Eixo Temtico: Ordenamiento, Gestin Territorial y Turismo

O Zoneamento Ecolgico Econmico como estratgia /instrumento para a (re)definio de polticas territoriais no Brasil: o ZEE Resende e sua atual fase na gesto dos municpios do estado do Rio de Janeiro Prof. Dr. Augusto Csar Pinheiro da Silva (Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro/PUC -Rio, Brasil) Prof. Dr. Marcelo Motta de Freitas (Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro/PUC -Rio, Brasil) Prof. Dr Rejane Cristina de Araujo Rodrigues (Universidade do Estado do Rio de Janeiro/UERJ e Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro/PUC -Rio, Brasil)

Apresentao

Definido como instrumento de uma poltica de ordenamento territorial lastreada no desenvolvimento sustentvel, o Zoneamento EcolgicoEconmico (ZEE), (regulamentado pelo decreto 4.297 de 10/07/2002 para ser, obrigatoriamente, aplicado na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas de gesto dos territrios) considerado uma medida para a proteo ambiental dos padres destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, que garantiriam o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao de dada localidade . Influenciado pelas discusses a cerca da clivagem entre o desenvolvimento e as necessidades de proteo ambiental, nascida na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, de 1972, o ZEE foi orquestrado com a pretenso de que se integrassem os aspectos naturais e sociais na gesto do s territrios, constituindo-se como um importante instrumento de anlise territorial e ambiental. Pargrafo nico. O ZEE, na distribuio espacial das atividades econmicas, levar em conta a importncia ecolgica, as limitaes e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedaes, restries e alternativas de explorao do territrio e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalizao de atividades incompatveis com suas diretrizes gerais. (MMA, Decreto 4.297/2002)

Inicialmente, planejado para a Amaznia Legal, o Zoneamento Ecolgico-Econmico foi transformado, mais tarde, em um programa do Plano Plurianual, PPA, destinado ao conjunto do pas. Este programa compreende um conjunto de atividades tcnicas relacionadas anlise de dados e polticas de interao entre o poder pblico e a sociedade civil para a definio de intervenes especficas para reas de planejamento pr-definidas. Buscando atender exigncia do governo federal, o municpio de Resende, na regio do Mdio Vale do Paraba, no estado do Rio de Janeiro (mapa 1), em parceria com a Empresa Brasileira de Petrleo SA (Petrobras) e a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC -Rio)1, deu incio, em 2008, s atividades destinadas implementao do Zoneamento Ecolgico Econmico no municpio. Ao final de 2010, tais atividades foram encerradas e as diretrizes e orientaes de polticas do Zoneamento Ecolgico -Econmico de Resende foram apresentadas aos representantes do poder pblico e da sociedade civil municipal. Os resultados do trabalho, realizado at o presente momento, se mostraram bastante inovadores, indicando ser o ZEE uma importante ferramenta para a definio de orientaes de planejamento e para a formulao de polticas voltadas para a realidade local. Contudo, tais resultados foram limitados por obstculos institucionais, a saber: a inexistncia de uma base de dados locais que possibilite a anlise mais detalhada da realidade socioeconmica do municpio ; a histrica desarticulao entre as secretarias de governo, que se por um lado aparece como obstculo institucional a ser superado, por outro revelou o ZEE como uma oportunidade para articulao desses representantes; a frgil e pouco representativa participao de entidades da sociedade civil e representaes de instituies privadas indicando enormes dificuldades no tocan te a realizao de uma gesto articulada realidade municipal. Ainda mais significativa a questo dos limites para a ao municipal. Uma vez que determinados fenmenos geogrficos manifestam -se em recortes espaciais que extrapolam os limites municipais, vislumbramos a necessidade
1

Participaram do projeto os professores/pesquisadores integrantes do Grupo de Pesquisa Gesto Territorial no Estado do Rio de Janeiro (GeTERJ), autores deste documento.

de pensar o zoneamento em outras escalas que articulem uma regio, a exemplo dos consrcios municipais ou dos comits de bacias hidrogrficas. Tais questes territoriais e institucionais representam o objeto principal de anlise deste artigo, o qual pretende se constituir como uma contribuio para as discusses sobre o federalismo na estruturao do territrio brasileiro e nas polticas pblicas no pas, a partir de novas concepes de gesto do Estado no Brasil da atualidade.
O Zoneamento Ecolgico Econmico como instrumento de planejamento e gesto territorial

