Wie kann Raumplanung zur Foerderung der Demokratie beitragen?

Lernerfahrung des Gemeindeverbandes CONDIAC in Acre (Brasilien) Epitaciolndia, 21. September 2010 1. Der Blick in die Vergangenheit Die Geschichte des brasilianischen Bundesstaates Acre, im suedwestlichen Teil Amazoniens, ist verknuepft mit Konflikten um Landrecht und Erhalt des Regenwaldes. Die Ermordungen der Gewerkschaftsfuehrer Wilson Pinheiro und Chico Mendes durch unersaettliche Rinderbarone, in den Jahren 1980 und 1988 in den Gemeinden Brasilia und Xapuri, markieren eine historische Wende. Die acreanische Bevoelkerung wird durch den Verlust der Idole tausender von Kautschukzapfern und Kleinbauern wachgeruettelt aus der Apathie gegenueber der skrupellosen Vernichtung des Regenwaldes fuer Weideland. An der Schwelle ins 21. Jahrhundert formuliert die acreanische Regionalregierung mit breiter Unterstuetzung ein neues entwicklungspolitisches Modell. Es wird klangvoll Florestania genannt, ein brasilianisches Kunstwort, zusammengesetzt aus Floresta (Regenwald) und Cidadania (Buergerrechte). Das Entwicklungsmodell versucht, die nachhaltige Nutzung der Regenwaldressourcen mit einer harmonischen Anpassung der aus Brasiliens Nordosten und Sueden eingewanderten Bevoelkerung an die Lebensbedingungen im amazonischen Regenwald zu verbinden. Im Jahr 1990 wurde das Naturreservat Chico Mendes fuer Extraktivismus eingerichtet (Sammeltaetigkeit im Tropenwald von fast 1 Mio. H verteilt ueber 7 Gemeinden der Region). Erst im Jahr 2010 wird zum 30jaehrigen Todestag von Wilson Pinheiro der Naturpark mit seinem Namen eingeweiht (fuer Forschung und Erholung auf 60 ha Restwald in Epitaciolandia). Partizipative Raumplanung und auf demokratischen Strukturen gestuetzte Landnutzung kennzeichnen den neuen Weg Acres. Die Gruendung des kommunalen Verbandes CONDIAC in fuenf Gemeinden entlang der acreanischen Grenze zu Bolivien und Peru am 4. Mai 2005 ist ein Schritt der autonomen Lokalverwaltungen zum gemeinsamen Angehen aehnlicher Herausforderungen. Die Gemeinden sind durch Merkmale verbunden, wie das dichte Fliessgewaessernetz des Einzugsgebiet des Rio Acre und die asphaltierte Bundesstrasse BR 317 (Estrada do Pacifico), die seit 2008 auch in Peru weitergebaut wird. Zugleich gibt es aber auch konflikttraechtige Herausforderungen, wie der unterschiedliche Erhaltungsgrad des Regenwaldbestandes und die gegenlaeufigen Interessen der aus verschiedenen Regionen Brasiliens eingewanderten Bevoelkerung: Kautschukzapfer, Paranusssammler, Kleinbauer, Viehhaendler, Grossgrundbesitzer.

