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Eckpunktepapier fr ein Bedarfsermittlungsverfahren in den Frequenzbereichen 900 und 1800 MHz (Eckpunktepapier Projekt 2016) Stellungnahme der E-Plus

s Gruppe (Nicht-Vertrauliche Fassung) Zusammenfassung der Stellungnahme Die 2010-Frequenzauktion verfolgte im Wesentlichen das Ziel, die 800 MHz-Frequenzen dem Markt schnell zur Verfgung zu stellen, damit die erfolgreichen Bieter umgehend die weien Breitbandflecken in Deutschland ber mobile Breitbanddienste schlieen und damit auf die Breitbandstrategie der Bundesregierung einzahlen konnten. Zu dieser aufgrund des ebenfalls versteigerten 1800, 2000 und 2600 MHz-Spektrums umfangreichsten Frequenzauktion in der Geschichte des deutschen Mobilfunkmarkts gab es bereits keine Neueinsteiger mehr. Zudem haben die den deutschen Mobilfunkmarkt bereits zuvor dominierenden Deutsche Telekom und Vodafone in der Frequenzauktion auch aufgrund einer diskriminierenden Spektrumskappe ihren Anteil an den vorteilhaften Flchenfrequenzen unter 1 GHz weiter ausbauen knnen, whrend sich der Anteil des wettbewerbsaktivsten Netzbetreibers E-Plus an diesem Spektrum weiter verringert hat. Die Zuteilung der Ende 2016 auslaufenden 900 und 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte sollte daher die Regulierungsziele Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs sowie Wahrung der Nutzer-, insbesondere Verbraucherinteressen in den Vordergrund stellen. Auf Basis des im Wiener Gutachten und im Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung verwandten Ansatzes zur Bestimmung von Frequenzkosten lsst sich ermitteln, dass den D-Netzbetreibern auf dem Markt fr den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten durch die behrdlichen Einzelzuteilungen der Ende 2016 auslaufenden 900 und 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte gegenber den ENetzbetreibern bis Ende 2016 Frequenzkostenvorteile von jeweils mehr als 2 Milliarden Euro gewhrt worden sein werden. Diese Kosten- und Wettbewerbsvorteile haben auf die heutigen Marktpositionen der D- und der E-Netzbetreiber und auf deren finanzielle Mglichkeiten erheblichen, wenn nicht gar entscheidenden Einfluss. Deshalb sollte fr die Zuteilung mit Wirkung zum 01.01.2017 ein Zuteilungsverfahren gewhlt werden, das sicherstellt, dass die durch behrdliche Einzelzuteilungen hervor gerufenen Kostenvorteile der D-Netzbetreiber auch durch behrdliche Einzelzuteilungen (zumindest annherungsweise) wieder behoben werden. Um dieses Ziel zu erreichen, um zuknftig eine gleichwertige Frequenzausstattung aller Mobilfunknetzbetreiber zu erreichen und um chancengleichen Wettbewerb sicherzustellen, sollte die Bundesnetzagentur daher die ihr vom Bundesverwaltungsgericht eingerumte Mglichkeit ergreifen und ohne Durchfhrung eines Bedarfsermittlungsverfahrens kurzfristig und (sptestens) mit Wirkung zum 01.01.2017 von Amts wegen durch Einzelzuteilungen eine kleine Frequenzumverteilung durchfhren, bei der E-Plus 2 x 2,4 MHz zustzliches 900 MHz-Spektrum erhlt und im Gegenzug 2 x 2,4 MHz 1800 MHz-Spektrum abgibt.

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Sollte die Bundesnetzagentur das im Eckpunktepapier Projekt 2016 angedachte Bedarfsermittlungsverfahren dennoch durchfhren wollen, sollte vor Beginn dieses Verfahrens klargestellt werden, dass die von der Bundesnetzagentur bei der 2010Frequenzauktion damals diskriminierend angewandte anbieterbezogene Spektrumskappe von 2 x 20 MHz im 800 / 900 MHz-Bereich fr die Frequenzzuteilung mit Wirkung ab dem 01.01.2017 dann tatschlich fr alle Marktteilnehmer gilt. Wrde diese Klarstellung vor dem avisierten Bedarfsermittlungsverfahren nicht erfolgen, knnte dies nmlich dazu fhren, dass in dem avisierten Bedarfsermittlungsverfahren Knappheit festgestellt wird, dass diese Knappheit aber aufgrund von spter bekannt gegebenen Spektrumskappen in einem etwaigen Vergabeverfahren aufgehoben wrde, da die Teilnehmer an einem solchen Vergabeverfahren nur in geringerem Umfang Frequenzen anstreben knnten als sie dies im Bedarfsermittlungsverfahren geltend gemacht haben. Es wrde mithin eine allein regulierungsinduzierte Knappheit entstehen, die alle Marktbeteiligten in zeitintensive unntige weitere Planungsschritte treiben, die Planungssicherheit belasten und damit letztlich zu einer Verzgerung des weiteren Ausbaus der mobilen Breitbandnetze in Deutschland fhren wrde. Sollte die Bundesnetzagentur das im Eckpunktepapier Bedarfsermittlungsverfahren selbst ohne vorherige Klarstellung zu einer anbieterbezogenen harten 2 x 20 MHz 800 / 900 MHzSpektrumskappe durchfhren, sollte sie selbst in einem etwaigen Knappheitsfall von der rechtlichen Mglichkeit Gebrauch machen, auch dann durch Einzelzuteilungen eine kleine Frequenzumverteilung durchzufhren, bei der der E-Plus 2 x 2,4 MHz zustzliches 900 MHzSpektrum erhlt und im Gegenzug 2 x 2,4 MHz 1800-Spektrum abgibt. Eine abermalige Frequenzversteigerung wrde absehbarer weise abermals negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsintensitt im deutschen Mobilfunkmarkt haben und ist daher zu vermeiden.

