A Poltica Externa de Direitos Humanos

Marco Antnio Diniz Brando* Ana Candida Perez**

1. O Brasil o primeiro pas a discursar na abertura das sesses anuais da Assemblia Geral das Naes Unidas, e neste pronunciamento de particular importncia so enunciados princpios, objetivos e preocupaes de nossa poltica externa. A primeira vez que o tema dos direitos humanos foi abordado no discurso brasileiro foi em 1977, na XXXII AGNU, pelo Chanceler Azeredo da Silveira, que anunciou o ingresso do Brasil no rol dos membros da Comisso de Direitos Humanos (CDH), com a finalidade declarada de "contribuir de maneira mais efetiva, no plano da normatividade internacional, para a promoo desses direitos". 2. A iniciativa correspondia ao projeto interno de abertura "lenta, segura e gradual" do governo Geisel em direo redemocratizao, e s aspiraes de setores representativos da sociedade brasileira pela melhoria da situao dos direitos humanos no pas. Do ponto de vista da diplomacia, o Brasil procurava superar os problemas decorrentes das crticas internacionais sobre violaes de direitos atravs da participao ativa e construtiva no principal foro mundial de direitos humanos. Desde ento so traos caractersticos de nossa poltica externa de direitos humanos a interao entre as aspiraes internas pelo contnuo aperfeioamento das garantias dos direitos e liberdades, a afirmao da nossa identidade democrtica e da interdependncia entre direitos humanos e democracia, e a promoo de uma nova insero internacional do pas, que responda aos desafios contemporneos, nos planos interno e externo. 3. Alguns anos depois do pronunciamento do Chanceler Silveira, a evoluo poltica interna permitiu que o Presidente Jos Sarney afirmasse, em 1985, na abertura da XL sesso da Assemblia-Geral da ONU, que "O Brasil acaba de sair de uma longa noite. (...) Com orgulho e confiana, trago a esta Assemblia a deciso de aderir aos Pactos Internacionais das Naes Unidas sobre Direitos Civis e Polticos, Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanas ou Degradantes, e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Com essas decises, o povo brasileiro d um passo na afirmao democrtica do seu Estado e reitera, perante si mesmo e perante toda a Comunidade Internacional, o compromisso solene com os princpios da Carta da ONU e com a promoo da dignidade humana."

4. O processo de redemocratizao foi coroado com a adoo da Constituio Federal de 1988, que afirmou que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado democrtico de direito que tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais de trabalho e da livre iniciativa, e o pluralismo poltico. A Constituio fixou como primeiro objetivo da Repblica a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, e determinou que a prevalncia dos direitos humanos um dos princpios que regem as relaes internacionais do Brasil. A Constituio assegura o mais amplo e detalhado elenco de direitos e liberdades individuais, coletivos e sociais. O legislador conferiu ao cidado as garantias contra o arbtrio e a discriminao, assegurou os direitos civis e polticos, e reconheceu os direitos sociais educao, sade, trabalho, lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia. Afirmou e protegeu os direitos da mulher, da criana, dos portadores de deficincia, e dos indgenas. 5. A Constituio fixou os dispositivos que garantem os direitos humanos como clusulas ptreas, insusceptveis de emendas restritivas, e previu que aos direitos e garantias nela expressos se somam todos aqueles decorrentes dos tratados internacionais celebrados pelo Brasil. A inteno do legislador foi a de ampliar ao mximo o horizonte dos direitos, de tal forma que est tambm previsto que a interpretao da Carta nesse particular deve ser a mais progressista e abrangente, j que o elenco de direitos e garantias no exclui a incorporao de outros decorrentes do regime e dos princpios da Carta (Artigo 5o., LXXVII, pargrafo 2o.). 6. A diplomacia brasileira pauta-se na Constituio ao erigir como uma de suas prioridades a proteo internacional dos direitos humanos, e ao atuar nesse campo em permanente dilogo com a sociedade e com os organismos internacionais e organizaes nogovernamentais. A Constituio explicita o papel fundamental da cidadania na conduo do Estado; a sociedade instada a participar, por exemplo, das polticas pblicas de educao, proteo do meio ambiente, proteo da criana e do adolescente, assistncia social. A parceria governo-sociedade encontrou sua formulao mais precisa no Artigo 204 da Carta Magna, que diz que as aes governamentais de assistncia social tero como uma de suas diretrizes a "participao da populao, por meio de suas organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis". 7. O Presidente Fernando Henrique Cardoso, segundo presidente eleito por sufrgio direto e universal aps a redemocratizao, norteou sua administrao pelos princpios da democracia e participao cidad, e respeito dos direitos humanos. Em seu primeiro ano de mandato, o Presidente escolheu a data simblica do 7 de setembro, Dia da Independncia, para reafirmar seu compromisso pessoal e o engajamento de seu governo "na luta sem trgua" pelos direitos humanos, pela igualdade, e contra todas as formas de discriminao. O Presidente disse que, no limiar do sculo XXI, a luta pela liberdade e pela democracia tem um nome especfico: Direitos Humanos. Reconheceu "essa vontade do nosso povo, de no apenas falar de direitos humanos, mas de garantir a sua proteo", a "vontade imensa de participao", e a capacidade de organizao da sociedade brasileira para defender a natureza, os direitos humanos, os direitos da mulher, o direito do consumidor, e para lutar contra a discriminao.

