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Pasado y presente
Armando Rodrguez Luna1
IntroduccIn La Iniciativa Mrida es un programa de cooperacin en materia de seguridad entre Estados Unidos, Mxico, Centroamrica, Repblica Dominicana y Hait, que responde a una concepcin sobre el consumo de drogas y sus consecuencias. Adems, forma parte de una estrategia que se ha empleado de manera sistemtica desde hace ya varios lustros entre ambos pases, para enfrentar lo que se asume como una amenaza a su seguridad nacional. En esta lgica, el gobierno de Estados Unidos instrument una serie de polticas destinadas a combatir el cultivo, la produccin, el trfico, la distribucin y el consumo de drogas dentro y fuera de sus fronteras. Estas polticas contemplan la criminalizacin de todas las etapas antes sealadas relacionadas con las drogas, al igual que la operacionalizacin del trmino guerra contra la drogas, mismo que ya circulaba en los corredores polticos de Washington desde la dcada de los sesenta. Por supuesto, ello implicaba la participacin de las fuerzas armadas, as como de operaciones de inteligencia en los pases involucrados en la produccin y el trfico de estupefacientes. El anlisis de la Iniciativa Mrida tiene que realizarse tomando en cuenta la estrategia de la guerra contra las drogas que Estados Unidos dise y puso en prctica desde 1989. Es verdad que la cooperacin bilateral en materia antinarcticos no es nueva, y que de hecho tiene claros antecedentes en la dcada anterior. En primer lugar, se analizar la poltica antinarcticos del gobierno estadounidense durante los aos noventa, as como las acciones que en el mismo sentido emprendi el gobierno mexicano en la misma dcada, cules fueron sus resultados y efectos. Esto permitir tener un panorama ms amplio acerca de los posibles resultados de la Iniciativa Mrida. En segundo lugar se revisar el proceso de negociacin y liberacin de los recursos de la Iniciativa en el mbito de los poderes ejecutivo y legislativo de ambos pases. Finalmente, se describir el proceso de instrumentacin hasta diciembre de 2009.
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En 1969, el entonces presidente Richard Nixon declar ante el Congreso que el abuso de drogas era una seria amenaza nacional y en 1971 declar la guerra contra las drogas. En 1986, el presidente Reagan firm la Ley contra el Abuso de Drogas (Anti-Drug Abuse Act), la cual criminaliza la posesin de drogas. Vase, http://www. npr.org/templates/story/story.php?storyId=9252490 3 Morris J. Blachman y Kenneth E. Shap, The War on Drugs: American Democracy Under Assault, World Policy Journal, invierno de 1989, vol. vII, nm. 1, p. 135. 4 Ibid., p. 136. 5 National Drug Control Strategy 1989, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, septiembre de 1989, p. 7.
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Ibid., pp. 1-2. Jorge E. Tello Pen, El control del narcotrfico: operaciones estratgicas e intereses nacionales de Mxico y Estados Unidos en el periodo posterior a la guerra fra, en Sergio Aguayo y John Bailey (coordinadores), Las seguridades de Mxico y Estados Unidos en un momento de transicin, Siglo xxI, Mxico, 1997, pp. 179-180. Ibid., p. 181.
Tabla 1 PrinciPales objetivos y Polticas de estados Unidos contra las drogas en la dcada de los noventa
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Sistema de Justicia
Interdiccin Elevar el uso de inteligencia para investigaciones especficas y operaciones encubiertas. Usar tecnologas para la interdiccin en las fronteras. Enfatizar en individuos y embarques de alto valor. Mejorar las capacidades de revisin fronteriza a travs del uso de perros, mayores facultades al Servicio de Naturalizacin y Migracin, sistemas de monitoreo y sistemas de comunicaciones seguras.
Mejorar la coordinacin Incrementar el entre las instancias presupuesto locales de tratamiento para expandir el contra las drogas para sistema judicial, atender las necesidades penitenciario, de la comunidad. de procuracin de justicia y de fuerzas Evaluar los tratamientos de seguridad. especficos para cada tipo Establecer un de poblacin. grupo de trabajo Ampliar la cobertura de para la reduccin seguros pblica y privada de la oferta. para el tratamiento Revisar los menos intensivo de uso sistemas de de drogas. evaluacin de Mejorar la coordinacin personal de las entre las instituciones agencias contra las sociales y de salud para drogas. asistir a las personas farmacodependientes. Estimular esfuerzos bilaterales y multilaterales contra el lavado de dinero.
Adoptar programas y Desmantelar a las polticas de prevencin organizaciones de en el sistema narcotraficantes. educativo. Proveer asistencia econmica, Desarrollar modelos militar y de procuracin de escolares alternativos justicia. para jvenes con Crear un Centro de Inteligencia problemas de adiccin. en la Cuenca del Caribe. Disear polticas que Reducir la oferta de herona y penalicen el uso de marihuana. drogas por parte de los sectores pblico Colocar el tema de las drogas y privado, as como en la agenda de relaciones el uso de pruebas bilaterales de Estados Unidos. antidrogas donde sea Apoyar el proceso de necesario. certificacin para armonizar el Instrumentar un combate a la oferta en pases grupo de trabajo para productores de drogas con los la reduccin de la objetivos de control de drogas demanda. de Estados Unidos.
Fuente: National Drug Control Strategy 1989, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, septiembre de 1989, pp. 17-74.
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2950,000
1998
1999
9 10
Mara Celia Toro, Estrategias mexicanas de negociacin: El caso del narcotrfico, en Iln Bizberg (compilador), Mxico ante el fin de la guerra fra, El Colegio de Mxico, Mxico, 1998, pp. 330-331. Jorge E. Tello Pen, op. cit. pp. 177-178.