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A. Vorberlegungen / Vorbemerkungen Die Bundesnetzagentur hat am 06.07.2011 das Eckpunktepapier Projekt 2016 (nachfolgend: Eckpunktepapier) und ihren Konsultationsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung (nachfolgend: Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung) verffentlicht. Im Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung kommt sie zu dem Ergebnis, die derzeitigen 900 MHz-Frequenznutzungsrechte der Mobilfunknetzbetreiber bis zum 31.12.2016 nicht zum Zwecke der Umverteilung aufzuheben. E-Plus hlt dieses Ergebnis rechtlich und konomisch fr nicht haltbar und wird dies im Rahmen der Frequenzverteilungsuntersuchung (nochmals) separat begrnden. Unabhngig davon betrachtet E-Plus in dieser Stellungnahme den Zeitraum ab 01.01.2017. Die Empirie der letzten beiden groen Frequenzversteigerungen aus dem Jahr 2000 und vor allem aus dem Jahr 2010 legt zudem die Vermutung nahe, dass es bezglich der Ende 2016 auslaufenden Frequenznutzungsrechte keinen qualifizierten neuen Bedarfsanmelder geben wird. So hat die Bundesnetzagentur im Jahr 2010 360 MHz und damit deutlich mehr Spektrum zur Verfgung gestellt als die dem Gesamtmarkt zuvor zur Verfgung stehenden 255 MHz. Das im vergangenen Jahr versteigerte Spektrum konnte sofort genutzt werden. Die 2010-Versteigerung wre mithin ein idealer Zeitpunkt fr etwaige Neueinsteiger gewesen. Gleichwohl haben sich nur die vier Mobilfunknetzbetreiber als qualifizierte Bedarfsanmelder (bzw. sptere Bieter) erwiesen. Die 161 MHz aus dem 900 MHz- und dem 1800 MHz-Spektrum werden dem gegenber erst 2017 verfgbar. Der Mobilfunkmarkt ist seit Jahren einer stndigen Verschrfung gesetzgeberischer und regulatorischer Eingriffe sowie zunehmendem Wettbewerbsdruck auf Diensteebene unterworfen, die den Mobilfunknetzbetreibern weiteres Wachstum erschweren. Dieser Trend wird sich in den nchsten Jahren weiter verstrken. Vor diesen Hintergrnden erscheint ein - ernsthaft avisierter Markteinstieg eines neuen Mobilfunknetzbetreibers sehr unwahrscheinlich. Dieser Stellungnahme wird daher die Annahme zu Grunde gelegt, dass bei der Frage der Zuteilung der Ende 2016 auslaufenden 900 / 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte nur die vier bestehenden Mobilfunknetzbetreiber zu bercksichtigen sind. E-Plus mchte ferner darauf hinweisen, dass sich die dem Eckpunktepapier und dem Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung zu Grunde liegende Sachlage insofern gendert hat, als E-Plus den auf Seite 14 oben des Eckpunktepapiers erwhnten und auf Seite 9 des Entscheidungsentwurfs zur Frequenzverteilungsuntersuchung wrtlich dargestellten E-Plus-Antrag vom 22.09.2006 am 11.08.2011 wie folgt vom Umfang 2 x 3,6 MHz auf 2 x 2,4 MHz beschrnkt hat: Der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG werden zum 01.01.2010, zumindest jedoch mit sofortiger Wirkung, und bis zum 31.12.2016 aus dem Frequenzbereich 880-915 / 925-960 MHz im Umfang von 2 x 2,4 MHz weitere Frequenzen fr die bundesweite Nutzung fr den drahtlosen Netzzugang zur Erbringung von Telekommunikationsdiensten zugeteilt. Soweit der Antrag vom 22.09.2006 einen Umfang von 2 x 2,4 MHz berschritten hat, wird er nicht mehr aufrechterhalten. Im Gegenzug erklrt sich die Antragstellerin bereit, auf eine gleiche Menge von Frequenzen aus dem Frequenzbereich 1763,1-1780,5 / 1858,1-1875,5 MHz zu verzichten und die Nutzung dieser Frequenzen zu beenden. Schlielich geht E-Plus in dieser Stellungnahme davon aus, dass sich die fr dieses Verfahren relevanten Rechtsvorschriften im Rahmen der laufenden Novelle des Telekommunikationsgesetzes nicht ndern werden.
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B. Regulierungsziele bei Zuteilung der 900 / 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte Bei der hier anzunehmenden fortbestehenden Marktstruktur mit den bisherigen vier Mobilfunknetzbetreibern stellt sich die Frage, welches Regulierungsziel die Bundesnetzagentur bei der Zuteilung der 900 / 1800 MHz- Frequenznutzungsrechte zum 01.01.2017 primr verfolgen sollte. Dazu sollte die Marktposition und der Marktauftritt der vier Mobilfunknetzbetreiber nher beleuchtet werden. Diesbezglich hat das Bundeskartellamt bereits im DVB-H-Fusionskontrollverfahren ausgefhrt, dass einige Anhaltspunkte dafr vorliegen, dass Deutsche Telekom und Vodafone den Mobilfunk-Endkundenmarkt fr Sprachtelefonie gemeinsam beherrschen, und dass diese Unternehmen vor allem Wettbewerb durch E-Plus ausgesetzt sind, da sich EPlus mit einer von allen anderen Netzbetreibern deutlich unterscheidenden Strategie bemht, Kunden und Marktanteile zu gewinnen. So setze E-Plus beispielsweise auf Endkundenangebote fr preissensible Kunden und auf neue Vertriebswege (wie die Kooperation mit Aldi).1 Der Mobilfunk-Endkundenmarkt fr Datendienste befand sich nach den Feststellungen des Bundeskartellamts zum damaligen Zeitpunkt in einer Wachstumsphase, in der die Marktanteile noch nicht verfestigt waren.2 Auch etwa 4 Jahre nach Abschluss des DVB-H-Fusionskontrollverfahrens befindet sich der Mobilfunk-Endkundenmarkt fr Datendienste noch in der Wachstumsphase. In dieser Zeit haben jedoch sowohl die Deutsche Telekom, Vodafone als auch Telefnica O2 ihre jeweiligen Mobilfunk- und Festnetzarme verschmolzen und haben smtlich zumindest jenseits des 800 MHz-Bands frhzeitig mit dem Ausbau ihrer mobilen Breitbandnetze begonnen, auf deren Basis sie zunehmend Mobilfunk-/Festnetz-Bndelprodukte fr Sprachund Datendienste mit hufig hnlichen Produkt- und Preisparametern anbieten. E-Plus ist dem gegenber der einzig verbliebene reine Mobilfunknetzbetreiber. Fr E-Plus bestand auch aufgrund der diskriminierenden Spektrumskappe und damit einhergehender Marktverdrngungspotentiale bis zum Abschluss der 2010-Frequenzauktion bezglich der Mglichkeit eines Roll-Outs von mobilen Breitbanddiensten eine groe Unsicherheit. Dies hat dazu beigetragen, dass E-Plus erst danach massiv mit dem Ausbau des eigenen mobilen Breitbandnetzes begonnen hat und erst im Laufe des letzten Jahres auch im Datenmarkt mit hnlichen Wettbewerbsimpulsen (Mein BASE Internet Inside Flatrate etc.) beginnen konnte wie bereits zuvor im Sprachmarkt. Betriebs- und Geschftsgeheimnis:

Smtliche dieser Aspekte haben dazu beigetragen, dass sich die Marktanteile im MobilfunkEndkundenmarkt fr Datendienste in den letzten vier Jahren deutlich zu Gunsten der bereits den Sprachmarkt dominierenden Deutsche Telekom und Vodafone verschoben haben.

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BKartA, B7-61/07, Rdnr.137, 155ff. BKartA, B7-61/07, Rdnr.120.

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Es besteht somit die Gefahr, dass E-Plus als der Herausforderer im deutschen Mobilfunkmarkt aufgrund der bestehenden regulatorischen Rahmenbedingungen im wachsenden Mobilfunk-Endkundenmarkt nicht die gleichen Marktimpulse wird setzen knnen wie im Mobilfunk-Endkundenmarkt fr Sprachtelefonie. Dies wrde offenkundig nicht nur zu einer dauerhaften Schwchung des Wettbewerbs fhren, sondern sich auch zu Lasten der deutschen Verbraucher auswirken. Da auch kein anderer Netzbetreiber fr hnliche Marktimpulse in Frage kommt, sollte die Bundesnetzagentur bei der Zuteilung der 900 / 1800 MHz- Frequenznutzungsrechte zum 01.01.2017 primr die Regulierungsziele Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs und Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen verfolgen. C. Wege zur Erreichung der Regulierungsziele bei Zuteilung der 900 / 1800 MHzFrequenznutzungsrechte I. Behrdliche 2,4 MHz-Umverteilung mittels Einzelzuteilungen Es stellt sich nunmehr die Frage, auf welche Weise die Regulierungsziele Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs und Wahrung der Nutzer-, insbesondere Verbraucherinteressen bei der zuknftigen Zuteilung der am 31.12.2016 auslaufenden 900 MHz- und 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte erreicht werden knnen. Insofern ist zu bercksichtigen, dass das Bundesverwaltungsgericht der Bundesnetzagentur bei der Gestaltung solcher Zuteilungsentscheidungen uerst weitreichende Handlungsmglichkeiten eingerumt hat. So hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 26.01.2011 (BVerwG 6 C 2.10) zur auf Basis des GSM-Konzepts erfolgten Umverteilung von 900 MHz- und 1800 MHZ-Frequenzen festgestellt, dass die vorgenommenen Umverteilungen von 900 und 1800 MHzFrequenznutzungsrechten als rechtlich zulssige Einzelzuteilungen gem 55 Absatz 3 und 5 TKG zu klassifizieren sind.3 Eine solche Umverteilung kann die Bundesnetzagentur nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts sogar ohne Bedarfsermittlungsverfahren durchfhren, wenn dies mit Rcksicht auf die Regulierungsziele aus 2 Absatz 2 TKG geboten erscheint.4 In formeller Hinsicht ist nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts lediglich erforderlich, dass die Bundesnetzagentur durch eine Beschlusskammer aufgrund mndlicher Verhandlung in Form von Verwaltungsakten handelt.5 Aus den folgenden Grnden sollte die Bundesnetzagentur ohne vorherige Durchfhrung eines formellen Bedarfsermittlungsverfahrens (sptestens) mit Wirkung zum 01.01.2017 durch eine Beschlusskammer aufgrund mndlicher Verhandlung eine Umverteilung von 2 x 2,4 MHz vornehmen, bei der E-Plus 2 x 2,4 MHz zustzliches 900 MHz-Spektrum erhlt und im Gegenzug 2 x 2,4 MHz 1800-Spektrum abgibt. 1. Betriebs- und Geschftsgeheimnis:

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BVerwG 6 C 2.10, Rdnr.24 des amtlichen Umdrucks. BVerwG 6 C 2.10, Rdnr.26 des amtlichen Umdrucks. BVerwG 6 C 2.10, Rdnr.30 des amtlichen Umdrucks.

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2. Regulierungsziele erfordern behrdliche Umverteilung Nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts kann eine solche Umverteilung erfolgen, wenn dies mit Blick auf die Regulierungsziele des 2 Absatz 2 TKG geboten erscheint. Dies ist mit Blick auf die hier zu bercksichtigenden Regulierungsziele Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs und Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen der Fall, da sich die Wettbewerbsbedingungen auf dem deutschen Mobilfunkmarkt nach der 2010-Frequenzauktion bereits verschlechtert haben: Bei der Ausgestaltung der Zuteilungsbedingungen fr die in 2010 im Wege einer Versteigerung vergebenen Frequenzen stand vor allem das Ziel im Vordergrund, 800 MHzSpektrum aus der Digitalen Dividende schnell dem Markt zur Verfgung zu stellen, um in Deutschland mglichst schnell eine flchendeckende Breitbandversorgung zu erreichen. Bezglich der Rechtmigkeit und Fairness der dafr von der Bundesnetzagentur festgelegten Vergabebedingungen gab und gibt es zahlreiche Diskussionen, insbesondere hinsichtlich der in der Auktion geltenden diskriminierenden Spektrumskappe zu Gunsten der den Markt bereits zuvor dominierenden Anbieter Deutsche Telekom und Vodafone. Unabhngig von der Frage, ob nach der letztjhrigen Frequenzauktion die Schwelle zu frequenzbedingten Wettbewerbsverzerrungen bereits jetzt berschritten ist oder noch nicht, drfte unstreitig sein, dass die letztjhrige Frequenzauktion eher zu einer Verschlechterung, denn zu einer Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen auf dem deutschen Mobilfunkmarkt gefhrt hat.
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So hat sich aufgrund der Auktion die Ausstattung der fr die Bestreitbarkeit des Endkundenmarkts fr mobile Datendienste besonders gut geeigneten Flchenfrequenzen unter 1 GHz deutlich weiter zu Gunsten der den Markt bereits zuvor dominierenden Deutschen Telekom und von Vodafone verschoben. Diese Verschiebung war vorhersehbar, da Deutsche Telekom und Vodafone im Zeitraum von 1990 bis 2016 von erheblichen, auf behrdlichen Einzelzuteilungen beruhenden, Frequenzkostenvorteilen gegenber den E-Netzbetreibern profitieren konnten und knnen (dazu a.). Diese Frequenzkostenvorteile haben erheblich dazu beigetragen, dass es in Deutschland weiterhin eine 2-Klassengesellschaft unter den Mobilfunknetzbetreibern gibt, in welcher der Gewinn der Deutschen Telekom den Umsatz von E-Plus bersteigt (dazu b). Es liegt somit nahe, dass die durch behrdliche Einzelzuteilungen verursachten Frequenzkostenvorteile von Deutscher Telekom und Vodafone nur (zumindest annherungsweise) behoben werden knnen, wenn dies ebenfalls durch behrdliche Einzelzuteilungen erfolgt. a. Berechnung einzelzuteilungsbedingter Frequenzkostenvorteile der D-Netzbetreiber auf Basis des Wiener Gutachtens bzw. des Entscheidungsentwurfs zur Frequenzverteilungsuntersuchung Die Bundesnetzagentur begrndet ihren Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung im Wesentlichen mit den im Wiener Gutachten angestellten Berechnungen zu objektiv-frequenztechnischen Nachteilen. Da das Wiener Gutachten die konomische Grundlage fr die Entscheidung in der Frequenzverteilungsuntersuchung bilden soll, sollten dessen Prinzipien auch in diesem Verfahren angewandt werden. Entsprechend wird der im Wiener Gutachten vorgenommene Berechnungsansatz nachfolgend angewandt, um den Marktpreis fr die den deutschen Mobilfunknetzbetreibern durch behrdliche Einzelzuteilungen auf dem Markt fr den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten gewhrten Frequenznutzungsrechte zu ermitteln. Es zeigt sich dabei, dass den D-Netzbetreibern bis Ende 2016 ein um ein Vielfaches wertvolleres Spektrum zugeteilt worden ist als den E-Netzbetreibern: So erhielten die D-Netzbetreiber mit Lizenzierung im Jahr 1990 jeweils 2 x 12,4 MHz im 900 MHz-Band. Die Lizenzlaufzeit betrgt aufgrund der Lizenzverlngerung bis 2016 jeweils 27 Jahre. Die E1-Lizenz wurde 1993 vergeben und hat aufgrund der Lizenzverlngerung bis 2016 eine Laufzeit von 24 Jahren. Die Anfangsausstattung von E-Plus lag dabei bei 2 x 22,4 MHz 1800 MHz-Spektrum.6 2006 fand eine Frequenzverlagerung statt, bei der die E-Netze je 2 x 5 MHz auf dem 900 MHz-Spektrum erhielten und im Gegenzug je 2 x 5 MHz aus dem 1800 MHz-Spektrum abgeben mussten.7

E-Plus hat diese Ausstattung erst sukzessiv ber einen Zeitraum von mehreren Jahren erhalten. Eine weitere Aufsplittung wrde die durch behrdliche Einzelzuteilungen gewhrten Frequenzkostenvorteile der D-Netzbetreiber noch weiter erhhen. 7 Die erste Vergabe von 1800 MHz-Ergnzungsspektrum aus dem Jahr 1999 wird hier nicht bercksichtigt, da diese im Wege einer Auktion und nicht als Einzelzuteilung erfolgte.

