Colecao Seguranca Cidadania V02

Coleo Segurana com Cidadania
ISSN 1984-7025 n. 02, ano 01, 2009 207 pp Braslia, DF
Coleo Segurana com Cidadania

Sistemas de Informao, Estatsticas Criminais e Cartografias Sociais
Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva Ministro da Justia Tarso Genro Secretrio Nacional de Segurana Pblica Ricardo Brisolla Balestreri Diretor do Departamento de Polticas, Programas e Projetos Guaracy Mingardi Coordenador Geral de Pesquisa e Anlise da Informao Marcelo Ottoni Durante EDITORES Thadeu de Jesus e Silva Filho Marcelo Ottoni Durante Ministrio da Justia Ministrio da Justia COMIT EDITORIAL Csar Barreira (UFC) Jos Vicente Tavares dos Santos (UFRGS) Michel Misse (UFRJ) Guaracy Mingardi (RENAESP SENASP MJ) Maria Stela Grossi Porto (UnB) Marcelo Ottoni Durante ( SENASP MJ) Melissa Pongeluppi (SENASP MJ) Thadeu de Jesus e Silva Filho (SENASP MJ) CONSELHO EDITORIAL Antnio Rangel Bandeira (VIVARIO) Maira Baumgarten (FURG) Cludio Beato (UFMG) Naldson Costa (UFMT) Cristina Villanova (RENAESP SENASP MJ) Renato Lima (FSEADE) Jorge Zaverucha (UFPE) Ricardo Balestreri (RENAESP SENASP MJ) Juliana Barroso (RENAESP SENASP MJ) Roberto Kant de Lima (UFF) Ivone Freire Costa (UFBA) Rodrigo Azevedo (PUCRS) Wilson Barp (UFPA) Sergio Adorno (USP) Capa Rafael Rodrigues de Sousa Emerson Soares Batista Rodrigues Diagramao Rafael Rodrigues de Sousa Emerson Soares Batista Rodrigues As matrias veiculadas nos trabalhos e artigos so de inteira e exclusiva responsabilidade dos autores Tiragem: 1.000 exemplares ISSN 1984-7025 Coleo Segurana com Cidadania / Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia - Ano I, 2009, n. 02. Braslia, DF. Todos os direitos reservados ao MINISTRIO DA JUSTIA (MJ) SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA (SENASP) Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede Braslia, DF - Brasil - CEP: 70064-900 Telefone: (61) 3429.3233 Impresso no Brasil
SUMRIO
Apresentao ...................................................................................................................................................7 Gesto da Informao

Claudio Beato 1. Introduo ......................................................................................................................................................................... 8 2. Perspectiva Federal ..................................................................................................................................................... 22 3. Perspectiva Estadual ................................................................................................................................................... 35 4. Perspectiva Municipal: a Montagem de Geoarquivos .................................................................................... 41 5. Estratgias de Implementao................................................................................................................................ 46
Produo da Opacidade: Estatsticas Criminais e Segurana Pblica no Brasil

Renato Sergio de Lima Introduo........................................................................................................................................................................... 48 Captulo I Em busca de uma sociologia das estatsticas criminais brasileiras.......................................................................................................................................................... 53 Captulo II Estatsticas de crimes e criminosos no contexto internacional ...................................................................................................................................................................... 73 Captulo III A produo das estatsticas criminais em So Paulo e no Brasil: 1871-1968 ................................................................................................................................ 95 Captulo IV A produo das estatsticas criminais no perodo 1968-2000: So Paulo em foco.................................................................................................................................. 119 Consideraes Finais .................................................................................................................................................... 167
Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal

Marcelo Ottoni Durante Introduo........................................................................................................................................................................ 181 Breve Histrico Dados Coletados (2001-2003) ................................................................................................ 182 Descrio do Sistema ................................................................................................................................................... 184 Construo de uma Poltica de Tratamento da Informao ...............................................................197
Instrues aos Autores ................................................................................................................................................... 204
APRESENTAO
O segundo nmero do peridico Coleo Segurana com Cidadania dedicado aos sistemas de informaes, estatsticas criminais e cartografias sociais da segurana pblica do Brasil. tema caro, tanto pelo esforo em consolidar bases de dados e divulg-las com regularidade, como pela relao inversa entre a gesto tcnicocientfica de segurana pblica baseada em dados e a incidncia de eventos criminais. Ademais, para alm da relevncia dos aspectos tcnicos (que fala por si s), aperfeioar a coleta e a divulgao dos dados faz parte da agenda de uma sociedade que pretende consolidar a democracia. No texto de abertura, Gesto da Informao, Cludio Beato expressa sua preocupao em evitar que as informaes dos rgos gestores da segurana pblica no Brasil se configurem somente como um relato de atividades do Estado, permanecendo, entretanto, desconexas entre si e subutilizadas como ferramenta de gesto. No esforo de superar a formao de um tal catlogo, assevera que somente a construo de um sistema de informaes composto por partes interdependentes e alimentado por uma rede institucional capaz de ativar a principal tarefa de um banco de dados em segurana pblica: munir os gestores pblicos com dados que subsidiem a tomada de decises efetivas. O autor nomina tal sistema de Sistema de Indicadores Sociais de Segurana Pblica. O artigo seguinte - Produo da opacidade: estatsticas criminais e segurana pblica no Brasil - o texto integral da tese de doutorado de Renato Srgio de Lima. Nele, o autor aborda os papis polticos das estatsticas do sistema de justia criminal brasileiro, com nfase na histria recente do Estado de So Paulo. Sua hiptese de que a anlise do ciclo de produo dessas estatsticas tende a revelar lutas entre os dois discursos polticos predominantes acerca do trato com o crime e os criminosos. De um lado, os dados permeados pela transparncia nos atos do governo associados s caractersticas da democracia. De outro, os que reforam o segredo das prticas cotidianas, vinculados, a princpio, com modos autoritrios de conduo governamental, tipicamente os de lei e ordem. Encerrando o nmero, Marcelo O. Durante apresenta o Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal. Ao longo do texto, o leitor perceber tanto as instncias de coleta e disponibilizao de dados, como, por entre elas, o fluxo de interdependncia funcional que as conecta e lhes d sentido. O objetivo do artigo apresentar o sistema integrado de gesto do conhecimento e informaes policiais da SENASP e sua atribuio de prover os responsveis pelas polticas pblicas de segurana de informaes necessrias para aprimorar os processos de planejamento, execuo e avaliao das aes de segurana pblica. nosso intuito que este segundo nmero da Coleo Segurana com Cidadania inspire os leitores a contribuir para o aperfeioamento da gesto das informaes de segurana pblica nas realidades singulares de cada estado e municpio do Brasil. Boa leitura. Thadeu J. Silva Filho Editor
GESTO DA INFORMAO
Claudio Beato
1. Introduo
As informaes constituem o insumo bsico para o trabalho das organizaes de segurana pblica, e a forma como elas a produzem, organizam, disponibilizam e utilizam que determinaro a natureza e efetividade das atividades desenvolvidas. Modernos sistemas de gesto das atividades de segurana pblica tm como base a utilizao intensiva de informaes para fins de planejamento e desenvolvimento de estratgias, bem como para monitoramento e avaliao de resultados. O processo de transformao de informaes de posse do pblico e de funcionrios das agncias, em dados que estejam organizados para a utilizao e, finalmente, em conhecimento que possibilite o desenvolvimento de aes estratgicas, complexo, e no ser objeto da discusso aqui empreendida (Manning, 1988. Manning1992. Skolnick, 1966. Reiss e Bordua, 1967). A dinmica informao/dado/conhecimento crucial. Isto seria mais bem compreendido atravs de uma anlise organizacional, o que fugiria ao escopo deste trabalho. Tampouco estaremos preocupados com aspectos tecnolgicos na organizao da informao. Existe um sem nmero de softwares que organizam diversos aspectos das atividades policiais e judicirias, partindo de concepes distintas a respeito da armazenagem e manejo das informaes. A tecnologia da informao para fins de segurana pblica terreno amplo que se multiplica nas inmeras aplicaes no mbito da investigao, evidncias cientficas ou monitoramento e vigilncia para atividades de inteligncia. O que estaremos tratando da arquitetura de um sistema integrado de informao, que possa compor o Sistema nico de Segurana Pblica, elaborado a partir de uma rede de organizaes localizadas em diferentes esferas de governo. No se trata, portanto, de montar uma espcie de armazm de dados federal que contenha informaes detalhadas sobre as mais diversas atividades exercidas pelos governos federal, estadual e municipal, em seus mais distintos aspectos tcnico e gerencial. A proposta a de montar um sistema de informaes, alimentado por uma rede institucional, que doravante denominaremos como Sistema de Indicadores Sociais de Segurana Pblica (SISSP), para tomarmos emprestado um termo cunhado em documento anteriormente utilizado no Ministrio de Justia. O objetivo estruturar um sistema de informaes que possam ser teis aos gestores nos diferentes nveis atravs da integrao de diferentes fontes, da operacionalizao de pesquisas e da compreenso e avaliao de estratgias utilizadas em polticas pblicas. O documento estar estruturado da seguinte maneira. A parte introdutria buscar contextualizar a discusso sobre sistemas de informao trazendo, como contraponto, a discusso sobre o sistema federal norte americano de informaes. A escolha no gratuita, e deve-se s similaridades que encontramos em termos da funo do governo federal. L, como c, a capacidade de interferncia do governo central sobre os estados
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e, no caso norte americano, sobre as cidades que possuem organizaes policiais prprias, bastante limitada. Outro aspecto diz respeito natureza dos problemas de segurana pblica enfrentada pelas organizaes policiais e judicirias. Paramos por aqui, buscando apenas buscar subsdios para a discusso sobre sistemas de informao que tambm faro referncia ao modelo mais amadurecido utilizado pelo Sistema de Sade brasileiro, especialmente a concepo de rede informaes. O parentesco entre SUSP e SUS bvio e tambm servir de subsdio, bem como protocolos internacionais a respeito do manejo de informaes. A segunda parte do documento descrever em detalhes a estrutura de um sistema federal de informaes, sem se preocupar inicialmente com a hospedagem das bases de dados, mas to somente com sua estrutura e funo. Qual informao seria desejvel que o governo federal tivesse, e que tipo de sistemas poderia vir a ser induzido nos estados e municpios atravs de verbas federais? O que poderia ser feito, e em qual perodo poderia ser implementado? A Secretaria Nacional de Segurana Pblica j dispe de uma srie de informaes, iniciativas e protocolos para compor um sistema que podem ser utilizados e incrementados para os propsitos do SISSP. Nas terceira e quarta partes discutiremos informaes que poderiam ser compartilhadas pelos estados e municpios. Aqui temos um quadro bastante heterogneo em termos de capacidade tecnolgica e qualificao de recursos humanos para a organizao de bases de dados. Algumas poucas cidades e estados brasileiros mantm um sistema de informao bastante sofisticado e detalhado seja no mbito das atividades policiais e judicirias, seja em termos de informaes geogrficas sobre aspectos socioeconmicos. Outras tm envidado esforos significativos no sentido de desenvolver sistemas para fins administrativos que poderiam ser utilizados para planejamento de segurana e controle da criminalidade. A grande maioria dos estados e cidades sequer tem no horizonte a preocupao com dados sobre criminalidade e justia, ou a importncia de informaes socioeconmicas, para fins de planejamento de estratgias de preveno e controle da violncia. Isto nos conduz ao ltimo tpico discutido sobre estratgias de implementao de um sistema desta natureza que possam ampliar nosso conhecimento e capacidade de planejamento e formulao de polticas pblicas consistentes e com possibilidades concretas de resultados. Neste sentido, mais importante que as tecnologias disponveis a qualidade das pessoas que gerenciam e utilizam estes sistemas, bem como da capacidade de institucionalizao das formas de gesto do conhecimento. Infelizmente no exploraremos mais detalhadamente este aspecto do treinamento e qualificao, fundamental para os profissionais da rea cujo perfil ainda marcadamente conservador e avesso ao planejamento e racionalidade. Menos armas e mais inteligncia e informao so as palavras de ordem de nossos dias, e os sistemas aqui propostos buscam apontar para esta direo.
1.1 Contextualizao
No h estudo exploratrio ou reviso de literatura sobre criminalidade, violncia e polticas de controle na Amrica Latina, que no comece ou termine enfatizando as inmeras deficincias nas bases de informaes sobre criminalidade e violncia. Esta uma situao grave que compromete seriamente os estudos realizados e as
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polticas, programas e projetos pblicos de segurana desenhados com base neste conhecimento. O desafio que enfrentamos hoje em estudos criminolgicos na Amrica Latina diz respeito justamente s bases de informaes necessrias para que se possa avanar no alcance das proposies empricas, bem como efetuar testes de teoria mais sofisticados. Sem este conhecimento no temos ao efetiva e conseqente. As implicaes dessa situao para o desenho e avaliao de polticas de segurana so bvias. Polticas na rea da criminalidade e justia so efetuadas em vo cego, sem instrumentos e com orientao puramente impressionista. Como conseqncia, temos uma situao de incremento acentuado das taxas de criminalidade, do aumento do medo e da percepo de risco das populaes nos grandes centros urbanos. O ceticismo e a descrena diante da aparente impossibilidade de se obter resultados esto naturalizando os fenmenos da criminalidade e violncia, como se estivssemos inevitavelmente destinados a conviver com o medo e a insegurana. Podemos dizer, sem dvida alguma, que dentre as diversas causas de crime destaca-se a nossa ignorncia sobre a matria. No que diz respeito ao impacto especfico de polticas e programas sociais, esta situao ainda mais obscura, pois a necessidades de tais projetos so to urgentes que, quaisquer que sejam os resultados alcanados, independentes das implicaes para o problema da delinqncia, considera-se como bem sucedido. No h uma avaliao dos custos destes programas frente aos resultados alcanados, ou tampouco da efetividade deles. Qual seu impacto efetivo nas taxas de violncia e criminalidade? Que aspectos funcionaram melhor? Qual o perodo de tempo necessrio para que se produzam efeitos? Que tipos de combinaes so necessrios para a produo de resultados promissores? Como evitar gastos desnecessrios com abordagens na realidade inteis, embora bem intencionadas? A anlise dessas questes cada vez mais necessria dada a freqente escassez de recursos que nossos governos nos mais diversos nveis tendem a enfrentar, e o natural interesse em identificar e reorientar polticas de preveno de crime a partir de decises baseadas em modelos de custo e benefcio. Em suma, a discusso sobre como gerar dados a respeito de problemas de segurana, como transform-los em informao, e traduzir essa informao em conhecimento que permita uma base de ao slida e passvel de avaliao.
1.2 Sistemas de Informao em Diferentes Contextos

O sistema estatstico ideal na rea da justia criminal maximizaria tanto a cobertura quanto a flexibilidade. A cobertura diz respeito rea geogrfica includa, bem como aos pontos de deciso do sistema de justia criminal e quantidade de informao disponvel em cada ponto. O sistema ideal, por exemplo, incluiria dados de cada jurisdio do pas sobre cada evento criminal e todas as decises da justia criminal relativas a eles e s pessoas neles envolvidas. Alm disso, esta informao deveria ser coletada de modo a maximizar a flexibilidade com a qual ela poderia ser utilizada. Isto geralmente significa que a informao deve ser coletada na unidade mais inferior para maximizar a capacidade de agregar e desagregar a informao. Assim, a informao sobre os tribunais deveria ser coletada no nvel dos casos para que eles pudessem ser agregados dentro das jurisdies para informar algo acerca daquele tribunal. Tambm seria til se o sistema permitisse que os casos ou eventos fossem associados entre os
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indivduos e as fases do processo. Finalmente, o sistema estatstico ideal deveria incluir dados sobre os mesmos eventos a partir de uma variedade de fontes para que nenhuma agncia ou grupo possa controlar a definio do crime e da resposta a ele. A capacidade de um sistema estatstico preencher estes requisitos desejveis depende do contexto tcnico, poltico e cultural. Na prtica, os sistemas estatsticos vo sendo montados de acordo com as necessidades postas a cada momento para as organizaes que os utilizam. No sentido de compreender as nossas especificidades na montagem de sistemas de informao, seria interessante tomarmos como contraste o exemplo norte americano. A escolha justifica-se por razes bvias. Tanto os Estados Unidos como o Brasil tm uma estrutura governamental federada, pela qual diferentes nveis de governo tm diferentes responsabilidades pelo controle da criminalidade e h diferenas substanciais entre os estados do ponto de vista da organizao das instituies que compem o sistema de justia. Isto dificulta a construo de um sistema nacional de estatsticas, em comparao com pases como a Frana ou a Inglaterra, uma vez que h mais atores independentes envolvidos. Isto significa que o aparato de administrao dos sistemas estatsticos deve envolver nveis variados de governo, o que demanda a imposio de uma uniformidade das definies e procedimentos entre os estados. Isto implica que a implementao desses sistemas precisa ser negociada, podendo ser uma mistura entre poltica e racionalidade. Por outro lado, os governos estaduais tm mais responsabilidade pelo policiamento no Brasil que nos Estados Unidos, o que torna a implementao de sistemas estatsticos baseados nos registros administrativos da polcia mais simples que no caso dos Estados Unidos. Alm disso, lidar com 27 jurisdies estaduais pode ser marginalmente menos complexo que com 50.
1.2.1 O Caso Norte Americano

Os Estados Unidos no contavam com um sistema adequado de estatsticas descrevendo a criminalidade e a resposta da justia criminal at a dcada de 70 e, mesmo ento, grande parte da informao acerca do processamento dos casos no sistema de justia criminal no se encontrava disponvel em um banco de dados nacional. Os sistemas de dados atualmente existentes so substancialmente melhores que os disponveis na dcada de 70. No obstante, ainda h lacunas importantes. Os Estados Unidos um sistema federado de governo composto pelos nveis federal, estadual e local. A responsabilidade central sobre as questes da justia criminal recai sobre os estados, mas o governo federal tem a responsabilidade de impor o cdigo criminal federal. Como conseqncia, h um sistema de justia paralelo do governo federal, muito menor que o dos estados. Tambm importante notar que a responsabilidade administrativa pelo policiamento primariamente do nvel da localidade como, por exemplo, cidade ou condado, e no do nvel estadual. Este tipo especfico de federalismo tem conseqncias para a coleta das estatsticas sobre a criminalidade e particularmente sobre a justia criminal. Por isso, nossa discusso das estatsticas da criminalidade comear com uma descrio dos sistemas estatsticos projetados para documentar o problema da criminalidade nacionalmente. Ns ento nos voltaremos para os sistemas que documentam a resposta do sistema de justia criminal criminalidade nos nveis estadual e local.
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Sistemas estatsticos que Descrevem o Problema da Criminalidade Nacionalmente

H duas sries estatsticas principais que visam a medir o nvel e as mudanas no nvel da criminalidade nos Estados Unidos o Survey Nacional de Vitimizao pela Criminalidade (NCVS) e os Registros Unificados da Criminalidade (UCR). O primeiro um survey de vitimizao auto-declarada, ministrado a uma amostra da populao no institucionalizada dos Estados Unidos com 12 anos de idade ou mais. Os Registros Unificados da Criminalidade so uma srie de dados administrativos na qual os crimes conhecidos pela polcia so registrados pelas agncias policiais locais e encaminhadas ao Bureau Federal de Investigao (FBI) para serem agregados aos totais nacionais. Atualmente, os UCR incluem o Sistema Sumrio, que opera desde 1930, e o Sistema Nacional de Registro Baseado em Incidentes (NIBRS), ainda em fase de implementao.
NCVS
O NCVS , em vrios sentidos, diferente dos surveys de vitimizao tpicos mais familiares, tais como o Survey Internacional de Vitimizao pela Criminalidade (ICVS) ou o Survey Britnico da Criminalidade (BCS). Estes surveys empregam um desenho transversal no qual os respondentes so entrevistados uma vez, geralmente atravs do telefone. A amostra aleatria simples ou uma amostra estratificada de endereos ou telefones. Normalmente uma pessoa da casa selecionada aleatoriamente para ser entrevistada. O questionrio inclui um conjunto de questes-filtro que so utilizadas tanto para identificar aqueles que so vitimizados quanto para classificar a vitimizao ocorrida. H tambm questes acerca das caractersticas das vtimas, ofensores e incidentes. Todos os respondentes recebem as mesmas questes. O NCVS difere deste popular modelo de survey de vtimas quanto a seu desenho, amostra, seleo dos respondentes e instrumentalizao. O NCVS emprega uma amostra de cluster multi-fsica de endereos obtidos atravs do censo decenal. A amostra do NCVS introduzida em um modelo de painel rotatrio no qual as unidades habitacionais ou endereos permanecem por trs anos e meio. Os ocupantes elegveis das unidades habitacionais so entrevistados sete vezes em intervalos de seis meses ao longo de sua permanncia na amostra. A seleo dos respondentes: todas as pessoas da unidade habitacional ou do endereo que tenham doze anos ou mais so perguntadas sobre sua experincia de vitimizao. Uma pessoa designada como respondente da casa para falar sobre o roubo da propriedade comum aos seus moradores. O NCVS oferece estimativas sobre o nvel e a mudana no nvel da vitimizao para os seguintes crimes: estupro, agresso sexual, roubo, agresso agravada, agresso simples, arrombamento, furto, roubo de veculo automotor e vandalismo.
UCR: O Sistema Sumrio

Os UCR comearam em 1929 sob os auspcios da Associao Internacional de Chefes de Polcia (IACP), tendo sido transferido para o Bureau Federal de Investigao (FBI) em 1930. Os UCR representaram um grande avano na estatstica criminal, uma vez que ofereciam uma classificao uniforme das ofensas que permitia a produo de um indicador nacional das mudanas no nvel da criminalidade nos Estados Unidos. Em um pas com 50 estados e 50 cdigos legais diferentes, esta uniformidade foi essencial para a produo de estimativas nacionais.
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Amostra. As tentativas dos UCR se do no sentido de agregar dados da populao de agncias policiais nos Estados Unidos, e no de uma amostra dessas agncias. Em 2002, havia aproximadamente 18.000 agncias policiais que respondiam aos UCR. Embora as taxas de participao sejam altas, esto longe de constituir 100% (Maltz, 1999). Desenho. Os UCR uma srie administrativa na qual as agncias policiais locais fornecem as contagens dos crimes e prises ocorridos em sua jurisdio para o programa estadual dos UCR ou diretamente para a Unidade de Registros Criminais Uniformes do FBI. O FBI agrega essas contagens em uma estimativa nacional dos crimes conhecidos pela polcia e das prises por ela efetivadas. Ele um sistema de registro agregado no qual as agncias participantes fornecem contagens de crimes elegveis, e no dos registros individuais sobre cada crime ou priso. Instrumentalizao. Os UCR so formados por cinco componentes separados Ofensas Conhecidas pela Polcia (Retorno A), Idade, Gnero, Raa e Origem tnica das Pessoas Presas (ASREO), Registros de Homicdio Suplementares (SHR), Dados de Emprego da Polcia e Policiais Mortos ou Agredidos (LEOKA). H tambm um Programa de Registro de Crimes de dio que foi includo em 1991. O Retorno A inclui as contagens das ofensas que chegam ao conhecimento da polcia. Nem todos os crimes so registrados, apenas homicdio, estupro, roubo, agresso agravada, arrombamento, furto e roubo de veculo automotor. O incndio criminoso tambm registrado, porm no includo no ndice criminal do FBI que a soma dos outros sete tipos de crime. Estas sete classes de ofensas foram escolhidas para serem registradas nos UCR porque os chefes de polcia concordaram que essas classes criminais eram graves, comuns e bem registradas pela polcia. Evidentemente, um grande nmero de classes criminais no foi includo nos dados do Retorno A. Arquivos de Dados. Uma grande variedade de arquivos contendo dados dos UCR se encontra disponvel para uso pblico no site do NACJD (http://www.icpsr.umich. edu/NACJD/index.html). H arquivos de nvel nacional para muitos anos que incluem dados de ofensas conhecidas e de prises para anlise de tendncias. H arquivos do nvel do condado nos quais os dados das agncias do condado so agregados e h arquivos SMSA onde os dados da agncia policial so agregados at a rea Estatstica Metropolitana Padro (SMSA). O arquivo de dados dos SHR se encontra disponvel atravs de registros nicos para cada homicdio. Estes dados foram utilizados extensivamente por acadmicos para testar teorias sobre a etiologia do crime e o controle da criminalidade.
UCR: NIBRS
O Sistema Nacional de Registro Baseado nos Incidentes (NIBRS) o mais recente programa de estatstica da criminalidade. Ele foi desenvolvido em 1985, e pretende eventualmente substituir os UCR (Poggio, et al. 1985). Assim como os UCR, o NIBRS foi projetado para oferecer estimativas do nvel e da mudana no nvel da criminalidade nos Estados Unidos e do nvel e da mudana no nvel de pessoas presas. Diferente dos UCR, o NIBRS um sistema de dados baseado no incidente, e no um sistema agregado. Embora os UCR ofeream contagens de ofensas e prises no nvel da agncia ou da jurisdio, o NIBRS oferece um registro para cada incidente criminal e para cada priso. Estes registros de incidentes incluem muito mais informao sobre
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os crimes, vtimas e ofensores que os dados dos UCR, e o fato deste conjunto se basear no incidente proporciona muito mais flexibilidade na agregao e desagregao dos dados. O NIBRS tambm inclui informao sobre 46 tipos diferentes de crime, em comparao com os sete dos dados do Retorno A. Amostra. Assim como o Sistema Sumrio dos UCR, o NIBRS foi projetado para incluir a populao das agncias policiais nos Estados Unidos. O plano original para o NIBRS inclua um processo de implementao em duas fases no qual o sistema de registro seria primeiro implementado em uma amostra de mais ou menos 300 jurisdies, e ento no restante das agncias na medida em que o tempo e os recursos fossem permitindo (Poggio, et al. 1985). Desenho. Assim como os UCR, o NIBRS uma srie administrativa onde as agncias locais repassam seus registros para os nveis estadual e federal, onde eles so ento agregados para produzir taxas nacionais. Quadro 1 Segmentos de Registro do NUBRS
Segmento Administrativo (01) Identifica apenas cada incidente criminal registrado no NIBRS, junto com caractersticas comuns de todas as ofensas dentro de cada incidente como, por exemplo, o dia e a hora do incidente ocorrido. Cada incidente criminal possui 1 registro no segmento administrativo. Segmento da Ofensa (02) Todas as ofensas associadas a um incidente criminal, at 10, so listadas em registros separados. As informaes sobre ao menos uma ofensa devem ser includas em cada Registro de Incidente do Grupo A. Segmento da Propriedade (03) So coletados dados da propriedade descrevendo o tipo, valor e (para drogas e narcticos apreendidos em casos envolvendo drogas) quantidade da propriedade envolvida no incidente. Cada registro no segmento da propriedade contm informao sobre uma combinao de TIPO DE PERDA DE PROPRIEDADE DESCRIO DA PROPRIEDADE. Se, por exemplo, um automvel, equipamento de informtica e residncia so todos vandalizados durante um incidente criminal, haver trs registros no segmento da propriedade. Cada um dos trs ser codificado com um TIPO DE PERDA DA PROPRIEDADE vandalizado. Os trs registros sero ento codificados apenas com uma DESCRIO DA PROPRIEDADE automvel, equipamento de informtica e residncia, respectivamente. Segmento da Vtima (04) So coletados dados das vtimas envolvidas no incidente. Um conjunto separado registrado para cada tipo de vtima (at 999) envolvida no incidente. Deve haver ao menos um conjunto de dados para cada incidente. Segmento do Ofensor (05) Os dados do ofensor incluem caractersticas de cada um dos envolvidos (at 99) em um incidente criminal, quer tenha sido efetuada alguma priso ou no. Segmento do Preso (06) So registrados dados para todas as pessoas presas pela execuo de crimes do Grupo A ou B, ou seja, todas as ofensas exceto Homicdio Justificvel (que no um crime). O objetivo aqui coletar dados sobre as pessoas presas, e no sobre as acusaes imputadas. Por exemplo: a priso de uma nica pessoa em conexo com diversas acusaes em um incidente resulta em apenas um registro de priso.
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Resposta do Sistema de Justia Criminal Criminalidade nos Nveis Estadual e Local

Polcia e Estrutura da Atividade Policial
O NCVS e os UCR podem nos dizer muito sobre a resposta da polcia criminalidade em nvel nacional. O survey pode nos dizer se a polcia foi chamada ou no. De modo menos confivel, o survey pode nos dizer se a polcia fez algo em resposta a esta vitimizao criminal. Ele pode, por exemplo, nos dizer se a polcia chegou cena, se fez um registro e se voltou a contatar a vtima aps o contato inicial.
Gesto Policial e Estatstica Administrativa

Em 1984, o Bureau de Estatstica da Justia iniciou uma nova coleta de dados, a Gesto Policial e Estatstica Administrativa (LEMAS), projetada para descrever a estrutura e as polticas das organizaes policiais em nvel nacional. Desenho. A LEMAS baseado em um questionrio que enviado a uma amostra nacionalmente representativa de organizaes policiais, administrado a cada dois anos. Os respondentes de cada agncia so solicitados a declarar as funes executadas pela organizao (por exemplo, controle do trfico, do vcio, etc.), o nmero e tipo de pessoal, os diversos tipos de polticas seguidas e os programas da agncia, bem como as vrias tecnologias disponveis aos oficiais da organizao, entre elas computadores e armas. Publicaes de Rotina. O BJS produz publicaes de rotina que descrevem diferentes segmentos da atividade policial, tais como grandes departamentos de polcia, departamentos de xerifes, polcias menores e polcia especial. Ver Law Enforcement Management and Administrative Statistics, 1999: Data for Individual State and Local Agencies with 100 or More Officers no http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/abstract/ lemas99.htm (Bureau de Estatstica da Justia).
Ministrio Pblico
O promotor o personagem mais central no sistema de justia criminal americano. Ele determina se um suspeito ser acusado e qual ser a acusao especfica a ser registrada na justia. A deciso de declinar o processo no pode ser revista pela justia. As reformas mais recentes no sentenciamento tm tirado o arbtrio dos juzes na determinao das sentenas para os ofensores condenados de tal forma que, como resultado, a acusao hoje um determinante muito mais importante da sentena do que era anteriormente. H duas sries de dados que descrevem as decises tomadas e as polticas seguidas nos processos. O primeiro a Estatstica Estadual do Processo na Justia (SCPS) (anteriormente, at 1994, Programa Nacional de Registro Pr-Julgamento (NPRP)), que oferece dados sobre os processos na justia criminal de pessoas acusadas por crimes graves.1 O segundo o Survey Nacional dos Promotores (NPS), que coleta dados sobre recursos, polticas e prticas dos promotores locais.
1 Estes crimes mais graves tipicamente implicam uma sentena de um ano ou mais. A definio precisa destes crimes varia entre os estados.
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Estatstica Estadual do Processo na Justia

A SCPS inclui as pessoas acusadas por crimes graves em 40 jurisdies representativas dos 75 maiores condados. So obtidos dados dos arquivos da justia sobre caractersticas demogrficas, ofensas com priso, situao na justia criminal no momento da priso, prises e condenaes anteriores, liberao por fiana ou prjulgamento, registro do comparecimento ao tribunal, novas prises durante a liberao pr-julgamento, tipo e conseqncia da adjudicao e tipo e durao da sentena. Estes dados so coletados aproximadamente a cada dois anos, desde 1988.2 Amostra. Os casos rastreados pela SCPS so identificados em um procedimento de amostragem de duas fases no qual primeiro seleciona-se o tribunal e, depois, casos especficos registrados no tribunal em dias especficos. O arcabouo da amostragem dos tribunais constitudo pelas 75 maiores jurisdies dos Estados Unidos e se divide em quatro estratos de acordo com o tamanho. Quarenta jurisdies so escolhidas aleatoriamente a partir deste arcabouo.
Survey Nacional dos Promotores

O NPS solicita que os promotores declarem informaes bsicas sobre pessoal, operaes e questes atuais tais como o uso de tcnicas inovadoras no processo, sanes intermedirias e casos juvenis transferidos para os tribunais criminais, aes contra promotores e outros profissionais e ameaas e agresso relacionadas ao seu trabalho. O survey foi conduzido pelo BJS em 1990, 1992, 1994, 1996 e 2001.
Condenao e Sentenciamento
As decises sobre condenao e sentenciamento feitas nos tribunais criminais em todo o pas so descritas na SCPS e no Programa Nacional de Registro Judicial (NJRP). Lembremos que a SCPS inclui informaes sobre a adjudicao de culpa ou inocncia e sobre a natureza da sentena imposta, porm esses dados s so coletados em uma amostra de 40 dentre os 75 maiores condados do pas. Isto exclui a atividade em locais menores que cobrem uma proporo substancial da populao dos Estados Unidos. O NJRP se baseia em uma amostra nacional dos julgamentos por crimes graves nos condados e constitui um quadro mais representativo nacionalmente das condenaes e sentenciamentos. Ele no oferece dados sobre o histrico criminal dos rus, o que um determinante importante da sentena. Os dados sobre as condenaes e sentenas de adolescentes se encontram disponveis no NJCDA, conforme descrito na seo anterior.
Programa Nacional de Registro Judicial

Desenho. O NJRP coleta dados sobre condenaes por crimes graves em um dado ano nos tribunais estaduais. Os coletores dos dados do censo codificam a informao disponvel nos registros da justia. Assim como o SCPS, o NJRP conta com dados de um ano sim e outro no, especificamente 1983, 1985, 1986, 1988, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998 e 2000. Survey da Organizao dos Tribunais Estaduais (SCCO). O SCCO contm informaes descritivas bsicas sobre os sistemas estaduais de justia de apelao e julgamento.
2 Por alguma razo desconhecida, a raa dos rus no foi coletada em 1988, mas se encontra disponvel em todos os anos subseqentes.
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So coletadas informaes sobre tribunais e juzes, seleo e servio judicial, procedimentos administrativos, jri e estrutura do tribunal a partir da populao dos tribunais estaduais. O conjunto mais recente inclui dados sobre a proliferao dos tribunais especializados, adjudicao de casos de violncia domstica, defesa por insanidade e sistemas automatizados de informao judicial. Esses dados foram coletados a intervalos irregulares, especificamente em 1980, 1987, 1993 e 1998. Desenho. Os dados so coletados atravs de um survey enviado por correio aos juzeschefe ou administradores dos tribunais em 50 estados e no Distrito de Colmbia. Surveys separados so enviados a tribunais de apelao em cada estado. A informao deste survey complementada por revises dos estatutos e regras que definem a organizao do tribunal.
Cumprimento da Sentena
As sentenas mais comuns impostas s pessoas condenadas pelos crimes (especialmente crimes graves) nos Estados Unidos so o encarceramento e a condicional. Uma pessoa sentenciada ao encarceramento cumprir sua pena em uma priso, caso a sentena seja de um ano ou menos, ou em uma penitenciria estadual, caso a sentena seja de mais de um ano. As pessoas sentenciadas superviso ou condicional vivero em casa, mas tero que aderir a certas condies, tais como testes de rotina ou tratamento para drogas, para que possam permanecer na comunidade. Estes condenados sob condicional so supervisionados por oficiais de condicional que garantem que o ofensor se conforme as condies de sua libertao. Aqueles que no conseguem seguir as condies para sua liberao devero cumprir sua sentena em uma instituio correcional. Muitas pessoas que cumprem sentenas em instituies correcionais tambm cumprem um perodo de superviso ps-liberao. H algumas sries estatsticas que descrevem as populaes que cumprem estas sentenas. Estatsticas Correcionais. Os prisioneiros e prises so descritos em um conjunto inter-relacionado de dados que mede o estoque e o fluxo de prisioneiros, bem como a estrutura e a polcia nas facilidades correcionais nas quais estes internos permanecem abrigados. Estes conjuntos de dados incluem a Estatstica Nacional dos Prisioneiros (NPS), o Censo das Facilidades Correcionais (CSCF), o Censo das Prises (CJ), o Programa Nacional de Registro Correcional (NCRP), o Survey dos Internos das Facilidades Correcionais Estaduais e Federais (SISFCF) e o Survey dos Internos das Prises Locais (SILJ). Os censos so conduzidos mais ou menos a cada cinco anos, mas o CSCF e o CJ no so conduzidos no mesmo ano. Os censos so projetados para enumerar e descrever as penitencirias estaduais e as prises locais. Eles servem como arcabouo de amostragem para o SISFCF e o SILJ, que so realizados a cada cinco anos um ano ou dois aps a realizao dos censos. O NCRP inclui registros individuais para cada admisso e liberao das penitencirias estaduais em um dado ano. Estes dados so coletados continuamente, e no a intervalos, como os censos e surveys. Tomados em conjunto, estes conjuntos de dados oferecem informao sobre as facilidades correcionais e os internos nos nveis estadual e local, bem como sobre o estoque e o fluxo das populaes correcionais. Pena de Morte. Relativamente poucas democracias industrializadas utilizam a pena de morte com alguma freqncia. Vrias naes possuem a capacidade legal de impor a pena de morte para crimes raros como traio, porm esta pena quase
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nunca utilizada. Os Estados Unidos, por sua vez, impem a pena de morte com freqncia razovel para crimes graves como homicdio. Conseqentemente, o Bureau de Estatstica da Justia coleta dados sobre os internos que foram executados e que esperam a execuo.
Sistemas Estatsticos no Nvel Federal

O papel federal no controle da criminalidade um tanto limitado nos Estados Unidos, embora a preocupao recente com o terrorismo possa vir a mudar esta tendncia. H um cdigo criminal federal que identifica classes especficas de crimes que as agncias policiais e os tribunais federais devem controlar, como o caso das leis de imigrao. A criminalidade nessas classes rara em comparao com os crimes da lei comum que so em grande medida responsabilidade dos estados e localidades. As agncias policiais federais tm responsabilidade por crimes da lei comum como homicdio ou roubo apenas em domnios federais como bases militares ou reservas indgenas. H algumas agncias policiais federais, cada qual com uma funo bem especfica. O Bureau Federal de Investigao tem a maior autoridade e a agncia mais conhecida. Ele tem a responsabilidade de investigar crimes federais e crimes que envolvem jornadas ou transaes interestaduais. O Bureau de lcool, Tabaco e Armas de Fogo tem autoridade para regular a venda e a movimentao dessas substncias. Muito de sua atividade procura garantir que os impostos sobre o lcool e o tabaco sejam pagos. O Servio de Alfndega tambm tem poder de fazer impor as leis relativas importao de bens e ao pagamento dos impostos sobre esses bens. O Servio Secreto fica a cargo de proteger o Presidente e outros funcionrios do governo. O Servio de Elite fica a cargo de proteger os tribunais, o que inclui o cumprimento de mandatos de fugitivos. A Agncia Anti-Drogas parte independente e parte do FBI. A DEA fica a cargo de fazer cumprir as leis que regulam a venda e uso de substncias controladas. O Servio de Imigrao e Naturalizao fica a cargo de impor as leis de imigrao. Ele hoje parte do Departamento da Segurana Interna. H outras agncias federais com poderes de polcia. Esta fragmentao das agncias se deve em parte ao desejo de limitar o poder federal. No lugar de haver uma polcia federal com amplos poderes, estas agncias federais tm uma autoridade estritamente prescrita e so monitoradas pelo Congresso. Esta necessidade de accountability explica o fato de haver poucas estatsticas coletadas e publicadas rotineiramente por essas vrias agncias. Alm disso, quando esses dados existem e so disponibilizados ao pblico, isto feito atravs de um grande nmero de relatrios dispersos e obscuros. Com resultado, o quadro estatstico das agncias federais parcial e fragmentado. O processo no sistema federal de responsabilidade do Procurador Nacional. H 94 distritos judiciais no sistema judicial federal, e h um Procurador Nacional indicado pelo presidente e confirmado pelo Senado para cada um destes distritos. Estes procuradores so coordenados pela Secretaria dos Procuradores Nacionais do Departamento Federal de Justia. Esta secretaria coleta e distribui rotineiramente relatrios estatsticos sobre as atividades dos procuradores, incluindo as questes consideradas para serem processadas, casos processados, condenaes, etc. O Tribunal Distrital Federal o tribunal de primeira instncia para a maioria das ofensas federais. H 94 Tribunais Distritais Federais, 13 Tribunais Federais de Apelao
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e a Suprema Corte. A Secretaria Administrativa dos Tribunais Nacionais fica a cargo de coletar e publicar estatsticas descrevendo as atividades destes tribunais. O Comit Nacional de Sentenciamento foi criado em meados da dcada de 1980 para desenvolver diretrizes para o sentenciamento criminal no sistema de justia federal. Esta agncia hoje monitora a aplicao dessas diretrizes e publica rotineiramente relatrios estatsticos descrevendo o sentenciamento no sistema, bem como quaisquer alteraes nas diretrizes que ocorrem como resultado de novas leis ou regras administrativas. O Bureau de Prises administra o sistema correcional federal e coleta rotineiramente dados muito detalhados sobre suas facilidades e a populao de internos. Em vista do grande nmero de organizaes envolvidas, pode-se notar que difcil obter um quadro estatstico do funcionamento do sistema de justia criminal federal. H agncias demais, e muitas delas no disponibilizam prontamente suas estatsticas. Alm disso, no se busca utilizar definies uniformes ou regras para contagem, portanto no fcil realizar comparaes entre as agncias ou funes. Assim, por exemplo, os procuradores nacionais tratam questes de modo diferente da Secretaria Administrativa dos Tribunais Nacionais o que implica que no se pode obter uma taxa de registro para um distrito judicial especfico. Em 1987, o Bureau de Estatstica da Justia criou o Centro de Pesquisa e Estatstica Federal da Justia (FJSRC) com o objetivo de desenvolver um conjunto de estatsticas mais uniformes e acessveis para o sistema federal de justia. O FJSRC tem sido bem sucedido no sentido de tornar as estatsticas federais mais uniformes e acessveis. O Centro administrado pelo BJS em contrato com o Instituto Urbano. A equipe do Instituto Urbano continuamente solicita dados de todas as agncias mencionadas acima, sendo esses dados disponibilizados no site do Centro. Alm disso, o Centro desenvolveu um tutorial sobre o sistema federal de justia que descreve as funes realizadas pelas diversas agncias, bem como os termos e definies utilizados por estas agncias para descrever sua atividade (http:// fjsrc.urban.org/index.cfm ). Pode-se extrair informao estatstica do banco de dados do FJSRC para uma agncia ou funo especficas ou vrias agncias s quais casos especficos so associados. Deste modo, pode-se conhecer tanto a ao do procurador nacional quanto do juiz do tribunal distrital a respeito do mesmo caso. O site possui uma funo de consulta onde os usurios podem solicitar informaes especficas que so extradas do banco de dados e visualizadas. Para o usurio mais sofisticado, o site oferece a funo de criar conjuntos de dados que podem ser utilizados atravs de softwares estatsticos tais como o SAS. Vamos a seguir descrever brevemente outra experincia de referncia aos nossos propsitos, agora no mbito domstico da rea de sade no Brasil. 1.2.2. O Caso SUS No atual cenrio de debates em torno da constituio de um Sistema nico de Segurana Pblico (SUSP), a discusso da constituio de um Sistema de Informao em Segurana Pblica mostra-se fundamental, j que polticas e estratgias setoriais de comunicao e informao fazem parte da espinha dorsal de qualquer proposta de mudana nos modelos institucionais de gesto. Neste sentido, a experincia da reforma sanitria brasileira, a qual culminou na implementao do Sistema nico de
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Sade (SUS) no deve ser desprezada, dadas algumas similaridades entre o processo hoje vivido no setor de segurana pblica brasileiro e o vivido no setor sade. Assim, a anlise da trajetria de constituio do SUS, particularmente no tocante experincia do Sistema de Informao em Sade, pode oferecer alguma inspirao para a elaborao da arquitetura de um Sistema de Informao de Segurana Pblica. Na prtica o prprio avano da implantao do SUS, que tem como principais diretrizes de atuao poltico administrativa, a descentralizao da gesto dos servios e a participao popular, tornou necessria a descentralizao da produo das informaes em sade, de modo a possibilitar a gesto e definio de prioridades no plano do municpio, reconhecido como ente governamental autnomo com responsabilidades no tocante ao planejamento, organizao, controle e avaliao das aes e servios de sade. Neste sentido, produzir, gerenciar e divulgar informaes constitui elementos estratgicos, servindo para o fortalecimento das aes estatais. No campo da sade no Brasil, at a dcada de 70, grande parte dos indicadores de sade da populao era obtida indiretamente atravs de estimativas baseadas em dados censitrios e pesquisas amostrais, j que poucos estados possuam sistemas de informao que permitissem a obteno por mtodos diretos de indicadores epidemiolgicos. Os sistemas de informao criados nos anos 70 e 80 espelhavam a interveno centralizadora do Estado, a par de uma tecnologia de processamento de dados que exigia computadores de grande porte, e a inexistncia de recursos humanos qualificados disponveis para a gesto e produo de informaes. Este cenrio acabou por relegar as atividades de gerenciamento dos sistemas que abarcavam a introduo de crticas de dados, anlise de consistncia e a avaliao de cobertura para o nvel federal de gesto da sade. Nos anos 90, testemunhou-se a expanso dos sistemas de informao no plano municipal, o que foi bastante facilitado pela incorporao da informtica nos servios de sade. Entretanto, estes sistemas eram falhos, em funo da baixa cobertura levando a elaborao de indicadores pouco confiveis e que no refletiam a condies reais de sade da populao. Neste mesmo perodo, por iniciativa do Ministrio da Sade e da Associao Brasileira de Ps-graduao em Sade Coletiva (ABRASCO), foi realizado um diagnstico dos sistemas de informao em sade de abrangncia nacional o qual apontou dentre outros problemas: 1) falta de normatizao e padronizao dos documentos dos sistemas, 2) dificuldades de acesso informao, 3) dificuldade de compatibilizar a informao. Seguiu-se um grande esforo para superar os problemas existentes nos sistemas de informao de abrangncia nacional, o qual culminou na reviso dos documentos bsicos de coleta do Sistema de Informao de Mortalidade (SIM) e do Sistema de Informao de Nascidos Vivos (SINASC), criando-se Manual de Declaraes de bito e de Nascimento (DO e DN), obtendo-se assim padronizao das variveis existentes nestes instrumentos e documentando a definio destas variveis. Em 1996, o Ministrio da Sade, em conjunto com a Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS), criou a RIPSA (Rede Integrada de Informaes para Sade), a qual colocou-se como frum tcnico das diversas agncias produtoras de informaes de sade e usurios e definio dos indicadores bsicos de sade do pas, variveis mnimas de identificao do indivduo e da ocorrncia do evento, formulao de propostas de capacitao de recursos humanos, e identificao dos principais problemas na produo e disseminao das informaes em sade, avanando no processo de padronizao dos sistemas e compatibilizao dos sistemas de informao. Concomitantemente, o desenvolvimento de tecnologia pelo Departamento de Informtica do SUS (DATASUS)
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facilitou a produo e disseminao de informaes que hoje podem ser disponibilizadas com poucos meses aps a ocorrncia do evento. Assim, existem atualmente no pas 28 sistemas nacionais de informao sobre sade. Estes sistemas esto sob a gesto do Departamento de Informtica do SUS DATASUS e do Centro Nacional de Epidemiologia CENEPI, da Fundao Nacional de Sade (FUNASA), todos vinculados ao Ministrio da Sade. No quadro 1 abaixo so apresentados esquematicamente e a ttulo de exemplo os principais sistemas nacionais de informao de interesse para a sade. Quadro 2 Principais Sistemas Nacionais de Informao de Sade
Base de dados Sistema de Informaes de Mortalidade SIM Sistema de Informaes de Nascidos Vivos SINASC Sistema de Informaes Hospitalares autorizao de internao hospitalar SIH/SUS Sistema de Informaes Ambulatoriais autorizao de procedimentos de alta complexidade/custo SIA/ SUS (APAC) Sistema de Informao de Ateno Bsica SIAB Sistema de Notificao de agravos SINAN Atualizao anual Anual Mensal Instituio responsvel CENEPI CENEPI DATASUS Unidade de registro bito Nascimento Procedimento Unidade espacial de referncia Municpio, endereo* Municpio, endereo* CEP, endereo** Ano de criao 1975 1990 1981
Mensal
DATASUS
Terapia utilizada
CEP, endereo*
1997
Mensal Mensal
PACS/PSF CENEPI
Famlia Agravos sade
Microraea Bairro, endereo* 1995
* O registro de endereos nessas bases de dados mantido em arquivo separado e sigiloso nas secretarias municipais e estaduais de sade. ** O registro de endereos na base de dados do SIA/SUS (apac) mantido em sigilo pela DATASUS com uma cpia na Secretaria de Assistncia Sade (SAS) do Ministrio da Sade.
A experincia do SUS, principalmente no tocante s dificuldades vivenciadas na implementao e disseminao dos sistemas de informao, apontou uma srie de situaes que devem ser evitadas ou minimizadas a fim de um bom funcionamento de sistemas de informao, quais sejam: a captura manual de dados por falta de informatizao do sistema, o que gera trabalho via mltiplos instrumentos de coleta; a implementao de sistemas que carecem de integrao e de padronizao para representar e compartilhar informaes; o excesso de demandas dos nveis gestores centrais do sistema consumindo grande parte do tempo dos trabalhadores, a ausncia de documentao dos sistemas de informao, como manuais de instruo para coleta de dados, definio do fluxo de informaes e manuais de operao dos sistemas; a presena de diferentes verses dos softwares utilizados nos sistemas de informao e a introduo de mudanas operacionais no acompanhadas de explicaes necessrias para sua compreenso. Assim, a experincia de implantao de um sistema de informao nos sugere que ela deve ser acompanhada no mnimo de: (a) Documento padro para captao de dados; (b) Manuais de instruo para coletas de dados; (c) Manuais de operao
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do sistema; (d) Embasamento legal para funcionamento do sistema (leis e portarias); (e) Definio de fluxos de documentos e informaes; (f )Definio de indicadores; (g) Capacitao de recursos humanos para operao do sistema.
2. Perspectiva Federal
A criao da rede que compe o Sistema de Gesto do Conhecimento do SUSP segue mltiplos objetivos que se diferenciam segundo o usurio do sistema. Por esta razo, os sistemas de informaes dentro do contexto do SUSP podem ser vistos sob perspectivas diferentes. A primeira delas refere-se a sua esfera de abrangncia: municipal, estadual e federal. Outra perspectiva refere-se caracterstica dos sistemas de informaes, os quais podem ser considerados como gerenciais ou transacionais/ operacionais. Pode-se ainda caracterizar os sistemas gerenciais como sistemas para gesto da informao ou sistemas para a gesto do conhecimento. Independentemente da perspectiva a ser considerada, na definio de uma poltica que defina quais sistemas de informaes devem permear este contexto, deve-se zelar para que elas sejam facilmente acessveis e forneam transparncia e confiabilidade s aes executadas pelos rgos de segurana estatal. A figura abaixo esquematiza estas diferentes possibilidades. Ressalte-se o sentido de alimentao ascendente mostrado na figura, visto que as informaes nos nveis municipal e estadual alimentam o nvel federal. Quadro 3 Sistemas transacionais e gerenciais de segurana pblica
Podemos contar com a existncia de pelo menos cinco pblicos diferenciados com usos especficos para cada um deles: Secretarias Estaduais de Segurana Pblica fornecer informaes necessrias na elaborao de diagnsticos para o planejamento de polticas estaduais de segurana pblica. Organizaes Policiais fornecer informaes necessrias para o desenvolvimento de relatrios comparativos da realidade vivida pelos diferentes estados, de maneira a qualificar o processo de planejamento e implantao das aes policiais.
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Secretaria Nacional de Segurana Pblica fornecer informaes fundamentais para o acompanhamento da implantao das polticas estaduais de segurana pblica e fornecimento de informaes para a sociedade civil aprimorar suas formas de participao na estruturao e implementao das polticas pblicas de segurana. Pesquisadores da rea de Segurana Pblica fornecer informaes fundamentais para incrementar o carter prtico das pesquisas desenvolvidas na rea de segurana pblica. Sociedade Civil fornecer informaes fundamentais para aumentar o conhecimento da sociedade civil sobre a segurana pblica e, assim, dar mais contedo participao da sociedade civil nos debates para planejamento e implantao das polticas segurana pblica.
2.1 O sistema de Gesto da Informao do Sistema nico de Segurana Pblica