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Grfico 2 ayUda de estados Unidos a Mxico a travs del PrograMa section 1004 coUnter drUg assistance 1996-1999 (Dlares)
37236,000
37236,000
23257,000
21061,000
1996
1997
1998
1999
Por su parte, el programa de la Section 1004 permite al Departamento de la Defensa orientar recursos de su presupuesto para financiar operaciones de interdiccin, que incluyen desde la vigilancia por radar hasta la recopilacin de informacin de inteligencia a travs de personal militar. Los conceptos que ms recursos absorbieron en este programa fueron aquellos relacionados con inteligencia y con el apoyo operacional del Comando Central.
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En trminos generales, los resultados fueron magros en contraste con los objetivos planteados, los cuales giraban en torno a la disminucin de los niveles de consumo de drogas y de criminalidad asociada con ellas. Durante la dcada de los noventa, los ndices de consumo de las principales drogas tendieron en Estados Unidos a estabilizarse tras la drstica cada que experimentaron entre 1985 y 1988, tal como lo apunt el documento estratgico de Bennett. Vale la pena diferenciar entre los usuarios ocasionales, tanto de cocana como de herona, de aquellos que se vuelven consumidores duros. En este sentido, los primeros muestran una tendencia a la baja al pasar de cinco millones 300 mil consumidores ocasionales en 1989 a tres millones 216 mil en 1998. Por otro lado, los consumidores duros se mantuvieron estables al representar tres millones 315 mil en 1989 y tres millones 343 mil en 1998.12 Grfico 3 tendencias en el Uso de (Millones de usuarios)
25 20 15 10 5 0 1985 1988 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
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drogas en
Uso de marihuana
Uso de cocaina
Fuente: The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 115. Nota: Todas las drogas ilcitas incluye marihuana, cocana, alucingenos, inhalantes, herona, as como sedantes, tranquilizantes, estimulantes y analgsicos de uso no mdico.
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The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 116.
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* Tasa por cada 100 mil habitantes. ** Asesinatos totales. Fuente: The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 137.
Esto quiere decir que las cifras de consumo se mantienen estables, particularmente entre consumidores duros. Adems, tal como lo muestra el cuadro 2, los precios de la cocana y la herona lejos de aumentar disminuyeron al mismo tiempo que se elev la pureza de la segunda. Por tanto, las polticas derivadas de la estrategia de combate a las drogas simplemente cambiaron la dinmica, estimularon el crecimiento de un mercado negro y con ello la disputa violenta por las ganancias del mismo. Los resultados desiguales presentados en el cuadro 3, en relacin con la capacidad para interceptar las principales drogas por parte de Estados Unidos, permiten enfatizar lo anterior.
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Nota: El precio por gramo puro est calculado de acuerdo con la compra de entre 10 y 100 gramos. Fuente: The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 142.
Cuadro 3 decoMisos a nivel federal en estados Unidos 1989-1999 (Kilogramos) Ao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
*
Cocana 114,903 96,085 128,247 120,175 121,215 129,378 111,031 128,555 101,495 118,398 132,318
Herona 1,311 687 1,448 1,251 1,502 1,285 1,543 1,362 1,624 1,475 1,094
Marihuana 393,276 233,478 224,603 344,899 409,922 474,856 627,776 638,863 698,799 825,303 1175,303
*Cifras preliminares. Fuente: The National Drug Control Strategy: 2000. Annual Report, Office of National Drug Control Policy, White House, Washington, 2000, p. 143.
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Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Marihuana 8,778.2 12,702.3 16,801.7 16,645.2 14,207.1 21,573.3 22,768.6 23,576.1 23,928.3 33,351.3
Amapola 8,660.4 9,342.4 11,221.8 13,015.2 10,958.6 15,389.2 14,670.9 17,732.2 17,449.1 15,746.5
Fuente: Anexo estadstico. Primer Informe de Gobierno 2007, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2007, p. 31.
En efecto, a pesar de los importantes resultados alcanzados por el gobierno mexicano, mostrados en el cuadro 4, en tareas de erradicacin y aseguramientos, exceptuando la cocana, en el territorio nacional se crearon condiciones para la consolidacin del crimen organizado asociado al trfico de drogas, ahora bajo el liderazgo de los crteles mexicanos. Entre estas condiciones se pueden sealar el combate frontal a la oferta andina de drogas controlada por los crteles colombianos, as como la alteracin de las rutas del narcotrfico, pasando de las del Caribe, utilizadas por stos, a las del Golfo de Mxico, el Pacfico, Centroamrica y, por supuesto, el mismo territorio mexicano. En la segunda mitad de la dcada de los aos noventa, los principales traficantes de drogas eran el crtel de Jurez, liderado por los Carrillo Fuentes, y el crtel de Tijuana, con los Arellano Flix al frente. Hacia la primera dcada del siglo xxI, se incorporaron a la disputa por el mercado estadounidense el crtel del Golfo, comandado por Osiel Crdenas Guilln, y el crtel de Sinaloa, dirigido por Joaqun El Chapo Guzmn. A su vez, se pueden sealar condiciones de carcter interno en Mxico. Por ejemplo, el proceso de democratizacin del pas, durante la ltima dcada del siglo pasado, que inici con la alternancia en el poder a nivel municipal en 1989, despus estatal y finalmente nacional.
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Fuente: Anexo estadstico. Primer Informe de Gobierno 2007, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2007, p. 31.
