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Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza

La Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza ha sido aprobada por Decreto del Poder Ejecutivo N 8152 de fecha 8 de setiembre de 2006. Gabinete Social de la Presidencia de la Repblica (GS) Direccin de Plan de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP) Secretara de Accin Social (SAS) Publicado con el apoyo del

Edificio Naciones Unidas Mariscal Lpez esquina Sarav Asuncin - Paraguay Edicin: DIPLANP y SAS Tirada: 1000 ejemplares Diseo grfico: Reinaldo Vargas Impresin: Asuncin - Paraguay ISBN: 99925-3-577-6

Presentacin
Desde el inicio del mandato ciudadano asumido en el 2003, la atencin al problema de la pobreza ha ocupado un lugar destacado en la agenda de nuestro gobierno. La pobreza es una de las cuestiones sociales ms crticas e impactantes en la vida de centenares de miles de compatriotas. Por ello, hemos impulsado la ejecucin de acciones inmediatas destinadas a reducir sus consecuencias, y al mismo tiempo, encarado la definicin de un marco que fundamente y especifique los criterios y las intervenciones a partir de los cuales se asuma su combate en la perspectiva de una poltica de Estado. La Estrategia que se presenta en esta oportunidad es el fruto de diversas tareas de anlisis y accin de poltica social emprendidas por diferentes Ministerios y Secretaras. Es importante consignar que, en ese menester, se han recogido y aprovechado los resultados de trabajos realizados por los gobiernos anteriores de esta era democrtica as como las consultas que previamente se llevaron a cabo con destacados actores de la sociedad civil. La presente versin de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza es, en gran medida, obra del Gabinete Social. Esta es una instancia interinstitucional creada por el gobierno con la finalidad esencial de coordinar las polticas y acciones entre las instituciones del rea, tanto del gobierno central como de los gobiernos locales, y asimismo articular iniciativas con las entidades y organizaciones de la sociedad. La lucha contra la pobreza la venimos promoviendo desde que asumimos la difcil y compleja tarea de gobernar nuestra nacin. No obstante, con este documento estamos dando un paso firme y agigantado en esa lucha con el establecimiento de una poltica clara, coordinada, articulada y con una profunda orientacin hacia la participacin ciudadana. La pobreza no tiene banderas polticas o marcas de ningn otro signo. Lo sustancial es que ella afecta a un gran nmero de compatriotas y que su erradicacin solamente vendr de la mano del compromiso y de la solidaridad de la mayora de los paraguayos y de las paraguayas. Tenemos la certeza de que esta Estrategia servir para mejorar significativamente la eficacia y la eficiencia de las polticas sociales destinadas a reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusin social, acciones que estarn sujetas a evaluaciones y controles peridicos, y que con su ejecucin se estarn echando los cimientos de un autntico avance hacia un equitativo desarrollo social en nuestro querido Paraguay.
Dr. Nicanor Duarte Frutos
Presidente 2003~2008 Repblica del Paraguay

Indice
Introduccin ...................................................................................................................... 7 Marco conceptual .......................................................................................................... 10

Qu entendemos por pobreza? ......................................................................................... 11 Causas de la pobreza .......................................................................................................... 11 Causas endgenas ............................................................................................................ 11 Causas exgenas .............................................................................................................. 14 Diez criterios bsicos para la lucha contra la pobreza .......................................................... 14 Breve descripcin de la situacin de la pobreza en Paraguay............................................... 19 Principales avances en la lucha contra la pobreza durante el presente Gobierno ................. 20 Escenarios de combate a la pobreza.................................................................................... 23 Polticas Generales .............................................................................................................. 24 Mejorar el posicionamiento del pas en el sistema de relaciones internacionales ................ 24 Mejorar el rol redistributivo del Estado .............................................................................. 24 Polticas Especficas ............................................................................................................. 26 Proteccin Social .............................................................................................................. 27 Promocin social .............................................................................................................. 29 Inclusin Econmica ......................................................................................................... 30 Ejes transversales ................................................................................................................ 32 Enfoque de Gnero .......................................................................................................... 32 Sostenibilidad ambiental. .................................................................................................. 32 Cambio de paradigma de la gestin pblica ....................................................................... 35 Programas intersectoriales .................................................................................................. 36 Programas sectoriales ......................................................................................................... 37 Los instrumentos de aplicacin ........................................................................................... 38 Mecanismo de orientacin del Gasto Social ........................................................................ 39 Gabinete Social................................................................................................................... 41 Secretara de Accin Social (SAS) ........................................................................................ 42 Direccin del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP)........................... 43 Consejo Nacional del Fondo de Equidad Social (FES) .......................................................... 44 Metas del milenio y metas intermedias ............................................................................... 47 Pobreza y Desigualdad en el Paraguay ................................................................................ 51 Focalizacin de la Inversin Social y sus efectos en la desigualdad....................................... 70 Decreto de Aprobacin de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza ..................... 73

Estado de la situacin actual..................................................................................... 18


La Estrategia de lucha contra la pobreza ............................................................. 22


Lineamientos operativos de la Estrategia ............................................................ 34


Marco institucional ....................................................................................................... 40


Plan operativo ................................................................................................................ 46

Anexos ............................................................................................................................... 50

ESTRATEGIA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA POBREZA


INTRODUCCION

Introduccin

Entre los grandes problemas nacionales, el referido a la pobreza se ubica en un primer plano por su envergadura y porque en la actual fase histrica que atraviesa el pas es un problema social que tiende a difundirse y profundizarse, tanto en las reas rurales como en las urbanas. La pobreza en el Paraguay, adems de ser un problema social de las caractersticas enunciadas, se constituye en un importante y complejo desafo por enfrentar. Dicha complejidad est asociada, por un lado, a las propias y mltiples manifestaciones de la pobreza y, por el otro, a las actuales condiciones histricas en que se halla inmerso el pas. En efecto, el avance y la profundizacin de la pobreza estn estrechamente relacionados con los procesos socio-econmicos y polticos que en los ltimos aos vienen profundizndose en el pas y en la regin, sin olvidar, adems, las implicancias del actual proceso globalizador en el plano socio-econmico y cultural que impactan de modo contradictorio en los escenarios nacionales. En atencin a estos antecedentes y a la imperiosa necesidad de enfrentar firmemente las causas y consecuencias de este flagelo social, el Gobierno Nacional se propuso definir y poner en ejecucin una Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza de carcter integral, que tienda a revertir la situacin actual, evitar que en el futuro se incrementen los niveles de pobreza y asegure una atencin preferencial a los segmentos ms duramente afectados por la misma. El objetivo superior de esta Estrategia es garantizar que todas las personas, los grupos y las comunidades en situacin de pobreza accedan a las condiciones materiales, sociales, polticas y ciudadanas, para ejercer sus derechos y desarrollar sus potencialidades de manera plena, y detener el ciclo de reproduccin y propagacin del problema. El presente documento es una sntesis de otros textos elaborados previamente, en el transcurso de los ltimos aos, por la Secretaria de Accin Social (SAS) y otras entidades que conforman el Gabinete Social1, como la Direccin del Plan de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP), en el marco
1 Los textos en que se sustenta la presente sntesis fueron: Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad, Secretara de Accin Social, Asuncin, 2005; y Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza, la Desigualdad y la Exclusin Social, Gabinete Social/Direccin del Plan de Lucha contra la Pobreza, Asuncin, 2004.

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INTRODUCCION

de una poltica integral de combate a la pobreza, adecundolo a las recomendaciones de las dos ltimas reuniones del Consejo de Desarrollo Econmico y Social de las Naciones Unidas. Culmina, de esta forma, una amplia y fructfera labor en la que estuvieron involucradas numerosas personas, equipos de trabajo y organizaciones sociales y polticas; agentes todos que aportaron sus esfuerzos y, sobre todo, sus conocimientos de suma importancia para la concrecin final de las tareas. Asimismo, cabe reconocer que se ha contado con la valiosa colaboracin de diversas entidades de cooperacin internacional para la apropiada realizacin de los trabajos. Finalmente, se debe puntualizar que la conclusin de este emprendimiento ha sido posible porque, con el fin de enmarcar adecuadamente los diversos puntos de vista y planteamientos, desde el inicio se adoptaron criterios consensuados sobre los principales principios y objetivos en los que deberan sustentarse la concepcin y la aplicacin de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza. En ese sentido, uno de los principios orientadores importantes se ha referido al compromiso que, entre la gran mayora de las naciones del mundo, asumi el Paraguay para la consecucin de los Objetivos del Milenio. Pues bien, con la aprobacin y la publicacin de este documento, el pas est sumndose decididamente a la ineludible causa nacional y universal de revertir la situacin de la pobreza. Los lineamientos vertidos en el presente documento no slo constituyen una nueva y sistemtica metodologa de trabajo para la accin social, sino tambin la piedra angular de la poltica social del actual gobierno en el mbito del combate a la pobreza. Cabe consignar que los procesos de intervencin propuestos en los diversos apartados, ya se encuentran en sus etapas iniciales de implementacin a travs del trabajo coordinado que realizan las instituciones involucradas en el Gabinete Social de la Presidencia de la Repblica, organismo sobre el que recae la responsabilidad principal de velar por la aplicacin y observancia de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza.

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Marco conceptual

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MARCO CONCEPTUAL

Qu entendemos por pobreza?


La pobreza se entiende como el conjunto de carencias y limitaciones que inciden negativamente en las condiciones de vida de las personas y de los grupos sociales. La misma se manifiesta fundamentalmente en trminos de privacin de los satisfactores de las necesidades bsicas (alimentacin, salud, educacin, agua potable, servicios sanitarios y de energa, vestimenta, etc.), debido a la insuficiencia de ingresos o de capacidades o de activos materiales y sociales. A su vez, la pobreza contiene dimensiones claramente identificables que la determinan y sostienen, como son la vulnerabilidad, la exclusin social y la exclusin econmica. La vulnerabilidad radica en la exposicin a los impactos de fenmenos externos, naturales, sociales o econmicos, sin los recursos o las capacidades suficientes para superar o aminorar sus efectos negativos. Ante este tipo de fenmenos la poblacin vulnerable tiende a adoptar conductas que terminan por insertarla en forma definitiva en una situacin de pobreza. Est fuertemente correlacionada con la debilidad del capital humano de las personas y familias que se encuentran en extrema pobreza. La exclusin social consiste fundamentalmente en el debilitamiento de los lazos sociales entre los individuos, los grupos y las comunidades, y se manifiesta en la escasa o nula capacidad que tienen las personas para incidir o tener influencia directa en las decisiones que determinan las condiciones que les afectan, y que resultan de la desigualdad social, de la debilidad de sus organizaciones y canales de representacin ante las instancias de poder. Esta condicin incide negativamente en la posibilidad de participacin de las mismas para respaldar polticas y decisiones que puedan favorecerles. Y finalmente, la exclusin econmica, comprende la imposibilidad de las personas, los grupos y las comunidades afectados por la pobreza, de acceder a una insercin ventajosa en las cadenas de produccin de valor o a empleos de calidad que los ubiquen en posiciones econmicas favorables. Estas dimensiones afectan de forma diferenciada a los grupos humanos, como ser las mujeres y los hombres en las diferentes franjas etarias, poblacin rural, urbana marginal, las poblaciones indgenas, o a personas con discapacidad.

Causas de la pobreza
La pobreza, como proceso histrico y social, es generada por mltiples causas; por lo tanto, es imprescindible considerar todo el espectro de factores que inciden en su origen y persistencia, para adoptar polticas efectivas que apunten a su reduccin y superacin.

Causas endgenas
Existen factores del modelo econmico y social del pas que provocan la desigual distribucin del ingreso y el empobrecimiento de diferentes sectores sociales. Entre dichos factores, se destacan aquellos relativos al sistema econmico y a las relaciones socio polticas vigentes en el contexto nacional.

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MARCO CONCEPTUAL

Entre las causas principales de carcter interno, se hallan: El modelo econmico excluyente y la crisis prolongada Histricamente el modelo de desarrollo existente en el Paraguay se ha distinguido por su carcter excluyente. En l han primado las actividades de naturaleza extractiva, la produccin agropecuaria extensiva, la economa campesina de subsistencia y el capital comercial y financiero. El conjunto de la economa se ha caracterizado por su baja productividad. El desarrollo industrial alcanzado en el pas fue escaso y considerando que fuera de la pequea agricultura no han existido sectores econmicos importantes que se hayan caracterizado por la alta absorcin de la mano de obra, la concentracin de la mayor parte de la fuerza de trabajo ha tenido lugar en la economa informal, en la medida en que el sector urbano comenz a expandirse, tal cual aconteci a partir de la dcada del setenta. Este modelo econmico, junto a las decisiones polticas que lo sostienen y refuerzan, ha provocado una gran concentracin de ingresos y de otros activos estratgicos, como es la tierra. A este respecto cabe sealar que, como consecuencia de la estructura agraria prevaleciente desde la privatizacin de las tierras pblicas verificada a fines del siglo XIX y del modelo de explotacin agropecuaria concomitante, el 1% de las explotaciones controlaba el 70% de las tierras, segn el Censo Agropecuario de 1991. Por su parte, en el transcurso de los ltimos aos se ha verificado una inequvoca tendencia de concentracin del ingreso. En este sentido puede consignarse que mientras que en 1990 el ndice de Gini arroj un valor de 0,447, en 2004 se increment a 0,5222. Esta situacin se encuentra reforzada en la actualidad por la tendencia a la incorporacin de tecnologa que reemplaza a la mano de obra, tanto en las actividades privadas como en las inversiones de carcter pblico. Adems de estos aspectos de corte estructural e histrico, la economa nacional se encuentra sumida en un estancamiento sin precedentes que data desde 1982. Comparando los datos correspondientes al perodo comprendido entre los aos 1994 y 2004, se observa un decrecimiento del PIB per cpita del 6%. Esta situacin se ha venido reforzando durante toda la transicin democrtica, con la inestabilidad poltica, sobre todo en los ltimos aos de la dcada de los 90, que desemboc en los acontecimientos de marzo de 1999. En este contexto aument el riesgo pas desalentando la inversin privada tanto la extranjera como la nacional. Debido a su significacin como sector productivo demandante de mano de obra, cabe consignar que en el transcurso de los aos recientes, en el sector rural se ha observado una profunda crisis de la agricultura campesina que se expresa en: i) la prdida de la diversificacin productiva; ii) las prcticas agrcolas rudimentarias; iii) el alto ndice de concentracin de la tierra; iv) la ineficiencia de los servicios pblicos de extensin y experimentacin agrcolas; y v) las notorias limitaciones del sistema de financiamiento rural. Este proceso de estancamiento y de crisis econmicos se ha venido reforzando durante la transicin democrtica, generando coyunturas de tensin poltica. En esas circunstan2 Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), Encuestas de Hogares 1994 y 2004.

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cias no se dieron las condiciones propicias para la recuperacin de la economa, debido a la falta de un clima adecuado que estimule el desarrollo. Escaso desarrollo del capital humano y social Aunque en alguna medida son factores que tambin derivan de las situaciones de carencia, resulta indubitable que la debilidad del capital humano y del social proviene de los procesos de exclusin social y econmica en los cuales los pobres estn sumidos. En lo que respecta al capital humano, los datos ms recientes -correspondientes al ao 20043- siguen constatando que el analfabetismo entre los no pobres alcanza al 3,9%, y que dicho ndice se incrementa al 6,8% entre los pobres no extremos y llega al 9,7% entre los pobres extremos. La situacin es ms crtica en el sector rural, donde el analfabetismo se ubica alrededor del 12% entre los pobres, extremos y no extremos. La vigencia del capital social constituido por redes y organizaciones institucionalizadas, en el conjunto de la sociedad paraguaya, es relativamente baja, pues solo el 25% del total de la poblacin pertenece a grupo o asociacin. De todas maneras, entre los pobres (extremos y no extremos) dicha limitacin es ms notoria, considerando que el nivel de asociatividad disminuye al 19%, mientras que los no pobres estn asociados en un 29%4. Ineficiencia e ineficacia institucional La burocracia pblica ha contribuido notablemente a la ineficiencia del pas en muchos mbitos. Tal aspecto ha venido manifestndose en el desequilibrio de los gastos y en los bajos niveles de ejecucin de los presupuestos. Al mismo tiempo, las instituciones y los organismos del Estado han funcionado de forma descoordinada en las distintas esferas de las polticas pblicas. Dado este legado histrico, en los aos ms recientes ha sido difcil combatir no slo la ineficiencia sino tambin la corrupcin. En la actualidad existe una percepcin bastante generalizada sobre la gravedad de estos problemas, debido a las denuncias de la ciudadana y a las acciones emprendidas por los organismos pertinentes, como la Contralora General de la Repblica. Polticas sociales no reformadas Durante el proceso de transicin a la democracia, la modernizacin del Estado, si bien ha logrado avances significativos, no ha podido modificar la estructura de las polticas sociales del pas para adecuarlas al nuevo sistema poltico que se propuso alcanzar. An perviven en la accin pblica del Estado prcticas de carcter asistencialista, centralista y clientelista, que detienen en gran medida los avances logrados en otras reas. Por su parte, la concepcin de las polticas orientadas a lo social, adems de verse limitadas a acciones en salud, educacin y seguridad social, siempre han tenido un carcter segmentado y fragmentario, como si el problema de lo social radicase en realidades exclusivamente sectoriales. Esto ha provocado que la accin estatal normalmente haya sido descoordinada, desaprovechando oportunidades de lograr mejores resultados.

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Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), Encuesta Permanente de Hogares (EPH), 2004. Los datos corresponden a la EPH 2002.

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Adems, el diseo del modelo de accin estatal siempre estuvo caracterizado por la oferta universal, lo cual supone la igualdad de oportunidades de los actores sociales. Debido a esto, la oferta de servicios pblicos llega primero a los segmentos ms privilegiados de la poblacin que tienen mayores oportunidades para acceder a los servicios, y posteriormente alcanza a los de menores recursos cuando la oferta arrib a su lmite, lo cual deja marginados precisamente a los ms necesitados. De esta forma la oferta de servicios pblicos se transforma en un factor que ms bien reproduce y acenta las inequidades sociales.