Definido como instrumento de uma poltica de ordenamento territorial lastreada no desenvolvimento sustentvel, o Zoneamento Ecolgico Econmico, ZEE, foi criado na dcada de 1990, tendo como objetivo principal a espacializao de polticas pblicas a ocupao controlada/adequada do espao. A delimitao e caracterizao de zonas de planejamento e gesto, consideradas unidades de planejamento, apoiadas no levantamento e anlise de caractersticas naturais e socioeconmicas, revela m o ZEE como uma importante estratgia metodolgica, que , segundo Santos (2004), pode servir de subsdio para a formulao de polticas territoriais voltadas para a proteo ambiental, a melhoria das condies de vida da populao e a reduo dos riscos de perda de capital natural. Cabe destacar que o ZEE compreende um conjunto de atividades tcnicas, relacionadas anlise de dados, e polticas, interao poder pblico sociedade civil, destinadas definio de polticas especficas para cada rea de planejamento. No se pode esquecer tambm que o ZEE deve ser conduzido como um instrumento de carter dinmico e contnuo, exigindo -se dos gestores pblicos permanente ateno aos processos que se delineam nos limites do municpio e em muncpios com os quais estabelece conexes diretas ou indiretas. O ZEE concebido como um instrumento de Estado que possibilita, aos seus gestores, a recuperao de uma viso de conjunto das esferas de ao

pblica no espao geogrfico, o que serve de subsdio a polticas autnomas voltadas para as potencialidades no uso estratgico dos territrios 2. Tal concepo possibilita aos gestores municipais participar de um novo arranjo institucional no processo de planejamen to (em fluxo com seus pares regionais e com as esferas de deciso alm do nvel local), ao utilizarem o sistema de informaes geogrficas (SIG) para a avaliao de aes pblicas e privadas de reestruturao socioespacial, segundo as necessidades para um desenvolvimento local focada nas sustentabilidades 3. O ZEE deve se constituir, na prtica, como um instrumento que busque maior eficincia na gesto dos recursos socioeconmicos e ambientais nos territrios e a capacidade destes gerarem/manterem atrativos plurais para investimentos produtivos diretos, de ordem pblica e privada. Como o significado de zoneamento stricto sensu reside na regulamentao de uma (re)diviso territorial baseada em pressupostos para o uso do espao territorial de uma dada escala de ao do poder pblico (municpio, unidade federativa...), concorda -se que as polticas de Estado so essenciais para a adequao do conjunto de normas e prticas socioespaciais existentes em um determinado arranjo poltico -administrativo com a de outras consideradas potenciais sob a perspectiva das sustentabilidades. Apoiado na premissa de que preservao e conservao do meio ambiente so condio para a implementao de um projeto poltico -social de desenvolvimento socioespacial que seja instrumento de gesto do territrio, o ZEE-Resende prope diretrizes para a potencializao das atividades produtivas j existentes ou a serem fomentadas, considerando efeitos socioambientais negativos mnimos e a possibilidade de reduo das desigualdades sociais.

O zoneamento tem por finalidade propiciar um diagnstico preciso sobre os meios fsico bitico e socioeconmico, e a organizao institucional nos territrios, para que diretrizes de ao sejam propostas a partir de diferentes interesses de governos, agncias locais e no locais e dos cidados. Desse modo, o zoneamento deve contribuir para um sistema de planejamento mais eficaz, onde os investimentos e esforos, tanto dos governos quanto da iniciativa privada, sejam aplicados de acordo com as peculiaridades das zonas, que passam a ser tratadas como unidades de planejamento. A(s) sustentabilidade(s) um conceito sistmico, relacionado com a continuidade dos aspectos econmicos, sociais, culturais e ambientais na sociedade humana. Prope-se a ser um meio de configurar a civilizao e atividades humanas, de tal forma que a sociedade, os seus membros e as suas economias possam preencher as suas necessidades e expressar seu maior potencial no presente, e ao mesmo tempo preservar a biodiversidade e os ecossistemas naturais, planejando e agindo de forma a atingir pr-eficincia na manuteno indefinida desses ideais.