Um dos aspectos importantes a ser ressaltado que o sistema proposto inclui componentes informacionais tanto de registros administrativos quanto de surveys populacionais, para que nem toda a informao do sistema fique sob controle das agncias de justia criminal. Isto aumentar a legitimidade destas estatsticas, levando a que a percepo pblica do problema da criminalidade no esteja sob o controle apenas das agncias da justia criminal. O sistema tambm contm informaes descritivas sobre as agncias envolvidas no sistema de justia criminal como, por exemplo, recursos e pessoal. O programa de Gesto do Conhecimento do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) visa a estabelecer polticas de comunicao e cooperao vertical entre estado, municpios e governo federal, bem como, em um sentido horizontal dentro de cada um desses nveis, estabelecer polticas de coleta, integrao e divulgao da informao para os rgos/setores envolvidos localmente nas aes de Segurana Pblica. O sistema aqui proposto obedece a uma concepo para constituio de uma Rede Integrada de Informaes para a Segurana Pblica. Trata-se de uma estratgia de articulao inter-institucional destinada a propiciar a disponibilizao adequada, oportuna e abrangente de dados bsicos, indicadores e anlises de situaes sobre as condies de segurana pblica e suas tendncias no pas, com vistas ao aperfeioamento da capacidade de formulao, coordenao, gesto e operacionalizao de polticas e aes pblicas dirigidas segurana pblica. A concepo da Rede est balizada no reconhecimento dos seguintes problemas sntese da rea de informaes em segurana pblica no Brasil: (I) a informao no adequadamente utilizada como um requisito fundamental do processo de decisocontrole aplicado gesto de polticas e aes de segurana pblica; (II) os sistemas de informao existentes so desarticulados, insuficientes e imprecisos, e no contemplam a multicausalidade dos fatores que atuam na determinao da violncia e da criminalidade; (III) inexistem processos regulares de anlise da situao de segurana pblica e de suas tendncias, de avaliao de servios e de difuso da informao. De outra parte, observa-se que as necessidades atuais de informao na rea de segurana pblica podem ser agrupadas nos seguintes campos: (I) formulao de polticas pblicas e programas governamentais anlise de condies de segurana pblica, suas tendncias e relaes intersetoriais; induo do desenvolvimento cientfico
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e tecnolgico; (delineamentos estratgicos da ao governamental); (II) gesto do SUSP planejamento estratgico e desenvolvimento institucional; formulao de diretrizes de financiamento; conduo, avaliao e controle das aes e servios; (III) mobilizao de recursos aprimoramento de mecanismos e instrumentos de cooperao tcnica nacional e internacional; desenvolvimento de recursos humanos; formulao de acordos e projetos para a potencializao de fontes de financiamento; e (IV) difuso pblica acompanhamento das condies de segurana pblica no Brasil e da posio do pas no contexto internacional; orientao da populao; produo cientfica.
2.2 Sistema de Indicadores Sociais e de Segurana SISS

2.2.1 Objetivos Gerais O Sistema de Indicadores Sociais de Segurana (SISS) visa a estimular a coleta, anlise e divulgao de informaes sobre o problema da criminalidade e da violncia, bem como estratgias eficazes de controle, orientando-se pelo princpio da difuso pblica das informaes. Neste sentido prope-se criar uma base de dados com informaes sobre criminalidade, violncia e justia no Brasil, para que possa servir de base para formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas de segurana pblica. Os objetivos do SISS so os seguintes: (I) dispor de bases de dados consistentes, atualizadas, abrangentes, transparentes e de fcil acesso; (II) articular instituies que possam contribuir para o fornecimento e crtica de dados e indicadores, e para a anlise de informaes, inclusive com projees e cenrios; (III) implementar mecanismos de apoio para o aperfeioamento permanente da produo de dados e informaes; (IV) promover interfaces com outros sub-sistemas especializados de informao da administrao pblica; (V) contribuir para o aprofundamento de aspectos ainda pouco explorados, ou identificados como de especial relevncia para a compreenso do quadro de segurana pblica brasileiro. 2.2.2 Caractersticas Gerais O SISS est estruturado a partir de duas possibilidades de obter informaes a respeito de criminalidade, violncia e sobre as organizaes de polcia e justia. (a) Fontes secundrias: Dados oficiais e registros administrativos; (b) Produo de dados: Observaes diretas; Surveys de vitimizao e auto-resposta; Observaes experimentais. A montagem dessas vrias frentes de informaes deve-se ao fato de que no existe uma frmula nica de classificao, mensurao ou definio de delitos criminosos. Cada organizao encarregada do processamento de crimes e criminosos os classifica de acordo com seus objetivos e orientaes. O SISS est dividido em trs grandes mdulos. O primeiro deles dever conter informaes coletadas a partir de dados disponveis nas agncias oficiais encarregadas da produo de informaes a respeito de crimes e criminosos, bem como das prprias agncias da justia criminal (polcias, promotoria, juizes e prises). O segundo diz respeito produo de informaes complementares s fontes oficiais. O terceiro refere-se estrutura j existente do INFOSEG, e dirige-se para a organizao de um cadastro criminal. Logo a seguir, descreve-se com mais detalhes esta estrutura de informaes.
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Quadro 4 Proposta de Organizao de um Sistema Federal de Informaes
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2.2.3 Estrutura do Sistema de Informaes O SISS est estruturado em trs mdulos que, por sua vez, dividem-se em submdulos: 2.2.3.1 Mdulo Informaes Oficiais de Segurana Pblica Registros oficiais e administrativos so produzidos por organizaes policiais, hospitais de pronto-socorro e organizaes encarregadas da emisso de atestados de bito dentre outras. Este mdulo dever organizar as informaes disponveis sobre as organizaes policiais e judicirias (polcias, promotoria, varas criminais, prises), bem como da criminalidade, violncia e criminosos Para tal, estar dividido em dois sub-mdulos: a) Sub-Mdulo Informaes sobre Organizaes Sistema Justia Criminal Assim, sero coletadas informaes que permitam uma avaliao mnima a respeito da performance das organizaes da justia criminal. Organizaes policiais Quadro 5
Nmero de policiais efetivos Recursos materiais Nmero de inquritos oferecidos Natureza das prises Nmero de civis mortos Recursos tecnolgicos Razo de policiais em atividades meios e fins Nmero de denncias e ocorrncias (viaturas, informtica etc.) Nmero de prises efetuadas pela polcia judiciria ao Ministrio Pblico Nmero de policiais mortos em atividade (flagrante, averiguaes etc) Atividades de policiamento comunitrio em confronto com a polcia Centros de anlise criminal e informacionais
Justia3 Sugere-se o seguinte modelo de dados sobre o Movimento Judicirio a serem coletados na Varas Criminais
3 As informaes relevantes para a Justia e Estabelecimentos prisionais foram extradas de INDICADORES SOCIAIS DE CRIMINALIDADE. Trabalho elaborado de acordo com o convnio SG n 033/86 e o Termo de Renovao SG-003/87, celebrados entre a Fundao Joo Pinheiro (FJP) e o Ministrio da Justia Programa Ruas em Paz. No que diz respeito ao movimento judicirio, ele busca incorporar o modelo de informaes sobre o Movimento dos Inquritos e Processos que se encontra na publicao Crimes e Contravenes, do Servio de Estatstica Demogrfica, Moral e Poltica do Ministrio da Justia para o antigo Estado da Guanabara (Brasil, Ministrio da Justia, 1972). Este trabalho nos oferece dados sobre o total de inquritos apreciados e total de pessoas implicadas, por tipo de delitos. * Estas informaes devem ser especificadas por Motivo Determinantes.
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Recursos humanos e materiais Nmero de inquritos recebidos no ano Nmero de sentenas Condenatrias no ano*
Caractersticas sociais promotores e juzes Nmero de inquritos vindos do ano anterior Extenso da pena privativa de liberdade (menos; de dois anos; de dois a quatro anos; de quatro a dez anos; de dez a quinze anos; mais de quinze anos) por motivo determinante.
Pessoal existente na justia criminal: promotores, juizes, defensores pblicos, Recursos tecnolgicos e informacionais oficiais de justia, outros
Estabelecimentos Prisionais Quadro 6

Recursos humanos e materiais Condenados existentes por tipos de unidades Movimento de presos durante o ano Tipos de unidades prisionais penitencirias, presdios, Outras Extenso da pena imposta por motivo determinante da priso Infopen
Percia Recursos humanos, matrias, tecnolgicos e de comunicao b) Sub-Mdulo Criminalidade e Violncia Esta parte dirige-se coleta de informaes sobre os crimes e criminosos, no sentido de montar uma base de informaes sobre variveis relevantes para descrio das caractersticas sociais de presos, implicados, indiciados, denunciados, condenados e apenados em estabelecimentos prisionais. Alm disso, buscam-se informaes a respeito das circunstncias e dos aspectos scio-temporais de ocorrncia dos delitos. A combinao de distintas fontes crucial para a montagem deste sub-mdulo. Alm disso, a possibilidade de inseri-los em uma base de ocorrncias geoprocessadas dever ser o horizonte de organizao desta base de dados. b-1) Ocorrncias Polcia Militar Ocorrncias policiais: tipo, local, data, hora, dia, ms. b-2) Informaes Polcia Civil Inquritos: caractersticas sociais dos indiciados Relacionamento agressor e vtima Motivaes b-3) Justia Caractersticas Individuais dos Indiciados em Inquritos nas Varas Criminais por Motivo Determinante. Caractersticas Individuais dos condenados por motivo determinante.
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b-4) b-5) c)
Estabelecimentos Prisionais Caractersticas Individuais por Motivo Determinante da Priso. Percia Dados identificao criminal Quais informaes coletar? Tipos de crimes Homicdios Tentativa de homicdio Estupro e atentado violento ao pudor Roubo Roubo a mo armada Roubo de veculo Roubo de veculo a mo armada Seqestro Trfico de entorpecentes Assaltos a transeuntes
Caractersticas dos presos: Sexo, Idade, Emprego, Etnia, Antecedentes Criminais, Estado Civil e Instruo
2.2.3.2 Mdulo Produo de Informaes em Criminalidade e Violncia Conforme ressaltado anteriormente, no desejvel que as organizaes oficiais detenham o monoplio da informao. A necessidade de formas alternativas de dados ser uma maneira de aumentar o accountability dessas organizaes, alm de serem formas importantes de suplementar e qualificar os dados com os quais elas trabalham. a) Sub-Mdulo Pesquisa Sugere-se que este sub-mdulo seja composto por um programa contnuo de produo de informaes atravs de pesquisas de vitimizao e avaliao de medo, que podem ainda ser complementada por questes de avaliao institucional a respeito das polcias e da justia, alm de questionrios auto-respondidos. Pesquisas de vitimizao so aquelas que procuram conhecer detalhadamente a freqncia e a natureza da ocorrncia de crimes. Seu objetivo central est em obter informaes sobre as vtimas, os agressores e seu relacionamento com as vtimas, alm das circunstncias de sua ocorrncia (hora e local de ocorrncia, uso de armas, conseqncias econmicas etc), atravs de entrevistas feitas junto a membros da populao. Tornam possvel, tambm, o conhecimento de informaes suplementares da experincia das vtimas com o sistema de justia criminal e sobre medidas tomadas para autodefesa. Investigaes desta natureza permitem ainda qualificar as estatsticas criminais produzidas pelos sistemas de justia e polcia, proporcionar aos planejadores de polticas de segurana pblica informaes sobre a natureza e a extenso dos crimes e o que habitualmente leva as pessoas a reportarem crimes polcia, alm de avaliar a percepo do pblico a respeito da atuao do Estado numa rea crucial para a consolidao de instituies democrticas: a da segurana pblica.
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b) Sub-Mdulo Programas Aplicados de Pesquisa Este sub-mdulo buscar, atravs dos canais de financiamento de pesquisa do governo federal, induzir pesquisas em temas que sejam de interesse das autoridades pblicas de segurana, bem como alvo de preocupao da populao. Uma iniciativa desta natureza j est sendo patrocinada pela Senasp, atravs dos concursos de pesquisas aplicadas, lanado no ltimo ano, que deveriam ser replicadas no interior de uma linha de financiamento contnuo de pesquisas de interesse para polticas pblicas. 2.2.4. Funes dos Sistemas de Informao A estrutura do sistema proposto montada a partir da coleta de dados distribuda por distintos nveis de governo, e ao longo de diversas instituies oficiais e civis. A natureza das informaes coletadas, bem como a finalidade para o qual elas so registradas que determinaro sua funo. Informaes podem ser utilizadas para fins administrativos e de contabilidade organizacional a respeito dos recursos humanos e materiais disponveis na organizao. Trata-se de saber a quantidade e qualidade dos recursos disponveis, bem como a natureza das atividades exercidas a fim de resolver problemas de natureza da gerncia interna das organizaes. Informaes tambm podem ser utilizadas para fins operacionais, com vistas s metas e fins ltimos das organizaes que, no caso da segurana pblica, significa aumentar a qualidade de vida da populao atravs do aumento do controle de crimes e da sensao de segurana. Informaes aqui so tomadas como elementos para o desenvolvimento de estratgias operacionais das organizaes que compem o sistema de justia, buscando incrementar a eficincia e efetividade de suas aes. A tabela abaixo discute as conseqncias que o tipo e a funo das informaes que iro compor o SISSP tem para o gerenciamento da segurana pblica. Quadro 7 Utilizao de distintos tipos de informao para fins diversos
Tipo Funo Administrativo Operacional Agregado (A) Comparao (B) Monitoramento e Avaliao Incidentes (C) Gerenciamento (D) Gesto Operacional
Dois tipos de informao podem ser utilizados para a realizao destas atividades: elas podem ser usadas de forma agregada, agrupando certo nmero de casos a partir de uma unidade qualquer seja uma organizao, unidade geogrfica, grupos de idade ou tipos de crimes. Os dados constantes do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal (SINESPJC) da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, por exemplo, so o resultado agregado de vrios tipos de ocorrncias criminais e caractersticas de pessoas. Ou, ento, podemos dispor de informaes na forma de incidentes, organizadas caso a caso, sejam eles indivduos, processos, fichas de pessoas ou eventos criminais. Incidentes so dados brutos transformados em informao
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armazenados caso a caso. Boletins de ocorrncia das polcias militares so incidentes que relatam eventos relativos a crimes; inquritos policiais relatam uma investigao que contm informaes sobre criminosos e vtimas; denncias e processos so incidentes formulados a partir de pessoas denunciadas, fichas prisionais etc. O nvel de agregao de dados depende de uma srie de fatores que tm a ver com a tecnologia disponvel, com o treinamento das pessoas na coleta de dados e com a centralidade dessas atividades no interior das organizaes. Por outro lado, a funo que estas informaes cumprem no interior dessas atividades tem a ver com mecanismos de gesto estratgica, ttica e operacional, que so heterogeneamente utilizados nas organizaes do sistema de justia brasileiro. As conseqncias so diferentes para cada nvel de governo. Vamos ver em detalhe as diversas possibilidades de interao. As tabelas abaixo so especificaes da tabela 1, na qual relacionam-se as bases de dados especficas, com a indicao das unidades responsveis pela coleta e manuteno. Como estamos falando de uma concepo em rede, estas organizaes podem ser municipais, estaduais ou federais. Tambm podem participar ONGs, universidades e centros de pesquisa. Alm disso, indicado tambm qual a perspectiva de implementao destas bases. Em alguns casos, esta informao j est disponvel na Senasp/MJ, ou ento est em vias de se concretizar no curto prazo. Em outras situaes ela pode ser produzida atravs de pesquisas ou da organizao de dados j existentes a nvel estadual ou federal no mdio prazo. Finalmente, em alguns casos ela dever ser produzida desde as etapas iniciais, exigindo esforos de longo prazo. Naturalmente, todo este esforo est sujeito a negociaes de natureza poltica. Alm disto, dada a heterogeneidade dos estados e das cidades, existem situaes mistas em que a implementao ir variar do curto ao longo prazo. 2.2.4.1 Informaes Comparativas A primeira clula (A) refere-se aos dados agregados que tm fins administrativos. Trata-se de informaes cujo objetivo comparar situaes distintas a partir de um mesmo conjunto de informaes. Assim podemos ter: Federal: Neste nvel, trata-se de obter informaes que permitam uma perspectiva comparada a respeito dos recursos policiais e de justia nos estados, de forma a visualizar reas de interveno estratgica atravs de polticas de induo seja no mbito do treinamento e qualificao, seja na introduo de tecnologias de comunicao, e informao. Todas estas bases podem ser ampliadas para incluir mais informaes sobre atividades das polcias, e serem replicada a cada dois anos. Quadro 8
Bases de Dados Planilha de Registros Policiais (Policia Civil e Policia Militar) nos moldes do Uniform Crime Report americano Planilha Perfil Organizacional (Polcia Militar, Polcia Civil, Polcia Tcnica, Guarda Municipal, Ouvidoria e Corregedoria) Unidade Responsvel SENASP Perspectivas de Implementao Curto Prazo
SENASP
Curto Prazo
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Planilha de Cadastro de Crimes Letais Planilha de Controle da Atividade Policial (Ouvidorias e Corregedorias)
SENASP SENASP
Curto Prazo Longo Prazo
Pesquisa Organizao das Guardas Municipais sobre as atividades, equipamento e treinamento utilizados pelas organizaes municipais pode ser replicada a cada dois meses SENASP Sistema de Informaes Prisionais que permite estabelecer uma base comparativa para os 1185 estabelecimentos prisionais brasileiros, que congregam uma populao carcerria de 116.288 pessoas, no qual trabalham 27.856 funcionrios. Dados genricos sobre recursos humanos e materiais da Justia e do Ministrio Pblico hoje so virtualmente inexistentes para efeito de planejamento do Ministrio da Justia, embora existem de forma mais ou menos sistemtica nos estados
Curto Prazo
DEPEN
Curto Prazo
MJ
Curto Prazo
Estadual: A gesto estratgica dos recursos humanos e materiais para os executivos estaduais pode vir a ser incrementada na medida em que se constituam sistemas de informao de recursos humanos, materiais e de informaes de crime no mbito das secretarias estaduais de defesa social, de justia e do Ministrio Pblico. A montagem destes sistemas pode vir a ser parte importante dos Planos Estaduais a serem submetidos ao Fundo Nacional de Segurana Pblica. Quadro 9
Bases de Dados Distribuio de Recursos Humanos e Materiais Cadastro de Informaes Prisionais do INFOPEN Unidade Responsvel Secretarias Estaduais DEPEN Perspectivas de Implementao Curto Prazo Mdio Prazo
Municipal: Relatrio das condies de vida intramunicipal a partir de dados socioeconmicos, informaes de segurana pblica bem como do levantamento de equipamentos de proteo social. Muitos municpios brasileiros j vem adotando os relatrios produzidos pelo IBGE, e sistemas como o Atlas do Desenvolvimento Humano (http:// www.pnud.org.br/index.php?lay=inst&id=atl3) para orientar suas polticas de desenvolvimento social. 2.2.4.2 Informaes Estratgicas: Monitoramento e Avaliao4 A segunda clula refere-se a um conjunto de informaes agregadas, mas com propsito mais operacional com vistas a monitoramento e avaliao de polticas, projetos e programas. Trata-se de obter informaes que permitam acompanhar de
4 Muitas destas informaes encontram-se nos sistemas de gerenciamento de pessoal das respectivas instituies e podem vir a ser compartilhadas num sistema de gerncia de pessoal que contenha informaes funcionais.
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forma metdica o que est ocorrendo atravs de dados oficiais e de pesquisas e surveys de vitimizao. Federal: O governo federal necessita instrumentos de avaliao e monitoramento que possam subsidiar: Quadro 10
Bases de Dados Avaliao dos Planos Estaduais de Segurana Distribuio de Recursos Financeiros Induo de Programas e Polticas Treinamento e Qualificao Profissional Avaliao Institucional e Qualificao dos dados Perfis de Vitimizao Unidade Responsvel SENASP SENASP SENASP SENASP SENASP SENASP Perspectivas de Implementao Curto a longo prazo Curto prazo Longo prazo Curto prazo Mdio prazo Mdio prazo
Estadual: da mesma maneira os governos estaduais tm que monitorar e avaliar: programas e performance organizacional para efeitos de gesto estratgica Quadro 11
Bases de Dados Desempenho de unidades operacionais policiais Condies prisionais Perfil da populao prisional Avaliao institucional das polcias Treinamento e qualificao profissional Unidade Responsvel Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Perspectivas de Implementao Curto a longo prazo Mdio prazo Mdio prazo Curto a longo prazo Curto a mdio prazo
Municipal: a complexidade dos problemas que se apresentam a os municpios requer o desenvolvimento de instrumentos para: Quadro 12
Bases de Dados Monitoramento e avaliao de projetos relacionados a desordens e delitos de qualidade de vida Focalizao de projetos de preveno voltados para distintos grupos sociais e locais do espao urbano Indicadores Sociais Unidade Responsvel Secretarias Municipais Perspectivas de Implementao Mdio a longo prazo
Secretarias Municipais Secretarias Municipais
Mdio a longo prazo Curto e mdio prazo
2.2.4.3 Atividades de Gerenciamento Ttico Nesta clula termos informaes de natureza distinta, que so os incidentes e casos que podem posteriormente vir a ser agregados seja para efeitos de comparao, ou seja, para efeitos de gesto estratgica no nvel administrativo. Trata-se de melhor alocao de recursos humanos e materiais tendo em vista resultados no incremento das condies de segurana e sensao de medo.
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Federal: neste nvel, devemos dispor de dados para gesto ttica relacionadas s atividades de inteligncia e planejamento da polcia federal e da justia federal nos estados. Quadro 13
Bases de Dados Informaes sobre crimes especficos, tais como invases de terra Atividades de inteligncia policial (crime organizado e trfico de drogas) Justia Federal Presdios federais Unidade Responsvel MJ e Polcia Federal MJ MJ MJ Perspectivas de Implementao 2 1 3 2
Estadual: A nfase aqui so os sistemas de despachos e atendimentos integrados entre os rgos que compem o sistema de defesa social, includos bombeiros e ministrio pblico. O desenvolvimento de sistemas de informaes mapeadas ser a referncia para a integrao das diversas bases de dados, e para compartilhamento com outros rgos da administrao pblica. Quadro 14
Bases de Dados Centros Integrados de Operaes Sistema de Informao Policial Justia Infncia Unidade Responsvel Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Perspectivas de Implementao Curto a longo prazo Curto a longo prazo Curto a longo prazo
Municipal: sistemas de informaes para fins de segurana no nvel ttico ainda so novidades no mbito municipal, e os planos municipais podem ser orientados na direo de sua montagem. A articulao com outras reas de pode ser de interesse dos municpios. Quadro 15
Bases de Dados Sistemas de monitoramento de condies sociais e desordem pblica Gerenciamento de Guardas Municipais Unidade Responsvel Perspectivas de Implementao Mdio e longo prazo Mdio e longo prazo
Secretarias Municipais Secretarias Municipais
2.2.4.4 Gesto Operacional Esta clula refere-se ao planejamento operacional nas atividades de ponta, que envolvem vrios nveis de gerncias de problemas. Boa parte das atividades dos Gabinetes de Gesto Integrada e de foras tarefa para fins especficos pode partir deste nvel de organizao das informaes.
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Federal Quadro 16
Bases de Dados INFOSEG Controle de Armas Trfico de drogas e crime organizado Percia Criminal Unidade Responsvel SENASP PF PF PF Perspectivas de Implementao Curto prazo Curto prazo Curto prazo Curto prazo
Estadual Quadro 17
Bases de Dados Planejamento operacional de atividades Centros de anlise criminal e mapeamento Planejamento operacional de atividades Percia criminal Unidade Responsvel Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Secretarias Estaduais Perspectivas de Implementao Curto a longo prazo Curto a longo prazo Curto a longo prazo Curto a longo prazo
2.3. Sistemas de Gesto do Conhecimento

A gesto do conhecimento(GC) enfatiza o aspecto da formalizao e compartilhamento do conhecimento. Polticas de registro e acesso de melhores prticas, bem como formalizao de experincias onde o conhecimento tcito est envolvido, devem assim ser realizadas. Alm disso, a criao de um banco de talentos e o mapeamento de competncias a partir do mesmo so atividades primordiais neste contexto. Sistemas de informaes (SI) para auxiliar a Gesto do conhecimento facilitam a troca de experincias e resoluo coletiva de problemas. A GC envolve ainda um forte investimento em mudana cultural o que, no caso da Segurana Pblica, se trata de tarefa monumental. Muitos so os profissionais do conhecimento na Segurana Pblica: delegados, investigadores, comandantes, peritos, etc. Eles realizam tarefas de anlise, planejamento, investigaes, estudos, pesquisas, associaes e muitas outras que envolvem uso e/ou produo de conhecimento a partir de informaes diversas. Como um dos pilares da GC a propriedade de se compartilhar conhecimento, partese do princpio de que o que se sabe pode ser til a outros e, por isso, deve-se estar aberto troca de experincias. Esta filosofia est longe de ser disseminada no ambiente dos rgos policiais. A cultura reinante a de guetos de conhecimento. Creio ser um de nossos desafios definir estratgias, polticas, mtodos e ferramentas para se conseguir avanar nesta rea. Algumas iniciativas j em implantao pela SENASP neste sentido so: ormao de comits Regionais de Excelncia dedicados a difundir pelos F estados as melhores prticas, estratgias e tecnologias adotadas pelas agncias de Segurana Pblica e Justia Criminal; elo de qualidade SENASP para a avaliao, classificao, padronizao e S certificao das prticas, estratgias e tecnologias adotadas pelas agncias de Segurana Pblica e Justia Criminal;
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bservatrio de Segurana Pblica, em parceria com uma rede de instituies O estaduais, municipais, universitrias e da sociedade civil, capaz de identificar, certificar e premiar as melhores prticas, estratgias e tecnologias em segurana pblica no Brasil; Outras devem ser induzidas de imediato tais como: ontagem de centros de anlise criminal nos Gabinetes de Gesto Integrada; M ormao em larga escala de analistas de crime no nvel operacional das F organizaes envolvidas; stmulo pesquisa como base das atividades operacionais; E ormao intensiva, em nvel de ps-graduao, dos operadores estratgicos F e operacionais de polcia e justia em anlise de polticas pblicas.
3. Perspectiva Estadual
A existncia de duas ou mais polcias atuando no contexto estadual requer um esforo constante de integrao de aes visando a racionalizaes e maior eficcia nas aes. A informao um dos fatores que pode agir como integrador neste processo, pois a percepo e tratamento nico da mesma fator determinante para obteno destes objetivos. Desta forma, o sistema estadual de segurana pblico deve contemplar a gesto integrada das informaes inseridas neste contexto. Independentemente da estruturao das polcias, em linhas gerais, o nvel estadual de tratamento da informao na segurana pblica est ligado prtica delituosa de transgresso a lei (crime). Cabe aos atores que representam a segurana pblica reduzir ou manter sob controle a ocorrncia de crimes. Esta reduo ocorre basicamente em duas formas: impedir que um crime acontea e, caso ele tenha ocorrido, dissuadir sua repetio atravs da identificao, apreenso e punio dos culpados. O principal ator externo ao contexto policial o cidado, cuja sua segurana a razo de ser da polcia. A interao do cidado com os atores policiais feita, em essncia, de trs formas: pedido de socorro, prestao de queixas e prestao de informaes. Cada uma dessas aes gera diferentes procedimentos dos atores policiais em busca do objetivo maior de reduzir a criminalidade. Um outro agente externo importante nesse contexto o poder judicirio, pois tem a tarefa de punir os culpados, com base nos procedimentos policiais de relato e/ou elucidao dos eventos criminosos. Ao fazer isto, a justia interage com a polcia, inclusive para ordenar a apreenso de cidados transgressores da lei. Sob esta tica, os principais sistemas de informao ligados diretamente s aes policiais que podem ser desenvolvidos neste contexto so os seguintes: entro Integrado de Atendimento de Emergncia com um sistema de C informao para auxilio a recepo de chamados e atendimento ao cidado; olcia Judiciria com sistema de informao para registro e tratamento de P ocorrncias policiais; olcia Tcnico-cientfica com sistemas de informaes para tratamento das P informaes relativas s identificaes civis, criminais e de medicina-legal; Inteligncia Policial para registro e tratamento de informaes coletadas por agentes de inteligncia;
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orregedoria dos rgos de polcia para tratamento de informaes relativas C ao acompanhamento e avaliao dos procedimentos realizados pelos rgos de segurana.
3.1. Centro Integrado de Operaes CIOPS

A filosofia do CIOPS fundamentada na idia da integrao das aes de segurana entre os rgos envolvidos. Visa-se, ao atuar em um mesmo espao fsico (ou interligados por intermdio de uma rede de voz e dados de alta velocidade) de forma integrada, realizar de forma complementar e harmnica as atividades de atendimento de emergncia racionalizando o uso dos recursos e obtendo uma maior eficcia neste atendimento. Esse modelo de central de atendimento (call center) oriundo das centrais de emergncia estabelecidas inicialmente nos Estados Unidos da Amrica e hoje em funcionamento em diversos pases, podendo o nmero nico 911 acionado pelos cidados para atendimento de qualquer tipo de emergncia. Atendimento relativo a crimes, acidentes, desastres naturais, etc. podem ser socorridos atravs desta central.
Funcionalidades Gerais do SOS

Os principais atores existentes no CIOPS so os atendentes telefnicos / atendentes de informao e os despachantes (e seus respectivos supervisores). O atendente realiza primeiramente o atendimento das chamadas atravs da digitao das informaes relativas ocorrncia. As chamadas telefnicas so automaticamente direcionadas pelo sistema atravs de uma central telefnica digital. Este aparelho identifica as linhas livres reduzindo chamadas ocupadas para o CIOPS. Outra funo do SOS a identificao automtica do local da chamada que est sendo realizada e posicionamento do mesmo no mapa digitalizado da cidade. Dessa forma, pode-se reduzir o nmero de trotes e o mau uso da frota em chamadas desnecessrias. Todas as conversas telefnicas oriundas de chamadas do nmero nico, bem como as conversas entre os despachantes e as patrulhas so gravadas. Isto permitir o esclarecimento de possveis queixas sobre a qualidade do atendimento prestado pelos envolvidos no SOS. De posse dos dados da ocorrncia e assim do endereo do fato, o sistema de informaes geogrficas que est embutido no SOS possibilita a consulta de informaes do local, tais como hospitais e logradouros prximos, tipo de cobertura da pista, mo de direo, jurisdio policial, referncias para mapas e/ou guias cartogrficos. Em um segundo tempo, o sistema auxilia os despachantes no envio das patrulhas, policiais e equipes para o atendimento de fatos emergenciais, podendo sugerir a viatura mais prxima ao local da ocorrncia. Eles podero igualmente acompanhar e controlar o atendimento das ocorrncias tendo assim o controle exato da disponibilidade das patrulhas. Para isto, o SOS utiliza tcnicas de monitoramento de viaturas via sinais de satlites GPS, que permite a localizao das patrulhas no mapa digitalizado da regio que est sendo atendida. Uma caracterstica importante do SOS a possibilidade de consulta imediata s bases de dados centrais atravs de computadores de bordo, das viaturas. Isto facilita a ao policial militar frente a situaes como furto de veculos, pessoas processadas (desaparecidas, foragidas ou com priso decretada), localizao de logradouros e necessidade de informaes sobre telefone de utilidade pblica. Outra caracterstica
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que podemos destacar que o SOS permite a gerao de estatsticas sobre a natureza das ocorrncias, facilitando a tomada de decises do corpo gerencial dos setores responsveis. Outra virtude do CIOPS a de criar mais de uma ocorrncia para uma nica chamada, caso o tipo de evento assim o exija. Por exemplo, se o evento for uma coliso, somente uma ocorrncia criada para um despachante da PM. Se o evento for uma coliso com vtima, dois eventos so criados, sendo um para a PM e outro os Bombeiros. Se o evento for uma coliso com vtimas sendo algumas fatais, a Polcia Civil tambm deve ser acionada, criando assim trs eventos distintos para cada um dos rgos de forma simultnea. Isto fundamental para garantir integrao, mas ao mesmo tempo a independncia dos rgos.
3.2. Sistema de Informao Policial-Judiciria SIPJ

Um sistema de informao pode apoiar o trabalho da polcia judiciria atravs da facilitao e agilizao dos servios prestados ao cidado, por policiais civis. atravs dos procedimentos policiais, tais como o Boletim de Ocorrncia BO, Termo Circunstanciado de Ocorrncias TCO e Inqurito Policial, que a Polcia Judiciria rene as provas necessrias para que o representante do Ministrio Pblico inicie a ao penal denunciando o criminoso. Todos estes procedimentos devem ser cobertos pelo SIP a fim de tornar a atividade policial mais eficiente. Para isto, visa-se interligar as delegacias de polcia para compartilharem as mesmas informaes atravs de um banco de dados unificado. A investigao policial e a elaborao de inquritos consistentes so de fundamental importncia na atividade policial e devem ganhar agilidade atravs do uso de solues computadorizadas. A informatizao dos distritos policiais e das delegacias especializadas visa a agilizar o registro das ocorrncias policiais e a possibilitar o acesso imediato s informaes, a fim de apoiar as unidades policiais nas investigaes e elaborao de procedimentos consistentes. O Sistema de Informaes Policiais Judicirias SIP tem por objetivo abranger todas as atividades realizadas dentro de uma delegacia, especializada ou no, como tambm interagir com os Institutos tcnico-cientficos (IML, Instituto de Identificao e Instituto de Criminalstica), com a Polcia Militar e CIOPS. Inicialmente enfocando o trabalho executado por uma tpica delegacia de polcia, o SIP disponibiliza a seus usurios o cadastro de todas as informaes referentes a um procedimento policial: caractersticas da ocorrncia, dados das pessoas envolvidas, objetos apreendidos, etc, ou seja, ele possibilita a confeco de: BOs, TCOs, inquritos e atos infracionais praticados por menores, acrescidos da impresso dos documentos relacionados com os mesmos. O SIP permite a incluso de mandados e documentos oriundos da justia, que so encaminhados para a Delegacia Especializada de Capturas, responsvel pelo trato e controle destas informaes, bem como o cadastro das prises de infratores, permitindo o cruzamento destas ltimas com os mandados existentes no banco de dados. Vale salientar que o cadastro de pessoas no banco de dados do SIP s processado uma nica vez. Isto , uma pessoa que inserida no sistema como vtima ter sua caracterizao armazenada e em qualquer outra circunstncia em que for necessrio registrar sua participao no SIP, ela ter suas informaes recuperadas. Com isso,
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economiza-se tempo na elaborao de outros procedimentos em que estas pessoas venham a se envolver. Alm destas macro-funes, o SIP tambm oferece outras caractersticas que podem ser utilizadas em todos os nveis de operao. Duas delas merecem destaque: Consulta Integrada, que recebe como parmetro principal de entrada o nome A do infrator e realiza uma pesquisa fontica no banco de dados retornando um resumo de todos os envolvimentos do infrator, como mandados, documentos, prises e procedimentos policiais; lbum Eletrnico de Fotos permite a realizao de uma consulta pelo nome O do infrator e suas caracterstica fsicas, retornando a fotografia daqueles que satisfizeram os critrios de busca. O SIP tambm permite a incluso dos dados referentes ao cadastro da identificao criminal de infratores que passam pelo Instituto de Identificao. O registro de ocorrncias com a obrigatoriedade da tipificao do fato, do endereo georeferenciado, do envolvimento de pessoas, veculos, armas e outros objetos que devem estar presentes em um sistema como o SIP, possibilita, entre outras, as seguintes vantagens: acilidade no controle do registro e acompanhamento de ocorrncias policiais F com a emisso on line dos boletins de ocorrncias; aior rapidez na identificao de criminosos envolvidos, com o uso de recursos M automatizados de investigao por diversos caminhos complementares para gerao de listas de suspeitos; aior facilidade na utilizao de dados e fotografias e na anlise de impresses M digitais atravs de terminais de computador; acilidade para administrao, organizao e manuteno dos arquivos de F ocorrncias e de identificao criminal; conomia de tempo para pesquisa de dados, fotografias, datilogramas e E documentos relacionados ou no a ocorrncia ou a indiciados; aior confiabilidade nas diversas estatsticas sobre criminalidade e sua carac M terstica; adronizao de procedimentos realizados nas delegacias policiais; P emocratizao no acesso s informaes pelas unidades policiais. D Outro aspecto importante que todos os dados inseridos no sistema referentes a um procedimento policial esto disponveis somente para a delegacia responsvel pelo mesmo. Informaes como depoimentos, portarias, concluses, dentre outras, no so visualizadas por outras delegacias. Visa-se, assim, a manter um certo grau de sigilo das informaes.
O SIPJ como Fator Integrador

O SIP permeia todos os rgos do sistema de segurana pblica, alguns rgos da administrao pblica estadual e mesmo de outras esferas. Por esta razo, o consideramos como fator integrador. A figura abaixo ilustra as principais integraes necessrias para o perfeito funcionamento do SIP.
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Figura 1 Integraes necessrias no SIP
CIOPS e Polcia Militar

As informaes bsicas controladas pelo SIP se referem ao cotidiano dos distritos da polcia judiciria. No entanto, uma ocorrncia criminal muitas vezes no informada primeiramente no distrito. Ela pode ser originada por uma chamada ao CIOPS ou por um fato de rua acompanhado por um policial militar. Nestes dois casos, a comunicao da ocorrncia pode nem chegar ao distrito policial ou chegar atrasada. A integrao das informaes de ocorrncias criminais feitas nestas fontes, com aquelas registradas no distrito policial, extremamente importante, mas ao mesmo tempo difcil de ser realizada. Esta integrao permite acompanhar a ocorrncia em todas as suas etapas e permite tambm se obter uma estatstica mais precisa do que de fato est ocorrendo na regio atendida. Atravs do nome da vtima, data, local e tipo da ocorrncia, o SIP far a busca nos arquivos do CIOPS de ocorrncias similares e as mostrar ao escrivo para que ele identifique qual delas se refere ocorrncia a qual a vtima presta queixa.
Justia Estadual
A realizao de procedimentos, por si s, no fator determinante da qualidade do trabalho policial. preciso que se possa determinar o quanto esses procedimentos foram considerados, na Justia, como corretamente realizados e que no final puderam ser concretizados. Tomando-se, por exemplo, um inqurito criminal onde se indicia um suspeito. A qualidade deste inqurito deve ser medida a partir da deciso da justia em levar o procedimento adiante e depois, em conseguir, atravs de julgamento popular, punir o indiciado. Em termos tcnicos, a integrao do SIP com o poder judicirio no difcil de ser realizada. preciso somente que o processo judicial tenha sua numerao vinculada numerao do inqurito policial. Tendo sido feito isso, basta o sistema informatizado da justia informar o resultado de seus processos polcia, para que o SIP possa atualizar a informao sobre o resultado final do inqurito. Evidentemente, que para que esta integrao seja realizada, pressupe-se que a Justia tenha um sistema informatizado que controle seus processos (o que j vem ocorrendo a nvel nacional). Deve-se somente enfatizar a necessidade deste sistema em prever a obrigatoriedade de que conste no bojo do processo judicial a informao do nmero do inqurito policial.
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Ministrio da Justia
O SIP deve integrar-se ao INFOSEG, preferencialmente, gerando automaticamente e on-line as informaes sobre mandado de prises e inquritos. Isto , a partir do momento em que um mandado de priso (ou qualquer outro documento relativo a um mandado como alvars de soltura, por exemplo) cadastrado no SIP, uma comunicao aos bancos do INFOSEG feita atualizando os mesmos. Da mesma forma que atualiza o INFOSEG, o SIP proporciona um acesso imediato e direto s suas bases.
DETRAN e DENATRAN
O SIP deve ter um mdulo para proporcionar a integrao com bancos de dados estaduais e nacionais sobre veculos automotores. Este mdulo dever cadastrar e controlar as informaes fornecidas quando da queixa de furtos/roubos e/ou recuperao de veculos em qualquer delegacia em que o SIP estiver instalado. Alm de registrar o furto/roubo do veculo, este mdulo responsvel por acionar o CIOPS, informando os dados da ocorrncia, de forma que a Polcia Militar seja acionada para recuperao do veculo. No sentido inverso, sempre que o CIOPS tiver a informao de recuperao de um veculo, a delegacia responsvel pela comunicao e a delegacia de furtos e roubos de veculos devem receber esta informao. Este mdulo deve prever igualmente a integrao com o cadastro de veculos do DETRAN de forma que as informaes da ocorrncia criminal alimentem este cadastro, impossibilitando alguma alterao cadastral no veculo ou em seu proprietrio. O SIP deve prover tambm acesso base de dados nacional de veculos que responsabilidade do DENATRAN. Desta forma, possvel consultar informaes sobre veculos de todo o pas, facilitando investigaes e/ou esclarecimentos sobre veculos envolvidos em ocorrncias criminais registradas no sistema.
Sistema Prisional
A integrao com o sistema presidirio deve ser efetuada no sentido de se obter informaes sobre o real paradeiro de pessoas recambiadas aos presdios. importante para o SIP ter conhecimento de fugas ou liberdades acontecidas para uma determinada pessoa para que sejam atualizados os registros referentes a esta pessoa. Sem a integrao entre sistema prisional e SIP, uma pessoa pode estar com mandado de busca em aberto e ser procurada pela polcia, mas de fato j estar presa. Outra situao problemtica acontecer uma fuga de uma pessoa sem que esta informao chegue ao SIP. Para que estes problemas no ocorram, deve-se integrar o sistema de controle de presos dos presdios com o SIP. Toda movimentao de presos, quer seja de entrada, sada ou transferncia, deve automaticamente ser atualizada no SIP. Alm disto, ressalte-se que um sistema para controle de visitas em presdios com controle de impresses digitais pode ser um outro ponto comum de integrao. O cadastro de visitantes e de suas impresses digitais oferece maior confiabilidade ao processo de monitoramento de visitas no presdio e ainda fornece interessantes subsdios aos diversos setores da Secretaria de Segurana Estadual, em especial ao setor de inteligncia, na realizao de investigaes.
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3.3. Sistema de Informao para Controle Externo (Corregedoria, Ouvidoria e Ministrio Pblico)
Os rgos de controle externo devem dispor de um sistema de informao que lhes permita fazer gestes mais pr-ativas em relao aos casos de abusos policiais, de tal forma a identificar problemas e focos geradores de disfunes das atividades policiais. O acesso s bases de informao disponveis para o sistema como um todo tambm dever ser garantido aos rgos de controle externo.
3.4. Sistema de Informao para Percia Criminal

A rea de Percia, por abranger uma gama ampla de atividades tcnicas e requerer atualizao tecnolgica permanente, carece de diversos mdulos tcnicos, funcionais e operacionais para o bom desenvolvimento das suas atividades, especialmente com relao integrao de informaes e aes em nvel local, estadual e nacional. Os Institutos e Laboratrios que formam a rea pericial de um Estado tm ou devem ter unidades tcnicas e operacionais no s nas Capitais, mas tambm no interior do Estado, cuja soluo est sendo preparada pelo GT-Percia no item Execuo da Atividade Pericial. Do ponto de vista sistmico, a percia apresenta as caractersticas ilustradas nas figuras A e E, respectivamente relativas a Intra-Institutos (Criminalstica, Identificao, Medicina Legal, Laboratrios); entre institutos; entre institutos e as instituies policiais do Estado e federais. Isto requer a viabilizao da infra-estrutura de sistemas de informao e de comunicao de dados para cada Instituto e, tambm da integrao das informaes entre os Institutos no nvel estadual.
4. Perspectiva Municipal: a Montagem de Geoarquivos