Causas exgenas
Una de las principales dificultades para el desarrollo socioeconmico del pas proviene de la ubicacin del Paraguay en una posicin desventajosa en el sistema de relaciones internacionales, en primer lugar porque est ubicado en la regin en una posicin geopoltica desfavorable frente a sus vecinos ms poderosos, cuyas polticas influyen en la economa del pas, continuamente afectada por las decisiones de las dos potencias regionales y de sus respectivas estrategias de insercin global. En segundo lugar, la desventaja comparativa del pas deviene de su ubicacin en una de las regiones con menor desarrollo de la economa mundial, dedicada a proveer de materia prima o de productos poco elaborados a las regiones ms desarrolladas, con una estructura de la oferta exportable casi enteramente dependiente de la actividad agropecuaria, rubro expuesto a los subsidios que benefician a la agricultura del primer mundo, con la que compite en franca desventaja. Por ltimo, la mencionada posicin ha generado impactos negativos para el pas en su insercin al sistema econmico internacional, debido a la predominancia de las exportaciones de materias primas y las importaciones de productos de manufactura industrial, proceso que ha generado una fuga constante de divisas.

Diez criterios bsicos para la lucha contra la pobreza


La experiencia nacional e internacional en el desarrollo equitativo e inclusivo ha dejado una serie de lecciones que en esta Estrategia fueron recogidas, sistematizadas y analizadas. En esa perspectiva, se han definido diez criterios bsicos que servirn para orientar los esfuerzos en el marco de la lucha contra la pobreza y de un modelo de desarrollo socioeconmico que tienda a superar la visin reduccionista del problema. El objetivo es encarar el desarrollo hacia metas que trascienden el plano meramente econmico, poniendo a la economa al servicio superior del bienestar social y humano de la poblacin. Las polticas pblicas que estn sustentadas en estos criterios podrn realizar una labor con posibilidades de xito en el combate a la pobreza, la desigualdad y la exclusin social. 1 El crecimiento econmico es necesario, pero insuficiente, para reducir la pobreza, y debe ser de calidad. La pobreza no se resuelve slo desde el mbito de las polticas sociales. Para ello, el crecimiento econmico es imprescindible. Pero este crecimiento no slo debe ser sustentable y sostenible, sino, adems, ser inclusivo y beneficiar a toda la poblacin; es decir, debe ser de base amplia, sin exclusiones. Para

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que el crecimiento impacte con mayor fuerza en la reduccin de la pobreza, tienen que implementarse polticas sociales eficientes, tanto universales como focalizadas. Crecer de forma sustentable, sostenible e inclusiva es crecer con calidad. Como el crecimiento no es nicamente una cuestin econmica ni la pobreza un problema exclusivamente social, las polticas sociales y econmicas deben estar estrechamente coordinadas y articuladas en funcin del objetivo superior y comn a ambas: el bienestar de la sociedad. El crecimiento de calidad tambin implica que los beneficios del crecimiento alcancen de forma equitativa a los diferentes grupos humanos, hombres y mujeres, sobre todo en aquellos aspectos referidos a las condiciones y posibilidades de empleo y niveles salariales. 2 La pobreza, las desigualdades y la exclusin social se refuerzan mutuamente. No son posibles logros significativos de lucha contra la pobreza en tanto persistan profundas desigualdades de capacidades y oportunidades en la poblacin, sobre todo aquellas referidas a los ingresos, la tenencia de tierras, el acceso a la informacin y a los servicios sociales bsicos de calidad en salud, educacin, agua, saneamiento, vivienda y seguridad social. Las poblaciones pobres y los grupos vulnerables son excluidos por las desigualdades que sufren, y la exclusin y las desigualdades perpetan su condicin de pobreza y vulnerabilidad, las que, a su vez, refuerzan su condicin de excluidos y vctimas de desigualdades. Aunque las condiciones de pobreza y exclusin sean similares para mujeres y hombres, la forma de vivirlas y la posibilidad de superarlas se presentan de forma diferenciada, fundamentalmente por la posicin de escaso poder que ocupan las mujeres en los mbitos poltico y econmico, tanto a nivel central como local, y por la poca participacin e involucramiento del hombre en el mbito privado familiar. Por ello la perspectiva de gnero debe considerarse en todos los mbitos de las polticas pblicas, identificando las condiciones sociales diferenciadas entre hombres y mujeres. La pobreza, las desigualdades y la exclusin social afectan a toda la sociedad; por eso, la equidad y la reduccin de la pobreza constituyen, esencialmente, bienes pblicos pues benefician a la sociedad en su conjunto. 3 La pobreza es un fenmeno econmico, social y cultural, complejo, que exige intervenciones integrales en sus mltiples dimensiones y causas. La pobreza exige acciones integrales en sus dimensiones de vulnerabilidad, exclusin social y exclusin econmica, mediante la creacin de oportunidades econmicas, empoderamiento y seguridad para los pobres. Aunque la pobreza se identifique ms frecuentemente con la falta de ingresos, sus causas ms remotas se refieren a la insuficiencia de capacidades y oportunidades para ejercer derechos ciudadanos bsicos. Este enfoque multidimensional exige intervenciones multidisciplinarias y multisectoriales en los aspectos material, econmico y social de las personas pobres, considerando tambin sus aspectos psicolgicos, culturales, morales y espirituales. Lo primero que los pobres necesitan es ser reconocidos como personas, requieren ser tenidos en cuenta, recuperar su dignidad, su capacidad de soar y tener esperanzas, necesitan, ante todo, fortalecer su autoestima y que le sean reconocidas sus necesidades y capacidades. 4 La reduccin de la pobreza, de las desigualdades y de la exclusin social constituye un esfuerzo de largo plazo. Las causas ms profundas de la pobreza estn en la debilidad del factor humano y del funcionamiento de la sociedad en su conjunto, y el fortalecimiento de stos necesita tiempo. El fortalecimiento de los recursos humanos mediante la educacin y la salud, y de la sociedad en su conjunto mediante el mejoramiento de sus instituciones, implica una tarea sistemtica y continua de largo

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plazo, sobre todo porque dichas tareas podran necesitar incidir en pautas culturales fuertemente arraigadas como, por ejemplo, el lugar que se asigna a la mujer en los diferentes mbitos y sectores de la sociedad, o la exclusin histrica de los pueblos indgenas. 5 La condicin de indigencia de la poblacin en extrema pobreza y la vulnerabilidad de las personas en pobreza moderada exigen intervenciones inmediatas. La atencin al sufrimiento inmediato y concreto no puede plantearse como una opcin de largo plazo. Las metas de largo plazo son realizables en tanto se cumplan con metas de corto y mediano plazo. Entre las metas de corto plazo que exigen acciones inmediatas se encuentra, la primera de ellas, la de asegurar la alimentacin bsica de la poblacin indigente. Esta meta, aunque desde el punto de vista econmico y logstico podra parecer imposible de alcanzar, debera poder lograrse en el corto plazo porque constituye un imperativo social, tico y moral de cualquier sociedad que se precie de racional y humana. Igualmente, la atencin a la pobreza extrema no debera impedir realizar los esfuerzos necesarios para prevenir la cada de las familias en la pobreza extrema o moderada. 6 La eficiencia en las inversiones para reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusin social precisa focalizacin y una gestin centrada en los impactos. Focalizar es definir e intervenir con precisin una poblacin determinada conforme a sus caractersticas econmicas, sociales y culturales, y sus necesidades especficas de atencin. La focalizacin permite, as, la universalizacin de las polticas pblicas. La focalizacin, en la Estrategia, es una tcnica que permite hacer llegar la oferta de los servicios pblicos a las personas ms pobres, quienes usualmente se hallan marginadas de los beneficios de las polticas universales o acciones normales de las instituciones pblicas. Esta marginacin se debe al esfuerzo adicional, especfico y especializado que se requiere para llegar a las familias ms pobres, y por la imposibilidad de estas familias de formular y hacer escuchar y cumplir sus demandas. Esta focalizacin, acompaada con una gestin de impacto, es decir, preocupada sobre los cambios positivos que efectiva y concretamente se provoca en las personas y los ncleos familiares, optimiza el uso de los recursos disponibles. 7 La responsabilidad en el combate a la pobreza, la desigualdad y la exclusin social no es exclusiva del sector pblico. En la democracia, la sociedad funciona como Estado y el Estado incluye a todas las personas, grupos, instituciones y normas de una colectividad nacional. As, la pobreza, la desigualdad y la exclusin social son una cuestin de Estado. El sector pblico no es slo el Poder Ejecutivo, sino tambin el Legislativo y el Judicial, y no slo en el mbito de la administracin central, sino tambin en los niveles departamental y municipal. Este amplio sector pblico es responsable del buen funcionamiento del Estado, pero lo son igualmente los dems actores sociales, como los partidos polticos, las empresas y las organizaciones civiles. Vivir en una sociedad aceptando y beneficindose de un determinado modelo econmico, poltico y social, exige a sus miembros, igualmente, asumir el costo de las imperfecciones que dicho modelo genera y que normalmente se traduce en pobreza, desigualdad y exclusin social. Este es un costo que la Estrategia considera debe ser asumido por la sociedad mediante la instalacin de redes de proteccin y promocin social a favor de las poblaciones ms pobres, vulnerables y excluidas.

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8 La participacin ciudadana es imprescindible, especialmente la de las personas pobres y excluidas. En la medida en que sea ejercida en estrecha relacin con la ciudadana, la gestin pblica podr garantizar una mayor eficiencia, calidad, pertinencia, sostenibilidad y equidad en sus intervenciones. En los proyectos y programas existe una relacin directa entre el grado de participacin de la gente y la eficiencia. Es particularmente imprescindible la participacin de la poblacin pobre en la identificacin, la definicin, la implementacin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas, los programas y los proyectos que la benefician. Es particularmente importante generar espacios y oportunidades de participacin, tanto para hombres y mujeres como para los diferentes grupos etarios y vulnerables de la poblacin, dado que la exclusin social no slo se da por motivos de gnero, sino, adems, por motivos de edad, condicin, cultura u origen. 9 El desarrollo inclusivo y con equidad exige un desarrollo endgeno a nivel local. El desarrollo del pas depende del desarrollo de sus comunidades. El desarrollo endgeno permite aprovechar y potenciar el capital humano, social y econmico, sobre todo el natural, de una localidad en un territorio determinado, a la vez que est orientado a satisfacer los intereses de las propias comunidades. Las intervenciones de las polticas y de los programas deben potenciar las capacidades locales de desarrollo. Lo que convenga al fortalecimiento estructural de las comunidades debe orientar la gestin pblica en sus diferentes niveles de intervencin nacional, departamental y municipal. El desarrollo local potencia la fortaleza de la sociedad civil y de sus organizaciones, y es herramienta idnea para el avance de la cultura emprendedora. 10 Los recursos destinados a luchar contra la pobreza, las desigualdades y la exclusin social constituyen una inversin econmica y social. Los recursos eficientemente destinados a reducir la pobreza constituyen una inversin que favorece tanto al crecimiento econmico como al desarrollo social y la gobernabilidad democrtica. Ellos no favorecen nicamente a las poblaciones pobres identificadas como beneficiarias directas, sino a la poblacin en su conjunto, considerando los efectos econmicos, sociales y polticos de la pobreza. Las inversiones eficientes en educacin, salud y proteccin social tienen significativo retorno en trminos de crecimiento econmico y bienestar de la poblacin en general.

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Estado de la situacin actual

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ESTADO DE LA SITUACION ACTUAL

Breve descripcin de la situacin de la pobreza en Paraguay


Los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares 2005, aplicada entre los meses de octubre a diciembre de 2005, muestra que cerca de 2 millones 230 mil paraguayos se encuentran en condiciones de pobreza (38,2% de la poblacin) debido a que sus ingresos eran inferiores al costo de una canasta. Asuncin registra la proporcin ms reducida de habitantes que vive en condiciones de pobreza (25%). En trminos absolutos, la mayor cantidad de pobres se encuentra en el rea urbana del pas (alrededor de un milln 333 mil personas). De stos, alrededor del 5,8% reside en Asuncin, el 30,9% se concentra en el rea urbana del departamento Central, el resto de las reas urbanas del pas aglutina al 23,1% de la poblacin que sufre esta condicin. Del total de la poblacin pobre, el 40,2% vive en reas rurales. La pobreza en el rea rural es algo ms profunda ya que el ingreso promedio de los pobres residentes en la misma cubre slo el 57,7% del costo de la canasta bsica de consumo, mientras que en Asuncin cubre el 62,3%, Central Urbano el 66,8% y en el resto urbano el 61,9% del costo de la canasta bsica de consumo. Entre 1999 y 2005 la pobreza total en Paraguay aument de 33,7% a 38,2%. Existen diferencias segn rea de residencia, pues en el rea rural la pobreza disminuy (de 42% a 36,6%), mientras que en el rea urbana se increment en ms de 12 puntos porcentuales (de 26,7% a 39,4%). La disminucin de los ingresos del pas en trminos reales, es decir de la capacidad de compra real de los hogares paraguayos, constituye el principal factor que explica el aumento de la pobreza en el perodo 1999-2005. La cada del Ingreso Real Per Cpita se produjo en casi todos los deciles de ingresos, especialmente en los ltimos tres aos.
Evolucin histrica de la Pobreza en Paraguay

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ESTADO DE LA SITUACION ACTUAL

Una de las razones de la persistencia de los altos niveles de pobreza radica en la inequitativa distribucin de los ingresos. En el perodo 1999-2005, el Coeficiente de Gini en el rea urbana creci de 0,470 a 0,485. No as en el rea rural donde parece darse una leve mejora en la distribucin de los ingresos al reducirse el coeficiente de Gini de 0,567 a 0,513. A nivel nacional el coeficiente de Gini se sita en 0,506. Alrededor del 25% de los hogares pertenecientes al 20% ms pobre de la poblacin tiene acceso al abastecimiento de agua potable a travs de ESSAP o SENASA. El acceso a los servicios de alcantarillado sanitario y telefona fija es 1,9% y 1,1% respectivamente. Esto contrasta con el acceso a los servicios bsicos que tienen los hogares del quintil ms rico de la poblacin, pues 59% o ms de ellos tienen acceso a los servicios de ESSAP o SENASA, de telefona mvil 77,3% y de recoleccin de basura 64,3%. Alrededor del 50% tiene acceso a los servicios de telefona fija y una cuarta parte de ellos cuenta en sus hogares con el servicio de alcantarillado sanitario. Existe una estrecha relacin entre educacin y pobreza. Cerca del 13% de la poblacin perteneciente al quintil ms pobre no sabe leer ni escribir y el 65% de ellos tienen 6 o menos aos de estudios. En tanto que, cerca del 3% de la poblacin perteneciente al quintil ms rico no sabe leer ni escribir y algo ms del 60% tiene 10 o ms aos de estudios. En promedio los hogares ms pobres tienen 6 miembros a diferencia de los hogares ms ricos que en promedio cuentan con 3 integrantes. Relacionado lo anterior con la presencia de nios en los hogares, en promedio el nmero es mayor en los hogares de los quintiles de menores ingresos reflejando el tamao numeroso de las familias pobres. La jefatura femenina se halla presente en todos los quintiles de ingresos casi en la misma proporcin, pues se podra decir que de cada 4 hogares en uno de ellos la jefatura la ejerce una mujer. El estancamiento econmico que caracteriz al periodo 1999-2002, experiment un leve repunte econmico en los aos 2003 y 2005, con un impacto en el bienestar de los habitantes, pues el nivel registrado de pobres disminuy significativamente de 41,4% en el ao 2003, a 39,2% en el ao 2004 y finalmente a 38,2% en el ao 2005.

Principales avances en la lucha contra la pobreza durante el presente Gobierno


Desde que se ha iniciado el actual perodo gubernamental, el gobierno del Dr. Nicanor Duarte Frutos ha encarado diversas acciones tendientes al mejoramiento sustantivo de las condiciones de vida de la poblacin paraguaya con especial atencin a los sectores ms vulnerables. Las principales actividades que ha emprendido la presente administracin se engloban en dos grandes aspectos, que tienen una importancia crucial en el avance hacia la superacin del problema de la pobreza y la desigualdad. El primer aspecto se refiere al aumento del presupuesto del gasto social orientado satisfacer las necesidades de los habitantes y el segundo a mejorar la eficiencia de la aplicacin del gasto social priorizando el destino de esos fondos al acceso de las personas en situacin de mayor vulnerabilidad.

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ESTADO DE LA SITUACION ACTUAL

En ese sentido, se ha impulsado un aumento progresivo de los presupuestos destinados a inversiones sociales tal como se desprende de los siguientes datos: Principales Inversiones en Educacin, Salud, Vivienda y Desarrollo Social Gs. 1.604 mil millones para mejoras en la educacin inicial y bsica Gs. 810,7 mil millones para la reforma educativa Gs. 41, mil millones de Inversin Fsica en el rea educativa Gs. 18,9 mil millones para provisin de textos educativos Gs. 8, mil millones para complemento nutricional a escolares Gs. 342,8 mil millones en atencin mdica regional Gs. 273,9 mil millones en atencin mdica especializada Gs. 47,0 mil millones para el Hospital Nacional de Itaugu Gs. 4,1 mil millones para la provisin de agua potable Gs. 26,8 mil millones en atencin de salud de alta complejidad Gs. 73 mil millones para la construccin de viviendas Gs. 121,7 mil millones para la compra de tierras

El resultado de estas acciones ha redundado en una reduccin mnima pero significativa de la cantidad de personas y familias que se hallan en situacin de pobreza, logrando revertir un proceso histrico que mostraba un aumento sistemtico ao tras ao; de la misma forma, tambin se han logrado importantes reducciones en las brechas de desigualdad entre los quintiles mas ricos y ms pobres, en cuanto al acceso a los servicios de salud y educacin, segn se detalla en el ANEXO II.

Correspondiente al perodo 2003-2005.

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La Estrategia de lucha contra la pobreza

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LA ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

La Estrategia es un marco orientador para la poltica pblica y para la gestin social del Estado, que apunta a mejorar el nivel de equidad social derivada de la accin pblica, aumentando el grado de eficacia en la lucha contra la pobreza. Contiene acciones orientadas a la modificacin del escenario estructural y acciones orientadas al escenario micro, las cuales deben ser complementarias en el esfuerzo para la superacin de la pobreza, en una estrecha y eficiente articulacin entre las polticas econmicas, las destinadas a la reforma del Estado y las polticas sociales.