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gepaartes Spektrum D1 Zeitraum 900 MHz (Laufzeit) 1800 MHz (Laufzeit) 1990 - 2016 12,4 (27 Jahre) -

E2 1997 1990 - 2016 1993 - 2005 2006 - 2016 2005 2006 - 2016 12,4 5 5 (27 Jahre) (11 Jahre) (11 Jahre) 22,4 17,4 22,4 17,4 (13 Jahre) (11 Jahre) (9 Jahre) (11 Jahre)

D2

E1

Wenn nun wie im Wiener Gutachten erfolgt zur Ermittlung des Werts des Spektrum die Auktionsergebnisse aus dem Jahr 2010 herangezogen werden, ergeben sich folgende Werte fr 800 und 1800 MHz:
Gesamterls () 3.576.475.000 104.355.000 2010 Wert pro 100 KHz (gepaart) Wert pro 100 KHz (gepaart) /Jahr () () 11.921.583 417.420 794.772 27.828

Spektrum 800 MHz

Menge 2 x 30

1800 MHz 2 x 25

Unter der auch von der Bundesnetzagentur im Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung getroffenen Annahme, dass der Wert des 800 MHzSpektrums dem des 900 MHz-Spektrum gleich zu setzen ist, lassen sich so die Werte der den GSM-Lizenznehmern zugeteilten Frequenzen ber den jeweiligen Lizenzierungszeitraum ermitteln8:
Wert des Spektrums () D1 Zeitraum 900 MHz 1800 MHz Summe 2.660.897.400 2.660.897.400 1990 - 2016 D2 1990 - 2016 E1 437.124.722 81.035.136 53.262.792 56.101.248 571.422.650 E2 437.124.722 53.262.792 546.488.762

1993 - 2005 2006 - 2016 1997 - 2005 2006 - 2016

2.660.897.400 2.660.897.400

Damit wurden den D-Netzbetreiber durch behrdliche Einzelzuteilungen Spektrum zugeteilt, das 4,7 Mal so viel wert ist wie das der E-Netzbetreiber. Ein D-Netzbetreiber hat dadurch gegenber jedem E-Netzbetreiber eine um mehr als 2 Mrd. 9 wertvollere Frequenzausstattung.10 Die nachstehende bersicht verdeutlicht den ungleichen Wert der auf behrdlichen Einzelzuteilungen beruhenden Frequenzausstattungen der D-Netze im Vergleich zu E-Plus:

Auf die Ermittlung der Verzinsung wird an dieser Stelle verzichtet. Aufgrund des frhen Markteintritts der D-Netze wrde sich dadurch das Ungleichgewicht zu Lasten der E-Netzbetreiber weiter verstrken. 9 Bercksichtigt man nur den Zeitraum ab 1993, so ergibt sich fr die D-Netze immer noch eine um 1,8 Mrd. wertvollere Frequenzausstattung. 10 Wie gro der Vorteil tatschlich ist, den die D-Netzbetreiber durch ihre wertvollere Frequenzausstattung und ihre lngere Lizenzlaufzeit genieen, verdeutlicht folgende Rechnung: Selbst dann, wenn die Bundesnetzagentur zum 1.1.2017 2 x 7,4 MHz aus dem 900 MHz-Spektrum an E-Plus zuteilen wrde, msste die Laufzeit der E1-Lizenz um 33 Jahre (bis 2050!] verlngert werden, um den Vorteil, den die D-Netze bis Ende 2016 erzielt haben, auszugleichen.

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Wert des durch Einzelzuteilung vergebenen Spektrums (in ) kumuliert


3.000.000.000 2.500.000.000 2.000.000.000 D1 1.500.000.000 1.000.000.000 500.000.000 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 E1

b. Zwei-Klassengesellschaft unter den deutschen Mobilfunknetzbetreibern Klassengesellschaft Diese auf behrdlichen Einzelzuteilungen beruhenden frequenzbedingten Wettbewerbsvorteile der D-Netzbetreiber haben neben der sequentiellen Lizenzierung Netzbetreiber erheblich, wenn nicht entscheidend, dazu beigetragen, dass es sich beim deutschen Mobilfunkmarkt auch heute noch um eine Zwei Zwei-Klassen-Gesellschaft handelt. Gesellschaft So haben die insbesondere von E Plus ausgehenden Wettbewerbsvorste zwar eine aus E-Plus Verbrauchersicht positiv zu bewertende Senkung des Endkundenpreisniveaus erwirkt, fhrten jedoch nicht zu einer substantiellen Vernderung der Marktanteile:

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Diese starre Verteilung der Marktanteile weist eine starke Korrelation zwischen Frequenzverteilung und den jeweiligen Marktanteilen auf:

Auch in finanzieller Hinsicht gibt es weiterhin zwei unterschiedliche Klassen von Netzbetreibern. So sind die Umstze der D Netzbetreiber fast zweieinhalb Mal so hoch wie D-Netzbetreiber die der E-Netzbetreiber. So ist das Betriebsergebnis (EBITDA) von T Mobile hher als der gesamte E T-Mobile E-Plus-Umsatz:

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Dies fhrt dazu, dass sich im Hinblick auf die Finanzkraft der deutschen Mobilfunknetzbetreiber die Schere im Zeitverlauf immer weiter ffnet. Die nachstehende Darstellung des kumulierten EBITDA von T Mobile und E T-Mobile E-Plus verdeutlicht diese Entwicklung11:

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Eine Darstellung des kumulierten EBITDA seit Beginn der Lizenzierung wrde noch grere Unterschiede belegen. Lizenzierung

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II. Sofortige Klarstellung zu harter 800 / 900 MHz-Spektrumskappe erforderlich Sollte die Bundesnetzagentur entgegen der unter I. dargestellten Ausfhrungen dennoch ein Bedarfsermittlungsverfahren durchfhren wollen, sollte vor Erffnung dieses Bedarfsermittlungsverfahrens klargestellt werden, dass die in Ziffer IV.3.2. der 2010Auktionsbedingungen angelegte anbieterbezogene Bietrechtsbeschrnkung auf 2 x 20 MHz 800 / 900 MHz-Spektrum dergestalt fr die zuknftige Zuteilung der Ende 2016 auslaufenden 900 MHz- und 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte gilt, dass mit Wirkung ab 01.01.2017 dann tatschlich kein Marktteilnehmer ber mehr als 2 x 20 MHz 800 / 900 MHz-Frequenzen verfgen darf. Die Bundesnetzagentur hatte in den 2010-Auktionsbedingungen dem Grunde richtigerweise festgestellt, dass insbesondere das Regulierungsziel der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs gebietet, dass im deutschen Markt mglichst viele Nutzer ber ausreichend 800 / 900 MHz- und damit ber besonders wertvolles Flchenspektrum verfgen sollten und deshalb eine anbieterbezogene Spektrumskappe von 2 x 20 MHz 800 / 900 MHz-Frequenzen festgelegt. Leider hat die Bundesnetzagentur den bereits dominanten Mobilfunknetzbetreibern Deutsche Telekom und Vodafone in der 2010-Frequenzauktion erlaubt, diese 2 x 20 MHzSpektrumskappe zu berschreiten und jeweils auf Frequenzspektrum zu bieten, das sich einschlielich des bereits zugeteilten Spektrums auf 2 x 22,4 MHz 800 / 900 MHzFrequenzen summiert.12 Diese Bevorzugung von Deutscher Telekom und Vodafone wurde im Wesentlichen damit begrndet, dass die 900 MHz-Frequenznutzungsrechte der D-Netzbetreiber vollstndig bis Ende 2016 verlngert worden seien, und dass selbst ein teilweiser Widerruf dieser Nutzungsrechte vor Ende 2016 in ungerechtfertigter Weise in deren eingerichteten und ausgebten Netzbetrieb eingreifen wrde. Diese Rechtfertigung lsst sich fr den Zeitraum ab 01.01.2017 nicht mehr anfhren. Es sollte daher bereits vor der Erffnung eines etwaigen Bedarfsermittlungsverfahrens klargestellt werden, dass ab dem 01.01.2017 dann tatschlich kein Netzbetreiber mehr ber mehr als 2 x 20 MHz im 800 / 900 MHz-Band verfgen darf. Ansonsten ist nicht nmlich durchaus wahrscheinlich, dass in einem Bedarfsermittlungsverfahren Knappheit festgestellt wird, obwohl sich diese Knappheit aufgrund einer versptet erfolgten Klarstellung zu einer harten 800 / 900 MHz-Spektrumskappe nie realisieren kann. Dadurch wrden alle Marktbeteiligten in unntige regulierungsinduzierte Verfahren getrieben, welche die Planungssicherheit belasten und damit letztlich zu einer Verzgerung des weiteren Ausbaus der mobilen Breitbandnetze in Deutschland fhren wrden. III. Behrdliche Umverteilung Knappheitsfeststellung vornehmen durch Einzelzuteilungen notfalls trotz

