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DE LA COBERTURA A LA CALIDAD: 160 AOS LIDERANDO LA EDUCACION

Ivn Nez P. Noviembre, 1997 (artculo publicado en la Revista de Educacin, que resume un estudio ms amplio: I.Nez, El Ministerio de Educacin de Chile (1927-1997). Una mirada analtica, en C. Cox y otros, 160 aos de educacin pblica, Historia del Ministerio de Educacin, Santiago, MINEDUC, 1997; pp. 57-100

En 1837 se cre el primer Ministerio dedicado a conducir el sistema de enseanza. Durante el siglo pasado se echaron las bases de una educacin pblica moderna y democratizadora, la que tuvo un fuerte impulso, al fundarse, en 1927 el Ministerio propiamente de Educacin. El liderazgo desarrollado por ste, se ha cumplido en medio de tensiones entre centralismo, desconcentracin y descentralizacin, entre regularidad e innovacin, entre las misiones de modernizar y democratizar, entre las funciones polticas, tcnicas y administrativas, y entre unidad y dispersin. La historia larga del Ministerio de Educacin se remonta a los orgenes de la Repblica y ms especficamente al ao 1837, en que se dict la primera ley de Ministerios, que incluy uno dedicado a los ramos de Justicia, Instruccin y Culto. Ello y las disposiciones de la Constitucin de 1833 sobre la educacin como atencin preferente del Gobierno, y sobre una funcin estatal de "superintendencia" en este campo, son los puntos de partida de una preocupacin estatal por la enseanza y de la configuracin de un sistema pblico de instituciones educativas. Los grandes hitos de esta configuracin se producen bajo los gobiernos de Manuel Bulnes, Manuel Montt, Domingo Santa Mara y Jos Manuel Balmaceda. Mucho se avanz durante el siglo pasado y en los primeros aos del actual. Pero fueron otras agencias pblicas las que lideraron el desarrollo de la educacin: la Universidad de Chile, el Consejo de Instruccin Primaria y tambin otros Ministerios. La mayora de las ramas de la educacin, hasta 1927, funcionaron bajo la jurisdiccin de entidades ajenas al Ministerio de Instruccin. Fue en este ao cuando se puso todo el sistema educativo bajo la gida del Ministerio especializado. En Noviembre de 1927, estaba inicindose una ambiciosa y casi utpica "reforma integral de la educacin". En ese marco, se dict la ley que cre el actual Ministerio de Educacin. En 1997, est en curso otra Reforma Educacional, la tercera de las que merecen el calificativo de "integrales" en nuestra historia

educacional. La segunda fue la de 1965. La de 1927 fue una reforma promovida desde la sociedad civil por el gremio del magisterio primario. La de nuestros das es una reforma promovida desde el Estado, a travs de su Ministerio especializado, y acogida en los hechos, por miles de profesores que estn hacindola realidad en sus aulas y escuelas. Ambas reformas tienen algo en comn: la voluntad de transformar profundamente las orientaciones y conceptos as como las prcticas educacionales. La de 1927-28, quera hacer del nio el centro en torno al cual organizar al trabajo escolar, en vez de la materia y la inculcacin. La de hoy, se centra en el aprendizaje en vez de la enseanza y en el desarrollo de competencias en vez del consumo pasivo de informacin. Hasta 1927, el rgano estatal especializado se denominaba Ministerio de Instruccin. Desde entonces se denomina Ministerio de "Educacin", denotando con ello, la influencia de la Reforma. En 1997, se est perfeccionando la responsabilidad estatal por la educacin, a travs de una Reforma que, para mantener la descentralizacin administrativa y profundizar la autonoma de los centros educativos, cuenta con un "centro estatal capaz", activo en medios e incentivos, y propositivo en ideas fundadas. Qu fu del "viejo Ministerio"? Qu fu del Ministerio situado en Alameda, donde hoy est el edificio "Santiago Centro"? Que fue del Ministerio en crecimiento, ya desde 1952 con sede en Alameda 1351, pero con muchos otros locales en el centro de la capital? Est sepultado en la historia? El "viejo Ministerio" vive! Vive en el hecho que hoy tengamos un 4% de analfabetismo, un promedio de escolaridad de la poblacin equivalente a cerca de diez aos de estudio, un 96% de nios en la escuela y un 80% de adolescentes en el liceo. Vive en los edificios de la Sociedad Constructora, en las raciones de la JUNAEB, en los millones de textos gratuitos de estudio, beneficios que hoy parecen naturales, pero que fueron fruto del esfuerzo de todo el pas, pero bajo la iniciativa poltica y la capacidad tcnica y administrativa de un ente que se llam Ministerio de Educacin Pblica. El "viejo Ministerio" vive tambin en los centenares de miles de maestros formados en las escuelas normales y en otros "viejos" que tambin viven, los Pedaggicos de la Universidad de Chile y de la Universidad Tcnica del Estado. Muchos de esos educadores ya no estn, pero dejaron sus frutos en las nuevas generaciones de docentes. Ese magisterio que se jug en las escuelas y en las aulas y tambin en el escenario pblico, se desarroll y se fortaleci gracias al Ministerio. No en balde, muchos maestros quisieran vclver a su gida.