Hacia el ao 2003, los crteles de Sinaloa y del Golfo haban asumido el control de las principales rutas de trfico de narcticos hacia Estados Unidos. Ello debido al combate frontal que tanto el gobierno de Ernesto Zedillo como el de Vicente Fox emprendieron contra los crteles de Jurez y Tijuana. Es entre este ao y 2005, es decir, hacia finales del sexenio del presidente Vicente Fox, cuando se ubica el punto de inflexin que marca el incremento en los niveles de violencia en Mxico. La cruenta y sangrienta disputa por las rutas para el trfico de drogas entre los crteles de Sinaloa y del Golfo abre una nueva etapa en la historia del narcotrfico y de la violencia vinculada al mismo en el pas.
eL InIcIo de una nueva etapa de cooperacIn en segurIdad entre mxIco y estados unIdos Todava inmersos en la incertidumbre que causaron los ataques terroristas a Nueva York y Washington el 11 de septiembre de 2001, los gobiernos de Mxico y Estados Unidos empren-
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Bruce Bagley, La conexin Mxico-Colombia-Estados Unidos, en Ral Bentez Manaut, Abelardo Rodrguez Sumano y Armando Rodrguez Luna (editores), Atlas de la seguridad y la defensa de Mxico 2009, Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia, Mxico, 2009, pp. 30-31.
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Jorge Tehern y Sergio Javier Jimnez, No ser necesario ms gasto militar, El Universal, 26 de marzo de 2003.
Fuente: Encuesta Nacional de Adicciones 2002 y resultados preliminares de la Encuesta Nacional de Adicciones 2008, Secretara de Salud. Tomado de Sergio Aguayo Quezada, Mxico. Todo en cifras, Aguilar, Mxico, 2008, p. 211.
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Cuadro 7 erradicacin y asegUraMiento de drogas en Mxico 2000-2006 Erradicacin (hectreas) Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Marihuana 31,061.4 28,735.1 30,774.9 36,585.3 30,852.5 30,856.9 31,161.5 Amapola 15,717.9 19,116.5 19,157.9 20,034.0 15,925.6 21,609.2 16,889.9 Aseguramientos Marihuana (ton.) 2,050.8 1,839.4 1,633.3 2,247.8 2,208.4 1,795.7 1,902.1 Cocana (ton.) 23.2 30.0 12.6 21.2 26.8 30.8 21.3 Goma de opio (kg) 469.4 516.5 309.9 198.5 464.7 276.0 123.5 Herona (kg) 299.1 269.6 282.7 306.2 302.4 461.7 333.8
Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76.
En el ao 2006, a finales del sexenio de Vicente Fox, la Procuradura General de la Repblica (pgr) reconoca la presencia de siete grandes organizaciones dedicadas al narcotrfico. La organizacin de los Amezcua Contreras, con su centro de operaciones en Jalisco; los Arellano Flix, en Tijuana; los Carrillo Fuentes, con operaciones en Tamaulipas, Coahuila, Chihuahua y Sonora; Joaqun Guzmn Loera, en Sinaloa; Osiel Crdenas Guilln, en Tamaulipas; Pedro Daz Parada, en Oaxaca; y Luis Valencia Valencia, tambin en Jalisco. La expansin de los crteles mexicanos se puede explicar por las siguientes razones: un mercado de consumo estable y ms atractivo en Estados Unidos debido a la consolidacin de un mercado negro de drogas como la cocana y la herona a causa de las polticas punitivas de la dcada de los aos noventa; la emergencia de un mercado consumidor en Mxico; la reduccin al mnimo de las capacidades de los crteles colombianos para controlar el trfico de drogas producto del Plan Colombia y de las acciones del gobierno de lvaro Uribe; ms la ineficacia y la corrupcin de las estructuras de seguridad en Mxico.
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La guerra al crimen organizado, extractos de la entrevista de Jorge Zepeda Patterson al presidente Felipe Caldern, en Ral Bentez Manaut, Abelardo Rodrguez Sumano y Armando Rodrguez Luna (editores), Atlas de la seguridad y la defensa de Mxico 2009, op. cit. pp. 17 y 18. 17 Vase Alfredo Corchado, Mexico Could Get $1.2B for Drug War, The Dallas Morning News, 15 de agosto de 2007, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/world/stories/DN-drugaid_15int.ART.State. Edition2.4221136.html 18 Raymundo Riva Palacio, Incluye plan antinarco asistencia militar: sre, El Universal, 20 de agosto de 2007.
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2005
Uso de cocaina
2006
2007
Fuente: The National Drug Control Strategy 2009. Data Supplement, White House, Washington, 2009, p. 19. Nota: En 2002, la encuesta adquiri un nuevo nombre, National Survey on Drug Use and Health. Adems, se le aplicaron modificaciones metodolgicas que afectaron significativamente los resultados, por lo que no son comparables directamente con aos anteriores.
19
Iniciativa Mrida. Un nuevo paradigma de cooperacin en materia de seguridad, 22 de octubre de 2007, en http:// www.iniciativamerida.gob.mx/index.php?page=que-es-iniciativa-merida 20 Ibdem.. 21 James McKinley Jr., Bush Asks Congress $1.4 Billion to Fight Drugs in Mexico, The New York Times, 23 de octubre de 2007.
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* Tasa por cada 100 mil habitantes. ** Asesinatos totales. Fuente: The National Drug Control Strategy 2009. Data Supplement, op. cit., p. 53.
Por su parte, la capacidad del gobierno norteamericano para realizar decomisos de drogas tambin exhibe importantes irregularidades durante la presente dcada. Para el ao 2007, este pas disminuy su capacidad de interdiccin en todas las drogas, excepto la herona. Los resultados anteriores muestran que al igual que en la dcada pasada, la estrategia no consigue los objetivos planteados e incluso tiende a ser inconsistente en sus resultados.