Escenarios de combate a la pobreza


En la perspectiva de enfrentar el problema de la pobreza, es preciso tener en cuenta los distintos escenarios en los cuales hay que actuar para combatir este flagelo. Uno de los frentes o escenarios se relaciona con las acciones necesarias para mitigar y corregir los mecanismos estructurales que influyen en la generacin y propagacin de la pobreza. El campo de accin de este frente se plantea en el mbito del modelo de desarrollo econmico, en el sistema legal en que se sostiene, en el tipo de relaciones sociales concomitantes y en la forma de insercin del pas en las relaciones internacionales. En este frente, se acta directamente sobre las causas estructurales de la pobreza y es una condicin necesaria, pero no suficiente, para revertir la situacin en que se encuentran los pobres extremos. El segundo escenario est constituido por los espacios micro sociales, donde se busca que las personas y las organizaciones bsicas mejoren sus desempeos en el esfuerzo para alcanzar el bienestar. El foco de la atencin en este frente consiste en la reactivacin y el fortalecimiento de las capacidades y de los recursos de los actores, y la efectiva participacin para que puedan superar su condicin de pobreza por s mismos. Este enfoque tiende a superar el asistencialismo, perspectiva que asume la inhabilidad de los actores para enfrentar sus situaciones, lo que induce a un agente externo a elegir la solucin a la pobreza de acuerdo a su propia percepcin y preferencias limitando a la persona en situacin de pobreza a un rol de receptor pasivo de la beneficencia. El asistencialismo promueve la pasividad y la dependencia y no resuelve el problema de la pobreza; ms bien lo perpeta. La implementacin de la estrategia, debido a las exigencias presupuestarias que supone y a la necesidad de apropiacin de sus principios y lineamientos, no puede plantearse en forma inmediata o automtica ni con un alcance masivo en la poblacin; por el contrario, las acciones se plantearn y ejecutarn de forma gradual, avanzando en la adecuacin de las polticas especficas y los nuevos programas hasta cubrir la mayor parte de la poblacin en pobreza extrema en el 2015, poblacin cuya magnitud, segn datos de la Encuesta Permanente de Hogares del 2005, corresponde aproximadamente a 165.000 hogares. Por otra parte, pese a que existen efectos inmediatos claramente identificables, los resultados e impactos de las polticas de lucha contra la pobreza no pueden plantearse en un corto plazo; los mismos empezarn a manifestarse en mediano o largo plazo segn la orientacin predominante de la intervencin. En ese sentido cabe especificar que en el combate de la transmisin intergeneracional de la pobreza, los resultados esperados se

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concretarn en el largo plazo. Por el contrario, la inclusin econmica es un proceso cuyas metas tendrn lugar en el mediano plazo. En este documento se plantean las acciones del mbito estructural como Polticas Generales las cuales pertenecen a esferas institucionales diferenciadas, en tanto que las polticas dirigidas al mbito micro social se identifican como Polticas Especficas de lucha contra la pobreza. Adems se plantean principios que apuntan a modificar el paradigma de la gestin pblica.

Polticas Generales
Las tareas de atencin directa a la poblacin en situacin de pobreza requieren, como complemento y condicin, que el Estado en su conjunto adopte diversas medidas de carcter general de modo a lograr frenar el crecimiento de la pobreza atacando las causas estructurales que la producen y perpetan. El mbito de las polticas generales se orientar hacia dos objetivos principales, atendiendo que existen causas estructurales relacionadas con el mbito interno y otras que se relacionan con la insercin del pas en el sistema de relaciones internacionales. El primer objetivo de este nivel ser el mejoramiento del la insercin del pas en el sistema de relaciones internacionales, y el segundo radicar en el mejoramiento del rol redistributivo del Estado.

Mejorar el posicionamiento del pas en el sistema de relaciones internacionales


Para el logro de este objetivo, el Estado en su conjunto debe emprender tareas que giren en torno a los siguientes ejes: a. Fortalecimiento de la integracin regional, orientada a equilibrar positivamente las condiciones econmicas entre los pases del bloque. b. Mejoramiento de la negociacin comercial internacional y adecuacin de la estructura productiva, con el fin de superar el modelo exportador de materias primas. c. Cumplimiento de las condiciones para el aprovechamiento de los recursos especiales de la cooperacin internacional para el desarrollo (canje de deuda externa, cooperacin no reembolsable y crditos blandos) y de la cooperacin bilateral con otros pases.

Mejorar el rol redistributivo del Estado


Para el logro de este objetivo, debern consolidarse polticas orientadas a los siguientes ejes: a. Modelo econmico inclusivo, sustentado en la interaccin entre polticas sociales y econmicas: Incremento sostenido de la inversin privada y pblica, con base en polticas monetarias y financieras que fomenten el desarrollo. Fomento, por medio de incentivos especiales, de la inversin que favorezca la utilizacin intensiva de mano de obra. Desaliento fiscal a las iniciativas de corte extractivo y de escasa generacin de empleo.

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LA ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

Incorporacin de los trabajadores y productores en situacin de pobreza como proveedores del Estado (bienes y servicios). Maximizacin de los beneficios en la comunidad local, a travs de la utilizacin de tecnologas intensivas en mano de obra y compras locales en las obras pblicas del gobierno (central, departamental y municipal). Polticas dirigidas a la extensin de los servicios de agua y electricidad a las poblaciones pobres peri-urbanas y rurales; incluso a la energizacin de las regiones rurales del pas. Incremento sostenido de la progresividad de la poltica fiscal. La presin tributaria deber ubicarse preferentemente en los sectores que obtienen mayores ingresos. Polticas activas de insercin econmica de la poblacin en situacin de pobreza. Polticas econmicas orientadas a la formalizacin de la economa. Articulacin de polticas macroeconmicas tendientes al fomento de iniciativas locales de ocupacin, promocin e innovacin empresarial, con el objetivo de frenar el desempleo. Incentivar los emprendimientos con responsabilidad social en un marco de PPP (Public Private Partnership), articulando los negocios con pequeos productores carenciados y regiones de amplia pobreza. b. Priorizacin del gasto social y aumento de la eficiencia y eficacia del gasto. Aumento progresivo del gasto social, an en coyunturas de estancamiento o de crisis econmica. Presupuestacin plurianual del gasto social para garantizar su continuidad en el tiempo. Asignacin de recursos fiscales propios a los programas sociales mediante la vigencia de impuestos exclusivos (al consumo de tabaco, alcohol, etc.). Priorizacin del gasto social a favor de la poblacin en situacin de pobreza, optando por la universalizacin del acceso y superando la oferta universal sin la discriminacin positiva hacia los ms pobres, opcin que tiende a profundizar la desigualdad social existente. c. Mejoramiento de la gestin institucional del Estado Complementariedad entre las polticas sociales sectoriales orientada a intervenciones de carcter integral. Esto supone la modificacin del paradigma de la accin pblica hacia el trabajo mancomunado, con metas comunes de alcance intersectorial. Intersectorialidad en el diseo e implementacin de los programas y proyectos sociales. Descentralizacin del diseo e implementacin de los proyectos. Participacin de los involucrados en las tomas de decisiones. Alianzas estratgicas del sector pblico con el sector privado y las ONGs para coordinar las polticas sociales. Priorizacin de la poblacin pobre en las polticas sectoriales. Gestin pblica orientada a resultados e impactos.

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Polticas Especficas
Las polticas especficas son aquellas que se destinan a la atencin de la poblacin afectada por la pobreza. Estn orientadas a apoyar a las personas, familias y comunidades para superar las condiciones de vulnerabilidad, exclusin social y econmica en las que se hallan sumidas. Se parte del criterio de que debe haber correspondencia entre las dimensiones de la pobreza y las estrategias especficas de poltica social orientadas a combatirla. Como se consign previamente, la pobreza tiene tres dimensiones perfectamente identificables, que se relacionan unas con otras y se refuerzan mutuamente. A estas tres dimensiones (vulnerabilidad social, exclusin social y exclusin econmica), le debern corresponder polticas que aborden especficamente las respectivas carencias, como se presenta a continuacin: Para combatir la vulnerabilidad social se establecer un sistema de Proteccin Social; Para revertir la exclusin social se aplicar un sistema de Promocin Social; y Para superar la exclusin econmica se desarrollar un sistema de Inclusin Econmica.
Correspondencia entre las dimensiones de la pobreza y las dimensiones de la poltica

La atencin de estas tres dimensiones, en forma simultnea, se caracteriza como intervencin integral y es una condicin necesaria para que la poblacin afectada logre superar, en forma sustentable, la situacin de pobreza, apoyada por la accin convergente de las polticas especficas. La falta de atencin de cualquiera de estas dimensiones har que la intervencin tenga menos probabilidad de lograr resultados efectivos y sostenibles en la

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superacin de la situacin de pobreza, debido a que slo abordar en forma parcial el problema. Estas dimensiones no pueden ser abordadas a travs de un solo programa, pues es necesario emprender cada una de ellas, en forma especfica, con programas especializados, buscando la complementariedad entre los mismos y con otros programas sectoriales. Esto obedece a que la vulnerabilidad, la exclusin social y la exclusin econmica son realidades que, si bien estn altamente vinculadas y se refuerzan mutuamente, difieren entre s y adquieren diversas formas en las comunidades afectadas por la pobreza. Por lo tanto, son dimensiones que requieren de intervenciones con caractersticas y sujetos sociales articuladores diferenciados. Estas tres dimensiones tienen una prelacin natural que ser considerada de modo a garantizar los resultados en forma sostenible. La vulnerabilidad es la primera dimensin que deber ser atacada, pues es la que debe ser solucionada antes de emprender acciones ms complejas, como lo son las de promocin social e inclusin econmica, las cuales requieren que los sujetos de la intervencin tengan las necesidades bsicas mnimamente cubiertas. Las intervenciones de promocin social en escenarios socialmente vulnerables corren el riesgo de no poder ser aprovechadas en toda su potencialidad, mientras que las acciones orientadas a la inclusin econmica slo pueden establecerse en comunidades socialmente protegidas y con cierto desarrollo del capital social comunitario.

Proteccin Social
La vulnerabilidad de las familias en situacin de pobreza provoca que, ante la situacin de necesidad o privacin material, se sacrifiquen las actividades de desarrollo de sus miembros (educacin y salud) para satisfacer necesidades ms urgentes, como la alimentacin o la emergencia del momento; o bien que se adopten medidas que terminan sumindolas en forma definitiva en la pobreza extrema, como la venta de las herramientas de trabajo o de los activos fijos (la tierra, entre otros). Por esta razn muchos nios y nias de familias en situacin de pobreza no asisten a instituciones educativas o de salud, o bien muchas familias se ven obligadas a desprenderse de sus medios de produccin, lo cual las hace ingresar en un crculo vicioso de reproduccin de la pobreza donde la accin adoptada empeora sistemticamente su situacin. El establecimiento de un sistema de proteccin social responde a la necesidad de brindar servicios bsicos esenciales, para que cada uno de los miembros de las familias afectadas por la pobreza pueda lograr un desarrollo bsico sostenible y cumplir con las funciones sociales correspondientes a cada etapa de su vida (nios, jvenes, adultos, adultos mayores, entre otros) en relacin con los riesgos principales a los que estn expuestos. El objetivo consiste, en primer lugar, en satisfacer las necesidades bsicas de las familias y, en segundo lugar, en romper el crculo vicioso de la pobreza e impedir la transmisin intergeneracional de la misma. Con el fin de combatir eficazmente la vulnerabilidad, se defini en la siguiente matriz una serie de funciones sociales bsicas, correspondientes a cada etapa vital de desarrollo de la persona y al riesgo principal al que se expone. Esta matriz identifica los sujetos prioritarios de la intervencin, define los riesgos principales a los que estn expuestos, las reas en las

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que se intervendr, y los factores protectores asociados, lo que permite atacar la necesidad ms prioritaria y urgente de acuerdo a cada etapa vital de la persona.
Matriz social del riesgo: grupos prioritarios, riesgos principales y factores protectores
Etapas reas Alimentacin/ Nutricin Lactancia (0 a 2 aos) Nutricin adecuada Control prenatal, peridico inmunizacin Primera Infancia (3 a 5 aos) Nutricin adecuada Control peridico inmunizacin Estimulacin temprana Educacin inicial Infancia (6 a 14 aos) Nutricin adecuada Asistencia en Salud Sexual y Reproductiva Asistencia en Salud Sexual y Reproductiva Formacin para el trabajo - empleabilidad Insercin laboral Asistencia en Salud Sexual y Reproductiva. Adolescencia (15 a 18 aos) Juventud (19 a 24 aos) Adultez (25 a 59 aos) Adultez Mayor (60 y ms) Nutricin adecuada

Salud

Control peridico Educacin Primaria Educacin Sexual

Control peridico

Educacin

Educacin secundaria Formacin para el trabajo - empleabilidad

Capacitacin laboral Asistencia a la cesanta Jubilaciones y Pensiones

Empleo Identificacin Habitabilidad

Certificado de nacido vivo, certificado de nacimiento, Cdula de Identidad Agua potable, saneamiento, piso, techo, numero de personas por habitacin, etc.

Adems se deben abordar los problemas y las demandas de los grupos sociales vulnerables (Indgenas, discapacitados, mujeres jefas de hogar, mujeres embarazadas, personas que sufren violencia intrafamiliar, etc.), como una franja que deber ser atendida en forma especfica y permanente, en todas las reas especificadas en la matriz y en otras adicionales. Para cumplir con los objetivos de la proteccin social, se orientarn los esfuerzos pblicos a: Asegurar la disponibilidad de los servicios bsicos en las comunidades. Garantizar el acceso a los servicios bsicos a la poblacin afectada por la pobreza. Fortalecer el rol de la familia como protectora de sus miembros, promoviendo su participacin activa en el acceso a los servicios correspondientes. El mecanismo se implementar a travs de un servicio de apoyo familiar y de transferencias monetarias condicionadas. El escenario primordial de la proteccin social es la familia, entendiendo que es la institucin social que, en condiciones normales, se encarga de realizar las funciones bsicas de la proteccin social. Las iniciativas de proteccin social se orientarn fundamentalmente al establecimiento de mecanismos innovadores, a travs de los cuales los pobres puedan hacerse usuarios permanentes de la oferta pblica de carcter social de acuerdo a sus necesidades primordiales. El establecimiento del Sistema de Proteccin Social buscar garantizar la equidad de capacidades bsicas de la poblacin para lograr el desarrollo personal y social ms equitativo, reduciendo las brechas que hoy repercuten en la reproduccin de la pobreza extrema. Las reas principales de accin que comprender el sistema de proteccin social se articularn en programas intersectoriales, de modo que se pueda acercar la oferta en forma coordinada. Esta articulacin comprender prestaciones en las siguientes reas:

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Salud Alimentacin y Nutricin Educacin Habitabilidad Identificacin Apoyo familiar (planificacin familiar, prevencin de la violencia domstica, salud sexual y reproductiva) Fortalecimiento o establecimiento de actividades de subsistencia

Como parte de las actividades de conformacin del sistema de proteccin social se elaborar, adems, conjuntamente con las instituciones involucradas en el rea, un Plan Nacional de Seguridad Alimentaria orientado a garantizar para toda la poblacin el acceso regular y permanente a alimentos de calidad, en cantidad suficiente, sin comprometer la satisfaccin de otras necesidades esenciales, teniendo como base a las prcticas alimenticias promotoras de salud que respeten la diversidad cultural y que sean social, econmica y ambientalmente sustentables. Asimismo se encararn acciones tendientes a facilitar el acceso a fuentes de energa menos costosas y ms sustentables de las que actualmente utilizan las familias afectadas por la pobreza, con el fin de aumentar su autonoma en materia energtica como uno de los ejes de la reduccin de su condicin de pobreza.

Promocin social
Uno de los principales impactos negativos de la pobreza se expresa en el debilitamiento de los lazos o vnculos existentes entre las familias en situacin de pobreza y sus comunidades, quedando aquellas sin la contencin social de la comunidad y haciendo ms crtica su supervivencia. La exclusin social se refuerza cuando la persona o el grupo no pueden acceder a los mecanismos institucionales de inclusin social (educacin, salud, identificacin, participacin social y ciudadana), como consecuencia de los costos y obstculos (procesos de discriminacin y marginacin), econmicos, sociales y polticos de acceder a ellos, o por poseer algn rasgo de diferenciacin que los hace sujeto de marginacin social (indgenas, personas con discapacidad, nios sin familia, mujeres jefas de hogar, personas adultas mayores, etc.), lo que incide negativamente en sus posibilidades de acceso. La exclusin social, a su vez, acta como una de las causas ms recurrentes de la propagacin de la pobreza. Si bien afecta a personas, familias y colectivos en situacin de desventaja comparativa en el mbito de toda la sociedad, el problema tiende a agudizarse debido a su correlacin con procesos de vulnerabilidad social y exclusin econmica, en espacios geogrficos caracterizados por su marginalidad y postergacin, tales como compaas o asentamientos rurales aislados, barrios urbanos marginales o aldeas indgenas. Existen tambin otros colectivos afectados fuertemente por el problema que no se encuentran concentrados en un espacio geogrfico sino identificados por un rasgo comn, tales como las mujeres jefas de hogar, personas con discapacidad o de tercera edad, entre otros. Por los motivos mencionados, el sistema de promocin contemplar modalidades operativas diferenciadas para las distintas situaciones mencionadas.

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El establecimiento de un Sistema de Promocin Social se orientar a impulsar, por una parte, el empoderamiento de las personas excluidas, desarrollando lazos de cohesin y cooperacin entre las mismas, sus grupos y sus comunidades, y potenciando las capacidades colectivas para incidir sobre sus condiciones de vida. El empoderamiento comporta, por un lado, la rearticulacin de las relaciones comunitarias debilitadas por la pobreza y la postergacin; y por otro lado, el desarrollo de las capacidades colectivas, especialmente las siguientes: la capacidad propositiva, para identificar objetivos e intereses comunes y formular planes de desarrollo compartidos; la capacidad de negociacin, para obtener los recursos tcnicos, econmicos e institucionales, con el fin de implementar sus proyectos; y la capacidad de gestin para desarrollar servicios complementarios a los servicios pblicos, con el propsito de asegurar el acceso de los miembros de la colectividad a los mismos y realizar el control de gestin de los servicios prestados por terceros, incluyendo los del Estado. Por otra parte, ayudar a establecer o fortalecer vnculos sostenibles entre las comunidades y las instituciones locales. En este aspecto, se contempla el fortalecimiento de las instituciones locales en su capacidad para responder a la demanda social. En tercer lugar, propender a impulsar proyectos que ayuden a colectivos especficos afectados por la exclusin, a mejorar su posicionamiento social y econmico. Los principales sujetos de la Promocin Social sern los actores sociales colectivos, tales como las organizaciones barriales, comisiones vecinales y segmentos de la poblacin en situacin de desventaja. Se definirn y ejecutarn polticas de intervencin social orientadas a la construccin y fortalecimiento del capital social en las comunidades pobres y colectividades mencionadas, a travs de la planificacin y financiamiento de las actividades impulsadas en los procesos participativos. En este eje, las reas de accin prioritarias sern: Promocin de la participacin comunitaria y ciudadana Promocin de nuevas organizaciones Mejoramiento de capacidades de las organizaciones existentes Infraestructura comunitaria y servicios bsicos Fortalecimiento de Gobiernos Locales

Inclusin Econmica
El aspecto ms visible de la pobreza, que se manifiesta en la privacin material, se relaciona con la exclusin econmica y la falta de ingresos autnomos de la poblacin afectada. Esta situacin est provocada por el desempleo, el acceso a empleos informales o de muy baja remuneracin, y a la insercin perifrica y precaria de los pobres en las cadenas de produccin de valor. El sistema de inclusin econmica buscar modificar la estructura de oportunidades econmicas para los pobres, desarrollando mecanismos sostenibles de articulacin con los mercados correspondientes a sus actividades (laboral, productiva o de servicios), con el fin de mejorar su participacin en las cadenas de produccin de valor.

