurdica consolidada, valorizar-se-o quaisquer documentos provenientes do Poder Pblico, em especial do Municpio. PARGRAFO 3. O ttulo de propriedade ser dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado s classes de menor renda, em imvel declarado de utilidade pblica, com processo de desapropriao judicial em curso e imisso provisria na posse, desde que promovido pela Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitao. PARGRAFO 4. No caso de que trata o 3, o pedido de registro do parcelamento, alm do documento mencionado no art. 18, inciso V, da Lei n 6.766/79, ser instrudo com cpias autnticas da deciso que tenha concedido a imisso provisria na posse, do decreto de desapropriao, do comprovante de sua publicao na imprensa ocial e, quando formulado por entidades delegadas, da Lei de criao e de seus atos constitutivos. PARGRAFO 5. Nas regularizaes coletivas, poder ser determinada a apresentao de memorial descritivo elaborado pela Prefeitura Municipal, ou por ela aprovado, abrangendo a diviso da totalidade da rea ou a subdiviso de apenas uma ou mais quadras. ARTIGO 3. Tratando-se de imvel pblico ou submetido interveno do Poder Pblico, integrante da rea Especial de Interesse Social, poder a autoridade judiciria competente autorizar ou determinar o registro acompanhado dos documentos indicados no artigo anterior. PARGRAFO NICO. Na comarca de Porto Alegre, observar-se- o disposto no art. 49, da Lei Complementar Municipal n 338, de 12 de janeiro de 1995.
ARTIGO 4. Nos casos de regularizao pelo Poder Pblico, conforme autorizado pelo art. 4 da Lei n 6.766/79, poder o Juiz competente autorizar ou determinar o registro nas mesmas condies, sem prejuzo de adoo de outras medidas, cveis, criminais ou administrativas, contra o loteador faltoso. PARGRAFO 1. Atravs de requerimento fundamentado e com parecer favorvel do Ministrio Pblico, poder, ainda, o Juiz competente conceder alvar de autorizao para Prefeitura Municipal rmar contratos de alienao de imveis pendentes e promover a venda dos lotes remanescentes, revertendo a quantia apurada em benefcio da municipalidade para ressarcimento das despesas decorrentes da regularizao. PARGRAFO 2. O requerimento que trata o pargrafo anterior, dever ser instrudo com documentos, pblicos ou privados, e apresentao do respectivo laudo de avaliao dos lotes, rmado por prossional habilitado, sendo facultada, ainda, a comprovao das despesas, atravs da prova testemunhal. PARGRAFO 3. Havendo dvida sobre os valores gastos pela municipalidade na regularizao e avaliao dos lotes, o Juiz competente poder, de ofcio ou mediante requerimento do Ministrio Pblico, determinar a realizao das diligncias ou percias que entender cabveis. ARTIGO 5. Nas hipteses de regularizao previstas no presente Ttulo, a autoridade judiciria poder permitir o registro, embora no atendidos os requisitos urbansticos previstos na Lei n 6.766/79 ou em outros diplomas legais.
163
TTULO III DO REGISTRO DOS CONTRATOS

ARTIGO 6. Registrado ou averbado o parcelamento (loteamento, desdobramento, fracionamento ou desdobre) do solo urbano, os adquirentes de lotes de terreno podero requerer o registro dos seus contratos, padronizados ou no, apresen-
anexos
164
tando o respectivo instrumento junto ao ofcio do Registro de Imveis. PARGRAFO 1. O registro poder ser obtido diante da comprovao idnea da existncia do contrato, nos termos do art. 27, 1 e 2, da Lei n 6.766/79. PARGRAFO 2. Os requisitos de qualicao das partes necessrios ao registro, caso inexistentes, sero comprovados atravs da apresentao de cpia autenticada de documento pessoal de identicao, ou dos cogitados na Lei n 9.049, de 18 de maio de 1995, ou, ainda, de cpia de certido de casamento ou equivalente. PARGRAFO 3. Admite-se, nos parcelamentos populares, a cesso da posse em que estiverem provisoriamente imitidas a Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e suas entidades delegadas, o que poder ocorrer por instrumento particular, ao qual se atribui, para todos os ns de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando a disposio do inciso II do art. 134 do Cdigo Civil.
TTULO IV DA LOCALIZAO DE REAS EM CONDOMNIO