Sollte die Bundesnetzagentur entgegen der unter I. dargestellten Ausfhrungen ein Bedarfsermittlungsverfahren durchfhren wollen und entgegen der unter II. dargestellten Ausfhrungen zuvor keine Klarstellung zu einer harten 800 / 900 MHz-Spektrumskappe vornehmen und dann im Rahmen des Bedarfsermittlungsverfahrens Knappheit feststellen, so sollte sie gleichwohl von dem ihr in 55 Abs.9 TKG eingerumten Ermessen Gebrauch machen und trotz der Knappheitsfeststellung Einzelzuteilungen vornehmen, die dazu fhren, dass E-Plus (sptestens) mit Wirkung zum 01.01.2017 2 x 2,4 MHz zustzliches 900 MHzSpektrum erhlt und im Gegenzug 2 x 2,4 MHz 1800-Spektrum abgibt.
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Deutsche Telekom und Vodafone haben von dieser Mglichkeit vollstndig Gebrauch gemacht.

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1. Ungleichverteilung ist gerade durch Einzelzuteilungen erfolgt Das Ermessen der Bundesnetzagentur, im Wege von Einzelzuteilungen die dargestellten Umverteilungen vorzunehmen, ist auf Null reduziert, da die auf Basis des im Wiener Gutachten und im Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung verwandten Ansatzes ermittelten Frequenzkosten- und Wettbewerbsvorteile von Deutscher Telekom und Vodafone durch behrdliche Einzelzuteilungen hervorgerufen worden sind. 2. Gesamtwirtschaftliche Erwgungen erfordern Einzelzuteilungen Unabhngig davon sollte die Bundesnetzagentur jedoch auch aus gesamtwirtschaftlichen Erwgungen im Wege von Einzelzuteilungen die dargestellten Umverteilungen vornehmen. Die vier Mobilfunknetzbetreiber befinden sich derzeit in einer Hochinvestitionsphase, in der sie ihre mobilen Breitbandnetze stetig weiter ausbauen, um der wachsenden endkundenseitigen Nachfrage nach breitbandigen Mobilfunkanschlssen nachzukommen und um dadurch auch auf die Breitbandstrategieziele der Bundesregierung einzuzahlen. Ferner sind die vier deutschen Mobilfunknetzbetreiber stetig zunehmendem Wettbewerbsdruck durch mobilfunkfremde, teilweise uerst verhandlungsstarke und teilweise weltweit agierende, Diensteanbieter ausgesetzt, die zu erheblichen Umwlzungen des Marktes fhren. Darber hinaus waren und sind die Mobilfunknetzbetreiber einer wachsenden Anzahl gesetzgeberischer und regulatorischer Manahmen ausgesetzt, welche die eigene Einnahmesituation und die eigenen Investitionsfhigkeit erheblich negativ beeinflussen. So mussten die deutschen Mobilfunknetzbetreiber in 2010 neben erheblichen Aufwendungen fr die in der Frequenzauktion ersteigerten Frequenzen beispielsweise eine weitere Absenkung der EU-Preisobergrenzen fr Roaming-Dienstleistungen sowie eine teilweise mehr als 50% umfassende Absenkung der Mobilfunkterminierungsentgelte verkraften. In 2011 kamen weitere Absenkungen der EU-Preisobergrenzen fr RoamingDienstleistungen hinzu. Fr 2012 sind durch die TKG-Novelle eine Reihe weiterer gesetzlicher Preisvorgaben (Kostenlose Warteschleifen etc.), eine abermalige Ausdehnung und Verschrfung der EUPreisobergrenzen fr Roaming-Dienstleistungen sowie eine weitere vermutlich abermals deutliche Absenkung der Mobilfunkterminierungsentgelte zu erwarten. Aufgrund der Vielzahl, Erheblichkeit und engen zeitlichen Taktung von Regulierungsmanahmen wurde seitens der Monopolkommission deshalb bereits die Befrchtung geuert, dass diese vielfltigen Umsatzreduzierungen letztlich sogar eine Marktkonsolidierung befrdern knnten. Um dies zu verhindern und um den deutschen Mobilfunknetzbetreibern einen schnellen Ausbau ihrer mobilen Breitbandnetze zu ermglichen, sollte daher von einer Versteigerung der Ende 2016 auslaufenden Frequenznutzungsrechte aus gesamtwirtschaftlichen Grnden abgesehen und im Wege von Einzelzuteilungen die oben dargestellte kleine Umverteilung von 900 und 1800 MHz-Frequenznutzungsrechten vorgenommen werden.