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Se orientar a garantizar una canasta diferenciada de servicios de apoyo tcnico y financiero, para la incorporacin de criterios de calidad en la produccin, de cambios en la gestin de la produccin orientada al mercado (desarrollo de la capacidad de gestin empresarial) y de gestin de mercados especficos para la produccin minorista, incluyendo el desarrollo de cadenas de inclusin basadas en planes de negocios con amplia base social. Tambin se implementarn modalidades innovadoras e integradas de apoyo para el desarrollo de competencias y aptitudes laborales, destinadas a incrementar la productividad y la empleabilidad de la mano de obra no calificada de los segmentos afectados por la pobreza, en funcin de las oportunidades de los mercados locales, y as propender al mejoramiento de los ingresos autnomos. Al igual que las actividades de promocin social, la naturaleza de la inclusin econmica establece preferentemente como centros de la intervencin a los actores sociales colectivos integrados por un rea de inters comn. Sin embargo, en la medida en que se justifiquen, podrn adems impulsarse programas o proyectos de carcter individual o familiar. Las reas en las que se pondr en ejecucin la estrategia de inclusin econmica, sern las siguientes: Empleo Mejoramiento de ingresos Establecimiento e incremento de activos (tenencia de tierras, equipos, etc.) Capacitacin laboral Planificacin de negocios Mejoramiento tecnolgico (investigacin y asistencia tcnica) Oportunidades de mercado (investigacin y gestin de mercados) Diversificacin productiva (cadenas productivas) Formacin y/o consolidacin del grupo emprendedor Servicios Financieros Adems se reconoce el potencial de las energas renovables para contribuir al aumento de actividades econmicas en las reas rurales y peri-urbanas, y la conveniencia de integrar la energizacin con fines productivos como parte de las acciones orientadas a la inclusin econmica. Si bien es uno de los aspectos principales que se debe abordar para la superacin definitiva de la situacin de pobreza, la inclusin econmica requiere de otros componentes que darn sostenibilidad a esta poltica especfica. Uno de los aspectos fundamentales es la proteccin social, pues no se podrn desarrollar emprendimientos de carcter econmico en escenarios socialmente vulnerables, adems del ejercicio de competencias bsicas de las que muchos de los pobres carecen. En segundo lugar est la promocin social, pues los emprendimientos asociativos no pueden desarrollarse en escenarios en donde los grupos y la comunidad se hallan desarticulados y los lazos de cohesin social debilitados. Es necesario previamente desarrollar el capital social de la comunidad, orientado al fortalecimiento de la integracin comunitaria. La inclusin econmica es la puerta de salida de la situacin de pobreza. Por ello debern encararse previamente los otros dos niveles de la poltica integral antes de iniciar la inter-

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vencin en este mbito, y de forma complementaria con su ejecucin, en la medida en que ello corresponda.

Ejes transversales
Toda la accin pblica orientada a la reduccin de la pobreza deber estar guiada en forma transversal por dos ejes fundamentales.

Enfoque de Gnero
Al tener la pobreza caractersticas y efectos diferenciales en hombres y mujeres, en todos los aspectos, como la salud, la educacin, el empleo, la participacin y el acceso a recursos, esta Estrategia considerar, en sus medidas especficas, criterios para reducir las desigualdades entre mujeres y hombres y mejorar la vida de ambos. Es decir, la condicin de partida frente a las polticas pblicas no ser considerada, en todos los casos, como la misma para hombres y las mujeres. Las lneas prioritarias de poltica contribuirn a promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de las mujeres, tal como se estableci en las metas de la Cumbre del Milenio. Se promover la igualdad de los derechos de las mujeres a la salud, la educacin, la tierra, el empleo y la participacin poltica. Se alentarn cambios favorables en las cargas de trabajo domstico y productivo realizado por las mujeres en la participacin equitativa en las tomas de decisin dentro de la familia y del grupo, y en el mbito comunitario y de la sociedad. Se alentar la creacin de mecanismos para que las mujeres no slo ejerzan efectivamente sus derechos bsicos y ciudadanos, sino que adems se organicen y tengan posibilidades de ejercer liderazgos. En el mbito laboral se promover la no discriminacin en el empleo y otras ocupaciones, el acceso a los recursos econmicos, a instrumentos e instituciones de ahorro y crdito, y la igualdad de remuneracin. Para el efecto, entre otras iniciativas, se promover la produccin de conocimientos sobre las brechas de gnero y la revisin de las leyes y prcticas administrativas para asegurar que las mujeres gocen de esta igualdad de derechos. Para el desarrollo eficiente de este eje, la esta Estrategia ser implementada en el marco de los planes nacionales en la materia, como el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades.

Sostenibilidad ambiental.
Todas las acciones propuestas por la estrategia debern tener como base el uso sostenible de recursos naturales. En los escenarios rurales, los proyectos productivos debern incorporar, en las situaciones propicias, prcticas de trabajo y tecnologas que se orienten a la recuperacin de los suelos degradados, al manejo sostenible de microcuencas, al aprovechamiento sostenible de las fuentes de energa renovables, a la reforestacin a travs de proyectos de produccin limpia o captura de carbono y al uso controlado de agroqumicos. Los nuevos asentamientos deben disearse y construirse a partir de un patrn de planificacin que d lugar al ordenamiento territorial para el uso sostenible de los recursos naturales. Es importante sealar que la Estrategia plantea como una oportunidad, antes que como una amenaza, para el crecimiento econmico, el uso sustentable de los recursos naturales. As, por sus caractersticas, prcticas y potencialidades en el sector agrcola, el pas debe

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desarrollar una ventaja competitiva sobre la base de la produccin limpia para su insercin en el mercado mundial. En los escenarios urbanos se promovern, en cooperacin con los municipios, proyectos comunitarios de mejoramiento del medio ambiente de los barrios perifricos. Igualmente se promover la planificacin urbana. Los proyectos y las acciones deben cimentarse en una adecuada planificacin y esto depende del relevamiento y la determinacin de la capacidad de uso de los recursos naturales de cada regin del pas, del establecimiento de los estndares de sostenibilidad y del sistema de monitoreo de la calidad y cantidad de dichos recursos. Este eje transversal promover la integracin de las polticas ambientales en los diferentes mbitos de las polticas pblicas, la evaluacin de impacto ambiental en las inversiones pblicas y privadas, las reformas necesarias al marco regulatorio para reducir la degradacin ambiental, el mejoramiento del monitoreo ambiental y las inversiones directas en gerenciamiento ambiental, tales como reforestacin, tratamiento de aguas servidas, utilizacin de energas renovables y conservacin de ecosistemas crticos.

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Lineamientos operativos de la Estrategia

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LINEAMIENTOS OPERATIVOS DE LA ESTRATEGIA

Los lineamientos operativos expuestos en el presente captulo permitirn dar concrecin a los criterios y lineamientos de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza, a travs de una accin conjunta y articulada de los diversos servicios pblicos, aplicada directamente a la poblacin objetivo, dirigida a lograr metas concretas en materia de equidad social. La necesidad de realizar innovaciones en los modelos e instrumentos de gestin pblica en el enfrentamiento del problema social de la pobreza, se basa en la constatacin de que las modalidades y prcticas tradicionales, si bien pueden tener interesantes logros sectoriales, son ineficaces frente al problema.

Cambio de paradigma de la gestin pblica


Esta Estrategia propone para su ejecucin un cambio de paradigma en la gestin de las polticas sociales del pas, que supone tanto un cambio radical en la concepcin y ejecucin de la poltica social, como el establecimiento de nuevos lineamientos a travs de los cuales se podr brindar una solucin de carcter integral a la cuestin de la pobreza. Enfoque de derechos: Se sostiene que los servicios sociales vitales para cada etapa del desarrollo humano, son derechos inalienables y que la poblacin en situacin de pobreza, en este momento histrico, no est ejerciendo la mayora de ellos. Priorizacin de la poblacin en situacin de pobreza extrema: Las polticas sociales deben considerar la desigualdad social existente, donde la libre competencia por los servicios pblicos resulta desfavorable para los sectores ms vulnerables, y priorizar deliberadamente el acceso para la poblacin en situacin de pobreza. Abordaje integral del problema de la pobreza: Para obtener resultados sostenibles en el combate a la pobreza deben ser consideradas todas sus dimensiones; por ello, la vulnerabilidad, la exclusin social y la exclusin econmica son realidades que deben ser abordadas complementariamente con programas especializados, debido a que se refuerzan mutuamente, aunque de forma especfica. Articulacin intersectorial de la accin pblica: Las metas de reduccin de la pobreza tienen que ser asumidas conjuntamente por todo el sector pblico. Por lo tanto, las acciones deben ser coordinadas entre los diversos sectores y los programas requieren complementarse con otros para asegurar una atencin integral a la poblacin afectada por la pobreza. Implementacin territorial de la accin pblica: La oferta pblica debe llegar en forma coordinada a la comunidad y a los escenarios locales, espacios propicios para la articulacin de la oferta pblica. Corresponsabilidad de los beneficiarios y beneficiarias en el desarrollo de su capital humano: Todas las acciones de intervencin debern tener como contrapartida, de parte de los/as beneficiarios/as, acciones de corresponsabilidad orientadas al desarrollo del capital humano de las familias y de los grupos integrados por pobres. Subsidiariedad: El Estado slo debe intervenir en los aspectos que los actores sociales no pueden desarrollar por si mismos. La accin estatal no debe reemplazar a los actores, pues la misma se orientar al fortalecimiento de las capacidades autogestionarias de los grupos y las comunidades. Orientacin a la demanda: Las acciones estatales estarn sujetas a la deteccin de proyectos comunitarios o asociativos, orientadas a fortalecer la capacidad propositiva de

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LINEAMIENTOS OPERATIVOS DE LA ESTRATEGIA

las comunidades y financiar los proyectos propuestos por las mismas, y no a imponer proyectos o alternativas prediseadas. Orientacin a resultados e impacto: Las intervenciones en el rea social estarn concebidas para su permanente evaluacin, en base a indicadores de resultados directos del programa y a la medicin de sus efectos en los mbitos de la intervencin. Alianza estratgica Estado-Sociedad Civil: La accin estatal, en la lucha contra la pobreza, debe complementarse con acciones de la sociedad civil organizada, con el fin de involucrar a diversos sectores de la sociedad en objetivos comunes. Desarrollo local: Entendido como la visin eminentemente integradora de espacios, agentes, mercados, polticas pblicas, en donde el territorio se convierte en el eje estructurador de las estrategias de desarrollo. Se llevarn a cabo un conjunto de iniciativas y acciones tendientes a fortalecer planes y programas de desarrollo local en las comunidades afectadas por la pobreza y excluidas. Especial atencin recibirn los pueblos indgenas, garantizando el respeto a su identidad cultural, sus organizaciones autnomas y sus legtimos representantes; impulsando nuevos modelos de educacin y salud, sustentados en valores y pautas multi-tnicos, garantizando la vigencia efectiva de territorios y hbitat seguros y sostenibles.

Programas intersectoriales
El programa intersectorial es uno de los ejes fundamentales de la puesta en prctica de la Estrategia. Se constituye cuando los diversos servicios se articulan operativamente en un programa de generacin de sinergias, persiguiendo objetivos comunes, resultados concretos identificables, medibles y controlables y se orientan a una poblacin destinataria comn, abocados en un rea especfica de intervencin. Si bien el programa involucra acciones de varias instituciones, la coordinacin deber estar a cargo de la institucin en cuyo mbito se encuentra el eje articulador del programa. En la lucha contra la pobreza, la institucin que por su naturaleza y objetivos puede ejecutar este tipo de programas es la Secretara de Accin Social (SAS). La misma actualmente se halla ejecutando el programa Red de Proteccin Social que se constituye en la plataforma de articulacin intersectorial de la oferta en el mbito de la proteccin social, asegurando el acceso de la poblacin meta a los servicios ofertados. Adems, se halla en etapa inicial de implementacin el Programa Paraguayo de Inversiones Sociales II (PROPAIS II), como plataforma orientada a articular la oferta pblica a la promocin social. Durante el 2006 se emprender el diseo de la tercera plataforma, la cual estar orientada a la Inclusin Econmica, completando los tres pilares de la poltica expuesta en esta Estrategia Este tipo de programas tiene la particularidad de permitir el involucramiento de diversos programas sectoriales (cuya matriz de articulacin por sectores se halla detallada en el siguiente cuadro), de modo a poder acercar la oferta a la poblacin en situacin de pobreza de acuerdo a las necesidades ms urgentes que experimenta, asegurando la continuidad y sustentabilidad del impacto y los resultados.

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LINEAMIENTOS OPERATIVOS DE LA ESTRATEGIA

Programas sectoriales
Los programas sectoriales son los que se desarrollan al interior de las diversas instituciones que abordan una problemtica especfica en forma especializada, tales como educacin escolar bsica, educacin de adultos, programas de inmunizacin, programas de nutricin, etc. Los mismos deben articularse con otros y con los programas intersectoriales de modo a lograr intervenciones integrales.
Matriz de articulacin intersectorial
reas Temticas Instituciones y acciones involucradas Secretara de Accin Social (articulacin intersectorial y territorial, seguridad alimentaria, apoyo familiar, ingresos no autnomos, ingresos de subsistencia) Ministerio de Educacin (preescolar, escolar bsica, media y educacin de adultos, suplemento nutricional a escolares, becas) Ministerio de Salud (nutricin, atencin materno infantil, atencin primaria, vacunacin, salud sexual y reproductiva) Gobierno Departamental (educacin, salud, agua y saneamiento, suplemento nutricional a escolares y programas especficos) Proteccin Social Gobierno Municipal (educacin, salud, suplemento nutricional a escolares, recoleccin de residuos, agua y saneamiento y programas especficos) Secretara de la Niez y la Adolescencia Secretara de la Mujer (enfoque de gnero) Registro Civil (identificacin) ESSAP/SENASA (agua potable y saneamiento) INDI (focalizacin en pueblos indgenas) DIBEN (grupos vulnerables) Secretara Nacional de Emergencias (emergencias y desastres naturales) Secretara de Accin Social (Fondo de Inversin Social) Gobiernos Municipales (participacin comunitaria y desarrollo local) OPACI (fortalecimiento de gobiernos locales) Secretara de la Mujer (enfoque de gnero) INDI (focalizacin en pueblos indgenas) Vice-ministerio de la Juventud (juventud) INPRO (personas con capacidades especiales) Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia Instituto de Bienestar Social Educacin (Escuela Viva) Secretara de Accin Social (articulacin, normativa y desarrollo metodolgico) Gobiernos Departamentales (articulacin territorial de la oferta, aplicacin de tecnologas de inversin intensiva en empleo) Gobiernos Municipales (articulacin territorial de la oferta, aplicacin de tecnologas de inversin intensiva en empleo) Secretara de la Mujer (enfoque de gnero) Ministerio de Agricultura y Ganadera (iniciativas de desarrollo agrorural) INDERT (establecimiento e incremento de activos) Ministerio de Industria y Comercio (normativas y tecnologas de produccin y comercio) Ministerio de Justicia y Trabajo (capacitacin para el trabajo, empleabilidad y seguridad social) Ministerios de Obras Pblicas y Comunicacin (aplicacin de tecnologas de inversin intensivas en empleo) Ministerio de Obras Pblicas y Comunicacin/ANDE/INTN (provisin de servicios energticos en reas rurales y peri-urbanas) BNF, CAH, etc (mecanismos de financiacin) INDI (focalizacin en pueblos indgenas)

Promocin Social

Inclusin Econmica

Los programas normalmente van dirigidos a toda la poblacin y no solamente a la poblacin afectada por la pobreza, por lo que sus diseos debern contemplar una discriminacin positiva hacia las personas con menos posibilidades de acceso. Asimismo, se crearn programas sectoriales orientados exclusivamente a la atencin de las familias y comunida-

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LINEAMIENTOS OPERATIVOS DE LA ESTRATEGIA

des pobres, los cuales en su conjunto y con los programas de carcter universal podrn dar cuenta de todos los aspectos que se exponen en la matriz de articulacin intersectorial de acuerdo a las reas temticas. El Gabinete Social, como organismo encargado de la articulacin intersectorial de la oferta, se encargar de actualizar la lista de programas y sus requerimientos de adecuacin metodolgica con el objetivo de acercar la oferta de servicios pblicos en forma articulada territorialmente, coordinada y con objetivos, metas y recursos comunes.