Gracias a ese viejo Ministerio se forj en Chile una educacin constructora de ciudadana e identidad nacional. Gracias a ese Ministerio que a algunos hoy parece anciano de 70 aos, este pas tuvo cohesin social y desarroll una cultura democrtica basada, entre otros fundamentos, en la movilidad social que era posible gracias a la educacin. Si el viejo Ministerio no hubiera cumplido su tarea, hoy da estaramos empeados en "campaas de alfabetizacin". Estaramos en un esfuerzo enorme de construir escuelas porque no las hay, en vez de edificar salas para contener la jornada completa. Estaramos en la tarea de formar profesores primarios porque no los hay, en vez de perfeccionar en el extranjero o en las facultades universitarias a ese 96% de profesores titulados que tenemos. En vez de denuncias o crticas por la calidad de los 6 millones de textos gratuitos que reciben todos los alumnos subvencionados, estaramos todava en la lucha por lograr que un mismo texto sirviera a tres alumnos en aos sucesivos. Estaramos en la empresa del silabario, en vez de la empresa de la biblioteca de aula o del computador en red. Una historia nada fcil: La obra del viejo Ministerio no fue fcil. No estuvo exenta de distorsiones ni de caminos desviados. Fue un esfuerzo acumulativo. Hubo aportes de los sucesivos gobiernos y de las sucesivas administraciones ministeriales. Lo que pudo hacer o no pudo, lo que hizo bien o mal, no se explica slo por la capacidad o la voluntad de sus sutoridades o funcionarios. Se explica tambin por las capacidades o las voluntades de los poderes pblicos, en cuyo marco operaba el Ministerio. En sus 160 aos de historia institucional y particularmente en los ltimos 70, es posible observar por lo menos los siguientes procesos: a) la evolucin del tamao y complejidad del Ministerio; b) el juego entre centralismo, desconcentracin y descentralizacin; c) la tensin entre regularidad e innovacin, entre continuidad y cambio; d) la evolucin de la doble misin ministerial de modernizar y de democratizar la educacin; e) el equilibrio entre funciones polticas, tcnicas y administrativas; y f) la tensin entre la unidad y la dispersin. Tamao y complejidad: El Ministerio naci como un proceso de agregacin de las varias administraciones que se fusionaron en 1927. Desde entonces y hasta los aos 80 no ces de crecer. Puede argumentarse que creci por clientelismo poltico y por la tendencia hipertrfica de las organizaciones burocrticas. Pero no debe olvidarse el enorme crecimiento del servicio real que el Ministerio administraba. Entre 1935 y 1980, el conjunto del alumnado del sistema educativo fiscal de todo nivel pas desde 487.777 hasta 2.363.159 alumnos. El crecimiento de las redes educativas no obedeci a un capricho ministerial sino a una autntica e insoslayable demanda social. La

expansin educativa no poda hacerse sin un Ministerio ms complejo y diversificado. Era un proceso natural de crecimiento, en que a ms alumnos, maestros y escuelas, con ms y ms servicios de apoyo, en un territorio ms extenso, se requera ms y ms administracin. Puede hablarse de un gigantismo justificado del Ministerio, hasta que se adopt la solucin de 1980: el traspaso de escuelas y liceos a la administracin municipal y el fomento a la accin privada. Centralismo, desconcentracin y descentralizacin: La historia no es simple. No es "centralismo" antes de 1980 y "descentralizacin" despus. Ya la administracin de primaria, desde 1860, nace con un cierto grado de desconcentracin territorial. Luego, desde los aos 30, se avanza en "descentralizacin funcional": Universidades autnomas del Estado, Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales, JUNAEB, JUNJI, CONICYT. A fines de los 60 y comienzos de los 70 se avanza tambin en "desconcentracin" con las Coordinaciones Regionales de Educacin, y desde 1974, con las SEREMI. Pero todo ello fue insuficiente y se requiri la descentralizacin territorial y la privatizacin. Sin embargo, ello no signific la muerte del Ministerio central. Perdi sus competencias de administracin directa de personal docente y escuelas. Pero mantuvo sus competencias normativas y tcnicas (supervisin y asesora en curriculum y pedagoga) y su capacidad de asignar recursos para el funcionamiento de los centros educativos. Regularidad e innovacin, continuidad y cambio: El Ministerio ha vivido una historia de tensin entre su misin de asegurar el funcionamiento normal del sistema educativo, ojal abierto al mayor nmero posible de estudiantes, y su misin de promover la renovacin peridica de la educacin, sea por la va de la acumulacin de innovaciones moleculares, por la va de los ensayos piloto o por la va de las grandes reformas. Ambas misiones son indispensables. La primara ha estado a cargo, preferentemente, de la estructura funcionaria regular y permanente. La otra, a veces, a cargo de personas o equipos incorporados "ad hoc", como don Claudio Matte y las misiones alemanas, en el siglo pasado, como la Comisin de Renovacin Gradual de la Educacin Secundaria, en los aos 40 y 50 de este siglo, o como los programas MECE y P-900 de hoy.