ARTIGO 7. Em imveis situados nos permetros urbanos, assim como nos locais urbanizados, ainda que situados na zona rural, em cujos assentos conste estado de comunho, mas que, na realidade, se apresentam individualizados e em situao jurdica consolidada, nos termos do art. 2, 1, deste Provimento, o Juiz poder autorizar ou determinar a averbao da identicao de uma ou de cada um das fraes, observado o seguinte: I. anuncia dos confrontantes da frao do imvel que se quer localizar, expressa em instrumento pblico ou particular, neste caso com as assinaturas reconhecidas; II. a identicao da frao de acordo com o disposto nos arts. 176, inciso II, n 3, e 225 da Lei n 6.015/73, atravs de certido atualizada expedida pelo Poder Pblico Municipal. ARTIGO 8. Procedido ao registro previsto pelos arts. 2 e 3 e a averbao regulada pelo art. 7 deste Provimento, o Ocial do Registro de Imveis abrir matrcula prpria, se o imvel ainda no a tiver.
PARGRAFO 4. A cesso da posse referida no 3, cumpridas as obrigaes do cessionrio, constitui crdito contra o expropriante, de aceitao obrigatria em garantia de contratos de nanciamentos habitacionais. PARGRAFO 5. Com o registro da sentena que, em processo de desapropriao, xar o valor da indenizao, a posse referida no 3 converter-se- em propriedade e a sua cesso, em compromisso de compra e venda ou venda e compra, conforme haja obrigaes a cumprir ou estejam elas cumpridas, circunstncia que, demonstradas ao Registro de Imveis, sero averbadas na matrcula relativa ao lote. PARGRAFO 6. Os compromissos de compra e venda, as cesses e as promessas de cesso valero como ttulo para o registro da propriedade do lote adquirido, quando acompanhadas da respectiva prova de quitao.
TTULO V DO PROCEDIMENTO
ARTIGO 9. O pedido de regularizao do lote individualizado, de quarteiro ou da totalidade da rea ser apresentado perante o juzo competente que, autuado e registrado, ouvir, no prazo de 10(dez) dias, o Ocial do Registro de Imveis. PARGRAFO 1. Em seguida, os autos sero remetidos ao Ministrio Pblico para manifestao. PARGRAFO 2. Aps, os autos sero conclusos ao Juiz de Direito que decidir de plano, podendo, se assim entender, suspender o julgamento e determinar publicao de edital para cincia de terceiros.
PARGRAFO 3. Ser competente, em Porto Alegre, a Vara dos Registros Pblicos e, no interior, a Vara da Direo do Foro. PARGRAFO 4. O procedimento ser regido pelas normas que regulam a jurisdio voluntria, aplicando-se, no que couber, a Lei n 6.015/73, atendendo-se ao critrio de convenincia ou oportunidade. ARTIGO 10. No caso da rea parcelada no coincidir com a descrio constante do registro imobilirio, o Juiz determinar a reticao da descrio do imvel com base na respectiva planta e no memorial descritivo. ARTIGO 11. Os lindeiros particulares, que no tenham anudo, podero ser cienticados por carta com aviso de recebimento, enquanto que a Unio, o Estado ou o Municpio sero citados na pessoa de seus representantes com prazo de 10(dez) dias, quando for o caso. ARTIGO 12. O registro e respectiva matrcula, se for o caso, podero ser canceladas em processo contencioso, por iniciativa de terceiro prejudicado ou do Ministrio Pblico, nos casos previstos em lei, em especial na hiptese do art. 216 da Lei n 6.015/73. PARGRAFO NICO. Se o Juiz constatar que a abertura de matrcula ou algum ato autorizado por ele nos termos deste Provimento sejam nulos ou anulveis, determinar, fundamentadamente e de ofcio, o respectivo cancelamento, ou alcanar elementos ao rgo do Ministrio Pblico para as providncias cabveis.
PARGRAFO NICO. As certides necessrias instruo do processo de usucapio, sendo o autor benecirio da assistncia judiciria, podero ser requisitadas pelo Juiz gratuitamente. ARTIGO 14. No usucapio coletivo, o Juiz poder dispensar, na publicao dos editais, a individualizao pormenorizada dos lotes, bastando a descrio mnima necessria para identic-los, com referncia ao memorial descritivo que dever acompanhar a inicial. PARGRAFO NICO. A descrio individual dos lotes, conforme o nmero de requerentes, poder ser publicada no trio do Foro local, constando nos editais o procedimento adotado.
165
TTULO VII DAS DISPOSIES FINAIS

ARTIGO 15. Havendo impugnao ao pedido de regularizao e registro, em qualquer fase do procedimento, dever a autoridade judiciria competente remeter os interessados s vias ordinrias. PARGRAFO NICO. Entendendo o Juiz de Direito que a impugnao manifestamente inadmissvel ou improcedente, poder rejeit-la de plano, julgando imediatamente o pedido inicial. ARTIGO 16. Ao receber documentos para registro em sua serventia, cujo contedo contenha indcios ou evidncias de loteamento irregular, o Registrador dever noticiar o fato imediatamente ao representante do Ministrio Pblico local. ARTIGO 17. Este Provimento ser expedido pela Corregedoria-Geral da Justia e Procuradoria-Geral de Justia, entrando em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. Porto Alegre, 11 de outubro de 1999. Desembargador ARISTIDES PEDROSO DE ALBUQUERQUE NETO Corregedor-Geral da Justia
TTULO VI DAS AES DE USUCAPIO

ARTIGO 13. Na eventual impossibilidade de regularizao e registro de loteamento, desmembramento ou fracionamento de imveis urbanos ou urbanizados, com fundamento no presente Provimento, recomenda-se o ajuizamento de aes de usucapio, individual ou coletivo, observando-se, conforme o caso, o disposto no art. 46 do Cdigo de Processo Civil.
anexos
166
MODELO DE TTULO DE COMPRA E VENDA
MODELO DE LEI DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO

LEI n , [DATA POR EXTENSO]
IDENTIFICAO DO IMVEL
Lote n , do PA n , situado , [DESCRIO DA LOCALIZAO SE GUNDO EXEMPLO A SEGUIR] medindo de frente 7,00 m em reta, mais 7,00 em curva de centro interno e raio de 5,00 m para a Rua Taquarituba, direita 8,50 m em reta, confrontando com a Rua Iomeret, esquerda 11,50 m em reta, confrontando com o lote 34, de fundos 18,00 m em reta, confrontando com os fundos do lote 43 e o lado esquerdo do lote 34, todos de propriedade da outorgante ou sucessores. PROPRIETRIOS: [NOME DO TITULAR], [PROFISSO] e s/m [NOME DA CONJUGE], [PROFISSO], brasileiros, residentes nesta cidade. Adquirido em maior proporo, por extino de condomnio de [NOME DO TITULAR DO CONDOMNIO], conforme escritura de [DATA], da [n DA CIRCUNSCRIO], no. [n DO LIVRO], s. [n DAS FOLHAS], conforme traslado, registrada neste Ofcio, no. [n DO LIVRO], sob o n [NMERO], s s. [n DAS FOLHAS], [DATA]. R 1 M [n] TRANSMISSO DE PROPRIEDADE: Pela escritura de [DATA], da [n DA CIRCUNSCRIO], no. [n DO LIVRO], s. [n DAS FOLHAS], e recibo de quitao, encaminhado por Ofcio n [n DO OFCIO], de [DATA], da Defensoria Pblica Geral do Estado, o imvel objeto da presente matrcula passa a pertencer a JOS CARLOS DE SOUZA LIMA, brasileiro, serralheiro, casado pelo regime da comunho de bens com MARLENE XAVIER DE SOUZA LIMA, [IDENTIDADES] e [CICS], respectivamente, residentes nesta cidade, pelo valor de [VALOR], poca. Imposto pago pela guia [n DA GUIA] em [DATA]. [MUNICPIO], [DATA]. DISPE sobre a desafetao de reas municipais, autorizando a outorga de concesses reais de uso independentemente de prvio procedimento licitatrio aos atuais moradores de favelas e d outras providncias. NOME DO PREFEITO], Prefeito do Municpio de [NOME DO MUNICPIO], Estado de [NOME DO ESTADO], no uso e gozo de suas atribuies legais, FAZ SABER que a Cmara Municipal aprova e ele sanciona e promulga a seguinte Lei: ARTIGO 1. Ficam desincorporadas da categoria dos bens pblicos de uso comum do povo e transferida para a de bens patrimoniais disponveis do Municpio, as reas situadas e conguradas nas plantas que seguem anexadas como parte integrante da presente lei a ), respectivamente (anexo assinadas e rubricadas pelas Cheas do Executivo e Legislativo Municipal a saber: 1) REA 1 LOTEAMENTO ) (Anexo n [DESCRIO DA REA segue texto exemplicando] rea livre do loteamento Jardim Canhema com incio, na conuncia das ruas 23 de Julho com 28 de Setembro seguindo pela Rua 28 de Setembro at encontrar a Rua 25 de Maio, deetindo direita, segue acompanhando a citada Rua at encontrar o lote 1 (hum) da Quadra U do citado loteamento, deetindo a direita acompanha a divisa lateral dos lotes 1 e 2 (hum e dois) da Quadra U at encontrar a Rua 23 de Julho deetindo direita e seguindo por esta rua at encontrar o ponto inicial, perfazendo o total de, aproximadamente, 1.250 m2. [SEGUEM DESCRIES DAS DEMAIS REAS ENVOLVIDAS] ARTIGO 2. Nos termos do artigo n do Decreto Lei Complementar n , ,
O OFICIAL [NOME DO OFICIAL]
respeitadas as disposies desta lei ca autorizado o Executivo Municipal a outorgar concesso de direito real de uso das reas descritas no artigo anterior, dispensada a realizao de prvia concorrncia, para ns de uso habitacional de interesse social. ARTIGO 3. A concesso de direito real de uso a ttulo gratuito (ou oneroso) das reas descritas no art. 1 proceder-sede conformidade com as condies expressas nesta lei, considerando-se nulos todos os atos administrativos que no atenderem s exigncias nela contida. ARTIGO 4. Sero benecirios desta lei os atuais moradores de favelas existentes nas reas mencionadas e descritas no art. 1 desta lei, considerando-se os seus respectivos ncleos familiares. PARGRAFO 1. As concesses de direito real de uso tero sempre por objeto as reas como um todo considerados de forma indivisa tendo-se por vedado o beneciamento com a outorga de mais de uma pessoa no mesmo ncleo familiar. PARGRAFO 2. A demarcao das fraes ideais dos ncleos citados no art. 1, proceder-se- atravs da planta especca a ser elaborada pela Municipalidade, como dispe o art. 6. PARGRAFO 3. Na hiptese de serem descumpridas por qualquer dos benecirios as clusulas resolutrias do ajuste a ser formalizado na forma do art. 5 desta lei, bem como desatendidas as condies estabelecidas no artigo anterior, ser reputada resolvida de pleno direito a concesso onerosa o gratuita no que concerne exclusivamente aos inadimplentes. PARGRAFO 4. Nos termos do pargrafo anterior, o descumprimento das clusulas do contrato ou da sua prpria nalidade, ser apurada atravs de prvio processo administrativo, onde se assegurar ao interessado amplo direito de defesa. PARGRAFO 5. Ser entendida como violao da presente lei, a explorao de comrcio vinculado a bar e qualquer tipo de jogo.
ARTIGO 5. Alm da demarcao das fraes ideais, ca autorizado o Executivo a elaborara planos de urbanizao especcos para cada uma das reas descritas no art. 1, ouvidas a respeito, respectivamente, as Comisses de Moradores, cando ainda assegurada a reticao ou modicao posterior deste plano, desde que justicada, respeitados os direitos adquiridos e as condies previstas nesta lei. PARGRAFO NICO. O exame e a aprovao do plano de urbanizao car isento do pagamento das taxas municipais eventualmente incidentes. ARTIGO 6. A concesso de direito real de uso somente ser formalizada queles que por declarao, sob as penas na lei, armarem que no possuem a qualquer ttulo outra propriedade imvel adaptvel ao uso residencial no Municpio, ou nos Municpios da Capital. ARTIGO 7. Competir ao Executivo Municipal, atravs de seus rgos competentes, a realizao do levantamento, triagem e seleo dos moradores das favelas que sero beneciados com a alienao ou concesso, bem como a denio de seus respectivos ncleos familiares para os ns de atendimento ao disposto no 1 no art. 1 da presente lei. PARGRAFO NICO. Para realizao do previsto no caput deste artigo, o Executivo dever pautar-se por critrios objetivamente xados em prvio e comum acordo com a Comisso de Moradores de cada rea e de representantes do Legislativo. ARTIGO 8. A concesso do direito real de uso ser formalizada atravs de termo administrativo, lavrada e inscrita em livro prprio do [NOME DO SERVIO COMPETENTE], extraindo-se cpias que sero entregues Comisso de Moradores para sua inscrio no Registro de Imveis. ARTIGO 9. Em conjunto com o Executivo Municipal, competir Comisso de Moradores decidir acerca de questes expressamente no reguladas por esta lei ou pelo prprio instrumento de contrato a ser rmado, tendo em considerao as
167
anexos
168
concesses gratuitas ou onerosas cuja outorga ora se autoriza. ARTIGO 10. Para os ns de cumprimento legal desta lei, considera-se como Comisso de Moradores, o conjunto de pessoas eleitas pelos moradores de cada rea descrita no art. 1, com o to de represent-los junto aos rgos municipais. PARGRAFO NICO. Somente ser reconhecida a Comisso de Moradores nos termos do caput deste artigo, se independentemente de quaisquer outras formalizaes de direito, tiver sido eleita pela efetiva maioria de moradores de cada rea e devidamente entregue a ata de eleio, com as assinaturas necessrias, ao Setro Competente da Municipalidade. ARTIGO 14. Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. [NOME DO MUNICPIO], [DATA POR EXTENSO]
MODELO DE DECRETO DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO

DECRETO n EXTENSO] , [DATA POR
REGULAMENTA a outorga de Concesso de direito real de uso nos termos do que , dispes a Lei Municipal n [DATA POR EXTENSO], dispe sobre processo de urbanizao das favelas, e d outras providncias. [NOME DO PREFEITO], Prefeito do , Estado de , no Municpio de uso e gozo de suas atribuies legais, CONSIDERANDO que a outorga de concesso de direito real de uso e o processo de urbanizao de favelas, que constam , [DATA POR da Lei Municipal n EXTENSO], precisam ser regulamentadas, a m de que no pairem dvidas sobre sua aplicao e, CONSIDERANDO o que consta do Processo Administrativo Interno [n DO PROCESSO], DECRETA: ARTIGO 1. O Poder Executivo Municipal outorgar concesso de direito real de uso das reas desafetadas e descritas no da Lei n , [DATA artigo n POR EXTENSO]. PARGRAFO 1. A outorga da concesso do direito real de uso de que trata este artigo, caso de dispensa de concorrncia pblica, e ter como nalidade a consecuo do programa de habitao de interesse social no Municpio. PARGRAFO 2. A concesso do direito real de uso ser outorgada a ttulo gratuito (ou oneroso). ARTIGO 2. Sero benecirios da concesso do direito real de uso, os atuais moradores das favelas existentes nas reas mencionadas no ARTIGO 1. deste Decreto, considerando-se os seus respectivos ncleos familiares. PARGRAFO 1. As concesses de direito real de uso tero sempre por objeto as
[PREFEITO DO MUNICPIO] Prefeito Municipal
reas como um todo, consideradas de forma indivisa, tendo-se por vedado o beneciamento com a outorga de mais de uma pessoa por ncleo familiar, respeitado, no entanto, o direito adquirido de cada famlia. PARGRAFO 2. A demarcao de fraes ideais dos ncleos citados no ARTIGO 1. deste Decreto, proceder-se- atravs de planta especca a ser elaborada [NOME DO RGO RESPONSpelo [NOME DO DEPARTAMENTO VEL] do RESPONSVEL]. ARTIGO 3. Para cada rea objeto de concesso nos termos deste Decreto, instaurar-se- processo administrativo, que dentre outros elementos conter: A triagem e seleo dos benecirios, as declaraes destes, as atas das reunies dos moradores da rea e o projeto de urbanizao do local. ARTIGO 4. Os benecirios de cada rea sero conhecidos atravs de levantamento triagem e seleo, a serem elaborados [NOME DO e encaminhadas pelo DEPARTAMENTO RESPONSVEL], observados os seguintes requisitos bsicos: I. no ser o benecirio proprietrio ou possuidor a qualquer ttulo de imvel adaptvel ao uso residencial no Municpio e nos Municpios da Capital do Estado; II. renda familiar; e III. composio familiar de cada ncleo. PARGRAFO 1. Para efeitos contratuais, cada ncleo familiar ter unicamente um representante. PARGRAFO 2. Por ocasio do cadastramento, triagem e seleo, os benecirios rmaro suas declaraes, sob penas da Lei. PARGRAFO 3. A anlise e deciso das questes ou casos omissos decorrentes da aplicao deste artigo, caber ao Poder Executivo Municipal e a Comisso de Moradores de cada rea.
ARTIGO 5. Para os ns deste decreto, considerar-se- ncleo familiar o conjunto de pessoas ligadas pelo vnculo de consanginidade, bem como o conjunto de pessoas vinculadas economicamente e submetidas autoridade de uma pessoa, que as represente. ARTIGO 6. O benecirio perder a concesso de direito real de uso de seu lote, quando, sem autorizao da Prefeitura e Comisso de Moradores: I. der outra destinao ao uso do imvel; II. proceder a transferncia ou alienao do imvel; III. descumprir as clusulas contratuais. PARGRAFO 1. Considerar-se- ainda como violao de concesso de direito real de uso, a explorao de atividade comercial vinculada a venda de bebidas alcolicas e prtica de qualquer tipo de jogo. PARGRAFO 2. As irregularidades sero apuradas em regular processo administrativo, com a participao da Comisso de Moradores, assegurando-se ao interessado amplo direito de defesa. ARTIGO 7. Para o cumprimento do disposto neste Decreto, considera-se Comisso de Moradores aquela que for eleita pela maioria efetiva dos moradores de cada rea mencionada no art. 1 deste decreto. PARGRAFO 1. A eleio ser transcrita em ata, e contar sempre com a presena de um supervisor da Prefeitura, especialmente designado, a quem caber scalizar a observncia dos procedimentos previamente determinados. PARGRAFO 2. Podero votar todos os moradores da rea, maiores de 18 anos, e que estejam relacionados no cadastro da Prefeitura. PARGRAFO 3. A Comisso de Moradores ser composta no mnimo 5 (cinco) e mximo 20 (vinte) moradores de cada rea. PARGRAFO 4. Por ocasio das eleies, os moradores de cada rea, xaro os crit-
169
anexos
170