Quando estamos tratando de programas de preveno, temos que desenvolver um sistema de informaes que no esteja relacionado apenas aos dados de criminalidade, violncia e segurana pblica. A interveno em fatores de risco da violncia pressupe alguma indagao acerca de quais so eles, bem como de seu impacto na criminalidade. Alguns deles encontram-se expressos nos dados relativos segurana pblica. Outros, entretanto, devem se buscados no contexto socioeconmico no qual ocorrem os crimes, e da a necessidade de uma base extensa de informaes que no se relaciona apenas s agncias de justia e controle, mas a variveis que expressam este contexto e informaes sobre organizaes, e instituies que podem estar influindo positiva ou negativamente sobre os padres de criminalidade. A utilizao intensiva de tecnologias de informao tem promovido uma verdadeira revoluo silenciosa nas polcias do mundo. A criao de unidades de anlise de crimes tem se constitudo num dos principais suportes para o desenvolvimento de policiamento comunitrio e de soluo de problemas. Sistemas de informao tm servido para a deteco de padres e regularidades de maneira a dar suporte a atividades de policiamento, bem como para prestar contas comunidade sobre problemas relativos a segurana. Para tal, um conjunto de tcnicas e mtodos tem se desenvolvido para
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a identificao de hot spots, ou reas com alta incidncia de criminalidade, que tem servido de bases para o planejamento conjunto entre diversas agncias pblicas. Nas atividades de investigao, a montagem de bases de dados sobre suspeitos e modus operandi tem contribudo para incrementar a qualidade das investigaes. O Early Warning System Project da Polcia de Chicago uma das ilustraes paradigmticas no desenvolvimento desses sistemas. O sistema alimentado por: (a) fontes no policiais, tais como rgos da administrao pblica que cuidam de parques, escolas, trnsito, habitaes e prdios, igrejas etc.; (b) fontes policiais referentes s bases de dados sobre quadrilhas e gangs, servio de inteligncia, arquivos de homicdios, mapas de diversos tipos de crimes, dados de outros rgos de justia criminal etc.; (c) grupos comunitrios que produzem informaes resultantes de encontros formais e informais com a comunidade, informaes recebidas de outras agncias e associaes de programas de preveno. A recente experincia implantada em algumas cidades americanas atravs do NIJ denominada de COMPASS (Community Mapping, Planning, and Analysis for Safety Strategies) constitusse num bom exemplo de utilizao intensiva de dados de diversas origens. Seu objetivo justamente implementar sistemas de mensurao de eventos criminais e comunitrios que possam servir a propsito de planejamento e anlise. Assim, quaisquer bases de dados disponveis podem vir a compor um armazm de dados, que congregaria informaes criminais, comunitrias, informaes mapeadas e pesquisas de opinio e comportamento. Todos esses dados so processados pelo sistema que os encaminha a uma unidade de anlise, encarregada da identificao de hot spots. Esta informao disseminada posteriormente para os encarregados do policiamento de unidades especiais da polcia e para os rgos da administrao municipal envolvidos, alm da comunidade, associaes e organizaes da sociedade civil. Trata-se de uma estrutura que visa a integrar uma grande gama de informaes em um sistema nico que congregue a polcia e agncias pblicas e civis. A organizao desses dados em torno de um Sistema de Informao Geogrfica (SIG) torna possvel a integrao de diferentes nveis de informao no denominador comum do espao urbano. Os componentes tpicos de um banco de dados geogrficos urbano podem ser agrupados segundo quatro segmentos: ados urbanos bsicos, compreendendo o mapeamento urbano bsico D (cartografia urbana) e elementos de cadastro tcnico multifinalitrio, inclusive o sistema de endereamento e o sistema virio; ados socioeconmicos, envolvendo todo tipo de indicadores e dados demoD grfico-censitrios; ados institucionais, que incluem dados sobre reas contidas no ambiente D urbano e voltadas para usos especiais ou institucionais; ados fsico-ambientais, referentes a elementos da paisagem urbana e a D condies ambientais, tais como o relevo, a cobertura vegetal, a geologia e outros parmetros naturais. Naturalmente, dados especificamente ligados a aplicaes no estaro necessariamente inseridos em nenhum dos segmentos citados. Estes servem como referncia para a concepo de bancos de dados urbanos para mltiplos usos e, portanto, podem servir tanto como parte ativa de aplicaes especializadas quanto como pano de fundo para a incluso de novos dados.
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Para as aplicaes em segurana pblica, necessrio contar com boa parte do segmento de dados urbanos bsicos, alm de dados scio-econmicos que possam subsidiar anlises nessa direo. Dentro do segmento de dados urbanos bsicos, essencial ter acesso a: 1. Malha viria, que pode ser visualizada como espaos entre quadras ou atravs de linhas que materializam o eixo dos logradouros; 2. Divises poltico-administrativas inerentes ao dos diversos agentes pblicos (administraes regionais, distritos sanitrios, reas de atendimento de companhias de polcia, etc.), alm da localizao dos pontos de presena e atuao desses agentes pblicos no territrio municipal (delegacias, quartis, centros de sade, hospitais, centros de apoio a jovens, creches, etc.); 3. Sistema de endereamento, com elementos que permitam localizar com razovel preciso qualquer endereo reconhecido pelos Correios. Estes elementos incluem endereos individuais (representados como pontos), faixas de numerao por segmento de logradouros, um catlogo de logradouros, a diviso de bairros, e um catlogo de CEPs. Alm desses elementos, alguns outros podem ser muito teis, se disponveis: 1. Imagens ortorretificadas digitais, que podem formar um excelente pano de fundo para o SIG, permitindo ao usurio interpretar visualmente os elementos reais existentes na regio em que uma determinada operao deve ser realizada; 2. Sistema de circulao viria, uma rede em que as regras de circulao de veculos so registradas e podem ser usadas para a rpida localizao de rotas timas para viaturas de atendimento a emergncias ou para estudar possveis roteiros de fuga. Com relao a dados scio-econmicos, interessante ressaltar iniciativas que utilizam indicadores setoriais em combinao para produzir referncias sobre a qualidade de vida de determinado local.
Fontes de Dados Geogrficos Urbanos

No Brasil, a cartografia urbana realizada, em grande parte, pelas administraes municipais. So as prefeituras as principais interessadas em contar com informao urbana suficientemente detalhada para, por exemplo, apoiar o refinamento cadastral necessrio coleta eficiente de impostos prediais e territoriais, alm de conhecer melhor a parcela municipal relativa a impostos rurais cobrados no territrio municipal. tambm com base na cartografia urbana que as prefeituras conseguem organizarse para discutir e implementar um plano diretor, ou para analisar solicitaes de aprovao para novos parcelamentos do solo urbano destinados a habitaes, ou a indstrias. Sendo assim, natural que as prefeituras que disponham de recursos, e que valorizem o planejamento de suas aes, tenham investido ou pretendam investir na formao de um banco de dados geogrfico urbano. Ocorre, no entanto, que cidades de porte em regies menos favorecidas do pas, ou mesmo cidades grandes que tenham sido submetidas recentemente a grandes restries oramentrias, no possuam ou no tenham conseguido manter atualizada a cartografia municipal. Nesses locais, dada a existncia de um grande
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mercado consumidor de servios pblicos (abastecimento de gua, energia eltrica e, principalmente, telecomunicaes), concebvel que outros agentes ou instituies tenham investido por conta prpria para formar o banco de dados geogrfico urbano de acordo com suas necessidades. A grande exploso da telefonia celular na ltima dcada, acompanhada do processo de privatizao das teles, produziu um grande mercado provado de dados geogrficos urbanos. Hoje existem empresas especializadas que, alm de terem o mapeamento completo e atualizado da maioria das capitais brasileiras, possuem a capacidade de fornecer tambm imagens orbitais de alta resoluo e outros recursos para a formao de bancos de dados urbanos. Com isso, pode-se agrupar as principais fontes de informao geogrfica urbana nas seguintes categorias: 1. Prefeituras municipais, em especial as que investiram em geoprocessamento. possvel determinar que cidades possuem tais recursos consultando os fornecedores de software, os arquivos do Estado Maior das Foras Armadas (buscando autorizaes para levantamento aerofotogramtrico recente), as empresas de aerolevantamento, as fontes nacionais de fomento modernizao da administrao tributria (programa PMAT do BNDES) e as publicaes especializadas; 2. Empresas concessionrias de servios pblicos, em particular as empresas tradicionais de telefonia fixa, hoje privatizadas, e as empresas de distribuio de energia eltrica, parcialmente privatizadas; 3. Empresas privadas prestadoras de servios na rea de mapeamento urbano, sensoriamento remoto e aerolevantamento; 4. O IBGE, atravs de sua diviso de estatstica, mais precisamente nas equipes encarregadas do Censo Demogrfico. Por ocasio do Censo 2000, o IBGE compilou um grande acervo de dados geogrficos urbanos que se encontra em condies de uso. Entre as fontes citadas podem existir muitas diferenas quanto qualidade, ao nvel de detalhamento e completude dos dados; em todos eles, no entanto, existem informaes relevantes para o trabalho do SUSP, uma vez que permitiro desenvolver, localmente, a capacidade de lidar com o componente espacial da criminalidade e da violncia urbana.
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Outras informaes de interesse so: Das informaes sobre o espao urbano e servios pblicos 1. Densidade populacional: superpopulao, associada a outros problemas, pode ser fator crimingeno; 2. Condies de habitao; 3. Imagem da cidade e infra-estrutura; 4. Servios de transporte; 5. Ocupaes no comrcio informal; 6. Servios de sade, atendimentos a vtimas, abrigos; 7. Servios policiais e da Justia criminal. Dos Indicadores sociais 1. Dados censitrios e demogrficos; 2. Perfil das vtimas e agressores (idade, etnia, gnero, escolaridade, condio scio-econmica), associado ao tipo de violncia; 3. ndice de Desenvolvimento Humano; 4. Nveis de distribuio de renda; 5. Taxa de desemprego e de emprego, nos mercados formal e informal;
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6. Dados sobre sade; 7. Configuraes familiares (nucleares, monoparental, etc.); 8. Servios pblicos oferecidos pelas esferas federal, estadual e municipal; 9. Atividades para jovens (cultura, lazer, esporte, educao); 10. Formas de comunicao e participao da comunidade em atividades, eventos, etc.
5. Estratgias de Implementao
A experincia internacional e as domsticas que podem ser consideradas bem sucedidas demonstram a centralidade que o governo federal tem na induo, montagem e institucionalizao destes sistemas. Nos EUA o governo federal tomou a frente no desenvolvimento de sistemas estatsticos da justia criminal. Os estados e municpios se envolveram profundamente neste esforo, mas a liderana e grande parte dos financiamentos vieram do governo federal. O FBI e o BJS lideraram este esforo. O forte papel do governo federal nos Estados Unidos pode ter resultado da fraqueza relativa dos estados em comparao aos condados e cidades no que concerne ao policiamento, ao processo e mesmo aos tribunais. Simplesmente havia muitas jurisdies locais para coordenar a construo de sistemas estatsticos e, como os estados tinham pouca responsabilidade nestas reas, eles no viam necessidade de se envolver. Um papel forte do governo federal era a alternativa provvel nos EUA. No Brasil, os estados podem exercer um papel de mediao entre o governo federal e o municipal, sendo tambm o nvel de governo adequado para liderar a construo de sistemas estatsticos. Em contraste, no caso da sade, a barganha se d entre o governo federal e os municpios mediante mecanismos de induo via repasse de verbas. Da que muito da coleta de dados no nvel municipal proposta se d ao nvel dos incidentes sobre os crimes e as decises tomadas no sistema de justia criminal. Se houver dados geocodificados, esta utilidade ser ainda maior. Em algum momento, estes sistemas informacionais geocodificados baseados nos incidentes no nvel municipal se tornaro a base para o sistema estatstico nacional, mas esta transio precisar ser planejada com antecedncia. Est implcito, portanto, que os sistemas de registro agregados focados no nvel estadual oferecero os dados estatsticos necessrios no curto prazo. No longo prazo, os bancos de dados municipais fornecero os dados a serem agregados para formar os registros do nvel estadual, e estes sero, por conseqncia, mais detalhados e flexveis. Com isto em mente, pode ser til formular um plano introdutrio explcito a ser seguido medida que os sistemas municipais so colocados on-line. Neste sentido, deixamos aqui um rol de orientaes para um futuro Sistema de Informao de Segurana Pblica, que pode atuar no sentido de consolidar este sistema. efinio de recursos oramentrios para construir sistemas de informao D adequados; Instituio de um sistema e uma rede de mbito nacional que integre recursos e iniciativas das trs esferas de governo e estimule a disseminao das iniciativas bem sucedidas na rea de informao e informtica para todo o pas; riao de uma biblioteca virtual de softwares para as trs esferas de governo; C esenvolvimento de uma poltica de capacitao de recursos humanos para a D
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operao e desenvolvimento de aplicaes; apacitao para o uso da informao no processo de formulao, acompanhaC mento e avaliao das polticas de segurana pblica, ou seja, produzir informao para os usos necessrios no SUSP; stabelecimento de modo contnuo e permanente da qualificao dos indicaE dores para avaliao da gesto do SUS; iscusso da concepo dos sistemas de informao em segurana pblica de D mbito nacional com as trs esferas de governo, cabendo a cada umas destas a responsabilidade pela definio, estruturao e execuo dos subsistemas necessrios ao desempenho das atribuies de sua responsabilidade, observando a compatibilizao com os sistemas nacionais; onscientizao dos secretrios de defesa social e dos profissionais de seguC rana pblica quanto importncia da utilizao de informaes de qualidade para planejar e avaliar o trabalho realizado; emocratizao dos dados monopolizados pelas secretrias de segurana pD blica/defesa social, Polcias Militar e Civil, possibilitando anlises situacionais adequadas, planejamento e execuo; ransformao dos bancos de dados j existentes em informaes que possibiT litem avaliar e acompanhar o desenvolvimento das aes; stabelecimento de um Sistema de Informao com carter intersetorial, E abrangendo toda a rede do SUSP e outros setores de polticas pblicas; riao uma rede de Comits de tica e Segurana das Informaes, com a parC ticipao direta de representantes da sociedade em geral, com a finalidade de estabelecer um espao de interlocuo com a sociedade civil, articulando iniciativas entre vrios setores como Ministrio Pblico, sociedades cientficas etc.
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PRODUO DA OPACIDADE: ESTATSTICAS CRIMINAIS E SEGURANA PBLICA NO BRASIL

Renato Srgio de Lima
Introduo
Este trabalho aborda os papis polticos assumidos pelas estatsticas produzidas e utilizadas pelo chamado sistema de justia criminal brasileiro (polcias Civil e Militar; Ministrio Pblico; Poder Judicirio e estabelecimentos Carcerrios), em particular na histria recente de So Paulo. Toma-se, aqui, as estatsticas criminais, cujas origens e conceitos sero detalhados nos prximos captulos, como objeto para a investigao sociolgica das permanncias e dos avanos do processo democrtico do pas na transformao do modo de funcionamento das instituies responsveis por garantir direitos e pacificao social1. H a compreenso de que a anlise do ciclo de produo e uso dessas estatsticas tende a revelar, em termos procedimentais, os embates entre os discursos polticos sobre como lidar com crimes e criminosos, na medida em que os dados disponveis so mobilizados tanto pelos discursos lastreados na transparncia nos atos de governo, associados aos requisitos da democracia, quanto por aqueles que reforam o segredo das prticas cotidianas, vinculados, a princpio, com formas de governo baseadas no autoritarismo e nos discursos de lei e ordem acima de tudo. Nesse sentido, ser defendido que, mesmo aps a redemocratizao e a presso por mudanas exercida pelos discursos em prol dos direitos humanos para a estruturao de procedimentos de controle pblico das agncias estatais encarregadas por justia e segurana no pas, o segredo permanece como modus-operandi do sistema de justia criminal, no obstante a incorporao, sobretudo pelas polcias, de discursos de transparncia dos dados e estatsticas e de sofisticados sistemas e linguagens de tecnologia da informao. As estatsticas criminais estariam, assim, influenciadas pelo segredo na arte de governar2 presente na operao cotidiana das prticas burocrticas do sistema de justia. H, nesse caso, uma espcie de fetichizao das estatsticas criminais como produtos da racionalidade contempornea do Estado e, por isso, inevitveis, mas somente se acopladas discusso da modernizao tecnolgica do poder. Como conseqncia, transparncia e controle pblico enquanto requisitos da democracia diluem-se, para alm do eixo que gira em torno da discusso sobre acessibilidade e confiabilidade dos dados, que pautou muitas das discusses sobre o
1 Nos termos de Norbert Elias (1993), polticas que visem uma sociedade com indivduos que reconheam e acreditem na existncia de regras de convivncia e na legitimidade do Estado como detentor do monoplio do uso da fora. 2 Domnio das tcnicas e dos procedimentos burocrticos de administrao do Estado moderno entendidos como a introduo da economia, enquanto gesto dos indivduos, ao nvel da gesto de um Estado (Foucault, 1992: 281)
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assunto nas duas ltimas dcadas3, em argumentos que os associam modernizao tecnolgica do Estado. Em nome de uma postura tcnico-profissional das instituies, a tecnologia assumida como a modernizao possvel e necessria melhoria da qualidade das informaes produzidas. A produo de estatsticas criminais ganha dinamismo e no mais se pode fazer o discurso da falta de dados. O recurso ao sigilo e ao segredo, historicamente utilizado no Brasil como ttica de no transparncia dos atos governamentais na rea de justia criminal e segurana pblica, perde fora poltica em razo de mudanas legislativas, presses de grupos sociais organizados e investimentos em informatizao do Estado. A partir de ento, formalmente, a transparncia tida como o pressuposto estruturador das aes do Estado na rea, sendo que, em muitas unidades da Federao, existem legislaes que obrigam a publicidade das estatsticas policiais4. Entretanto, ao que tudo indica, a quantidade vence o contedo e a presso por transparncia transforma a informao de algo secreto, e, por isso mesmo, factvel de ser conhecida, em algo opaco. A produo de dados em si no transforma o objeto do sistema de justia criminal em algo que possa ser contado e, em razo disso, no transforma crimes e criminosos em variveis de um sistema de estatsticas criminais; de monitoramento das polticas de segurana pblica (Haggerty, 2001). O problema desloca-se, assim, da produo para o uso dos dados disponveis e, nesse terreno, parece ocorrer a adoo entusiasmada de sistemas de geoprocessamento de ocorrncia; a disponibilizao de processos judiciais na Internet, entre outras iniciativas, sem, contudo, uma avaliao sobre acessibilidade, qualidade, transparncia, integridade e utilidade dos dados disponveis num movimento que lida com a tecnologia em si mesma e desconsidera processos polticos, classificaes adotadas, categorias e contedos do fluxo informacional no interior das instituies5. Dados so produzidos, mas no h coordenao entre produtores e usurios; entre oferta e demanda da informao. No havendo consenso sobre os papis das estatsticas criminais disponveis h um movimento simultneo de crescimento dos estoques de dados gerados na adoo de modernas ferramentas de informtica, de um lado, e, paradoxalmente, h o reforo da opacidade e da experincia institucional das prticas burocrticas no desenho e operao de polticas pblicas de pacificao social, de outro. O resultado alcanado refora, assim, a manuteno dos mecanismos de reproduo de verdades profissionais e institucionais nos modelos vigentes de segurana pblica e justia criminal, garantindo a permanncia e a governabilidade em relao s presses de mudanas verdades tomadas na acepo de Foucault, ou seja, como verdades jurdicas. Ao falar-se de estatsticas, portanto, fala-se da possibilidade de taxionomias
3 Ver, como exemplo, Manifesto Cesec por uma poltica de transparncia dos dados, em www.cesec. ucam.edu.br/manifesto.htm 4 So Paulo e Rio Grande do Sul, em especial, tm legislaes que determinam a publicidade das estatsticas policiais. 5 Entre as causas desse fenmeno, pode-se citar a crena na existncia de uma estatstica capaz de dar conta da realidade como um todo; o descrdito na utilizao de dados parciais e ou no confiveis oriundos dos registros administrativos necessrios gesto do sistema, bem como o afastamento da atividade de produo de dados da lgica do cotidiano dos operadores da justia. No entanto, todas elas podem ser tomadas como sinais de um campo de disputas ainda muito intenso.
Produo da Opacidade: estatsticas criminais e segurana pblica no Brasil |
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e das suas interpretaes e, tambm, dos aparelhos (burocracias) ideologicamente informados e que so responsveis pela determinao de regras administrativas, classificaes e critrios de seleo de prioridades de governo6. Enfim, na organizao deste livro, todo o trajeto exposto na hiptese acima foi traduzido em quatro captulos e em uma parte para consideraes finais, nos quais questes tericas e empricas esto articuladas, de forma a tratar cada item da pesquisa documental sob ambos os aspectos. E nessa dupla abordagem que uma sociologia das estatsticas criminais paulistas foi, a meu ver, possvel de ser construda e as questes identificadas analisadas. Assim, no captulo I, so localizadas histrica e politicamente as matrizes conceituais de desenvolvimento das estatsticas enquanto elemento de linguagem que pretende medir e quantificar a realidade e, com isso, dotla de maior objetividade e iseno. Nesse captulo, so feitas algumas reflexes de natureza terica sobre o movimento de produo e usos de dados quando associados aos processos de governamentalidade, ou seja, s prticas de poder que determinam o sentido e os pressupostos das regras de funcionamento do Estado (segredo, sigilo, controle, transparncia, democracia, burocracia, em especial). J no Captulo II so estudados os modelos de institucionalizao e coordenao da produo e do uso de estatsticas criminais na Inglaterra, na Frana, em Portugal, na Alemanha, nos Estados Unidos e no Canad, numa tentativa de contextualizar o caso das estatsticas brasileiras num plano mais amplo, considerando pases com diferentes matrizes ideolgicas e legais de organizao do Estado, bem como com diferentes condies socioeconmicas, polticas e demogrficas. Conforme veremos, o Brasil se destacar por no ter transformado dados isolados em sistemas de informao criminal, ao contrrio da maioria destes pases. Todavia, constatou-se, em todas as experincias estudadas, uma bifurcao da produo de estatsticas criminais entre agncias internas e externas s instituies que compem o sistema de justia criminal e, por conseguinte, a descrio do modo como foi coordenada e articulada cada uma dessas experincias indicou caractersticas sobre a incorporao dos discursos polticos na forma de governar o Estado em cada uma das naes observadas. Os captulos III e IV contam a histria especfica do caso brasileiro, com nfase na realidade paulista, objeto mais detalhado desse estudo. Neles, uma pesquisa documental baseada nos contedos dos instrumentos de coleta de dados e das normas que regulam a produo e disseminao de estatsticas, permitiu que fosse identificada uma srie de processos sociais e burocrticos que nos ajudam a compreender os movimentos que configuram a reproduo do segredo e da opacidade enquanto lcus das prticas de poder. Por trs de movimentos aparentemente voltados gesto das
6 No caso brasileiro, observa-se que o modelo de organizao judiciria, base da produo de estatsticas sobre justia e segurana pblica, se apresenta, de acordo com Kant de Lima (1995; 2000), como um mosaico de sistemas de verdade, que coloca cada uma das instituies que compem o sistema de justia contra as outras: a produo da verdade que ir nortear a deciso sobre a entrada ou no de um indivduo no sistema de justia criminal ou a absolvio ou a condenao de um ru uma atribuio isolada de cada uma das instituies e, muitas vezes, um discurso se contrape ao outro e desencadeiam disputas pela primazia das suas verdades. Nesse cenrio, as estatsticas produzidas por uma das instituies do sistema de justia criminal estariam mais condicionadas a mover a mquina da burocracia de estado rumo reproduo de verdades do que em descrever regularidades da populao (crimes, criminosos). Existem outras abordagens sobre o funcionamento do sistema de justia brasileiro, mas todas revelam a fragmentao e a desarticulao entre as instituies que o compem (Soares, s/ano).
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instituies de justia, pde-se perceber um intenso embate de foras, quase sempre no plano micro, de operao cotidiana das atividades de justia e segurana. Em ambos os captulos ficar patente que, tal como nas experincias internacionais expostas no segundo captulo, o ciclo de produo e utilizao de estatsticas criminais no Brasil tende a ser operado a partir de um modelo bifurcado de tratamento de dados. De um lado, as agncias nacionais e/ou estaduais de estatsticas (IBGE, Seade, Fundao Joo Pinheiro, entre outras), procuram lidar com dados sobre crimes e criminosos na chave da objetivao quantitativa da realidade. Por outro, os rgos ou setores das instituies de segurana e justia criminal geram dados quase sempre na chave de discursos que valorizam os casos individuais em detrimento dos agregados estatsticos. Seja como for, nas duas formas de tratamento de dados, o foco est na produo e no no usurio. Dessa observao nasce uma distino-chave para a anlise aqui empreendida, ou seja, o modelo brasileiro de estatsticas criminais baseia-se na produo de dados e no conseguiu superar a dimenso de registro de fatos individuais. O uso de informaes e conhecimento gerado das estatsticas somente recentemente valorizado como elemento estruturador de polticas pblicas. Significa dizer, em outras palavras, que aqui feita uma distino conceitual entre dado, informao e conhecimento, muitas vezes tomados como sinnimos. Por dados, considerou-se todos os elementos/variveis coletados seja para fins de gesto quanto para subproduto de processos tecnolgicos. No caso da informao, trata-se de uma dimenso posterior coleta do dado em si e que pressupe o cruzamento de referncias e variveis de forma que seja possvel significar os dados. Enfim, por conhecimento entende-se o encerramento de tal ciclo, pelo qual dados e informaes permitem que novas questes e velhos dilemas sejam compreendidos e superados. Nesse sentido, ao falar que as estatsticas criminais no superaram a dimenso do registro de fatos individuais, est-se falando que elas no conseguiram, por certo no de forma to dicotmica, coordenao e articulao suficientes para transformarem a abordagem poltica dos fenmenos por elas analisados. Os dados perdem-se nas mltiplas lgicas que os produziram. Em concluso, nas consideraes finais, todos os elementos analisados desembocam na confirmao da hiptese construda e, portanto, na constatao de que as estatsticas criminais paulistas e, mesmo, brasileiras revelam permanncias de prticas burocrticas lastreadas no segredo e, conseqentemente, o quo intenso ainda o campo de disputas dos discursos polticos em torno da transparncia, da publicidade e dos demais mecanismos de controle pblico do poder. destacado o papel da coordenao, enquanto espao institucional a ser consolidado, como o foro para o equacionamento das questes levantadas ao longo do texto. Em termos metodolgicos, optou-se por valorizar a anlise de documentos como recurso de investigao. Entre as fontes consultadas, destacam-se documentos oficiais armazenados ao longo dos ltimos 25 anos na Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados Seade. Cabe ressaltar, todavia, que esse acervo no se encontra catalogado e no faz parte da biblioteca da instituio. Nesse sentido, merece reconhecimento o esforo de Dora Feiguin, coordenadora, at 1995, da rea responsvel pelos dados do chamado setor de justia e segurana da Fundao, pois foi ela quem criou o arquivo, ora aproveitado, e coletou tipos documentais que no so mais encontrados em outros
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locais. Outras referncias importantes de serem feitas so as contribuies de Mariana Batich que, gentilmente, cedeu documentos de seu acervo particular sobre o perodo em que trabalhou na Secretaria de Segurana Pblica e que correspondeu, exatamente, aos anos com maiores lacunas em termos de estatsticas policiais disponveis (1969-72), e de Mnica Duarte Dantas, que, em 2001, produziu parecer histrico para descarte de Boletins Individuais (Artigo 809, do CPP), e, com isso, coletou referncias que agora so de extrema importncia para a reconstituio da histria das estatsticas criminais de So Paulo e do Brasil. A partir do material por elas trabalhado, a pesquisa histrica foi facilitada e pde ser refinada e consistida. Para as estatsticas anteriores a 1930, contou-se com o apoio do Servio de Informaes do Senado Federal e de pesquisas bibliogrficas dirigidas, tais como exposies de motivos de projetos legislativos e decretos. Um exemplo da importncia de tais apoios com certeza foi o auxlio do Servio do Senado que permitiu localizar, na Biblioteca do Supremo Tribunal Federal, o Decreto n. 7.001 do Imprio do Brasil e que, conforme descrito no Captulo III, ter papel central na histria das estatsticas criminais. Ainda sobre as fontes de informao, foi montado um roteiro de pesquisa bibliogrfica (Anexo I) e, com o auxlio de Tli Pires de Almeida, aluna do curso de Cincias Sociais da USP, foi feita uma varredura, a partir de palavras-chave, na Internet e nas bases disponveis no Sistema Integrado de Bibliotecas da Universidade de So Paulo, que agrega os acervos da USP com os catlogos digitais de vrias outras universidades e publicaes nacionais e estrangeiras. Aps essa varredura, foi realizada uma triagem e identificadas referncias que poderiam servir aos propsitos desse texto. Quando necessrio, foram encomendadas cpias por intermdio do Servio Comute do SIBI/USP. No obstante a este trabalho de pesquisa bibliogrfica, o estudo das histrias das estatsticas criminais na Frana e em Portugal s foi possvel graas gentileza de Joana Domingues Vargas e Melissa Matos Pimenta que, aproveitando temporadas de pesquisas nesses pases, se dispuseram a mobilizar contatos ou consultaram bases bibliogrficas locais e enviaram-me o material localizado. Os temas derivados da anlise dos documentos oficiais (raa, cor, nacionalidade, tecnologia, sistemas de informao, entre outros) tambm foram objetos da pesquisa bibliogrfica e puderam beneficiar-se de sugestes de pesquisadores especialistas com os quais pude conversar. Em suma, o trabalho de pesquisa s foi completado mediante a montagem de uma rede de apoios e consultas que, somada ao material reunido durante os ltimos anos como tcnico da Fundao Seade ou como dirigente da Secretaria Nacional de Segurana, em dois momentos (2000 e 2003), permitiu que fosse coberto praticamente todo o universo de referncias sobre a produo e uso de estatsticas criminais de So Paulo e, em menor extenso, do Brasil. Nesse sentido, importante ressaltar que a partir desse ponto que o livro foi construdo e, portanto, dele que pude construir meu olhar e as minhas preocupaes.
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CAPTULO I EM BUSCA DE UMA SOCIOLOGIA DAS ESTATSTICAS CRIMINAIS BRASILEIRAS
o so poucos cientistas sociais que classificam o sculo XIX como o sculo das estatsticas, na medida em que foi nele que o conhecimento estatstico se transformou em sinnimo de objetividade1 e adquiriu, mediante das prticas de cientistas e/ou de dirigentes pblicos, proeminncia em muitos pases (Deflem, 1997; Desrosires, 1998 e 2001; Grnhut, 1951; Lodge, 1953; Morrinson, 1897, Martin, 2001; Marshall, 1934; Robinson, 1969; Sellin, 1931). Antes diluda em diferentes concepes sobre as formas de descrio das sociedades e dos estados, a estatstica, nesse perodo, vai ganhando espao como linguagem, ou melhor, como lxico que organiza o saber cientfico em torno da quantificao: de ferramentas para a arte de governar a instrumentos de medio da realidade, a estatstica serviu ao propsito de quantificao de fatos sociais na tomada de deciso e na constituio de uma tecnologia de interpretao do social. De acordo com esse raciocnio, decises baseadas em nmeros seriam impessoais e estariam fundamentadas em pressupostos tcnicos e, por conseguinte, uma resposta demanda moral pela imparcialidade do conhecimento. O sculo XIX, que coincidiu com o apogeu do positivismo, caracterizou-se, assim, por ser o momento histrico no qual duas matrizes de desenvolvimento da estatstica convergiram para a crena na objetividade e na quantificao da realidade, to fundamentais emergncia da Sociologia e das demais cincias humanas e sociais, por exemplo. Em suma, convergiram para configurar os limites daquilo que Theodore Porter trabalha como sendo a verdade e o poder dos nmeros (Porter, 1995: 8 e 49). A questo, contudo, que tal processo pode ser visto como resultante de inmeros pressupostos histricos, cientficos, polticos e ideolgicos que conformam a objetividade na aliana entre a cumplicidade em torno de regras e normas oriundas de pactos e consensos e da sua compreenso como um valor moral (Porter, 1995: 5). O ponto, na concepo contempornea da estatstica, seria que seus procedimentos taxionmicos e sua associao com outras disciplinas ajudam a construir ou fixar verdades e a circulao dessas ltimas vai depender de uma srie de mecanismos de poder, em especial quando o foco est, no caso aqui estudado, sobre o funcionamento das instituies responsveis por justia e segurana, que ir determinar rumos e sentidos de polticas pblicas de pacificao social. Em relao ao pensamento cientfico, num exemplo, o autor francs Olivier Martin (2001) faz, sinteticamente, um balano sobre como as estatsticas foram assumindo posio de destaque na discusso de vrias disciplinas das cincias humanas e sociais.
1 Para Porter (1995:217), a objetividade refere-se a um grupo de atributos que rene as condies para que fenmenos naturais ou sociais sejam tratados com imparcialidade, universalidade e isentos de todos os modos de distoro poltica, ideolgica, espacial ou temporal. A objetividade busca a prerrogativa de se constituir como a verdade sobre a natureza.
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Segundo esse autor, vrios foram os socilogos que militaram tanto no campo da sociologia quanto no da estatstica, com destaque para Gabriel Tarde, diretor das estatsticas judicirias do Ministrio da Justia de 1894 a 1904, e mile Durkheim, com seus estudos sobre o suicdio. Toda a teoria de Durkheim est, at mesmo como destaca Massela (2000: 151), estruturada num sistema lgico proposto originalmente por J. S. Mill que contempla que somente aps o estabelecimento de um corpo de regularidades empricas que somos autorizados a ultrapassar os fatos e interpret-los mediante de hipteses explicativas e, por conseguinte, as estatsticas so extremamente funcionais a esse propsito. At por essa razo, sero Durkheim e seus alunos Franois Simiand e Maurice Halbwachs que iro consolidar a estatstica, seja nos seus aspectos matemticos como nas suas nomenclaturas, como modus operandi da sociologia positivista do incio do sculo XX. Segundo as prprias palavras de Durkheim, a estatstica era uma cincia auxiliar da sociologia. A estatstica associada construo da sociologia ao colaborar na distino entre Estado e sociedade, na descrio de fatores ecolgicos, socioeconmicos e demogrficos que determinam a organizao social num determinado territrio e contextualizam a emergncia de biografias e relaes sociais (Martin, 2001: 31). Percebe-se, assim, que as estatsticas no se encerram em conceitos nicos ou fechados e compreendem diferentes abordagens e matrizes de desenvolvimento. Em termos histricos, entretanto, nota-se que as primeiras pesquisas estatsticas remontam a perodos muito anteriores ao sculo XIX e foram, quase todas, voltadas ao levantamento de informaes para fins de gesto e administrao do Estado, com nfase nos negcios fiscais, militares e policiais. Suas origens podem ser identificadas nas civilizaes antigas do Egito, da Mesopotmia e da China, dos anos 5000 a 2000 a.C. Nelas, o Estado (ou o soberano) precisava dos dados para governar e organizar o territrio e em torno dessa necessidade de conhecimento que a estatstica ir florescer. Suas matrizes de desenvolvimento eram, como veremos mais adiante, duas grandes tradies nascidas na Alemanha e na Inglaterra sobre os papis assumidos pelos dados2. Para Olivier Martin (2001), contudo, ao invs de duas, as matrizes de desenvolvimento das estatsticas foram, na verdade, trs, pois esse autor reconhece particularidades na forma como a Frana, entre os sculos XVII e XIX, lidou com as suas estatsticas. Segundo Martin, o modelo francs baseava-se nos recenseamentos e nas descries do pas com fins administrativos e contbeis, enquanto a abordagem alem preocupava-se com modelos descritivos e analticos dos fatos e, por fim, a abordagem inglesa era centrada na aritmtica e na anlise matemtica de dados quantitativos. O que vai ocorrer no sculo XIX que essas matrizes vo se fundir numa abordagem quantificadora da realidade e temas como crime e criminosos, por exemplo, vo fazer parte da pauta dos nmeros no somente como informaes relevantes arte de governar mas, sobretudo, como indicadores de estratgias de controle social e reproduo de verdades. Para Martin (2001:14), cujas referncias e citaes so quase idnticas s de Alain Desrosires (1998), o sculo XIX viu florescer numerosas pesquisas estatsticas
2 Como destacam Simon Schwartzman (1996: 1-34) e Alain Desrosires, (1998:18), a oposio entre tais tradies constitui um dos temas recorrentes na sociologia das estatsticas contempornea e, segundo eles, a discusso contempornea em torno dessas tradies foca, de um lado, um alegado colapso do modelo quantificador da realidade e, de outro, o fato de que alguns mtodos da tradio alem, melhor descrita a seguir, so amostras de problemas que, posteriormente, foram tratados pela sociologia.
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cobrindo domnios to variados quanto a prostituio, as condies de vida dos operrios, os traos antropomtricos de conscritos ou criminosos, os sistemas industrial e agrcola. Em outras palavras, os registros estatsticos foram criados para delimitar e controlar fenmenos sociais e, com o avano das tcnicas disponveis, ganham destaque tambm por intervir no estoque de conhecimento sobre a realidade humana. A crena numa verdade passvel de guiar aes polticas e cientficas exercia fascnio entre dirigentes estatais e cientistas do perodo. Tal crena estava, tambm, fundada no estatuto ontolgico dos nmeros que se insinuam como linguagem universal, oferecendo-se para mediar dilogos. Entretanto, Senra (2001: 50) observa que os nmeros, em si, s so atribuveis s coisas, na medida em que temos de identificar claramente os objetos observados e, portanto, as estatsticas no somente tratam das coisas mas avocam a prerrogativa para coisificar as no coisas, ou seja, conceitos como crime, criminalidade, criminosos e violncia no so reduzveis a objetos concretos no tempo e no espao, mas traduzem situaes e comportamentos sociais que se sobressaem aos olhares e saberes. O que a estatstica vai fazer, portanto, acionar mecanismos de converso de fatos observados em nmeros e, como os nmeros existem sem as coisas e podem ser aplicados a tudo, desenvolver mtodos de manipulao e clculo numrico. Ela vai ser o elo de articulao de redes de informao que dependem da construo conceitual de objetos tcnicos e cientficos (Schwartzman, 1994: 175). No plano da linguagem, as estatsticas, e suas regras matemticas, tencionam uma gramtica dos nmeros e, seu domnio, implicar, como veremos, no domnio de regras de validao e circulao de interpretaes acerca da realidade.
Matrizes histricas da estatstica

Seja como for, a primeira das matrizes fundadoras do pensamento pode ser identificada, por conseguinte, nas preocupaes de administrao dos negcios do Estado na Alemanha do sculo XVII. Ela descritiva e taxionmica, ou seja, trabalha tentando classificar os fenmenos e as populaes em categorias teis gesto de polticas estatais. Segundo Desrosires, na traduo de Schwartzman:
ela apresenta ao prncipe ou ao funcionrio responsvel um quadro para a organizao das informaes multiformes disponveis sobre um Estado, ou seja, uma nomenclatura dotada de uma lgica de inspirao aristotlica. Essa forma foi codificada, por volta de 1660, por Cornring (1606-1681). Ela foi transmitida mais tarde, ao longo de todo o sculo XVIII, pela Universidade de Gottingen e sua escola estatstica, notadamente por Achenwall (1719-1772), reconhecido como o criador da palavra estatstica, e depois por seu sucessor na cadeira de estatstica, Schlzer (1735-1809). Esse ltimo, autor de um Tratado de Estatstica [...], foi o primeiro dessa corrente a recomendar a utilizao de nmeros precisos em vez de indicaes expressas em termos literrios, sem, no entanto, o fazer com freqncia, ele prprio. Uma formulao de Schlzer significativa da tendncia predominantemente estruturalista e sincrnica da estatstica alem: a estatstica a histria imvel, a histria a estatstica em marcha (Desrosires, apud Schwartzman, 1996).
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A estatstica, na tradio alem, tinha a ambio de conhecer e sintetizar toda a sociedade humana mediante do esquadrinhamento de todos os seus traos constitutivos (aspectos sobre sade ou questes espaciais, geogrficos, entre outros). Ela tinha a dimenso espacial e/ou territorial como fundamental e os produtos dessa abordagem eram fortemente empricos, pouco explicativos e, muitas vezes, de natureza literria. Com eles se desenvolveram princpios da organizao dos conhecimentos, das nomenclaturas, dos instrumentos de comparao de dados, como quadros cruzados de critrios de avaliao de estados ou regies, por exemplo (Martin, 2001:20-21). E por falar em nomenclaturas, esse desenvolvimento metodolgico implicou num quadro classificatrio amplo, organizado sob o ponto de vista estatal e baseado nas quatro causas da lgica aristotlica, pelas quais h uma subdiviso de objetivos da produo de informaes. A primeira delas seria guiada por um enfoque material, no qual o Estado preocupa-se em descrever o territrio e a sua populao como elementos que lhes do substncia. A segunda causa seria de natureza formal, cuja preocupao com o conjunto normativo de uma determinada sociedade, ou seja, com sua legislao e constituio. Sob o enfoque da terceira causa estaria o aspecto finalstico da ao do Estado como, por exemplo, questes militares, de segurana e justia e tributao. Por fim, a quarta causa lgica que move a atuao do Estado seria a dimenso de eficincia, na medida em que o foco da produo de dados seria sobre como monitorar a forma como o Estado administra seus recursos disponveis nas vrias esferas de poder e governo. Essas quatro causas funcionariam como elos entre, de um lado, a construo de equivalncias necessrias soma de unidades como uma operao aritmtica e, por outro lado, a coalizo de foras numa fora superior. Em ambos os processos, revela-se central a existncia de elementos porta-vozes que ajudem a traduzir os sentidos assumidos pelos dados estatsticos e suas classes de equivalncia (Desrosires, 1998: 20-21). Numa atualizao de linguagem, tais processos dependem da existncia de especialistas. Significa dizer, assim, que a existncia de um quadro classificatrio permitiu que a matriz alem da estatstica construsse modelos de traduo e compatibilizao das inmeras maneiras de atuao dos estados e cidades que compunham o imprio alemo. Era necessrio discutir como um fenmeno social seria chamado em cada um dos locais e como seria contado e agregado. Os parmetros de classificao e comparao foram fundamentais discusso alem. No obstante esse fato, todo o modelo estava fundado na figura do Estado e tinha nele o eixo de articulao e significao de todos os elementos organizativos aplicados. Como resultado, as estatsticas no conseguiam refletir as dinmicas e os processos sociais iniciados pela ao da sociedade civil. E nessa brecha que o modelo ingls, chamado de aritmtica poltica, ganha destaque e se desenvolve (Desrosires, 1998: 20-21). Os primeiros ensaios desse outro modelo versavam sobre questes como mortalidade e aspectos demogrficos, com especial nfase no desenvolvimento de tcnicas de registro e clculo, e foram fruto das teorias e trabalhos de John Graunt (1620-1674), Willian Petty (1623-1687) e Charles Davenant (1656-1714). Em todos esses estudos, o ponto de partida eram os elementos que viriam a se constituir nos embries de procedimentos de medio e objetivao da realidade e que versavam sobre a coleta, o registro e o tratamento de fenmenos sociais, como, por exemplo, os nascimentos, os casamentos, os batismos e as mortes (Desrosires, 1998: 23). Pode-se, assim, pensar
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que a moderna demografia tributria desse modelo. Ser em torno da Medicina de Estado que tal modelo ganhar impulso e que, por sua vez, consiste no desenvolvimento de tecnologias de monitoramento de nascimentos e mortes da populao, no obstante a matriz desses movimentos ter sido a alem (Foucault, 1992: 82-84). Para Olivier Martin (2001: 19-20), a aritmtica poltica inglesa objetivava conseguir calcular os fenmenos relativos cidade, a fim de fornecer instrumentos matemticos quantitativos aos governantes. Foi, segundo esse ltimo autor, o que exprimiu Petty: o mtodo que emprego no ainda muito comum, pois, em lugar de me servir somente de termos no comparativo e superlativo e de argumentos puramente racionais, adotei o mtodo que consiste em exprimir-se em termos de nmeros, pesos e medidas. O clculo deveria permitir a substituio de levantamentos exaustivos e recenseamentos que, na concepo liberal da ordem poltica e social que prevalecia na Inglaterra, eram dificilmente conceptveis. Em 1753, por exemplo, um projeto de recenseamento, criticado como responsvel pela runa completa das ltimas liberdades dos ingleses, foi rejeitado pelo Parlamento aps ser violentamente criticado por vrios segmentos da sociedade. Existia um temor da exposio e do controle que os dados ofereciam aos governantes sobre a vida da populao e, no incio do sculo XIX, muitos ainda lamentavam a existncia de registros paroquiais e boletins de mortalidade, cuja existncia era obrigatria desde 17583. De fato, o estado civil s foi generalizado e laicizado em 1836 (Martin, 2001: 20; Desrosires, 1998: 24). Os aritmticos polticos interessavam-se tanto pelos problemas econmicos quanto pelos demogrficos, passando por clculos atuariais e de riscos para seguros e penses. Entre as tcnicas desenvolvidas, estavam aquelas preocupadas com desenhos amostrais e estabelecimento de probabilidades de erro na estimativa do nmero de habitantes de um pas e, com isso, o aparecimento de tcnicas matemticas para o estudo da proporo de mortes e nascimentos numa populao fazia parte de uma revoluo cultural que implicava importantes mudanas nas representaes sobre a vida e a morte dos indivduos (Martin, 2001: 19-20). Por conseguinte, a aritmtica poltica inglesa fornecia os elementos que esvaziariam os discursos mgicos sobre a essncia dos fenmenos sociais e naturais e permitiriam que os campos de saber fossem colonizados pelo pensamento cientfico e os mecanismos de saber e poder que regulavam as relaes entre indivduos e Estado fossem transformados. No por acaso, Foucault (1991; 1999) e, posteriormente, Giorgio Agamben (2002) vo investigar como o Estado moderno vai, por meio da biopoltica, modificar os significados da vida e da morte dos indivduos e, para tanto, vai acionar uma srie de procedimentos tcnicos voltados a garantir sua governamentalidade sobre os corpos. Tal conceito, a meu ver, ser fundamental na constituio do espao das estatsticas criminais e, por conseguinte, trabalhado com mais profundidade abaixo. Agora, destaca-se que ele provoca duas perguntas derivadas desse processo de modelagem comportamental, ou seja, o que crime e quem o criminoso.
3 Na parte sobre a histria das estatsticas criminais do Brasil ser relatado como esse movimento de resistncia a laicizao dos registros populacionais afetou a produo de dados na poca do Imprio, conforme Oliveira (2005).
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Ainda de acordo com Martin:

esta mudana cultural, bem como os avanos tcnicos nos instrumentos de clculo tornaram possvel, durante o sculo XVIII e sobretudo no XIX, o importante desenvolvimento do clculo econmico, poltico e social. O triunfo do esprito de clculo durante o sculo das Luzes teve como resultado reforar o interesse que os sbios e eruditos traziam abordagem cientfica quantitativa inglesa, e o progresso das cincias matemticas (clculo das probabilidades) permitiu aos aritmticos polticos alcanar respostas a seus questionamentos. A Matemtica social de Condorcet, as Quaestiones calculi politici de Leibniz, [...], ou ainda os Essais darithmtique politique de Lagrange constituem exemplos do interesse de muitos cientistas europeus pela abordagem quantitativa aparentada com a aritmtica inglesa: todos tm por objeto resolver pelo clculo as dificuldades da gesto dos Estados. Mais ainda, a Enciclopdia de Diderot e dAlembert define a Aritmtica Poltica como aquela que tem por finalidade pesquisas teis arte de governar os povos (1751) (Martin, 2001: 20). Nas palavras de Desrosires, esses clculos eram apresentados como mtodos prticos para solucionar problemas concretos (1998: 24).
E por qual razo o modelo francs foi entendido por Olivier Martin (2001) como uma terceira matriz de desenvolvimento do conhecimento estatstico? Ao que tudo indica, isso decorre do fato de que, na Frana, ao contrrio da Inglaterra, os recenseamentos no encontravam tantas resistncias polticas e, portanto, puderam ser conduzidos. Alm disso, a matriz alem preocupava-se sobremaneira com os procedimentos analticos e a francesa pde pensar questes metodolgicas sobre a contagem da populao e da incidncia de fatores socioeconmicos e demogrficos. De acordo com Martin (2001: 15), os recenseamentos da populao durante longo tempo encontraram obstculos que tornavam a sua realizao inconcebvel, seja materialmente, seja filosoficamente. Ao super-los, a Frana teve nos recenseamentos uma ferramenta de inovao de gesto e de governo. Entre os obstculos mencionados, h uma parcela ligada s questes materiais que dizem respeito necessidade de dispor de uma organizao complexa e de uma estrutura administrativa, ao mesmo tempo incontestada e ativa na coordenao das atividades de produo de dados. J entre os obstculos filosficos ou religiosos havia, ao menos no mundo cristo ou hebraico, Martin destaca:
a atitude ambgua e mesmo contraditria afirmada na Bblia: enumerar a populao era uma atitude sacrilgica por visar questionar o segredo da Vida e da Criao, mas, ao mesmo tempo, Deus poderia ordenar os recenseamentos. Por exemplo, um recenseamento pode ser descrito como ordenado por Deus, enquanto, segundo outra fonte, trata-se de algo vindo de Sat. Em certas circunstncias, esses obstculos foram superados. Foi em particular o caso, e de modo durvel, a partir de meados do sculo XVII em toda a Europa ocidental (Martin, 2001: 15-17).
Na Frana, o recenseamento da populao e dos bens foi, de certa maneira, uma contabilidade social: em 1637, por exemplo, Richelieu realizou um censo dos parisienses
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para calcular as suas necessidades alimentares. Nessa poca, a dimenso da descrio estrutural4 da realidade foi se sobrepondo conjuntural e as investigaes constituam, portanto, em tcnicas de Estado, instrumentos de gesto e administrao, mas no estavam ligadas a preocupaes de ordem imediatamente cientfica (economia, demografia). Elas deveriam possuir utilidade infinita, num movimento pragmtico de aderncia dos planos estatsticos aos planos de governo e, como tambm lembra Martin, os empreendimentos de contagem tiveram um outro objeto: a educao do prncipe, na qual o Estado, seu territrio e recursos seriam esquadrinhados na justificativa do saber real (p. 15). Para Alain Desrosires, a Frana no chegou a constituir uma matriz, uma tradio intelectual, mas inovou na concepo e na incorporao de ferramentas estatsticas. A Frana teria inaugurado uma tradio administrativa das estatsticas (Desrosires, 1998: 26). Contudo, independentemente da natureza da tradio inaugurada, as origens desse processo podem ser localizadas na centralizao administrativa conduzida pelo Cardeal Richelieu, e em Fnelon, preceptor do duque de Borgonha, herdeiro do trono de Luis XIV, ao encomendar pesquisas que subsidiassem a educao do prncipe. Entretanto, ambas as iniciativas podem ser pensadas como inseridas no plano macro da estratgia. Agora, Michel Foucault (2000: 151-153) vai destacar a importncia do plano ttico, operacional, do processo de centralizao do poder e fortalecimento da figura do Duque de Borgonha, neto de Luis XIV, e, com isso, uma nova figura ganha centralidade, qual seja, a do funcionrio Boulainvilliers. Ser esse ltimo o responsvel por traduzir e sistematizar no Balano da Frana informaes sobre economia, instituies e costumes da Frana de Luis XIV, obtidas pelos recenseamentos e pelas pesquisas especiais, que sero a base da educao do prncipe, do saber com o qual ele vai poder reinar. Sua importncia nasce, segundo Foucault, de uma questo de pedagogia poltica, ou seja, o que deve saber o prncipe e de onde e de quem ele deve receber seu saber? O conhecimento que importava, para Foucault, no seria do Tlemaque de Fnelon, de 1695, e que se constitua numa tentativa de descrever tudo e todos. Importavam, no caso, os conhecimentos sobre o Estado, o governo e o pas, necessrios para quem iria ser chamado a substituir Luis XIV, aps a sua morte e que, por sua vez, estavam sistematizados no balano redigido por Boulainvilliers e balizados no conhecimento da burocracia sobre prticas e verdades estabelecidas. Nas palavras do prprio Foucault:
Luis XIV pede, pois, esses relatrios [Balano da Frana] aos seus intendentes. Depois de vrios meses, eles so juntados e reunidos. O crculo do duque de Borgonha crculo que era constitudo de todo um ncleo da oposio nobiliria, de uma nobreza que reprovava ao regime de Luis XIV ter ferido seu poderio econmico e seu poder poltico recebe esse relatrio, e encarrega algum que
4 Por estruturais, entendemos os dados que, pela natureza dos fenmenos que descrevem, apresentam pouca variabilidade no tempo, permitindo um monitoramento em intervalos maiores. Ao contrrio, dados conjunturais indicam fenmenos que tendem a oscilar com maior freqncia e, portanto, exigem monitoramentos constantes. Ambos so de importncia para o planejamento e gesto de polticas, mas diferenciam-se pelos tempos de produo.
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se chama Boulainvilliers de apresent-lo ao duque de Borgonha, de torn-lo mais leve, pois era enorme, e depois de explic-lo, de interpret-lo: de recodificlo [...] Boulainvilliers, de fato, faz a triagem, faz a depurao daqueles enormes relatrios, resume-os em dois grossos volumes. Enfim, redige a apresentao, que ele acompanha com certo nmero de reflexes crticas e com um discurso: o acompanhamento necessrio, pois, daquele enorme trabalho administrativo de descrio e de anlise do Estado. Esse discurso assaz curioso, uma vez que se trata, para esclarecer o Estado atual da Frana, de um ensaio sobre o antigo governo da Frana, at Hugo Capeto (Foucault, 2000: 152-153).
Aqui Foucault est ressaltando um ponto que trataremos mais adiante, mas que possui importncia na compreenso dos processos de legitimao da produo e do uso das estatsticas. Para ele, Boulainvilliers fazia, no discurso de introduo ao Balano da Frana, uma crtica ao fato de que o saber do rei fosse um saber fabricado pela mquina administrativa: trata-se de protestar contra o fato de que o saber do rei acerca dos seus sditos seja inteiramente colonizado, ocupado, prescrito, definido, pelo saber do Estado acerca do Estado. A pergunta colocada se os conhecimentos burocrticos, fiscais, econmicos, jurdicos, que so necessrios ao funcionamento da monarquia administrativa, devero ser reinjetados no prncipe pelo conjunto das informaes que lhes so dadas e que lhe permitiro governar? (Foucault, 2000: 154). Em suma, o que est sendo destacado uma derivao das preocupaes taxionmicas da matriz alem das estatsticas. A preocupao com o modo como o soberano ir classificar e gerir a economia e cuidar dos contedos polticos que movem a produo do saber do soberano, nos quais as estatsticas assumem papis proeminentes na operao dos discursos de poder. Tal preocupao ser trazida ao primeiro plano e vai revelar que, mais do que isentos, os nmeros e as formas como eles esto organizados respondem s dinmicas das disputas de poder em torno das regras sobre como e quem governa: eles so instrumentos de construo de discursos de verdade que almejam a objetividade e a legitimidade enquanto pressupostos; so resultado de mltiplos processos sociais de contagem, medio e interpretao de fatos e, portanto, dependem da circulao do poder para se reproduzirem. Dessa forma, a anlise sociolgica das estatsticas exige que interpretaes, significados e segredos sejam assumidos como elementos de compreenso da produo e utilizao de dados estatsticos. Ainda mais se tomarmos as formas contemporneas de racionalidade ps-anos 1970 riscos e vigilncia como tributrias dos modelos de objetivao da realidade do sculo XIX, mas, sobretudo, como potencializadas por dois novos processos sociais, ou seja, pela expanso dos sistemas de informao e pela dependncia e/ou vinculao da produo de informaes s linguagens e arquiteturas das tecnologias e da informtica (Deflem, 1997: 13), em um movimento que, em alguns casos, pode fetichizar a tecnologia como panacia para todos os males da burocracia e como soluo para os dilemas da transparncia democrtica. Compreender esses processos entender a relao entre mecanismos de controle social e vigilncia, de um lado, e ampliao de direitos individuais, de outro; , para concluir, compreender as prticas de uma racionalidade governamental que atribui ao Estado o papel de coordenao das atividades da sociedade e, em contrapartida, garante o respeito a um conjunto de direitos.
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As estatsticas na perspectiva de Foucault