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Fuente: The National Drug Control Strategy 2009. Data Supplement, op. cit., p. 68.
La InIcIatIva mrIda La Iniciativa Mrida consiste en transferencia de tecnologa y equipo, principalmente militar e informtico, as como intercambio de informacin y programas de capacitacin. El sentido de corresponsabilidad anunciado por Estados Unidos radica en aceptar que es el principal consumidor de drogas en el mundo y el origen de ms de 90% del trfico ilegal de las armas pequeas y ligeras que llegan a Mxico, al igual que de una parte significativa de los precursores qumicos para la elaboracin de drogas sintticas, adems de ser clave en el circuito financiero, que provee de recursos a los crteles mexicanos. Durante los dos primeros aos, el programa pretendi transferir 500 millones de dlares en equipo para actividades antinarcticos, de contraterrorismo y seguridad de la frontera; cien millones para el fortalecimiento de las instituciones de seguridad y el estado de derecho; y 56 millones aplicados a instituciones de seguridad pblica y aplicacin de la ley.22 Para el ao 2008, el presidente Bush solicit 500 millones de dlares de los recursos del presupuesto suplementario de ese ao, especficamente del Departamento de la Defensa. Del mismo modo, para 2009 solicit otros 450 millones de la cuenta administrada por el Departamento de Estado, a travs del programa International Narcotics Control and Law Enforcement.
22
Committee Statement of Senator Lugar, Opening Statement for the Hearing to Evaluate the Anti-Drug Package for Mexico and Central America, 15 de noviembre de 2007.
Semar
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Sedena
Cisen
inm
sct
Remodelamiento, mantenimiento y equipamiento de dos aviones Cessna Citation ii 550. 2.0 (2008) Recursos para convertir los registros de traficantes de personas, drogas, armas y otros en una base de datos digital. 4.5 (2009) Este es un proyecto especfico para la frontera norte. 100 (2008) Cuatro aviones casa 235. El paquete incluye apoyo logstico para partes y refacciones. 100 (2009) Aviones de patrullaje y vigilancia. Igualmente pueden utilizarse para transporte de personal y equipo. Pueden volar hasta un rango de 2,250 mn con una carga de 3.5 ton. 104 (2009) Ocho helicpteros de transporte (Bell 412 ep). Entrenamiento, mantenimiento, partes y equipo de visin nocturna. 20.2 (2009) Equipo mvil de inspeccin no-intrusivo de rayos gamma, para utilizarlo en retenes y puntos de inspeccin dentro del territorio nacional. 1.5 (2008) Equipo de scanners de in, para detectar drogas, precursores qumicos, armas, municiones y explosivos. Cabe sealar que la Sedena ya cuenta con 521 detectores moleculares gt-200 distribuidos en las doce regiones militares que se utilizan para la deteccin de drogas. 7.9 (2008) Hardware, software y un sistema de telecomunicaciones de audio, datos y video que articule los 18 puertos de entrada en los cuales 8.8 (2009) el Cisen tiene presencia, Este sistema se integrar con el acceso del Cisen a Plataforma Mxico. As, se enlazan los sistemas informticos de inteligencia de Centro y Norteamrica. 31.2 (2008) Red Informtica de Verificacin y Control de Fronteras, incluye hardware y software. Se trata de establecer puntos de control 60.4 (2009) biomtrico en los 165 puertos de entrada de Mxico (58 areos; 51 martimos y 56 terrestres). Eventualmente, esta red de base de datos conectar a Centroamrica, Mxico y Estados Unidos. Este proyecto es especfico para la frontera sur. 25.3 (2008) Soporte y respaldo para la infraestructura de comunicacin satelital entre las agencias de seguridad nacional. 5.8 (2009) 31.4 (2008) 1) Equipo de rayos x para registrar transporte comercial, vehculos privados, equipaje personal y terminales de autobuses. 38.4 (2009) 2) Sistema de Vigilancia Inteligente Integrado (svii). Centraliza los datos que emanan de los puertos de entrada en todo el pas. 3) Equipos caninos. Con relacin a los puntos 1) y 2), el gobierno mexicano cubre actualmente el 33% de los puertos de entrada con detectores que utilizan rayos gamma.
Equipo
aga
Fuente: Merida Initiative. Program Description Reference Document. Mexican Security Cooperation Plan. Consultado el 18 de enero de 2009, http://www.wilsoncenter.org/news/docs/Mex%20FY08-09%20descriptions%201-2.pdf *Nota: Las cifras de transferencias anuales pueden variar porque estuvieron sujetas a la aprobacin del poder legislativo de Estados Unidos.
Observaciones
Programa de seguridad a policas y procuradores. Vehculos blindados, chalecos antibalas, equipo de
radio comunicacin.
ssp
106 (2009)
Tres helicpteros para transporte uh60. La ssp est en proceso de adquirir otros cuatro
uh60. Con esta capacidad de despliegue rpido,
la ssp gradualmente dependera menos de la infraestructura militar. El paquete incluye apoyo logstico para partes y refacciones. 10 (2009)
Tres aviones Cessna Caravan para vigilancia. Est orientado para dotar de capacidades
49
contraterroristas y antinarcticos a la ssp. Puede monitorear actividad y comunicaciones sospechosas. 29.9 (2008) 31.5 (2009)
26 equipos mviles de rayos gamma, diez
camionetas Van con scanner de rayos x y 90 equipos caninos. Este equipo se desplegar en diferentes puntos de registro en el territorio nacional para dotar con mayores capacidades a la ssp frente a las actividades que desarrolla la Sedena en esta rea.
Software y hardware para Unidad de Inteligencia
shcp
5 (2008)
Financiera (uif). La uif combate el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. Esta infraestructura informtica permitir vincular a la uif con Plataforma Mxico y con organismos de investigacin internacionales.