rios para sua realizao, tais como prazos, locais e horrios. PARGRAFO 5. A xao dos critrios de que trata o pargrafo anterior sero consignados em ata. ARTIGO 8. Caso a populao interessada entenda necessrio alterar a composio da Comisso representativa, dever [NOME DO DEPARencaminhar ao TAMENTO RESPONSVEL], documento subscrito no mnimo por 1/3 (um tero) dos moradores, noticiando a data da nova eleio. PARGRAFO NICO. A nova eleio obedecer aos mesmos procedimentos da anterior, cando a cargo da Prefeitura as anotaes e procedimentos necessrios dela resultantes. ARTIGO 9. Competir a Comisso de Moradores, em conjunto com o Executivo Municipal: I. auxiliar no cadastramento dos moradores de cada rea;
ARTIGO 10. O plano de urbanizao de cada rea ser elaborado [NOME DO SETOR E DEPARTApelo MENTO COMPETENTE] e obedecer a realidade local de cada rea objeto do plano, adotando-se normas e posturas urbansticas, especcas e especiais. PARGRAFO NICO. O setor mencionado, no caput deste artigo, estabelecer os critrios e normas de ocupao das fraes ideais a serem ocupadas pelos moradores de cada rea. ARTIGO 11. Na ocupao de cada frao ideal dever ser observado, no mnimo, pelos concessionrios: I. junto ao alinhamento dever ser deixado um espao no construdo nunca inferior a 0,60 m de profundidade e 1,50 m de espaamento; II. a edicao no poder ter altura superior a 6 m e mais de dois pavimentos, exceo feita quelas fraes, que por inclinao natural ao terreno, necessitarem de regras especcas; III. os compartimentos de cada edicao devero ter pelo menos uma janela; IV. a cobertura das edicaes devero ter inclinao ou equipamento, suciente a impelir o lanamento de gua pluvial em fraes ou edicaes contguas; V. junto a cada janela dever ser deixado um espao descoberto, da seguinte forma: a) no alinhamento a profundidade mnima de 0.60 m e comprimento mnimo de 1.50m, podendo coincidir com o espao descrito no inciso I acima; b) na divisa lateral ou de fundos dimenses e formatos que permitam a inscrio de um retngulo de 1,2 m x 2,4 m, ou um quadrado de 1,7 m de lado. VI. partes e complementos da construo no podem invadir o espao areo dos logradouros pblicos, exceo faita quelas fraes que necessitarem de regras especiais.
II. scalizar a utilizao dos lotes, espaos livres e demais equipamentos comunitrios das reas; III. opinar sobre a transferncia ou alienao dos lotes, ou, modicaes dos ocupantes de cada rea; IV. opinar sobre o plano de urbanizao elaborado pelo setor competente da Prefeitura; V. participar ativamente da implantao do plano de urbanizao VI. auxiliar na remoo de ncleos habitacionais que interram na execuo do plano de urbanizao; e VII. manter a Prefeitura informada sobre as necessidades e reivindicaes dos moradores da rea. PARGRAFO NICO. Competir, exclusivamente, a Comisso de Moradores promover o registro do contrato de concesso junto ao Cartrio de Registro de Imveis do Municpio.
ARTIGO 12. As questes excepcionais ou eventuais que surgirem no correr da implantao do plano e, bem assim, na construo dos ncleos, no previstos neste Decreto, tero sua soluo atravs [NOME DO SETOR E da deciso do DEPARTAMENTO COMPETENTE]. ARTIGO 13. Este Decreto entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. [LOCAL], [DATA POR EXTENSO]
TERMO ADMINISTRATIVO DE CONTRATAO DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO DE IMVEL PBLICO MUNICIPAL
De um lado o MUNICPIO , pessoa jurdica de direito pblico interno, regularmente inscrita no CGC/MF sob o , com sede a Prefeitura nesta n , neste ato Cidade, localizada na Rua representado por Seu PREFEITO, Excelen, brasileiro, estado tssimo Senhor civil, portador da Cdula de Identidade , inscrito no CPF/MF sob o RG n , doravante denominado CONCEn (nome do(s) DENTE; e, de outro lado, morador(es) concessionrio(s)), brasileiro, estado civil, prosso, portador da Cdula , inscrito no CPF/ de Identidade RG n , residente e domiciliado MF sob o n , doravante denominado(s) na Rua CONCESSIONRIO(s), celebram a presente CONCESSO DO DIREITO REAL DE USO, , com fundamento no Decreto-Lei n , conforme as na Lei Municipal n clusulas e condies enunciadas abaixo. CLUSULA PRIMEIRA: O CONCEDENTE tem o domnio til do imvel objeto , do asdesta concesso, sito a Rua sentamento habitacional denominado , no bairro da , nesta capital, consoante inscrio no Registro Geral de da Capital sob a matrcuImveis n , registrado em . que ser la n considerado como um todo, de forma indivisa, sendo entretanto demarcadas as partes ideais a serem ocupadas por cada um do(s) CONCESSIONRIO(s) e seus respectivos Ncleos Familiares na forma ). da Lei Municipal n ( DESCRIO DO IMVEL CONCEDIDO Terreno com rea de hectares (ou , Gleba m2), localizado no lote n m de (NOME DA GLEBA), medindo m da frente para os fundos frente, ao lado direito, considerando-se quem m da olha da rua para o terreno, frente para os fundos ao lado esquerdo, m de fundo. (DESCREVER OS LIMITES DO e