8. O Presidente Fernando Henrique Cardoso recordou o papel especial do Brasil na Conferncia Mundial de Direitos Humanos de Viena - na pessoa do Embaixador Gilberto Saboia, exercemos a Presidncia do Comit de Redao, que elaborou a Declarao e Programa de Ao de Viena (DPVA)- e decidiu que o Brasil seguiria a recomendao do Programa de Ao de Viena e adotaria um plano nacional de ao para os direitos humanos. No ano seguinte, tambm em data simblica - dia comemorativo da Abolio da escravatura- o Presidente lanou o Programa Nacional de Direitos Humanos. O programa, elaborado a partir de ampla consulta sociedade, segue em suas linhas gerais as recomendaes de Viena, e refora o compromisso do Brasil com a implementao das metas da Conferncia. 9. Em perfeita sintonia com a orientao do Presidente Fernando Henrique Cardoso, e no esteio de uma longa tradio jurdico-diplomtica que sempre se norteou pelo universalismo, pela solidariedade entre os povos, e pelo empenho na construo de garantias para a paz e a equidade nas relaes internacionais, o Itamaraty pauta sua atuao em matria de direitos humanos pelos seguintes princpios: a. Reconhecimento da legitimidade da preocupao internacional com a situao dos direitos humanos em qualquer parte do mundo. O Brasil tem a firme convico de que todos os Estados membros das N.U. tem a obrigao do respeito e da promoo dos direitos e liberdades enunciados na Declarao dos Direitos Humanos de 1948, e tem o compromisso, decorrente da Carta de So Francisco, de cooperarem entre si e com a ONU para a proteo e promoo desses direitos. Juridicamente, decorre da Carta das N.U. a legitimidade da preocupao e da cooperao da comunidade internacional com a situao dos direitos humanos em qualquer lugar. A legitimidade da atuao da comunidade internacional em questes de direitos humanos funda-se tambm em valores ticos que fazem parte da identidade permanente do Brasil. b. Universalidade dos direitos humanos. O Brasil acredita que os direitos e liberdades consagrados na Declarao de 1948 tem validade universal e no aceita a tese de que os particularismos histricos, religiosos e culturais limitariam ou relativizariam esses direitos. O que no significa que devam ser ignoradas as peculiaridades de cada pas ao considerar-se a respectiva situao de direitos humanos; as peculiaridades so fatores que enriquecem e conferem objetividade e complexidade compreenso das situaes, possibilitando uma cooperao efetiva em prol dos direitos humanos. c. Indivisibilidade e interdependncia de todos os direitos. No possvel dissociar a realizao dos direitos civis e polticos dos sociais, econmicos e culturais, nem hierarquizar os direitos. Embora a falta de desenvolvimento no justifique as violaes, nem possa ser utilizada como argumento para limitar as garantias de direitos e liberdades, fato que a pobreza e a escassez de recursos materiais e humanos dificulta a realizao dos direitos. A Conferncia de Viena reconheceu a inextricvel interrelao entre democracia, desenvolvimento e o respeito dos direitos humanos. Nessa linha de raciocnio, o Brasil sempre ressaltou a importncia do direito ao desenvolvimento, cujo sujeito principal a pessoa humana, para a