Los instrumentos de aplicacin


Los programas intersectoriales se caracterizan por orientarse exclusivamente a un segmento social (la poblacin afectada por la pobreza), para lo cual se establecen mecanismos tales como la focalizacin, la seleccin objetiva de beneficiarios y modalidades innovadoras que garanticen la evaluacin y el monitoreo de los proyectos. De esta forma se busca garantizar que la inversin social llegue en primer lugar a los que ms la necesitan. La Secretara de Accin Social ha diseado una serie de instrumentos cuya aplicacin deber ser extendida a todos los programas destinados a atender en forma prioritaria a la poblacin en situacin de pobreza. Entre los mismos se destacan los siguientes: ndice de priorizacin geogrfica (IPG): Permite identificar los distritos que concentran las ms altas proporciones de pobreza crnica, de modo a establecer las zonas geogrficas de mayor prioridad para su atencin a travs de la combinacin de dos metodologas de medicin de la pobreza como son las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), y la pobreza por ingreso en relacin a la canasta bsica de alimentos. Ficha familia: Una vez detectados los municipios ms pobres del pas y las comunidades ms pobres (por NBI) al interior de los mismos, se aplica en la comunidad un censo cuyo formulario brinda informacin acerca de las condiciones de vida de las familias. Esta ficha sirve para la seleccin final de los beneficiarios basndose en la aplicacin de un ndice de calidad de vida (ICV), adems de brindar informacin para establecer la lnea de base que servir para la medicin objetiva de los impactos de los programas. Monitoreo y evaluacin: Por otro lado, adems de los mecanismos orientados a la focalizacin geogrfica y la a seleccin objetiva de los beneficiarios ms necesitados, se deben generar instrumentos que garanticen el monitoreo y la evaluacin de los programas, as como sistemas de informacin que permitan la ejecucin eficiente y eficaz de los programas. Para ello se establecer: Un Sistema para la Formulacin Evaluacin y Monitoreo de Programas y Proyectos Sociales (SIFEM) orientado a brindar informacin en cada una de las etapas de los diferentes proyectos intersectoriales y sectoriales. Un Sistema de Informacin Gerencial (SIG) orientado al control de gestin de los programas intersectoriales y sectoriales, que permitir la deteccin de los principales obstculos de ejecucin. Un Registro nico de Beneficiarios tendiente a la combinacin de las bases de datos de los diversos programas, de modo a poder adecuar la oferta en forma articulada y evitar las duplicidades.

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LINEAMIENTOS OPERATIVOS DE LA ESTRATEGIA

Un Sistema de Informacin Geogrfica, que permitir evaluar y monitorear el avance de los diversos aspectos segn las zonas y regiones afectadas.

Mecanismo de orientacin del Gasto Social


El gasto social ser priorizado dentro del Presupuesto Pblico del pas, mediante el Fondo de Equidad Social (FES) dependiente de la Presidencia de la Republica, como mecanismo especficamente diseado para el efecto. El FES tendr como objetivo canalizar recursos financieros constituidos por fondos del Tesoro, recursos institucionales, crditos y donaciones, hacia las poblaciones ms pobres del pas, para el financiamiento de programas, proyectos y acciones de proteccin social, promocin social e inclusin econmica. Adems, ser responsable de coordinar la asignacin de los recursos financieros hacia los esfuerzos interinstitucionales de lucha contra la pobreza, con nfasis en las familias y comunidades en situacin de pobreza y extrema pobreza identificadas por los instrumentos de focalizacin diseados por la SAS. El FES se constituir en una instancia de prioridad nacional dentro de las polticas sociales del Gobierno. Sus funciones sern las siguientes: a. Evaluar y priorizar la oferta de los servicios pblicos hacia los sectores ms pobres y vulnerables. b. Orientar la asignacin y ejecucin del gasto social hacia las metas y los compromisos asumidos a nivel nacional e internacional. c. Disponer del adecuado, continuo y oportuno financiamiento para los programas y proyectos ejecutados en el marco del FES, a travs de la priorizacin presupuestaria y financiera. d. Promover la aplicacin de los principios e instrumentos de focalizacin e intersectorialidad de las intervenciones y de un sistema de seguimiento y evaluacin de resultados e impactos. e. Impulsar mecanismos de coordinacin entre las principales entidades pblicas que ejecutan programas orientados a la reduccin de la pobreza.

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Marco institucional

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MARCO INSTITUCIONAL

El marco institucional de la Estrategia se constituye a partir de la articulacin de las funciones y acciones de las instituciones encargadas de la atencin a los sectores de carcter social que integran el Gabinete Social, las figuras creadas para la articulacin intersectorial (Gabinete Social y Direccin del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza - DIPLANP) y las institucin encargada de la planificacin del desarrollo econmico y social (Secretara Tcnica de Planificacin). Las atribuciones especficas se detallen en la siguiente matriz.
Funciones Articulacin y coordinacin Elaboracin de instrumentos Diseo y planificacin Asignacin de recursos Ejecucin Monitoreo Control de gestin Evaluacin Gabinete Social - DIPLANP - STP Gabinete Social DIPLANP - SAS - STP - Gabinete Social Polticas Gabinete Social - DIPLANP - STP Gabinete Social - SAS - STP Gabinete Social - SAS - DIPLANP - STP Consejo del FES Programas intersectoriales SAS - Gabinete Social - DIPLANP - STP SAS SAS FES SAS SAS Contralora SAS DIPLANP - SAS - Gabinete Social Programas sectoriales Ministerios sectoriales Gabinete Social Ministerios sectoriales Ministerios sectoriales FES Ministerios sectoriales Ministerios sectoriales Contralora - Ministerios sectoriales Ministerios sectoriales - DIPLANP - Gabinete Social

Gabinete Social
El Poder Ejecutivo ha creado el Gabinete Social por Decreto N 401 del 19 de setiembre de 2003, como organismo coordinador de las polticas y los programas sociales del gobierno. Dicha normativa fue ampliada, posteriormente, por el Decreto No. 6601 del 15 de Noviembre de 2005. El Pleno es Presidido por el Presidente de la Repblica y est integrado por un total de catorce Ministros/as y Secretarias/as Ejecutivos/as, miembros del Poder Ejecutivo; asimismo el Gabinete cuenta con un Equipo Ejecutivo conformado: por los ministros/as de Educacin y Cultura (como Coordinadora); de Agricultura y Ganadera; de Salud Pblica y Bienestar Social; la Secretaria Ejecutiva de Accin Social; y el Director Ejecutivo de la Direccin del Plan Nacional de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP)6. Al Gabinete Social le corresponde: a) Delinear los planes y programas del rea social; b) Orientar la elaboracin del Plan Estratgico que sirva como base de ejecucin de la poltica social, en especial la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusin; plan que incluye tanto las polticas prioritarias a corto plazo, as como las de mediano y largo plazo; c) Participar en la formulacin del presupuesto destinado al Gasto Social; d) Lograr una adecuada coordinacin de las actividades relacionadas con la poltica social a travs de la coordinacin entre los diferentes mbitos institucionales del Estado;

Adems de las entidades que integran el Ejecutivo, participan del Pleno del Gabinete Social, a travs de sus representantes principales, las siguientes instituciones: Ministerio de Hacienda, Secretara Tcnica de Planificacin, Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia, Secretara de Emergencia Nacional, Secretara Ejecutiva de la Mujer, Secretara del Ambiente, Entidad Binacional Itaip, Entidad Binacional Yacyret y Direccin de Beneficencia y Ayuda Social.

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MARCO INSTITUCIONAL

e) Garantizar que los principios de ejecucin de las polticas sociales sean rigurosamente cumplidos por las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que actan en el mbito social; f) Decidir sobre las organizaciones que sern responsables de la ejecucin de los diferentes planes y programas; g) Garantizar el seguimiento y la evaluacin tcnica de los planes y programas sociales; h) Establecer mecanismos de articulacin y complementacin entre las acciones en el rea social ejecutadas por el Estado y la sociedad civil; i) Identificar las lneas prioritarias de apoyo a ser requerido a la cooperacin internacional; y j) Buscar la mayor coherencia y complementacin entre las polticas econmicas y las de carcter social. Una vez instalado el mecanismo de asignacin del gasto social, corresponde al Gabinete Social definir la poltica social del Gobierno, en base a la cual el FES orientar sus planes de accin. El FES deber informar al Gabinete Social, peridicamente y cuando le sea solicitado, sobre los planes de accin y los avances concretos alcanzados en la implementacin de dichos planes.

Secretara de Accin Social (SAS)


La SAS fue creada por decreto N 9235 del 8 de junio de 1995, como organismo encargado de coordinar las medidas tendientes a la bsqueda del mejoramiento sustancial y progresivo de la calidad y de los niveles de vida de la poblacin, fundamentalmente en lo que se refiere a los segmentos menos favorecidos y vulnerables. La Secretara de Accin Social tendr a su cargo7: a. Promover un amplio consenso nacional que posibilite una accin conjunta del Estado, los partidos polticos y la sociedad civil, en torno a una poltica social que jerarquice las acciones destinadas a combatir la pobreza y promover una mayor igualdad social. b. Identificar instituciones pblicas o privadas involucradas en la administracin de problemas sociales y elaborar el relevamiento de los programas que son ejecutados o administrados por cada una de las instituciones identificadas, a fin de coordinar la ejecucin de los mismos. c. Identificar, coordinar, administrar y supervisar planes, programas, proyectos y actividades que sean expresin de las polticas sociales y de la priorizacin del combate a la pobreza, a ser ejecutados a travs de entes pblicos y privados en los mbitos rural y urbano, mediante convenios interinstitucionales de traspaso de fondos que estn enmarcados en las normas jurdicas correspondientes. d. Identificar programas innovadores y mecanismos de ejecucin para su posterior transferencia a los entes encargados. e. Identificar y negociar fuentes de recursos complementarios para financiar el gasto social.
7 Decreto 9235, Artculo 2.

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MARCO INSTITUCIONAL

f. Realizar un seguimiento para el control de la eficiencia, focalizacin e impacto del gasto social en el pas, proponiendo cuando corresponda cambios en los programas o en las unidades ejecutoras. g. Promover la coordinacin entre las instituciones pblicas del sector social y propiciar el establecimiento de una poltica social de carcter nacional. h. Propiciar y convenir mecanismos de coordinacin y cooperacin recproca con las gobernaciones departamentales y las municipalidades. i. Proponer medidas para la optimizacin del gasto pblico en el rea social. j. Atender o derivar a los organismos competentes, cualquier otro asunto vinculado con la materia de sus funciones que le fuera directamente confiado por el Presidente de la Repblica o que por su naturaleza requiera de soluciones urgentes.

Direccin del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP)


Tras la primera fase de instauracin del Gabinete Social, se decidi avanzar hacia su consolidacin como nivel interinstitucional de coordinacin del diseo de la poltica social, en especial de la destinada a combatir la pobreza, y como ltima instancia de supervisin de la ejecucin de sus distintos componentes. Dada la envergadura y la gran complejidad de las iniciativas y tareas a ser emprendidas en el marco especfico de lucha contra la pobreza, resultaba imprescindible la constitucin de una instancia especfica que se encargara de la puesta en ejecucin de la poltica de lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusin social. La creacin de la Direccin del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza, aprobada por el Gabinete Social, fue formalizada por el Decreto N 2934 del Poder Ejecutivo, del 26 de Julio de 2004. Es una instancia institucional que depende directamente de la Presidencia de la Repblica. A travs de esta Direccin el objetivo es dotar al Gobierno de un mecanismo gil y efectivo que garantice una ejecucin rpida, eficiente, transparente y participativa de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza. Atendiendo a las directivas y prioridades definidas por el Gabinete Social, as como a la normativa especfica estipulada por el decreto consignado, la Direccin desempear las siguientes funciones: 1. Coordinar el diseo del Plan de la Estrategia; las acciones de interaccin entre las instituciones encargadas de ejecutar los programas; la participacin de los sujetos beneficiarios; los apoyos de cooperacin internacional; y el dilogo y la concertacin con los actores de la sociedad civil. 2. Controlar la definicin y la aplicacin de los estndares de monitoreo de los programas del Plan, atenindose a los principios de: focalizacin, integralidad, participacin y rendicin de cuentas. 3. Aprobar los desembolsos correspondientes al financiamiento de los programas, en los casos que correspondan.

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MARCO INSTITUCIONAL

4. Asesorar tcnicamente a las instituciones y programas incluidos en el Plan. 5. Responder a las consultas informativas y tcnicas requeridas por el Presidente de la Repblica y el Gabinete Social. Una vez efectivizado el funcionamiento del Fondo de Equidad Social (FES), la DIPLANP tendr a su cargo realizar las labores de anlisis de admisin y control de gestin de los programas incorporados al FES8.

Consejo Nacional del Fondo de Equidad Social (FES)


El Consejo Nacional del FES9, es la instancia encargada de impulsar el adecuado funcionamiento del FES y la ejecucin de las polticas sociales orientadas a la erradicacin de la pobreza. En ese sentido le corresponde10: a) Aprobar los Programas y/o Proyectos a ser incorporados en el FES. b) Supervisar la gestin del Director Ejecutivo del FES. c) Analizar los informes a ser elevados al Gabinete Social. d) Supervisar la correcta administracin de los recursos del FES e) Celebrar acuerdos o convenios interinstitucionales o intergubernamentales, y con asociaciones o entidades no gubernamentales, en el marco del cumplimiento de sus objetivos. El Consejo se reunir cada 15 das, o cuando la situacin as lo requiera, por convocatoria de su Presidente. El Consejo podr sesionar con la mitad ms uno del total de sus miembros y sus decisiones sern adoptadas vlidamente por mayora absoluta.

Para el cumplimiento de esta funcin asignada a la DIPLANP, la Direccin Administrativa de la Presidencia de la Repblica y la Subsecretara de Estado de Administracin Financiera del Ministerio de Hacienda, se encargarn de asignar los recursos financieros en el Presupuesto General de la Nacin, para la puesta en funcionamiento del FES (Art. N 7, Decreto N 6.692 Por el cual se crea el Fondo de Equidad Social dependiente de la Presidencia de la Repblica). Integrado por un representante titular y suplente de las siguientes dependencias: Ministerio de Hacienda, Secretara de Accin Social (quien ejercer la Presidencia), Secretara Tcnica de Planificacin, Secretara de la Mujer, DIPLANP (la cual como Direccin Ejecutiva, realizar las funciones de coordinacin), Consejo de Gobernadores, un representante de los gobiernos Municipales.

10 Artculo 5 del Decreto N 6.692 Por el cual se crea el Fondo de Equidad Social dependiente de la Presidencia de la Repblica.

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Plan operativo

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PLAN OPERATIVO

La eficiente y eficaz puesta en ejecucin de la Estrategia depender del establecimiento de programas intersectoriales concebidos en el marco de las tres modalidades de intervencin que se mencionan en las polticas especficas, y del compromiso de los ministerios y organismos sectoriales del Estado de emprender acciones que garanticen una gestin complementada de la oferta publica, destinada a beneficiar a la poblacin en situacin de pobreza. Tal cual se ha puntualizado previamente, ha sido imprescindible compartir un nuevo paradigma de intervencin del Estado en las polticas sociales de combate a la pobreza, apelando a la adopcin de los principios bsicos e instrumentos de aplicacin vertidos en la presente Estrategia. En esta perspectiva, la operativizacin coordinada de los programas integrantes de la Estrategia, exige asumir la consecucin de metas compartidas que den coherencia a las intervenciones y se orienten a revertir los impactos de la pobreza en sus distintas dimensiones.

Metas del milenio y metas intermedias


Como metas objetivamente verificables, que se pretenden impactar con los programas, en la Estrategia se tiene previsto lograr tanto las Metas del Milenio como las Metas Intermedias adoptadas por el Gobierno, segn se consigna a continuacin.
Objetivos Indicadores Diagnstico 2004 Metas 2008 13,0% Metas 2015 8,0% 10% 2,5% 0,0% 99,0% 8 14 110 63% 70,5% 40,0% 56,0% 0,0% 106,0% 9 6,6 40,7 75% 80,5% 70,0% 86,0%

1.

1. Poblacin en Extrema Pobreza (%) 2. Brecha de Pobreza


11

17,1% 15,6% 5,0% 7,1% 96,0% 7,5 20 160 55% 60,8% 18,7% 32,6%

Erradicar la extrema pobreza

3. Desnutricin global 4. Tasa de analfabetismo (Hombres /Mujeres) 5. Tasa bruta Educ. Preescolar y EEB 6. Aos de escolaridad 7. Mortalidad Infantil por mil (Niez menor de 1 ao) 8. Tasa de mortalidad materna (por cien mil) 9. Parto con Personal Capacitado 10. Cobertura de agua potable 11. Cobertura de saneamiento urbano 12. Cobertura de saneamiento rural

2.

Acceso a la educacin

3.

Acceso a la salud

4.

Infraestructura social bsica

Para el monitoreo se utilizarn los mismos indicadores seleccionados para los ODM, de manera que el proceso sirva al mismo tiempo para verificar el avance de la implementacin de la Estrategia y la concrecin de dichos objetivos en el pas.11
11 Distancia promedio de los ingresos de la poblacin pobre con respecto a la lnea de la pobreza.

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PLAN OPERATIVO

La finalidad es dar continuidad a la implementacin de la Estrategia ms all del horizonte temporal del presente Gobierno, instalndola como una poltica de Estado. En ese sentido, la propuesta es de continuar con los planes de implementacin, peridicamente redefinidos y perfeccionados, al menos hasta la concrecin satisfactoria de las Metas del Milenio, si fuere posible antes del 2015, de manera a ofrecer los resultados en la Asamblea General de las Naciones Unidas a celebrarse ese ao. No obstante, el compromiso moral con la ciudadana no se agota con el cumplimiento de los ODM, dado los altos niveles de pobreza y exclusin que afectan a la sociedad paraguaya, de los cuales slo se reduciran a la mitad si se llega a concretar tales objetivos. Con posterioridad a dicho logro, la ejecucin de la Estrategia tendra que continuar como un marco orientador de las polticas sociales y as asegurar el desarrollo humano de la ciudadana paraguaya.

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Anexos

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ANEXO I

ANEXO I

Pobreza y Desigualdad en el Paraguay


Los contenidos del presente anexo se han desarrollado en base a la disponibilidad de informacin de los resultados de las encuestas de hogares publicadas por la DGEEC. Bsicamente contiene informacin de la Encuesta 2005. De modo a contar con la informacin actualizada, el contenido del presente anexo deber ser revisado de forma peridica.