Modernizacin y democratizacin de la educacin: De hecho, tanto el viejo como el actual Ministerio, se han propuesto, a la vez, emprender con diversas estrategias e instrumentos tareas de modernizacin y de democratizacin del sistema educativo. Antes, principalmente por medios normativos como leyes, decretos, planes,

circulares, etc. Hoy, principalmente por medio de incentivos, apoyos financieros y tcnicos y secundariamente mediante regulaciones. Poltica, tcnica y administracin: Estas tres funciones han sido siempre indispensables y complementarias. Pero han variado en el tiempo. Ha variado tambin la demanda externa por el predominio de alguna de ellas. As, en los tiempos fundacionales, el profesorado demandaba un Ministerio "tcnico", dirigido por educadores y no por polticos, que haba sido la prctica usual de la repblica parlamentaria. Hubo tiempos recientes en que se jug a la poltica del "apoliticismo". Hoy da, el Ministerio est liberado de la carga de administrar escuelas y de gestionar docentes; es un Ministerio que slo se administra a s mismo. Gracias a esto, ha podido robustecer su capacidad tcnica y tiene ante s el desafo de robustecer su capacidad de rgano poltico democrtico, capaz de comunicar, crear consensos, persuadir y negociar, como lo est haciendo en su liderazgo de la Reforma Educativa. Unidad o dispersin: Reflejando la histrica segmentacin social de la educacin, el Ministerio hered tres subsistemas escolares, el primario y normal, el secundario y el tcnico profesional, que en los hechos constituyeron tres culturas profesionales y organizacionales distintas, traducidas hasta fines de los aos 70, en el funcionamiento de tres Direcciones de Educacin por ramas o niveles. Cada una de stas, hasta entonces, se comport como un verdadero feudo o, como se deca en el pasado, en una "parcela". As, el Ministerio histrico estuvo tensionado entre la tendencia a la dispersin y la tendencia a la unidad o a la integracin. Esta ltima tendencia fue promovida con ardor por importantes sectores del mundo educativo, que hacan de la "unidad" del sistema y de la administracin un principio cardinal. Hoy da tenemos un Ministerio integrado, aunque la segmentacin social de la educacin se exprese de otras maneras y constituya todava un desafo para la plena democratizacin y la equidad. LOS CAMBIOS RECIENTES EN LA ESTRUCTURA ORGNICO FUNCIONAL DE LA ADMINISTRACIN DEL SISTEMA ESCOLAR CHILENO. IMPACTO DE LAS REFORMAS EN LA REESTRUCTURACIN DEL MINISTERIO DE EDUCACIN
Extractos de: Ivn Nez P. La construccin del campo y el perfil de los administradores de la educacin: el caso de Chile, Santiago, marzo de 2000 (parte chilena de un estudio comparativo que publicar la OEI).