realizao integrada de todas as categorias de direitos. A Conferncia de Viena reconheceu os elementos coletivos necessrios realizao do direito ao desenvolvimento - polticas pblicas de desenvolvimento sustentvel, relaes econmicas internacionais equitativas e ambiente econmico internacional favorvel - mas no logrou avanar na sugesto de medidas para dar-lhe significado concreto. A partir do consenso obtido em Viena sobre o reconhecimento do direito ao desenvolvimento, a Comisso de Direitos Humanos tem progredido na criao de mecanismos que visam dar operacionalidade ao conceito. O Brasil v com satisfao os progressos nesse sentido e apia a inteno da Alta Comissria das N.U. para Direitos Humanos, Mary Robinson, de dar mais destaque, com a finalidade de equilibrar o tratamento das categorias de direitos, aos direitos econmicos, sociais e culturais, e em particular ao direito ao desenvolvimento. d. Necessidade da cooperao internacional para a proteo e promoo dos direitos humanos. O Brasil acredita que o reconhecimento da interrelao entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos tem como decorrncia lgica a necessidade da cooperao internacional. O Brasil tomou a iniciativa, acolhida na Declarao e Programa de Ao de Viena (DPAV), de propor a criao de um programa de assistncia tcnica e financeira das N.U. para auxiliar os Estados na tarefa de criar ou fortalecer estruturas nacionais adequadas, com impacto direto sobre a observncia geral dos direitos humanos e a manuteno do estado de direito. Conforme a DPAV, "o programa deve ajudar os Estados na implementao de planos de ao e na proteo e promoo dos direitos humanos". O Brasil tem buscado essa cooperao, sobretudo a partir da adoo do Programa Nacional de Direitos Humanos, em 1996. Na Comisso de Direitos Humanos, e em outros foros especializados, o Brasil tem ressaltado que as atividades de monitoramento e exame crtico devem ser acompanhadas pari passu por iniciativas concretas de cooperao com os Estados. e. Transparncia e dilogo franco e construtivo com outros Estados, organismos internacionais, organizaes no-governamentais e pessoas interessadas em questes de direitos humanos, sempre que esse dilogo seja buscado por interesse genuno na causa dos direitos humanos e conduzido com respeito mtuo. A diplomacia brasileira encara com naturalidade os questionamentos sobre a situao dos direitos humanos no Brasil, desde que o objetivo visado seja a cooperao, e que no se incorra em distores e inverdades. O vigor interno da democracia no pas reflete-se em crticas e exigncias da sociedade que, como natural, almeja a contnua melhoria da proteo e promoo dos direitos. As crticas e demandas frequentemente ecoam nos foros internacionais de direitos humanos porque as ONGs nacionais e internacionais atuam no pas com independncia e liberdade. f. Recusa da seletividade e politizao no tratamento dos direitos humanos. O sistema internacional de proteo dos direitos realizou notveis avanos, no apenas no seu esforo de codificao jurdica, mas tambm na criao de mecanismos de monitoramento da situao geral dos direitos humanos, ou de direitos especficos. O Brasil participa ativa e construtivamente desse processo, e colabora para o fortalecimento do sistema internacional de proteo de direitos, tendo copatrocinado diversas iniciativas nesse sentido. No entanto, o Brasil considera que o