2. Der Weg zur partizipativen Raumplanung Der Grossteil der Bevoelkerung strebt nach mehr Wohlstand und nach Reduzierung von oekonomischen und sozialen Verlusten. Das ist in Acre nicht anders als anderswo. Viele acreanische Buerger nutzen daher die Gelegenheiten zur Mitwirkung bei der Erarbeitung und Umsetzung geeigneter Planungsinstrumente, die ihnen den Zugang zu ausgewogenen Entwicklungschancen ermoeglichen. Mitzuentscheiden, was wo getan wird, bindet die Buerger in den Entwicklungsprozess ein (ownership), bereichert das raumspezifische Wissen und vergroessert die Erfolgchancen von strategischen Projekten. Die partizipative Planung der Ordnung und Nutzung des Raumes (Naturraum und Kulturraum) vollzieht sich in Acre als gemeinschaftlicher Prozess der Charakterisierung und der Zweckbestimmung des Raumes, unter Wahrung der Gemeininteressen vor den Individualinteressen. Die Ergebnisse werden in einem sozialen Pakt festgeschrieben. Es laesst sich sagen, dass die partizipative Raumplanung zur Demokratiefoerderung beitragen kann. Grundlage fuer das Gelingen der partizipativen Raumplanung sind das Wissen ueber die Funktionen und Grenzen der Planungsinstrumente, die Kenntnis der sozialen Funktionen des Raumes (oeffentliche Einrichtungen, Infrastruktur, Grundstuecks- und Gemeindegrenzen) und die Kenntnis der oekologischen Funktionen (Klima, Luft, Gewaesser, Boden, Biodiversitaet, Naturattraktionen, Risikozonen, Landschaft) fuer die Nutzung (tatsaechlich und potenziell). Fuer die Umsetzung der Raumplanung ist ausser dem sozialen Pakt die Einbettung in einen Rechtsrahmen unerlaesslich. Die Zonenregelung der Raumnutzung hat feste und flexible Komponenten. Einerseits gibt es zum Beispiel Militaerzonen, Indianergebiete und permanente Schutzgebiete, deren Nutzung gesetzlich festgeschrieben ist. Andererseits gibt es auch Zonen mit ueberwiegend forstwirtschaftlicher Nutzung und Zonen mit ueberwiegend land- und weidewirtschaftlicher Nutzung, in welchen jeweils andere Nutzungsformen zugelassen sind. Die Nutzung und raeumliche Gestaltung der Erdoberflaeche unterliegt den Rechtsvorschriften der Landesplanung, der Landnutzung, der Liegenschaften, des Naturschutzes, des Gewaesserschutzes, des Fischereiwesens und vielen anderen. Fuer Ueberschneidungen zwischen verschiedenen Interessen, zum Beispiel an der Nutzung der Oberflaeche und des Untegrundes, gelten besondere Regelungen, wie Konzessionen oder Bergrechte. Die Umsetzung der Raumplanung und die nachhaltige Landnutzung haengen in Brasilien stark vom Rechtsbewusstsein und von der Disziplin der Buerger ab. Denn die staatlichen Kontrollmechanismen in Acre (einer Region so gross wie halb Deutschland) und einem Land wie Brasilien (mit den Dimensionen Europas) sind in ihrer Wirkung eingeschraenkt (Beispiel: ungenuegende Kontrolle der Waldbraende). Zentraler Aspekt ist die Regelung der Grundbesitzverhaeltnisse.

3. Planen oder nicht planen? (das ist hier keine Frage) Der brasilianische Architekt und Mitgestalter der futuristischen Hauptstadt Brasilia, Lucio Costa, sagte einmal: Das einzig sichere an der Planung ist, dass nichts so wird, wie es geplant war. Man kann dem Meister schmunzelnd zustimmen, dass in der realen Welt (vielleicht im besonderen Mass im realen Brasilien) immer wieder neue Uberraschungen die Kreativitaet zum Entgleisen bringen koennen. Man kann aber auch schmunzelnd anmerken, dass die Planung gruendlicher ausgearbeitet werden kann (wie das vielleicht in Deutschland haeufig geschieht). Planung, wie sie fuer die Zusammenarbeit zwischen DED und CONDIAC vereinbart wurde, kann man sich wie eine Endlos-Spirale vorstellen, in der sich die aufeinanderfolgenden Phasen Planung-Monitoring-Evaluierung-Systematisierung Runde um Runde wiederholen und erneuern. Was wirkungsorientiert geplant wird, wird auch kontinuierlich kontrolliert und erforderlichenfalls an neue Bedingungen angepasst. Wenn die Bewertung der Umsetzung positiv ausfaellt, lohnt es sich, gute Praxiserfahrungen zu systematisieren und auf andere Herausforderungen zu uebertragen. Uebertragbare und regelmaessig angewandte Gute Praxis-Erfahrungen eignen sich als Bausteine fuer oeffentliche Politik oder Normverfahren. In der Runde seiner fuenf Buergermeister gestaltet CONDIAC die Jahresplanung, mit den thematischen Schwerpunkten auf der laendliche Produktion und der Raum- und Umweltplanung. Die Routinearbeit wird mit den Buergermeistern moeglichst monatlich abgestimmt. Im internen Team wird der Fortschritt der geplanten und durchgefuehrten Aktionen woechentlich oder nach Bedarf abgeglichen. Der Raumplanungsprozess verlaeuft in Acre nach dem Prinzip der Gleichzeitigkeit der Phasen Artikulation Diagnose Prognose Umsetzung. In allen Phasen ist die Partizipation der Buerger sichergestellt. Zu Beginn stehen die Artikulation und Mobilisierung der Akteure und Institutionen im Mittelpunkt, waehrend gleichzeitig bereits ein Blick auf die anderen Phasen geworfen wird. Waehrend die zweite Phase der Diagnose und Datenerhebung anlaeuft, hoert die Artikulation nicht auf, was dem Prozess mehr Sicherheit verleiht. Sind dann ausreichend Daten vorhanden, kann das Hauptaugenmerk bereits auf die Prognose gerichtet werden. Gleichzeitig laufen aber auch schon in der Vergangenheit geplante Umsetzungsprojekte (der Prozess fing ja nicht bei Null an).