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D. Anmerkungen zu einzelnen Eckpunkten Unabhngig von den Erwgungen in Abschnitt B. und C. mchte E-Plus die im Eckpunktepapier aufgefhrten einzelnen Eckpunkte wie folgt kommentieren: Zu Eckpunkt 1 (S.3f): Die Bundesnetzagentur fhrt in Eckpunkt 1 aus, dass die vom Eckpunktepapier umfassten 900 und 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte aufgrund bestandsgeschtzter GSM-Lizenzen bis zum 31.12.2016 zugeteilt seien. E-Plus merkt insofern an, dass die bestandsgeschtzten GSM-Lizenzen von Deutscher Telekom und Vodafone am 31.12.2009 ausgelaufen sind. E-Plus hat gegen deren Verlngerung Rechtsmittel eingelegt, da E-Plus mit Antrag vom 22.09.2006 einen Teil der lizenzgegenstndlichen 900 MHZ-Frequenznutzungsrechte selbst beansprucht und keine Zustimmung zu der 2009 erfolgten Nutzungsverlngerung zu Gunsten von Deutscher Telekom und Vodafone gegeben hat. Die derzeit von Deutscher Telekom und Vodafone genutzten 900 MHz-Frequenzen sind daher nicht bestandsgeschtzt. Die Bundesnetzagentur fhrt in Eckpunkt 1 ferner ihre Absicht aus, smtliche Ende 2016 auslaufenden 900 MHz- und 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte gemeinsam bereitzustellen. E-Plus merkt insofern an, dass die Deutsche Telekom und Vodafone aufgrund behrdlicher Einzelzuteilungen im Zeitraum von 1990 bis 2016, mithin in der grten Marktwachstumsphase und ber einen Zeitraum von 27 Jahren, 2 x 12,4 MHz 900 MHzSpektrum nutzen konnten. E-Plus und Telefnica O2 konnten dem gegenber erst seit 2006, also in einer Phase abebbenden Marktwachstums und ber einen Zeitraum von nur (knapp) 11 Jahren, 2 x 5 MHz 900 MHz-Spektrum nutzen. Deutsche Telekom und Vodafone haben auf Basis des im Wiener Gutachten und im Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung verwandten Ansatzes zur Bestimmung von Frequenzkosten gegenber E-Plus und Telefnica O2 dadurch von einem Frequenzkosten- und Wettbewerbsvorteil von jeweils mehr als 2 Milliarden Euro profitiert. Selbst wenn die Bundesnetzagentur entgegen der Ausfhrungen zu C.I. ein Bedarfsermittlungsverfahren durchfhren, entgegen der Ausfhrungen zu C.II. zuvor keine Klarstellung zu einer harten 800 / 900 MHz-Spektrumskappe abgeben und entgegen der Ausfhrungen zu C.III. bei einer Knappheitsfeststellung keine Umverteilung im Wege von Einzelzuteilungen vornehmen sollte, sollte jedenfalls die Verlngerung der 2 x 5 MHzFrequenznutzungsrechte von E-Plus erwogen werden. Die Bundesnetzagentur fhrt in Eckpunkt 1 schlielich aus, dass der Schutz der Frequenznutzungen in den an das 900 MHz-Band angrenzenden Frequenzbereichen durch den jeweiligen Frequenzzuteilungsinhaber im 900 MHz-Frequenzbereich zu gewhrleisten ist. E-Plus vertritt insofern die Auffassung, dass eine nachbarschaftliche Frequenznutzung alle und nicht nur einzelne Nutzer verpflichtet, auf strungsfreie Frequenznutzungsmglichkeiten in allen benachbarten Frequenzbndern hinzuwirken. Zu den Erluterungen zu Eckpunkt 1 (S. 11f): Die Bundesnetzagentur fhrt im letzten Abschnitt aus, dass sie die gemeinsame Vergabe der gesamten zum 01.01.2017 verfgbaren 900 und 1800 MHz-Frequenzen anstrebt, um knstliche Frequenzknappheiten zu vermeiden. E-Plus teilt die Auffassung, dass knstliche Frequenzknappheiten vermieden werden sollten.
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E-Plus regt daher nochmals an, dass die Bundesnetzagentur vor einer etwaigen Erffnung eines Bedarfsermittlungsverfahrens klarstellt, dass ab dem 01.01.2017 eine anbieterbezogene harte 800 / 900 MHZ-Spektrumskappe von 2 x 20 MHz Anwendung findet. E-Plus regt ferner an, dass die Bundesnetzagentur frhzeitig klarstellt, dass das verfgbare Spektrum den tatschlichen Bedrfnissen entsprechend nachgefragt werden kann. Wenn ein Anbieter beispielsweise 2 x 2,4 MHz Spektrum begehrt, sollte er unabhngig vom gewhlten Zuteilungsverfahren die Mglichkeit haben, 2 x 2,4 MHz Spektrum zu erwerben. Zu Eckpunkt 2 (Seite 4f): Die Bundesnetzagentur kndigt an, dass sie im 4. Quartal 2011 ein frmliches Bedarfsermittlungsverfahren einleiten wird, in dem Unternehmen ihr Interesse an der Nutzung der ab 01.01.2017 verfgbaren 900 / 1800 MHz-Frequenzen bekunden knnen. Ferner skizziert die Bundesnetzagentur die im Rahmen einer solchen Bedarfsanmeldung vorzulegenden Angaben. Aus Sicht von E-Plus sind in einem etwaigen Bedarfsermittlungsverfahren Vorkehrungen zu treffen, dass dieses Bedarfsermittlungsverfahren nicht strategisch missbraucht wird. So ist beispielsweise denkbar, dass sich ein Unternehmen an diesem Bedarfsermittlungsverfahren beteiligt, das ohne tatschliche eigene Nutzungsabsichten Bedarf anmeldet, um eine knstliche Knappheitssituation hervorzurufen, die bisherigen Frequenznutzungsinhaber in ein kostenintensives Versteigerungsverfahren zu treiben, und um sich dadurch letztlich im Endkundenbereich regulierungsinduzierte Vorteile zu verschaffen. Ein solches Szenario ist angesichts konvergierender Mrkte nicht unrealistisch und knnte nicht nur fr kleinere Nischenanbieter sondern auch fr sehr finanzstarke Unternehmen interessant sein. Wir bitten die Bundesnetzagentur daher zu erlutern, wie sie derartige Missbrauchsflle verhindern wird. Bei der Auswertung des avisierten Bedarfsermittlungsverfahrens sollte schlielich bercksichtigt werden, ob ein Bedarfsanmelder die Erfllung der gesetzlichen Voraussetzungen bereits durch bisherige Frequenznutzungen bzw. darauf aufbauende Kundenangebote bewiesen hat oder ob bisherige Frequenznutzungen nahelegen, dass damit lediglich finanzstrategische oder andere endkundenmarktfremde Ziele verfolgt werden. Wie bereits dargelegt, sollte vor einem etwaigen Bedarfsermittlungsverfahren zudem klargestellt werden, dass mit Wirkung zum 01.01.2017 dann tatschlich fr alle Marktteilnehmer eine anbieterbezogene harte Spektrumskappe von 2 x 20 MHz 800 / 900 MHz-Spektrum Anwendung findet. Geschieht dies nicht, sollte vor einem Bedarfsermittlungsverfahren jedenfalls klargestellt werden, ob es bei einer dann mglichen regulierungsinduzierten Knappheit - eine separate Knappheitsbetrachtung des 900 und des 1800 MHz-Bands geben wird. Hinsichtlich der sachlichen und subjektiven Kriterien fr die Darlegung eines Frequenzbedarfs merkt E-Plus an, dass beim Umfang der Darlegungslast bercksichtigt werden sollte, ob ein Bedarfsanmelder die Erfllung dieser regulatorischen Kriterien bereits in der Vergangenheit nachgewiesen hat.

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Zu den Erluterungen zu Eckpunkt 2 (Seiten 12 ff): Zu 2. Anforderungen an ein Bedarfsermittlungsverfahren: Die Bundesnetzagentur fhrt aus, dass zum jetzigen Zeitpunkt eine Frequenzknappheit nicht als unwahrscheinlich erscheint, und dass unter anderem das im E-Plus-Antrag vom 22.09.2006 bekundete Begehren nach weiterem 900 MHz-Spektrum fr die Durchfhrung eines Bedarfsermittlungsverfahrens spreche. Diesen Antrag auf Zuteilung weiterer 2 x 3,6 MHz zustzlichen 900 MHz-Spektrum hat die Bundesnetzagentur auf Seite 9 des Entscheidungsentwurfs zur Frequenzverteilungsuntersuchung im Wortlaut verffentlicht. In inhaltlicher Hinsicht mchte E-Plus darauf hinweisen, dass E-Plus seit lngerem bekundet, dass bereits eine kleine Umverteilung von 2 x 2,4 MHz 900 gegen 1800 MHz-Frequenzen ausreichend ist, um das durch behrdliche Einzelzuteilungen hervorgerufene frequenzbedingte Ungleichgewicht im deutschen Mobilfunkmarkt zu beheben. Da die Bundesnetzagentur fnf Jahre nach Antragstellung doch noch eine Bescheidung des E-Plus-Antrags vom 22.09.2006 beabsichtigt, hat E-Plus den Antrag vom 22.09.2006 am 11.08.2011 daher nun auch formell auf einen Umfang von 2 x 2,4 MHz beschrnkt. In zeitlicher Hinsicht mchte E-Plus zudem darauf hinweisen, dass bereits der E-Plus-Antrag vom 22.09.2006 lediglich den Zeitraum vom 01.01.2010 bis zum 31.12.2016 betraf. Eine Klarstellung hat E-Plus im modifizierten Antrag vom 11.08.2011 ebenfalls vorgenommen. Der modifizierte Antrag vom 10.08.2011 lautet im Wortlaut. Der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG werden zum 01.01.2010, zumindest jedoch mit sofortiger Wirkung, und bis zum 31.12.2016 aus dem Frequenzbereich 880-915 / 925-960 MHz im Umfang von 2 x 2,4 MHz weitere Frequenzen fr die bundesweite Nutzung fr den drahtlosen Netzzugang zur Erbringung von Telekommunikationsdiensten zugeteilt. Soweit der Antrag vom 22.09.2006 einen Umfang von 2 x 2,4 MHz berschritten hat, wird er nicht mehr aufrechterhalten. Im Gegenzug erklrt sich die Antragstellerin bereit, auf eine gleiche Menge von Frequenzen aus dem Frequenzbereich 1763,1-1780,5 / 1858,1-1875,5 MHz zu verzichten und die Nutzung dieser Frequenzen zu beenden. Vor diesem Hintergrund merkt E-Plus an, dass weder der E-Plus-Antrag vom 22.09.2006 noch der modifizierte E-Plus-Antrag vom 11.08.2011 Anhaltspunkte dafr liefern kann, dass das 900 MHz-Spektrum ab dem 01.01.2017 knapp sein wird. Aus Sicht von E-Plus wird eine Knappheitsfeststellung vielmehr entscheidend davon abhngen, ob die Bundesnetzagentur vor dem avisierten Bedarfsermittlungsverfahren klarstellt, dass mit Wirkung zum 01.01.2017 dann tatschlich fr jeden Marktteilnehmer eine Spektrumskappe von 2 x 20 MHz 800 / 900 MHz-Spektrum gelten wird. Zu Eckpunkt 3 (S.5) / Erluterungen zu Eckpunkt 3 (S.17): Die Bundesnetzagentur fhrt aus, dass sie die Bedarfsfeststellung verffentlichen wird, um dem Informationsbedrfnis der Allgemeinheit Rechnung zu tragen und insbesondere den potentiellen Bewerbern Transparenz zu verschaffen. Diese Verffentlichung sollte dergestalt erfolgen, dass verffentlicht wird, welches Unternehmen in welchem Frequenzband wie viel Bedarf geltend gemacht hat. Denn nur so kann fr potentielle Bewerber transparent werden, ob es tatschlich einen nachvollziehbaren Bedarfsberhang gibt oder ob dieser regulierungsinduziert ist.