sistema ainda se ressente de elevado grau de politizao, que resulta em seletividade na escolha das situaes monitoradas, com evidente desequilbrio Norte-Sul. 10. O Brasil tem apontado para a necessidade de que o sistema internacional de monitoramento dos direitos humanos busque maior objetividade e procure salvaguardas contra a seletividade. Nos foros internacionais de direitos humanos nossa diplomacia reconhecida pela capacidade de promover consensos e fazer a ponte entre posies divergentes, notadamente nas dicotomias Norte-Sul. O Brasil foi escolhido para presidir o Comit de Redao da Conferncia de Viena pela sua vocao de mediador, como pas que compartilha valores do mundo ocidental desenvolvido e ao mesmo tempo compreende e vivencia a problemtica dos pases em desenvolvimento. 11. O esteio de nossa poltica externa de direitos humanos, como tem afirmado o Chanceler Luiz Felipe Lampreia, a democracia, a qual "(...) constitui um instrumento fundamental para a insero internacional do Brasil, uma qualidade que nos d fora moral em nosso relacionamento com outras naes e legitimidade em nossa ao externa. A democracia (...) hoje o principal trao de identidade do Brasil no exterior." Para o Brasil, a democracia e os direitos humanos so um binmio inseparvel. Decorrncia natural dessa concepo a feitura da poltica externa em dilogo permanente com a sociedade, seja atravs das lideranas polticas, seja atravs da imprensa, seja atravs do contato direto em seminrios e encontros com a academia e as organizaes no-governamentais, como salienta o Chanceler Lampreia. "O Itamaraty no cria interesses nacionais, ele os identifica e os defende, com um mandato da sociedade, qual presta contas, inclusive atravs do Congresso Nacional." 12. As posies que a diplomacia brasileira defende em foros de direitos humanos refletem os interesses e preocupaes de nossa sociedade. A Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, instituies acadmicas (como, por exemplo, o Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo, e a Universidade de Braslia) e as ONGs so interlocutores frequentes do Itamaraty. Desde a Conferncia do Rio de Janeiro sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente (1992), e em seguida na Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos (1993) e nas demais grandes conferncias da dcada sobre temas humanos e sociais, o Itamaraty buscou a participao ativa de todos os rgos governamentais envolvidos no assunto, e de entidades representativas da sociedade para a definio das posies oficiais. A prpria composio das delegaes brasileiras s conferncias espelhou essa interao governo-sociedade. 13. No o realismo, o pragmatismo, que levaram o Brasil a eleger como uma das mais altas prioridades de sua poltica externa a promoo da democracia e dos direitos humanos, e sim, como salientou o ex-Chanceler Celso Lafer, a convergncia entre a Poltica e a tica caracterstica das democracias. As foras antitticas que hoje conformam o sistema internacional so a fora centrpeta da globalizao (finanas, investimentos, comrcio, informao, e o novo tratamento dos temas da segurana coletiva, meio ambiente e direitos humanos) e as foras centrfugas da fragmentao, excluso e marginalizao- s vezes como subprodutos da globalizao. A sntese deve ser buscada na "associao positiva entre direitos humanos e democracia", como preconiza Celso Lafer, de modo a permitir a

manuteno da paz. Nessa concepo, os direitos humanos, vistos de uma perspectiva integrada e abrangente (direitos civis, econmicos, polticos, sociais, e culturais, direito ao desenvolvimento) so componente essencial da governabilidade, no plano interno e externo, e da manuteno da paz. 14. A Carta de So Francisco colocou as questes humanitrias e de direitos humanos sob o signo da cooperao, o que foi reafirmado pela Conferncia Mundial de Viena. O Brasil acredita que essa cooperao deve manifestar-se em gestos concretos de promoo dos direitos humanos integrais - incluindo o direito ao desenvolvimento - de todos os povos. ----------------------------* Marco Antnio Diniz Brando, Ministro da Carreira de Diplomata, Diretor-Geral do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais (DHS) do Ministrio das Relaes Exteriores desde maio de 1997. E-mail: mbrandao@mre.gov.br ** Ana Candida Perez, Conselheira da Carreira de Diplomata, Assessora do Diretor-Geral do DHS. E-mail: candida@mre.gov.br