Cavalcante (2003) afirma que o ZEE um instrumento de organizao do territrio que tem por finalidade propiciar um diagnstico preciso do meio fsico-bitico e socioeconmico, oferecendo diretrizes de ao, as quais devero refletir os diferentes interesses da sociedade civil. Acredita-se que, desse modo, o ZEE pode contribuir para a definio de estratgias de planejamento mais adequadas, as quais resultem em maior eficcia de projetos e investimentos, pblicos e privados, com efeitos positivos para o conjunto da sociedade civil.
A experincia do ZEE Resende

Em cumprimento s orientaes do Ministrio do Meio Ambiente, Projeto ZEE Brasil, a construo do Zoneamento Ecolgico-Econmico do Municpio de Resende, no Estado do Rio de Janeiro, compreendeu um conjunto de atividades tcnicas (definio de reas prioritrias e prognsticas com base no levantamento de dados diretos e indiretos) e polticas (atravs da criao de espaos de participao e troca entre governo e sociedade civil). A definio do ZEE compreende duas atividades bsicas: uma tcnica (que formula um banco de dados e informa sobe o territrio, definindo reas prioritrias e prognsticas de desenvolvimento socioespacial), fase que foi realizada nos anos de 2008 e 2009 e outra poltica (que propicia interaes entre os governos e sociedade civil para o estabelecimento de reas prioritrias no planejamento de fatias espaciais diversas, de acordo com o agente pblico implementador das zonas), iniciada em 2010 e que definiu, concretamente, as estratgias a partir das quais os poderes pblicos institudos podero lanar mo para a definio de polticas pblicas diversas, de base sustentvel. Sob tal concepo, a equipe de pesquisadores, os tcnicos indicados pela prefeitura e os representantes da sociedade civil, envolvidos no projeto, constituiram um colegiado, que ao longo do ano de 2010, realizou inmeras reunies e trabalhos de campo, destinados anlise e definio de diretrizes de gesto territorial para o municpio de Resende, considerado o propsito primeiro de delimitao de zonas de planejamento e gesto. Na construo do ZEE foram consideradas as seguintes premissas bsicas:

y os

usos e

manejos dos espaos destinados ao desenvolvimento

compatibilizados com os princpios da sustentabilidade social, econmica e ecolgica;

y a projeo de tendncias relativas s provveis mudanas de situaes e de

cenrios alternativos de desenvolvimento;

y a previso da recuperao de reas degradadas e o redirecionamento de

atividades produtivas;
y a preservao da biodiversidade dos diversos ecossistemas como estoque

de capital e patrimnio da sociedade, obedecendo -se aos princpios que lhe garantam a sustentabilidade;
y o melhor aproveitamento de energia e de matrias -primas locais, no

processo produtivo;
y a prevalncia dos interesses das comunidades no tocante a melhoria da

qualidade de vida e do bem estar social local. Considerados tais pressupostos, o relatrio ZEE -Resende resultante do trabalho em equipe realizado ao longo de 2010, refere -se s duas primeiras fases da gesto do territrio, o planejamento e a orientao (diagnostico e prognstico), servindo como base para as articulaes poltico -institucionais necessrias a implementao das orientaes constantes do relatrio. Trata se, pois de um documento final que apresenta um mapa base para a gesto territorial, construdo a partir do cruzamento dos eixos recursos naturais, scioeconomia e cultural-poltico, articulado a um relatrio diagnstico das zonas delimitadas, bem como a um conjunto de orientaes de finidas pelo colegiado para cada zona, alm de polticas, programas e linhas de fomento que podem se constituir como suporte poltico-institucional gesto territorial local.
Avanos e limites ao da gesto municipal

Considerado em seu propsito espec fico de servir como instrumento para a aplicao de um conjunto de polticas que associem a dimenso ambiental ao crescimento econmico, com gerao de emprego e renda, a experincia na construo do ZEE Resende apontou algumas questes que