Em uma publicao editada por Grahan Burchell, Colin Gordon e Peter Miller, intitulada The Foucault Effect, Studies In Governmentality, o filsofo Ian Hacking (1991) escreve um captulo sobre como possvel fazer a histria das estatsticas a partir da perspectiva de Foucault. Nele, Hacking nota que, para Foucault, as estatsticas so parte dos mecanismos e da tecnologia de poder do Estado moderno, nascido no sculo XIX em substituio ao modelo familiar de governo, e so utilizadas no processo de controle da populao. Significa dizer que a sntese das tradies alem e inglesa de produo de estatsticas ocorre simultaneamente transformao/consolidao do modelo de Estado e amalgamada pela procura da governamentalidade, das tticas de governo que permitem definir a cada instante o que deve ou no competir ao Estado, o que pblico ou privado, o que ou no estatal (1992: 292). Esse novo modelo de Estado transforma a populao em fim e instrumento de governo e preocupa-se em geri-la em profundidade, minuciosamente, no detalhe; preocupa-se com dispositivos de vigilncia e disciplina da populao. Novos campos de saber so, ento, estruturados para responder s demandas postas. No por acaso, Martin (2001: 30) afirma que as estatsticas criminais tenham, no sculo XIX, permitido, seno contribudo, para o nascimento da sociologia criminal e da criminologia na Europa por certo, como veremos, no no Brasil, onde a criminologia foi colonizada pelo positivismo jurdico. J em Vigiar e Punir (1991) h a indicao que o sculo XIX elegeu a delinqncia como uma das engrenagens do poder, correspondendo a uma mutao radical na produo discursiva sobre criminalidade e uma nova mecnica do poder, que no diz mais respeito exclusivamente lei e represso, mas que dispe de uma riqueza estratgica na medida em que investe sobre o corpo humano, no para suplici-lo, mas para adestr-lo; para explorar-lhe o mximo de suas potencialidades, tornando-o politicamente dcil e economicamente produtivo. Mais, uma mecnica do poder disciplinar que reclama registro contnuo de conhecimento, ou seja, tudo o que esteja s suas voltas exercido pelo poder e produz saber. Trata-se, por conseguinte, de uma forma de poder que se ope ao modelo da soberania. As estatsticas constituiriam-se em ferramentas de esquadrinhamento e monitoramento das regularidades da populao, colaborando no desbloqueio da arte de governar:
[...] se a estatstica tinha, at ento, funcionado no interior do quadro administrativo da soberania, ela vai revelar pouco a pouco que a populao tem uma regularidade prpria: nmero de mortos, de doentes, regularidade de acidentes, etc; a estatstica revela tambm que a populao tem caractersticas prprias e que seus fenmenos so irredutveis aos da famlia: as grandes epidemias, a mortalidade endmica, a espiral do trabalho e da riqueza; revela finalmente que atravs de seus deslocamentos, de sua atividade, a populao produz efeitos econmicos especficos. Permitindo quantificar os fenmenos prprios populao, revela uma especificidade irredutvel ao pequeno quadro familiar. A famlia como modelo de governo vai desaparecer. Em compensao, o que se constitui nesse momento a famlia como elemento no interior da populao e como instrumento fundamental (Foucault, 1992: 288).
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Esse deslocamento sofrido pelo Estado, do modelo familiar ao burocrtico, ter importantes efeitos econmicos e exigir a criao de mecanismos e/ou instncias responsveis por classificar e contar os fenmenos da sociedade com vistas a identificar suas regularidades. Foi durante a segunda metade do sculo XVIII e nas primeiras dcadas do XIX que foram criados os organismos oficiais encarregados de realizar as pesquisas estatsticas, reunir as informaes estatsticas e assegurar sua difuso junto aos governantes e ao pblico. Em termos histricos, em 1756 a Alemanha e a Inglaterra criaram o primeiro organismo oficial de estatstica. Na Frana, em 1784, Necker props a criao de um Bureau central de pesquisa e ensino, encarregado de recolher todas as informaes de ordem econmica, social e demogrfica. Um pouco antes de 1800, Franois de Neufchteau lanou as premissas de um servio desenvolvido de estatstica (sobretudo com a criao de uma cadeira de estatstica no Collge de France). Em 1800, Lucien Bonaparte criou o Bureau de Statistique, ligado ao Ministrio do Interior (Martin, 2001: 27-30). Nesse movimento, as estatsticas j haviam sido incorporadas como prticas de governo e, agora, sintetizavam a realidade segundo as regras e classificaes oficiais e procedimentos cientficos disponveis. Elas podiam ser, com isso, disseminadas e divulgadas como mecanismos de gesto do conhecimento do Estado e, ainda, revelar as regularidades da populao e do territrio. Novamente, segundo Olivier Martin:
a autonomizao crescente dos organismos encarregados da produo e da anlise das estatsticas progressivamente permitiu a estas alcanar uma difuso pblica. Pouco a pouco se levantou o vu de informaes cujo segredo era at l perfeitamente guardado, sobretudo porque as estatsticas eram consideradas simples instrumentos de gesto, simples meios de administrao e, portanto, parte dos arquivos pessoais dos administradores do reino. Pouco a pouco o pblico foi associado e informado: desde ento as estatsticas no constituem mais um espelho para o prncipe e seus administradores, mas um espelho da nao para a nao, ou um espelho da sociedade para a sociedade (2001: 24).
E nesse contexto que, como afirma Senra (1998):

as estatsticas fazem-se instrumento de saber e poder e, de fato, a partir do sculo XVIII, tiveram papel decisivo na formao da moderna arte de governar, sob a gide do liberalismo, pautado no pensamento econmico, tomado como tecnologia de governo; ento, compreende-se que governar governar os homens, norteando-se suas condutas com vistas a uma maior segurana social. O poder no se situa em nenhum lugar exclusivo ou privilegiado, sendo essencialmente difuso [...] antes e acima de tudo relacional, perpassando tanto os dominantes quanto os dominados. Por demais, o poder exercido atravs de discursos que produzem verdade, de modo a legitim-lo, onde as estatsticas tm um papel argumentativo especialmente marcante, na medida em que se oferecem como linguagem comum capaz de facilitar as relaes humanas5.
5 Jardim (1999) vai lembrar que a abordagem do estado como uma estrutura relacional e perpassada por redes de saber e poder tambm est na origem das teorias de Nico Poulantzas, cuja obra contempornea
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Se o olhar est no poder, deve-se, ento, consider-lo como uma rede produtiva que atravessa todo o corpo social e que depende do acmulo de saber mediante mtodos de observao e vigilncia, procedimentos de pesquisa, aparelhos de verificao (Adorno, 1991). Significa dizer que, se as estatsticas so um dos mecanismos utilizados na vigilncia da populao, vale considerar que a lgica de sua produo responderia incorporao deste tipo de ferramenta entre as estratgias para controlar as aes do Estado. As estatsticas deveriam, portanto, assumir papel de relevncia nas estratgias de controle social. Vale considerar, na perspectiva foucaultiana de abordagem das estatsticas, que se est falando da possibilidade de uma taxionomia e do uso e da interpretao que dela feita. Para Foucault, a palavra-chave desse processo interpretao, constituindose no elemento central do saber, que, por sua vez, est no cerne do seu pensamento. O que prprio do saber no nem ver nem demonstrar mas interpretar (Foucault, 2002: 55). Saber este que ter funo estratgica na transformao do modelo de governo j que incide sobre os corpos dos indivduos e que ser incorporado como dispositivo de disciplinamento da populao. Trata-se de um dispositivo de biopoltica, de uma nova forma de poder que resulta do desenvolvimento da medicina e do direito, onde sero construdos os padres cientficos aos quais os corpos devem submeterse. O poder, para o seu exerccio, tem de ser aceito no somente como algo externo, mas como algo inerente prpria estrutura de comportamento e o saber vai servir, exatamente, para fazer a interconexo entre poder e corpos, objetos ltimos da ao do Estado (Garland, 1990: 138-139). Isso significa, em Foucault, uma concepo de racionalidade governamental que David Garland (1999) v como capaz de iluminar a dimenso das prticas repressivas de governo e suas lgicas operativas. Segundo Garland (1999), a idia de racionalidades governamentais remete antes aos modos de pensar e aos estilos de raciocnio que se concretizaram numa determinada srie de prticas6, antes que entidades tericas ou discursivas. Assim, as prticas burocrticas que vo informar o sentido das polticas pblicas e, mesmo com a delimitao de controles dos dirigentes polticos sobre a administrao, a disputa pela gesto do aparelho de Estado ser microfsica, cotidiana. A questo est,
de Michel Foucault. Para Poulantzas (apud Jardim, 1999: 41), a monopolizao permanente do saber por parte do estado-sbio-locutor, por parte de seus aparelhos e de seus agentes, que determina igualmente as funes de organizao e de direo do estado. Contudo, ao meu ver, a diferena entre os autores que o estado, para Poulantzas, um campo de lutas de fraes de classe e responde dinmica da diviso social do trabalho. J Foucault preocupa-se mais com os mecanismos de sujeio e dominao das populaes, no obstante as lutas no interior do aparelho de estado. 6 Exemplos de tais prticas ficaram explcitos no estudo exploratrio realizado para a definio do objeto da tese que deu origem a esse livro. Foram feitas entrevistas dirigidas com o diretor e com funcionrios do Instituto de Identificao Ricardo Gumbleton Daunt, rgo da Polcia Civil de So Paulo responsvel pela identificao civil e criminal de indivduos no estado (emisso de RG, reconhecimentos e atestados de antecedentes criminais, entre outros). Nessas entrevistas, constatamos que as normas que guiam os procedimentos de identificao civil e criminal so, quase todas, costumeiras, no havendo regras explcitas e regulamentos escritos. No caso do reconhecimento datiloscpico (impresses digitais), a nica norma escrita um manual de instrues produzido em 1975, no incio da implantao dos equipamentos de informtica na rea, que seguido at hoje pela funcionria mais antiga do Instituto que, por sua vez, ensina suas regras aos novos funcionrios.
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como em Boulainvilliers, no fato de ser a burocracia quem vai determinar qual o estoque de conhecimento sobre si mesma que o dirigente ter, tanto em termos normativos quanto, principalmente, em termos de controle. Em resumo, uma das questes clssicas dos estudos sobre burocracia a do seu controle7 (Girglioli, 1993). Nisso, as estatsticas criminais tenderiam a falar mais do que considerado pertinente pela burocracia do sistema de justia criminal do que traar as caractersticas de crimes e criminosos, tal como iremos ver nos captulos subseqentes. A importncia de discutir os processos de produo de estatsticas est, exatamente, na possibilidade terica de revelarem o grau de adeso das prticas de poder aos requisitos democrticos de transparncia e controle pblico do poder. Esse um ponto fundamental para o problema aqui estudado. Neste sentido, Foucault retrabalha, no plano microssociolgico, questes clssicas do pensamento de Max Weber ao explorar os processos de racionalizao, profissionalizao e burocratizao no desenvolvimento e funcionamento do modelo de justia criminal e, por conseguinte, explorar o impacto dessas foras sobre o mundo social e as relaes humanas (Garland, 1990: 177). Todavia, ao contrrio de Weber, ele concebe o poder como oposto soberania e d destaque para os dispositivos de saber e para os usos e conexes dos sistemas locais de dominao (Foucault, 2000: 40). Isso no significa, entretanto, desconsiderar que a questo da interpretao e da possibilidade de uma taxionomia em Foucault embute tambm a discusso, como destaca Hacking (1991), de que as estatsticas no so desprovidas de ideologia e retroalimentam o funcionamento e os interesses da burocracia de Estado, a qual, envolvida na produo das estatsticas, uma de suas mais annimas estruturas e , tambm, quem determina no somente regras administrativas, mas classificaes e critrios de seleo de prioridades de governo. Os problemas, portanto, seriam os parmetros e os objetivos por detrs das classificaes que, no limite, traduziriam a gramtica e a linguagem do poder. Linguagem que, conforme afirma Senra (2000), opera para tornar o mundo ausente, distante e governvel. A informao estatstica no inerente aos fatos, s coisas, s pessoas, mas uma qualidade que se lhes atribui o observador, isso , as escolhas conceituais e processuais influem nos resultados; em lugar da desejada e desejvel objetividade cientfica tem-se uma possvel objetivao. Ao longo de todo o
7 Duas outras perspectivas tambm tratam do controle e visibilidade dos procedimentos burocrticos. Em Weber, um sistema de dominao racional legal impe um governo burocrtico, na medida em que seus benefcios so altos (preciso, velocidade, no ambigidade, continuidade, unidade, subordinao estrita, reduo de atritos e de custos humanos e materiais). O problema quando a burocracia usurpa o processo de deciso poltica de acordo com sua tendncia fundamental de transformar todos os problemas polticos em problemas administrativos. (Bendix, 1986:338). Assim, para esse autor, uma das formas de evitar o absolutismo burocrtico, que se caracteriza pela negao da legitimidade poltica e pelo reforo do discurso administrativo, garantir a revelao pblica de prticas e processos sociais e organizacionais. Numa outra perspectiva, Hanna Arendt afirma, ao analisar as origens do totalitarismo, que cada fragmento de informao concreta que se infiltra atravs da cortina de ferro, construda para deter a sempre perigosa torrente de realidade vinda do lado no totalitrio uma ameaa maior para o domnio totalitrio do que era a contrapropaganda para o movimento totalitrio (Arendt, 1990: 442). Em outras palavras, Hanna Arendt associa o acesso s informaes s estratgias do movimento totalitrio para garantir sua permanncia no poder. Por associao, e tendo em vista a histria social e poltica do Brasil nos ltimos 30 anos, possvel, nessa perspectiva, pensar a dificuldade de controle da burocracia brasileira como um dos sinais da permanncia autoritria existente na mquina do estado brasileiro e, por conseguinte, como indicativo da no concluso do processo de redemocratizao do pas.
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processo, tradues e tradues so praticadas, de modo que os resultados alcanados, ao fim e ao cabo, sero simulacros ou aproximaes das realidades, o que, contudo, no lhes tira importncia nem os faz dispensveis [...]. Alain Desrosires (1993: 12), preocupado com a relao entre espao pblico e estatsticas, vai tomar o plano da linguagem como necessrio para formalizar as coisas e destaca que ele no preexiste ao debate sobre a constituio de um mnimo de consenso e/ou elementos de referncia comuns aos diferentes atores. Assim sendo, a estatstica atravs de seus objetos e suas nomenclaturas, grficos e modelos, uma linguagem convencional de referncia, cuja existncia permite que certo espao pblico se desenvolva, mas cujo vocabulrio e sintaxe podem ser, eles tambm, colocados em debate (p. 22). Nelson Senra, novamente, (2000: 37-39; 48) destaca que precisamos compreender quem oferece as estatsticas e como esse processo realizado, numa discusso sobre o possvel em contraponto ao desejvel e que ser conduzida na esfera de centros de clculo, que, conforme Bruno Latour, se constituem em espaos encarregados de coordenar a transformao de um crescente volume de dados gerados pelos sistemas de informao informatizados em agregados estatsticos que sirvam ao governo do Estado e da sociedade8. Na perspectiva de Latour (2004; 2001: 143), nos centros de clculo so operados modelos de traduo dos registros individuais em snteses complexas, em indicadores sobre variados fenmenos da realidade. Atividade essa, por sua vez, que depender da qualificao e do conhecimento tcnico dos diversos profissionais envolvidos. Por intermdio desses conhecimentos que novos mtodos, tcnicas e desenhos de pesquisa quantitativa podem receber a chancela de qualidade que torna seus resultados tangveis de serem aceitos como objetivos e confiveis. A competncia vai determinar o desempenho. Os centros de clculo so, nas palavras de Haggerty (2001: 85), recursos de poder e ocupam um lcus privilegiado para uma eventual coordenao de tempos e contedos de oferta e demanda de informaes estatsticas (Senra, 2000). De um lado, uma agenda de produo de dados que pode chegar ao limite da vigilncia e do controle da populao e do vigilante. Por outro, a necessidade governamental, sobretudo, de dados que permitam o aumento de conhecimento sobre a realidade e, por conseguinte, a possibilidade de desenhos de polticas e aes de interveno. Nesse lcus, a coordenao vai discutir as nomenclaturas e as tcnicas utilizadas no levantamento dos registros estatsticos e vai determinar os discursos que melhor amparem as estratgias de dominao estabelecidas e que, por isso, sero disseminados.
8 Por Centros de Clculo, Nelson Senra (2000) entende, primordialmente, as agncias pblicas de estatsticas, nos moldes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE e instituies congneres. Aqui, toma-se o conceito num sentido mais amplo, englobando os departamentos e setores internos s instituies de justia criminal encarregados de produzir informaes estatsticas e, mesmo, informaes cadastrais. A condio para o centro de clculo est, assim, condicionada existncia de especialistas na anlise e interpretao dos dados estatsticos disponveis e capacidade de coordenao dos discursos existentes sobre os dados tratados. Todavia, como veremos nos prximos captulos, o embate entre agncias externas e internas s instituies de justia foi uma constante na histria das estatsticas criminais no mundo e, mais do que ele, a consolidao de esferas de coordenao da produo e do uso dos dados est na fora da transparncia e do controle pblico do poder enquanto requisitos da democracia (Naes Unidas, 2001).
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Conhecimento e segredo na arte de governar

Nessa perspectiva, as estatsticas assumem papel de destaque e podem servir de ferramenta de accountability do sistema de justia criminal. Neste processo, nota-se a fora de um fenmeno crucial para a organizao do modelo de justia criminal e que se ope incorporao da transparncia e da publicidade dos atos burocrticos tomados no mbito das instituies que compem o sistema acima citado. Trata-se do segredo embutido na arte de governar e distribuir justia9. Desta maneira, o acesso informao transforma-se, nas organizaes de tal sistema, em fator estratgico desses jogos de poder. Joo Almino (1986: 98-99) afirma que o segredo constitui uma forma de evitar-se o julgamento, preservando, assim, o lugar do poder. Ainda segundo esse autor, o segredo permite que uns poucos possam ser detentores de segredos polticos, com os quais pretendem exercer um poder exclusivo e preservarem-se do exame de seus atos por parte do pblico. Miriam Moreira Leite (2002: p. 65-66), ao interpretar como Simmel trabalha com o segredo na construo da sociabilidade, vai reforar o papel do segredo na manuteno desse lugar do poder. Segunda a autora, o conhecimento do outro pode no se referir ao outro em si, mas parte que manifesta aos demais. O conhecimento o lugar adequado da discrio. Esta no consiste somente em respeitar o segredo do outro, sua vontade de ocultar uma ou outra coisa, mas evitar conhecer o outro o que ele positivamente no nos revele. O que no se oculta se pode saber e o que no se revela no se deve saber. [...] o segredo modifica a atitude daquele que o guarda e sua relao com os outros. Significa enorme ampliao da vida porque oferece a possibilidade de ter um segundo mundo, que passa desapercebido dos outros. Seria esse um mundo perpassado por cdigos privados de organizao e partilha do poder, no qual as instituies que compem o sistema de justia criminal do pas, responsveis pela produo de estatsticas, objeto ltimo aqui analisado, reforam a tradio patrimonialista de uso privado do espao e recursos pblicos, ilustrando aquilo que Weber indica como resultado de uma disfuno do aparelho burocrtico10. Seja como for, a anlise sociolgica do segredo est intimamente ligada estruturao das relaes sociais e ao sentido que os indivduos lhes do. Segundo Simmel (1939), tudo que comunicamos ao demais, includo o mais subjetivo, espontneo e confidencial, uma seleo daquele todo anmico real (p. 335). E nesse processo, para o autor, toda a estrutura da vida moderna, fundada no conceito de economia de crdito muito mais amplo, segundo ele, do que o aspecto meramente econmico do capitalismo no seria possvel sem a existncia de um outro conceito associado do segredo, qual seja, o da mentira. Ainda segundo Simmel, a mentira que se impe, ou seja, que no
9 No estou falando do segredo de justia, instrumento jurdico utilizado para, segundo os operadores do direito, preservar as investigaes, garantir direitos de privacidade, relaes familiares e/ou assegurar a integridade fsica e emocional de envolvidos em casos especficos atendidos pelas instituies de justia. Aqui, o segredo analisado aquele que evita o conhecimento pblico da administrao da justia, ou seja, todos os mecanismos que permitem que o funcionamento do sistema de justia seja uma arte para iniciados e, portanto, algo que possa ser manipulado pelos jogos de poder existentes; pelo estoque de informaes disponvel. 10 Uricoechea (1980:14), ao descrever o caso brasileiro, ir demonstrar que modelos patrimonialistas tm por caracterstica, exatamente, o carter [...] irracional, pragmtico, ad hoc do processo decisrio, na medida em que existe confuso entre pessoa e cargo ocupado, entre interesse pblico e privado.
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seja descoberta, constitui, indubitavelmente, um meio de realizar certa superioridade espiritual, aplicando-a na direo e submisso dos menos avisados (Simmel, 1939: 337). Assim, a verdade e a mentira tm [...] a maior importncia para as relaes dos homens entre si. As estruturas sociolgicas se distinguem de um modo caracterstico, segundo o grau de mentira que as alimenta (p. 336). Por conseguinte, mundos paralelos podem coexistir e o que vai determinar suas interconexes vai ser a transparncia e o acesso s informaes disponveis; vai ser o grau de segredo embutido nas relaes sociais. Em outras palavras, a mentira tambm se realiza pela omisso de informaes e/ ou pela falta de transparncia e estas, em maior ou menor grau, so fundamentais vida social. A mentira uma ttica e um meio de atingir um fim e, nesta busca, o segredo e a ocultao so fundamentais. Vale ressaltar, no entanto, que a mentira, referida ao fato sociolgico trabalhado por Simmel, no necessariamente possui um papel, uma funo negativa. O valor negativo atribudo pela tica mentira no pode, segundo o autor, ocultar sua importncia sociolgica na conformao de certas relaes concretas (Simmel, 1939: 339). Nesse processo, no somente necessitamos de uma determinada quantidade de verdade e erro como base de nossa vida, mas tambm de uma mescla de claridade e obscuridade, na percepo dos nossos elementos vitais. Penetrar abertamente ao fundo de algo destruir o seu encanto e deter a fantasia tecida em suas possibilidades (Simmel, 1939: 349). Entretanto, no obstante essa dimenso de positividade, quando o foco desloca-se do eixo das relaes sociais para o das relaes de poder existentes no interior das instituies de Estado, a falta de transparncia facilita a falta de controle e o reforo do absolutismo burocrtico, para retomar um termo de Weber. A perspectiva de Simmel trabalha com a noo de que o mistrio e o segredo fazem emergir a errada crena de que todo o segredo , ao mesmo tempo, profundo e importante (p. 353) e, portanto, quaisquer informaes que podem colocar em risco tais segredos so vistas com reservas. Como exemplo, nos sculos XVII e XVIII os governos mantinham no mais absoluto segredo o valor das dvidas do Estado, a situao dos impostos e, at, o nmero de soldados disposio. Foi somente no sculo XIX que os governos mudaram de atitude e passaram a publicar dados que antes eram classificados como sigilosos. O segredo, em Simmel, uma determinao sociolgica que caracteriza as relaes recprocas entre os elementos de um grupo, ou melhor, junto com outras formas de referncia, constitui-se em relao total. O sentido do segredo, neste momento, puramente exterior: est constitudo pela relao existente entre aquele que possui o segredo e aquele que no o possui. Porm, quando um grupo toma o segredo como forma de existncia, o sentido sociolgico do segredo se converte em interno e determina as relaes daqueles que o comungam11. O segredo nas sociedades um fato sociolgico primrio, um gnero da convivncia, uma qualidade formal de referncia, que, na ao recproca imediata ou mediata com outras, determina o aspecto do grupo ou do elemento do grupo. No exerccio secreto do direito e do poder, as aspiraes e poderes sociais que vo sendo expulsos por outros novos se refugiam no segredo, que se constitui, por assim dizer, num estado intermedirio entre o ser e o no ser (Simmel, 1939: 364-380).
11 Analisando os papis discrepantes entre indivduos de um grupo social, Goffman (1985: 132-133) ir indicar que uma equipe deve ser capaz de guardar os seus segredos e fazer com eles sejam guardados. Por trs dessa capacidade, ter-se-ia o objetivo de manter a definio do real estabelecida pelo seu grupo e, portanto, o problema bsico das representaes ou papis sociais e polticos o controle da informao.
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A poltica, a administrao e a justia foram perdendo os seus segredos na medida em que o indivduo pde reservar-se mais, ou seja, a dimenso do privado ganhou contornos mais definidos. Da mesma forma, a vida moderna elaborou e elabora tcnicas de garantir o sigilo das relaes privadas. A pergunta feita por Simmel a respeito desse fenmeno aquela sobre a legitimidade do Estado em reproduzir o segredo legitimado na dimenso do privado e, por conseguinte, no publicizar muitos dos seus atos, mesmo sendo ele uma instituio que organiza a vida em sociedade (Simmel, 1939: 356-357). No debate contemporneo, essa pergunta tambm ganha destaque. Para Cepik (2001: 02):
os segredos governamentais so compatveis com o princpio de transparncia dos atos governamentais somente quando a justificao de sua necessidade pode ser feita, ela prpria, em pblico. Os segredos (os sigilos) so uma forma de regulao pblica dos fluxos de informao, sendo reivindicados em processos de deliberao intragovernamentais sobre os temas domsticos considerados relevantes para a segurana nacional [...], processos decisrios durante os quais a revelao prematura das divergncias de opinio dentro do governo poderia ser danosa para a segurana das operaes e para a possibilidade de sucesso de qualquer das metas e planos eventualmente escolhidos. [...] O risco envolvido, do ponto de vista da democracia, que o recurso ao sigilo impea a necessria transparncia dos atos governamentais, tanto pela impossibilidade de verificao de responsabilidades individuais na histria administrativa das decises quanto pela restrio pura e simples dos direitos polticos dos cidados (Cepik, 2001: 03-04).
Para concluir a discusso sobre o papel do segredo na configurao das redes de poder, temos de considerar, ainda, um outro conceito que, conforme ser visto nos captulos III e IV, adquire fora analtica na existncia de grandes volumes de informaes e dados produzidos pelas instituies do sistema de justia criminal, mas que so pouco ou nada publicizados e/ou transformados em subsdios de polticas pblicas. Trata-se do silncio que, no caso em questo, parece ser um dos elos de articulao do saber na manipulao das redes de poder. Teoricamente, Boaventura de Sousa Santos, no seu livro Toward a New Common Sense (1995), vai demonstrar que o silncio no a falta indiscriminada da linguagem, mas outrossim a autonegao de palavras (contedos) especficas em momentos especficos do discurso para que o processo de comunicao possa ser preenchido. O que silenciado, portanto, uma expresso positiva do significado. O silncio seria uma das faces da linguagem, expressado na forma no falada, mas que diz muito sobre a lgica que est por detrs de sua existncia. O silncio no distribudo igualmente entre as vrias culturas do mundo (Santos, 1995: 150). Pode-se inferir, aqui, uma traduo desse processo, ou seja, a no publicizao das estatsticas criminais pode comunicar muito do sentido da ao da burocracia das instituies do sistema de justia criminal: o direito informao poderia ser considerado como um dos desenvolvimentos centrais da cidadania, capaz de operar transformaes mais ou menos simultneas nas esferas da liberdade (civil), da participao (poltica) e da necessidade (social) e, por conseguinte, estaria no contexto dos direitos difusos (Cepik, s/ano). O desrespeito a esses direitos seria, assim, um sinal da permanncia de modelos no democrticos na gesto da segurana pblica e da justia criminal no Brasil e, numa
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hiptese trabalhada neste livro, a transparncia, enquanto requisito da democracia, estaria apenas recentemente colonizando as esferas de administrao e gesto da segurana pblica e da justia criminal no Brasil, nas quais o silncio parece articularse com as tentativas de evitar transformaes mais profundas no modelo sistmico de justia existente. Trata-se de um aparente paradoxo que rene segredo e silncio, de um lado, e transparncia formal e disponibilidade de dados, de outro. Porm, a questo central parece ser, assim, que um regime democrtico precisa traduzir o princpio moral da transparncia em proposies de desenho institucional (Cepik, 2001: 03). Do contrrio, as engrenagens da burocracia tenderiam a anular os freios e contrapesos necessrios construo da democracia, para utilizar uma antiga frase de Hamilton.
Transparncia e controle pblico do poder

A hiptese acima, por sua vez, caracteriza, ou ao menos, d contornos a um imenso territrio explicativo no campo das cincias sociais sobre as disjunes da democracia brasileira (Caldeira, 1992). No objeto aqui analisado, no entanto, essa hiptese nos remete ao debate sobre os procedimentos e as caractersticas da democracia (Bobbio, 1995; 1997; 2000). A questo que se configura aquela que toma as estatsticas criminais, nascidas da busca da objetividade e da necessidade por insumos tomada de deciso governamental, como capazes de assumirem papel de destaque na publicizao das verdades que operam o funcionamento das instituies do sistema de justia criminal e, ainda, exercerem requisitos de controle do poder. Ao possurem a capacidade de coisificar conceitos abstratos e fatos de realidade em nmeros, as estatsticas so acionadas pelo debate poltico para validar discursos tanto em favor da transparncia quanto, em sentido contrrio, em reforo do segredo. A identificao de suas regras de produo e utilizao constitui, em conseqncia, um modo de anlise sociolgica das transformaes sofridas, ao longo da histria poltica recente do pas, no funcionamento das instituies encarregadas em garantir pacificao social e que, no limite, traduzem o embate dos discursos de poder e mecanismos de dominao e construo de identidades profissionais e institucionais. Em outras palavras, ser em torno desse embate que dados, informaes e conhecimento ganham relevncia exatamente por poderem constituir-se em parmetros e estruturas para anlise. Mais do que apenas identificar a permanncia de processos autoritrios no funcionamento do sistema de justia criminal brasileiro, essa perspectiva fornece elementos na compreenso dos mecanismos de poder que continuam a operar as prticas institucionais aps a redemocratizao do Brasil. Como afirmam Leonardo Avritzer e Srgio Costa (2004: 02-03):
ao lado da construo de instituies democrticas (eleies livres, parlamento ativo, liberdade de imprensa etc.), a vigncia da democracia implica a incorporao de valores democrticos nas prticas cotidianas e a crtica sociolgica s teorias da transio indica a necessidade de estudar, [...], o modelo concreto de relacionamento entre o Estado, as instituies polticas e a sociedade, mostrando que nessas intersees habita, precisamente, o movimento de construo da democracia. A democratizao, nesse caso, j no mais o momento de transio.
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Nesse sentido, torna-se pertinente pensar em termos procedimentais e, com isso, analisar a incorporao da transparncia dos atos governamentais e dos mecanismos de controle do poder no desenho de polticas pblicas de pacificao social. O exerccio de anlise ser o de contextualizar a fora dos discursos em defesa dos direitos humanos, por exemplo, na mudana dos padres de policiamento, a partir do estudo do ciclo de produo e uso de estatsticas criminais. As estatsticas parecem, com isso, permitir uma viso privilegiada de um intenso campo de disputas travadas em torno da transformao das prticas governamentais cotidianas nessa rea. Em reforo a essa perspectiva, verifica-se que, para Bobbio (2000: 395), necessrio observar as condies com as quais os mecanismos institucionais operam e se no se tornaram por demais opacas aos controles democrticos. Em Bobbio tal necessidade nasce de uma grande dicotomia entre pblico e privado, donde o segredo a essncia do poder e a democracia o poder em pblico. Por trs dessa aparente oposio reside o desafio de garantir que o Estado seja conduzido por autoridades visveis e, com isso, controlveis quanto aos seus objetivos e decises. Em resumo, a democracia nasceu com a perspectiva de eliminar para sempre das sociedades humanas o poder invisvel e dar vida a um governo cujas aes deveriam ser desenvolvidas publicamente (1995: 29-30). Chegamos ao final do primeiro captulo, assim, com a sensao de que as estatsticas no permitem uma abordagem apenas unidimensional e indicam que uma sociologia das estatsticas criminais brasileiras passa pela anlise do modo de produo e uso de dados, por certo, mas tambm pela aproximao ou distanciamento das prticas burocrticas cotidianas com modelos democrticos de gesto do Estado. Afinal, sero elas que daro significado, na chave aristotlica de uma causa final, nos dados e informaes existentes e, com isso, permitiro a compreenso dos inmeros processos e relaes de saber e poder estabelecidos. Parafraseando Schwartzman (1996: 6), um exame das prticas de produo e uso de estatsticas criminais no Brasil, mais especialmente em So Paulo, e em alguns pases da Amrica do Norte e da Europa faz-se, portanto, necessrio para a identificao das agendas e de uma ampla gama de variaes no modo como os rgos e setores de estatsticas respondem s demandas de seus diferentes clientes e comunidades profissionais, bem como lidam com as dimenses do segredo, da transparncia demandada pela democracia e, mesmo, com a relao entre produo de dados e tecnologia. E isso que os prximos captulos pretendem. Antes, contudo, duas ltimas questes mostram-se relevantes. A primeira, mais de carter metodolgico, trata de descrever as crticas produo de informaes com base apenas nos registros administrativos12. Ou seja, entre as crticas que as estatsticas criminais sofreram ao longo do tempo, uma das que mais chamou a ateno e mobilizou tcnicas e recursos foi aquela que percebeu que a natureza da atividade criminosa e os mecanismos de sua medio e quantificao trazem dilemas validade e confiabilidade das informaes como indicadores sociais. Entre tais dilemas, a disponibilidade de estatsticas varia conforme o grau de transparncia social do fenmeno por elas descrito, ou seja, variveis pblicas e definidas por meio de normas
12 Documentos e procedimentos originalmente voltados execuo de aes e que, aps tratamento, podem servir produo de estatsticas (boletins de ocorrncia policial ou autorizaes de internao hospitalar, por exemplo, que tm a finalidade operativa, mas que tambm so utilizadas no monitoramento quantitativo de doenas).
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legais claras so mais fceis de serem medidas do que percepes ou, mesmo, atos ilegais (Fundao Joo Pinheiro, 1987: 40). Ao contrrio de revelarem os fatores crimingenos, de identificar situaes sociais que favorecessem a ocorrncia de crimes, as estatsticas produzidas a partir dos registros administrativos das instituies de justia criminal (boletins de ocorrncia, inquritos, processos, entre outros) falavam mais de crime e o criminoso como construes sociais e, enquanto tal, exigem a compreenso dos processos sociais de identificao de uma ocorrncia criminal (o que crime?), identificao do autor da conduta desviante (quem o criminoso?) e os processos formais de processamento dos conflitos criminais e da punio (tratamento legal) (Seade, 2000).
Cifras negras e definies do crime