TERRENO E SUAS DIVISAS COM NOMES DE RUAS E METRAGENS)
171
[NOME DO PREFEITO] Prefeito Municipal
[NOME DO RESPONSVEL JURDICO] [NOME DO CARGO COMPETENTE]
anexos
172
CLUSULA SEGUNDA: O CONCEDENTE cede ao(s) CONCESSIONRIO(s) a(s) frao(es) ideal(is) do imvel supra transcrito, correspondente a % por cento) do mesmo, equivalente ( m2 ( metros quadrados), para a que o CONCESSIONRIO exera seu direito de uso residencial ou misto, consoante da Lei ao estabelecido pelo artigo n . Municipal n CLUSULA TERCEIRA: O CONCEDENTE e o(s) CONCESSIONRIO(s) ajustam a presente concesso a ttulo gratuito (ou oneroso), atribuindo-se ao ato negocial, para efeitos meramente scais, o valor (valor em reais por simblico de R$ extenso, ex. hum real, e no caso de concesso onerosa o valor que for ajustado). CLUSULA QUARTA: Aps a assinatura do presente contrato, o(s) CONCESSIONRIO(s) fruir plenamente do lote do terreno descrito na Clusula Segunda, bem como responder por todos os respectivos encargos civis, administrativos e tributrios.
pelo presente instrumento, consoante as normas de uso e ocupao do solo pres, obsercritas pela Lei Municipal n vando na implantao do plano de urbanizao da rea concedida as posturas determinadas pelos rgos competentes da Municipalidade. CLUSULA OITAVA: O(s) CONCESSIONRIO(s) declara(m) sob as penas de Lei, que no possuem imvel adaptvel ao uso residencial neste Municpio, na Capital do Estado e nos outros Municpios da regio . de CLUSULA NONA: A presente concesso resolver-sede pleno direito, antes do decurso do prazo previsto na Clusula Sexta, quando o(s) CONCESSIONRIO(s): I. der ao imvel concedido destinao diversa da determinada pela Clusula Segunda; II. der em locao total o imvel destinado ao uso exclusivamente residencial; III. transferir a terceiros, a qualquer ttulo, o imvel concedido, sem prvia e expressa autorizao do CONCEDENTE. PARGRAFO NICO: Ser garantida a ampla defesa, sendo certo que o descumprimento das clusulas ser apurado atravs de prvio processo administrativo, devendo integrar respectiva comisso processante ao menos 01 (um) representante da comisso de moradores da rea. CLUSULA DCIMA: No importar em tcita alterao dos termos desta concesso o eventual atraso ou omisso do CONCEDENTE no exerccio das faculdades conferidas pelo presente contrato. CLUSULA DCIMA-PRIMEIRA: A presente concesso de direito real de uso transfere-se por sucesso legtima ou testamentria, cabendo ao CONCEDENTE a inscrio da transferncia no Registro Imobilirio competente. CLUSULA DCIMA-SEGUNDA: Aplica-se, subsidiariamente, em caso de omisso do presente contrato, todas as normas mu-
CLUSULA QUINTA: Fica vedado ao(s) CONCESSIONRIO(s) dar destinao diversa da prevista na Lei Municipal n ao uso do imvel, proceder a transferncia ou alienao do uso concedido sem autorizao expressa e formal dos rgos competentes da CONCEDENTE e da Comisso de moradores, bem como explorar na parte ideal concedida, atividade comercial que exceda a um tero da frao ideal. CLUSULA SEXTA: A concesso, ora conanos, vencionada, ter a durao de contados a partir da subscrio do presente instrumento, de acordo com o da Lei determinado pelo artigo n . Municipal n PARGRAFO NICO: A concesso ser prorrogada por igual perodo, desde que haja manifestao expressa das partes contratantes, em termo aditivo prprio. CLUSULA STIMA: O(s) CONCESSIONRIO(s) obriga-se a exercer os direitos que lhe so conferidos
nicipais referentes concesso de direito real de uso. CLUSULA DCIMA TERCEIRA: Fica eleito o foro da Comarca de (Nome Do Municpio), para soluo de qualquer pendncia originria do presente Termo. E por estarem justos e contratados, rmam o presente instrumento para os ns de direito. Municpio de PIO], [DATA] [NOME DO MUNIC-
CERTIFICADO DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO
173
PREFEITURA DO MUNICPIO DE [NOME DO MUNICPIO]
CERTIFICADO
A Prefeitura do Municpio de , certi concessionrio do ca que o Sr.(a) , da rea pblica denominalote n da [NOME DA REA] nos termos da Lei , [DATA POR EXTENSO] Municipal n , regulamentado pelo Decreto n , s s. , no livro inscrito sob n de registro dos Contratos de Concesso , inciso de Direito Real de Uso (art. n da Lei Orgnica do Municpio). n
[PREFEITO DO MUNICPIO] 1 [NOME DO TITULAR]
[NOME DO CNJUGE] 2 [NOME DO TITULAR]
[NOME DO MUNICPIO], [DATA POR EXTENSO].
[NOME DO PREFEITO] Prefeito Municipal
[NOME DO CNJUGE] 3 [NOME DO TITULAR]
[NOME DO CNJUGE] [REPETE-SE AT COMPLETAR O NMERO DE CONCESSIONRIOS]
anexos
174
MINUTA DE CONVNIO PARA PRESTAO DE SERVIO DE ASSISTNCIA JURDICA GRATUITA