devem ser consideradas na implementao deste projeto poltico em mbito nacional. Chamou a ateno no processo de construo do ZEE Resende o interesse e engajamento da atual prefeitura do Municpio de Resende que, antenado s necessidades de interao do quadro acadm ico (PUC-Rio) com o tcnico-poltico (secretarias, funcionrios tcnico -administrativos e sociedade civil representativa do municpio) envolveu -se de maneira decisiva para finalizao do zoneamento. Todavia, apesar de desvendar aos atores responsveis pelo processo uma nova dinmica de gesto na localidade e alertar os pesquisadores sobre os limites de se pensar sem viver as territorialidades locais, o projeto ZEE -Resende adentrou uma zona de turbulncia para a consolidao de seu sucesso. Tal zona, recon hecida pela equipe envolvida e gestores pblicos dever ser compreendida durante o processo de consolidao das polticas pblicas sugeridas pela investigao, j que se corre o risco, frente natureza de um processo poltico que se deseja sustentvel, que a prpria natureza da sustentabilidade no possa ser atingida, devido a questes de frum espacial de expressiva importncia. As questes a que se refere este trabalho tm forte conotao espacial, que interferir, obrigatoriamente, no exerccio poltico das foras gestoras nos territrios constitudos. Se o ZEE deve ser compreendido como um caderno de intenes pelos gestores pblicos para a aplicao de um plano de obras e atividades diversas que estabeleam medidas e padres de proteo ambiental (os recursos hdricos e do solo, a conservao da biodiversidade, as polticas de manejo da fauna e flora, o cuidado com os micro -climas urbanos, o padro de ocupao de encostas...) atravs do crescimento econmico e da gerao de emprego e renda, na prtica, o zoneamento um instrumento que busca maior eficincia na gesto dos recursos socioeconmicos e ambientais em territrios bastante diversos, em que o uso e apropriao de determinados bens no se restringe a essas unidades poltico -administrativas: os municpios. Na verdade, cada vez menos se deve validar a ideia de que o desenvolvimento socioespacial uma dinmica restrita a parcelas de menor extenso do espao geogrfico (apesar de ser nessas que tal sentido de desenvolvimento vivenciado), devido capacidade de interao proporcionada pelas novas tecnologias de informao (redes), novos meios de

comunicao e conexo espacial e a padronizao de modelos de comportamento que se estabelecem, via de regra, pelos modernos meios de telecomunicao e internet. Alm de tal condio da materialidade de uma tecnosfera que se apia, indiscutivelmente, no espao geogrfico, outras dimenses materiais definidas, por exemplo, pelo meio ambiente, territorializado e fragmentado por linhas divisrias juridicamente legitimados, dever ser considerado para que se mantenha a equidade socioespacial das ordens pblico-privadas. Assim sendo, tal ferramenta para a implementao de polticas pblicas municipais esbarra em desafios fundamentais para a aplicao, de fato, da proposta de zoneamento para o municpio em foco, e sobre ele (o ZEE Resende), duas questes se apresentam emergenciais para serem discutidas pelos agentes e atores envolvidos / interessados na definio de zoneamentos em escalas diversas. So elas: 1) de que forma a gesto sobre os recursos ambientais (notadamente os fragmentos florestais, recursos hdricos, a preservao de encostas, o controle sobre resduos txicos atmosfricos...) poder ser realizada, sob a lgica da sustentabilidade, levando -se em conta somente a unidade federativa municipal? Lembra-se que a escala cartogrfica e/ou poltica no restringe o fato geogrfico e o solo, as encostas, o ar atmosfrico, as guas superficiais e subterrneas..., por exemplo, so parte de um sistema ambiental que abrange escalas espaciais de maior abrangncia. Tal problema, no caso do municpio em questo, se apresenta em muitos exemplos possveis, porm um deles, em relao ao municpio fluminense, deve ser destacado. Em relao ao plano diretor da cidade de Resende, como criar estratgias pblicas para um usufruto menos impactante do espao urbano municipal (e de seus recursos) se o mesmo est praticamente conurbado ao da cidade de Itatiaia, no municpio vizinho? Lembra-se que 93% da populao total de Resende ocupa a re a urbana do municpio. Repensar a ordenao urbana de Resende no pode prescindir de conversas regionais mais amplas da gesto pblica municipal com outros agentes juridicamente constitudos no espao fluminense, mineiro e paulista, j que outras dinmicas urbanas bem distintas dos caminhos trilhados pelo poder pblico municipal podem ser implementadas, inviabilizando o projeto de gesto sustentvel em Resende.