Los cambios recientes en la administracin del sistema escolar chileno no se explican slo como fruto de la dinmica de desarrollo educacional. Son tambin expresin de la evolucin de la estructura y carcter del Estado, que contribuye a enmarcar y condicionar dichos cambios. En trminos diacrnicos, primero se reconfigur la arquitectura gruesa de la administracin educacional, en los aos 80. Desde comienzos de los 90 se emprendieron cambios propiamente educacionales y, paralelamente, se hicieron algunos cambios en la estructura orgnico funcional del sistema escolar, para ajustarla a los requerimientos de la reforma propiamente educacional. LA DESCENTRALIZACION PRIVATIZANTE DE LA GESTIN EDUCACIONAL A PARTIR DE 1980 Aunque pendan algunos problemas de incremento de la oferta ( especialmente en el nivel pre-escolar y en los ltimos grados de la enseanza rural ), el gobierno militar presinti que en adelante el tpico fundamental en educacin era su calidad. Para superarla, hizo una radical crtica a la ineficiencia del sector educativo, a su centralismo burocrtico y a su fuerte peso en el gasto pblico, que se quera estrechar significativamente.1 Los rasgos centrales de la remodelacin neo-liberal de la educacin, fueron los que siguen: 2 El aumento de la participacin privada en la oferta educativa, mediante la ampliacin del nmero de establecimientos de este carcter y de su matrcula; ello, gracias a medidas liberalizadoras y a un mejorado rgimen de subvenciones estatales al que se har referencia ms adelante; as, el nmero de alumnos del sector privado (en la educacin bsica y media ) salt de un 22% en 1981 a un 42% del total de la matrcula en 1989. b) El traspaso de las escuelas y liceos estatales a las municipalidades, como primer paso hacia su ulterior y eventual privatizacin;.3 c) El intento de crear de un libre mercado de trabajo docente, mediante la fijacin de condiciones contractuales propias del sector privado, tanto para los trabajadores de la educacin particular como de la municipal. d) La implantacin de un sistema de financiamiento mediante una subvencin estatal a los centros municipales y privados gratuitos, calculada segn promedio mensual de asistencia de alumnos.4 El
a) Alfredo Prieto, entrevistado en Viola Espnola y Claudio de Castro Moura, op. cit.;pp. 29-40 2 VV.AA., op.cit.; Cristin Larroulet, Alternativas de polticas pblicas, Perspectivas en poltica, economa y gestin, Volumen 4, N1, Santiago, Universidad de Chile, Departamento de Ingeniera Industrial, 2000; pp.23-36. 3 Luis Eduardo Gonzlez y Oscar Espinoza, op.cit.;. 4 Pablo Gonzlez, Financiamiento de la educacin en Chile, Financiamiento de la educacin en Amrica Latina, Santiago, Chile, PREAL-UNESCO, 1998; pp.161187; y Financiamiento, incentivos y Reforma Educacional, en J.E. Garca Huidobro
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Ministerio de Educacin fue y es el encargado de realizar el pago de las subvenciones, a travs de sus organismos desconcentrados. Le correspondera igualmente la fiscalizacin y el control del cumplimiento de las normas y obligaciones vigentes. e) La transferencia de 70 establecimientos tcnico-profesionales de nivel secundario del Ministerio de Educacin a Corporaciones privadas formadas por los gremios empresariales. f) La fundacin del Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin, SIMCE, que aplica pruebas nacionales estandarizadas de medicin de los aprendizajes en todos los establecimientos.5 LA ESTRUCTURA DEL MINISTERIO, SEGN LA LEY DE 1990: No obstante que en 1980 se haba decretado la ya referida descentralizacin administrativa, que haca del Ministerio un rgano sin escuelas ni maestros y que en 1986 se dict la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado, que se resumir ms adelante, el gobierno militar demor varios aos en reestructurar la cartera del ramo. Fue la Ley N 18.956, de 8 de marzo de 1990, a partir de la cual sta pas a llamarse Ministerio de Educacin.6 La referida ley defini al Ministerio como "la Secretara de Estado encargada de fomentar el desarrollo de la educacin en todos sus niveles; asegurar a toda la poblacin el acceso a la educacin bsica; estimular la investigacin cientfica y tecnolgica y la creacin artstica, y la proteccin e incremento del patrimonio cultural de la Nacin". En esta ley se le asignaron las funciones que se presentan en el siguiente Recuadro. Recuadro N3 Funciones legales del Ministerio de Educacin a) Proponer y evaluar las polticas y los planes de desarrollo educacional y cultural; b) Asignar los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades educacionales y de extensin cultural; c) Evaluar el desarrollo de la educacin como un proceso integral e informar de sus resultados a la comunidad, a lo menos anualmente; d) Estudiar y proponer las normas generales aplicables al sector y velar por su cumplimiento;
(editor), op. cit; pp.305-332 5 Josefina Olivares, Sistema de medicin de la calidad de la educacin de Chile, SIMCE. Algunos problemas de la medicin, Revista Iberoamericana de Educacin, N 10, Madrid, OEI, enero-abril de 1996; pp. 177-197. 6 Las denominaciones no son neutras. El cambio de instruccin a educacin, implica el compromiso con las concepciones pedaggicas de Escuela Nueva, de los aos 20, y la desaparicin del adjetivo pblica expresa la voluntad de privatizacin del rgimen de los aos 80, que el rgimen de los 90 no se ha interesado por recuperar en el terreno simblico. Sobre la historia de la administracin educacional en el marco de las reformas de los siglos XIX y XX, ver Amanda Labarca,op. cit; Fredy Soto Roa, Historia de la educacin chilena, op. cit;, e Ivn Nez, op. cit. 1989.