Derivado dessas preocupaes, um novo conceito desenvolvido e vai colaborar no desenho institucional das agncias produtoras de estatsticas. Trata-se do conceito de cifras negras que, em texto anterior, digo que podem ser explicadas pelo fato de somente uma parcela das vtimas denunciar, aos distritos policiais13, as ofensas criminais sofridas, pela interveno de critrios burocrticos de avaliao e desempenho administrativo, pelas negociaes que ocorrem entre vtimas, agressores e autoridades, bem como pelo provvel impacto da implementao de polticas determinadas de segurana pblica. Assim sendo, mudanas no comportamento das pessoas em relao postura diante desses fenmenos poderiam refletir no movimento dos dados oficiais14. Entretanto, a despeito de todos os problemas indicados, as sries estatsticas oficiais indicam a tendncia da criminalidade, sobretudo quando cobrem um perodo relativamente longo e, mesmo no correspondendo ao total de crimes cometidos, conseguem detectar a evoluo e os movimentos dos crimes durante determinado perodo (Lima, 2002: 15-16). Em suma, alm da incidncia de crimes nos registros, a expectativa mensurar aquilo que chegava ao conhecimento oficial do Estado e, ainda, as percepes que os indivduos tinham sobre crimes e criminosos. Isso acentuou a necessidade de consti13 nos distritos policiais, unidade administrativa e operacional da Polcia Civil do Estado de So Paulo, que um crime oficialmente relatado ao estado e transforma-se num procedimento administrativo legal (Boletim de Ocorrncia). Somente aps essa fase que o estado toma conhecimento oficial da existncia de um crime e, dependendo da avaliao da autoridade policial, pode iniciar uma investigao sobre suas causas e autores. Sabe-se que, muitas vezes, um crime chega ao conhecimento de autoridades policiais, mas no oficialmente relatado, tendo sua mediao e resoluo encaminhada por intermdio de outros mecanismos no sendo o sistema de justia criminal. 14 Para solucionar esse problema adota-se, usualmente, pesquisas de opinio que investigam a incidncia criminal junto populao. Trata-se de uma construo terico-metodolgica que desloca o foco para a vtima de ofensas criminais. A aplicao de instrumentos do tipo das Pesquisas de Vitimizao pode, quando articulada com as estatsticas oficiais, permitir uma anlise mais refinada da realidade, mas tambm influenciada por uma srie de limitaes metodolgicas dessas pesquisas. Entre elas, uma principal, mas no nica limitao destaca que o questionamento de determinada amostra da populao sobre crimes e violncia parte do pressuposto que a pessoa perguntada saiba o que o crime perguntado e que ela o reconhea como tal (Lima, 1997). A primeira pesquisa de vitimizao foi realizada em 1966 nos estados Unidos pelo Centro Nacional de Pesquisas de Opinio NORC, sob o patrocnio da Presidents Commission on Law Enforcement and Administration of Justice. Ela era composta de uma amostra de 10 mil entrevistas domiciliares. A segunda pesquisa, muito mais ambiciosa e incorporando tcnicas de painel (quando os mesmos indivduos so entrevistados em diferentes perodos de tempo), foi construda com 60 mil domiclios e 15 mil empresas. (Joo Pinheiro, 1987: 42-47) De l para c, as tcnicas para aplicao de tais pesquisas sofisticaram-se sobremaneira e passaram a compor as agendas dos rgos nacionais de estatstica.
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tuio de centros de clculo, na medida em que exigia a associao de sofisticadas tcnicas de tratamento estatstico de registros administrativos em conjunto com a produo de dados primrios por meio de surveys, questionrios de pesquisa de opinio. Sem os especialistas, um volume considervel de dados no se transformava em informaes e conhecimento teis ao do Estado na rea de justia e segurana. Essa hiperespecializao contribui, dessa forma, para deslocar o tema das estatsticas criminais do mbito exclusivo dos operadores do sistema de justia criminal esse no foi o caso, totalmente, do Brasil. A segunda questo final diz respeito, exatamente, limitao do mtodo de pesquisa de vitimizao acima exposta e que fala sobre a definio para crimes e criminosos que, at, merecer o status de cincia a criminologia ao, no esprito positivista, estudar a etiologia do comportamento criminoso e prever a dinmica do crime e dos indivduos que os cometem em funo de leis causais (Vaz, 1998: 32). Os primeiros estudos sobre crime, entendido como um objeto especfico, o focam como problema de legitimidade e justia e sero produzidos pelos juristas, que avocaro o saber e a competncia para lidar com suas causas e efeitos. em torno do universo jurdico que o crime ganhar significado e passar a informar o contedo das estatsticas criminais. No entanto, o que crime no um consenso entre tais profissionais e o embate de vrias vises de mundo influenciar a adoo de uma ou de outra corrente jurdica. Nesse processo, a produo de estatsticas criminais tem de reconhecer que as categorias e classificaes so socialmente construdas em cada localidade. Em outras palavras, a definio do que crime e de quem seriam os criminosos , usualmente, determinada pelas leis. Todavia, quem poder considerar fatos e indivduos enquanto tais uma discusso parte. Significa dizer, assim, que em alguns lugares e momentos histricos, como veremos mais adiante, crimes e criminosos so atribuies do Poder Judicirio e, em outros locais e momentos, da polcia15. Numa terceira via, ainda, no mbito prisional que elas sero pensadas. A histria da produo de estatsticas criminais no mundo e no Brasil revela, por conseguinte, que muitos foram os que optaram por coletar dados no mbito do Poder Judicirio, que seria o nico rgo de Estado com legitimidade para considerar um fato como crime. Os defensores dessa proposta alegam que se coletassem os dados em outros rgos, como as polcias, fatos e indivduos que posteriormente seriam desconsiderados ou inocentados, estariam sendo contados e isso seria equivocado. Ao contrrio, um outro grupo via que dados criminais poderiam ser coletados tambm no mbito policial, pois seriam de mais fcil acesso e temporalmente mais atuais. Entretanto, ser a partir do universo prisional que tais estatsticas tero o seu impulso maior e comearo a ser vistas como elementos de governamentalidade. Em termos histricos, a nfase ora na polcia ora no judicirio como fontes de estatsticas criminais tende a revelar maior ou menor capacidade de usos e de publicizao das informaes existentes. E , exatamente, dessas brechas que prticas aparentemente isoladas podem ganhar relevncia e nos ajudar a compreender o sentido do controle social contemporneo.
15 Conforme Nelson Senra, em Foucault a idia de polcia tem sua raiz na Alemanha e se associa noo de administrao. Seu objeto a vida, seja na sua indispensabilidade, utilidade ou como suprflua, e seu objetivo manter a ordem e a disciplina definida nas normas de uma razo de estado, que se caracteriza pelo incentivo ao desapego dos dirigentes polticos aos princpios gerais de pacincia, sabedoria, prudncia e diligncia. Para tanto, o dirigente precisa de saberes especficos e as estatsticas configuram-se como um desses saberes (Senra, 1996: 91).
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CAPTULO II ESTATSTICAS DE CRIMES E CRIMINOSOS NO CONTEXTO INTERNACIONAL
e, no captulo anterior, foi possvel contextualizar, mesmo que brevemente, a emergncia e o avano da estatstica como ferramenta e/ou insumo na arte de governar, neste segundo captulo a proposta discutir como outros pases, que no o Brasil, lidaram com a questo da produo de dados e em que medida ela est associada a processos de transparncia e controles pblicos do poder. de se esperar, portanto, que a histria das estatsticas criminais na Inglaterra, na Frana, em Portugal, nos EUA, na Alemanha e no Canad ajude a pensar as similitudes e diferenas do modelo brasileiro e que um olhar comparado permita analisar os problemas encontrados na lgica mais ampla de produo social de informaes1, ainda mais se considerarmos que os casos selecionados, o Brasil includo, dizem respeito a pases com diferentes padres de litigiosidade e de cultura jurdica, dos quais derivam duas questes-chave: a independncia entre os poderes e o desempenho efetivo dos tribunais (Sousa Santos et. al, 1996: 38-45). A primeira constatao possvel, portanto, que os modelos de estatsticas criminais existentes nos pases da Europa, nos EUA e no Canad foram inseridos na perspectiva que os associa chave do desempenho dos tribunais e compreende os dados como parte de sistemas de informao mais complexos e que, por conseguinte, no podem ser tomados isoladamente. Por trs dos dados, h todo um esforo para organizar o seu fluxo de conhecimento advindo e a partir da que as categorias, os controles e o monitoramento foram se conformando politicamente. A discusso sobre legitimidade e utilidade das informaes, por exemplo, item permanente na pauta dos atores institucionais envolvidos, sejam eles internos ou externos s instituies de justia criminal. Ou seja, a preocupao , variando em maior ou menor grau conforme o modelo de funcionamento dos sistemas de justia de cada pas, com a utilidade do dado gerado e vai determinar os papis polticos dos dados para alm das diferenas de organizao judiciria que porventura particularizem cada exemplo estudado. Numa derivao da complexidade indicada, os sistemas de informao estruturados pela maioria dos pases aqui analisados adotam uma arquitetura que articula estatsticas produzidas com base em registros administrativos, ou seja, ocorrncias policiais, atividade judicial, estatsticas geradas mediante a aplicao de questionrios e surveys diversos, fortalecendo a posio das agncias de estatsticas nacionais ou locais encarregadas pela coleta dos dados. As reas de informao consolidam-se tanto como
1 Existem outras experincias dignas de serem destacadas como a Itlia, onde teorias importantes da criminologia (Lombroso, entre outros) foram fundadas e utilizaram estatsticas criminais, e Argentina, cuja experincia com o Mercosul nos aproximou dos problemas do pas vizinho; ou, ainda, a Rssia, onde o colapso da Unio Sovitica imps um quadro de violncia urbana que trouxe o crime para o plano principal do cenrio poltico daquele pas. Todavia, a anlise empreendida neste captulo optou por circunscrever a discusso nos pases descritos e identificar padres e modelos de institucionalizao da produo de dados. Para referncias sobre estes e outros pases, ver http://www.seade.gov.br/produtos/siic/index.html
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usurias quanto como produtoras de dados estatsticos e de tcnicas de mensurao, mas, sobretudo, h o reconhecimento poltico da utilidade dos dados. Em termos histricos, no caso especfico da estatstica criminal, a experincia internacional tem como matriz fundadora de suas aes as questes levantadas pelo astrnomo e matemtico francs, Adolphe Quetelet, que foi o primeiro a medir a influncia de fatores como idade, sexo, educao, clima e estaes do ano sobre o crime e, desse trabalho, formulou a teoria do homem mdio2, ou seja, que todos os fenmenos sociais (e, mesmo, naturais) apresentam regularidades no tempo e no espao (Deflem, 1997). Outra influncia reconhecida do advogado francs A. M. Guerry, que pensou as estatsticas de crime sobre slidos fundamentos de observao emprica (Grunhut, 1951: 139) e os aplicou, como exemplo, na anlise comparada de crimes cometidos na Inglaterra e na Frana ele usou em seu estudo uma srie histrica de dados de 16 anos para a Inglaterra e de 22 anos para a Frana. Dessa forma, nota-se que ambos escreveram na dcada de 1830 e, portanto, beneficiaram-se da existncia de levantamentos iniciados pelas instituies de justia e que focavam, quase sempre, aspectos de gesto e administrao das prises, mas tambm de crimes. Todavia, para compreender tais movimentos, uma breve histria da incorporao das estatsticas em alguns pases torna-se necessria.
Inglaterra
A prtica de coletar dados regulares das cortes criminais teve incio nas novas formas de administrao pblica que emergiram com a Revoluo Francesa e tem seu ponto de partida na Frana, em 1803. A partir da, tais prticas ganharam dinamismo: na Inglaterra, os monitoramentos sobre prises comeam em 1805, quando o Parlamento ingls passou a ser informado anualmente da situao carcerria. Em 1827, Peyronnet, chefe de Polcia de Paris, publica a primeira apresentao detalhada de estatsticas criminais francesas referentes ao ano de 1825. Em 1828, Sir Roberto Peel recomenda a utilizao do admirvel trabalho de produo de estatsticas criminais como insumo para a compreenso do aumento da criminalidade observado naquele perodo. Entre 1830 e 1840, os dados sobre crimes passam a ser classificados em seis grandes categorias, com nfase nos crimes contra a propriedade. So elas: 1 crimes contra as pessoas (homicdios, ameaas); 2 crimes contra a propriedade envolvendo violncia; 3 crimes contra a propriedade que no envolvem violncia; 4 crimes contra a propriedade com a nica finalidade de destruir (vandalismo e depredao, nos termos contemporneos); 5 crimes contra a moeda; 6 crimes contra a segurana e tranqilidade pblicas (Grnhut, 1951:139-140; Vaz, 1998: 119). Em 1857, sob a direo de Earl Grey, foi publicada aquela que foi considerada a primeira publicao compreensiva das estatsticas criminais da Inglaterra, relativa ao ano de 1856. Dados policiais, judiciais e prisionais foram combinados e analisados como partes integrantes de estatsticas judiciais. Na ltima dcada do sculo XIX h uma reviso da poro criminal das estatsticas judiciais e o Relatrio Interministerial produzido passa a associar registros administrativos com comprehensive surveys [questionrios que podem ser vistos como embries das pesquisas de vitimizao
2 lhomme moyan, no original.
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recentes] sobre a situao do crime na Inglaterra. Esse modelo foi publicado entre 1895 e 1899, e determinou a forma como as estatsticas criminais inglesas (incluindo o Pas de Gales) foram disseminadas at a dcada de 1950 (Grnhut, 1951:139-140). J em relao ao Reino Unido como um todo, num breve relato, tais estatsticas versavam sobre crimes e procedimentos criminais e foram produzidas separadamente para a Inglaterra e o Pas de Gales, de um lado, e para a Esccia, de outro. Para a Inglaterra e o Pas de Gales, as estatsticas do sculo XX tiveram o seu incio no Ato para Polcias Municipais3, de 1856, e compilavam informaes fornecidas pelo Ministrio do Interior, pela Corte de Apelao Criminal, pelo Procurador Geral, pela polcia e outras fontes. Dados sobre criminosos tambm eram produzidos para o Relatrio Anual dos Comissrios das Prises, que reunia estatsticas sobre pessoas presas nos estabelecimentos prisionais e reformatrios da Inglaterra. Eram vrios os relatrios e as publicaes editadas pelas agncias locais e regionais de polcia e justia criminal, com destaque para o Relatrio Anual da Polcia Metropolitana que trazia grande quantidade de informaes sobre crimes e sobre a estrutura da polcia. Existia uma preocupao com a definio e a classificao das ofensas e com a forma de contagem dos dados, bem como com o fato que posteriormente foi chamado de cifras negras, e que dizia respeito ao fato de que somente parte das ocorrncias era registrada pela polcia (Lodge, 1953: 283-285). Mais recentemente, desde 1980, regras mais detalhadas e restritas sobre como contar as ocorrncias notificadas foram adotadas, na medida em que alteraes legislativas foraram discusses tcnicas sobre como mensurar violncia domstica, violncia juvenil e outras categorias. Seja como for, os relatrios anuais das polcias continuam sendo a principal fonte de estatsticas criminais na Inglaterra e, mesmo, no Reino Unido (Koffman, 1996:1-8). O modelo ingls, de preocupao com as tcnicas de clculo e mensurao, visto anteriormente, faz-se presente e determina a agenda do Poder Pblico ao definir o problema como uma questo de clculo. A legitimidade das estatsticas estaria, portanto, condicionada capacidade de desenvolvimentos de tcnicas cada vez mais apuradas de mensurao da realidade. A essa busca de modos de sofisticar os clculos e as estimativas estatsticas corresponde, em paralelo, a manuteno de um modelo padronizado de coleta que configure uma tradio no rol do que se deve ser contado em termos de informaes criminais. As mudanas no foram to intensas como nos demais pases que analisaremos a seguir e, como frisado, cumpriram o papel de incluir novas demandas sociais e violncias. No que diz respeito aos instrumentos utilizados, por exemplo, destaca-se a preocupao da polcia inglesa com a elaborao e o registro de protocolos de ao padronizados e que refletissem a posio do Estado, mas respeitasse direitos civis (como contar, como classificar um indivduo, como agir em caso de necessidade do uso da fora, entre outros).
Frana
Em relao s estatsticas criminais da Frana, existem dois pontos que provocam destaque. O primeiro, mais de carter organizativo, diz respeito ao fato do CESDIP (Centro de Pesquisas Sociolgicas sobre o Direito e a Instituies Penais)
3 Borough Police Act, no original.
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ter empreendido esforos para sistematizar e publicar uma obra de referncia sobre as estatsticas criminais francesas de 1831 a 1981, incluindo discusses metodolgicas e descries histricas sobre a consolidao das contagens de crimes e criminosos na Frana. Esta obra constitui a base DAVIDO e foi editada em novembro de 1989, numa tentativa de compilar material antes disperso em diversas fontes e instituies. Com base nela foram localizadas discusses e referncias que nos levam ao segundo ponto de destaque, ou seja, o acompanhamento do processo de institucionalizao da produo e do uso de estatsticas criminais naquele pas revela uma similaridade acentuada com o modelo brasileiro e, por conseguinte, a influncia francesa na produo brasileira de dados pode ser identificada como estruturadora da forma como crimes e criminosos foram inicialmente contados no Brasil durante o Imprio e na Repblica, no obstante os modelos de organizao da justia sejam distintos. Uma explicao para isso poder ser extrada da anlise dos formulrios de coleta de dados dos dois pases, nos quais a preocupao eugenista com padres morais da populao e sua miscigenao4. O modelo francs de produo de estatsticas, como veremos a seguir, foi inicialmente pensado como aderente ao trabalho cotidiano das instituies de justia e, aos poucos, outros atores foram se envolvendo no processo. Todavia, duas concepes antagnicas sobre os sentidos das informaes geradas conviveram nesse processo de produo de dados e provocaram tenses latentes que ora validavam a agregao estatstica dos fatos, ora validavam a abordagem individualizante e cadastral das informaes disponveis. A associao com as agncias de estatsticas oficiais foi bemsucedida ao articular mltiplas instituies e discutir oferta e demanda das informaes luz dos requisitos polticos da sociedade francesa. Em termos histricos, os quadros estatsticos do Ministrio Pblico da Frana so os documentos-base para a coleta de estatsticas judicirias de 1825 at 1989, visto que a publicao do CESDIP afirma que eles tm a virtude da simplicidade e por coletarem um conjunto mnimo de informaes (Cavarlay, 1993; Cavarlay et al., 1989: 14-21). Assim, a administrao central orienta os procuradores gerais dos departamentos, por meio de circular, para informarem, para cada jurisdio, as tabelas estatsticas conforme um exemplar que lhes enviado com algumas instrues sobre as definies empregadas. Para tanto, o procurador geral rene e controla os quadros dos procuradores regionais e os envia para a administrao central em Paris. J na Capital, a Chancelaria os utilizava para a confeco de tabelas e quadros estatsticos nacionais, incluindo uma desagregao por reas geogrficas. Aps esse trabalho, os dados so publicados no Balano Geral5. A srie histrica existente, no caso, vai de 1825 a 1968 e voltada ao monitoramento de atividades bsicas das instituies de justia. Em 1826, nas instrues para a prestao de contas administrao da justia criminal fala-se da necessidade de ateno ao estado da arte da administrao, objeto dos relatrios anuais. Nesse ano, as informaes criminais so apresentadas como extenso de uma coletnea de informaes j trabalhadas pelos rgos de justia e estavam organizadas em relatrios trimestrais. A coleta, no entanto, era feita com base nas informaes mensais dos julgamentos dos tribunais
4 Ver campos dos formulrios ficha individual francesa e boletim individual. Neles h a preocupao com a raa, com a naturalidade, com a legitimidade dos filhos e da famlia. 5 Compte general, no original.
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criminais e permitia a produo de estatsticas, no somente de crimes, mas tambm de criminosos (Cavarlay, 1993; Cavarlay et al., 1989: 14-21). Existia uma preocupao com o controle de mtodos uniformes de clculo e, aps a circular de 1826, h uma srie de circulares que cuidam de discutir regras e procedimentos de classificao e padronizao das informaes coletadas, mas que, paradoxalmente, no versavam sobre fontes primrias para contagem individual dos casos, deixando a cargo de cada responsvel local a escolha da forma como os dados seriam enviados ao procurador geral. H uma nfase, nos textos das circulares, na valorizao do acmulo do saber prtico, talvez influenciada pelo segredo embutido nos procedimentos burocrticos da justia. Seja como for, no final do sculo XIX, esse sistema passa a ser fortemente questionado, exatamente por, segundo os especialistas, no ser confivel e ser extremamente descentralizado, no permitindo o controle sobre todas as fases de produo dos dados (Cavarlay et al., 1989: 14-21). Nessa poca, os congressos internacionais de estatstica haviam chamado para si a discusso sobre estatsticas criminais e comeavam a publicar recomendaes e manuais de procedimentos para os pases interessados em melhorar a utilizao de estatsticas. Diante de tal clima, em 30 de dezembro de 1905, a Chancelaria edita circular com longa introduo, na qual so citados vrios pases que foram mudando o seu modo de produo de dados. Essa circular afirma que, comparado aos outros pases europeus, o sistema francs podia ser visto como ultrapassado e, portanto, tornava-se necessria a adoo de modificaes. Alm disso, a circular afirma que a Frana produzia suas estatsticas criminais da mesma forma desde 1826 e que isso, se trazia os benefcios da tradio e da constituio de sries histricas, no incorporava os benefcios das novas tcnicas de clculo e contagem (Cavarlay et al., 1989: 14-21). O objetivo da circular era o de estabelecer novos critrios de produo dos dados e instituir as fichas individuais6, documento que mantinha a figura do procurador geral como elemento chave no processo de obteno de dados, mas que dava uma maior nfase ao criminoso, em especial naquilo que tinha ligao com a dimenso prisional e com a identificao de variveis socioeconmicas (a profisso dos criminosos era a principal questo nessa rea). As mudanas, aparentemente, procuravam garantir mecanismos de vigilncia e accountability sobre os funcionrios encarregados pelos dados, uma vez que o procurador geral passou a ser obrigado a refazer o trabalho dos procuradores regionais, ou seja, ele recebia os relatrios de cada um dos procuradores, mas precisava coletar todos os dados novamente para redigir o seu relatrio anual. Isso foi chamado de quadros BIS, at pelo carter de repetio estabelecido (Cavarlay et al., 1989: 14-21). Uma outra circular, agora de 1906, indica que a implementao das fichas individuais obteve sucesso em alterar a forma como os dados eram produzidos, mas era necessrio aumentar os mecanismos de controle sobre a informao. J questes sobre quais delitos a serem considerados (at ento apenas os crimes eram contados e no as contravenes) foram objeto de uma nova circular em 1908, intitulada Estatstica:
6 Essas fichas, como veremos na histria brasileira, so aquelas que serviram como referncia elaborao e proposio dos Boletins Individuais, previstos pelo Cdigo de Processo Penal Brasileiro. Nota-se, logo de incio, que os estatsticos brasileiros estavam atualizados com o debate internacional e, talvez diante do sucesso obtido com a adoo desse tipo documental na mudana das estatsticas criminais francesas, tenha sido uma das razes para ter se constitudo em fonte de inspirao para os BIs.
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generalizao do sistema de fichas individuais, quando foram recomendados procedimentos para sofisticar a coleta dos dados. A Chancelaria detinha o poder de requisitar, a qualquer tempo, os documentos-base utilizados pelos procuradores na produo dos dados (Cavarlay et al., 1989: 14-21; 1993). Entretanto, em 1949 que o sistema francs vai sofrer a sua maior modificao, com a adoo de novas tecnologias, entre elas a mecanografia7. Por intermdio desse novo tipo de produo, que procurava automatizar as etapas da produo e aumentar o rigor dos clculos, um novo ator institucional foi se apoderando da responsabilidade de produo de estatsticas criminais. Tratava-se do Instituto Nacional de Estatsticas da Frana INSE. Sob a justificativa que o modelo anterior, baseado nos relatrios dos procuradores demorava muito para disponibilizar os dados e as anlises, o Instituto ofereceu know-how de tratamento de estatsticas e foi se legitimando como definidor da forma de trabalho. Para completar, o Instituto Nacional de Estatstica ficou responsvel pelo controle cadastral de antecedentes e de impedimentos eleitorais dos condenados pela justia. Assim, percebe-se que a dimenso de controle de informaes criminais de natureza cadastral, mesmo sob o enfoque estatstico, vai suplantando a agregao simples de dados (Cavarlay et al., 1989: 14-21; 1993). Diante de tais fatos, o INSE substitui os procuradores na funo de gerenciamento das estatsticas criminais disponveis e, por meio do mtodo mecanogrfico, vai padronizar documentos, categorias e regras de classificao de fatos. Assim, em 16 de novembro de 1952, iniciado o novo sistema de coleta de dados identificados e, trs anos depois, extinto o sistema dos procuradores (Cavarlay et al., 1989: 14-21). Com o advento da informtica, a mecanografia deixa de ser utilizada, mas seus pressupostos puderam ser incorporados ao processo de informatizao do Estado, mundialmente mais forte nos anos 1960 e 70, e, a partir de ento, consolidar uma nova forma de produzir estatsticas criminais. Em resumo, nos anos posteriores a 1955, a tecnologia passou a ocupar posio de destaque na produo de estatsticas criminais na Frana e reforou o debate sobre a validade e a legitimidade de tais dados. Na linha de Bobbio (1995), os elaboradores eletrnicos, ou seja, a tecnologia da informao baseada em computadores, para utilizar um termo contemporneo, colaborou para aumentar a transparncia da atividade do sistema de justia criminal. No entanto, esse processo parece ocorrer em razo da existncia prvia da compreenso das estatsticas enquanto instrumentos do controle pblico do poder, requisito bsico para a democracia.
Portugal
A importncia da anlise das estatsticas criminais portuguesas deriva, de um lado, do fato de o Brasil ter sido, em muito, influenciado no somente pelo universo jurdico portugus, mas, tambm, pelo modelo patrimonialista de organizao do Estado herdado do Reino de Portugal. Por outro lado, ajuda-nos a refletir sobre as semelhanas com naes de diferentes portes e estgios de desenvolvimento social e econmico, bem como de diferentes formas de tratamento de crimes e criminosos. Assim sendo, a histria da produo de estatsticas criminais em Portugal vista como sinnimo das dificuldades
7 Utilizao de mquinas mecnicas em operaes lgicas (clculos, anlises, classificaes) efetuadas em documentos administrativos, comerciais, contbeis, industriais e cientficos (Houaiss, s/ano).
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burocrticas para a sistematizao de processos permanentes de monitoramento da criminalidade. Segundo Maria Joo Vaz (1998: 120-129), uma histria que revela a incapacidade de concretizao por parte do poder, ou seja, revela que os dirigentes polticos enfrentam um cenrio de adversidade e burocratizao que inviabiliza que sistemas de informaes estatsticas sejam plenamente operados. Para a autora, o pensamento quantitativista, que deu fora s estatsticas como ferramenta de governamentalidade, implanta-se em Portugal aps a vitria do liberalismo, no final do sculo XVIII. Ser em 1834 que os esforos de produo de estatsticas criminais, entendidas como subproduto da atividade judicial, se intensificam. Em 1835, o Regulamento do Ministrio Pblico determina que seus funcionrios recolham junto aos juzes de direito, magistrados de polcia correcional e juzes de paz, dados relativos a oito grandes categorias de crimes e, trimestralmente, envi-los Relao8 a qual estavam subordinados. Tais categorias eram compostas por: 1 delitos pblicos por abuso de liberdade de imprensa; 2 delitos pblicos de qualquer outra natureza; 3 crimes particulares por abuso de liberdade de imprensa; 4 crimes particulares de qualquer natureza; 5 aes ativas e passivas do Ministrio Pblico; 6 execues da Fazenda pblica; 7 causas ocorridas nos juzos de conciliao; 8 cveis. Fora de Lisboa e Porto, deviam ainda serem enviados dois mapas referentes s causas ocorridas no Juzo e Tribunal de Polcia Correcional (Vaz, 1998: 121). Todas essas informaes deveriam ser, posteriormente, enviadas ao Ministrio dos Negcios Eclesisticos e de Justia MNEJ. Nota-se, aqui, uma nfase acentuada na gesto do Estado e do controle social. Ao contrrio da Inglaterra, que focava as questes patrimoniais, Portugal valorizava itens que subsidiassem a operao da razo de Estado, entendida como aquela que, na linguagem de Foucault, observa, esquadrinha e normaliza; ou, na linguagem de Adorno, razo que calcula, classifica e subjuga (Rouanet, 1992:15). Em 27 de janeiro de 1845, uma portaria suspende esse procedimento, pois o julga muito complexo. Em paralelo, desde 1839, os escrives das diferentes comarcas eram obrigados a produzirem pequenos mapas criminais e, em 1842, os juzes de primeira instncia deveriam compilar mapas anuais com o nmero de causas cveis e criminais, segundo o tipo de movimento judicirio realizado (julgamentos, despachos, pendncias, razes das pendncias, entre outros). Esses mapas deveriam ser apresentados at 31 de outubro do ano posterior ao de referncia Relao de Lisboa e aps ao MNEJ. De acordo com a autora consultada, esses dados foram os que tiveram uma maior regularidade e, mesmo, chegaram a possuir certa publicidade, quando da sua divulgao no Dirio do governo. A preocupao que guiava sua produo era, essencialmente, a obteno de dados relativos ao funcionamento da mquina administrativa do Estado, em especial da Justia (Vaz, 1998; 121-122). Os governadores civis tambm informavam, at o dia 15 de cada ms, o MNEJ as caractersticas e o volume dos crimes ocorridos em seus territrios, incluindo determinao das causas. No obstante a esses e vrios outros esforos registrados entre 1830 e 1850, as deficincias no processo de coleta de dados eram vistas como
8 De acordo com Jos Reinaldo Lima Lopes, Relao era o nome atribudo aos tribunais de apelao ou recurso. Abaixo das relaes havia os Ouvidores Gerais e abaixo destes os juzes ordinrios (juzes das cmaras) ou juzes de fora. Esses ltimos eram instrumentos diretos de interveno rgia nas autonomias locais e, por conseguinte, os tribunais de relao configuravam-se como locais de controle e padronizao da atividade judiciria (Lima Lopes, 2002: 260).
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impeditivas da existncia de estatsticas criminais confiveis, na medida em que eram tomadas para descrever toda a realidade e, uma vez que falhas eram constantes, no serviam aos seus propsitos. Alm disso, as diferentes concepes sobre as estatsticas de crime eram, ainda, assumidas nos vrios embates polticos do Reino, com alguns alegando crescimento dos crimes e, outros, refutando esse argumento (Vaz, 1998: 124). Em 7 de janeiro de 1858, o MNEJ novamente recorre ao Ministrio Pblico e solicita apoio para a produo de estatsticas de criminalidade. Contudo, na portaria que envia ao procurador-geral, o Ministrio tenta deslocar o foco do problema para a mquina administrativa, ao descrev-la como entrave, em razo de suas deficincias, vontade poltica de resolver os problemas sociais da sociedade portuguesa. Numa tentativa de envolver os rgos de justia na produo de estatsticas, solicitado que o procurador-geral da Coroa e os procuradores rgios das Relaes e de Lisboa e Porto faam sugestes de aperfeioamento dos mecanismos de coleta de dados. Para tanto, eles deveriam responder s questes sobre: 1 como elaborar um sistema de medidas simples e metdicas; 2 como reduzir ao menor nmero os funcionrios que fornecem os esclarecimentos, de modo a tornar o servio centralizado e expedito; 3 como organizar modelos de mapas fceis de compreender e que se limitem s informaes indispensveis e substanciais. Frise-se, contudo, que todos esses inquritos diziam respeito apenas aos crimes e nada falavam sobre os indivduos; sobre os criminosos (Vaz, 1998: 125). No obstante as discusses sobre a qualidade da informao produzida, at 1859 o debate sobre estatsticas criminais estava nas mos das instituies da justia criminal. Nesse ano, em 19 de agosto, foi determinada a reorganizao das reparties do Estado e, entre elas, as da rea de justia. Cria-se, assim, uma repartio de estatstica ligada ao MNEJ, devendo coligir dados sobre crimes, prises e movimento forense. Nesse mesmo ano, criada uma Repartio de Estatstica, integrada na Direo Geral do Comrcio e Indstria do Ministrio das Obras Pblicas, que veio a assumir as funes de agncia nacional de estatsticas. Entretanto, as estatsticas judiciais previstas nos planos dessa repartio ficaram sob a responsabilidade do MNEJ, cuja repartio vinculada manteve a produo dos dados, mas com a orientao de melhorar substancialmente a qualidade das informaes geradas, incluindo, agora, dados sobre criminosos reincidentes. No plano de estatsticas desse rgo estavam previstas estatsticas sobre movimento forense, crimes e criminosos, agregadas em seis grupos (crimes contra a religio e abuso de funes religiosas, crimes contra a segurana do Estado, crimes contra a ordem e a tranqilidade pblicas, crimes contra as pessoas, crimes contra a propriedade e provocao pblica ao crime). No caso dos homicdios, h campos para as suas causas, quando conhecidas, e h a tentativa de classificao dos meios empregados e formas de execuo dos delitos (Vaz, 1998: 126). Amplia-se o leque de fenmenos e interaes monitoradas e a nfase continua sobre a gesto do Estado. Maria Joo Vaz afirma que a coleta de dados sobre crimes e criminosos antes respondia lgica de investigar sobre como o Estado liberal cumpria as funes de administrao e que, pouco a pouco, foi mudando para a inquisio sobre o estado moral do pas e sobre quem comete crimes (Vaz, 1998: 126). A dimenso criminoso ganha centralidade, no obstante as dificuldades encontradas na recolha das informaes necessrias. Todavia, Portugal no conseguir manter a produo e a divulgao sistemticas de estatsticas criminais. Na atualidade, porm, o Gabinete do
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Ministrio da Justia disponibiliza dados sobre vrias regies de Portugal e indica que possui sistemas permanentes de monitoramento. Um dos estudos mais aprofundados sobre os papis administrativo e poltico das estatsticas portuguesas foi aquele feito por Boaventura de Sousa Santos e colaboradores (1996) com o objetivo de estudar os tribunais portugueses. Nele, os autores vo descrever pontos-chave na discusso sobre como as estatsticas so legitimadas na medida em que reforam experincias pessoais dos operadores da justia, num movimento de construo viesada de olhares pessoais e institucionais. Segundo esse trabalho, essa situao derivada da falta de incentivo produo sistemtica de estatsticas e tanto mais grave quanto mais baixa a cultura estatstica geral do pas, ou seja, quanto menor a percepo social e mais baixa a avaliao do valor da estatstica para o conhecimento e reconhecimento da sociedade (Santos e outros, 1996: 93-95). Em termos sociolgicos, podemos inferir que Portugal constituiu um acervo administrativo de dados, mas a transparncia como requisito democrtico ainda no um ponto de configurao do modo de produo de dados criminais e judiciais naquele pas. Para os autores, esse um projeto ainda inconcluso e que faz parte da agenda poltica atual de Portugal.
Alemanha
J Mathieu Deflem (1997: 3), ao descrever como as estatsticas criminais se desenvolveram na Alemanha, explora a evoluo das estatsticas nesse pas como uma manifestao da nfase governamental sobre as estratgias de controle preventivo e preditivo do crime e do comportamento social da populao, numa anlise sobre a relao entre sujeito e poder. Segundo o autor, o caso das estatsticas criminais da Alemanha configurase como um interessante campo de investigao, na medida em que, juntamente com Frana e Inglaterra, foi o palco das mais influentes teorias estatsticas e da cincia criminal. No entanto, a chave no era o clculo mas o Estado. Desde o sculo XVIII, estatstica, enquanto cincia, foi ensinada nas universidades alems mediante de abundantes pesquisas e inquritos sobre caractersticas do territrio alemo. As investigaes estatsticas foram originalmente frutos de pesquisas acadmicas individuais em busca de leis gerais para os eventos sociais, mas adquiriram uma orientao mais voltada proposio de polticas pblicas, com o objetivo de solucionar problemas de poltica e controle do crime. Um exemplo o de Ferdinand Tnnies que, em 1878, se associa ao Bureau Prussiano de Estatsticas e passa a trabalhar com estatsticas criminais na perspectiva delas constiturem estatsticas morais9 nesse perodo que Tnnies elabora, para a sociedade de Cultura tica, planos para reconstituir famlias e pequenas coletividades para a sustentao/reelaborao dos valores comunitrios (Deflem, 1997: 5; Miranda, 1995 :19).
9 De acordo com Deflem, Tnnies assume a perspectiva de Georg von Mayr, em Statistik und Gesellschaftslehre (1895), no qual ele define que estatsticas morais incluem o estudo de suicdios, divrcios, crimes e aspectos ticos de outros fenmenos da vida social, como a legalidade ou ilegalidade do nascimento, a obedincias s regras eleitorais, as qualidades morais de pessoas alcolatras. Os pressupostos quantitativos da cinciaestado, tal como a estatstica era vista, eram assumidos como relevantes instrumentos de gerenciamento de circunstncias ticas e administrao da sociedade (Deflem, 1997: 05). Destaca-se, ainda, que a configurao de estatsticas morais tambm existia na Frana.
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Ainda segundo Deflem (1997), a produo de estatsticas na Alemanha foi beneficiada, como j foi dito, por um ambicioso projeto de investigao de caractersticas territoriais/geogrficas e, para tanto, foram desenvolvidas tcnicas, mtodos e tecnologia. Os inquritos da rea de geografia, portanto, foram os primeiros a abordar a produo sistemtica de dados e ocorreram a partir de 1800 (na Prssia em 1805, na Bavria em 1808 e em Wrttemberg em 1820). A unificao desses levantamentos se deu com a unio tarifria de 1834 e se expandiu aps a criao do Imprio Alemo. Em 1871, um plano imperial foi elaborado para organizar colees estatsticas para a Alemanha unificada, incluindo estatsticas das esferas central, federal, especial e comunitria. Nas estatsticas centrais estavam contemplados os dados sobre o Imprio inteiro; nas federais, os dados sobre os estados-membros; nas especiais, sobre diferentes estados ou colnias; e, por fim, nas comunitrias, dados municipais das cidades do Imprio. As estatsticas centrais e federais foram coletadas diretamente pelo Escritrio Imperial de Estatsticas, criado em 21 de julho de 1872, com o apoio de um contingente de funcionrios que variava entre 1500 e 1900 pessoas. As estatsticas especiais eram enviadas pelos escritrios estatsticos das diferentes terras alems e os comunitrios pelos escritrios municipais. Mathieu Deflem lembra que, em 1914, havia 17 escritrios de estatstica estaduais e 45 municipais, e que eles no eram regulamentados por lei e possuam autonomia sobre a produo de dados. Isso foi visto como positivo, na medida em que eram estatsticos profissionais que determinavam o contedo dos levantamentos, esvaziando a presso dos usurios polticos, ou seja, os tpicos de anlise eram discutidos aps avaliao de aspectos tcnicos, sem definies de antemo sobre o resultado do que se monitorar. O pressuposto era o de que estatsticas deveriam servir ao governo do Estado e havia, assim, a crena na cincia como algo isento e objetivo capaz de mostrar quais os melhores ou mais eficientes caminhos. Com isso, inmeros aspectos da realidade alem daquele perodo foram esquadrinhados pelos inquritos estatsticos, entre eles os crimes. A coleo de estatsticas criminais foi a primeira a ser organizada em cada colnia ou territrio, aps 1882, respeitando parmetros de uniformizao e classificao definidos pelo Imprio. Na discusso sobre o escopo das estatsticas criminais, a Alemanha considera as estatsticas prisionais e as judiciais como constituintes dessa categoria. A coleta de dados sobre presos e prises dizia respeito apenas aos condenados, enquanto as judiciais retratavam as atividades das cortes. Essas ltimas, por sua vez, ficaram, a partir de 1881, sob a superviso do Departamento de Justia do Imprio. As Cortes foram orientadas a preencher fichas com o veredicto dado e com caractersticas como sexo, idade, naturalidade, religio, situao familiar, ocupao, categoria de crime cometido, lugar e hora do crime, e tipo de sentena proferida. Essas fichas foram tabuladas pelo Escritrio Imperial de Estatsticas e foram publicadas at 1900 em conjunto com todas as estatsticas oficiais da Alemanha e, posteriormente, como publicao especfica (Deflem, 1997: 5-6). Em termos operacionais, as estatsticas criminais existentes na Alemanha eram consideradas como de importncia central para o aparato policial e de vigilncia da populao. Existia uma percepo que era indispensvel dispor de estoques crescentes de informaes e que elas fossem cada vez mais acuradas no controle das vrias modalidades de crimes. Deflem chega a considerar essa percepo como uma obsesso impressionante para contar crimes e criminosos. Como exemplo, ele cita
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um trabalho do criminlogo Aschaffenburg que, entre outras coisas, investiga a taxa por 100 mil habitantes de condenados na Alemanha em 1882, desagregado por sexo, crime cometido e caractersticas de tempo e lugar do fato. As estatsticas criminais da Alemanha serviram, ainda, para a discusso metodolgica e terica de vrios problemas de mensurao de fatos sociais, entre eles a definio do que se entende como crime categoria penal ou social ou parmetros de comparao inter e intra-Imprio. No caso, as estatsticas alems estavam, como na maioria dos pases, includo o Brasil, fortemente influenciadas pelas categorias penais e, na opinio de alguns cientistas sociais como Tnnies, esse fato poderia dificultar a compreenso dos problemas de natureza social. Mesmo assim, a contribuio e a influncia das estatsticas criminais parecem ser um ponto de debate entre os estudiosos daquele pas, pois o valor das estatsticas para a administrao interna das polcias foi reconhecido, mas mais como elemento de gesto do que como desdobramentos da influncia das cincias criminais que as motivavam. No obstante a esse fato, o conhecimento advindo com a produo de estatsticas criminais foi efetivamente usado pelo sistema de justia da Alemanha que, aps, 1871, viu aumentar em muito as atribuies do aparato policial (de controle da qualidade dos alimentos a superviso de farmcias e controle de crimes, passando por inmeras atividades de controle administrativo da populao) (Deflem, 1997). A instituio policial tinha todos os poderes de polcia, no sentido de que detinha legitimidade para atuar como executora da vontade das leis em quaisquer reas. Como contraponto, atualmente no Brasil o poder de polcia, em especial no que diz respeito aos cdigos de postura dos municpios, no est nas mos da instituio polcia mas nas prefeituras municipais, lhes cabendo a atribuio de fiscalizao. Essa centralizao de funes exigiu, assim, que a polcia constitusse sistemas de informao e controles rgidos sobre vrias esferas da vida pblica e, portanto, as estatsticas ocupavam posio de destaque nas relaes de fora. Por lei, Deflem indica que, no sculo XIX, todos os residentes, sejam naturais ou estrangeiros, deviam registrar suas entradas e sadas de uma cidade, obrigando, por exemplo, a Polcia de Berlin a manter cerca de 200 funcionrios para dar conta desse controle numa populao de 12 milhes de residentes. O sistema Meldewesen tinha o propsito de esquadrinhar cada dimenso da vida cotidiana e a polcia era a responsvel pelo seu gerenciamento (Deflem, 1997). Em outras palavras, a Alemanha tinha nas estatsticas criminais um efetivo instrumento de gesto das instituies e de controle da populao. Aparentemente, instituies externas e internas do sistema de justia participavam do processo de produo de dados e o contar crimes e criminosos encontrava ressonncia numa ideologia de centralizao, planificao da sociedade e rgidos mecanismos de controle social. Atualmente, a Alemanha dispe de sistemas de informao que articulam vrios atores institucionais e, se no h concentrao total nas mos de uma agncia, h a idia do planejamento e da integrao de aes, nos quais as estatsticas so vistas como insumos de gesto. H todo um esforo de articulao interinstitucional e de estabelecimento de redes, na perspectiva da gesto do conhecimento, na qual as estatsticas so apenas um dos pilares que balizam a atividade de polcia. O outro pilar seria, no caso, a desobstruo dos fluxos e canais de informao e o investimento em inteligncia policial.
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Estados Unidos
Em sentido contrrio ao da Alemanha, as estatsticas criminais nos Estados Unidos ganharam impulso aps 1800 e se destacam pelo pragmatismo dos dirigentes polticos em considerar os dados como insumos ao planejamento e, ao mesmo tempo, articular uma rede de coleta de dados desvinculada diretamente da misso de controle social. A questo da Federao era o ponto principal nos EUA, ou seja, as estatsticas estavam intimamente ligadas estrutura de administrao, j que o principal problema estava no relacionamento entre as esferas estadual e federal. A forma como os dados foram sendo padronizados nacionalmente serve como exemplo para as questes de pacto federativo envolvidas na produo de informaes em pases com esse modelo de organizao poltica, como o caso do Canad e do Brasil, na medida em que os dados locais j eram produzidos antes do governo federal entender necessrio compilar estatsticas dessa natureza (Deflem, 1997; Robinson, 1969). Louis Newton Robinson, escrevendo no incio do sculo XX, afirma que o sculo XIX, tal como Adolphe Quetelet pensou, o sculo das estatsticas e da quantificao da realidade. Em seu livro sobre a histria das estatsticas criminais norte americanas, ele destaca a diferenciao nelas contida e afirma que, como estamos vendo nesse trabalho, os significados de crime e criminosos variam regionalmente e que, tambm, a circunscrio exata dos sentidos contidos nas estatsticas fundamental para que elas possam ter alguma contribuio na discusso sobre o impacto de ofensas lei e s pessoas tm na vida de uma sociedade. Assim, estatsticas criminais englobam dados sobre crime e dados a respeito da forma como o Estado processa esses casos. Em outras palavras, estatsticas criminais contemplam dados sobre crime, justia e priso e so, portanto, estatsticas que empregam dois conceitos, ou melhor, duas unidades: crimes e criminosos. Trabalhar apenas com uma dessas unidades implica, por conseguinte, em assumir riscos de natureza conceitual e metodolgica que podem comprometer a capacidade dos dados em descrever situaes sociais. Nas palavras do autor, para o exemplo dos crimes, estatsticas de crimes possuem um defeito realado10, ou seja, elas falham em indicar a motivao/propenso para o cometimento do crime11 (Robinson, 1969: 3-5). Feita essa ressalva, Robinson (p. 8) destaca que, portanto, necessrio somar estatsticas de crime, criminosos, judiciais e prisionais para que se possa entender as estatsticas criminais nos Estados Unidos e, com isso, a compilao dos dados torna-se mais difcil do que em pases como Alemanha, Frana ou Inglaterra. O autor destaca que nesses pases as leis penais eram de alada federal e as estatsticas tinham um parmetro nico para a sua produo, enquanto que nos EUA cada estado possui um cdigo penal prprio, exigindo acordos e pactos sobre a possibilidade de um entendimento comum sobre o que se considera crime e criminoso o caso recente das estatsticas policiais do Brasil demonstra um cenrio parecido, no qual o Ministrio da Justia, por meio da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, precisou, em 2003, organizar um quadro de relacionamento que permitisse que categorias de crimes fossem compatibilizadas numa mesma linguagem, ou seja, que tratamentos
10 Marked Defect, no original. 11 Penchant au crime, no original.
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diferenciados para situaes idnticas tivessem suas formas de classificao local/ regional identificadas e traduzidas para uma linguagem nacional de compilao de estatsticas (Brasil, 2003). Nessa perspectiva, constata-se que, nos EUA, as estatsticas criminais estaduais contemplavam dados sobre polcia, justia e prises. As estatsticas federais iniciam-se com o Censo de 1880, no obstante j existirem dados sobre uma das dimenses nelas contidas nos Censos de 1850, 1860 e 1870. Nesse ano, foi proposta ao Bureau do Censo uma pesquisa especial sobre pauperismo e crime, com nfase nos dados prisionais e em sintonia com as teses europias sobre condicionantes socioeconmicos do crime e da violncia (Lodge, 1952). Em 1850, o Censo dispunha de dados sobre crimes e, em 1870, publicava informaes somente dos criminosos. Em 1880, essas duas dimenses foram agrupadas e trabalhadas em conjunto (Robinson, 1969: 12). H o destaque para o fato de que, com exceo das estatsticas prisionais, as demais foram produzidas pelo Bureau do Censo, que tinha a misso de estabelecer os parmetros metodolgicos e conceituais envolvidos nesse processo. Um exemplo da importncia dada ao processo de padronizao e discusso conceitual o que descreve, nos termos desse texto, os jogos de poder e segredo embutidos na produo de estatsticas prisionais. Ainda sobre o sculo XIX, Robinson ir apresentar o caso no qual os US Marshals, espcie de polcia judiciria federal, produziam estatsticas prisionais apenas quando lidavam com pessoas condenadas presos em flagrante e por outras modalidades no eram contados e demonstra que, ao restringir essa informao a um procedimento jurdico-legal, o que estava em jogo era a necessidade de um conhecimento prvio sobre os procedimentos e, portanto, que a estatstica era uma atribuio de um grupo de operadores da lei iniciados nessa linguagem e, o mais importante, conhecedor dos meandros do funcionamento do sistema de justia criminal dos EUA (1969: 14-15). Significa dizer que, mesmo com alguns cuidados com a transparncia dos conceitos usados, o acompanhamento estatstico do movimento prisional estava condicionado estrutura dos Marshals, num quadro de fortalecimento da burocracia. Outro exemplo que merece meno a importncia da questo racial no Plano de Estatsticas Sociais dos EUA, no qual crimes e criminosos tinham destaque. Segundo o autor, o Censo de 1850 traz quatros principais perguntas, sendo uma primeira sobre o nmero de condenados por crime e ano; a segunda sobre o nmero de prisioneiros em 1 de junho de 1850; a terceira sobre nascimentos; e, por fim, a quarta sobre a cor dos norte-americanos nascidos naquele ano. Essas questes aplicavam-se, em tese, a todos os habitantes livres e no aos escravos. Esses, nas instituies prisionais ou correcionais, eram enumerados enquanto tal. Como discutido na parte sobre a histria das estatsticas criminais da poca do Imprio brasileiro, 7 a ideologia racial mostra-se suficientemente forte para, alm de classificar a populao segundo a categoria cor, impor tratamento classificatrio diferente segundo a condio de livre ou escravo (Robinson, 1969: 14-15). No que diz respeito s estatsticas estaduais, Nova Iorque foi o primeiro estado a possuir monitoramentos sistemticos na rea, seguido de Massachusetts e do Maine. Em geral, os dados eram enviados aos procuradores dos estados ou as escrives das cortes criminais e, em alguns casos, ao procurador geral, aos governadores e aos secretrios de Estado. Segundo o texto analisado, a origem das estatsticas de Massachusetts se deu em 1832. Nesse ano, foi definido que o Procurador Geral do
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Estado deveria apresentar um relatrio sobre os fatos e processos atendidos no ano, incluindo resumos dos casos registrados pelos procuradores distritais. Esse relatrio foi ento produzido para cada ano legislativo at 1843, quando a Procuradoria Geral foi extinta. Os procuradores distritais continuaram enviando os relatrios diretamente para a assemblia legislativa at 1849. Nesse ano, a Procuradoria recriada e novamente fica encarregada dos relatrios de fatos e processos. No obstante esse movimento, os dados do sculo XIX eram publicados nos relatrios oficiais, mas poucos eram aqueles que possuam dados para o conjunto completo de cidades do estado. Em termos de utilidade serviam apenas para demonstrar a natureza do trabalho das cortes, mas no para serem usados no estudo das evidncias de crimes (Robinson, 1969: 43-46). Nos termos da discusso aqui empreendida, a transparncia era um pressuposto poltico e a regra no parecia ser a do segredo burocrtico, mesmo que, como vimos, alguns atores institucionais procurassem se apoderar das estatsticas em seus jogos de poder. Nova Iorque teve a produo de estatsticas iniciada um pouco antes, em 1829, e tambm focava dados judiciais, mas com grande influncia do iderio de Quetelet, ao ponto de Robinson afirmar que o autor francs foi o responsvel pelo incio das estatsticas judiciais na rea criminal em Nova Iorque (p. 47). Entre 1829 e 1861, as estatsticas foram ganhando legitimidade e a questo central era ampliar a cobertura para todas as cidades do estado. Sua institucionalizao ocorreu em 1861, quando uma lei foi aprovada com o objetivo de consolidar todos os atos referentes s estatsticas sem, no entanto, alterar em demasia os critrios existentes at ento. Mudanas mais profundas foram conduzidas somente em 1866 e, a partir da, uma srie de outros atos normativos foram sendo publicados e a verso final das regras e critrios de produo acabou sendo compilada no Cdigo Criminal do estado que, inclusive, estabelece penalidades e multas para aqueles que no seguirem as normas fixadas (Robinson, 1969: 47-49). Nesse caso, nota-se que a influncia das teses quantificadoras da realidade se faziam presentes com fora e a ideologia positivista ganhava terreno. Percebe-se, assim, que as diferenas estaduais sempre foram acentuadas e, em 1933, apenas 22 estados produziam estatsticas criminais. No entanto, elas eram consideradas de baixa qualidade tcnica e sofreram resistncias dos especialistas ao seu uso isolado. Elas trouxeram tona uma nova questo: a da articulao entre os vrios produtores e que, pelo modelo de organizao poltica norte-americano, poderia ser feito pelo governo federal, mas desde que pactuado e discutido entre todos os atores institucionais envolvidos no havia pressupostos legais que exigissem a vinculao de um estado ao sistema nacional de estatsticas, a no ser quando os crimes so de jurisdio federal, quando h um tratamento diferenciado (nesse caso, existem dados considerados de maior qualidade). Alm do Bureau do Censo e as agncias estaduais e, aps 1926, juntam-se a elas o Bureau da Infncia, ao iniciar a produo de estatsticas sobre casos envolvendo jovens no mbito judicial, e o Bureau Federal de Prises, que publica desde 1929 estatsticas de prisioneiros federais. Eram muitos os atores e instituies envolvidas e no havia articulao entre os produtores nem entre eles e os usurios de informaes (Deflem, 1997: 7). Considerando tal multiplicidade de instituies envolvidas na coleta e produo de estatsticas de crime, a situao foi, como conta Deflem, reconhecida como intolervel. Uma iniciativa da Associao Internacional de chefes de polcia, em
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1920, foi o incio de uma grande transformao nesse cenrio e que vista como o ponto de partida para a soluo do lack of uniformity, ou seja, para a desarticulao e a inexistncia de padres. A associao formou um comit para desenhar registros uniformes de crimes, ou, como mais conhecido pela prpria sigla em ingls, UCR (Uniform Crime Reports). O Congresso dos EUA autorizou, assim, a Diviso Nacional de Identificao e Informao do Departamento de Justia a coletar e organizar estatsticas policiais de acordo com as sugestes da Associao Internacional de chefes de polcia AICP. Em paralelo, em 1933, trs divises do governo Federal atuavam na rea: o Bureau do Censo, para as estatsticas de prises; o Bureau de Investigao do Departamento de Justia (FBI), para as estatsticas policiais; e, por fim, o Bureau de Infncia do Departamento do Trabalho, para os dados sobre crimes juvenis (Deflem, 1997: 7-8). A histria do UCR e de sua institucionalizao ser mais detalhada em seguida. Entretanto, o desenvolvimento das estatsticas criminais norte-americanas foi, conforme pudemos constatar, inspirado na idia de que era necessrio conhecer o crime e somente com o acmulo contnuo de dados que as estatsticas podiam ser teis administrao eficiente do sistema de justia criminal. A proposta era obter o maior nmero de resultados possveis, ou seja, h uma aposta numa racionalidade governamental, na qual os dados ajudariam na gesto do sistema e que eles podiam transformar o modelo de organizao da justia (Deflem, 1997: 7-9). O que estava em jogo o estatuto ontolgico das estatsticas e sua capacidade em traduzir, de forma confivel e utilizvel na gesto de polticas pblicas, crimes e criminosos como produtos de fatos sociais e modelos de atuao das instituies do Estado responsveis por process-los e oferecer respostas demanda por lei e ordem. H a preocupao com o contedo e com as categorias empregadas e com a forma como elas so compreendidas tanto pelo Estado quanto pela sociedade. Se as estatsticas nos EUA so diretamente tributrias do debate europeu sobre governamentalidade, elas possuem uma particularidade marcante. Elas revelam uma obsesso diferente pela obteno de dados de crimes, como relata Deflem, e traz tona os significados e usos desse termo (1997: 10-12). Percebe-se, assim, que, de um lado, produtores e usurios foram minimamente contemplados em suas demandas e, por outro, que a transparncia, enquanto pressuposto poltico e ideolgico, parece ter mais fora e legitimidade do que os casos da Alemanha e do Brasil, onde os segredos de Estado ajudam a conformar o lugar das estatsticas criminais na operao do sistema de justia. Entretanto, mesmo com a transparncia sendo um pressuposto poltico e ideolgico, as questes metodolgicas implicadas na produo de dados nacionais levantam uma outra questo-chave: de que forma a produo de estatsticas pode ser apropriada pelo Estado, em suas mltiplas esferas e poderes, e contribuir no desenho e na efetividade de polticas pblicas? O relato da histria ps-UCR nos ajuda a pensar respostas parciais a essa pergunta. Sobre essa histria, o Relatrio Final do Grupo Gesto da Informao, produzido sob a coordenao do socilogo Cludio Beato, da Universidade Federal de Minas Gerais, com a finalidade de subsidiar a implementao do Sistema nico de Segurana Pblica, concebido pelo Governo Federal do Brasil, em 2003, como resposta s demandas por maior envolvimento federal na questo da segurana pblica, faz uma sntese que, a meu ver, vale ser reproduzida. Antes, destaca-se que o relatrio foi pensado na perspectiva de propor polticas de integrao de informaes e
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constituio de sistemas de informao e, portanto, entende que a viso sistmica a mais adequada para organizar a produo de estatsticas no mbito da justia criminal brasileira, includa a segurana pblica. Assim, segundo o relatrio, os Estados Unidos no contavam com um sistema adequado de estatsticas descrevendo a criminalidade e a resposta da justia criminal at a dcada de 1970 e, mesmo ento, grande parte da informao acerca do processamento dos casos no sistema de justia criminal no se encontrava disponvel em um banco de dados nacional. Os sistemas de dados atualmente existentes so substancialmente melhores que os disponveis na dcada de 1970. No obstante, ainda h lacunas importantes (Beato et al., 2003). Entre os sistemas de informao usados atualmente, o relatrio aqui trabalhado cita que h duas sries estatsticas principais que visam medir o nvel e as mudanas no nvel da criminalidade nos Estados Unidos o Survey Nacional de Vitimizao pela Criminalidade (NCVS) e os Registros Unificados da Criminalidade (UCR). O primeiro um survey de vitimizao autodeclarado administrado a uma amostra da populao no-institucionalizada dos Estados Unidos com 12 anos de idade ou mais. Os Registros Unificados da Criminalidade uma srie de dados administrativos, na qual os crimes conhecidos pela polcia so registrados pelas agncias policiais locais e encaminhadas ao Bureau Federal de Investigao (FBI) para serem agregados aos totais nacionais. Atualmente, os UCR incluem o Sistema Sumrio, que opera desde 1930, e o Sistema Nacional de Registro Baseado em Incidentes (NIBRS), que ainda se encontra em fase de implementao (Beato et al., 2003: 6-13). Em termos metodolgicos, o NCVS diferente dos surveys de vitimizao tpicos mais familiares, tais como o Survey Internacional de Vitimizao pela Criminalidade (ICVS) ou o Survey Britnico da Criminalidade (BCS). O NCVS oferece estimativas sobre o nvel e a mudana no nvel da vitimizao para os seguintes crimes: estupro, agresso sexual, roubo, agresso agravada, agresso simples, arrombamento, furto, roubo de veculo automotor e vandalismo (Beato et al., 2003, 2003: 6-13). J os UCR (sistema sumrio), segundo o relatrio, representaram um grande avano na estatstica criminal, uma vez que ofereciam uma classificao uniforme das ofensas que permitia a produo de um indicador nacional das mudanas no nvel da criminalidade nos Estados Unidos. Em um pas com 50 estados e 50 cdigos legais diferentes, esta uniformidade foi essencial para a produo de estimativas nacionais (Beato et al., 2003: 6-13). Seu desenho metodolgico prope agregar os dados das vrias agncias policiais em 2002 elas totalizavam cerca de 18 mil e constituem-se em uma srie administrativa na qual as agncias locais fornecem as contagens dos crimes e prises ocorridos em sua jurisdio para o programa estadual dos UCR ou diretamente para a Unidade de Registros Criminais Uniformes do FBI, que agrega essas contagens em uma estimativa nacional dos crimes conhecidos pela polcia e das prises por ela efetivadas (Beato et al., 2003: 6-13). O relatrio indica tambm que os dados dos UCRs (sistema sumrio) esto disponveis, para vrios anos, para qualquer interessado e podem, mesmo, serem obtidos por meio da Internet e dos Arquivos Nacionais de Dados sobre Justia Criminal contidos no Consrcio Inter-universitrio para Pesquisa Social e Poltica, na Universidade de Michigan. Significa dizer, portanto, que os dados dos UCRs tm sua divulgao e disseminao incentivadas, e que a dimenso dos usurios preocupados com os fenmenos crime e controle da criminalidade no exclusividade apenas das instituies integrantes do sistema de justia. Em outras palavras, outros atores usam os dados e tm neles uma
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possibilidade de discusso pblica sobre como lidar com crimes e criminosos. Aqui, a transparncia da informao no somente um pressuposto como um dos eixos estruturadores da ao de produo de estatsticas. Os aspectos metodolgicos e a preocupao de torn-los transparentes, bem como de aumentar a capacidade de utilizao dos dados gerados no planejamento de polticas pblicas e no estudo do crime, permitiram o desenvolvimento de uma segunda gerao dos UCRs, o NIBRS, ou Sistema Nacional de Registro Baseado nos Incidentes. Desenvolvido em 1985, o NIBRS pretende eventualmente substituir o sistema sumrio do UCR e foi projetado para estimar nveis e mudanas da criminalidade e do perfil dos indivduos presos. Contudo, ele se baseia nos incidentes, nos crimes registrados em cada agncia local, e no em dados agregados. Conseqentemente, ele inclui muito mais informao sobre os crimes, vtimas e criminosos do que os dados do sistema sumrio (Beato et al., 2003: 6-13). Em resumo, os sistemas de informao existentes nos EUA, sejam tratando registros administrativos ou dados coletados por intermdio de pesquisas de opinio (surveys), foram e so o principal instrumento para a transformao das estatsticas em insumos ao conhecimento sobre crimes, criminosos, vtimas e modelos de atuao do Estado na rea da segurana e da justia. O desenvolvimento de tcnicas cada vez mais apuradas e de mecanismos de controle da qualidade dos dados coletados reala a fora da perspectiva quantificadora e a aderncia do positivismo como ideologia hegemnica12.
Registros administrativos e gesto institucional da segurana e da justia