2) no caso especfico de todo estado do Rio de Janeiro, como capacitar o quadro tcnico-administrativo e poltico, da esfera municipal, para lidarem com a perspectiva integradora que um zoneamento deve possuir, frente s agendas dos vereadores distritais que representam interesses localistas que envolvem, na maioria das vezes, atividades produtivas que podem (e devem, na maioria das vezes) ser modificadas para uma gesto sustentvel das polticas pblicas? Uma possvel resposta para essas questes se encontra em um modelo de organizao regional que se apresenta como possibilidade para a integrao regional. Sob a lgica dos consorciamentos municipais, o Projeto Cercanias, iniciativa lanada em junho de 2009 pela Prefeitura de Resende, prope aes pelo desenvolvimento integrado de 15 municpios do eixo Rio de Janeiro-So Paulo e Minas Gerais. Segund o a Prefeitura de Resende, "a unio dos prefeitos de fundamental importncia para a soluo de problemas comuns das cidades e a criao de aes conjuntas pelo desenvolvimento econmico e social destes municpios" (Prefeitura de Resende, 2009). Com a participao de Organizaes No-Governamentais (ONG) e entidades corporativas e parceiras do poder pblico municipal resendense, as reunies de cercanias pretendem dividir riquezas e resolver coletivamente problemas em uma lgica de consorciamento que ganha fora em alguns eixos regionais do Rio de Janeiro como no Mdio Vale do Paraba e Baixadas Litorneas. Todavia, o interesse do projeto ainda est limitado a otimizar o turismo na regio do Mdio Vale, onde a natureza ainda vista como mercadoria e deve ser um instrumento, antes de tudo, para a atrao de investimentos para o turismo regional, com foco no turismo de Mata Atlntica . Tal iniciativa, louvvel em seu cerne, j que estimular a qualificao de mo de obra, possibilitando o acesso a emprego e renda de uma parte da populao, precisa ser extensionada para mbitos mais amplos que possam potencializar, regionalmente, a ao dos atores sociais locais para a promoo da qualidade de vida e a equidade social, condies que ultrapassam o crescimento econmico e a simples promoo do emprego. A iniciativa de consorciamento na regio um passo estruturante para sanar as dificuldades que os gestores das unidades municipais tm em pensar a sua gesto em um mbito mais amplo, territorialmente falando, j q ue

envolve, alm dos municpios fluminenses de Resende e Itatiaia, os municpios mineiros de Itamonte, Bocaina de Minas, Passa Quatro, Itanhandu e Passa Vinte; e os paulistas de Queluz, Areias, So Jos do Barreiro, Bananal e Arape. Tal reunio de municpios originados de unidades federadas diferenciadas lana um momento para a consolidao de um novo perfil de gesto do territrio no espao brasileiro, podendo tal arquitetura poltica engendrar outras relaes horizontais, que busquem o bem comum em unidades espaciais que comungam problemas comuns e possibilidades diversas.
Consideraes Finais

A delimitao e caracterizao de zonas de planejamento e gesto, consideradas unidades de planejamento, apoiadas no levantamento e anlise de caractersticas naturais e socioeconmicas, revelam o zoneamento Ecolgico Econmico como uma importante estratgia metodolgica, que segundo Santos (2004) pode servir de subsdio para a formulao de polticas territoriais voltadas para a proteo ambiental, a melhoria das condies de vida da populao e a reduo dos riscos de perda de capital natural. A experincia de construo do Zoneamento Ecolgico Econmico no municpio de Resende reforou esta ideia, indicando as enormes potencialidades que tal instrumento de planej amento coloca gesto territorial do espao municipal. Pela primeira vez, representaes da sociedade civil, os gestores pblicos e a acadmia lanaram um olhar coletivo sobre a realidade do municpio, desvendendo as possibilidades e limites que se colocam organizao socioeconmica no municpio. H de se considerar, contudo, os limites postos pelo recorte municipal no tratamento de uma srie de questes, seno da maioria, que extrapolam seus limites. O que pode parecer limitante, no entanto, poder ser revelado, em futuro prximo, como mais um avano na histria do planejamento e gesto territoriais no Brasil. A ampliao do poder dos municpios se, por um lado, esbarra em dificuldades prprias a esta escala, por outro, tem resultado no surgimento de alternativas que articulam escalas de planejamento e gesto , a exemplo dos consrcios municipiais, de comits de bacias e outras formas

organizacionais

reveladoras

de

novos

marcos

institucionais

que

se

estabelecem no pas.
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