e) Otorgar el reconocimiento oficial a los establecimientos educacionales, cuando corresponda; f) Fiscalizar las actividades de sus unidades dependientes, y g) Cumplir las dems funciones que le encomiende de la ley." (art. 2). En vez de la tradicional estructura referida a los niveles del sistema educativo, se adopt una referida a funciones. Se consolid tambin la desconcentracin territorial, distinguiendo entre niveles central, regional y provincial, con las siguientes funciones y competencias principales7: Nivel Central: Dependiendo del Ministro y del Subsecretario, se establecieron las siguientes entidades: c. Divisin de Educacin General: es "la unidad tcnico-normativa responsable del desarrollo de los niveles de educacin prebsica, bsica y media y sus correspondientes modalidades, y de promover el mejoramiento permanente del proceso educativo formal. d. Divisin de Educacin Superior: es "la unidad encargada de velar por el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que regulan la educacin superior en el mbito de competencia del Ministerio; de asesorar en la proposicin de la poltica de este nivel de enseanza y de establecer las relaciones institucionales con las entidades de educacin superior reconocidas oficialmente. e. Divisin de Cultura: es la unidad encargada de "estimular el desarrollo cultural, la creacin artstica y el incremento del patrimonio cultural de la Nacin, y de proponer las normas generales que tiendan a tales objetivos, elaborando programas de carcter cultural y coordinando todas las actividades culturales que desarrollen los dems organismos del Ministerio. f. Divisin de Planificacin y Presupuesto: es "la unidad encargada de asesorar, estudiar y proponer las polticas, planes y programas que orienten las actividades del sector y la correspondiente asignacin de recursos humanos, materiales y financieros. Tambin Dependientes del Ministro y Subsecretario, los siguientes departamentos: i) Jurdico: "unidad encargada de asesorar e informar en materias de derecho a las autoridades del Ministerio, sobre la correcta aplicacin de las disposiciones legales y reglamentarias del sector. " ii) Administracin General: "unidad encargada de la administracin de los recursos humanos, financieros y materiales del Ministerio, y de proponer los procedimientos e instrucciones tendientes a cumplir las normas legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar su cumplimiento. iii) Departamento Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Inves7

Segn la Ley N 18.956, de 8 de marzo de 1990

tigaciones Pedaggicas: "departamento de asesora tcnica encargado de contribuir al permanente mejoramiento cualitativo de la educacin formal, a travs de estudios de investigacin educacional, as como del diseo y proposicin de polticas tendientes a estos fines y dems materias que le encomiende el Ministro ... el Departamento puede realizar tambin cursos de perfeccionamiento profesional para el magisterio, directamente o a travs de convenios con entidades pblicas o privadas, nacionales o extranjeras". Los organismos funcionalmente descentralizados que se relacionan con el Gobierno a travs del Ministerio de Educacin son la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas; la Junta Nacional de Jardines Infantiles; la Comisin Nacional Cientfica y Tecnolgica; el Consejo de Rectores de Universidades; y la Direccin Nacional de Bibliotecas, Archivos y Museos. Nivel regional: Hay una Secretara Regional Ministerial en cada una de las 13 regiones en que se divide administrativamente el pas. Corresponde a las Secretaras Regionales, "planificar, normar y supervisar el desarrollo del proceso educativo en los establecimientos ubicados en su territorio jurisdiccional, cautelando el cumplimiento de los objetivos y polticas educacionales y su correcta adecuacin a las necesidades e intereses regionales. Les corresponde cumplir adems, "todas las funciones y atribuciones que las normas legales les otorgan, especialmente en materias tcnico-pedaggicas y de inspeccin y control de subvenciones". Nivel provincial: Los 40 Departamentos Provinciales de Educacin son "organismos desconcentrados funcional y territorialmente encargados de la supervisin y asesora tcnico-pedaggica y de la inspeccin administrativa y financiera de los establecimientos educacionales de su jurisdiccin". LA REFORMA EDUCACIONAL DE LOS AOS 90 Y SUS EFECTOS EN LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACION DEL SISTEMA ESCOLAR. Cambios en la estructura orgnico funcional del Ministerio de Educacin: Decisiones del rgimen de la Concertacin de Partidos por la Democracia , mantuvieron la descentralizacin ya descrita, al mismo tiempo que definieron para el Estado y el Ministerio del ramo, un rol activo y responsable en educacin, lo que marca un giro respecto al rol subsidario que se les haba asignado en la dcada anterior a 1990. Sin embargo, la estructura formal bsica del Ministerio es la que estatuy una ley pensada en el marco de la subsidiariedad del Estado. La forma cmo el