Cmo se mide la pobreza en el Paraguay


La pobreza puede ser medida con diferentes criterios, por ejemplo, considerando los ingresos, el consumo o las necesidades bsicas insatisfechas. Para medir la pobreza la Estrategia utiliza el criterio del ingreso mensual. Siempre que se refiera a la pobreza o a las personas pobres recurre a este criterio, salvo en casos especficos en los que se echa mano a otros criterios y que son debidamente expuestos. Las metas establecidas en la Estrategia se refieren a la pobreza medida tanto en trminos de ingresos como de necesidades bsicas insatisfechas (NBI), que se relacionan con empleo, salud, educacin y vivienda. Sobre la base de las encuestas de hogares, ejecutadas por la DGEEC, se estiman las proporciones de poblacin en situacin de pobreza, utilizando el mtodo de la lnea de pobreza que define a la poblacin pobre como aquel conjunto de personas cuyo nivel de bienestar, expresado a travs del ingreso, es inferior al costo de una canasta bsica de consumo. Esta ltima se define, a su vez, como el conjunto de bienes y servicios que satisface los requerimientos mnimos para la sobrevivencia humana. El costo de esta canasta se denomina lnea de pobreza.
CUADRO N 1

PARAGUAY: VALOR MENSUAL DE LA CANASTA BSICA DE CONSUMO


Canasta Bsica de Consumo por persona Alimentaria (Lnea de pobreza extrema) 190.743 188.609 143.152 98.517 142.374 Total (Lnea de pobreza total) 400.753 396.683 250.074 151.315 265.126 Tamao familiar (Nmero de miembros por hogar) 4,0 4,1 4,2 4,6 4,3 Canasta Bsica de Consumo por hogar Alimentaria (Lnea de pobreza extrema) 760.478 782.704 606.765 455.945 618.491 Total (Lnea de pobreza total) 1.597.774 1.646.183 1.059.966 700.300 1.151.741

Dominio Geogrfico

Asuncin Central Urbano Resto Urbano Rural Pas

Fuente: STP/DGEEC-Encuesta Permanente de Hogares 2005 Nota: Las lneas de pobreza a nivel de pas y de una familia tpica de cada dominio slo son referenciales debido a que para las mediciones de la pobreza se utilizan lneas a nivel per cpita de cada dominio. Una Canasta Bsica cubre los requerimientos nutricionales mnimos de la poblacin de cada dominio.

La lnea de pobreza generalmente se construye estimando el costo de una Canasta Bsica de Alimentos, cuyo contenido calrico y proteico satisfaga los requerimientos nutriciona-

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2
ANEXO I

les, al que luego se le aade el costo de la canasta bsica no alimentaria, compuesta de otros bienes y servicios esenciales relacionados con la vivienda, el vestido, la educacin, entre otros. El costo mensual por persona de la Canasta Bsica de Alimentos, se denomina lnea de pobreza extrema y el de la canasta total, lnea de pobreza total. La DGEEC ha actualizado las lneas creadas en el 1997/98 para el ao 2005 considerando el incremento del IPC General y el correspondiente a los alimentos y no alimentos. Un resumen de los resultados se encuentra en el Cuadro N 1. Se observa que el costo mensual por persona de una Canasta Bsica de Consumo (lnea de pobreza total) en Asuncin es 2,6 veces ms que en el rea rural (400.753 versus 151.315 guaranes, respectivamente). Tambin se observa que en promedio la Canasta Bsica tiene un costo mensual por hogar de un milln ciento cincuenta y un mil guaranes.

Cuntas son y dnde estn las personas en condicin de pobreza


Segn la Encuesta Permanente de Hogares 200512 (Cuadro N 2), cerca de 2 millones 230 mil paraguayos viven en condiciones de pobreza (38,2 % de la poblacin) debido a que sus ingresos son inferiores al costo de una canasta bsica de consumo. En el rea rural la pobreza alcanza en el mismo periodo al 36,6 % de sus habitantes, mientras que en el urbano representa el 39,4%. Asuncin es el rea geogrfica que posee la proporcin ms reducida de habitantes que vive en condiciones de pobreza (25,0 %). El anlisis de la pobreza extrema (indigencia) indica que cerca de 902 mil personas se hallan en dicha situacin, siendo mayor en el rea rural tanto en porcentaje como en nmeros.
CUADRO N 2

Area de Residencia Total Pas Area Urbana Asuncin Central Urbano Resto Urbano Area Rural

Poblacin Total 5.837.253 3.383.873 515.662 1.502.759 1.365.452 2.453.380

Poblacin Pobre 2.230.202 1.332.572 128.949 688.426 515.197 897.630

% Poblacin Pobre 38,2 39,4 25,0 45,8 37,7 36,6

Poblacin Pobre Extrema 902.294 392.158 33.177 152.081 206.900 510.136

% Poblacin Pobre Extrema 15,5 11,6 6,4 10,1 15,2 20,8

Fuente: STP/DGEEC-Encuesta Permanente de Hogares 2005 (*) Incluye pobres extremos y no extremos

En trminos absolutos, la mayor cantidad de pobres se encuentra en el rea urbana del pas (alrededor de un milln 333 mil personas). De stos, el 5,8% reside en Asuncin, el 30,9% se concentra el Central Urbano y el Resto Urbano aglutina al 23,1 %. Del total de la poblacin pobre, el 40,2 % vive en reas rurales (Grfico N 1).

12 La Encuesta Permanente de Hogares 2005 fue llevada a cabo en el periodo octubre diciembre del ao 2005, e implic la entrevista de 19.579 personas correspondiente a 4.464 hogares de las reas urbanas y rurales del pas. Se excluyen los departamentos de Boquern y Alto Paraguay.

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ANEXO I

GRFICO N 1

Paraguay: Distribucin % de la poblacin pobre por rea y dominio de residencia, 2005

Fuente: STP/ DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2005.

Segn la EPH 2005 la pobreza en el rea rural es ms profunda en comparacin con la existente en los dominios urbanos, ya que el ingreso promedio de los pobres del rea rural cubre el 57,7% del costo de la canasta bsica de consumo en tanto que en Asuncin cubre el 62,3%, Central Urbano 66,8% y en el Resto Urbano el 61,9% (Grfico N 2).
GRFICO N 2

Paraguay: Intensidad de la Pobreza 1999-2005 (Ingreso promedio de los pobres respecto a la Lnea de Pobreza, en %)

Fuente: STP/DGEEC. Encuesta de Hogares 1999-2005.

Entre 1999 y 2005 la pobreza en Paraguay aument de 33,7% a 38,2%. Sin embargo, en el rea rural la pobreza disminuy levemente (de 42% a 36,6 %), mientras que en el rea urbana se increment en ms de 12 puntos porcentuales (de 26,7 % a 39,4%). Es en la pobreza extrema del rea rural donde se observa una importante disminucin en dicho perodo (de 26,5% a 20,8%) contrarrestada por un importante incremento de la misma en el rea urbana (de 6.1% a 11,6 %) (Ver Cuadro N 3). La disminucin de los ingresos en trminos reales, es decir la capacidad de compra real de los hogares paraguayos, constituye el principal factor que explica el aumento de la pobreza en el

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ANEXO I

perodo 1999-2005. La cada del Ingreso Real per Cpita se produjo en casi todos los deciles de ingresos, especialmente en los ltimos cuatro aos. (Ver Grfico 3).
CUADRO N 3

Paraguay: Evolucin de la pobreza, 1994-2005 (Porcentaje de la poblacin que se encuentra en situacin de pobreza)
Area / Status de Pobreza Urbana Pobres Extremos Pobres no Extremos Total Rural Pobres Extremos Pobres no Extremos Total Total Pobres Extremos Pobres no Extremos Total s.d. s.d. s.d. 13,9 16,4 30,3 s.d. s.d. s.d. 17,3 14,8 32,1 15,5 18,2 33,7 15,6 18,3 33,9 21,7 24,6 46,4 20,1 21,3 41,4 17,1 22,1 39,2 15,5 22,7 38,2 s.d. s.d. s.d. 21,4 15,8 37,2 s.d. s.d. s.d. 28,9 13,7 42,5 26,5 15,4 42,0 25,6 15,7 41,2 31,1 19,4 50,5 43,4 28,7 22,8 17,3 40,1 20,8 15,8 36,6 7,8 19,1 26,9 6,8 16,9 23,7 4,9 16,3 21,2 7,3 15,9 23,1 6,1 20,6 26,7 7,1 20,5 27,6 14,6 28,6 43,2 13,4 26,4 39,8 12,8 25,7 38,4 11,6 27,8 39,4 Aos 94 95 96 97/98 99 2000-01 2002 2003 2004 2005

Fuente: STP/DGEEC-Encuestas de Hogares 1994-2005. Nota: Pobres extremos son aquellos que tienen ingresos inferiores al costo de una Canasta Bsica de Consumo de Alimentos (es decir, del valor de una Lnea de Pobreza Extrema). Pobres No extremos son quienes tienen ingresos mayores al costo de una Canasta Bsica de Alimentos, pero inferiores al de una Canasta Bsica de Consumo Total (de alimentos y no alimentos, es decir, de una Lnea de Pobreza Total). En consecuencia, sern no pobres aquellos que tienen ingresos mayores a la Lnea de Pobreza Total. En estricto rigor las cifras de pobreza no son perfectamente comparables debido a los cambios en las metodologas de clculo, perodos de referencia de las encuestas, marcos muestrales distintos, etc, pero su comparacin permite tener una tendencia del bienestar de la poblacin.

GRFICO N 3

Paraguay: Ingreso Real Familiar por Persona, 1999-2005

Fuente: STP/DGEEC. Encuesta de Hogares 1999-2005.

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ANEXO I

El Coeficiente de Gini permite saber cuan equitativa es la distribucin del ingreso. Asume valores entre cero y uno. Cuanto ms cercano a cero, mayor igualdad en la distribucin del ingreso y cuanto ms cercano a uno mayor desigualdad en la distribucin del ingreso. Una de las razones de la persistencia de los altos niveles de pobreza radica en la inequitativa distribucin de los ingresos entre la poblacin. En el perodo 1999-2005, el Coeficiente de Gini en el rea urbana creci de 0,470 a 0,485. No as en el rea rural, donde el coeficiente de Gini baj de 0,567 a 0,513. A nivel global o total pas el coeficiente de Gini se sita en 0.506.
GRFICO N 4

Paraguay 2005 Distribucin del Ingreso (Curvas de Lorenz)

Fuente: STP/DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2005.

Tanto en las familias paraguayas de los estratos de ingresos altos como bajos las actividades laborales constituyen la principal fuente de recursos monetarios. En el estrato ms pobre cerca del 8,5% de los ingresos familiares provienen de ayudas de familiares, ya sean del pas como del exterior. Un hogar perteneciente al quintil de mayores ingresos percibe ingresos familiares que en promedio superan 11 veces al percibido por los hogares del quintil ms pobre de la distribucin los ingresos (Ver Cuadro N 4). La desigualdad en el acceso a los servicios bsicos se evidencia con la informacin del Cuadro N 5. Alrededor del 25,3% de los hogares pertenecientes al 20% ms pobre de la poblacin tiene acceso al abastecimiento de agua potable a travs de ESSAP o SENASA. El acceso a los servicios de alcantarillado sanitario y telefona fija es 1,9% y 1,1% respectivamente. Esto contrasta con el acceso a los servicios bsicos que tienen los hogares del quintil ms rico de la poblacin, pues 59% o ms de ellos tienen acceso a los servicios de ESSAP o SENASA, de telefona mvil 77,3% y de recoleccin de basura 64,3%. Alrededor del 50% tiene acceso a los servicios de telefona fija y una cuarta parte de ellos cuenta en sus hogares con el servicio de alcantarillado sanitario.

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ANEXO I

CUADRO N 4

Paraguay: Fuentes de ingreso familiar, 2005


Poblacin clasificada en 5 grupos* Fuente de ingreso Por actividad laboral principal Por actividades laborales secundarias Por ayuda de familiares (del pas y exterior) Por jubilacin y pensin Otros ingresos** Total Ingreso familiar disponible promedio (en miles de Gs.)*** 20% ms pobre 81,6 6,3 8,5 0,2 3,5 100 413 2do 85,8 2,6 9,1 0,4 2,1 100 887 3ro 85,4 3,3 7,1 1,7 2,5 100 1.278 4to 82,9 3,9 5,2 5,2 2,7 100 1.830 20% ms rico 78,2 5,5 4,8 5,8 5,7 100 4.365 Total 80,7 4,7 5,6 4,7 4,4 100 2.021

Fuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares 2005. * del mismo tamao (quintiles), en funcin al ingreso familiar por persona. ** Incluye rentas, intereses, dividendos, por divorcio, cuidado de hijos y otros. No incluye la renta imputada de la vivienda propia. *** No incluye el alquiler imputado de la vivienda propia.

CUADRO N 5

Paraguay: Pobreza y servicios bsicos, 2005 (% de la poblacin de cada grupo segn tenencia o tipo de servicio)
Poblacin clasificada en 5 grupos* Servicio Abastecimiento de agua va ESSAP-Senasa Tenencia de corriente elctrica Tenencia de servicio telefnico fijo Tenencia de servicio telefnico mvil Tenencia de Wc de red pblica Disposicin de basura va recoleccin pblica
Fuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares. * del mismo tamao (quintiles), en funcin al ingreso familiar por persona.

20% ms pobre 25,3 86,1 1,1 20,4 1,9 8,5

2do. 35,0 94,4 5,9 35,2 3,5 21,9

3ro. 43,9 97,3 10,6 54,3 4,3 30,9

4to. 53,7 97,3 25,9 60,1 8,8 46,5

20% ms rico 58,8 99,0 50,1 77,3 22,5 64,3

Total 43,3 94,8 18,7 49,5 8,2 34,4

La estrecha relacin entre educacin y pobreza puede evidenciarse en el Cuadro N 6. Alrededor del 13% de la poblacin perteneciente al quintil ms pobre no sabe leer ni escribir y el 65% de ellos tienen 6 o menos aos de estudios. En tanto, un poco ms del 3% de la poblacin perteneciente al quintil ms rico no sabe leer ni escribir y algo ms del 60% tiene 10 o ms aos de estudios.

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ANEXO I

CUADRO N 6

Paraguay: Pobreza y educacin, 2005


Poblacin clasificada en 5 grupos* Educacin No sabe leer y escribir (1) Aos de estudios (1) (2) Ningn ao de estudio 6 aos o menos 7 a 9 aos 10 a 12 aos Ms de 12 aos Aos promedio de estudios (1) Poblacin de 6 a 12 aos que no asiste (3) Poblacin de 13 a 18 aos que no asiste (3) Idioma que habla la mayor parte del tiempo (1) Guaran Guaran y castellano Castellano
Fuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares 2005. (1) personas de 15 y ms aos de edad. (2) no incluye educacin inicial ni enseanza especial. (3) a algn establecimiento de enseanza formal pblico o privado. * del mismo tamao (quintiles), en funcin al ingreso familiar por persona.

20% ms pobre 13,1

2do 11,0

3ro 8,3

4to 5,4

20% ms rico 3,1

Total 7,6

6,4 65,0 17,2 10,3 1,1 5,6 4,8 38,6

5,2 55,7 20,1 16,0 3,0 6,4 1,7 27,6

4,0 48,2 19,8 21,0 7,0 7,3 0,9 22,3

2,8 40,7 17,8 26,0 12,8 8,3 0,8 19,9

1,5 24,4 13,8 29,0 31,2 10,5 15,6

3,7 44,8 17,6 21,4 12,4 7,9 2,0 25,7

84,0 9,8 5,1

61,8 23,4 13

47,7 29,8 20,1

38,3 26,3 31,8

22,5 25,9 45,2

47,9 23,7 25,1

En promedio los hogares ms pobres se hallan integrados por casi 6 miembros a diferencia de los hogares ms ricos que en promedio cuentan con 3 integrantes. Relacionando lo anterior con la presencia de nios en los hogares, en promedio el nmero de nios es mayor en los hogares de los quintiles de menores ingresos. Finalmente, la jefatura femenina se halla presente en todos los quintiles de ingresos casi en la misma proporcin. De cada 4 hogares la jefatura de una de ellas la ejerce una mujer (Ver Cuadro N 7).
CUADRO N 7

Paraguay: Composicin de los hogares, 2005


Poblacin clasificada en 5 grupos* Caractersticas Nro. Promedio de nios de 0 a 5 aos de edad Nro. Promedio de nios de 6 a 12 aos de edad Nro. Promedio de nios de 13 a 17 aos de edad Promedio de nios de 0 a 17 aos de edad Promedio nmero de miembros % de mujeres jefe de hogar
Fuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares 2005. * del mismo tamao (quintiles), en funcin al ingreso familiar por persona.

20% ms pobre 1,7 1,4 0,8 3,2 5,7 28,2

2do 1,5 1,1 0,7 2,6 5,1 28,9

3ro 1,3 0,9 0,6 2,0 4,6 29,6

4to 1,2 0,6 0,4 1,4 3,9 26,0

20% ms rico 1,2 0,3 0,3 0,9 3,3 26,5

Total 1,4 0,8 0,5 1,9 4,3 27,7

En suma, del estancamiento econmico que caracteriz al periodo 1999-2002, se pas a un leve repunte econmico en los aos 2003 y 2005, con un impacto en el bienestar de los habitantes pues el nivel registrado en el ao 2002 de 46,4% disminuy significativamente a 41,4% en el ao 2003, 39,2% en el ao 2004 y finalmente a 38,2% en el ao 2005.

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ANEXO I

Incidencia de la pobreza extrema por distrito

Fuente: DGEEC. Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 2002. Encuesta permanente de Hogares 2003.

Segn estimaciones de ingresos por distrito, se puede cotejar grficamente la localizacin geogrfica de la poblacin pobre en un mapa de pobreza. En l se observa claramente que la pobreza se concentra en el centro de la regin Oriental, en todos aquellos departamentos que no tienen frontera con el exterior o se hallan alejados del rea capitalina (enmarcado en un cuadro en el mapa de pobreza).