4. Die Integration von Raumplanungsinstrumenten Wozu sind Planungsinstrumente gut? Die Entscheidungen ueber Raumnutzung und ueber Investitionen sollten auf der Grundlage der Kenntnis der raeumlichen Gegebenheiten aufbauen, um unangenehmen Ueberraschungen vorzubauen. Die Planungsinstrumente sollen also diese Kenntnis schnell und klar uebermitteln. Besonders dringend in Amazonien, sollen sie die Koexistenz zwischen der Entwicklung und dem Erhalt der natuerlichen Umweltfunktionen foerdern. Die Planungsinstrumente sollen Nutzungseinschraenkungen definieren, wo das im Sinne der Risikovorsorge, der Kontrolle und der Anpassung der Bevoelkerung an den Wandel erforderlich ist (Risikokarte, Zonierung).

Die Raumplanung dient der Orientierung des Aufbaus von Wertschoepfungs-Ketten auf der Grundlage der vorhandenen menschlichen Kapazitaeten und der Disponibilitaet der Naturressourcen. Die Instrumente sollten zur Integration zwischen den Verwaltungsebenen beitragen. In Brasilien (190 Mio. Einwohner) sind es drei: (a) die Ebene der Bundersregierung, mit Sitz in Brasilia (2,5 Mio. Einwohner), (b) die Ebene der Regionalregierungen mit Sitz in den Hauptstaedten der Bundesstaaten (27, in Acre, mit fast 700.000 Einwohnern ist das Rio Branco, fuer brasilianische Verhaeltnisse ueberschaubare 300.000 Einwohnern) und (c) die Ebene der Gemeinden (in Acre 22 Munizipien, davon 5 zusammengeschlossen in CONDIAC, mit ueber 65.000 Einwohnern, im Mittel rund die Haelfte in kleinen Staedtzentren, die sich jeweils nahe der Grenze grosser laendlicher Flaechen zwischen 1.600 und 5.400 km entwickelt haben). Wie sollen Planungsinstrumente sein? Grudsaetzlich erwarten wir, dass Planungsinstrumente komplexe Situationen vereinfachen helfen (als Modelle der Realwelt). Bei ihrem Einsatz sollen vor allem die Praxispertinenz und die Zeitnaehe gewahrt bleiben. Deshalb muessen wir akzeptieren, dass die Instrumente funktionelle Grenzen haben und nicht alle Fragen beantworten koennen. Fuer die Phase der Erarbeitung wuenscht man sich das Planungsinstrumente zuverlaessig, wissensbasiert, realistisch, logisch, stimmig oder kohaerent, von strategischer Bedeutung und an der Nachhaltigkeit orientiert sind. Fuer die Phase der Anwendung braucht man Planungsinstrumente, die machbar, flexibel, gerecht und offen oder inklusiv sind. Der Raumplanungsprozess sollte idealerweise integriert sein in ein Gefuege aus Institutionen der verschiedenen Sektoren und der verschiedenen Verwaltungsebenen (horizontale und vertikale Integration). Die brasilianische Bundesregierung fuehrte 2000 eine nationale Raumordnungspolitik ein. Einige Zeit danach setzte die acreanische Regionalebene die Oekologisch-Oekonomische Zonierung um (Zoneamento EcologicoEconomico, Phase I 2004 und Phase II 2007) ein?. Die Gemeinden von CONDIAC sind derzeit bei der Erstellung der lokalen Raumordnungsplaene (5 bis voraussichtl. 2011). Die sektorielle Integration wird mit weiteren Instrumenten umgesetzt, wie zum Beispiel durch das Regionalisierungs-Programm Territorios da Cidadania der Bundesregierung (Buergernahe Raumplanung und Regionalpolitik). Auf der Staatsebene gibt es in Acre Sachverstaendigenraete, zum Beispiel fuer nachhaltige laendliche Entwicklung. Auf der kommunalen Ebene einen Regionalrat (Conselho de Desenvolvimento Territorial Sustentavel do Alto Acre e Capixaba CTAC) und verschiedene fachspezifische Kommunalraete. Fuer das Programm Territorios da Cidadania wurden im Jahr 2008 in ganz Brasilien 60 politisch zusammengehoerende Pilotregionen mit aehnlichen