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Ministerio se ha ido adecuando a los nuevos requerimientos dentro del marco limitante de dicha legislacin, se analiza a continuacin. Salvo una ley sobre plantas y escalafones de personal, no se han dictado nuevas normas legales que detallen o completen la estructura de la ley de 1990. Sin embargo, dicha estructura gruesa, en los hechos, ha dado paso a una mucho ms compleja, cuya creacin ha sido posible gracias a que dicha ley no baj hacia las estructuras inferiores, es decir al detalle de la organizacin propia de las Divisiones. Tambin, se ha usado el mecanismo de las glosas de las sucesivas leyes de presupuesto8 o de acuerdo a la potestad reglamentaria del Presidente de la Republica, mediante decretos o simples instrucciones o decisiones ministeriales. Entre las ms importantes reparticiones que pueden agregarse a la estructura bsica de la Ley 18.956, pueden sealarse las siguientes:9 En la Divisin de Planificacin y Presupuesto: de las siguientes cinco unidades, las dos primeras existan antes de la ley de 1990: a) Departamento de Estudios y Estadstica; b) Departamento de Recursos Financieros; c) Departamento de Desarrollo Institucional; d) Departamento de Inversiones y e) Departamento de Informtica, las tres ltimas unidades se han creado a lo largo de la dcada de los 90 y tienen relacin con los cambios de poltica, desde un ministerio ausente a un ministerio proactivo y responsable, en el marco de la Reforma. . Otras reparticiones creadas despus de la ley de 1990: El SIMCE: el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin fue creado durante los aos 80 y su administracin se encarg a la Universidad Catlica de Chile, siendo uno de los primeros ejemplos de externalizacin de servicios en el sector. El nuevo gobierno decidi en 1990 que el Ministerio se encargara directamente de su administracin, creando una estructura, en el nivel central, que dependa hasta hace poco de la Subsecretara de Educacin. Recientemente se coloc bajo la dependencia de la Unidad de Curriculum y Evaluacin. La Unidad de Curriculum y Evaluacin: fue creada en 1996, cuando se inici el proceso de actualizacin y descentralizacin del curriculum de la educacin escolar. Para este efecto se cre una unidad especial y transitoria que coordina, apoya y se responsabiliza del funcionamiento de una amplia estructura de expertos en las distintas disciplinas y sectores de aprendizaje, algunos de los cuales provienen de los organismos regulares del Ministerio, y la mayora del campo acadmico externo, contratados en jornadas parciales. La unidad ha contado tambin con la
Cuando en el captulo de Educacin de la ley anual de presupuesto se asignan fondos para ejecutar una nueva funcin, tarea o actividad , se posibilita crear la estructura administrativa transitoria que la lleve a cabo, bajo la responsabilidad poltica y administrativa del Ministerio del ramo 9 Por el foco de este estudio. no se consideran los cambios en las Divisiones de Cultura y de Educacin Superior y slo se incluyen las Divisiones que relacionan al Ministerio con la educacin pre-escolar, educacin bsica y educacin media
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colaboracin ocasional de docentes en servicio en establecimientos educacionales. Los Programas MECE: en 1992, se acord con el Banco Mundial un primer Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin, MECE, para la educacin bsica y pre-bsica, que se extendi hasta fines de 1996. El Programa MECE hizo posible el diseo, financiamiento, ejecucin y monitoreo de un conjunto de lneas de intervencin en el mbito del mejoramiento y la descentralizacin pedaggicas en dichos niveles educativos. Desde el punto de vista de la gestin ministerial y de su stock de personal, el MECE Bsica signific adosar a la estructura regular, un conjunto de equipos profesionales ( y su correspondiente apoyo administrativo) incorporados bajo contrato a honorarios. Este conjunto, fue colocado bajo la dependencia directa de Ministro y Subsecretario. En 1994, se acord un Programa MECE para el nivel secundario. Durante 1995 y 1996, estuvieron funcionando paralelamente los dos MECE. Desde 1997, las acciones y el personal del ya finalizado MECE Bsica fueron absorbidas en su mayor parte por la Divisin de Educacin General del ministerio regular y, una parte menor, por el nuevo Programa MECE para la educacin media. A comienzos de 2001, se est produciendo la absorcin del Programa MECE Media por la estructura regular. Est funcionando tambin el nuevo Programa MECE para la Educacin Superior. Los Programas de Becas al Exterior y de Perfeccionamiento Fundamental: En mayo de 1996, se pusieron en marcha dos programas, que implicaron la creacin de nuevas unidades ministeriales: i) un programa de becas para que docentes del sistema escolar pudieran realizar pasantas en centros de excelencia y/o estudios de diplomado en el exterior; esto signific desarrollar una capacidad tcnica, administrativa y financiera para seleccionar centros adecuados, seleccionar becarios chilenos, organizar viajes y estadas, monitorear los estudios, hacer un seguimiento de las actividades posteriores de innovacin o difusin que deben realizar los becarios a su regreso, etc. y ii) con el objeto de apoyar a los docentes en la apropiacin de los nuevos programas de estudio de la Reforma, se emprendi un gran esfuerzo para capacitar a varias decenas de miles de docentes, cada ao, entre 1997 y 2002, en vacaciones de verano. El Ministerio no tiene capacidad propia, en su estructura regular, para realizar esta tarea extraordinaria, cualitativamente compleja y cuantitativamente exigente. En consecuencia, se recurri a la subcontratacin de Universidades y otras entidades expertas, mediante licitacin pblica, para que, en forma descentralizada, ofrecieran este servicio. Una unidad ad hoc en el Ministerio se responsabiliza de la operacin de este complejo programa. Los dos programas tienen carcter extraordinario y fueron puestos bajo la responsabilidad directa de Ministro y Subsecretario. Reparticiones en la Divisin de Educacin Superior: en 1996, se dispuso la apertura de un programa que si bien se radica en el nivel de la