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Zu Eckpunkt 4 (S.5): Die Bundesnetzagentur fhrt aus, dass im Rahmen des Nutzungszwecks drahtloser Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten mit Wirkung zum 01.01.2017 eine Beschrnkung des Einsatzes bestimmter Techniken nicht stattfindet. Im Entscheidungsentwurf zur Frequenzverteilungsuntersuchung begrndet die Bundesnetzagentur ihr Ergebnis, dass die bestehende 900 MHz-Frequenzausstattung der deutschen Mobilfunknetzbetreiber keine Wettbewerbsverzerrungen hervorruft, im Wesentlichen damit, dass Deutsche Telekom, Vodafone und Telefnica O2 nach ihrer Auffassung bis Ende 2016 keinen Antrag auf Nutzungsflexibilisierung ihres 900 MHzSpektrums stellen werden. Geschieht dies doch, beabsichtigt die Bundesnetzagentur eine abermalige Frequenzverteilungsuntersuchung durchzufhren. Folgerichtig muss auch fr den Zeitraum ab 01.01.2017 eine Vorkehrung getroffen werden, dass die bestehende 900 MHz-Frequenzausstattung der deutschen Mobilfunknetzbetreiber keine frequenzbedingten Wettbewerbsverzerrungen hervorruft. Die in Eckpunkt 4 avisierte unkonditionierte Freigabe von Technologien im 900 MHz-Band darf daher nur erfolgen, wenn (sptestens) zum 01.01.2017 auch eine Umverteilung von 2 x 2,4 MHz 900 gegen 1800 MHz-Frequenzen stattgefunden hat, welche allen Mobilfunknetzbetreibern die Mglichkeit gibt, im 900 MHz-Bereich einen Parallelbetrieb von Sprach- und Datendiensten durchzufhren. Zu Eckpunkt 5 (S.5): E-Plus begrt, dass die Ende 2016 auslaufenden 900 / 1800 MHz-Frequenznutzungsrechte abermals zur bundesweiten Nutzung bereit gestellt werden sollen. Zu den Erluterungen zu Eckpunkt 6 (S.19 ff): Grundausstattung: Die Bundesnetzagentur fhrt in puncto Grundausstattung aus, dass sie es jedem Unternehmen selbst berlassen mchte, die eigene Grundausstattung selbst festzulegen. Vor diesem Hintergrund ist es umso bedeutender, dass die Bundesnetzagentur vor einem etwaigen Bedarfsermittlungsverfahren auch zur regulatorisch zulssigen Maximalausstattung Stellung nimmt, da die Unternehmen bei der internen Bestimmung der eigenen Grundausstattung solche Vorgaben zwingend mit bercksichtigen mssen. E-Plus weist daher nochmals darauf hin, dass die Bundesnetzagentur vor einem etwaigen Bedarfsermittlungsverfahren klarstellen sollte, dass mit Wirkung zum 01.01.2017 dann tatschlich fr jeden Marktteilnehmer eine harte Spektrumskappe von 2 x 20 MHz 800 / 900 MHz-Spektrum gilt. Befristung der Nutzungsrechte: Die Bundesnetzagentur fhrt zur Befristung der Nutzungsrechte aus, dass im Bereich des Mobilfunks bislang Laufzeiten von 15 und 20 Jahren festgelegt wurden. Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht nachvollziehbar, dass die 2 x 5 MHz 900 MHzFrequenzen von E-Plus/Telefnica O2 bereits nach gut 11 Jahren neu zugeteilt werden sollen, obwohl Deutsche Telekom und Vodafone ihre 2 x 12,4 MHz 900 MHzFrequenznutzungsrechte bis Ende 2016 ber 27 Jahre genutzt haben werden, ohne dass diese Frequenzen dem Markt whrend dieses Zeitraums zur Verfgung gestellt wurden. Die Bundesnetzagentur sollte daher jedenfalls die Verlngerung der 2 x 5 MHzFrequenznutzungsrechte von E-Plus erwgen.
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Versorgungsverpflichtung: Die Bundesnetzagentur stellt dar, dass es bisher sehr hohe Bevlkerungsversorgungsverpflichtungen der einzelnen Mobilfunknetzbetreiber (zwischen 75% und 98% der Bevlkerung) gibt. Die frhzeitige Kenntnis ber die auch zuknftig geltenden Versorgungsverpflichtungen kann mageblichen Einfluss auf die Bewertung eines Frequenzbedarfs haben. Sie stellen einen wichtigen Parameter dar, der die Nachfrage nach Spektrum determiniert. Um bei der Bedarfsabfrage aussagekrftige und verlssliche Informationen zu erhalten, sollte daher vor einem etwaigen Bedarfsermittlungsverfahren festgelegt werden, welche Versorgungsverpflichtungen mit den jeweiligen Frequenzen einhergehen und inwiefern bereits erfllte Versorgungsverpflichtungen hierauf angerechnet werden. Geschieht dies nicht, kann die Bedarfsermittlung zu einer Schein-Knappheit fhren, bei der Unternehmen Bedarf anmelden, den sie dann, wenn die Versorgungsauflagen feststehen, nicht mehr geltend machen werden bzw. knnen. Zu Eckpunkt 7 (S.6): Die Bundesnetzagentur vertritt die Auffassung, dass die Ausgestaltung etwaiger Vergabebedingungen erst nach Durchfhrung der gesetzlich vorgegebenen Anhrungen der betroffenen Kreise zu treffen ist. Dies mag grundstzlich richtig sein. Die Bundesnetzagentur sollte jedoch bereits vor Durchfhrung eines etwaigen Bedarfsermittlungsverfahrens klarstellen, dass mit Wirkung zum 01.01.2017 dann tatschlich fr jeden Marktteilnehmer eine harte Spektrumskappe bei 2 x 20 MHz 800 / 900 MHz-Frequenzspektrum gilt. Ansonsten bestnde nmlich die Mglichkeit, dass es im Bedarfsermittlungsverfahren zu einer allein regulierungsinduzierten Knappheitsfeststellung kommt, die sich in einem etwaigen Vergabeverfahren von vornherein nicht realisieren knnte. Zu den Erluterungen zu Eckpunkt 7 (S.22 ff): Die Bundesnetzagentur fhrt aus, dass fr die Zuteilung der Ende 2016 auslaufenden Frequenznutzungsrechte im Wesentlichen das Verfahren der Verlngerung gem 55 Abs.8 TKG oder bei Frequenzknappheit der (Neu-) Vergabe der Frequenzen gem 55 Abs.3 und 9, 61 TKG in Betracht kommt. Aufgrund der ihr vom Bundesverwaltungsgericht eingerumten weiten Gestaltungsmglichkeiten steht der Bundesnetzagentur darber hinaus jedoch auch die Mglichkeit zu, ohne Durchfhrung eines Bedarfsermittlungsverfahrens im Wege von Einzelzuteilungen eine kleine Umverteilung des 900 / 1800 MHz-Spektrums vorzunehmen oder dies auch nach einer im Rahmen eines Bedarfsermittlungsverfahrens festgestellten Knappheitsfeststellung zu tun. Zur Erreichung der hier relevanten Regulierungsziele drfte eine Umverteilung im Wege von Einzelzuteilungen jedenfalls alternativlos sein. Die Bundesnetzagentur fhrt ferner aus, in der Verwaltungspraxis habe sich das Versteigerungsverfahren als schnelles und zgiges Verfahren bewhrt. Zudem sei eine Auktion grundstzlich gut geeignet, diejenigen Bewerber auszuwhlen, die am besten geeignet sind, die Frequenzen effizient zu nutzen.
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Diese Aussagen lassen sich vor dem Hintergrund der bisher von der Bundesnetzagentur durchgefhrten Frequenzauktionen jedenfalls dann nicht nachvollziehen, wenn man die Gesamtheit der in 52 Abs.1 TKG festgeschriebenen Frequenzordnungsziele betrachtet: 1999: Die 1999 durchgefhrte Versteigerung von 1800 MHz-GSM-Spektrum gilt heute als Lehrbuchbeispiel fr Bieterkollusion bei multi-object auctions.13 In der Lehre wird insofern ausgefhrt, in der damaligen Auktion habe Mannesmann Mobilfunk durch gezieltes Bietverhalten seine Bietstrategie gegenber T-Mobile signalisiert und so eine frhzeitige Beendigung der Auktion herbeigefhrt. Abgesehen davon, dass kollusives Bietverhalten bekanntermaen zu Ineffizienzen fhrt, entspricht ein solcher Auktionsverlauf sicherlich auch nicht dem Ziel der in 2 Abs. 2 TKG geforderten Frderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Mrkte. 2000: In der UMTS-Auktion im Jahr 2000 erhielten Mobilcom und Quam jeweils den Zuschlag fr 2 x 10 MHz (gepaart) im 2 GHz-Spektrum, Quam ersteigerte zudem einen 5 MHz-Block im TDD-Spektrum. Beide Unternehmen konnten sich wohl auch aufgrund der aus der Ersteigerung jener Frequenzen resultierenden finanziellen Belastungen - nicht am Markt etablieren, so dass deren Frequenzen bis zur Frequenzauktion im Jahr 2010 ungenutzt blieben. Unter der von der Bundesnetzagentur aufgestellten Prmisse, dass es sich bei den Funkfrequenzen um eine knappe ffentliche Ressource handelt, wurde die UMTS-Auktion damit nicht der Anforderung einer effizienten Frequenznutzung ( 52 Abs. 1 TKG) gerecht. 2006: Vor der BWA-Auktion im Jahr 2006 hat die Bundesnetzagentur den Antragstellern die Mglichkeit eingerumt, sich im Falle von festgestellten Bedarfsberhngen binnen 10 Wochen zu einigen, um diese Bedarfsberhnge im Wege der Selbstkoordinierung zu beseitigen, und um eine Entscheidung ber ein etwaiges Vergabeverfahren zu verhindern. Diese Mglichkeit hat die Bundesnetzagentur im Wesentlichen damit begrndet, dass dadurch gerade wettbewerbsintensivierende Lsungen ermglicht werden sollten. Dies impliziert, dass die Bundesnetzagentur selbst davon ausgeht, dass bereits die Entscheidung ber die Durchfhrung einer Auktion (oder eines anderen Vergabeverfahrens) Ergebnisse begnstigen kann, welche dem Regulierungsziel Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs diametral entgegen stehen. 2010: Auch die Frequenzauktion im Jahr 2010 trug weder zu einer effizienten Frequenznutzung bei, noch wurde sie den Regulierungszielen gem 2 Abs. 2 TKG gerecht. So bot bereits das gewhlte Auktionsdesign nicht zuletzt aufgrund der diskriminierenden 800 / 900 MHz-Spektrumskappe - Anreize zu strategischem Bietverhalten, um auf den nachgelagerten Mobilfunk-Endkundenmrkten den Wettbewerb zu reduzieren.14 Die Auktion stand damit in Widerspruch zu den Regulierungszielen Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs und Frderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Mrkte. Aber auch das Ziel der effizienten Frequenznutzung wurde verfehlt. So hat E-Plus ber mehr als 220 Bietrunden versucht, 800 MHz Spektrum zu ersteigern und war bereit, selbst fr einen 2 x 5 MHz Block mehr als 500 Mio. zu bezahlen, konnte sich aber gegenber seinen
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Siehe nur Prof. Dr. Jrgen Jerger, Skript zur Vorlesung im WS 2007/08, Lehrstuhl fr internationale und monetre konomik, Institut fr Volkswirtschaftslehre und konometrie, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultt Universitt Regensburg (2007). 14 Vgl. Prof. Dr. Felix Hffler: Asymmetrische Bietrechte in der Versteigerung der 800 MHz-Frequenzen, Studie fr die E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG, Juli 2009.