Entwicklungsschwierigkeiten ausgewaehlt. In diesem Jahr (2010) werden bereits 120 Regionen gefoerdert. In den Gemeinden von Alto Acre und Capixaba werden rund 100 Aktionen zur Staerkung der Produktion, der Gesundheit und Umwelthygiene, der Erziehung und Kultur, der Infrastruktur, der Raumplanung und der Regulierung des Grundbesitzverhaeltnisse in Koordination zwischen 15 Ministerien gefoerdert, entsprechend einer Jahresinvestition im Wert von etwa EUR 15 Mio. fuer 2008 und EUR 50 Mio. fuer 2010. Die neu entstandenen Wertschoepfungsketten (Gefluegel, Mais, Fruechte, Paranuss, Kautschuk) konsolidieren die lokalen Maerkte, tragen zum Beispiel zur Versorgung lokaler Schulen mit lokal hergestellten frischen Lebensmitteln bei und zeichnen sich ausserdem durch eine reduzierte Beeintraechtigung des Regenwaldes aus.

Was sind Raumeinheiten? Zur Veranschaulichung der Notwendigkeit der klaren Definition des Raumbezuges, bevor wir zu planen beginnen, betrachten wir einige in Brasilien gebraeuchliche Konzepte: (a) Das Amazonasbecken (Wassereinzugsgebiet des Rio Amazonas, rund 7 Mio. km); (b) das Biom Amazonasregenwald, charakterisiert durch seine reiche Artenvielfalt (rund 5 Mio. km, beide ueber 9 Laender Suedamerikas verteilt), (c) die politische Region Nordbrasilien (mit den Bundesstaaten Acre, Amazonas, Rondonia, Roraima, Amapa, Para, Tocantins, rund 3,9 Mio. km) und schliesslich (d) der Rechtsraum Brasilianisches Amazonien mit spezifischen Gesetzesregelungen (Amazonia Legal in den Bundesstaaten Acre, Amazonas, Rondonia, Roraima, Amapa, Para, Tocantins und zusaetzlich Mato Grosso, sowie ein Teil von Maranho bis zum 44o Westlicher Laenge, rund 5,2 Mio. km).

5. Betrachtungsausschnitt und Masstab Der polnische Sprachforscher Alfred Korzybski verdeutlicht mit seiner Aussage Die Landkarte ist nicht die Landschaft die Tatsache, dass das Planunginstrument immer nur ein Instrument bleibt, welches uns einen vereinfachten, verkleinerten Teilausschnitt zeigt und nicht mit der komplexen Realwelt zu verwechseln ist. Diese Tatsache ist wichtig, weil sie zentralistische Vorentscheidungen in Frage stellt und die Regionalisierung und Validierung der Lokalkenntnis in den Vordergrund rueckt. Unser Lebensraum ist bekanntlich dynamisch, also staendigen (natuerlichen, von Menschen verursachten und kombinierten) Aenderungsprozessen unterzogen. Fuer die Anpassung an diese Anderungen bedarf es permanent flexibler und vorsorgender Orientierung. Die Oekologisch-Oekonomische Zonierung des Bundesstaates Acre von rund 164.000 km wurde in den Masstaeben 1:1.000.000 (Phase I, 2004) und 1:250.000 (Phase II, 2007) durchgefuehrt. Die lokale Raumordnung der Gemeindegebiete von CONDIAC

mit 1.600 bis 5.400 km Flaechengroesse wird im Masstab 1:100.000 angefertigt. Die Masterplaene (mit einem eher urbanen Blick) haben einen Masstab von 1:10.000. Stadtteilbebauungsplaene und Soziale Wohnungsbauplaene im Detail 1:5.000 sind ausserdem an Entsorgungsplaene fuer Abfall und Abwasser gekoppelt. Auf der Staatsebene gibt es Gremien wie den staatlichen Rat fuer nachhaltige laendliche Entwicklung (Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentavel CEDRS) und auf der Kommunalebene den Regionalrat CTAC, beziehungsweise die kommunalen Fachraete (zum Beispiel Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente COMDEMAs).