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educacin superior, tiene implicancias con el sistema escolar. Respetando la autonoma universitaria, el Ministerio convoc a las instituciones de educacin superior a hacer esfuerzos de mejoramiento de las carreras de formacin de profesores o maestros. A este efecto, ofreci a las Universidades interesadas, un apoyo financiero concursable, conforme a trminos de referencia y requisitos fijados por el Ministerio. Al efecto se cre el Programa de Fortalecimiento de la Formacin Inicial de Docentes, de alto nivel profesional, para proponer los marcos de los proyectos de reforma, convocar a las entidades formadoras, llevar a cabo el concurso para optar al Fondo correspondiente y, para los cuatro aos siguientes a 1997, operar el apoyo estatal a los proyectos de las 17 Universidades seleccionadas y monitorear su ejecucin. Reparticiones en la Divisin de Educacin General: adems de cambios menores experimentados entre 1990 y 1996, esta Divisin diversific ampliamente su estructura a partir del momento en que el Programa MECE para pre-bsica y bsica y sus distintas lneas y componentes fuera absorbido por el Ministerio regular. Actualmente tiene la siguiente estructura: a) Coordinacin de Educacin Bsica: integrada por los Programas de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Bsica en Escuelas de Zonas de Pobreza (900 Escuelas); de Educacin Bsica Rural; de Educacin Especial; de Educacin Parvularia; Fondo de Proyectos de Mejoramiento Educativo, PME; Programa de Educacin Intercultural Bilinge; Proyecto Enlaces de Informtica Educativa, Coordinacin de Supervisin TcnicoPedaggica y Programa de Medios Educativos. b) Coordinacin de Educacin de Adultos, que incluye los Programas de Mejoramiento de la Educacin de Adultos y de Nivelacin Bsica de Trabajadores c) Coordinacin de Educacin Extraescolar y Programas Formativos Complementarios: formado por los Programas de Educacin Extraescolar; de la Mujer; de Prevencin del Consumo de Drogas y Alcohol; de Educacin Democracia, y de Educacin Ambiental. d) Unidad de Administracin de Programas con las reas financiera y contable, de apoyo jurdico, de planificacin y control de gestin y de desarrollo de sistemas de informacin e) Unidad de Normativa, responsable de adecuar las normas vigentes en el sistema escolar a los requerimientos de la actual Reforma Crecimiento y diversificacin: Tanto el desarrollo de sub-estructuras de hecho al interior de las Divisiones, como la creacin de Programas extraordinarios, han significado ampliacin, diversificacin y fortalecimiento de la estructura del Ministerio. Este ha crecido bastante ms all de los poco ms de 3.000