No entanto, os Estados Unidos tambm se destacam por adotarem sistemas que visam, especificamente, incorporar as estatsticas na dimenso de gesto e administrao da segurana e da justia. Em 1984, o Bureau de Estatstica da Justia BJS iniciou uma nova coleta de dados: a Gesto Policial e Estatstica Administrativa (LEMAS), projetada para descrever a estrutura e as polticas das organizaes policiais em nvel nacional. Atravs de questionrios bi-anuais enviados a uma amostra nacionalmente representativa de organizaes policiais, cada agncia solicitada a declarar as funes executadas pela organizao, o nmero e o tipo de pessoal, os diversos tipos de polticas seguidas e os programas da agncia, bem como as vrias tecnologias disponveis aos oficiais da organizao, entre elas computadores e armas. Alm disso, o BJS produz publicaes de rotina que descrevem diferentes segmentos da atividade policial, tais como grandes departamentos de polcia, departamentos de xerifes, polcias menores e polcia especial (Beato et al., 2003: 6-13). Fora do mbito policial, h sistemas sobre o Ministrio Pblico, Justia e Prises. No primeiro caso, h duas sries de dados que descrevem as decises tomadas e as polticas seguidas nos processos. Segundo o Relatrio Final, o primeiro a Estatstica Estadual do Processo na Justia (SCPS) (anteriormente, at 1994, Programa Nacional de Registro Pr-Julgamento (NPRP)), que oferece dados sobre os processos na justia
12 A. D. BIDERMAN e James P. LYNCH (1989: 6-9) indicam a quantidade de mecanismos de controle de qualidade e correo de aes adotados na produo dos UCRs (sistema sumrio e NIBRS) e, com isso, revelam a obsesso pela objetividade e descrio da realidade, num exemplo de aderncia ao pensamento positivista.
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criminal de pessoas acusadas por crimes graves13. O segundo o Survey Nacional dos Promotores (NPS), que coleta dados sobre recursos, polticas e prticas dos promotores locais.
Como exemplo, a SCPS inclui as pessoas acusadas por crimes graves em 40 jurisdies representativas dos 75 maiores condados. So obtidos dados dos arquivos da justia sobre caractersticas demogrficas, ofensas com priso, situao na justia criminal no momento da priso, prises e condenaes anteriores, liberao por fiana ou pr-julgamento, registro do comparecimento ao tribunal, novas prises durante a liberao de pr-julgamento, tipo e conseqncia da adjudicao e tipo e durao da sentena. Estes dados so coletados aproximadamente a cada dois anos, comeando por 1988 (Beato et al., 2003: 6-13).
J as decises sobre condenao e sentenciamento feitas nos tribunais criminais em todo o pas so descritas na SCPS e no Programa Nacional de Registro Judicial (NJRP), que se baseia em uma amostra nacional dos julgamentos por crimes graves nos condados e constitui um quadro mais representativo nacionalmente das condenaes e sentenciamentos. Ele no oferece, segundo o relatrio usado como fonte de referncia, dados sobre o histrico criminal dos rus. Na lgica norte-americana de incorporar surveys como instrumentos de gesto, h ainda o Survey da Organizao dos Tribunais Estaduais SCCO. Ele contm informaes descritivas bsicas sobre os sistemas estaduais de justia de apelao e julgamento. coletada informao sobre tribunais e juzes, seleo e servio judicial, procedimentos administrativos, jri e estrutura do tribunal a partir da populao dos tribunais estaduais. O conjunto mais recente inclui dados sobre a proliferao dos tribunais especializados, adjudicao de casos de violncia domstica, defesa por insanidade e sistemas automatizados de informao judicial. Esses dados foram coletados a intervalos irregulares, especificamente em 1980, 1987, 1993 e 1998 (Beato et al., 2003: 6-13). Por fim, no mbito prisional, os dados descrevem o estoque e o fluxo de prisioneiros, bem como a estrutura e os recursos empregados na sua conteno. Estes conjuntos de dados incluem a Estatstica Nacional dos Prisioneiros (NPS), o Censo das Facilidades Correcionais (CSCF), o Censo das Prises (CJ), o Programa Nacional de Registro Correcional (NCRP), o Survey dos Internos das Facilidades Correcionais Estaduais e Federais (SISFCF) e o Survey dos Internos das Prises Locais (SILJ). Alm disso, o Bureau de Estatstica da Justia coleta dados sobre os internos que foram condenados pena de morte. Destaca-se, ainda, a existncia de inmeras agncias federais com poder de polcia (Bureau Federal de Investigao; Bureau de lcool, Tabaco e Armas de Fogo; Servio de Alfndega; Servio de Elite; Agncia Anti-Drogas DEA; Servio de Imigrao e Naturalizao). Entretanto, a conseqncia dessa necessidade de accountability explicaria o fato de haver poucas estatsticas coletadas e publicadas na esfera federal. Alm disso, quando esses dados existem e so disponibilizados ao pblico, isso feito por intermdio de
13 Estes crimes mais graves tipicamente implicam em uma sentena de um ano ou mais. A definio precisa desses crimes varia entre os estados.
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um grande nmero de relatrios dispersos. Como resultado, o quadro estatstico das agncias federais parcial e fragmentado (Beato et al., 2003: 12-13). Significa dizer, assim, que o pressuposto de transparncia obnubilado pela fragmentao institucional e as estratgias e tticas do poder tornam-se opacas opinio pblica e compreenso dos movimentos tomados pelas agncias. O jogo de poder parece retirar legitimidade das estatsticas para descrever a realidade e as relega ao papel de insumos ao planejamento burocrtico. Aparentemente, no entanto, esse um processo circunscrito, em maior ou menor grau, s agncias vinculadas ao Poder Executivo. As estatsticas dos demais poderes no possuem movimento semelhante, na medida em que monitoramentos externos e internos so incorporados. Como exemplo, o relatrio cita que, em 1987, o Bureau de Estatstica da Justia criou o Centro de Pesquisa e Estatstica Federal da Justia (FJSRC) com o objetivo de desenvolver um conjunto de estatsticas mais uniformes e acessveis para o sistema federal de justia. O centro administrado pelo BJS em contrato com a ONG Instituto Urbano. A equipe do Instituto Urbano continuamente solicita dados de vrias agncias e os disponibiliza no stio de Internet do Centro. Alm disso, o Centro desenvolveu um manual sobre as funes, os termos e as definies utilizados em cada agncia federal de justia. Deste modo, pode-se conhecer tanto a ao do procurador nacional quanto do juiz do tribunal distrital a respeito do mesmo caso (Beato et al., 2003: 2003: 13). Enfim, o modelo dos EUA mostra-se complexo e associa nveis de segredo e transparncia da informao que se de um lado dota o Estado e a sociedade de mecanismos de accountability, por outro lado exige um domnio considervel de mtodos, tcnicas e linguagens que acabam por constituir um novo campo de atuao, o do especialista em sistema de informaes criminais. Como defende Mathieu Deflem, a histria das estatsticas criminais dos Estados Unidos, como tambm da Alemanha e de pases como Frana, Inglaterra e Canad, que veremos a seguir, permite visualizar a operacionalizao de uma nova tecnologia de governo, baseada no risco e no poder; nas racionalidades governamentais proposta por Focault (Deflem, 1997) e que nos remetem, como j visto, aos modos de pensar e aos estilos de raciocnio que se concretizaram numa determinada srie de prticas cotidianas de saber e poder (Garland, 1999). Numa outra perspectiva, a assuno das estatsticas criminais em peas de prticas de racionalidades governamentais implica no reconhecimento, segundo William Chambliss (2001), da sua capacidade de serem utilizadas como elementos de ao poltica e de reforo de desigualdades. Esse autor cita, como exemplo, que a produo seletiva de dados sobre determinados crimes e criminosos estaria a revelando a reproduo de desigualdade e desrespeito s minorias (Chambliss, 2001: 48, 67-126) a guerra contra o terrorismo, por exemplo, foca tipos de pessoas e comportamentos que devem ser monitorados e vigiados, exigindo a constituio de categorias especficas para tal atividade.
Canad
Para concluir, at pelas semelhanas com o nosso modelo de pacto federativo e de organizao das instituies de justia, apresenta-se, mesmo que brevemente, alguns tpicos sobre a histria das estatsticas criminais no Canad, que dispe de dados
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detalhados sobre crimes (taxas e nmeros absolutos) para as provncias e principais cidades do pas. Assim, a produo de tais dados no Canad est concentrada no Centro de Estatsticas Judiciais CCJS, criado no final dos anos da dcada de 1970 com a misso de melhor analisar os fenmenos descritos pelas estatsticas criminais. At 1981, no entanto, a coleta dessas estatsticas era atribuio da Diviso de Estatsticas Judiciais do Bureau de Estatsticas do Pas, mas apresentavam problemas de compreenso e compatibilizao entre as diferentes reas e regies do Canad. Com o aumento da demanda por aes federais na segurana pblica, em 1974 formado o Comit Assessor das Provncias e da Federao para identificar e propor solues para tais problemas. Nesse esprito que o CCJS foi concebido. Todavia, as resistncias dos estatsticos canadenses em criar um Centro Independente do Bureau de Estatsticas Nacional fizeram com que ele assumisse a condio de rgo satlite do Bureau e, ao mesmo tempo, usufrusse certa autonomia administrativa, num movimento de meio-termo entre a criao de uma agncia completamente independente e um rgo vinculado a outra instituio. Aparentemente, o que estava em jogo, era a disputa pelas prerrogativas dos discursos tcnicos acionados pelos resultados dos inquritos estatsticos (Haggerty, 2001: 14-16). Mesmo sendo um rgo que goza de certa autonomia administrativa, ele estava matricialmente vinculado tanto ao Bureau de Estatsticas quanto s instituies do sistema de justia criminal, uma vez que seu papel o de compilao e anlise a partir de informaes fornecidas por 24 diferentes agncias federais, provinciais e locais. Para coordenar todos esses atores institucionais, h um Conselho de Informaes sobre Justia, presidido pelo Vice-Ministro da Justia do Canad a escolha do vice-ministro como o coordenador do conselho revela a proposta de posicionar as discusses no mbito dos aspectos tcnicos e burocrticos, uma vez que, em geral, vice-ministros ou secretrios executivos, como so conhecidos no Brasil, tm o papel, exatamente, de fazer a mquina administrativa funcionar e liberar o tempo dos ministros para a ao poltica. Assim, o Conselho de Informaes sobre Justia e o Bureau de Estatsticas do Canad elaboram a poltica de informao, os oramentos e os planos de ao para a rea de estatsticas criminais e o Centro de Estatsticas Judiciais CCJS o responsvel pela execuo das polticas estabelecidas. Em paralelo produo de estatsticas para monitoramento tambm so elaborados programas e planos de assistncia tcnica e de anlise de situaes enfrentadas pelas agncias do sistema de justia criminal. O CCJS funciona como rgo de assessoramento e suporte s instituies e procura legitimar-se exatamente por ocupar um espao de contribuio na execuo das polticas criminais e de segurana pblica. Mais do que qualquer outro pas, o CCJS mostra-se como o elo articulador da produo de estatsticas e informaes criminais produzidas nas vrias esferas de poder e de governo e, ao contrrio do que a centralidade de sua posio pode levar a acreditar, trata-se de uma estrutura relativamente pequena, com cerca de 70 funcionrios (em alguns momentos chegou a 130 funcionrios, quase sempre quando da realizao de pesquisas de campo). Quando necessrio, o centro localiza e recruta especialistas e os contrata como consultores e assessores (Haggerty, 2001: 16-18). Entretanto, o modelo canadense no isento de crticas e uma delas a permeabilidade do CCJS s ingerncias polticas ideolgicas. Na medida em que o CCJS configura-se como espao de poder, o interesse pelo seu controle e definio
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de sua agenda pode ser provocado mais por questes de natureza poltica do que pelos aspectos envolvidos na anlise dos resultados obtidos das estatsticas sobre crimes e criminosos. Tal como nos EUA e na Europa, o CCJS trabalha com registros administrativos e tambm com a aplicao de surveys, num processo no qual o responsvel pelas categorias e pelas classificaes adotadas para tratar crimes e criminosos. Por mais que os funcionrios do centro anunciem sua independncia e autonomia, existe uma presso grande para a existncia de controles e regras para produo e disseminao de estatsticas (Haggerty, 2001: 126-142). Um balano final das experincias estrangeiras Se as estatsticas criminais foram definidas como sendo produtos do sculo XIX, como afirma Morrinson (1897), elas, no sculo XX, continuaram centrais nas disputas pelo domnio e controle dos elos de articulao de aes de pacificao social; de discursos de verdades que lutam pela prerrogativa de guiar as polticas pblicas. Os vrios modelos analisados indicam que existe uma tenso permanente entre gesto e formas de accountability e as estatsticas funcionariam como chave interpretativa entre essas duas dimenses, sendo vistas como elementos centrais dos sistemas de informao das sociedades democrticas (United Nation, 2001). Vrias so as possibilidades de organizao, mas o consenso histrico parece ser o de que as estatsticas servem melhor aos propsitos de governamentalidade quando integrantes de sistemas integrados de informao, que contemplam anlises de registros administrativos e pesquisas de survey (vitimizao, entre outras). Isso chega a ponto de que organismos multilaterais como a ONU (Organizao das Naes Unidas) e organizaes civis elaborarem planos para o desenvolvimento de sistemas de estatsticas da justia criminal. Muitas das experincias tratadas indicaram, ainda, que o pacto federativo determinante para a configurao de modelos mais ou menos integrados de dados. No caso da ONU, ela publica, desde os anos 1980, anualmente, um manual para desenvolvimento de tais sistemas e cuida de expor as vrias arquiteturas possveis para a organizao de estatsticas de agncias independentes de produo a centros ligados s agncias policiais e judiciais, passando por aspectos de linguagem, padronizao de classificaes e treinamento de pessoal (United Nations, 2001). Fora isso, as Naes Unidas possuem uma Diviso de Estatsticas, ligada ao seu Conselho Econmico e Social, que fez aprovar, em 1993, princpios fundamentais para a produo de estatsticas oficiais em seus Estados membros, bem como orientaes para as suas aplicaes (United Nations, 2004) J o Vera Institute of Justice, organizao civil dedicada a discutir questes ligadas segurana e justia, produziu, com suporte financeiro do Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, um guia para a construo de indicadores de performance na rea de justia que consigam medir o progresso de aes de segurana e justia. Nesse guia, as estatsticas criminais produzidas pelas agncias oficiais tm funo-chave e demonstram a crena na capacidade da informao, enquanto estoque de conhecimento e capital social, pode ser til democratizao das instituies de justia (Vera Institute, 2003). Ainda no campo dos requisitos democrticos, outro fator de destaque o que se pde avaliar que pases com maior tradio de acompanhamentos estatsticos de crimes e criminosos tm, nos seus Parlamentos, um espao permanente para a
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apresentao e a discusso dos dados produzidos. A obrigatoriedade de apresentao de balanos e prestaes de contas parece mudar a relao das instituies com as estatsticas e sua produo passa a ser alvo de ateno e poder. Retomando Bobbio (1995: 13-31; 1999: 399), esse movimento indica a fora da dicotomia entre pblico e privado, entre controle pblico da ao estatal. Outrossim, se comparadas ao exemplo brasileiro, as experincias internacionais demonstram que esse ltimo ainda no conseguiu equacionar como fazer funcionar a articulao interinstitucional e, mais, no conseguiu localizar o lugar das estatsticas nas relaes de poder e governamentalidade, mas essa a histria dos dois prximos captulos, que pretendem discutir como o Brasil, em geral e So Paulo em particular produziram dados criminais e em que medida esses estavam ou no associados ao debate poltico sobre a transparncia e os controles pblicos do poder; ao debate sobre regras democrticas de funcionamento do sistema de justia criminal.
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CAPTULO III A PRODUO DAS ESTATSTICAS CRIMINAIS EM SO PAULO E NO BRASIL: 1871-1968

m geral, os estudos de sociologia, histria ou, mesmo, criminologia que discutem o papel das estatsticas criminais1 costumam foc-las a partir da crtica aos limites e lacunas existentes, bem como das dificuldades em descrever a realidade social e circunscrever seus objetos de anlise da derivados. Aqueles que se dedicam um pouco mais aos aspectos metodolgicos implicados na produo de dados o fazem na tentativa de justificar sua utilizao nas pesquisas, no obstante os problemas identificados (Chambliss, 2001; Biderman e Lynch, 1991; Robinson, 1969; Grnhut, 1951; Maguire, Morgan e Reiner, 1997; Fausto, 2001; Paixo, 1982; Joo Pinheiro, 1987; Besson, s/ano). Boris Fausto, em Crime e Cotidiano, um exemplo desse ltimo caso, quando afirma, ao falar das estatsticas de prises, que a relatividade das estatsticas de prises representa, sob certos aspectos, uma limitao. Mas aquilo que aparece primeira vista apenas como lacuna tem virtualidades capazes de abrir caminho para outros nveis de conhecimento. As estatsticas refletem bem ou mal uma prtica repressiva que tem uma relao complexa com a criminalidade real ou mesmo com o crime tal como definido nos cdigos [...] (Fausto, B. 2001: 30). Neste captulo, entretanto, pretende-se uma dupla abordagem das estatsticas criminais. De um lado, concorda-se com a proposta de Boris Fausto e acredita-se que, mais do que descrever com exatido o real, as estatsticas sobre crime e criminalidade falam dos mecanismos de controle social, de seus olhares, da sua organizao e de seus pressupostos poltico-ideolgicos e, portanto, ressalta-se a importncia de se reconstituir, a partir dos dados e documentos disponveis, a histria poltica da produo dessas estatsticas em So Paulo e, em alguns casos, no Brasil. Por outro lado, a principal preocupao aqui contida com a forma como os dados foram assumidos pelas instituies que os produzem. Se estivermos falando de mecanismos poltico-ideolgicos, temos, assim, de investigar como esses processos foram traduzidos para prticas cotidianas e burocrticas de controle quantitativo e vigilncia da populao e se elas se mantm vlidas com o decorrer do tempo. Em outras palavras, temos de pensar o lugar das estatsticas na gesto das instituies que as produzem e, ao mesmo tempo, o que os dados revelam em termos de categorias e classificaes da criminalidade, controles pblicos existentes e papis exercidos por atores e instituies na conformao de situaes polticas. E nessa perspectiva que o material disponvel ser analisado.
Algumas referncias histricas