6. Regeln der Landnutzung Die Nutzungskategorien sind meist bereits vor dem In-Kraft-Treten des Raumordnungsplans definiert: als Flaechen, die fuer die nationale Sicherheit relevant sind, Naturschutzgebiete, Indigenenreservate, Siedlungsprojekte und Nutzunsgebiete, in denen es eine Mischung von nachhaltigen Nutzungsformen entsprechend besonderen Plaenen gibt. Im Rahmen der Oekologisch-Oekonomischen Zonierung in Acre wurden Zonen mit konsolidierter landwirtschaftlicher Nutzung definiert, dazu zaehlen auch degradierte Flaechen, Stadtgebiete und Zonen fuer Urbanisierung (fuer deren Details der Masterplaene geeinet sind), fuer Naturschutz und nachhaltige Nutzung (tatsaechlich und potenziell) ausgewiesene Zonen und Zonen mit der Priorisierung der Raumordnung, deren Nutzungsbestimmung noch unklar ist. Dazu zaehlen auch Risikozonen.

7. Interessenskonflikte Je dichter die Besiedlung des Raumes ist, umso haeufiger treten Konfliktsituationen auf und der Bedarf nach geeigneten Mechanismen fuer ihre Behandlung. Eine moegliche Methode ist die Gegenueberstellung der Interessen im selben geographischen Raum in einer Matrix der Wichtigkeit (in Zeilen und Spalten). Die Interessenskonflikte werden mit den Ampel-Farben (Rot-Gelb-Gruen) oder mit Nummern nach Wichtigkeite markiert (3 = sehr wichtig, 2 = mittel wichtig, 1 = nicht wichtig). Die farbige Darstellung der Interessenskonflikte in ihrer raeumlichen Verteilung erleichtert den Weg zu Loesungen.. Das Prinzip des Verhandelns und Vermittelns, mit dem Ziel eines positiven Ausgangs fuer die Interessierten (win-win,) kann spielerisch in simmulierten Situationen geuebt werden: zum Beispiel Landnutzungskonflikt zwischen Kautschukzapfern Viehzuechtern - Regierungsbeamten. Ein abschreckendes Beispiel fuer zentralistisch gefaellte Entscheidungen, ohne Beruecksichtigung der Lokalinteressen, ist die Nichtanbindung von Assis Brasil an die Bundesstrasse BR 317 und an die 2006 von den Praesidenten Lula und Toledo eingeweihten Bruecke der Integration. Um ins Stadtzentrum von Assis Brasil am Dreilaendereck (Brasilien-Peru-Bolivien) mit einem Fahrzeug zu gelangen, muss man

jedes mal das Zollamt passieren. Assis Brasil ist nur durch den Fluss Rio Acre vom peruanischen Iapari getrennt. Doch die Buerger von Assis Brasil muessen jedes mal einen Umweg durch das Zollamt machen und irgendeine Wendemoeglichkeit suchen um ueber die Bruecke der Integration das benachbarte Iapari besuchen zu koennen. Im Prozess der partizipativen Raumplanung sollte ein permanenter Mechanismus fuer den Umgang mit Interessenskonflikten verankert sein. Schlussbetrachtung: Die Lernerfahrung mit Raumplanung zeigt, dass die an den Prozessen der Erarbeitung und Umsetzung beteiligten Buerger nue Kenntnisse ueber die eigen Region erwerben und miteinanderteilen. Diese Kenntnisse werden fuer die Gestaltung einer demokratischeren und nachhaltigeren Entwicklung benuetzt. Die lokal erfolgreichen Lernerfahrungen in einer Gemeinde von CONDIAC werden auf andere acreanische Gemeinden innerhalb und ausserhalb der Region von Alto Acre und Capixaba uebertragen. Sie tragen mit der Zeit zur Bildung einer regionalen Identitaet, Verwurzelung in der eigenen Landschaft und letztlich zum nachhaltigeren Umgang mit dessen Naturressourcen bei.