Secretara de Salud
Electrnicas en Adicciones. Prevencin y tratamiento contra las adicciones. El propsito es interconectar a las oficinas del Consejo Nacional contra las Adicciones en el territorio nacional para extender sus servicios.
Fuente: Merida Initiative. Program Description Reference Document. Mexican Security Cooperation Plan. Consultado el 18 de enero de 2009. Vase http://www.wilsoncenter.org/news/docs/Mex%20FY08-09%20descriptions%201-2.pdf *Nota: Las cifras de transferencias anuales pueden variar porque estuvieron sujetas a la aprobacin del poder legislativo de Estados Unidos.
cadena de custodia.
Promocin del fortalecimiento de
50
8.5 (2009)
Smugglers Initiative on Safety and Security (oasiss), Centro Nacional de Planeacin e Inteligencia (Cenapi) y anlisis de vnculos. Anticorrupcin, transparencia y derechos humanos 315 (2009)
Fomento de la cultura de la legalidad.
Apoyar a ong defensoras de los derechos humanos; barras de abogados y escuelas de derecho; capacitacin en derechos humanos para policas, ministerios pblicos y custodios del sistema penitenciario. Grupo iv. Apoyo a programas, 22 millones de dlares (2009)
Fuente: Merida Initiative. Program Description Reference Document. Mexican Security Cooperation Plan. Consultado el 18 de enero de 2009. en http://www.wilsoncenter.org/news/docs/Mex%20FY08-09%20descriptions%201-2.pdf *Nota: Las cifras de transferencias anuales pueden variar porque estuvieron sujetas a la aprobacin del poder legislativo de Estados Unidos. De igual forma, la asignacin de recursos est sujeta a las negociaciones que las instituciones mexicanas realizan para allegarse de los recursos.
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24 25
Todd J. Gillman, Bushs Mexico Aid Plan Get Mixed Reviews in House, The Dallas Morning News, 26 de octubre de 2007, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/world/mexico/stories/102607dnnatpl anmexico.3512b11.html Iniciativa Mrida no es tratado internacional: sre, Excelsior, 24 de octubre de 2007, en http://www.exonline. com.mx/diario/noticia/primera/pulsonacional/iniciativa_merida_no_es_tratado_internacional:_sre/29968 Piden incluir control de armas en Iniciativa Mrida, Excelsior, 1 de noviembre de 2007 en http://www. exonline.com.mx/diario/noticia/primera/politicanacional/piden_incluir_control_de_armas_en_iniciativa_merida/36699
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Total 11,439 9,972 7,059 9,011 18.998 24,739 15,952 22,284 19,469 11,342
Nacionales 11,159 9,760 6,921 8,832 18.804 24,564 15,855 22,184 19.356 11,297
Fuente: Anexo estadstico. Primer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2007, p. 31. * Cifras enero-junio.
26
House of Representatives, The Merida Initiative: Assessing Plans to Step Up Our Security Cooperation with Mexico and Central America, Hearing Before de Committee on Foreign Affairs, 14 de noviembre de 2007, pp. 13-14.
53
Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.
Del lado estadounidense, el congresista por Texas Geene Green cuestion acerca de la forma de medir el xito del programa. David T. Johnson seal que el principal indicador ser la reduccin de importaciones de drogas hacia Estados Unidos, al igual que la disminucin de los niveles de violencia. Asimismo, advirti sobre la importancia de instrumentar rpidamente el programa de cooperacin, es decir, de autorizar la liberacin de recursos.27 Observando una vez ms el cuadro 12 se puede advertir que la incautacin de drogas, en su mayora realizada por las fuerzas armadas, no ha disminuido en los ltimos tres aos y medio. Estos resultados explican gran parte del aumento en el consumo de drogas en Mxico y su conversin en un mercado ms atractivo. Adicionalmente, si la produccin y exportacin de drogas tiene niveles similares, el poco control sobre los productos es una de las causas que provocan el incremento de los niveles de violencia entre crteles, por el apropiamiento de las rutas hacia Estados Unidos y por el mercado interno en expansin.
27
Ibid., p. 48.
54
30.0 23.2 12.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 21.2 30.0 26.8 21.3
48.0
Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.
2,050.8
2,213.4 1,685.3
674.4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*
Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.
28
Ibid., p. 9.
282.7 306.2
302.4 333.8
317.2
296.4 203.6
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Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.
Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.
A pesar de los argumentos de Thomas Shannon, los grficos anteriores demuestran que a partir del ao 2005 la capacidad del gobierno mexicano referente al control de la oferta de las principales drogas ha tendido ms bien a la baja, a pesar de algunos repuntes en aseguramientos de cocana, marihuana y goma de opio, solamente en 2007. Asimismo, el tipo de apoyo por parte de Estados Unidos a Mxico y la diferencia con el Plan Colombia fue otro de los temas que form parte de la discusin. El congresista Green seal que, en gran medida, la opacidad con que se manej la negociacin de la Iniciativa Mrida entre los poderes ejecutivos de ambos pases haba levantado suspicacias y reservas, principalmente en Mxico. Sin contestar del todo la pregunta, el embajador Johnson
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Fuente: Anexo estadstico. Tercer Informe de Gobierno 2009, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2009, p. 76. *Cifras enero-junio.