As primeiras referncias e utilizaes sistemticas de estatsticas criminais, no Brasil, que foram identificadas, remontam aos anos da dcada de 1870 e correspondem
1 Vale lembrar o que j foi dito nos captulos anteriores, ou seja, esse texto toma as estatsticas produzidas pelas vrias instituies de justia criminal e segurana pblica (Polcias Civil e Militar, Ministrio Pblico, Poder Judicirio e instituies carcerrias) como constituintes de uma grande categoria criminal.
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ao perodo de burocratizao, especializao e institucionalizao do controle social, j fortemente influenciado pelos ideais liberais e pelo universo do direito (Adorno, 1988)2. Naquele perodo, foi promulgada a Lei 2033, de 20 de setembro de 1871 (regulamentada pelos Decretos 4824, de 22 de novembro do mesmo ano, e 7001, de 17 de agosto de 1878), que reformou a legislao existente at ento e criou as figuras dos chefes de polcia, delegados, subdelegados e lhes atribuiu funes judicirias, inclusive a de formar a culpa e pronunciar em todos os crimes comuns, separando a polcia do judicirio, estabelecendo regras para a priso preventiva, extenso da defesa no sumrio da culpa, do habeas corpus e, em especial, criou a figura do Inqurito Policial. A regulamentao dessa lei, no que diz respeito especificamente s estatsticas, foi feita por meio do Decreto n. 7.0013, de 17 de agosto de 1878, e precisou de 83 pginas para detalhar todas as possibilidades de variveis e cruzamentos necessrios ao atendimento da demanda do governo imperial. Esse ltimo decreto faz distino entre estatsticas policiais e judiciais e, dentro dessas ltimas, caracteriza as estatsticas como criminal, civil, comercial e penitenciria. Entre os informantes indicados para fazer cumprir essa legislao, destacam-se os chefes de polcia4 da Corte e das Provncias, que teriam a incumbncia de preparar os mapas gerais de estatstica policial e encaminhlos aos secretrios de justia e Presidentes de Provncia que, posteriormente, deveriam, juntos, envi-los, at dezembro de cada ano, ao governo Imperial. Isso fica explcito no Artigo 25, do Decreto n 7.001, que determina que os mapas gerais sero acompanhados de um relatrio especial em que os chefes de polcia, os presidentes de provncias e o diretor geral da Secretaria de Justia, comparando e apreciando as cifras constantes dos mesmos mapas, faro as consideraes que julgarem convenientes sobre o estado moral da populao e a administrao da justia. Os dados apresentados por Fausto (2001:23-24), coletados em grande parte exatamente desses Relatrios, confirmam a constatao de que, em especial, os chefes de polcia estavam preocupados em fornecer informaes de gesto e, o mais importante, prestar conta de procedimentos e aes at ento empreendidas e que tinham no controle social o seu objetivo maior. Significa que existia uma obrigao sistemtica de prestao de contas que ultrapassava a dimenso meramente estatstica e a relacionava aos mecanismos de
2 Existem referncias anteriores a este perodo sobre processos de quantificao de crimes, como o relato da historiadora Laima Mesgravis, ao Jornal Folha de S. Paulo, contando que nos sculos XXVII e XXVIII o crime de homicdio s era punido quando o autor atingia a stima ou a oitava vtima (Folha de S. Paulo, 28/11/2003). Contudo, no se localizou nenhum indcio de produo sistemtica de dados e, por conseguinte, no se sabe dizer como o controle do nmero de vtimas era feito. 3 Cpia do Decreto n 7.001 somente foi localizada na Biblioteca do Supremo Tribunal Federal STF, em Braslia. Para tanto, contou-se com o apoio de Edilenice Passos, funcionria do Senado Federal. Mesmo o servio de acervo digital da Cmara dos Deputados, que contm toda a legislao brasileira tanto do Imprio quanto da Repblica, no dispe desse decreto. Esse um primeiro indicativo da importncia que as estatsticas criminais tm no Brasil. 4 A fora que essa funo ter no funcionamento do sistema de justia criminal revela-se, tambm, no fato que a Chefatura de Polcia, enquanto instituio, somente foi extinta em 1941, pelo Decreto n 12.163, de 10 de setembro, 11 anos aps o Decreto n. 4.789, de cinco de dezembro de 1930, criar a primeira Secretaria de Estado dos Negcios da Segurana Pblica. Nesse perodo, a Secretaria de Segurana Pblica foi anexada a da Justia em duas ocasies e, posteriormente, recriada, num pndulo administrativo de criao e extino do rgo (So Paulo, 1977). No meio tempo, a Chefatura de Polcia sobreviveu e parece ter mantido sua importncia na operao do cotidiano da segurana pblica desse perodo, iniciada em 1878.
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gesto e monitoramento de polticas. Em outras palavras, os padres de policiamento e controle social estavam, de alguma forma, predefinidos, cabendo ao chefe de polcia executar, por certo com grande discricionariedade e centralidade, a poltica do Imprio, como, por exemplo, a interveno pontual em relao aos mendigos estrangeiros. O foco era o imigrante e, mais especificamente, o imigrante pobre. Em seu livro, Fausto demonstra que a polcia da provncia de So Paulo mantinha controle sobre situaes de desordem e crimes, incluindo as prises, e tinha como alvo de sua vigilncia grupos especficos da populao. Assim, percebe-se o uso do aparelho policial para o controle social de camadas da populao e detecta-se o olhar enviesado que filtrava quem deveria ser ou no cliente das agncias encarregadas da segurana e da justia (Fausto, 2001: 24). Todavia o vis no era apenas do aparelho policial e a anlise do teor do Decreto n 7.001 revela que a preocupao com os imigrantes pobres era uma poltica de Estado5. J a atribuio de produzir estatsticas judiciais estava pulverizada pelos vrios atores institucionais e estava dividido conforme a seo dos dados, ou seja, os dados criminais eram responsabilidade, na corte, do Secretrio de Justia e, nas provncias, dos seus presidentes; as estatsticas civil e comercial eram incumbncia do governo na corte e dos presidentes de provncia; a estatstica penitenciria era atribuio dos chefes de polcia, que, inclusive, podiam exigir dos juzes, delegados e administradores prisionais as informaes parciais necessrias ao mapa geral, conforme o Artigo 22, do decreto em referncia a figura do chefe de polcia tem destaque na organizao das instituies de segurana e justia no Brasil daquele perodo. Essa disperso, ainda utilizando como referncia a obra de Boris Fausto, permite constatar que os dados estatsticos sobre o movimento policial e prisional so mais abundantes e sistemticos do que os do movimento judicial. Enquanto Boris Fausto (2001) conseguiu reunir, por meio dos relatrios dos chefes de polcia alguns quadros estatsticos, as informaes judiciais utilizadas por esse autor tiveram de ser, por ele mesmo, compiladas diretamente dos registros individuais constantes nos vrios processos criminais analisados. Mesmo previstos na legislao, os mapas gerais de estatsticas judiciais parecem ter se perdido nos meandros das instituies. Esse um fenmeno persistente e, como veremos mais abaixo, ainda ocorre na atualidade. Ressalta-se, ainda, um ponto importante no debate sobre a questo racial: a nica referncia feita aos negros na legislao das estatsticas criminais do Imprio est no modelo 23, do Decreto n 7.001, e solicita dados sobre julgamentos realizados pelos juzes de direito, segundo a condio do ru, ou seja, se livre ou escravo. As questes relativas gesto da propriedade e do governo parecem estar mais representadas entre as preocupaes dos legisladores daquele perodo. Uma possvel explicao, entretanto, apresentada por Maria Luiza Ferreira de Oliveira (2005: 1-5), que vem estudando as
5 Hespanha (1995: 46-47) analisa como a preocupao entre naturais e estrangeiros faz parte da histria de Portugal. De acordo com esse autor, Portugal adotava os princpios da teoria estatutria, desenvolvida pelos juristas europeus a partir do sculo XIII, que define que a lei s se aplica, em princpio, aos sditos, mas que aos atos exprimindo o poder poltico e os atos policiais esto aqui includos se aplica, ao contrrio, o princpio da territorialidade, ou seja, do local aonde foi cometido o crime, no nosso objeto. Dessa forma, a Coroa portuguesa tinha a preocupao de controlar os estrangeiros em seu territrio, em especial nas Colnias, como meio de manter sua soberania e seu controle sobre a economia. possvel que esse princpio tenha sido reproduzido pela Corte do Imprio ao herdar os modelos de administrao da Corte Portuguesa e, num momento econmico propcio, como o analisado por Fausto (2001), tenha vindo tona.
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origens e desdobramentos das revoltas do Ronco da Abelha, tambm chamada de Guerra dos Marimbondos. Segundo essa autora, tais revoltas mobilizaram a populao no branca de Pernambuco (localidade de Pau DAlho, em especial), Paraba, Alagoas, Cear, Sergipe e Minas Gerais contra os decretos de 1851, que instituam o Censo Geral do Imprio e o Registro Civil de Nascimentos e bitos, pois os no brancos acreditavam que os decretos tivessem o objetivo de reduzir escravido a gente de cor e, por conseguinte, seria um instrumento de controle demogrfico e econmico da populao, na medida em que o censo previa a regularizao do registro civil, antes registrados pela Igreja Catlica, em livros eclesisticos, de acordo com a condio escrava ou livre do indivduo. Pelo novo sistema, o juiz de paz seria o responsvel pelo registro e no haveria mais diviso de livros para escravos e livres. Num perodo de crise de mo de obra, do fim do trfico de escravos e deslocamento de mo-de-obra para provncias com maior dinamismo econmico, ser registrado como negro era visto, alm da dimenso do preconceito socialmente construdo, como altamente arriscado e existia o temor da reescravizao. Dessa forma, diante das revoltas, o governo Imperial optou, contrariamente a outros conflitos, em no reprimir violentamente as revoltas e, desde ento, o atributo racial e de cor da pele desaparece dos documentos oficiais. As razes desse movimento ainda no esto claras para os historiadores6, mas ajuda a contextualizar a anlise do material pesquisado, ainda mais pelo fato de terem sido iniciadas contra projetos que tinham nas estatsticas um fator de controle social-chave7. Os decretos do Imprio revelam que o legislador estava, talvez, influenciado pelo iderio do Estado iluminista, dominado pela inteno planificadora e providencialista (Hespanha, 1995: 66), chegando a especificar 59 modelos diferentes de formulrios de coleta de dados e regular prazos de apurao e retificao das informaes. Para cada situao, havia uma orientao especfica. Existiam modelos para a apurao de crimes, hipotecas e transaes comerciais diversas. Ao que tudo indica, o Decreto n 7.001 constitui parmetro de todas as estatsticas policiais, criminais e penitencirias produzidas no Brasil a partir de ento (o que contar, como contar, entre outros). Sua leitura indica, entretanto, uma preocupao com o monitoramento estrutural do volume e movimento do crime e da criminalidade. O acompanhamento conjuntural no estava imediatamente contemplado entre as preocupaes nele presentes e, por conseguinte, aumentava, mesmo que indiretamente, o poder dos chefes de polcia e dos demais operadores da justia, deixando-os livres para selecionarem os casos que seriam classificados nas grandes categorias das estatsticas. No obstante essa profuso de modelos e variveis, no livro de Boris Fausto, h uma citao que d pistas segundo as quais o legislador do decreto 7001 no conseguiu contemplar todas as possibilidades de classificao dos fatos objeto de ateno policial e/ou judicial e caiu na mesma armadilha classificatria que se mantm at hoje, qual seja, a dificuldade em se associar categorias penais (tipo de crimes monitorados) com aspectos de modus operandi (local, data, meio empregado, entre outros). Na pgina
6 At mesmo o material consultado sobre tais revoltas foi extrado de Informe de Pesquisa da historiadora Maria Luiza Ferreira de Oliveira e faz parte do seu projeto de ps-doutoramento. O acesso a esse informe e o relato de outras referncias s foi possvel pelo apoio da historiadora Mnica Duarte Dantas. 7 Esses movimentos so, aparentemente, correlatos s revoltas dos ingleses contra os Censos e que se justificavam no temor da perda de privacidade e fiscalizao.
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58, o autor explica que, at 19078, os Relatrios dos chefes de polcia agregavam dados de crimes contra o patrimnio na categoria gatunagem e que, a partir desse ano, foram desagregadas de acordo com os tipos penais de furto e roubo (Fausto, 2001: 58). No modelo 2, anexo ao Decreto n 7.001, existe a diviso entre crimes contra as pessoas e contra os bens, mas nenhum detalhamento dessas grandes categorias. possvel desprender da anlise do decreto uma orientao tcita para que dados sobre crimes estivessem sob a responsabilidade da justia, na medida em que era a responsvel pela deciso se um fato social era crime e sob qual tipificao penal seu autor seria acusado. Cabia polcia uma funo de vigilncia, controle das desordens e apurao de fatos que pudessem informar a justia sobre o eventual cometimento de crimes, mas existia a crena de que era na esfera judicial que os nmeros criminais poderiam ser melhor conhecidos9. Antes de concluir a anlise das estatsticas criminais produzidas na poca do Imprio e incio da Repblica, a pesquisa documental identificou um aparente paradoxo que vale ser descrito, pois cria uma espcie de bifurcao na produo de dados e parece ser uma das causas dos fenmenos observados ao longo de todo o sculo XX, e que, por sua vez, provocam tenso entre, de um lado, as instituies de segurana e justia e, por outro, as agncias pblicas de produo de dados (IBGE, Seade, entre outras). De acordo com os dados coletados, no mesmo ano da separao de funes entre atividades policiais e judiciais, o Decreto n. 4.676, de 14 de janeiro de 1871 (ampliado pelo Decreto n 9.033, de 6 de outubro de 1883), cria uma Diretoria Geral de Estatsticas e a subordina 3 Diretoria da Secretaria dos Negcios do Imprio, que passar a ser a responsvel pela produo de dados estatsticos do Imprio e, com isso, ao menos formalmente, h a transferncia de atribuies do Ministrio da Justia para essa nova instituio. Note-se que as datas tanto da publicao da legislao inicial quanto dos seus atos regulatrios so simultneos queles criados em torno dos chefes de polcias e das secretarias de justia. O primeiro ato data de janeiro de 1871 e determina que estatsticas policiais devem ser produzidas pela nova Diretoria Geral de Estatsticas, subordinada Secretaria dos Negcios, espcie de Casa Civil atual. Logo em seguida, em setembro desse mesmo ano, publicado decreto que regulamenta as funes policiais e judiciais, sem, no entanto, detalhar as atribuies na esfera da produo
8 Como podemos verificar, a legislao que regulamenta as estatsticas foi criada no Imprio, mas, em 1907, quase dez anos aps a proclamao da Repblica, ainda mantinha seu o esprito e provocava a redao dos Relatrios dos chefes de polcia e Secretrios de Justia e Segurana Pblica. De acordo com o autor citado, tais Relatrios foram suas fontes de pesquisa at para o ano de 1924, ou seja, eles foram produzidos ao menos at 35 anos aps o incio da vida republicana. Ao que tudo indica, aqui temos um exemplo de um procedimento burocrtico que foi assumido inicialmente com um objetivo claro, o de atender s demandas do governo do Imprio formuladas no Decreto n 7.001, de 1878, mas que, com o passar dos anos, foi sendo reproduzido j sem a referncia inicial e na lgica interna das organizaes. 9 Situao parecida com essa ocorre em Minas Gerais, onde, at hoje, 2005, a Polcia Civil mineira no desagrega os seus dados relativos aos homicdios entre dolosos e culposos, pois alega que essa avaliao s poder ser confirmada/determinada no momento da denncia pelo Ministrio Pblico e, portanto, no seria da sua competncia adotar esse procedimento classificatrio. O problema, contudo, que esse raciocnio, em tese, se aplica todos os tipos penais e inviabilizaria quaisquer mapeamentos tendo por base os registros policiais. As razes pelas quais Minas Gerais adota essa postura apenas para os homicdios no foram objeto de anlise, mas o fato demonstra o quo importante pode ser no processo de descrio da realidade e conformao de redes de poder.
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de estatsticas. At talvez em razo de brechas de competncia criadas, em 1878, sete anos mais tarde, a Secretaria de Justia do Imprio (Ministrio da Justia) faz publicar o Decreto n 7.001 e deixa explcitas as atribuies dos operadores da justia em relao s estatsticas e aos destinatrios das informaes. Logo em seguida, em 1883, a Secretaria dos Negcios aumenta as atribuies da Diretoria Geral de Estatsticas e refora que, para todos os efeitos legais, misso dessa diretoria coletar dados sobre crimes e criminosos. Em termos comparativos, chama a ateno o fato de que a tentativa de transferncia de responsabilidade pela produo de estatsticas criminais do Ministrio da Justia para a Diretoria Geral de Estatstica ocorrer no mesmo perodo em que se considera o incio regular do acompanhamento das estatsticas criminais norte-americanas pelo Bureau do Censo daquele pas. Como j visto, para Robinson (1969: 12-37), foi com o Censo de 1880 que as estatsticas federais dos EUA passaram a incorporar sistematicamente a questo criminal. O autor cita a influncia francesa para os EUA e descreve o processo de transferncia, ou melhor, apoderamento das estatsticas criminais pelo Bureau do Censo dos EUA. Ao que parece, a consolidao do positivismo empiricista tpico desse perodo foi irradiada a partir da Frana e encontrou, quase que simultaneamente, eco nos Estados Unidos e no Brasil. A quantificao da realidade passa a ser vista como modelo de gesto do Estado e do governo. Todavia, os operadores da justia j estavam influenciados pelo positivismo, constituindo, por conseguinte, no somente a ampliao do conhecimento, mas ainda todo um campo de disputas e jogos de poder. Constituindo, voltando ao caso brasileiro, um campo de conformao de uma poltica criminal baseada no direito penal como modo de resoluo dos conflitos sociais (Dias Neto, 2005). Essa hiptese ganha fora com a descrio do rol de atribuies na rea criminal da Diretoria Geral de Estatsticas, que impressiona pela vontade de esquadrinhamento das vrias esferas e dimenses da questo do crime da criminalidade. De acordo com Decreto n. 4.676, em seu Artigo 5, pargrafo terceiro, itens de 5 a 7, a nova Diretoria Geral de Estatsticas e no mais o Ministrio de Justia ser responsvel por dados sobre o nmero dos crimes perpetrados em cada ano, o dos criminosos presos, o dos processos instaurados, o das sentenas de pronncia e de no pronncia e dos julgamentos criminais; o nmero de prises, cadeias, presdios, casas de deteno e de correo, e o nmero de presos classificados em simples detentos, presos correcionalmente, presos em processo, pronunciados e sentenciados, e estes divididos segundo a natureza a gravidade da pena; o nmero de conciliaes realizadas e o das no realizadas em cada ano, o nmero de causas de pequeno valor julgadas pelos juzes de paz; o nmero das causas cveis distribudas em cada termo; o nmero das causas cveis julgadas em cada um dos juzos e dos tribunais da 1. e da 2. instncia; e o nmero de recursos de revista distribudos e julgados no Supremo Tribunal de Justia. Para cada conjunto acima descrito, a Diretoria Geral de Estatstica deveria coletar dados desagregados por lugar (provncias, municpios e parquias), por tempo (dias, anos e meses), entre outros. Tambm nessa legislao, o monitoramento conjuntural da criminalidade no estava contemplado. J a preocupao da pesquisa estrutural, tpica das propostas de administrao pblica que deram origens aos Censos, est presente ao prever que a cada dez anos sero produzidos mapas decenais de tais informaes e, ainda, que as estatsticas deveriam descrever a situaes dos recursos humanos e materiais disponveis. Ao invs de eleger cargos especficos para serem os informantes dos
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dados (chefe de polcia, entre outros), o Decreto n. 4.676 determina, entre os seus artigos 10 a 12, que todos os funcionrios pblicos, independentemente de sua vinculao funcional (provincial, municipal ou do imprio) devero remeter cpia dos registros de suas aes, num movimento de centralizao absoluta e de uma tentativa de manter rgidos controles sobre as vrias esferas de governo. Tal movimento condizente com o esprito de controle pretendido pelo Imperador, e, na prtica, muito difcil de ser implementado, pois, em maior ou menor grau, poderia ser lido como a subordinao das polticas locais aos critrios definidos pelo Imperador para o funcionamento da Diretoria Geral de Estatstica e, com isso, sobre como deveria ser observado cada um dos fenmenos quantificados. Em outras palavras, a proposta da Secretaria dos Negcios estava, como seria esperado, mais preocupada em garantir a posio de poder do Imperador, fazendo valer sua autoridade, ainda mais que a ampliao das atribuies da Diretoria Geral de Estatstica ocorreu seis anos antes da Proclamao da Repblica e j sob o ambiente de contestao poltica do Imprio. Paradoxalmente, no existe, ao menos no texto principal dessa legislao, nenhuma referncia sobre critrios, classificaes e instrumentos de coleta primria de dados e, talvez, isso tenha sido pensado como estratgia de contornar possveis resistncias polticas, na medida em que, com o passar do tempo, a linguagem das estatsticas foi se padronizando em direo s tipificaes previstas no Cdigo Penal e, ainda, os decretos oriundos da Secretaria de Justia eram minuciosos na forma de organizar as informaes. Uma nova padronizao poderia enfraquecer a demanda por informaes estatsticas sistemticas, ainda mais de um rgo externo estrutura de administrao da justia. Afinal, mesmo obrigados a remeterem dados estatsticos Diretoria Geral de Estatsticas, eles primeiramente as encaminhavam aos seus superiores imediatos, por meio dos Relatrios Especiais criados pelo Decreto n 7.001, dando pistas sobre uma preocupao hierrquica de manuteno de posies de poder e, ao mesmo tempo, de definio de uma agenda de aes. Ao controle estatstico caberia, to somente, o acompanhamento dos resultados das decises polticas sobre quem e como deveria ser objeto das instituies de justia. Como vimos nos captulos anteriores, aqui estamos lidando com as redes de poder e relaes constitudas no aparato burocrtico de administrao da segurana e da justia e de suas estratgias de governamentalidade. Em resumo, o que se est descrevendo o movimento de duas secretarias, motivadas por uma vontade de esquadrinhamento da realidade tpica de um determinado momento histrico que alia teses iluministas, prticas burocrticas patrimonialistas e influncias da quantificao positivista em tentar monitorar as aes da rea de segurana e justia. De um lado, a Secretaria de Justia fazendo valer a vinculao formal da rea entre as suas atividades, de outro, a Secretaria dos Negcios, influenciada pelo movimento de quantificao da realidade, tentando reforar a posio de poder do Imperador e do seu secretrio. Os conflitos das legislaes estariam indicando disputas pelo controle das organizaes policiais e judiciais que, em conjunto com os militares, tero papel fundamental na conformao da vida poltica do Brasil1044.
10 Srgio Adorno (1988: 63, 69-75), ir descrever o perodo iniciado em 1870 como de grandes turbulncias polticas e que as reformas do estado (a Lei 2033 um exemplo) tiveram por efeito manter a direo do estado sob controle dos grupos dominantes e recompor foras com os grupos polticos emergentes.
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Assim, localiza-se um possvel ponto de tenso e que parece informar todos os desdobramentos at a atualidade e que do conta de mediar a relao sobre quem pode ou no produzir e/ou ter acesso aos dados existentes; sobre as esferas de poderes e instncias de governos responsveis pela definio dos parmetros de classificao adotados pelas estatsticas criminais; e, mais, sobre como so executadas e controladas as polticas de segurana pblica a partir de ento. Seja como for, esse seria um primeiro indcio daquilo que este texto trabalha como sendo um descompasso entre produtores e usurios de estatsticas. Aqui, teramos para as estatsticas criminais o incio de um fenmeno que Nelson Senra (2000) chama de distino entre os tempos de oferta e a demanda por informaes, ou seja, um hiato entre aquilo que os planejadores de estatstica desejam e imaginam como o ideal e o que os produtores dos registros administrativos que servem compilao estatstica fornecem e/ou publicizam. De um lado, os profissionais das agncias/setores responsveis por estatsticas tendem a ampliar o leque de situaes monitoradas e refinar, cada vez mais, tcnicas de mensurao e controle. Por outro lado, os produtores e/ou executores das polticas monitoradas ficam preocupados em produzir os dados necessrios operao do cotidiano de suas aes, relegando, como vimos, o debate sobre contedos dos dados para outras dimenses da lgica burocrtica se lembrarmos que as demandas feitas davam conta apenas da dimenso estrutural, pouco informando as necessidades operacionais das polcias e demais organizaes essa dicotomia fica acentuada. Seriam duas posies antagnicas e que disputam um objeto pela sua capacidade de ser contado ou, ao contrrio, pelas suas individualidades intrnsecas, ou seja, disputas sobre o que contar e/ou quantificar e se faz sentido proceder dessa forma (Haggerty, 2001).
Os dados do sculo XX
Num salto histrico, as estatsticas criminais do incio do sculo mostram-se influenciadas, provavelmente, pelo intenso processo de transformao econmica do incio do perodo republicano e pela constituio de esforos para isolar a tomada de decises pblicas de presses sociais. Pautado por polticas pblicas higienistas, de urbanizao do pas e de civilizao dos costumes da populao11, esse movimento
Segundo Adorno, uma vez mais, permaneceu insolvel o dilema democrtico e insupervel: a difcil sntese entre patrimonialismo e liberalismo (p. 71). Como hiptese, a centralidade da figura dos chefes de polcias pode ser vista como emblemtica deste quadro. 11 Os Cdigos de Posturas Municipais previam, por exemplo, penalidades para quem escarrasse ou fizesse quaisquer outras necessidades fisiolgicas nos passeios e caladas pblicas (Rolnik, 1997). A polcia, por sua vez, tinha papel de destaque no desenho racialmente informado de um projeto de modernizao do Brasil da Primeira Repblica, qual seja, o de vigiar a populao de forma a conformla segundo o padro moral ento vigente e reprimir indivduos tidos como propensos a situaes de desordem (desempregados, bbados, entre outros) e, tambm, indivduos perigosos (imigrante europeu pobre, negros, entre outros). Por trs dessa vigilncia estava a idia de uma agenda de modernizao do Brasil via constituio de novas instituies burocrticas, europeizao dos costumes e incentivo imigrao branca europia. A imigrao italiana em So Paulo, por exemplo, foi incentivada na perspectiva de que uma nao no se constri pela mestiagem das raas e, portanto, que era necessrio, luz das polticas eugenistas de formao do povo brasileiro, importar populao branca para contrapor-se ao crescimento demogrfico das demais raas. Essa opo poltica transforma-se em problema social e a
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caracterizado pela constituio de anis burocrticos que resultam num quadro de insulamento da mquina administrativa e no estabelecimento de relaes privadas entre burocracia estatal e setores econmicos e empresariais (Cardoso, 1975), pelas quais, acentua-se a falta de controle pblico do poder. A arte de governar fica restrita a determinados segmentos sociais, que, no caso do sistema de justia, eram os operadores do direito e eles que avocaro a legitimidade para pensar o funcionamento das instituies. O segredo ganha o seu arcabouo institucional por meio da defesa da especializao e as categorias utilizadas na produo das estatsticas indicam a permanncia do direito penal como chave para a resoluo de conflitos sociais e reforo de desigualdades. No obstante, no plano dos atores institucionais, as estatsticas revelam nesse perodo a continuidade das disputas pela definio das regras de classificao e contagem de crimes e criminosos e, em sentido contrrio, uma tentativa de institucionalizao e sistematizao da produo, talvez como subproduto da entrada de outras instituies (IBGE, Gabinetes de Identificao, entre outros) no cenrio da rea. Com isso, parece haver tentativas de conciliao entre as vrias instituies interessadas em produzir e utilizar estatsticas. Como veremos abaixo, as estatsticas criminais (policiais, judiciais e penitencirias) foram produzidas tanto na esfera federal quanto nas Unidades da Federao. O mais interessante nesse processo a subordinao do Departamento de Estatstica encarregado de produzir tais dados ao Ministrio da Justia e, ao mesmo tempo, o esforo de vinculao dos seus parmetros classificatrios s decises do Conselho Nacional de Estatstica, indicando a preocupao com a coordenao da produo de dados diante do pacto federativo. Esse seria um mecanismo de dirimir os conflitos interpretativos entre os vrios produtores de dados e discutir os contedos e pautas polticas a serem monitoradas, mas tambm trar novas questes ao campo. O contexto do incio da Repblica significou, tambm, a mudana do foco no controle social e demandou alteraes nos contedos dos dados coletados. A questo racial um exemplo que sintetiza bem esse ponto, pois, como j foi dito, as estatsticas previstas no Decreto n 7.001, do Imprio, preocupavam-se com o controle dos imigrantes pobres e sobre aspectos econmicos e jurdicos da administrao da justia. A legislao subseqente, ao contrrio, toma o crime e o criminoso como quela tipificada nos Cdigos Penais e, ao que tudo indica, interage com o ambiente poltico ideolgico ps-abolio da escravido e que toma o negro como fonte de temor e insegurana, tendo na ideologia da tutela um dos seus pilares. No que diz respeito produo de dados, o conceito raa surgiria pela primeira vez num levantamento estatstico brasileiro em 1872, no Recenseamento Geral do Brasil, subdividido em classificaes da populao por cor da pele (preto, pardo, branco, ndio), mas somente seria tomado como parmetro de classificao populacional pela polcia no sculo XX (Mattos, 2000: 58). As propostas de classificao dos indivduos autores de crime comeam a incluir o recorte racial para alm da dicotomia nacional e estrangeiro e, por conseguinte, reconhecer a existncia de uma ideologia racial que, mesmo aps a escravido, faz
soluo da Primeira Repblica foi chamar a polcia. Ser aps a Revoluo de 1930 que o Brasil passar a desmontar essa armadilha e buscar a construo de uma identidade nacional para alm das raas (Guimares, 2002: 117-125).
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com que a cor das pessoas tenha algum significado (Guimares, 1995; 2002), ainda mais quando associada clivagens de natureza socioeconmica e polticas. Em artigo recente (Lima, 2004: 60-62), discuto como essa concepo do negro como indivduo perigoso e, portanto, merecedor da ateno policial e judicial tem entre as suas razes explicativas, muito provavelmente, a compreenso dos negros como inferiores biolgica e culturalmente aos brancos. Segundo a discusso feita no artigo, essa tese foi mais forte exatamente no final do sculo XIX e incio do sculo XX, quando os formulrios estatsticos comearam a conter a varivel cor. A afirmao de Oliveira Vianna12, feita em 1920 para um estudo sobre categorias de classificao estatstica e ao comentar as diferenas que localiza no interior da raa negra, categrica e resume bem tal concepo.
De acordo com esse autor, (...) os seus representantes [negros] no possuem todos a mesma unidade morphologica, nem a mesma mentalidade; ao contrrio, variam mais ou menos sensivelmente num e noutro sentido, apresentando-se, s vezes, como nas duas raas inferiores, a negra e a vermelha, typos de to acertada diversidade somatica e psychologica, que dir-se-iam provindos de raas inteiramente distinctas e inconfundiveis (Oliveira Vianna, grifo meu, apud Lima, 2004).
Ainda segundo Oliveira Vianna, a inferioridade negra justificada com um argumento que hoje visto como criminoso e que soa anacrnico e mesmo inaceitvel.
Para o autor, no s a potencialidade eugenistica do Homo Afer reduzida em si mesmo, como, posta em funco de civilizao organizada pelo homem da raa branca, ainda mais reduzida se torna. O negro puro nunca poder, com effeito, assimilar completamente a cultura aryana, mesmo os seus exemplares mais elevados: a sua capacidade de civilizao, a sua civilizabilidade, no vae alm da imitao, mais ou menos perfeita, dos habitos e costumes do homem branco. Entre a mentalidade deste e a do homem africano puro h uma differena de estructura, substancial e irreductivel, que nenhuma presso social ou cultural, por mais prolongada que seja, ser capaz de vencer e eliminar (...) (Oliveira Vianna, apud Lima, 2004).
Dessa forma, o perigo seria resultado de uma mltipla combinao de fatores e possvel pensar, a ttulo de hiptese, que em um ambiente de ento recente abolio da escravido, essa concepo implicaria a justificativa moral para manter as estruturas das agncias de controle social na defesa dos interesses at ento constitudos e a precauo contra eventuais aes incivilizadas das raas inferiores. Nesse processo, uma brecha formal estava criada, e a percepo da existncia de critrios sobre quem e onde seria objeto da Justia Pblica implicava o reforo do reconhecimento de indivduos superiores ou inferiores. O funcionamento da Justia tinha sido pensado apenas para parcela da populao e nem a incorporao de todos os habitantes num regime jurdico nico e a retomada do poder exclusivo de polcia pelo Estado, frutos dos debates republicano e abolicionista, no conseguiram
12 Reproduzida na forma ortogrfica da poca.
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alterar o quadro de princpios que organizava o modelo burocrtico do sistema de justia (Lima, 2004: 61-62). Em reforo a essa tese, e saindo da esfera penal, o Cdigo Civil Brasileiro, vigente at 10 de janeiro de 2003, foi elaborado no final dos anos 10 do sculo XX, e embutia valores sobre formas de organizao social. Questes sobre casamento, ptrio poder, contratos e outros assuntos fundamentavam-se no pressuposto de que determinados segmentos da populao deveriam ser tutelados seja pelo Estado seja pelo chefe de famlia, cujo smbolo , exatamente, o homem maior e branco. Nessa chave, a imagem do Estado como pai repressor teria o suporte na viso de como deveria ser a educao e a transmisso de valores da sociedade. Assim, mulheres, crianas e adolescentes, indivduos com problemas fsicos e/ou mentais, bem como toda sorte de indivduos que poderiam merecer a ateno especial do Estado, via gesto filantrpica da pobreza urbana (Adorno, 1990), seriam alvo das agncias de controle social e, por conseguinte, justificaria o esquadrinhamento da populao por meio de agregados estatsticos que contemplassem tais divises e classificaes. O funcionamento desigual do sistema de justia, constatado em diversos estudos (Adorno, 1995; Kant de Lima, 1995, 2000) tem na permanncia do modelo burocrtico do incio do sculo XX e na viso da necessidade da tutela componentes fundamentais para a sua explicao e para a reificao do exerccio no equnime do poder. Vera Telles (1992: 40) indicar, inclusive, ao falar da esfera do mundo do trabalho e da previdncia no Brasil, que a definio de justia social como tarefa do Estado tem por efeito neutralizar a questo da igualdade numa lgica perversa em que as desigualdades so transfiguradas no registro de diferenas sacramentadas pela distribuio diferenciada dos benefcios, invisibilizando a matriz real das excluses. Se assim o , o funcionamento desigual do sistema de justia invisibilizado pelas prticas cotidianas e as estatsticas criminais tendem a seguir o mesmo trajeto. A partir da dcada de 1930, o documento que melhor traduz as disputas entre os atores envolvidos e o interesse poltico despertado pelas estatsticas criminais aquele que, em 1941, foi incorporado ao Cdigo de Processo Penal CPP como modelo para a produo de dados da rea no Pas. Trata-se do Boletim Individual BI, previsto no Artigo 809, do referido Cdigo, e regulamentado pelo Decreto no. 3992, de 30 de dezembro do mesmo ano. Assim, o debate a respeito das estatsticas criminais, travado no mbito do Conselho Nacional de Estatsticas e contado por intermdio da descrio de algumas das suas resolues, indica que a histria desse documento pode ser vista como a histria da rea de estatsticas criminais no Brasil at meados de 1980, no obstante existirem linhas paralelas de produo e uso de dados por parte das instituies de justia criminal que convergem, quase todas, para a dimenso burocrtica de gesto do cotidiano, deixando a dimenso do controle pblico do poder quase como uma no-questo at os anos 90, quando o amadurecimento da agenda de direitos humanos no pas forou a incorporao do debate sobre disponibilidade e confiana dos dados policiais. Tais boletins foram criados para integrar a apurao de estatsticas criminais, policiais e judiciais e estavam organizados numa perspectiva longitudinal, com o esprito da legislao brasileira de entender o funcionamento das instituies de segurana e justia como inserido num fluxo contnuo e, por conseguinte, como constituintes de um sistema. Os BIs, como ficaram conhecidos, tambm significaram uma tentativa
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de articular as organizaes de segurana e justia e as instituies de produo de estatstica, numa terceira via situao existente nos anos anteriores e, mais, trazer um novo ator cena, qual seja, os Gabinetes e/ou Institutos de Identificao, responsveis por controlar os antecedentes criminais de cada indivduo. Espnola Filho (2000), destoando das demais publicaes da rea de direito voltadas a comentar o Cdigo de Processo Penal13, faz um longo comentrio sobre o Artigo 809, do CPP. Nele, o autor citado conta que logo aps a publicao do CPP e de seu Decreto regulatrio, o Servio de Estatstica Demogrfica, Moral e Poltica do Ministrio da Justia, por intermdio da sua seo Policial Judiciria, organizou e aprovou um sistema de mapas gerais que pudesse ser adotado pelo Conselho Nacional de Estatstica em todas as Unidades da Federao e, por conseguinte, viabilizasse o cumprimento dos dispositivos que criaram os BIs. Mnica Duarte Dantas (2001) localiza que, em 16 de dezembro de 1936, foi aprovada, pela resoluo n. 1, o regimento da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatstica (criado pelo decreto n. 1200, de 17 de novembro de 1936), cuja atribuio principal deveria ser a propositura de medidas para otimizar e viabilizar a realizao de estatsticas no territrio brasileiro, bem como sua posterior divulgao, includas vrias reas de atuao do Estado. A Resoluo n. 7 da Assemblia, de 30 de dezembro de 1936, determinava a distribuio, em cinco setores, das investigaes, cadastros e levantamentos estatsticos a serem realizados no pas, tanto em mbito nacional quanto regional e definia que caberia ao Setor de Diretoria de Estatstica Geral do Ministrio da Justia, entre outras incumbncias, gerir as estatsticas dos chamados Crimes e Contravenes. Percebe-se, portanto, que houve uma mudana de estratgia e as estatsticas criminais foram centralizadas no Ministrio da Justia que, para tanto, criou um rgo a si vinculado, mas cujos parmetros classificatrios e metodolgicos eram os do Conselho Nacional de Estatsticas. Esse movimento pode ter sido influenciado pelas tenses institucionais do perodo anterior, mas tambm pode ter sido efeito das Misses Francesas que vieram a partir de 1906 ao pas ajudar na organizao e profissionalizao da administrao pblica e bem provvel que estivessem influenciadas pelo pensamento presente nas estatsticas daquele pas e que discutia a validade, a racionalidade e a legitimidade de tais dados (Fernandes, s/ano; Grunhut, 1951; Desrosires, 1998: 147-166). No obstante essa influncia, o movimento de centralizao das estatsticas criminais coincide com o momento macro poltico do Brasil, que viu fortalecida a esfera federal, em detrimento das unidades da federao. Foi nesse perodo que Getlio Vargas comea a desmontar a poltica regional que garantia o poder compartilhado entre So Paulo e Minas Gerais. Nesse sentido, concentrar as estatsticas criminais no Ministrio da Justia era, tambm, uma forma de apoderar-se dos instrumentos burocrticos que poderiam garantir a fora da Unio no pacto federativo. Os estados sero substitudos pela Unio no papel de fornecer as estatsticas como insumos ao desenho de polticas criminais. Seria essa a traduo burocrtica dos movimentos polticos do perodo do Estado Novo e que, ao flertar com o facismo e com a defesa de
13 As demais publicaes dedicam-se, apenas, a reproduzir o texto do artigo 809 e tecer consideraes de senso comum sobre a importncia de produzir-se dados.
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interesses nacionalistas, tinham o objetivo de garantir o rgido e centralizado controle do poder para fazer frente s presses socioeconmicas advindas da Segunda Guerra. Nesse ambiente, a Resoluo do CNE de nmero 20, tambm do dia 30 de dezembro de 1936, regulava a constituio e funcionamento do corpo de consultores tcnicos do Conselho Nacional de Estatstica, propondo sua organizao em 26 sees e 6 representaes sendo as sees XXI e XXII, respectivamente Estatstica Policial e Estatstica Judiciria , aos quais competia, segundo o artigo 2 da referida resoluo, apresentar Assemblia Geral ou Junta Executiva Central, quando aquela no estiver funcionando, sugestes referentes ao aperfeioamento da estatstica na seco da referida especialidade. No ano seguinte, em 17 de julho de 1937, foi aprovada a Resoluo n. 53, que determinava a tomada de providncias quanto aos servios de estatstica policial e criminal, ou como escrito em seu artigo 1, As juntas Executivas solicitaro, dos governos respectivos, a criao de servios de estatstica policial e a reorganizao dos j existentes, desde que ainda no estejam em boas condies de eficincia. Ao que tudo indica, o Conselho Nacional de Estatsticas empreendeu esforos para reproduzir nas unidades da federao o modelo federal de vincular os rgos ou unidades de estatsticas de Ministrios e demais rgos da administrao s suas resolues e determinaes. Outra constatao da derivada que, para o Conselho, as estatsticas eram matrias afeitas esfera federal e, por conseguinte, cabia a ele regular a atividade em todo o pas. Nesse jogo de competncia, vale pensar que os Cdigos Penal e de Processo Penal, da dcada de 1940, criam rudos nessa vinculao, pois subordinam a matria penal competncia das Unidades da Federao, cabendo a elas a administrao da segurana e da justia. Nesse sentido, muitas vezes, o envio de estatsticas criminais poderia ser lido com ingerncia do governo federal nas polticas estaduais. Trata-se de rudos no pacto federativo e que diluem a possibilidade da coordenao dos dados via discusso de parmetros sobre o que contado e apurado, mas que revelam as opes polticas do perodo. Em termos de informaes produzidas, em 18 de julho de 1938, a Assemblia propunha aos estatsticos brasileiros, em sua resoluo de nmero 73, o estudo das teses oferecidas 1 Conferncia Nacional de Estatstica que forneceram as diretrizes prticas para a organizao [...] das atividades do Instituto [Brasileiro de Geografia e Estatstica]. Ao fim das teses, anexas Resoluo, propunha-se a adoo, ao menos, do esquema ento apresentado, contando 29 captulos, cada qual versando sobre um tipo de estatstica. No caso, o Captulo XXI, sobre Criminalidade e Suicdios, determinava a realizao de estatsticas sobre 1. Crimes cometidos, por distritos (segundo a natureza dos crimes e a condio dos autores) 2. Suicdios e tentativas de suicdio, segundo a condio dos autores e o meio utilizado; o captulo XXVI, Polcia e Represso, sugeria a Apreciao geral da situao do municpio quanto aos servios de polcia e represso. 2. Organizao do aparelho policial local. 3. Fora policial destacada no municpio e sua distribuio 4. Prises, seus caractersticos, capacidade. Detentos existentes e sua classificao; e, finalmente, o captulo XXVII, Justia, determinava que as apuraes versassem sobre o Aparelho judicirio existente no municpio 2. Movimento forense federal 3. Movimento forense estadual. Nota-se que, em comparao ao Decreto no. 4676, de 1878, os dados dos anos 30 do um pouco mais de destaque ao fato criminal em si, deslocando, ao contrrio dos
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oitocentos, o foco para as polcias, ou seja, identificando nelas uma fonte importante para as estatsticas criminais. O adjetivo criminais tambm passou a ser acrescido para os dados policiais e, simbolicamente, esse momento pode ser visto como o reconhecimento das polcias como integrantes do sistema de justia criminal previsto na legislao penal brasileira, num movimento que se aproxima do cenrio internacional e, ao mesmo tempo, aumenta a centralidade do executivo sobre o que se contar, talvez explicando o maior nvel de opacidade do Poder Judicirio que aqui ser descrito. Alm disso, uma outra mudana parece ter alterado profundamente o funcionamento das organizaes policiais e de justia no que diz respeito s estatsticas, qual seja, a rea de estatstica foi anexada, nos mbitos federal e estadual, aos servios de identificao criminal, que ganharam fora nesse perodo com a ampliao da identificao individual por meio de mtodos cientficos14. Da em diante, tais gabinetes foram crescendo em importncia e passaram a contar com o apoio das instituies de justia criminal. Em 1941, o CPP, formaliza a obrigatoriedade da identificao criminal e, em So Paulo, o Instituto de Identificao Ricardo Gumbleton Daunt passa a ser o responsvel pela rea. Constata-se que, ao contrrio do que se imaginou quando do incio da pesquisa histrica, no foram localizadas referncias ao universo da medicina legal como referncia para a produo e o uso de estatsticas criminais segundo caracterstica fsicas e/ou biogrficas. Em conseqncia dessa vinculao das estatsticas identificao criminal, os institutos de identificao passaram a ser os responsveis pelos Boletins Individuais15. Na linha proposta por Haggerty (2001), a transferncia das estatsticas para os Institutos de Identificao pode ser tomada como uma ttica na disputa das duas concepes sobre o papel das estatsticas acima descritas. Em outras palavras, os operadores da justia, ao transferirem essa responsabilidade para os Institutos de Identificao, estariam, voluntria ou involuntariamente, enfraquecendo a posio quantificadora da realidade, pois o objeto principal dos institutos era o controle do indivduo e no do agregado estatstico. A referncia sempre seria um indivduo, dificultando a legitimao do processo de produo de dados pelo sistema de justia criminal. Essa realidade e a comprovao da duplicao de competncias e esforos podem ser vistas na Resoluo 105 do Conselho Nacional de Estatstica, de 19 de agosto de 1938, que submetia a estudos os projetos de nmero 14 e 37 sobre a estatstica criminal. O projeto 14, da Diretoria de Estatstica da Chefatura de Polcia do Distrito Federal, previa que considerando que a luta contra a delinqncia s poder repousar em slidos fundamentos quando em todas as Unidades da Federao for praticada, sob moldes sistematizados, a estatstica da criminalidade; [...] considerando que a unificao processual que neste momento se cuida ativamente, abolir a diversidade
14 Esse procedimento teve origem na Frana, em 1882. No Brasil, de 1891 a 1897, predominou a fotografia como nico elemento de identificao. Em 17 de julho de 1902 foi inaugurado o Gabinete de Identificao Antropomtrico e, em 1904, expedida a primeira carteira de identidade, ento denominada Ficha Passaporte. Em 1907, o Decreto 1533-A, institui a identificao pela dactiloscpica (impresses digitais). 15 A Lei 9601, de 14 de junho em 1995, alterou o Artigo 809 em pargrafo segundo, para dizer que os estados deveriam preparar mapas semestrais com os dados dos BIs e encaminh-los ao Servio de Estatstica Demogrfica, Moral e Poltica, do Ministrio da Justia, rgo que, quela poca no existia h anos. Pesquisando a origem da Lei 9601, descobriu-se que o seu autor foi um deputado do Mato Grosso, mas, no entanto, no se conseguiu nenhuma informao complementar, Os arquivos do Servio de Informao do Senado no dispem de memria sobre tal projeto, sendo que, o nico documento, o projeto de lei em si.
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no rito processual e permitir a uniformizao das atividades estatsticas nesse setor de inquestionvel importncia [grifo meu]; e, considerando, finalmente, que urge criar um sistema prtico, de fcil execuo e de carter obrigatrio que permita o levantamento sistemtico da estatstica criminal judiciria em todo o pas desde a perpetrao do delito at o cumprimento da pena, prope-se que:
Art. 1 A estatstica judicirio criminal, a cargo dos Gabinetes de Identificao e Estatstica ou reparties congneres [grifo meu], ter por base o Boletim Individual, como parte integrante do processo. 1 A estatstica judicirio criminal versar sobre: I. Os crimes e contravenes praticados, com especificao da natureza de cada um, meios utilizados e circunstncias de tempo e lugar. II. As armas proibidas que tenham sido apreendidas. III. O nmero de delinqentes, com meno das infraes que praticaram, sua nacionalidade, sexo, idade, filiao, estado civil, prole, residncia, meios de vida e condies econmicas, grau de instruo, religio, condies de sade fsica ou psquica. IV. A forma de participao no caso de co-deliqencia. V. A reincidncia e antecedentes jurdicos. VI. As sentenas condenatrias ou absolutrias, bem como as de pronncia ou impronncia, proferidas nos processos. VII. A natureza das penas impostas. VIII. A suspenso condicional da execuo da pena, quando concedida. IX. As concesses ou denegaes de habeas-corpus.
O projeto determinava que esses eram os dados mnimos a serem coligidos e que, depois de lanados em mapas, deveriam ser remetidos Diretoria de Estatstica do Ministrio da Justia e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE deveria promover a adoo legal do Boletim Individual em todo o pas, cuidando de aspectos prticos e logsticos (reproduo de formulrios, por exemplo). O Boletim Individual a que se refere o artigo dividido em trs partes. A primeira parte ficar arquivada no cartrio policial; a segunda ser remetida ao Gabinete de Identificao e Estatstica, ou repartio congnere; a terceira acompanhar o processo, mas depois de passada em julgado a sentena definitiva e preenchidos os dizeres finais, ser extrada e igualmente enviada ao referido rgo apurador. Em complemento, o projeto 37, de Cndido Mendes de Almeida, versava sobre a cooperao dos Conselhos Penitencirios com o IBGE, e da necessidade de incorporar maiores dados para que o Brasil pudesse colaborar para a Estatstica Internacional da Criminalidade, considerando-se especialmente a adeso do governo do Brasil, desde 1927, Comisso Internacional Penal e Penitenciria, com sede em Berna, Sua. Aqui, Cndido Mendes estava resgatando a dimenso dos usurios de informao, ou seja, incentivando sua produo no pelo lado da oferta, mas da demanda qualificada por dados, no caso, os organismos multilaterais com os quais o Brasil mantinha relaes diplomticas. Seja como for, ele o fazia, segundo o seu projeto, de forma a vincular a produo de estatsticas criminais s atividades penitencirias. Na disputa por legitimidade, essa iniciativa dotava as estatsticas de centralidade poltica e, por
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conseguinte, procurava manter sua produo nos termos do debate sobre o Estado liberal e formas de controle do poder. A Resoluo 137, de 21 de julho de 1939, voltou a tratar da estatstica policialcriminal. Segundo o plano geral para o levantamento da estatstica anual da criminalidade no Brasil, anexo referida resoluo, a estatstica criminal deveria desdobrar-se em: estatstica dos crimes e contravenes, e estatstica dos criminosos e contraventores, sendo ambas de carter policial, judicirio e penitencirio. Da preocupao com o fato social o olhar desloca-se para abarcar o seu agente, o autor. O plano reitera que a estatstica criminal dever adotar, como base de suas investigaes, o boletim ou ficha individual, segundo o qual os dados acompanham todas as fases do processo, desde o seu incio ao seu termo. Esse sistema, ao contrrio de pedir anualmente aos juzes e tribunais o preenchimento de mapas de seus trabalhos, com acmulo de servio para os respectivos cartrios, presta-se mais s diferentes combinaes da apurao, alm de permitir dados mais completos sobre a criminalidade, facilitando o estudo de diversos caractersticos do crime, segundo as condies individuais do acusado, inclusive a qualidade de reincidente, e segundo a concluso do julgamento. Esse plano geral ainda apresenta em anexo um modelo de Boletim Individual adotado na Frana, em 1905, como descrito no captulo anterior, e que serviu de modelo ao boletim apresentado na resoluo 105. Numa nova tentativa de assumir a prerrogativa do discurso estatstico sobre crimes e criminosos, uma outra resoluo da Assemblia Geral de Estatsticas, n. 141 de 22 de julho de 1939, voltou a tratar da questo da estatstica policial-criminal e judiciria. Nela, determinava-se que o Servio de Estatstica Policial-Criminal e Judiciria tornava-se rgo filiado ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, devendo cumprir as obrigaes decorrentes da Conveno Nacional de Estatstica, bem como as resolues e recomendaes aprovadas pelos rgos deliberativos do mesmo Instituto. Alm disso, novamente determinava que tais estatsticas teriam como base o Boletim Individual, bem como um Boletim Judicirio, cujos modelos apresentados diferem daqueles anexos resoluo 105 de 1938. A resoluo determinava tambm, o trmite e os prazos a serem obedecidos no preenchimento e remessa de tais documentos, estipulando multa no caso de atraso do envio ao Servio de Estatstica Policial-Criminal e Judiciria. A resoluo n. 142, tambm de 22 de julho de 1939, sobre padres para a organizao da estatstica policial-criminal e judiciria, trazia um novo elemento s propostas apresentadas nas anteriores, ela estabelecia que o plano da seo de Estatstica Policial-Criminal do estado de So Paulo deveria servir de modelo para a organizao das sees ou servios de estatstica policial-criminal e judiciria das Unidades Federais, que, alm disso, deveriam se esforar para editarem uma publicao semelhante ao Anurio Estatstico Policial-Criminal do antigo servio de Estatstica Criminal do Estado de Minas Gerais16.
A Resoluo No. 462, de 12 de setembro de 1950, da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatstica CNE recomenda o estudo do Registro Policial, institudo no estado do Esprito Santo para servir de fonte s estatsticas policiais. Nota-se, portanto, que os modelos sugeridos pelo CNE foram mudando ao longo do tempo e, talvez, indiquem maior ou menor aderncia ao atendimento das demandas feitas pelo IBGE. Como a base dos dados era, para todas as UFs, os Boletins Individuais, possvel pensar que as sugestes do CNE estavam baseadas nas capacidades locais de compilar e enviar os dados previstos. Entretanto, no plano
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A resoluo recomendava tambm aos estatsticos brasileiros a leitura do anexo apresentado pelo Servio de Estatstica Policial do Estado de So Paulo apresentado Assemblia a pedido da Junta Executiva do Conselho desse estado. Nesse anexo, o Servio de Estatstica Policial do Estado explicitava que o estudo da delinqncia deveria contemplar onze carteiras detenes correcionais; desastres; prises; acidentes de trabalho; sada de presos; suicdios e tentativas; incndios; acidentes de veculos; identificao civil e criminal; delitos e contravenes em geral; pequenas queixas , sendo efetuado sob dois pontos de vista: o objetivo e subjetivo17. De acordo com as referncias de Dantas (2001), com esses dados extrnsecos e intrnsecos, coletados por meio de um Boletim Estatstico Modelo, especialmente elaborado para cada tipo de ocorrncia, tem-se um material suficiente para o estudo geral do desenvolvimento da criminalidade em So Paulo, em confronto com o crescimento da sua populao. As demais ocorrncias policiais fornecem igualmente interessantes informaes para uma pesquisa comparativa. Assim, o estado de So Paulo dispunha, para a realizao das estatsticas criminais, de 12 modelos de boletins, sendo o dcimo primeiro, sobre Delitos e contravenes em geral o que era ento considerado o mais importante e apresentava campos para as seguintes informaes: Cdigo e leis; Crimes previstos pela Consolidao das Leis Penais; Data; Hora; Em dia; Lugar; Meio empregado; Causa; Idade; estado civil; Religio; Nacionalidade; Naturalidade; Sexo; Pessoas jurdicas; Profisso; Instruo; Conduta; Cor; Prole; Vcio; Prestou fiana; H inqurito; Valor. O texto referia ainda necessidade de simplificao desse sistema, reduzindo os 12 boletins a apenas dois: o Boletim Estatstico no. 1, sobre crimes sujeitos a inqurito, acidentes de trabalho, acidentes de veculo, incndios, suicdios e tentativas, desastres; e o Boletim Estatstico n. 2, sobre presos e sada de presos. Voltando ao Boletim Individual, ele aparece novamente citado nas resolues da Assemblia Geral de Estatsticas em 1949, aps 7 anos, portanto, do incio da vigncia do Cdigo de Processo Penal e do decreto-lei 3.992/41, que o instituram legalmente em mbito federal e regularam sua tramitao. A Resoluo 440, de 09 de julho de 1949, versava sobre providncias para o melhor aproveitamento do Boletim Individual para apurao das estatsticas judicirias, ou seja, tratava de estimular a resoluo das vrias circunstncias que vinham impedindo o aproveitamento daquele documento para a realizao de estatsticas. Dois anos depois, o melhor aproveitamento dos Boletins Individuais foi novamente assunto de uma resoluo da AGE. Ela, que ganhou o nmero 497 e foi publicada em 12 de setembro de 1951, fazia referncia falta de impressos na quantidade necessria, alm de sugerir a necessidade da criao de formas de punio para os responsveis pelo andamento dos processos criminais irregularmente preparados,
poltico, o fato do CNE propor exatamente os modelos de So Paulo e Minas Gerais revela, por conseguinte, que esses estados possuam forte centralidade na organizao de dados, num sinal da herana da poltica do caf com leite. Em outras palavras, a proposta era fortalecer a Unio como esfera adequada para a produo de dados, mas, para tanto, no era possvel desconsiderar todo o arcabouo institucional montado nesses dois estados. A frmula encontrada foi, ao que tudo indica, ampliar a experincia acumulada nessas unidades e, ao mesmo tempo, incentivar novas iniciativas como a do Esprito Santo. 17 Por ponto de vista objetivo, eram entendidos informes estatsticos sobre as caractersticas ecolgicas do fato, ou seja, sua natureza, localizao no tempo e no espao, os meios empregados para lev-lo a cabo e, em especial, os seus motivos. J o ponto de vista subjetivo contemplava as caractersticas socioeconmicas e demogrficas dos autores e, quando possvel, das vtimas dos fatos apurados.
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isto , sem a anexao de documento que a lei considera parte integrante, como o Boletim Individual. Dantas (2001) vai afirmar que, como se v, apesar de muita discusso acerca da necessidade da criao do Boletim Individual, de forma a viabilizar uma coleta de dados mais completa do ponto de vista das estatsticas policias e judicirias, em 1951 as resolues da Assemblia chamavam a ateno para o fato de que o artigo 809 do Cdigo de Processo Penal e o decreto-lei 3.993/41 no passavam de letra morta. Em paralelo, a pesquisa de Mnica Dantas nota, no entanto, que as estatsticas policiais do estado de So Paulo mostravam-se bastante completas desde 1938, quando foi editada a primeira publicao do j citado servio de estatstica policial do estado. O Servio de Estatstica Policial do Estado de So Paulo regulamentado pelo decreto estadual 7.223 de 21 de junho de 193518, e posteriormente, em 1941, subordinado ao Departamento Estadual de Estatstica do Estado de So Paulo, mas funcionando como se fosse rgo da estrutura da Secretaria de Segurana, passou a disponibilizar por meio de sua publicao, editada de 1938 a 1943, todos os dados listados na resoluo 142 da Assemblia do Conselho Nacional de Estatstica CNE. Talvez, por isso, ele foi tomado pelo CNE, como um modelo a ser seguido pelas demais Unidades da Federao. No anexo da resoluo 142, a justificativa para assumilo como modelo estava no fato de que So Paulo, em conjunto com Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Bahia, j tinha avanado na estruturao de sistema de coleta e, portanto, podiam servir de exemplos para a padronizao dos servios de estatstica policial-criminal. Entretanto, a resoluo 462, de 1950, j citada, no sugere So Paulo como exemplo de produo de estatsticas criminais e recomenda o estudo do Registro Policial, institudo no estado do Esprito Santo para servir de fonte s estatsticas policiais brasileiras, O que, aparentemente, est em jogo nessa oscilao/alternncia de estados exemplos a disposio dos rgos estaduais em aproximar-se ou distanciar-se dos parmetros do CNE e, com isso, reconhecer a legitimidade a um rgo externo ao sistema de justia criminal em dotar de significado simblico (regras de classificao e contagem) as aes das instituies vinculadas a tal sistema. Esses movimentos, por conseguinte, so condizentes com os de natureza poltico-administrativa, acima descritos, e que dizem respeito s disputas em torno do debate sobre o pacto federativo, que determinaram aproximaes e distanciamentos de modelos de coleta de dados. Falar das estatsticas criminais desse perodo falar ora das estatsticas nacionais, ora dos dados locais que, nesse texto, so os produzidos pelo estado de So Paulo, numa mescla de atividades e competncias , em termos tcnicos, a traduo de disputas polticas em torno de um Governo Federal mais fraco ou mais forte em relao s Unidades da Federao e pode revelar o leque de alianas polticas mobilizadas. Em relao aos requisitos da democracia, uma questo quase ao final do apndice da Resoluo 142 pode ser vista como um indcio do pensamento que atribua s estatsticas um papel central ao funcionamento do Estado, mas que pouco havia avanado no debate sobre a transparncia dos dados existentes, uma das questes-chave do debate atual. Na pgina 281, desse apndice, h a seguinte afirmao: o Servio de Estatstica Policial do Estado de So Paulo, no tendo tido ainda a possibilidade de
18 Segunda a prpria publicao do Servio os anos de 1936 a 1938 foram de aperfeioamento e preparao para a prestao de suas tarefas.
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divulgar, pelo menos em parte, o resultado dos seus ingentes trabalhos, j se acha em condies tcnico-cientficos de sugerir algumas medidas que a prtica diuturna vem impondo. Deve-se, antes de tudo, evitar uma publicidade fcil de materiais estatsticos mal elaborados e incompletos. Note-se que essa afirmao feita no mbito da Assemblia Nacional de Estatstica e no por operadores das instituies policiais e, dessa forma, refora o que Hacking (1991) considera como um dos espaos mais secretos da burocracia pblica, qual seja, o da determinao das regras e classificaes estatsticas. O universo do segredo se faz presente e a transparncia algo que sequer era imediatamente cogitado. A primeira onda democrtica no Brasil, a partir de meados dos anos 40, ao que tudo no conseguiu avanar na constituio de esferas pblicas de coordenao e controle do poder, permitindo que os dados fossem vistos apenas na chave da reproduo burocrtica de atividades. Em relao aos anos 50, ainda segundo a pesquisa da Dantas (2001) quanto aos delitos ocorridos no estado, separados segundo a classificao penal estabelecida no Cdigo Penal, as tabelas produzidas contemplam informaes divididas pelo sexo do autor sobre regio da capital, idade, estado civil, religio, nacionalidade (nacionais por estado, estrangeiros por pas), profisso, instruo, cor, prole, conduta e vcio; e, sem referncia ao sexo, apresentam-se ainda os dados sobre o ms em que ocorreu o delito, dia (dia de trabalho, domingo, feriado), hora, lugar (via pblica, estabelecimentos comerciais, industriais, outros), causas e meio empregado. Do lado das instituies especializadas na produo de estatsticas, cujas principais publicaes do sculo XX foram os Anurios Estatsticos, parece que os obstculos na obteno de dados continuaram a ser uma constante, indicando a pouca centralidade poltica dispensada produo de informaes estatsticas. Em So Paulo, os Anurios Estatsticos, para os anos de 1939, 1940 e 1941, editados pelo ento Departamento Estadual de Estatstica19, so, se comparados s publicaes da polcia, bem incompletos no que se refere s informaes criminais. Em 1939, so apresentadas somente as detenes efetuadas. Os anurios de 1940 e 1941 apresentam duas tabelas sobre Crimes e Contravenes que se parecem bastante com um resumo das informaes disponibilizadas pela publicao do Servio de Estatstica Policial, com o nmero total de criminosos no estado dividindo-os por sexo, idade, cor, estado civil, profisso (j agregada), instruo, prole, nacionalidade e classificao penal. Os trs anos apresentam ainda dados acerca do movimento forense nas comarcas do estado, dados que no faziam parte das preocupaes da polcia (Dantas, 2001). J as tabelas sobre Delitos e Contravenes dos Anurios Estatsticos do Estado de So Paulo para os anos de 1944 e 1945 seguem praticamente o mesmo padro daquelas antes publicadas pelo Servio de Estatstica Policial, a ele subordinado desde 194120, ou seja, apresentando todos aqueles dados sugeridos pela Resoluo 142 da Assemblia do Conselho Nacional de Estatstica. Os Anurios, no entanto, diferentemente das publicaes do Servio de Estatstica Policial, deveriam apresentar
19 Entre 1892 e 1938 as estatsticas do estado de So Paulo estavam a cargo da Repartio de Estatstica e Arquivo do Estado, a partir de 1938 essa funo foi delegada ao referido Departamento Estadual de Estatstica. 20 Os Anurios de 1944 e 1945 apresentam, sobre os Delitos e Contravenes, dados sobre a natureza, sobre as caractersticas individuais dos delinqentes e os caractersticos extrnsecos; e, no caso somente do Anurio de 1944, existe ainda a lista dos delitos segundo os caractersticos individuais das vtimas.
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dados acerca de todas as ocorrncias e atividades exercidas dentro do estado, incluindo estatsticas judiciais. As tabelas referentes ao Poder Judicirio so, contudo, extremamente genricas, listando, tal como nos Anurios dos anos anteriores, apenas os dados acerca do nmero de feitos registrados nas comarcas do estado. Isso indica que, provavelmente, tal como fora expresso nas j citadas resolues da Assemblia do Conselho Nacional de Estatstica nmeros 440 e 497, de 1949 e 1951 respectivamente , os Boletins Individuais no estavam servindo para a produo das estatsticas policiais e judiciais, utilizando o Departamento de Estatstica do Estado de So Paulo, os Boletins Estatsticos Modelo da polcia e que, portanto, no podiam informar acerca de questes de andamento processual (Dantas, 2001). O prprio chefe do Servio de Estatstica Policial, na introduo ao volume IV, de 1941, de A Estatstica Policial-Criminal do Estado, escrita em junho de 1942, ou seja, seis meses depois do incio da vigncia do Cdigo de Processo Penal e do decretolei 3.992/41, declarou: Mas como natural, a instituio desse boletim, segundo esclarecimentos que obtivemos do Dr. M. A. Teixeira de Freitas, DD. Secretrio Geral do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no veio eliminar, como foi erradamente julgado por algumas das nossas fontes de coleta, o nosso mtodo de coleta de dados estatsticos, a qual continua a se realizada por meio dos mapas e boletins prprios, sem prejuzo do boletim individual. O Anurio Estatstico do Estado de So Paulo, de 1951, j no apresenta tabelas sobre Delitos e Contravenes nem sobre feitos registrados nas comarcas do estado, apenas sobre Detenes Policiais e Correcionais essas contendo as mesmas informaes apresentadas pelas publicaes do Servio de Estatstica Policial de 1938 a 1943, e depois nos anurios de 1944 e 1945. O Resumo Anual de 1955 volta a apresentar dados sobre Movimento Forense Feitos Criminais: Distribuio Geral e segundo os Meses e Crimes e Contravenes, porm, nesse caso, nada comparvel ao que havia sido feito at 1945, contendo nas tabelas apenas informaes sobre os tipos de crime e as regies em que ocorreram. Chama a ateno, no entanto, que, entre as caixas de Boletins Individuais guardadas no Arquivo Intermedirio do Estado de So Paulo at 2001 foi encontrado um mapa de Inquritos policiais de Crimes e Contravenes 1952 1956 segundo a classificao penal. Apesar de bastante genrico, apresentando apenas a classificao penal por ano, ocorrncias na capital, no interior e total do estado, uma nota informa que este levantamento representa o mximo aproveitamento das informaes obtidas pelo Departamento de Estatstica do Estado. As falhas quer as decorrentes da no remessa, quer as relativas ao preenchimento inadequado do Boletim Individual no permitem a apurao de outros dados sobre as ocorrncias, autores, vtimas, etc. Em outras palavras, ao menos a partir de 1952, justamente o ano seguinte resoluo nmero 497 (de 12/09/1941) da Assemblia do Conselho Nacional de Estatstica que aconselhava a adoo de medidas para punir aqueles que no preenchessem os BIs, o Departamento de Estatstica passou a receber o documento, ainda que de forma irregular, tanto no envio quanto no preenchimento e sem utilizar seus dados nos Anurios (Dantas, 2001), e parece ter adotado procedimentos para sua compilao, mas esses ltimos s ficaram mais claros em documentos das dcadas de 1970 e 1980.
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O Anurio de 1957, tal como aquele de 1951, no possui tabelas sobre movimento forense e nem sobre delitos e contravenes, mas apenas dados sobre prises, detenes policiais e correcionais. Destaca-se, ainda, que juntamente com o mapa genrico referente aos anos de 1952-56 foi encontrada no Arquivo uma srie de informaes para o ano de 1957 sobre Inquritos Policiais de Crimes e Contravenes Crimes contra a Pessoa Municpio de So Paulo. Nelas, h dados sobre crimes (circunscries, delegacias especializadas, ms, dia da semana, hora, em dia de trabalho, domingo ou feriado, lugar, meio, motivo); sobre autores (sexo, cor, idade, estado civil, prole, nmero de filhos, instruo, religio, nacionalidade, naturalidade, ocupao, conduta com ou sem antecedentes, no declarada , vcio); e sobre as vtimas (sexo, cor, idade, estado civil, prole, nmero de filhos, instruo, nacionalidade, naturalidade21, ocupao, vcio) Apesar dos mapas no indicarem a fonte utilizada, a existncia de informaes sobre as vtimas e, no caso do autor, o nmero de filhos dados que no apareciam nas estatsticas de 1938 a 1945 , fica claro que os dados foram extrados dos BIs, demonstrando ao menos a continuidade do recebimento dos documentos que eram preenchidos pelas delegacias, j que no h referncia sobre as terceiras partes dos BIs. Os anurios dos anos seguintes mantiveram praticamente o mesmo padro de informaes daqueles da dcada de cinqenta, sendo alguns anos um pouco mais completos e outros totalmente omissos em relao s estatsticas policiais e judiciais, sem nunca voltar ao nvel de detalhamento das publicaes do Servio de Estatstica Policial e dos Anurios de 1944 e 1945, no obstante esse Departamento no ter sido extinto. O mais provvel que, tal como no Imprio, tenha ocorrido o desenvolvimento bifurcado da produo de estatsticas criminais. Em So Paulo, o que parece ter ocorrido a convivncia de dois modelos de apurao estatstica, mas ambos descolados da atividade cotidiana das instituies de justia e segurana. Apenas as polcias mantinham registro contnuo de suas atividades e, tal como os Relatrios dos Chefes de polcia do final do sculo XIX e incio do XX, eram elaborados para consumo interno. Seja como for, as dcadas de 1950 e 1960 viram diminuir a presso por estatsticas e os conflitos inerentes bifurcao da produo parecem ter provocado o enfraquecimento das aes de integrao das informaes disponveis.
21 Do controle do imigrante, no Imprio e incio da Repblica, os formulrios indicam agora a preocupao com o migrante. Ao investigar a naturalidade, os formulrios estatsticos procuravam estimar os fluxos migratrios no interior do prprio Brasil. A Era Vargas parece, aqui, que tambm teve influncia no sentido do controle social, na medida em que a lei dos 2/3 provocou o aumento dos fluxos migratrios, especialmente, do Nordeste para o Sudeste e pressionaram a economia regional via aumento da oferta de mo de obra e permitiu o estabelecimento de esteretipos como o paraba, baiano, entre outros (Guimares, 2002: 122-123). Ao incluir o campo naturalidade, a preocupao parece ter sido a dar conta desta dimenso. Na mesma direo, a transformao do valor atribudo ao trabalho na Era Vargas de algo afeito aos escravos e aos desfavorecidos para algo necessrio e positivamente incentivado na populao determina tambm o fortalecimento de categorias policiais do tipo vadiagem e desocupado. A preocupao com a condio de ocupao/profisso vai ser inserida na pauta de controle social das instituies de justia; na pauta sobre quem deve ser objeto da ateno policial (um exemplo so as batidas policiais que exigiam dos indivduos revistados, at meados dos anos 80, a apresentao da carteira de trabalho como prova de boa conduta). Em outros termos, de uma questo apenas moral para uma questo de moral e economia.
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No obstante esses fatos, polcia e o judicirio cumpriam o disposto no CPP e continuavam, mesmo que de maneira assistemtica, encaminhando os documentos ora para o Instituto de Identificao, ora para as Reparties de Estatsticas, num pndulo que continuou a se movimentar at 2001, quando a Fundao Seade interveio legalmente nesse processo e fez interromper o envio dos Boletins em So Paulo22. Alm do mais, motivados pelo Artigo 6, Alnea IX, do mesmo CPP, os operadores da justia e da segurana tinham de produzir um outro documento, que versava sobre a identificao de cada pessoa criminalmente. Nesse documento, deveriam constar informaes biogrficas, datiloscpicas e de caractersticas fsicas, bem como dados processuais sobre os crimes pelos quais estavam sendo objeto de acusao, seja no Inqurito ou no processo. Mesmo de naturezas diversas, no de se estranhar, assim, que possa ter havido confuso entre esse ltimo documento e os Boletins Individuais, pois entrevistado o Diretor do Instituto de Identificao Ricardo Gumbleton Daunt IIRGD, ele afirmou que a base da identificao criminal feita em So Paulo um documento intitulado Boletim Criminal23 e que contm, basicamente, muitas das informaes dos BIs. Como se v, h no Cdigo de Processo Penal uma duplicao de atividades, sendo que o uso das informaes, pelo artigo 6. de natureza individualizante e, no artigo 809, de natureza estatstica. Trata-se, a meu ver, da reificao do embate j descrito e da comprovao de que os conflitos entre as duas formas de racionalidade no foram at ento equacionados. Somados aos conflitos organizacionais, que opem instituies de justia criminal entre si e em relao a outros rgos de governo (Kant de Lima, 1995), cria-se um quadro no qual o acompanhamento estatstico da realidade torna-se cada vez mais difcil e, com isso, vai se desprovendo de legitimidade burocrtica. A proposta dos Boletins Individuais, mesmo confirmadas pelo artigo 809, do Cdigo de Processo Penal, foi, pouco a pouco, mostrando-se invivel em termos operacionais24, ou seja, a estrutura e o controle exigidos para a apurao das estatsticas oriundas dos BIs podem ter provocado o enfraquecimento da legitimidade de tais
22 Em 2001, a Fundao Seade, impelida por inmeras cobranas do Arquivo Intermedirio do estado e pelo fato de dispor de cerca de 2 milhes de Boletins Individuais armazenados e sem condies de apurao estatstica apenas parcela no controlada dos operadores policiais e judiciais ainda enviavam os BIs para a Fundao Seade, que legalmente sucedeu o Departamento de Estatsticas do Estado, encomendou, em atendimento ao disposto na legislao de arquivos do Brasil, parecer sobre a legalidade de eventual descarte desses boletins. poca, o material disponvel indicava que os dados do Sistema de Informaes Criminais, gerenciado pela Prodesp (Companhia de Processamento de Dados de So Paulo) continha, em sntese, os mesmos campos dos BIs e que estudos sobre o fluxo da justia criminal paulista poderiam ser elaborado com essa fonte. O resultado foi que, nesse ano, a Fundao enviou ofcio para a Secretaria de Segurana Pblica e para todas as unidades da Polcia e do Judicirio que enviavam documentos solicitando a interrupo deste procedimento. Em paralelo, o Arquivo do Estado analisou o processo iniciado e autorizou o descarte de cerca de 80% do acervo, sendo os 20% restantes deixados como registro histrico e, por conseguinte, transferidos do Arquivo Intermedirio para o Arquivo Permanente. 23 A partir de 1974, com informatizao do Cadastro Criminal do Estado de So Paulo, a Prodesp (Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo) inicia a digitao dos Boletins Criminais e constitui o Sistema de Informaes Criminais de So Paulo, que interliga os dados do Instituto de Identificao, Poder Judicirio e Secretaria de Justia/Administrao Penitencirias. Entre 1974 e 2001, havia cerca de 3,3 milhes de indivduos com algum tipo de informao criminal no sistema. 24 Relatos de antigos funcionrios da Fundao Seade contam que a rea responsvel pelas estatsticas policiais ocupava, at a dcada de 1980, um andar inteiro do Departamento de Estatsticas do Estado com funcionrios e arquivos.
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dados, na medida em que, associado a um momento de distenso poltica, experincia democrtica25 e crescimento econmico, no fazia sentido mobilizar grandes recursos para atender a crescente e dispendiosa demanda de dados, ainda mais se associada uma viso de Estado forte e vigilante herdada da Era Vargas. Enfim, a produo de dados parece associada, no plano estrutural s demandas de um Estado desigual e patrimonialista. Os dados conjunturais, como vimos, foram jogados para debaixo do tapete do cotidiano das relaes institucionais e da lgica organizacional que, alm de influenciada pelas demandas patrimonialistas, valoriza o lugar do segredo como estratgia de governamentalidade o princpio do Anexo da Resoluo 142 pareceu regular todas as relaes entre produtores e usurios (externos e internos s instituies de justia) de informaes estatsticas. Assim, as estatsticas criminais, quando existentes, nunca se mostraram transparentes ou passveis de serem postas prova da sua publicizao. Todavia, dados estruturais continuaram a ser publicados at 1968, quando so interrompidos e, depois, retomados apenas em 1976. Isso pode ser reforado, num primeiro momento, com uma anlise dos contedos dos Anurios Estatsticos publicados pelo Departamento de Estatstica de So Paulo entre 1959 e 1968 o segundo momento, relativo aos anos posteriores a 1976 ser posteriormente debatido. Neles, existem dados sobre movimento forense fornecidos pelo Poder Judicirio, alguns casos com detalhes sobre crimes, criminosos e volumes de registros, como os Anurios de 1963 e 1967. Inquritos Policiais e prises tambm so detalhados e so oriundos das polcias. Para essas ltimas, h detalhes sobre tipo de priso e dos indivduos (deteno, execuo, priso de menores, deteno de dementes, entre outros). As fontes no so to claras, pois so informadas como polcia e justia apenas no h citao de rgo ou de documento , mas parece que algumas dessas informaes foram extradas dos BIs e de outros mapas disponveis nas reparties pblicas. Como exemplo, em 1961, o anurio mostra que 24.177 atendimentos foram feitos pelo policiamento especial feminino, sendo que, desses, a maior parcela, 4.627 casos, foi de encaminhamentos feitos aos juizados de menores. Uma outra preocupao que se soma aos crimes e criminosos nos captulos referentes justia e segurana com os acidentes de trnsito, que, muitas vezes, tomam a maior parte das tabelas produzidas. No limite, pode-se pensar que a publicao do Artigo 809, no CPP, foi o rquiem de um modelo de abordagem da realidade, no qual o acompanhamento estrutural das questes criminais, ou seja, nos seus aspectos policiais, judiciais e/ou prisionais, vai perdendo sentido ao mesmo tempo em que vai se reproduzindo na inrcia das interpretaes do dispositivo legal. Em outras palavras, os dados sero produzidos por anos, mas a aposta racional de quantificao e planejamento da realidade e de seus problemas sociais advindos comea a se dispersar. O que permanece, ao que tudo indica, aquilo que foi introjetado pelas organizaes como o essencial para a reproduo do modelo vigente, ou seja, informaes conjunturais cujo acesso e transparncia so hierarquizados conforme o status e a posio na rede de relaes de poder internas s organizaes.
25 Jos Murilo de Carvalho vai demonstrar que, exatamente, a partir de 1946 o Brasil viveu sua primeira experincia democrtica, num modelo, segundo ele, que contemplou aspectos de uma cidadania que se pautou pela consolidao de direitos sociais e polticos, antes mesmo, como a teoria poltica clssica prev, dos direitos civis (Carvalho, 2004: 126-128).
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Os anis burocrticos estabelecidos no incio do sculo XX iro provocar uma situao em que a mquina administrativa vai oscilar entre posies mais ou menos centralizadoras do poder, fruto das transformaes econmicas, polticas e sociais do pas no perodo, mas suas prticas em relao s estatsticas criminais iro mudar apenas de foco, ou seja, vo alternar momentos de assuno das estatsticas como munio poltica para o desenho de agendas autnomas de polticas pblicas de segurana e justia locais (perodo da poltica do caf com leite, de alternncia do poder entre mineiros e paulistas, e perodos ps-46, de fortalecimento das unidades da federao) e momentos de reconhecimento dos dados como insumos para a constituio de um Estado central forte (Vargas). A discusso, no entanto, era sobre quem deveria produzir dados, mas no havia um debate aprofundado sobre os usos das estatsticas. Em outras palavras, num cenrio de circulao do iderio de verdades burocrticas mais importava saber quem detinha a legitimidade sobre a produo do que discutir como tais dados poderiam ajudar no desenho de polticas pblicas ou contextualiz-los no debate poltico nacional.
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CAPTULO IV A PRODUO DAS ESTATSTICAS CRIMINAIS NO PERODO 1968-2000: SO PAULO EM FOCO