Termo de convnio que entre si celebram ),e o (O ESTADO ou MUNICPIO DE ), para transferncia de (ENTIDADE recursos nanceiros, tendo em vista a prestao de assistncia jurdica integral e gratuita populao carente da Capital do Estado de So Paulo ou O MUNICPIO (O ESTADO DE ), com sede ( ), na (Capital DE ou Municpio de ), do Estado de pessoa jurdica de Direito Pblico, inscrita , neste ato repreno CNPJ sob o n sentado por seu (Governador ou Prefeito) Excelentssimo Senhor Doutor (Nome do Governador ou Prefeito), devidamente autorizado pelo Processo Administrativo , doravante denominada (ESTAn ), DO ou MUNICPIO), e (ENTIDADE , representada por , com sede , CIC n , nos termos da RG n Lei n 8666/93, e suas alteraes posteriores, e, no que couber, pela Lei Estadual n 6.544/89, celebram o presente CONVNIO, mediante as clusulas e condies que se seguintes:
CLUSULA SEGUNDA DAS OBRIGAES

Para o el cumprimento do objeto pactuado, os partcipes se obrigam a:
I. O (ESTADO ou MUNICPIO):
a) transferir ENTIDADE os recursos nanceiros consignados na Clusula Quarta do convnio, mediante depsito em conta bancria por esta indicada; b) acompanhar, controlar, scalizar e avaliar o desenvolvimento do objeto do ajuste nos termos do previsto no plano de trabalho; c) encaminhar pessoas carentes ENTIDADE para o devido atendimento.
II. ENTIDADE:
a) prestar os servios diariamente, na exata forma do descrito no plano de trabalho; b) manter, sob sua inteira responsabilidade, o pessoal tcnico e administrativo, assim como as instalaes necessrias execuo dos servios; c) aplicar integralmente os recursos nanceiros repassados pelo, inclusive os provenientes das receitas obtidas de eventuais aplicaes nanceiras, na execuo do objeto do presente ajuste; d) apresentar mensalmente ao (ESTADO ou MUNICPIO), relatrio circunstanciado das atividades desenvolvidas e demonstrativo da correta aplicao dos recursos nanceiros repassados, acompanhado dos comprovantes das despesas do perodo; e) aplicar a verba correspondente sua contrapartida.
CLUSULA PRIMEIRA DO OBJETO