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9
ANEXO I

Cules son las caractersticas de la poblacin pobre


Tamao y composicin de la familia
Elevado nmero de miembros por familia. El promedio de miembros en las familias pobres no extremas del rea urbana es 5,9 y el del rea rural, 6,5. Estos promedios aumentan en las familias pobres extremas, en el rea urbana a 6,3 y en la rural, a 7,3. Con relacin a las familias no pobres, las familias pobres extremas tienen en promedio dos miembros ms en el rea rural y casi dos ms en el rea urbana. Vulnerabilidad de los hogares con mujeres cabezas de hogar. Tres de cada diez pobres en el rea urbana y dos de cada diez en el rea rural son mujeres cabezas de hogar. En la poblacin en extrema pobreza del rea urbana se mantienen bsicamente estas proporciones, no observndose una diferenciacin significativa entre estratos.
CUADRO N 8

Caractersticas demogrficas de la poblacin por grupo de pobreza


rea urbana Caractersticas familiares Tamao de familia Casado o casada( jefatura) Concubinado o concubinada (jefatura) Mujeres jefas de hogar
Fuente: STP/DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2005.

rea rural Total 5,2 48,9 21,2 32,2 Pobre extremo 7,3 55,5 25,2 22,8 Pobre no extremo 6,5 49,4 30,3 22,6 No pobre 5,2 54,6 20,0 19,8 Total 5,9 54,1 22,2 20,7

Pobre extremo 6,3 36,9 37,5 35,7

Pobre no extremo 5,9 46,1 29,5 34,7

No pobre 4,7 51,5 16,1 30,9

Educacin
Bajos niveles de escolaridad. Las personas adultas pobres de 18 aos y ms de edad alcanzan una escolaridad promedio de casi 6 aos en el rea urbana y 4 aos en el rea rural. Las personas adultas en pobreza extrema slo alcanzan una escolaridad de 4 aos en el rea urbana y rural, que comparada a la escolaridad de los no pobres resulta menor en casi 4 aos en el rea urbana y un ao en el rea rural. El nivel de escolaridad tambin vara segn cual sea el idioma ms utilizado en el hogar. En el rea urbana la escolaridad es de 10 aos en los hogares en donde ms se utiliza slo el castellano, y casi 5 aos en aquellos donde ms se utiliza slo el guaran. En el rea rural, en el primer caso la escolaridad es de 7 aos y en el segundo de 4 aos. Cuatro de cada diez jefes y jefas de hogar pobres del rea urbana y siete de cada diez del rea rural, no tienen educacin formal alguna o no terminaron la educacin primaria. Esta deficiencia se agudiza en los niveles de educacin alcanzados entre la poblacin en extrema pobreza, donde las proporciones aumentan a seis en el rea urbana y ocho en el rea rural. Estas proporciones entre las personas en extrema pobreza son mayores que las proporciones de las no pobres, tres ms en el rea urbana, pero slo uno ms en rea rural, por hallarse extendida esta deficiencia a gran parte de dicha rea. A nivel nacional prcticamente la totalidad de los jefes y las jefas de hogar pobres y pobres extremos no tiene educacin secundaria completa. Pero este problema es gene-

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60
ANEXO I

ralizado, porque apenas uno de cada diez no pobres en el rea urbana, y casi ninguno en el rea rural, tiene cursada la secundaria completa. Con relacin a los niveles de escolaridad de nias y nios en el rea rural, es preciso sealar que las nias tienen un nivel mayor de desercin con respecto a los nios. Altos niveles de inasistencia escolar en la poblacin de 12 a 17 aos de edad y de desercin en el rea rural. La mayor inasistencia se da entre la poblacin pobre y pobre extrema del rea rural. Dos de cada diez pobres del rea urbana y cuatro de cada diez en el rea rural no asisten a las instituciones educacionales. Casi tres de cada diez pobres extremos en el rea urbana y cuatro de cada diez en el rea rural no asisten. A nivel nacional, prcticamente seis de cada diez pobres justifican su inasistencia a las instituciones educacionales argumentando falta de recursos en sus hogares. Una persona de cada diez pobres urbanos, y una de cada diez pobres extremos rurales y urbanos, no asiste por la distancia. Una de cada diez pobres en el rea urbana no asiste por necesidad de trabajar, mientras que por este mismo motivo dos de cada diez no pobres tampoco lo hacen. Incluso una de cada diez no pobres del rea rural no asiste por necesidad de trabajar. Segn estadsticas del MEC correspondientes al ao 2001, el mayor porcentaje de desercin se registra en la zona rural en todos los niveles; as, en los ciclos 1 y 2 de la EEB el nivel de desercin alcanza el 7,1% en la zona rural y el 4,2% en la zona urbana. En el tercer ciclo de la EEB el nivel de desercin es del 8,6% en la zona rural y del 6% en la zona urbana. En la educacin media los niveles de desercin alcanzan el 6,5% en la zona rural y el 5,2% en la zona urbana. Bajos niveles de aprendizaje en la educacin escolar bsica y media. Si bien los logros en el aprendizaje a nivel pas son bajos en las reas denominadas de competencias bsicas, matemtica y comunicacin, los rendimientos son an ms bajos en las escuelas oficiales, a las que asisten la mayora de los pobres. La mayor diferencia se observa en el nivel de aprendizaje al final del tercer curso. En los colegios oficiales el promedio de logros es del 44% en matemtica y 44% en comunicacin, y en los colegios privados es del 55% en comunicacin y 52% en matemtica.
CUADRO N 9

Logros educativos en %
Logros por nivel Logros en 3er grado (ao 2001) Logros en 6 grado (ao 2001) Logros en 3er curso (ao 1999) Logros en 6 curso (ao 2000)
Fuente: MEC, SNEPE. Informes anuales SNEPE.

Institucin oficial Comunicacin 58 50 44 50 Matemtica 56 45 44 35

Institucin privada Comunicacin 63 58 55 59 Matemtica 57 50 52 41

En el sexto curso, el promedio de logros de las competencias bsicas en colegios oficiales es del 50% en comunicacin y 35% en matemtica. En los colegios privados el promedio de logros es del 59% en comunicacin y 41% en matemtica. La debilidad mayor radica, en ambos casos, en el aprendizaje de las matemticas.

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61
ANEXO I

Las mayores diferencias se dan particularmente en el rea de comunicacin, en la que los colegios oficiales tienen un rendimiento menor tanto en el tercer como en el sexto curso. Elevados niveles de semianalfabetismo. Por los niveles de escolaridad y de educacin alcanzados por las cabezas de hogares pobres que no han tenido educacin formal o no han completado la educacin primaria, el 58% (EPH 1999) o aproximadamente 1.150.000, segn EIH 2000/01, es posible inferir que sta, en gran parte, constituira la poblacin analfabeta y semianalfabeta. Sin discriminar en pobre y no pobre, el ndice de analfabetismo absoluto de las personas entre 15 y 64 aos de edad es de 7,1% y el de semianalfabetismo, de 39,1%, lo que totaliza 47,7%, equivalente a una poblacin de aproximadamente 1.090.000 personas (con datos de EIH 1995).

Salud
Baja cobertura de seguro mdico. Con relacin al seguro mdico privado, si bien la cobertura es baja para la poblacin en general, entre la poblacin pobre lo es an ms, llegando prcticamente al 100% el nmero de hogares sin seguro mdico privado. Con relacin al seguro mdico pblico, uno slo de cada diez pobres del rea urbana lo posee, mientras que prcticamente el 100% del resto de la poblacin pobre a nivel nacional no lo posee. Con relacin a este punto, segn la EPH 2005, hay un alto porcentaje de la poblacin que consulta a curanderos/as o farmacuticos/as, sntoma de escaso desarrollo del aseguramiento de los servicios para la poblacin; esta proporcin se vuelve significativamente ms alta en el rea rural y por sobre todo en la franja de poblacin pobre extrema en donde el porcentaje asciende a cerca del 25%. Una proporcin importante de la poblacin que no tiene ningn tipo de seguro mdico se encuentra excluida, por diferentes causas, de los mecanismos existentes para la proteccin social. Los segmentos de la poblacin donde la exclusin es mayor se identificaron en el grupo de nios, nias y jvenes entre 6 y 17 aos, alumnos y alumnas de las escuelas oficiales, poblacin que vive en hogares con letrina comn como servicio sanitario, los que no han asistido a instituciones de enseanza formal, que no tienen energa elctrica, que utilizan el pozo sin bomba para abastecerse de agua, y los trabajadores y las trabajadoras que laboran como independientes y en actividades extractivas. Todos estos indicadores demuestran el alto grado de inequidad existente en el rea de la salud, las disparidades regionales en el acceso a los servicios de salud, la vulnerabilidad de los nios y las nias y, sobre todo, de las personas pobres. Alto nivel de personas que no recurren a consulta mdica. Casi cinco de cada diez pobres del rea urbana, y siete de cada diez en el rea rural, no recurren a consulta mdica. Entre los pobres extremos, seis de cada diez en el rea urbana y siete de cada diez en el rea rural tampoco lo hacen. El nivel de consulta de los pobres extremos, con relacin a los no pobres, es menor en dos personas de cada diez. Tanto a nivel urbano como rural, aproximadamente siete de cada diez personas, pobres o no, no lo hacen porque se atienden ellas mismas. Adicionalmente, dos de cada diez pobres extremos no lo hacen por el elevado costo de los servicios.

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62
ANEXO I

CUADRO N 10

Caractersticas de Salud por Area de Residencia y Condicin de Pobreza


rea urbana Caractersticas de Salud Seguro mdico privado Seguro mdico pblico Consulta mdica de personas enfermas o accidentadas Se atienden ellas o ellos mismos Consideran cara la atencin mdica Se atiende por un doctor o doctora Se atiende por una enfermera o enfemero Se atiende por un farmacutico o curandero, farmacutica o curandera Morbilidad
Fuente: STP/DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2005.

rea rural Total 11,5 17,2 67,3 61,2 4,0 94,6 0,6 3,6 38,8 Pobre extremo 0,3 0,2 38,7 57,0 9,1 56,7 16,8 23,3 40,9 Pobre no extremo 0,5 1,1 42,5 58,2 5,7 71,4 8,2 19,4 42,8 No pobre 4,0 9,2 52,2 57,4 9,4 81,7 5,5 10,6 38,8 Total 2,7 6,0 47,6 57,5 8,6 75,8 7,9 14,1 39,8

Pobre extremo 1,3 2,7 52,4 52,4 9,8 86,0 1,5 8,1 44,8

Pobre no extremo 3,6 13,3 64,9 66,5 4,6 92,8 0,8 6,0 40,6

No pobre 17,0 21,7 72,0 61,3 1,4 96,9 0,3 1,8 36,9

Bajo nivel de atencin por mdicos y mdicas en el rea rural. En el rea rural, de cada diez personas afectadas por la pobreza siete son atendidas por mdicos o mdicas, una por enfermeras o farmacuticos y dos por curanderas, mientras que de cada diez personas en extrema pobreza slo seis son atendidas por mdicos o mdicas, dos por enfermeras o farmacuticas y dos por curanderas. En el rea urbana, aproximadamente nueve de cada diez personas, pobres o no pobres, recurren a la atencin mdica. En el rea rural disminuye la atencin brindada por los mdicos y las mdicas a seis por cada diez personas pobres, y a cuatro por cada diez personas en pobreza extrema. En el rea rural, la proporcin de las personas en extrema pobreza que recibe atencin mdica es casi la mitad con relacin a la poblacin no pobre. Relativamente alta morbilidad. La morbilidad de las personas pobres del rea rural es de cuatro por cada diez personas, no observndose una diferenciacin muy significativa con respecto a los pobres del rea urbana. Escasa o casi nula proteccin y prevencin social. La situacin paraguaya refleja la situacin latinoamericana, la cual es descrita por el BID (2002) de la siguiente forma: Los pobres no acceden a mecanismos de proteccin frente a riesgos de carcter individual (como enfermedades, desempleo y malas cosechas) o agregado (como crisis econmicas, epidemias y desastres naturales) porque: i) tienen escaso o ningn acceso a los planes de seguro social (debido a que no participan en un sistema de contribucin, ya sea porque son excluidos por sus empleadores o por restricciones legales o de facto), ii) tienen poca capacidad y altos costos de oportunidad para el ahorro precautorio, y iii) tienen escasa o ninguna influencia para exigir la proteccin de programas pblicos dirigidos a los pobres y la aplicacin de redes de proteccin en tiempos de ajuste fiscal. Otra dimensin de la pobreza en la regin es la vulnerabilidad al crimen, la violencia social y domstica, los embarazos juveniles no deseados, el trabajo infantil, el alcoholismo, el abuso de drogas, entre otros males sociales. Existe evidencia de que estos males erosionan el capital fsico, humano y social de los grupos de bajos ingresos de manera desproporcionada.

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ANEXO I

Empleo
Baja diversidad de empleo en el rea rural. En el rea rural, ocho de cada diez personas pobres y nueve de cada diez personas en extrema pobreza se dedican al sector agrcola, mientras que slo seis de cada diez personas no pobres lo hacen. En el rea urbana, de cada diez personas pobres, cinco trabajan en los sectores comercio y otros servicios. Tambin en el rea urbana, de cada diez personas pobres en extrema pobreza dos se ocupan en el sector agrcola y cinco en los sectores comercio y otros servicios.
CUADRO N 11

Caractersticas de la Actividad Econmica por rea de Residencia y Condicin de Pobreza


rea urbana Caractersticas de la Actividad Econmica Agricultura y ganadera Comercio Otros servicios Empleada o empleado asalariado Empleada o empleado independiente Trabajadores o trabajadoras familiares no remunerados y domsticos
Fuente: STP/DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2005.

rea rural Total 5,7 31,1 31,0 50,8 33,9 15,3 Pobre extremo 92,6 2,9 2,5 2,9 49,0 48,1 Pobre no extremo 76,0 9,0 8,1 12,5 51,8 35,7 No pobre 58,7 13,2 13,4 30,2 52,3 17,5 Total 67,2 10,7 10,7 22,9 51,6 25,5

Pobre extremo 18,0 31,6 25,8 27,2 55,1 17,7

Pobre no extremo 6,1 34,0 27,9 45,5 35,6 18,8

No pobre 4,5 30,1 32,4 54,8 31,3 13,9

Elevados niveles de empleo asalariado en el rea urbana e independiente y familiar no remunerado en el rea rural. En el rea urbana, cinco de cada diez personas pobres son asalariadas, tres son independientes y dos son trabajadoras familiares no remuneradas, mientras que tres de cada diez personas en pobreza extrema son asalariadas, seis son independientes y dos son trabajadoras familiares no remuneradas. En el rea rural, cinco de cada diez personas pobres son independientes y tres son trabajadoras familiares no remuneradas, mientras que cinco de cada diez personas en extrema pobreza son independientes y cinco son trabajadoras no remuneradas. En general, las mujeres tienen menores oportunidades de acceso al empleo, particularmente a empleos de calidad, quedando por lo comn confinadas a ocupaciones que producen ingresos ms bajos y a ganar menos que los hombres en ocupaciones similares (OIT). Respecto a esto ltimo, segn CEPAL, entre las personas con 13 aos de edad o ms de instruccin, las mujeres perciben como remuneracin el 64,5% de la remuneracin que reciben los hombres.

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ANEXO I

CUADRO N 12

Indicadores de empleo y participacin laboral, para la PEA de 12 aos y ms de edad


Tasas de desempleo y subempleo Desempleo abierto Desempleo oculto Desempleo total Subempleo visible Subempleo invisible Subempleo total Participacin laboral
Fuente: STP/DGEEC - EPH 2005.

20% ms pobre 7,0 7,1 13,6 9,0 11,3 20,3 55,7

20% ms rico 3,0 1,7 4,6 3,7 12,0 15,7 69,7

Elevados niveles de desempleo y subempleo. La tasa de desempleo total y la tasa de subempleo total del 20% de la poblacin ms pobre alcanzan el 13,6% y 20,3%, respectivamente, frente a unos promedios nacionales del 9,4% y 24,8%.

Servicios bsicos de infraestructura


Bajos niveles de cobertura de agua corriente en el sector rural. En el rea urbana, siete de cada diez pobres se abastecen de agua corriente de ESSAP, Senasa o red privada, y slo cinco de cada diez personas en pobreza extrema lo hacen de estas fuentes. Adicionalmente, en el rea urbana cuatro de cada diez pobres extremos utilizan pozos sin bomba, mientras que un solo no pobre utiliza esta fuente. En el rea rural, siete de cada diez pobres se abastecen de agua por medio de pozos sin bomba, y adicionalmente dos de cada diez se abastecen de agua de pozo con bomba u otras fuentes como ros y arroyos. De cada diez pobres extremos del rea rural, ocho se abastecen de pozo sin bomba y uno de pozo con bomba u otras fuentes, mientras que slo cinco de cada diez no pobres utilizan pozos sin bomba. Slo cuatro de cada diez pobres en el sector urbano cuentan con la fuente de agua dentro de la casa, y en el caso de los pobres extremos este nmero se reduce a dos. En el sector rural, seis de cada diez pobres tienen la fuente de agua fuera de la casa pero dentro de la propiedad, y prcticamente cuatro de cada diez la tienen fuera de la propiedad. Elevado uso de letrinas en el sector rural. En el rea urbana, de cada diez pobres seis utilizan inodoros con cisterna y cmara sptica, y slo dos utilizan letrina. En el rea rural, nueve de cada diez pobres utilizan letrina, mientras que slo seis de cada diez no pobres la utilizan. Con relacin a la disposicin de basura, en el rea rural en general tanto la poblacin pobre como no pobre quema la basura. En el rea urbana, de cada diez pobres cuatro utilizan servicios pblicos de recoleccin y cuatro queman la basura, pero de cada diez pobres extremos, siete queman la basura y slo dos utilizan servicios pblicos de recoleccin. Alto acceso a servicios de energa elctrica. En el rea urbana, prcticamente la totalidad de los pobres tiene conexin al sistema elctrico, pero uno de cada diez pobres extremos no lo tiene. En el rea rural, el nmero de pobres con acceso a energa elctrica disminuye a siete de cada diez pobres y seis de cada diez pobres extremos, mientras

ESTRATEGIA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

6
ANEXO I

que el acceso de los no pobres es de ocho de cada diez. Sin embargo, en el sector rural el simple acceso no garantiza la calidad del servicio. Bajo acceso a telefona. En el rea urbana, uno de cada diez pobres y casi ninguno de los pobres extremos posee servicio de telefona, incluido celular. En el rea rural, este servicio es prcticamente inexistente para los pobres.
CUADRO N 13

Acceso a servicios de infraestructura pblica por grupo de pobreza (%)


rea urbana Servicios de infraestructura pblica ESSAP/SENASA Conexin red privada Pozo sin bomba Pozo con bomba Otros tipos de provisin Agua dentro de la vivienda Provisin de agua dentro de la propiedad Provisin de agua fuera de la propiedad Letrina Inodoro con cisterna y cmara sptica Disposicin de la basura, quema Disposicin de la basura, recoleccin pblica Acceso a energa elctrica Acceso a servicio telefnico, incluido celular
Fuente: STP/DGEEC - EPH 2005.