Otra de las preocupaciones de los congresistas estadunidenses fue la transparencia en el uso de los recursos por parte de Mxico. Para Tom Tancredo, congresista por Colorado, prestar ayuda a un gobierno que ha mostrado niveles de corrupcin tan difundidos en toda su estructura podra ser un error. En respuesta, David Johnson record que exista una partida por 37 millones de dlares para instrumentar mecanismos de control sobre la ejecucin de los recursos. Incluso agreg que en la transferencia de los mismos no est contemplado enviar armas letales a los cuerpos de seguridad civiles o militares mexicanos.30
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Tras esta primera audiencia en el Congreso de Estados Unidos inici el trabajo de estadounidenses y mexicanos, que se desarroll en la lgica del lobbying. La siguiente reunin para aprobar los recursos de la Iniciativa Mrida se llev a cabo entre febrero y marzo de 2008. As, en los primeros tres meses de ese ao el embajador mexicano en Estados Unidos, Arturo Sarukhn, realiz aproximadamente quince visitas a la semana a miembros del Congreso y del Senado estadounidenses para explicar la importancia del programa de cooperacin.31 Por su parte, Thomas Shannon argument que el gobierno de Felipe Caldern estaba totalmente comprometido en su lucha frontal contra los crteles de la droga, por lo que era una oportunidad nica. Algunos representantes del Congreso mantuvieron su escepticismo, particularmente porque ya se perciban los indicios de una crisis econmica. Para Gabrielle Gifford, representante de Arizona, lo primero era tener claridad sobre la magnitud de la crisis econmica y despus decidir la aprobacin del acuerdo.32 En la segunda audiencia del Subcomit de Asuntos del Hemisferio Occidental, celebrada el 7 de febrero de 2008, Thomas Shannon argument en diferentes ocasiones que la importancia de la Iniciativa Mrida radicaba en la capacidad de Estados Unidos para vincular una poltica domstica con una internacional. En este sentido, resultaba fundamental la cooperacin y coordinacin interagencial, no slo para controlar el trfico de drogas y armas, sino para compartir informacin entre estas agencias y sus contrapartes mexicanas.33
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Alfredo Corchado y Tim Connolly, U.S. Anti Drug Aid Proposal Could Heighten Violence in Mexico, The Dallas Morning News, 2 de enero de 2008, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/world/ mexico/stories/DN-initiative_02int.ART.State.Edition2.16075.html Alfredo Corchado, Congress urged to ok $1.4 billion anti-drug package for Mexico, The Dallas Morning News, February 8, 2008, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/washington/stories/DNmeridaplan_08int.ART.State.Edition1.45acce5.html House of Representatives, U.S. Obligations under Merida Initiative, Hearing Before de Subcommittee on the Western Hemisphere of the Committee on Foreign Affairs, 7 de febrero de 2008, p. 11.
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Marc Lacey, Congress trims Bushs Mexico Drug Plan, The Washington Post, 23 de mayo de 2008. The Merida Initiative and Citizen Security in Mexico and Central America, 19 de marzo de 2008, en http://www. wola.org/index.php?Itemid=2&id=668&option=com_content&task=viewp Rechazan diputados condiciones para Iniciativa Mrida, El Informador, 23 de mayo de 2008. http://www. informador.com.mx/primera/2008/14148/6/rechazan-diputados-condiciones-para-iniciativa-merida.htm Antonio Garza: Congress Must Pass the Merida Initiative, The Dallas Morning News, 18 de abril de 2008, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/dn/opinion/viewpoints/stories/DN-garza_18edi.ART.State. Edition1.4675f5f.html
LIberacIn de recursos e InstrumentacIn de La InIcIatIva mrIda El 16 de mayo de 2008 se aprobaron 350 millones de dlares para Mxico. A su vez, qued incluida la retencin de una cuarta parte de los recursos a condicin de que la Secretara de Estado avale el respeto a los derechos humanos en Mxico. De hecho, el Comit de Gastos del Senado pidi que las fuerzas policiales federales y estatales cooperen con autoridades en casos donde alguno de sus miembros haya sido acusado de violaciones a los derechos humanos y que se investigue a militares acusados de actos similares.39 Se incorpor, tambin, una medida que exige al gobierno de Estados Unidos generar un banco de datos para monitorear a la polica y ejrcito mexicanos. El 30 de junio del mismo ao, el presiente George W. Bush firm la ley que aval la transferencia de recursos para la Iniciativa Mrida, a travs del gasto suplementario para Irak y Afganistn. An cuando se elimin el lenguaje que impona las condiciones iniciales a Mxico, se mantuvo el requisito de que la Secretara de Estado estadounidense reporte al Congreso mejoras en el sistema judicial mexicano, pero en concordancia con las leyes mexicanas.40 Por su parte, diputados del prI, Partido Verde Ecologista y Convergencia sealaron que revisaran la nueva redaccin del acuerdo a fin de verificar que no haya compromisos que pudiera (sic) violar la soberana.41 Las elecciones presidenciales de ese ao influyeron para que se retrasara la liberacin de los recursos asignados. El 4 de diciembre de 2008 los gobiernos de Mxico y Estados Unidos firmaron la Carta de Acuerdo que liber los primeros 197 millones de dlares del presupuesto aprobado en ese ao. Entre el equipo que se inclua en la primera transferencia se encontraban los dispositivos de inspeccin no intrusiva, rayos gamma, rayos x y detectores de in, destinados para las secretaras de Defensa Nacional, Seguridad Pblica y Hacienda. De igual manera se proporcionaron aparatos para detectar la falsificacin de pasaportes y visas, as como lectores biomtricos y de huellas dactilares. En el rea de software, la primera