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ber eine deutlich berlegene Konzern-Finanzausstattung verfgenden Wettbewerbern nicht durchsetzen und ging letztlich in diesem Frequenzbereich leer aus. Betriebs- und Geschftsgeheimnis:

Demgegenber hat einer der erfolgreichen Bieter bis Mitte 2011 noch keinerlei LTE800Endkundenangebote vermarktet. Das Ziel, allokative Effizienz bei der Frequenzverteilung im Zuge einer Auktion herzustellen, wurde in der 2010-Frequenzversteigerung somit verfehlt. Ein wesentlicher Grund, warum die bisherigen Frequenzversteigerungen den Anforderungen des 52 Abs. 1 TKG nicht gerecht wurden, ist darin zu sehen, dass der potenzielle Zielkonflikt zwischen Effizienz- und Einnahmeziel vom Auktionator unterschtzt wurde. Naturgem wird eine Versteigerung dem Wunsch nach Einnahmeerzielung besser gerecht als alternative Zuteilungs- und Vergabeverfahren. Insbesondere in den Auktionen der Jahre 2000 und 2010 stand aber offenbar das Einnahmeziel im Vordergrund, whrend das Ziel einer effizienten Frequenzallokation vernachlssigt wurde.15 Um eine effiziente Frequenzallokation sicherzustellen, wre es notwendig gewesen, die externen Effekte des Auktionsergebnisses auf den Wettbewerb zu prfen. So sind Frequenzauktionen aus spieltheoretischer Sicht als zweistufige Spiele zu betrachten, bei denen die Ersteigerung von Frequenzen eine Eintrittskarte in den nachgelagerten Mobilfunkmarkt darstellt. Die Bieter haben somit Anreize, durch strategisches Bietverhalten den Wettbewerb auf den nachgelagerten Endkundenmrkten zu schwchen. Die Folge sind wie am obigen Beispiel des 800 MHz-Spektrums aufgezeigt Allokationsineffizienzen. Dsseldorf, 12.08.2011

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Dieser Zielkonflikt ist in der Auktionstheorie hinlnglich bekannt. Wir verweisen auf das Gutachten von Prof. Hffler.

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