rea rural Total 60,0 21,3 8,8 7,7 2,2 75,5 20,2 4,4 12,1 69,0 34,3 58,1 98,4 74,7 Pobre extremo 12,8 8,9 62,9 7,7 7,7 7,5 72,4 20,1 88,5 6,3 86,3 76,2 32,4 Pobre 26,8 9,3 46,6 11,9 5,4 16,8 62,5 20,7 78,9 14,7 80,2 2,1 91,2 12,0 Nopobre 27,7 10,7 30,7 22,6 8,3 42,6 48,0 9,5 50,0 44,5 75,6 4,5 91,4 27,6 Total 25,3 10,2 37,8 18,8 7,8 33,7 53,7 12,6 59,8 34,6 77,9 3,5 89,0 25,3

Pobre extremo 49,9 18,1 25,5 4,9 1,5 43,2 43,1 13,6 36,6 49,0 63,7 23,8 95,4 67,6

Pobre 48,6 29,5 14,8 6,0 1,1 65,4 28,8 5,8 18,3 68,7 46,5 41,4 97,5 88,0

Nopobre 65,3 18,9 4,5 8,6 2,6 83,3 14,1 2,6 6,7 71,8 26,1 68,5 99,1 72,4

Quines son las personas ms vulnerables entre la poblacin pobre


Entre las personas en extrema pobreza existen grupos sociales en condiciones de exclusin social debida a gnero, edad, cultura, condiciones o localizacin geogrfica, que precisan polticas y programas de intervencin especficos o focalizados por parte del Estado. Campesinos y campesinas sin tierra y en minifundios. Se estima en 50.000 la cantidad de familias sin tierra y en 30.000 las familias en nuevos asentamientos (IBR 2002), y adicionalmente 36.000 familias minifundistas de residencia (Barrios, 1997). En base a estos nmeros, se estima una poblacin de 790.000 personas. Hogares con jefatura femenina. Entre las personas pobres del sector urbano, el 27% (235.000) es cabeza de hogar femenina y en el rea rural, el 20% (222.000). En el rea urbana, el 33% (74.000 personas) de las personas pobres en extrema pobreza es cabeza de hogar femenina, y en el rea rural, el 12% (82.000). El desempleo oculto es el que afecta ms significativamente a las mujeres, sobre todo en el rea rural, donde la mujer siente con ms fuerza la desesperanza de encontrar un trabajo. La falta de

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66
ANEXO I

oportunidades de trabajo en el rea rural es una de las razones que obligan a las mujeres jvenes en general, y en especial a las mujeres solas con carga familiar, a dirigirse a los centros urbanos. Estas madres solas encuentran ocupacin precisamente en el sector informal, caracterizado por la inestabilidad, los ingresos limitados y sin proteccin social. Es importante sealar que desde 1990 hasta 1999 el porcentaje de hogares indigentes encabezados por mujeres se ha incrementado del 21 al 30%, segn CEPAL. Personas jvenes desempleadas o subempleadas. En el sector urbano, el 22,4% (195.000) de los pobres y el 4,8% (11.000) de los pobres extremos son jvenes de 15 a 24 aos de edad. En el sector rural, el 37,8% (419.000) de los pobres y el 23,4% (161.000) de los pobres extremos se hallan en dicha franja etaria. En general, la tasa de desempleo entre jvenes de 15 a 24 aos de edad es de 17,8%, equivalente a 96.219 personas. La tasa de desempleo de la poblacin pobre de esta franja etaria es del 16,9%, que equivale a 27.183 jvenes. Nios, nias y adolescentes trabajadores y trabajadoras. En el sector urbano, el 35,1% (305.000) de las personas pobres y el 8,3% (18.500) de las personas en situacin de extrema pobreza son nios, nias y adolescentes de 5 a 14 aos de edad. En el sector rural, el 50,2% (556.000) de las personas pobres y el 32,1% (221.000) de las personas en extrema pobreza se hallan en dicha franja etaria. Los aproximadamente 861.000 nios, nias y adolescentes pobres representan el 44% de la poblacin pobre total, fenmeno que se da en llamar la infantilizacin de la pobreza. Segn datos de la EIH 2000/2001 existen 265.000 nias y nios trabajadores, de los cuales el 38% no asiste a ninguna institucin educativa. El 62% restante tiene graves problemas de aprovechamiento escolar. Entre las nias y los nios trabajadores existe un alto grado de desercin del sistema educativo, por lo general son analfabetos funcionales, y lo seguirn siendo durante toda su vida, porque esa falta de educacin bsica les impide adquirir futuras calificaciones y mejorar sus perspectivas de una vida laboral decente. Los datos confirman el hecho de que el trabajo infantil o la temprana incorporacin al mercado de trabajo, afectan seriamente la educacin de la poblacin infantil. Las nias y los nios que ingresan temprano al mercado de trabajo lo hacen sin calificacin alguna, y se dedican a actividades de baja productividad con escasa o ninguna remuneracin, con alto riesgo para su desarrollo fsico, mental, intelectual y moral. Adems predomina, entre las personas en extrema pobreza, la creencia de que la incorporacin temprana al mundo laboral les prepara mejor para la vida adulta, y que es mejor que trabajen en vez de estudiar. La pobreza de la familia es la principal razn que lleva a los nios, las nias y los adolescentes a trabajar. Este trabajo precoz no slo constituye un atentado contra sus derechos fundamentales como persona, sino que, adems, limita sustancialmente su desarrollo integral lo cual, a su vez, repercute en el bienestar de la sociedad en su conjunto. Estos efectos negativos les trastornan hoy en su salud, educacin y civilidad, y limitan seriamente sus posibilidades futuras de participacin social y generacin de ingresos, lo que, a su vez, incidir negativamente en las capacidades y oportunidades de sus hijas e hijos. Este proceso se conoce como el fenmeno de la transmisin intergeneracional de la pobreza, lo que exige intervenciones inmediatas para cortar este crculo vicioso.

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6
ANEXO I

Indgenas. La poblacin indgena alcanzara 79.070 personas (Meli, 1997), con una tasa de crecimiento del 3,86% anual en los ltimos veinte aos, distribuida en 17 etnias y cinco familias lingsticas. Otras cifras estiman en 100.000 el nmero de indgenas. Constituye la poblacin ms vulnerable de la sociedad rural del Paraguay, los excluidos entre los excluidos, con los peores indicadores en servicios bsicos, educacin y salud, y uno de los principales problemas para su desarrollo constituye la insuficiencia de tierras. El trastorno territorial y la reduccin de las tierras indgenas, cuyos antecedentes se remontan al periodo colonial, dan a la pobreza un nuevo rostro, el de indgenas deambulando por las calles luchando por su supervivencia. El 58% de las poblaciones indgenas posee tierra propia titulada, el 19% posee tierra sin ttulo y el 23% no tiene tierra propia. En los centros urbanos, los pobladores indgenas en su gran mayora viven en condiciones de hacinamiento en marcada desigualdad de oportunidades para una subsistencia digna. La poblacin indgena urbana se destaca principalmente en los departamentos de Boquern, Central, Itapa y Alto Paran. Personas con discapacidad. Se estima (DGEEC, proyeccin 2000) que la poblacin con discapacidades agudas y graves es de aproximadamente 140.000 personas. La discapacidad mental es la ms frecuente, seguida de la auditiva y la motora. En el pas viven aproximadamente unas 12.000 personas con discapacidad en extrema pobreza. La situacin laboral de esta poblacin tiene como regla bastante generalizada la desocupacin, o bien, la subocupacin, y el nivel de los servicios especializados de educacin y salud es bajo. Personas adultas mayores. En el sector urbano, el 16,3% (142.000) de las personas pobres y el 4,2% (9.400) de las personas en pobreza extrema son adultos mayores de 64 aos de edad. En el sector rural, el 26,6% (295.000) de las personas pobres y el 14,8% (102.000) de las personas en extrema pobreza se hallan en dicha franja etaria. El grado de vulnerabilidad de la poblacin adulta mayor se evidencia en la muy baja cobertura de seguro mdico y de regmenes de pensin o jubilacin.

Cules son algunas de las desigualdades entre los estratos ms pobres y ms ricos de la poblacin
En los puntos anteriores ya se han podido evidenciar importantes desigualdades entre la poblacin pobre y no pobre, entre la poblacin pobre en general y la pobre extrema, y entre la pobreza urbana y rural. En el cuadro 10 se podrn apreciar otras desigualdades entre el 20% ms pobre de la poblacin con respecto al 20% ms rico. Estas mismas desigualdades sealan otras caractersticas que se agregan a las ya expuestas en el punto anterior. Adicionalmente a estas desigualdades que se dan en los mbitos de la educacin y la salud, existen otras desigualdades que se verifican en trminos de ingresos, distribucin de activos y acceso a la informacin y a la tecnologa de la comunicacin. Desigualdad en los ingresos. La desigualdad salarial y de ingresos constituye uno de los tres principales factores que impidieron a Amrica Latina mejorar sus niveles de reduccin de pobreza. Los otros dos son las crisis econmicas y los desastres naturales.

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6
ANEXO I

Un instrumento para medir la desigualdad constituye el coeficiente de Gini. Cuanto ms se acerca este coeficiente a la unidad, mayor es la desigualdad y, viceversa, cuanto ms se acerca al cero, entonces la desigualdad es menor. Uno de los primeros descriptores de la desigualdad en una sociedad constituye la desigualdad en la distribucin de los ingresos, que es posible medir con el coeficiente de Gini. En el Paraguay, el Gini fue de 0,530 (1997/98), luego aument a 0,533 (2000/01). En el periodo 1999-2002, en el rea rural el aumento del coeficiente de Gini fue de 0,567 a 0,577 y en el rea urbana, de 0,470 a 0,493. Esto indica que existe una brecha importante en los niveles de desigualdad rurales con respecto al rea urbana; sin embargo, la brecha se est acentuando de una manera ms pronunciada en esta ltima. Para apreciar este nivel de desigualdad, mencionaremos que en Chile es 0,565, Brasil 0,600, Bolivia 0,420, Uruguay 0,423, Noruega 0,258, Japn 0,249 e Italia 0,273 (Banco Mundial, 2000).
CUADRO N 14

Desigualdades entre personas de estratos del 20% ms pobre y del 20% ms rico (%)
Desigualdades SALUD No tienen vacuna BCG o antituberculosa No tienen vacuna antisarampionosa No tienen vacuna antipolio (sabn) No tienen vacuna triple o DPT No tienen vacuna triple viral No tienen vacuna antiinfluenza No tienen vacuna antimeningitis No tienen vacuna hepatitis B Nacimientos de poblacin menor de 5 aos de edad en instituciones hospitalarias Nacimientos de poblacin menor de 5 aos de edad en su casa Poblacin menor de 5 aos de edad que no fueron pesados al nacer Poblacin que no tiene seguro mdico Poblacin que no consulta por una enfermedad o accidente Poblacin atendida por un mdico en caso de enfermedad o accidente Poblacin que no recurre a una consulta por considerarla cara EDUCACIN Promedio de aos de estudio de la poblacin de 18 aos de edad (aos) Poblacin de 5 a 12 aos de edad que no asiste a una institucin de educacin formal
Fuente: STP/DGEEC - EPH 2005.

Estratos 20% ms pobre 20% ms rico

6,3 21,7 8,5 13,4 52,8 64,3 63,9 44,2 53,2 30,0 17,5 98,3 54,8 72,7 8,8

0,2 15,1 3,4 6,1 38,5 51,2 55,0 33,9 62,4 14,5 3,6 51,5 27,3 96,1 8,3

5,4 4,6

10,7 0,8

Es necesario sealar que la desigualdad no slo puede afectar el crecimiento econmico y el ritmo de la disminucin de la pobreza, sino, adems, puede, entre otros aspectos, condicionar el desarrollo de la democracia por la escasa satisfaccin que sta genera. Otra forma de expresar esta desigualdad es mediante la relacin que existe entre el consumo del 10% de la poblacin ms rica y el consumo del 10% de la poblacin ms pobre. En este sentido, Paraguay ocupa un alarmante primer lugar, constituyndose en el ms

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69
ANEXO I

desigual del planeta, con una relacin en la cual el 10% ms rico consume 91 veces ms con relacin al 10% de la poblacin ms pobre. Una tercera forma de expresar esta realidad de inequidad es a travs de la distribucin de los ingresos entre los grupos ms pobres y ms ricos de la poblacin. Segn datos de la EPH 2002, en el Paraguay el 10% ms rico de la poblacin recibe el 42% de los ingresos totales del pas y el 40% ms pobre, apenas el 10% de los ingresos totales. Desigualdad en la distribucin de tierras. El Paraguay es, probablemente, el pas ms desigual en la distribucin de tierras en el sector rural, en el planeta. En 1991 se estim un Gini de 0,93. Un 10% de la poblacin rural tiene el 66% de las tierras, mientras que, en el otro extremo, un 30% no posee tierras en absoluto y otro 30% posee slo el 7% del total de las tierras.

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0
ANEXO II

ANEXO II

Focalizacin de la Inversin Social y sus efectos en la desigualdad


El presente anexo se compone principalmente de la 5 edicin del Boletn Invertir en la Gente, del Proyecto Gasto Social en el Presupuesto, impulsado conjuntamente desde el ao 2003 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), agencias del Sistema de Naciones Unidas, en colaboracin con el Ministerio de Hacienda. El mismo presenta los resultados de la investigacin realizada con el propsito de analizar el impacto del Presupuesto Pblico en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin de Paraguay, especialmente en los grupos ms vulnerables. Es importante destacar que, al estar todos los indicadores analizados ntimamente ligados a la mayor cantidad de recursos desembolsados para la Inversin Social a travs del Presupuesto Pblico, la investigacin permite concluir que dicha mayor ejecucin presupuestaria del Gasto Social en el periodo considerado afect positivamente a la poblacin ms vulnerable. Considerando, sin embargo, que el dficit social en Paraguay sigue siendo elevado, las conclusiones del presente estudio alientan a un mayor esfuerzo fiscal, tanto en lo que respecta a priorizar ms la Inversin Social como, al mismo tiempo, avanzar en el mejoramiento de la eficiencia en la asignacin y ejecucin de los fondos pblicos. En este documento se realiza un anlisis vinculando niveles de ejecucin presupuestaria con cambios en los indicadores sociales, desagregando stos ltimos en quintiles poblacionales. La velocidad con que se dispone de los datos de ejecucin presupuestaria es muy superior a la velocidad de difusin de los datos estadsticos relacionados a indicadores sociales. Por ello, el periodo de anlisis en esta oportunidad llega hasta el ao 2005 para algunas variables provenientes de la ltima Encuesta de Hogares; para las dems se deber aguardar la estimacin y difusin de nuevos datos. Algunos de los resultados ms resaltantes del periodo de anlisis (1997/2005) son: Se redujo la desigualdad entre ricos y pobres en materia de nmero promedio de aos de estudio de la poblacin mayor a 15 aos. La diferencia sigue siendo elevada, pero la tendencia es hacia la reduccin de la brecha. La poblacin ubicada en el quinto quintil (los ms pudientes) mejor cerca de un ao de estudio en promedio y el primer quintil (ms pobre) aument 1,4 aos de estudio en promedio en los ltimos 8 aos. Este incremento es alentador, considerando que el aumento de 1 ao de estudio en promedio en este indicador en una dcada se considera un buen resultado a nivel internacional. La informacin puede ser constatada en el siguiente grfico.

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1
ANEXO II

GRFICO N 5

Evolucin del promedio de aos de estudio de la poblacin de 15 aos y ms (por quintiles de ingresos) de Paraguay

Fuente: Proyecto Gasto Social en el Presupuesto con datos de la DGEEC.

La exclusin en salud sigue muy elevada. Sin embargo, el acceso a consultas de los quintiles ms pobres (a travs de la red de salud pblica) se duplic en el periodo 1997-2005; en el caso del segundo quintil ms pobre aument aproximadamente en 63%. Estos aumentos son importantes aunque la meta de acceso universal sigue distante en Paraguay.
CUADRO N 15

Evolucin de consultas por quintiles de ingresos


Porcentaje de personas por quintiles que consultan cuando se enferman Quintiles 1 2 3 4 5
Fuente: Proyecto Gasto Social en el Presupuesto con datos de la DGEEC.

1997/1998 34 44 65 68 68

1999 30 41 52 53 67

2000/2001 32 41 51 57 69

2003 36 44 55 62 68

2004 38 50 53 59 65

2005 45 53 61 66 73

Con respecto al acceso a agua potable, algunos de los resultados sealan que la poblacin ubicada en el quintil ms pobre pas de 10,4% de acceso en el periodo de la Encuesta 1997/1998 a 40,1% en el ao 2005; el segundo quintil pas en el mismo periodo de 29,2% a 55,2%. Los dems quintiles tambin experimentaron mejoras, pero en menor proporcin que los quintiles pobres, lo cual permiti una significativa reduccin de la desigualdad con respecto al acceso a este servicio bsico.

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2
ANEXO II

GRFICO N 6

Evolucin de la Cobertura de agua potable segn quintiles de ingreso

Fuente: Proyecto Gasto Social en el Presupuesto con datos de la DGEEC.

Con respecto a diferencias geogrficas, tambin la cobertura aument significativamente tanto en el campo como en las ciudades, pero en mayor proporcin en el rea rural (sector ms carenciado), con lo que se redujeron las desigualdades geogrficas referidas a analfabetismo, acceso a partos institucionales y acceso a agua potable. En la investigacin se utilizaron exhaustivamente datos provenientes de las encuestas de hogares que realiza anualmente la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC) y que son tcnicamente comparables desde el ao 1997 hasta la fecha13. Se seleccionaron algunas variables coincidentes con las Metas Sociales Intermedias y los Objetivos de Desarrollo del Milenio y, en otros casos, se tomaron variables prximas14 ante la imposibilidad de contar con las mismas. Por otra parte, para identificar a los grupos poblacionales ms vulnerables se procedi a analizar la evolucin en el tiempo del acceso a servicios bsicos por parte de los mismos, desagregando la informacin por quintiles15 de ingresos. El estudio permiti hacer el seguimiento de la evolucin por segmentos poblacionales de variables muy importantes; sin embargo, no todas las metas sociales pueden ser monitoreadas en Paraguay anualmente por falta de informacin oportuna.

13 La ltima encuesta disponible en el momento en que se difunde este estudio corresponde al ao 2005. 14 Denominadas variables Proxy en la terminologa econmica. 15 Quintiles: Son los valores que dividen a los datos en cinco partes iguales, de manera que cada porcin represente el 20% de la serie.

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3
ANEXO III

ANEXO III

Decreto de Aprobacin de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza

ESTRATEGIA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

4
ANEXO III

ESTRATEGIA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA POBREZA


ANEXO III

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