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Alejandro Chanona Burguete, La Iniciativa Mrida y el Congreso mexicano, en Rafael Velzquez y Juan Pablo Prado (coordinadores), La Iniciativa Mrida: Nuevo paradigma de cooperacin entre Mxico y Estados Unidos en seguridad?, unam, buap, Mxico, 2009, p. 72. Condiciona Estados Unidos fondos para Iniciativa Mrida, El Universal, 18 de mayo de 2008, en http:// www.eluniversal.com.mx/notas/507652.html Firma Bush paquete de la Iniciativa Mrida, Excelsior, 30 de junio de 2008, en http://www.exonline.com. mx/diario/noticia/primera/pulsonacional/firma_bush_paquete_de_iniciativa_merida/269928 Revisarn diputados Iniciativa Mrida aprobada por EU, Excelsior, 27 de junio de 2008, en http://www. exonline.com.mx/diario/noticia/primera/pulsonacional/revisaran_diputados_iniciativa_merida_aprobada_ por_eu/267518
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Patricia Muoz Ros, Libera EU 197 millones de dlares para el inicio de la Iniciativa Mrida en 2009, La Jornada, 4 de diciembre de 2008. Silvia Otero, Alistan segundo paquete de recursos de la Iniciativa Mrida, El Universal, 16 de diciembre de 2008. Todd J. Gillman, Senate Plans Hearings on U.S. Response to Mexico Drug Violence, The Dallas Morning News, 26 de febrero de 2009, en http://www.dallasnews.com/sharedcontent/dws/news/nationworld/stories/022 709dnnatmexicodrugwar.15c0e93.html EU falla en apoyo a Iniciativa Mrida, CNNExpansin, 10 de marzo de 2009, en http://www.cnnexpansion. com/actualidad/2009/03/10/eu-falla-en-apoyo-a-iniciativa-merida Mxico: EU debe retener ayuda militar, Human Rights Watch, 13 de julio de 2009, en http://www.hrw.org/ es/news/2009/07/13/m-xico-eeuu-debe-retener-ayuda-militar
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Georgina Saldierna, Anuncia diplomtico liberacin completa de los fondos de la Iniciativa Mrida, La Jornada, 21 de agosto de 2009, en http://www.jornada.unam.mx/2009/08/21/index.php?section=politica&artic le=014n2pol Status of Funds for the Merida Initiative, United States Government Accountability Office, 3 de diciembre de 2009, pp. 2-3 y 7.
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Grfico 13 transferencia de recUrsos de estados Unidos a Mxico a travs del PrograMa foreign Military financing Para la iniciativa Mrida 2007-2011 (Dlares)
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Ibid., p. 12. Fondos de Plan Mrida marchan bien, El Universal, 3 de diciembre de 2009. Alistan oficina binacional por Iniciativa Mrida, El Universal, 26 de diciembre de 2009, en http://www.eluniversal.com.mx/notas/648059.html
Transferencia de recursos
Se instaur un curso de formacin para nuevos investigadores de la Secretara de Seguridad Pblica Federal (ssp). Se complet la fase ii del entrenamiento de la segunda generacin de funcionarios penitenciarios de la Seguridad Pblica Federal. Se entregaron a la ssp cinco camionetas de inspeccin no intrusiva para la deteccin de armas, drogas, explosivos, qumicos, entre otros. La ssp dio inicio a un curso para oficiales de mando medio, en una universidad de la ciudad de Mxico.
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Septiembre
Se suministraron 30 scanners de iones a la Secretara de la Defensa Nacional (Sedena) que sern empleados para detectar el contrabando de armas, drogas, explosivos y otros materiales ilegales. El Instituto Nacional de Migracin (inm) recibi equipos biomtricos que sern utilizados en tres puntos de ingreso de la frontera sur mexicana: Talismn, El Ceibo y Ciudad Hidalgo. Se inici un curso para mandos superiores de la ssp, con la participacin de diversos instructores internacionales. Se entregaron a la pgr dos Sistemas de Identificacin Balstica Integrada (ibis, por sus siglas en ingls), que permiten obtener la huella de los casquillos de bala, para su comparacin con los casquillos encontrados en diferentes escenarios criminales y, por ltimo, del arma de la que fueron disparados.
Octubre
Continuaron los cursos de formacin de los nuevos investigadores de la ssp, en los que participan capacitadores al amparo de la Iniciativa Mrida. A la fecha, ms de dos mil 500 nuevos investigadores se han graduado del curso de cinco semanas. El estado de Chihuahua recibi, por parte de la Procuradura General de la Repblica (pgr), dos Sistemas de Identificacin Balstica Integrada (ibis, por sus siglas en ingls), que permiten obtener informacin relevante para el rastreo de las armas utilizadas en diferentes escenarios criminales. Los nuevos equipos ibis se suman a los entregados a principios de mes a la pgr en los estados de Baja California y Sinaloa. En colaboracin con el Instituto Nacional de Administracin Pblica (inap) se establecer un programa de posgrado en Seguridad Pblica, diseado para entrenar a oficiales militares que vayan a cumplir labores de seguridad pblica, a nivel estatal y municipal. Un grupo de altos mandos de la ssp inici el curso de entrenamiento de siete semanas de duracin que se impartir en Mxico, Estados Unidos y Canad. Funcionarios del nuevo sistema penitenciario federal se trasladaron a Estados Unidos para recibir entrenamiento en un curso de formacin de seis semanas. Inici el curso de entrenamiento para los funcionarios del inm encargados de operar los equipos de captura de datos biomtricos, transferidos en el marco de la Iniciativa. La ssp federal, el Sistema de Administracin Tributaria (sat) y la pgr recibieron equipamiento (perreras para transporte a las operaciones y equipamiento veterinario, entre otros), que fortalecer sus respectivas unidades caninas y su capacidad operativa. La ssp recibi dos camionetas adicionales con equipos de inspeccin no intrusiva que contribuirn a frenar el contrabando de armas, drogas, qumicos, explosivos y de dinero en efectivo.