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funcionarios de su dotacin regular y de la estructura de Divisiones y Departamentos que se especifica en la ley de 1990. El Sistema Nacional de Supervisin: principal mecanismo de intervencin. Fue creado a comienzos de la dcada de los 80. Se le asign formalmente la doble funcin de apoyar a los establecimientos y de controlar el cumplimiento de las normas vigentes.10 En los hechos, la segunda funcin fue la principal. ... Apenas iniciada la dcada de los 90, el sentido de la supervisin se redefine privilegiando el concepto de un apoyo externo a la unidad educativa capaz de aportar al mejoramiento de sus procesos tcnico-pedaggicos. Avanzada la dcada, emerge un tercer momento de sntesis, en el cual la supervisin, manteniendo como su tarea sustantiva el apoyo a los establecimientos, hace ms explcitas alguna tareas de regulacin o control.11 Las siguientes son las funciones especficas asignadas al presente a la supervisin: 1. Acompaamiento y asesora tcnico-pedaggica a los establecimientos ms vulnerables; 2. Promocin de la Reforma Educativa en el conjunto de los establecimientos; y 3. Resguardo de la normativa que cautela el derecho a la educacin, asegurando condiciones para la no discriminacin y la igualdad de oportunidades en la educacin.12 El sistema de supervisin se estructura en niveles: el nivel central se responsabiliza de: a) diseo de programas de intervencin y planificacin de estrategias de mejoramiento, para ser contextualizados por los equipos regionales y provinciales; b) apoyo a los niveles regionales y provinciales de supervisin; c) seguimiento y evaluacin de la gestin de la supervisin y de los avances de la Reforma. Para estos efectos, la Divisin de Educacin General, ha creado una Unidad de especializada en la coordinacin de esta funcin, pero las tres tareas anotadas se cumplen con la participacin de los distintos equipos de Programas de mejoramiento e innovacin que forman parte de la Divisin. La Unidad de Supervisin es tambin la responsable de la elaboracin del Programa Anual de Supervisin (PAS) y su permanente puesta al da.13 En el nivel regional, bajo la responsabilidad del Departamento de Educacin de la Secretara Ministerial, la supervisin se encarga de: a) realizar y actualizar el diagnstico de la realidad educativa regional, b)
Hacia fines de los 80, ninguna de las dos funciones se cumpla cabalmente, ver Carmen Luz Latorre y otros, La municipalizacin de la educacin: una mirada desde los administradores del sistema, Santiago, Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin, PIIE; 1991; p. 65 11 Juan Eduardo Garca Huidobro, Introduccin, en Ministerio de Educacin, Manual de Supervisin. Orientaciones de la Supervisin Tcnico Pedaggica 2000, Santiago, Divisin de Educacin General, febrero del 2000; pp.5-6 12 Ministerio de Educacin (2000), op. cit., pp. 11-12 13 La descripcin de este nivel y de los siguientes niveles se basa en Ministerio de Educacin (2000), op. cit.; pp. 12-29
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contextualizar las polticas y estrategias nacionales de mejoramiento de la calidad de la educacin; c) coordinar la planificacin de la gestin regional de la supervisin y apoyar a los niveles provinciales de la supervisin; d) mantener relaciones con los sostenedores de establecimientos educativos; y e) realizar un conjunto de tareas derivadas de la implementacin de la poltica y programas ministeriales, de la normativa tcnico-pedaggica y del resguardo del derecho a la educacin. Al interior del Departamento de Educacin, se distinguen dos coordinaciones: una de educacin bsica y otra de educacin media. El nivel provincial es clave en la supervisin. Sus principales funciones a este nivel son: 1. Asesora a establecimientos educativos focalizados por su contexto de pobreza y de vulnerabilidad educacional; 2. Comunicacin y promocin de la reforma educacional entre el conjunto de las escuelas y liceos de la jurisdiccin; y 3. Administracin de procesos educativos y de apoyo a la supervisin propiamente tal, que requieren el trabajo de profesionales calificados y con experiencia. Un estudio de un profesional de la Unidad de Supervisin del nivel central, proporciona informacin bsica acerca del sistema de supervisin, con datos de 1999. En este servicio laboran 1295 supervisores: 205 lo hacen en el nivel central, 239 en los trece Departamentos de Educacin del nivel regional y 851 en los 40 Departamentos Provinciales de Educacin. El promedio nacional de escuelas por supervisor es de 15,8. El 55,7% de los supervisores son mujeres. Los supervisores del nivel provincial tienen la siguiente distribucin porcentual, segn aos de experiencia en el Ministerio (no necesariamente en la funcin de supervisin): 1 a 5 aos, el 9.8%; 6 a 10 aos, el 12,7%; 11 a 15 aos, el 0,7%; 16 a 20 aos, el 3,1%; y 21 y ms, el 73,7%. Esto significa que ms de un 75% estaba en servicio antes de la creacin del sistema de supervisin; durante los 80, apenas ingres el 10%, y en la dcada de los 90 ha ingresado slo el 22,5% de los supervisores de nivel provincial. El 100% de los supervisores tienen estudios universitarios de al menos 8 semestres; el 95% de ellos tiene el ttulo de profesor y el resto se distribuye entre profesionales de las ciencias sociales (psiclogos, trabajadores sociales, especialistas en trastornos de lenguaje o audicin, psicopedagogos, etc.) Un 5% ha obtenido el grado de magister o maestra en educacin o en alguna disciplina afin, y aproximadamente un 30% ha realizado estudios formales de posttulo o especializacin.14 Algunos de los principales problemas estructurales de la supervisin son: tensin entre un criterio de integralidad y de asesoramiento a cada establecimiento, que es una totalidad, y requerimientos particulares de cada uno de los programas de mejoramiento e innovacin, que tienen su campo y su ptica especfica; dificultades en la desconcentracin (el nivel regional es quien tiene menos identidad y justificacin, respecto a los otros dos); recargo de tareas en el nivel provincial, incluyendo un conjunto de actividades que no son propiamente asesora a los establecimientos, la cual se reducira, segn

Luis H. Navarro, Supervisin tcnico-pedaggica en Chile, Santiago, Ministerio de Educacin, Divisin de Educacin General, Agosto de 1999; pp. 29-32
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otro estudio, a slo un 27% del tiempo laboral de los supervisores 15; superposiciones y complementariedades y otros.

Ministerio de Educacin, Unidad de Supervisin y Departamento de Desarrollo Institucional, Documento de Trabajo: Mejoramiento de la Gestin de la Supervisin, Santiago, marzo de 1998, en Luis H. Navarro, op. cit.; p. 51
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