Constitui objeto deste convnio a transferncia de recursos nanceiros (Entida), doravante designada ENTIDADE de tendo em vista a prestao de Assistncia Judiciria Gratuita populao carente, no Municpio de So Paulo, conforme , do Processo plano de trabalho de s. , que passa a fazer Administrativo n parte integrante do presente. PARGRAFO 1. Os servios de assistncia jurdica prestado por meio do presente ajuste sero gratuitos, vedada qualquer cobrana a ttulo de honorrios advocatcios, taxas, emolumentos ou despesas.
CLUSULA TERCEIRA DOS RECURSOS HUMANOS

No se estabelecer nenhum vnculo de natureza trabalhista de qualquer espcie entre o (ESTADO ou MUNICPIO) e o
pessoal contratado pela ENTIDADE para execuo dos servios.
CLUSULA QUARTA DOS RECURSOS

O valor estimado do presente convnio , sendo que as despesas de R$ responsabilidade do ESTADO, que cor, Unidade Gestora respondero a R$ , Programa de TrabaResponsvel , Classicao de Despesa , lho e o restante conta do oramento do exerccio seguinte, cabendo ENTIDADE o . montante de R$ PARGRAFO 1. Os recursos, a cargo do (ESTADO ou MUNICPIO), sero deposita, dos em conta vinculada ao Banco at o dcimo quinto dia til do ms subseqente ao vencido, condicionando-se entrega pela ENTIDADE do relatrio e documentos mencionados no item II, d, da Clusula Segunda. PARGRAFO 2. Quando da concluso, denncia, resciso ou extino do convnio, os saldos nanceiros remanescentes, inclusive os provenientes das eventuais aplicaes nanceiras realizadas, sero devolvidos ao (ESTADO ou MUNICPIO), no prazo improrrogvel de 30 (trinta dias).
e ser rescindido, por infrao legal ou convencional, em especial, na hiptese de interrupo, paralisao, ou insucincia tcnica na prestao de servios conveniados. PARGRAFO 1. O (Governador de ) e o representante ou o Prefeito de da ENTIDADE so competentes para denunciar ou rescindir este ajuste.
175
CLUSULA STIMA DO FORO

Fica eleito o foro da Capital do Estado para dirimir todas as questes de decorrentes da execuo deste convnio, que no puderem ser resolvidas de comum acordo. E, por estarem concordes, assinam o presente termo em duas vias de igual teor na presena das testemunhas abaixo. (LOCAL/DIA/MS/ANO)
ou Governador do Estado de Prefeito do Municpio de [NOME DO GOVERNADOR OU PREFEITO]
Representante da [NOME DA ENTIDADE] Testemunhas:
CLUSULA QUINTA DO PRAZO

O presente Convnio vigorar a partir da , podendata de sua assinatura at do se prorrogado por perodos de doze meses, mediante termo aditivo, aps proposta justicada e plano de trabalho, apresentado pela ENTIDADE e prvia ou autorizao do (Governador de ). Prefeito de
[NOME E RG]
[NOME E RG]
CLUSULA SEXTA DA RENNCIA E DA RESCISO

Este convnio poder ser denunciado, durante o prazo de vigncia, por mtuo consentimento dos partcipes, ou por desinteresse de qualquer deles, com antecedncia mnima de 30 (trinta) dias,
anexos

Manual Regularizacao

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Manual Regularizacao

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

REGULARIZAO DA TERRA E DA MORADIA O QUE E COMO IMPLEMENTAR

Colaboradores Dbora de Carvalho Baptista

Claudia Brando de Serpa

Jos Carlos de Freitas

Fernanda Carolina Vieira da Costa

Laura Machado de Mello Bueno

Letcia Marques Osrio

Nelson Saule Jr.

Maria Lucia Renetti Martins

Paulo Silveira Martins Leo Jr.

Patrcia de Menezes Cardoso

Coordenao Executiva Instituto Plis

PARTICIPANTES dos encontros preparatrios desta publicao

Setor privado Moradores e suas Associaes Organizaes no-governamentais (ONGs)

45 46 48 50 50 56 61 70 82 87 89 89 90 92 96 98 107 112 114 119 120 122 123 125

PARA FACILITAR SUA CONSULTA

Os cones ao lado do texto indicam:

A PRODUO SOCIOECONMICA, POLTICA E JURDICA DA INFORMALIDADE URBANA

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

Os tipos de irregularidade fundiria, a diversidade de situaes e as peculiaridades

regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar

Redator de texto-base: Edsio Fernandes

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar

Tudo deve ser regularizado?

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar

A dimenso poltica da irregularidade e da regularizao

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

Lies do debate internacional

regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

A natureza curativa dos programas de regularizao

regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar

A questo da legalizao fundiria

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

Regularizao e combate pobreza

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

O novo contexto brasileiro a partir do Estatuto da Cidade

regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar

Como identicar as reas irregulares?

Como mapear as reas irregulares?

Construindo um Programa de Regularizao

Um programa de regularizao fundiria deve abranger:

Como deve ser montada uma equipe de trabalho?

Como denir critrios para as reas que sero regularizadas?

parte ii | como regularizar?

O programa deve integrar as dimenses jurdica e urbanstica de regularizao?

Quais so os passos essenciais para iniciar a regularizao jurdica?

Papel e funo dos atores que interferem no processo de regularizao

Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso.

Em quais situaes o municpio deve atuar?

regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar

O que compete ao municpio?

> > > >

parte ii | como regularizar?

Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso

Quais so as funes da Cmara Municipal de Vereadores?

Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso

O que so as Companhias Habitacionais?

Como devem atuar as Companhias Municipais de Habitao?

Como devem atuar as Companhias Estaduais de Habitao?

> > >

O que so Institutos de Terras?