Noviembre
Alrededor de mil nuevos investigadores de la ssp recibieron, en San Luis Potos, entrenamiento por parte de instructores y abogados de Mxico y otros pases. Policas de los estados de Baja California y Chihuahua completaron el curso especializado antisecuestro que se llev a cabo en Florida durante tres semanas. El curso, conducido por el Bur Federal de Investigacin (fbi, por sus siglas en ingls), fue diseado para entrenar a las unidades antisecuestros que trabajan en ambos estados. Se recibi equipo de entrenamiento para la Academia Penitenciaria de Xalapa, Veracruz, que ser empleado en la formacin de los nuevos funcionarios penitenciarios de Mxico. El martes 24, el presidente Felipe Caldern inaugur el Centro de Inteligencia de la ssp, que servir como centro de operaciones para el sistema de informacin de la Plataforma Mxico. Parte del equipamiento de este nuevo Centro se logr al amparo de la Iniciativa.
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Diciembre
Hasta el mes de diciembre, instructores de Mxico y de diversos pases han entrenado en la Academia de San Luis Potos a ms de tres mil nuevos investigadores de la ssp. La ssp recibi diez vehculos con equipos de rayos x, que le permitirn realizar la deteccin no intrusiva de materiales de contrabando en puntos de control mvil y fijo a lo largo de Mxico. Instructores caninos de la ssp viajaron a Estados Unidos para participar en un curso de Entrenamiento para entrenadores, que fue impartido por la Agencia de Alcohol, Tabaco y Armas de Fuego (atf, por sus siglas en ingls) en materia de deteccin de explosivos. Un funcionario de asuntos internos de la Oficina de Aduanas y Proteccin Fronteriza (cbp, por sus siglas en ingls) visit la ciudad de Mxico, para realizar consultas con el Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (Cisen), sat, pgr, inm y la ssp. La visita tuvo como resultado el compromiso de brindar asistencia especializada al Proyecto sobre Control de Confianza. El Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe) continu con sus cinco cursos de entrenamiento para entrenadores. El curso de la ltima semana se centr en el papel del Ministerio Pblico en el sistema acusatorio. Aproximadamente 30 participantes recibieron entrenamiento respecto del papel del Ministerio Pblico en el trnsito de un sistema inquisitorio a uno acusatorio. Los participantes se convertirn en instructores sobre dicho tema y, a lo largo del ao prximo, viajarn a los 32 estados para brindar el curso a agentes del Ministerio Pblico, peritos y otros funcionarios judiciales a niveles federal y estatal. Inici el entrenamiento dirigido a peritos de la pgr en la utilizacin del nuevo equipo ibis, instalado este mes en el laboratorio pericial de la pgr, en Ciudad Jurez. La Oficina de Asistencia Tcnica (ota, por sus siglas en ingls) del Departamento del Tesoro imparti en la pgr un curso avanzado sobre lavado de dinero. Asistieron participantes de la pgr y la Unidad de Inteligencia Financiera de la shcp (uif). Este curso es completamente nuevo y fue desarrollado por un equipo de asesores de la ota en colaboracin con la uif. El martes 15 se celebr la ceremonia de entrega de los cinco helicpteros Bell-412 transferidos a la Sedena para transporte de personal y tareas de reconocimiento. El inm recibi 80 equipos informticos que le permitirn ampliar sus capacidades de registro y procesamiento de datos biomtricos y biogrficos en diversos puertos de entrada.
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El Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe) concluy el cuarto de los cinco programas de Entrenamiento para entrenadores, dirigido a profesores e investigadores sobre las recientes reformas a la ley para combatir al crimen organizado, entre otros temas. A finales de enero, 15 policas estatales de Zacatecas completaron en Florida, Estados Unidos, un curso en materia de entrenamiento especializado antisecuestros, dirigido por el Bur Federal de Investigacin (fbi, por sus siglas en ingls). A lo largo de 2010, se entrenar a las unidades antisecuestros de otros cuatro estados mexicanos. El 22 de enero de 2010, el inm recibi 13 terminales de captura de datos biomtricos y biogrficos, que se suman a las seis instaladas en noviembre de 2009. Fuente: Portal de la Secretara de Relaciones Exteriores y la Secretara de Gobernacin sobre la Iniciativa Mrida, http://www.iniciativamerida.gob.mx/index.php
concLusIones La Iniciativa Mrida forma parte de supuestos estratgicos diseados e instrumentados en la dcada de los noventa por parte de Estados Unidos. El contenido del programa de cooperacin contina sobre la lnea de la criminalizacin de las drogas y, con ello, colocando mayor peso presupuestal y tctico en las fuerzas de seguridad pblica, seguridad nacional y procuracin de justicia. De igual forma, a pesar de su alcance regional, se finca en los esfuerzos nacionales de cada pas, por lo cual no parece estar diseado para enfrentar un fenmeno de carcter transnacional como es el crimen organizado y el trfico de drogas. Bajo este esquema, no es de extraar que los principales resultados sean aquellos relacionados con la cantidad de detenidos, o bien, reducciones en las tasas de criminalidad. Sin embargo, tanto en Estados Unidos como en Mxico los ndices de criminalidad y violencia asociados al narcotrfico han adquirido una dinmica propia, particularmente en Mxico, con una clara tendencia hacia la alza. El crecimiento del fenmeno del narcotrfico en el territorio mexicano es uno de los efectos negativos ms importantes de la aplicacin de una estrategia punitiva. En un pas con grandes vulnerabilidades en su estructura de seguridad pblica y nacional, como es el caso de Mxico, la expansin del crimen organizado y el narcotrfico han puesto en
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