uma subdiviso da temporalidade analisada neste captulo, foca-se, na pes-quisa documental, a realidade paulista das estatsticas criminais no perodo compreendido entre 1968 e 1975, que, em consonncia com o momento histrico de autoritarismo militar, pode ser considerado um dos mais opacos da histria das estatsticas criminais brasileiras. Quase no houve notcia de que os dados sobre crimes e criminosos chegaram sequer a serem produzidos. Como veremos, os dados foram produzidos e o que houve tambm foi uma mudana de postura rumo ao atendimento de demandas para o planejamento de aes dos governos militares. Crimes e criminosos passaram a ser denominadores das categorias organizacionais, ou seja, os levantamentos realizados eram conduzidos com o objetivo de estimar a estrutura necessria ao aparelho policial (viaturas, efetivos, instalaes fsicas, entre outros aspectos ligados aos recursos humanos, materiais e financeiros). As demais instituies do sistema de justia criminal, ao contrrio, continuaram quase que esquecidas quando o tema era a estatstica sobre crimes. O iderio do planejamento absoluto, centralizador, garantiu que algumas estatsticas criminais sobrevivessem ao endurecimento poltico-ideolgico do regime militar autoritrio, at, talvez, como subproduto do pensamento que deu origem, por exemplo, ao Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas IPEA e transformou o Ministrio do Planejamento no ministrio civil mais importante da primeira administrao aps o golpe de 1964 esse rgo opinava sobre questes de todos os ministrios com exceo do Servio Nacional de Informaes SNI (Dreifuss, 1987: 425). Tal iderio, ao que tudo indica, permitiu que as estatsticas assumissem o papel de insumo administrativo para a tomada de deciso, dotando-as de legitimidade para continuarem a ser produzidas, mas no para serem instrumentos de monitoramento de aes e, por conseguinte, passveis de serem publicizadas para pblicos externos e, mesmo, internos s instituies de justia criminal. Elas estariam circunscritas a subsidiarem o ncleo de direo que as demandavam1. O controle civil sobre a produo das estatsticas criminais, mesmo nas agncias externas de estatsticas, ficou comprometido: uma anlise dos Anurios Estatsticos do perodo revela que, com exceo dos anos de 1971 e 1972, que publicaram nmeros totais de Inquritos Policiais de Crimes e Contravenes, segundo as regies
1 Relatos de tcnicos que trabalharam na produo de estatsticas policiais nos anos 70 indicam que os dados eram produzidos h muitos anos, mas que somente os dirigentes governos militares comearam a aproveit-los para planejar aes operacionais de policiamento. Todavia, esses mesmos relatos do conta de mostrar que os profissionais envolvidos com as estatsticas comearam a ser mal vistos pelos policiais e que as informaes tornaram-se mais difceis de serem obtidas ou, mesmo, procedimentos administrativos que retardassem a progresso salarial desses tcnicos e outros mecanismos de boicote foram acionados para evitar a mudana na forma de trabalho que os dados estavam provocando. A lgica do segredo e do faro policial parece suplantar e enfraquecer a utilidade prtica das informaes, mas elas ainda respondiam aos interesses gerenciais dos dirigentes.
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administrativas, nenhuma outra publicao do Departamento de Estatstica do Estado trazia dados criminais at 1979, quando foram publicados dados retroativos a 1976. Os Anurios de 1971 e 1972 traziam apenas volumes totais de registros, sem caractersticas de crimes ou criminosos, nem mesmo aqueles dos Boletins Individuais previstos no Cdigo de Processo Penal vigente. Com base nessa limitao, os registros desse perodo sempre foram espordicos e esparsos, frutos de estudos especiais2 produzidos. Todavia, um estudo de 1972, concludo apenas em 30 de junho de 1973, conduzido pelo Grupo de Estudos e Anlises Estatsticas, vinculado ao Gabinete do Secretrio de Segurana, demonstra que existiram esforos para manter um acompanhamento estatstico da dimenso criminal. Esse grupo era formado, basicamente, por tcnicos oriundos, quase todos, do Departamento de Estatstica do Estado e, segundo depoimento de uma de suas integrantes, tinha o objetivo de garantir a continuidade dos levantamentos estatsticos produzidos na Secretaria de Segurana. De acordo com o seu depoimento, o foco era produzir dados conjunturais teis ao planejamento das polcias e demonstrar aos policiais a importncia de monitoramentos dessa natureza. Mesmo com as limitaes de uma iniciativa dessa natureza em poca to adversa, existe, no documento, uma preocupao de descrever as fontes e os critrios de classificao que do origem s estatsticas e, por isso mesmo, vale ser explicitada. O item trs sobre instrumentos disponveis, comea com o esclarecimento sobre os significados dos termos adotados. Segundo esse item, denominam-se Ocorrncias Policiais todos os fatos que so levados ao conhecimento da polcia a fim de que esta tome providncias para eliminar as causas de sua origem, ou evitar seu desenvolvimento e prevenir [SIC] as suas conseqncias (So Paulo, 1972: 07). Com base nessa definio, inicia-se a descrio das formas de registro e contagem dos dados estatsticos e que, para o objetivo deste captulo, revelam como estava organizada a estrutura responsvel pelas informaes produzidas. Assim, em 1972, a Secretaria de Segurana Pblica estava organizada em trs departamentos regionais de polcia: DEGRAN (Grande So Paulo), DERIN (Interior) e DEREX (So Paulo Exterior, com sede em Santos e compreendendo os municpios do Litoral), alm de dois Departamentos especializados, o DEIC (Departamento Estadual de Investigaes Criminais) e o DEOPS (Departamento Estadual de Ordem Poltica e Social). Em outro relatrio, sem data, verifica-se que essa diviso baseia-se em diferenas de rea de jurisdio e atribuio, definidas pelo Decreto no. 52.213, de 24 de julho de 1969, captulo IV, artigo 20. Ainda segundo esse decreto, em seu artigo 21, as delegacias de polcia do Estado so classificadas segundo o porte populacional das cidades nas quais elas esto localizadas, sendo consideradas de 5. classe aquelas situadas em municpios com populao entre 5 e 15 mil habitantes; 4. classe aquelas com 15.001 a 35 mil habitantes; 3. classe, com 35.001 a 50 mil; 2. classe, com 50.001 a 100 mil habitantes; 1. classe, as com populao acima de 100.000 habitantes; e, por fim, destaca-se algumas excees, entre elas que: as delegacias seccionais de polcia da Grande So Paulo e de Santos so de classe especial; as Delegacias de Distrito da Capital so de 1. classe; e que todos os municpios com mais de 100 mil
2 Um exemplo desses estudos aquele cujo Grupo de Planejamento Setorial da Secretaria de Planejamento do Estado realizou, em 1969, sobre as condies fsicas das instalaes fsicas das delegacias do Estado. Um questionrio foi enviado para todas as unidades da SSP. Este tipo de investigao foi repetido entre 1970 e 1974 (So Paulo, s/ano).
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habitantes so divididos em distritos policiais na proporo de um distrito para cada 50 mil habitantes (So Paulo, s/ano: 172). As estatsticas demogrficas parecem, por conseguinte, conformar a organizao da Polcia Civil de So Paulo e corroboram o uso direcionado de dados quantitativos. Para registrar as ocorrncias policiais, todas as unidades da Polcia Civil utilizavam formulrios denominados Boletim de Ocorrncia de Autoria Conhecida ou Boletim de Ocorrncia de Autoria Desconhecida, visto que eram emitidas cinco vias quando o autor do fato que deu origem ocorrncia era conhecido e seis vias quando ele era desconhecido. O destino de tais vias no DEGRAN era o seguinte: a 1. anexada ao inqurito em caso de sua instaurao; a 2. ficava na chefia da prpria delegacia; a 3. ia para a seccional onde arquivada; a 4. para o DEGRAN; a 5. para a Delegacia Geral; e, por fim, a 6, quando a autoria do fato era desconhecida, era enviada ao DEIC. No caso do DEREX e no DERIN os destinos so diferentes, sendo que, nesse ltimo, eram emitidas apenas duas vias, uma para arquivo e outra para ser anexada ao inqurito, quando fosse o caso. Em termos de tabulao de dados, apenas as estatsticas do DEGRAN foram apuradas e o documento da SSP indica que, embora os dados do DERIN e do DEREX tenham sido coletados, nunca foram tabulados3. Em outras palavras, as estatsticas existentes e porventura utilizadas diziam respeito apenas Capital e Grande So Paulo. Uma referncia importante a de que o Gabinete do Secretrio de Segurana, talvez em paralelo ao servio de Estatsticas Policiais, iniciou a apurao de dados em 1956. Segundo o documento ora analisado, de fins de 1956, quando se comeou a observar o nmero de ocorrncias, at a resoluo SSP no. 25, de 17 de maio de 1971, o Servio de Organizao do Gabinete do Secretrio, recebia uma via dos Boletins de Ocorrncia, somente das delegacias da rea do DEGRAN, para a devida classificao e contagem (So Paulo, 1972: 09). Em sntese, a legitimidade das estatsticas criminais permitia que elas merecessem a existncia de rgo/setor especfico dentro das instituies policiais, mas no que elas fossem utilizadas na sua dimenso de produo de informaes estruturais para o conhecimento da nao brasileira (Botelho, 2005: 333); para o desenho de polticas pblicas de vigilncia sobre crimes e criminosos especficos. Elas agora so valorizadas pela capacidade de indicarem questes de conjuntura, j antes destacadas pela possibilidade de fornecerem conhecimento sobre realidades especficas e garantir a implementao de aes. Ao endurecimento do regime poltico associa-se o acionamento de mecanismos de controle dos indivduos, ou seja, era mais eficiente contar com rgos como o DEIC e o SNI, que mantinham extensa rede de inteligncia, do que com informaes estatsticas esparsas e sujeitas a problemas metodolgicos. No desenho das polticas de segurana, os rgos de represso poltica eram vistos como modelo de como o policiamento poderia ser eficiente em derrubar o inimigo. Ao invs da estatstica e do planejamento, a violao de direitos e o incentivo aos delatores (membros de organizaes polticas, que eram presos e torturados para confessar crimes e criminosos; porteiros e faxineiros de prdios; vizinhos ou desafetos, entre outros vrios atores que faziam a informao circular e chegar ao
3 Os dados para o Interior s comearam a ser sistematicamente tabulados a partir de 1997, quando a Polcia Civil alocou pessoal para digitar os formulrios do modelo 8 enviados pelas delegacias do ento Deinter.
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conhecimento oficial ou oficioso dos rgos da instituies de justia e segurana). Isso no significa o descarte das estatsticas, mas o reposicionamento de seu estatuto, pelo qual os investimentos em sua produo eram feitos nas margens do aparelho burocrtico. Seriam duas formas de racionalidade operando simultaneamente as engrenagens do poder autoritrio. Nessa linha, a partir de maio de 1971 o Servio de Organizao do Gabinete do secretrio de Segurana deixou de apurar as estatsticas e essa atividade foi assumida pelas delegacias de polcia que, por sua vez, transmitiam via Telex os resultados alcanados diariamente para a Coordenao de Informaes e Operaes (CIOp), que repassa as planilhas ao Servio do Gabinete para que possa contar as ocorrncias dos 44 (quarenta e quatro) ento distritos policiais existentes na Capital4. Algumas delegacias dos demais municpios da grande So Paulo tambm enviavam seus dados, mas ressalta-se, no documento, que o total s pde ser verificado para a Capital, uma vez que nem todas as delegacias dos demais municpios da Grande So Paulo enviavam dados (So Paulo, 1972: 10). Em relao s classificaes adotadas, para padronizar a coleta de estatsticas policiais houve trs formas entre 1956 e 1972 no estado de So Paulo. A primeira vigorou de 1956 a 1968, classificando as ocorrncias em nove grupos, a saber: 1. Agresses, desordem, brigas, rixas, homicdios, tentativa de homicdio, suicdio e tentativa de suicdio; 2. Pungas, contos, furtos, estelionato e apropriao indbita; 3. Atentados ao pudor, atentado aos costumes, jogos; 4. Falsa mendicncia, vadiagem e embriagues (SIC); 5. Roubo, tentativa de roubo e assalto; 6. Acidentes de trnsito; 7. Furto de automveis; 8. Questes entre vizinhos, discusses ou outros fatos ocorridos no interior de prdios, ameaas e desinteligncias5; 9. Diversos (danos materiais, morte natural). A segunda classificao vigorou entre 1968 e maio de 1971, sendo constituda por dezoito grupos. A terceira classificao foi adotada a partir da Resoluo SSP. 25, de 17 de maio de 1971. A diferena entre essas ltimas se deu nos ltimos cdigos, nos quais, na de 1968, classificavam os casos de mordedura de co no cdigo 17, e na de 1971, esse mesmo cdigo passou a ser usado para registrar o nmero de acidentes de trnsito. As mordeduras de co eram includas no Cdigo 16, o mesmo de morte natural, suicdio, averiguaes diversas, entre outros (So Paulo, 1971: 12-13). A Resoluo 25 divide as ocorrncias em:
4 Ainda segundo relatos dos tcnicos desse perodo, at 1971 os dados eram enviados ao gabinete do secretrio de segurana, mas somente a partir da que comearam a serem analisados e utilizados no planejamento operacional. 5 Aparece aqui uma das categorias mais emblemticas da dificuldade classificatria das estatsticas criminais. Por desinteligncia, consideramos todos os desentendimentos que no foram includos em outras categorias, indicando alto grau de subjetividade e discricionariedade grande dos policiais. Por certo isso se repete em outras categorias, mas esse apenas um dos exemplos possveis.
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1. Homicdio, tentativa de homicdio, infanticdio e aborto; 2. Entorpecentes; 3. Maus tratos, abandono, desinteligncia; 4. Rixa, agresso, desordens, brigas, ameaas, conflitos; 5. Calnia, injria e difamao; 6. Furto, punga, contos, estelionato, apropriao indbita, fraude no pagamento; 7. Roubo, tentativa de roubo, assalto; 8. Dano material, incndio, exploses, inundaes, desabamentos, depredao; 9. Estupro, atentado violento ao pudor; 10. Seduo, corrupo de menores, atos obscenos, rufianismo, lenocnio e raptos; 11. Crimes contra a famlia, bigamia, adultrio; 12. Falsificaes, falsidade ideolgica, adulterao de documentos; 13. Corrupo (ativa e passiva), suborno, concusso, extorso (direta e indireta); 14. Porte ilegal de armas, apreenso de armas; 15. Jogos, vadiagem, mendicncia e embriagues (SIC); 16. Diversos (inclusive morte natural, suicdio, tentativa de suicdio, averiguaes, mordedura de co, entre outras); 17. Acidentes de trnsito com vtimas; 18. Furto de automveis. Num universo como o descrito, no qual o discurso jurdico possua centralidade e aderncia na operao cotidiana das instituies, um fato considerado no documento e que salta ao olhar a no correspondncia direta de nenhum dos trs modelos de classificao aos tipos penais previstos na legislao: h uma mistura de categorias penais, de modus operandi e de senso comum que dificulta a padronizao e a agregao dos dados. Existem algumas agregaes, mas elas parecem responder mais a dinmicas de natureza moral do que classificaes excludentes entre si. A possibilidade de classificar uma ocorrncia em ou outro cdigo era muito grande (desinteligncia como ameaa ou vice-versa, entre outros). O estudo feito pela prpria SSP (1972) explcito ao dizer que tais formatos provocam inmeros defeitos e, entre eles, destaca a impossibilidade de quaisquer planejamentos de operaes com base em nmeros imprecisos. O resultado o descrdito nos dados e a valorizao da experincia emprica, do faro policial. Um outro formulrio intitulado modalidades de crimes contra o patrimnio, sem data ou preenchimento, mas provavelmente impresso em 19716, o primeiro documento desse perodo a fazer distino entre crimes e modus operandi dos criminosos. Nele, so especificados 16 tipos penais e, para cada um, desagregada a forma, o meio e o local no qual ele foi cometido. No obstante esse cuidado, a multiplicidade de formulrios e relatrios confirma que uma das principais reclamaes dos operadores policiais nos anos 90 teve origem muito antes, qual seja, a que os policiais eram obrigados a preencher vrios documentos com contedos semelhantes e que no existia padronizao e/ou preocupao com retrabalhos. No limite, segundo depoimentos de policiais, a qualidade das apuraes estatsticas diminua ou, mesmo,
6 O nmero de srie do formulrio Mod. 29 DEGRAN, 100 B, 100, VI-71. Acredita-se que os dois ltimos algarismos sejam relativos ao ano de impresso.
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nem era um problema considerado enquanto tal. De responsabilidade dos escrives de polcia, os quadros e controles estatsticos eram feitos nos intervalos de tempos disponveis ou imediatamente anteriores aos horrios marcados pelas chefias para a remessa dos dados7. Uma outra possvel constatao que a maioria dos documentos monitora a produo de inquritos e no de ocorrncias, revelando que o olhar institucional estava preocupado com aquilo que seria processado pelo sistema de justia criminal. possvel imaginar que esse olhar era provocado em razo da valorizao das respostas penais como sendo a linguagem que organiza o sistema e, portanto, a preocupao sobre quais crimes e criminosos estavam sendo objeto de ateno de investigao policial. A proporo de inquritos instaurados por ocorrncias registradas alcana 1 para 3, ou seja, para cada inqurito instaurado, a Capital possua registro de 3 ocorrncias (So Paulo, 1971: 15). Para concluir a anlise do documento da SSP, de 1972, h a meno aos dados sobre prises efetuadas. Como nas demais categorias, os nmeros sobre prises apresentam diferenas em seus modos de coleta, conforme o departamento responsvel pelo registro. Pelo estudo, as prises efetuadas pelas delegacias de polcia do estado de So Paulo englobam vrios tipos, ou seja, em flagrante, em virtude de mandado e administrativa. Essa subdiviso a mesma tanto para as delegacias do DEGRAN como para os do DERIN e do DEREX. Entretanto, nos formulrios do DEGRAN, alm desses trs tipos aparecem dois outros itens: custdias com duas subdivises (homens e mulheres) e dementes, ao passo que os formulrios do DERIN e do DEREX apresentam somente mais um item, custdias de dementes (So Paulo, 1972: 31). Em termos de volume de dados, em 1972 foram efetuadas 202.336 prises pelos trs departamentos territoriais. Dois anos depois, em 1974, dois documentos diferentes indicam o volume de mandados de priso em aberto. Para a Diviso de Capturas e Pessoas Desaparecidas havia, em 14 de maro, um estoque de 67.458 mandados para serem cumpridos. J um boletim interno do DEIC, de nmero 48, da mesma data, listava 67.235 mandados. Os nmeros so compatveis e demonstram que existia um controle mais apurado para a questo prisional. Por sinal, o boletim do DEIC um balano do rgo, com dados sobre ocorrncias, inquritos, prises e volumes de informaes administrativas (nmero de funcionrios por carreira, procedimentos realizados, entre outros). Nele, percebe-se que o DEIC foi assumindo, como j foi indicado, importncia na estrutura da SSP ao longo dos anos (So Paulo, 1974a e 1974b), fato que corresponde com o papel central desse departamento no processo de represso poltica dos movimentos de contestao da ditadura militar iniciada em 1964. Pensando a transparncia, no h nenhuma referncia necessidade de publicidade de tais dados e, ao longo do estudo da SSP e dos formulrios analisados,
7 No arquivo consultado, tem-se, ainda, os formulrios do modelo 16-a, do Departamento de Estatstica, que versavam sobre valores arrecadados segundo o tipo de emolumento. Havia, tambm, formulrio sobre detenes correcionais, apreenso de menores, recolhimento de dementes, priso e transferncia e sada de presos. Da mesma forma, um outro documento mostra-se presente para vrios dos anos do perodo. Ele se chama boletim estatstico mensal e de aferio de produtividade nmero 1 e um resumo com dados sobre organizao, recursos humanos e materiais e volume de ocorrncias e inquritos, por tipo, registrado. Esse formulrio ser o modelo padro durante anos e, aps 1979, ser substitudo por outro, o de nmero 8, que, atualizado, contm basicamente as mesmas informaes e o utilizado pela Polcia Civil at a atualidade.
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percebe-se um cuidado para evitar discusses que poderiam ser vistas como julgamento de valor e colocar os funcionrios sob suspeio e, por conseguinte, risco de ser vtima da ao repressiva da ditadura. Os discursos avocam a legitimidade dos dados apenas para eventual uso interno e de planejamento. Ao que parece, a produo atendeu ao objetivo de fazer as verdades da racionalidade burocrtica circularem e, caso necessrio, existiria o espao e o instrumento para o apoderamento de decises baseadas nos nmeros. Ainda mais opacos do que os registros da Polcia Civil, os dados sobre as Polcias Militares revelam que a corporao mantinha controles estatsticos, mas tambm de natureza conjuntural e organizacional. Ofcio 4EM-0088/1, do Estado Maior da PM, de 10 de fevereiro de 1976, retifica dados anteriormente informados ao Grupo de Planejamento Setorial8. Vale lembrar que o documento foi elaborado como insumo para a redao do Plano Plurianual9 e, portanto, seu teor buscava justificar os recursos alocados. Nele, so reproduzidas estatsticas sobre a evoluo do efetivo fixado e existente da PM desde 1965. Alm disso, informa caractersticas de quantidade e tipo de sua frota de veculos (Polcia Militar, 1976).
Deslocamentos polticos e institucionais recentes das estatsticas criminais

No foram obtidos dados detalhados oriundos da Polcia Militar10. Entretanto, a anlise da legislao sobre estatsticas, seja no mbito federal quanto no estadual, revela que o alvo foi, quase sempre, os dados das Polcias Civis, no havendo aps 1969, ano da transformao da Fora Pblica em Polcia Militar PM e sua conseqente vinculao ao Exrcito e ao universo militar, nenhuma iniciativa legal que ampliasse o escopo das estatsticas para englobarem essa nova realidade. Significa dizer, retomando uma discusso anteriormente feita, que o incio do sculo XX foi marcado pela crena de que dados criminais deveriam ser coletados junto ao Poder Judicirio, mas, em paralelo ao avano do iderio autoritrio militar e de restrio de direitos polticos, aps meados dos anos 60, houve um deslocamento do olhar para os registros policiais, reconhecidos, a partir da, como o locus para a compreenso das informaes sobre crime e criminosos. Contudo, num movimento aparentemente paradoxal, mas coerente com tal iderio e tributrio da razo de Estado e do segredo na arte de governar, as estatsticas criminais policiais diziam respeito apenas aos registros de polcia judiciria, afeitos Polcia Civil. Com a criao da PM, questes de planejamento e dados operacionais sobre policiamento ostensivo e repressivo tornam-se invisveis para a Secretaria de
8 Os Grupos de Planejamento Setorial GPS foram criados pela Lei 9.362, de 31 de maior de 1966, e regulados pelo Decreto no. 47.830, de 16 de maro de 1967. Eles tinham misso de planejar a execuo oramentria das unidades da administrao direta. 9 Documento elaborado para o estabelecimento de metas polticas e financeiras e que est revestido de validade legal, organizando contabilmente a execuo dos oramentos global e setoriais do estado. 10 Num indicativo das tenses atuais entre segredo e transparncia, a Polcia Militar responsvel, desde 2000, pela grande maioria das consultas feitas ao sistema Infocrim, que ser melhor detalhado ao final desse captulo. Conforme declaraes recentes de alguns oficiais da corporao, nenhuma atividade ou ao programada e/ou planejada sem o auxlio de estatsticas operacionais e criminais. Todavia, esses mesmos oficiais relutam em fornecer detalhes do que contado/quantificado e alegam a necessidade de autorizao do comando para a publicidade destes detalhes.
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Segurana, dificultando as avaliaes sobre crime e violncia, na medida em que, a princpio, nessa esfera que conflitos diversos e situaes de desordem so administrados pelo Estado. Entretanto, o mais significativo desse processo que ele fruto de um grau elevado de discricionariedade das polcias militares, que estabelece uma diviso entre problema de polcia e problema de justia e possibilita que a violao de direitos civis ficasse invisvel ao sistema formal de distribuio de justia. As polcias militares vo determinar, em muito, quais casos devem ou no ser objeto de ateno das demais instituies de justia criminal e, mais, vo administrar o fluxo de situaes sociais e atores da sociedade que podem ou devem ter acesso justia. O pensamento estratgico reservava o poder ainda mais do escrutnio civil, mesmo que ele fosse o das instituies de justia. Significa dizer que as estatsticas criminais produzidas desse perodo em diante contemplam to somente os casos que efetivamente se transformaram em Boletins de Ocorrncia11 e, por isso, podiam ser classificados como infraes legislao penal, num processo de retroalimentao de categorias consolidadas nos anos de 1940. Esse , de fato, um marco de delimitao de um territrio explicativo e vai influenciar os estudos sobre polcia no pas. Daqui em diante, o foco estar, praticamente, quase todo no processo de transformao de um fato social em crime e, em seguida, em estatsticas desse crime especfico. Percepes e outras dimenses apuradas, como vimos no captulo II, pelos sistemas internacionais no estavam, em nenhum momento, contemplados nessa perspectiva. A luz estava sob o crime enquanto fato jurdico. A pauta das estatsticas criminais estava esvaziada das dimenses sobre desordem, violncias e violao de direitos e assim permaneceu at a redemocratizao do Brasil, na dcada de 80, do sculo XX, quando o crescimento das demandas da sociedade civil por respeito aos direitos humanos e transparncia nas decises governamentais deslocaram o papel das estatsticas criminais do campo meramente administrativo para o poltico. Ainda no campo da opacidade, esse perodo caracteriza-se tambm pela inexistncia de divulgaes de dados, sejam de natureza estrutural ou conjuntural, produzidos pelas instituies de estatsticas do pas. Todavia, o IBGE, em parceria com o Departamento de Estatstica do Estado, no interrompeu a coleta de informaes primrias iniciada, para o Brasil como um todo, na dcada de 1930, com as resolues do CNE. Ofcio de 10 de outubro de 1989, assinado pela ento coordenadora da rea de justia, do Departamento de Informaes Sociais DEISO, Yolanda Salles Duque Cato, explica que o IBGE vem realizando desde 1937 uma srie de levantamentos, denominados inquritos, na rea de Justia e Segurana Pblica. Atualmente so realizados nessa rea 6 inquritos: Corpo de Bombeiros, Incndios, segurana Pblica, Movimento Policial, Suicdios e Acidentes de Trnsito (com vtimas). A partir de acordo existente entre o IBGE e o Ministrio da
11 Durante os anos 90, depoimentos informais de operadores da segurana pblica afirmavam que, para evitar cobranas institucionais e no inchar as estatsticas de determinadas ocorrncias consideradas banais, como perdas de documentos, furtos de pequenos valores, entre outros, os Escrives e os Delegados entregavam aos cidados que procuravam um distrito policial com casos dessa natureza um documento sem valor legal e que apenas atestava que a pessoa havia ido at a delegacia para registrar o fato. Esse documento no era convertido num Boletim de Ocorrncia e, portanto, no gerava oficialmente nenhum registro. Para todos os efeitos, a Polcia no tomava conhecimento oficial da existncia desses fatos. Ele era conhecido como papel de bala, numa aluso sua pouca utilidade, mas permitia que os policiais dessem uma resposta demanda da populao sem oficializ-la, o que provocaria um procedimento legal que era visto como sobrecarga das suas rotinas de trabalho.
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Justia, O IBGE realiza a coleta e envia os questionrios preenchidos para o Ministrio da Justia, que efetua o processamento dos dados (IBGE, 1989: 02). Ainda segundo esse ofcio, esses levantamentos vm sendo efetuados desde a dcada de 30, praticamente sem nenhuma alterao. Esto, portanto, muito defasados, quer seja em relao ao seu contedo, quer seja em relao forma e fonte de coleta no que se refere s necessidades atuais da rea [...] (IBGE, 1989: 02-03). Os desdobramentos das questes levantadas nos ofcios sero explicados mais adiante, mas, aqui, pretende-se indicar que o IBGE continuou o esforo de coleta de dados, respaldado, talvez, na j citada centralidade que o Ministrio do Planejamento, rgo a qual ele estava vinculado, possua nos governos militares. Todavia, ao contrrio do que afirma o ofcio acima, teve-se acesso aos formulrios desses inquritos e pde-se notar mudanas no somente pontuais nas questes feitas. Por certo, isso correu em 1971 e, posteriormente, pouco mudou, mas revela ajustes nos documentos. Esses inquritos denominavam-se, na verdade, campanhas estatsticas e eram numeradas em ordem crescente ao longo dos anos. Eles possuam o timbre do IBGE e no topo esquerdo a indicao que a repartio interessada nos dados era o servio de Estatstica Demogrfica, Moral e Poltica do Ministrio da Justia. Assim, verificando o formulrio referente ao Movimento Carcerrio, da XXXIV Campanha Estatstica, ano de 1969, percebe-se o objetivo de levantamento de informaes sobre o movimento de condenados durante o ano, com detalhamentos sobre entradas e sadas de presos por tipo; motivos determinantes da condenao; caractersticas individuais dos condenados; e, por fim, atividades dos condenados. J o formulrio da XXXVI Campanha, referente ao ano de 1971, indaga sobre essas mesmas questes e inclui outras sobre caractersticas dos prdios onde funciona o estabelecimento penitencirio note-se que, agora, ao invs de movimento carcerrio, o formulrio intitulado de estabelecimentos prisionais, talvez na tentativa de ampliar o leque investigativo para outras questes que no somente o movimento de presos -; sobre despesas realizadas em 1971; extenso da pena imposta aos condenados; e, ainda, sobre condenados transferidos para outros estabelecimentos. Dos formulrios de 1971, o nico que restou preenchido no arquivo consultado foi de movimento policial e informava o movimento geral de identificao e de presos pela polcia. Da mesma forma, o material consultado contm um formulrio extra ao indicado pelo ofcio do IBGE. Trata-se de um inqurito sobre desquites, referente ao ano de 1974, sendo ele a nica referncia sobre o trabalho do Poder Judicirio. Tais campanhas chamam a ateno, pois elas so os resultados das Resolues da Assemblia Nacional de Estatstica, durante a dcada de 1930 e, como pudemos ver quando do relato dos anos 50, quase que haviam sumido das citaes e dos documentos pesquisados. O papel da Unio volta cena pelas mos das agncias externas de produo de estatstica. Atualmente, o stio de Internet do IBGE (www. ibge.gov.br) dispe de uma rea dedicada divulgao de estatsticas histricas e, entre elas, esto algumas tabelas produzidas, muito provavelmente, com base nos inquritos aqui analisados. Aparentemente uma brecha de luz iluminou, mesmo que de forma no totalmente transparente, a produo de estatsticas criminais. O IBGE manteve acesa a dimenso do monitoramento estrutural e, mesmo pouco divulgadas, as estatsticas foram produzidas. A questo que retorna, no entanto, sobre qual uso lhes foi dado. Pelo levantamento aqui feito, essa brecha criada no chegou a
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alterar o processo de circunscrio da legitimidade das informaes geradas ao mbito burocrtico e conjuntural. Na esfera estadual, a escassez de informaes sobre Crimes e Contravenes nos Anurios ps 1968 talvez pudesse ser explicada com base em um convnio firmado em 27 de novembro de 1965 entre o Ministrio de Justia e Negcios Interiores e a Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo, com base no decreto no. 52.114, de 17 de junho de 1963. O convnio estabelecia que a partir daquela data a Secretaria enviaria ao Ministrio a documentao com as informaes relativas s ocorrncias policiais e judiciais, comprometendo-se o Ministrio a apurar as estatsticas e forneclas Secretaria sempre que pedido. Segundo informaes da biblioteca do Ministrio da Justia, nem o Ministrio nem o IBGE possuem documentao enviada de So Paulo sobre criminalidade. Isso no surpreende, pois, considerando que o IBGE enviava os formulrios das campanhas para cada uma das delegacias do estado, bem provvel que o que tenha ocorrido que o convnio, na verdade, tenha sido o instrumento jurdico que deu legitimidade e autoridade ao IBGE, por meio de uma demanda do MJ, para coletar os dados diretamente, ainda mais num momento poltico de rgidas regras hierrquicas. Como o Ministrio era a repartio interessada, lhe cabia negociar com as Unidades da Federao o acesso aos dados. Poucas foram as referncias feitas no perodo aos dados que tenham por base os Boletins Individuais. Ainda segundo a biblioteca do Ministrio da Justia, apenas o estado de So Paulo teria cumprido as determinaes legais acerca do preenchimento e envio dos BIs para o rgo de estatstica do estado e, por conseguinte, seria o nico estado em condies de dispor de tais estatsticas. Contudo, os boletins eram encaminhados ao Instituto de Identificao, que os repassava para o Departamento de Estatstica, mas no eram tabulados e os dados no eram compilados.
As estatsticas na disputa poltica: os anos 80 e o incio das tenses democrticas

Voltando ao caso especfico de So Paulo, de acordo com os relatrios de diagnstico do setor justia e segurana da Fundao Seade, documento elaborado anualmente entre 1980 e 1989, a pedido da direo da instituio, a tabulao dos BIs voltou a ocorrer no incio dos anos 80 e, na introduo do Anurio de 1982, esse fato explicitado:
[...] no sentido da ampliao e aprofundamento do setor, introduziram-se no captulo informaes que vm sob a denominao Aes Penais (tabelas 30 a 53), em que a Fundao SEADE fonte primria. Estas informaes que abrangem tanto os Crimes quanto as Contravenes Penais so bastante significativas medida que permitem avaliar, de um lado, sob o aspecto processual, os inquritos que so apreciados pela Justia e dentre estes aqueles que se transformaram em aes penais, acompanhando seu resultado em condenaes, absolvies e extines de punibilidade. De outro lado, permitem a avaliao qualitativa da pessoa do processado, segundo sexo, idade, cor, estado civil e instruo. [...] Observe-se que estes dados, [...], so obtidos atravs do Boletim Individual que o Poder Judicirio envia Fundao SEADE
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quando esgotados todos os recursos processuais cabveis. Dada a diversificao do tempo para o julgamento final de cada processo, adotou-se como critrio o prazo de 5 anos, a contar da data da instaurao do inqurito policial para a apurao dos referidos dados. Da a impossibilidade de uma informao mais atualizada (Seade, 1982).
Esse hiato de cinco anos entre o ano base das estatsticas e a data de publicao explicado num outro relatrio intitulado diagnstico do setor justia e segurana I. De acordo com esse documento, a estatstica de crimes e contravenes vem sendo elaborada desde 1950, obedecendo a uma defasagem em relao prtica do delito, em aproximadamente, 5 anos12, dando-se desta forma, um tempo aprecivel para que a Justia julgue a maioria dos processos-crime (Seade, 1980-89: 06) e remeta a terceira parte do BI ao Departamento de Estatstica Em 1983 foi publicado um relatrio denominado Crimes e contravenes, estado de So Paulo, 1978. Logo na capa h um texto dizendo apurao estatstica de aspecto judicirio, baseada no Boletim Individual, institudo pelo Decreto-Lei no. 39.922, de 30 de dezembro de 1941 (Seade, 1983). O maior destaque desse relatrio foi, porm, o fato dessa publicao no trazer nenhum texto e, em 30 pginas, tabular todas as variveis previstas nos Boletins Individuais para o ano de 1978. Assim, de todos os documentos analisados at agora, esse , sem dvida, aquele que conseguiu traduzir o disposto no Artigo 809, do Cdigo de Processo Penal, de 1941, em variveis de informaes estatsticas. As demais referncias estavam pulverizadas em publicaes de planejamento. O significado disso que, mesmo que outras tabulaes congneres tenham sido produzidas e/ou tabelas parciais tenham sido geradas e possam ser localizadas, levou cerca de 40 anos para que o modelo de estatstica imortalizado no CPP viesse a pblico, tal como ele fora previsto. Da em diante, os Anurios da Fundao Seade de 1982 a 198713 trazem dados compilados de diferentes fontes e documentos; inclusive foi nesse perodo que a Fundao conseguiu publicar, de forma mais sistemtica, as estatsticas oriundas dos Boletins Individuais. So indcios das dificuldades encontradas14, mas , tambm, emblemtico do momento poltico de reabertura democrtica que ento se anunciava no incio dos oitenta e que alterariam sobremaneira a forma e os papis atribudos s estatsticas criminais existentes. Nesse momento, parece que houve um processo de reenquadramento do estatuto das estatsticas criminais, que passaram a ser vistas como passveis de serem
12 Um outro relatrio, sem data, mas provavelmente elaborado entre 1983 e 1984, pelas referncias de anos nele contidas, indica que os cinco anos so o tempo para processamento de um volume de dados da ordem de 33.678 formulrios de BIs, nmero esse relativo ao ano de 1975. 13 Em mdia, os anurios tm uma defasagem de cerca de um ano e meio a dois entre o ano de referncia e o da sua publicao. 14 Um exemplo dos caminhos percorridos por esse tipo documental nos escaninhos da burocracia das instituies de justia criminal paulista est no fato de que, em 1987, a Fundao Seade solicitou Polcia Civil de So Paulo que os Boletins Individuais fossem impressos com a recomendao para que o documento fosse enviado diretamente Fundao e que fosse retirada do impresso a referncia ao departamento de identificao. Para isso se concretizar, foram necessrios quase quatro meses e 11 despachos de delegados e funcionrios da Polcia. Eles culminaram na Portaria 36, de 20 de novembro de 1987, da Delegacia Geral de Polcia.
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apropriadas e divulgadas para a sociedade15, mas, no entanto, essa nova postura parece restrita esfera das instituies de estatstica. Seade e IBGE buscaram criar um espao de disseminao das estatsticas pblicas. No caso das estatsticas criminais, a Fundao Seade iniciou ajustes internos para administrar tais inovaes e contemplar a legislao existente, com destaque para a tradio burocrtica presente na produo dos dados das Campanhas do IBGE e dos Boletins Individuais. Assim, entre o final dos anos 70 e incio dos 80, a Fundao Seade organizou sua atuao na rea criminal em duas frentes, sendo a primeira em torno do setor Justia e Segurana I e, a segunda, ao redor do setor Justia e Segurana II. O setor I era oriundo da antiga seo de Estatstica Policial Criminal do Extinto Departamento de Estatstica16. Segundo os documentos disponveis, o servio de estatstica policial iniciou suas atividades antes da centralizao dos rgos de estatsticas criminais paulistas no antigo Gabinete de Investigaes, atual DEIC, e, portanto, traz uma outra informao at aqui no identificada, seno indiretamente, ou seja, o DEIC ocupou papel central na articulao do aparelho policial nos anos 70 e, por conseqncia, na produo de estatsticas da rea. Ainda de acordo com os documentos, a seo de estatsticas policiais foi extinta em 1975 e, posteriormente, recriada vinculada 4. Diviso Tcnica de Estatsticas Administrativas e Polticas. Quando da criao da Fundao Seade, em 1978, as atividades dessa seo passaram a integrar as responsabilidades do Departamento de Dados Sociais dessa ltima e, com isso, os levantamentos pertinentes ao Plano Nacional de Estatsticas Bsicas continuaram a ser produzidos, entre eles as Campanhas na rea Policial. Ao setor Justia e Segurana I competia a apurao, em diferentes periodicidades, das estatsticas do Plano Nacional sobre segurana pblica, rgos estaduais e regionais de trnsito, estabelecimentos prisionais, movimento policial, suicdios e tentativas, incndio, acidentes de trnsito, e, por fim, corpo de bombeiros. Alm disso, cabia ao setor I a produo de dados sobre Crimes e Contravenes cuja fonte eram os Boletins Individuais. Um outro tipo de apurao era iniciado pela Fundao Seade e intitulava-se Cadastro Policial e estava subdividido em trs partes. A primeira coletava dados sobre pessoal, ocorrncias registradas, inquritos instaurados por crimes, inquritos remetidos ao Frum por crimes, processos contravencionais, prises efetuadas, custas policiais arrecadadas e arrecadaes referentes a transito. O formulrio utilizado era o Boletim Estatstico Mensal, muito semelhante ao modelo 1, j anteriormente citado. A segunda parte consiste em informaes sobre Alimentao a Presos, que por meio de mapa de coleta prprio e com periodicidade mensal, era apurada junto s delegacias paulistas. Por fim, a terceira parte do Movimento Policial cuidava de levantar dados
15 O problema era que, no mbito poltico, os governos recm-eleitos, como o de Franco Montoro, tinham de administrar o imaginrio amplamente difundido de que os polticos originrios da esquerda no tinham condies ou no sabiam lidar com a represso e com o combate ao crime. Ao incentivar as estatsticas na chave do controle pblico e da transparncia como requisitos democrticos, tais governos correram o risco, no caso, de verem os nmeros de ocorrncias crescerem na medida em que estabeleciam a melhora da qualidade da coleta dos dados e a coordenao entre os vrios produtores envolvidos e, com isso, corriam o risco de verem desestabilizadas suas capacidades de governo. Essa percepo existe at hoje, mas j em tons bem mais suaves. 16 A Fundao Seade foi criada pela Lei 1.866, de dezembro de 1978. Em janeiro do ano seguinte, ela teve seus estatutos aprovados pelo Decreto n 13.161.
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sobre armas de fogo apreendidas, constando informaes sobre o tipo, a marca, o calibre, a coronha e o estado de conservao da arma. Tambm era produzida em formulrio prprio. O universo coberto pelo Movimento Policial era da ordem de 700 delegacias em 1980 e gerava algo como 8.400 formulrios para serem tratados. Essas propores foram, entretanto, usadas como justificativa para a incapacidade de dar-se conta das estatsticas criminais no curto prazo. No limite, percebe-se aqui uma situao de colapso da capacidade de transformar ocorrncias policiais sobre crimes e criminosos em variveis de quantificao estatstica. O antigo setor I acumulava as responsabilidades pelas estatsticas do padro nacional (IBGE), as do CPP (BIs) e, ainda, iniciava outra modalidade de coleta. Qual informao era mais relevante e por que responder aos vrios pedidos, cada um com um critrio metodolgico (agregao, categoria analisada, entre outros), sendo que o destinatrio, na prtica, seria o mesmo rgo, devem ter sido questes levantadas pelas instituies de justia criminal daquele tempo. Se antes falamos sobre a multiplicidade de formulrios e controles burocrticos, soma-se, agora, uma quantidade de levantamentos estatsticos que pouco podiam informar sobre os fenmenos sociais. Antes os levantamentos eram pedidos na justificativa da reproduo burocrtica da mquina. Agora, parecem ter perdido o sentido do cotidiano. Ambos, porm, inserem-se na lgica da racionalidade burocrtica e sociologicamente podem ser pensados como efeitos dos deslocamentos sofridos pelas estatsticas criminais e, tambm, pela impossibilidade de estabelecer qual demanda, seja ela gerencial ou poltica, deveria guiar a produo dos dados. A transparncia formal das estatsticas anunciava-se como um requisito da democracia, mas os critrios, parmetros e classificaes pouco contribuam para a circunscrio de um novo status para a informao gerada a partir das estatsticas, na medida em que ainda eram tributrios do segredo como arte de governar e do discurso jurdico como elo articulador de aes de pacificao social. Enquanto os primeiros levantamentos eram justificados pelo planejamento de aes operacionais, estes ltimos caem numa espcie de looping de reproduo, ou seja, continuam a ser produzidos, entretanto no so divulgados para a sociedade, seno residualmente; no so utilizados pelas instituies de justia criminal, mas, como eles sempre foram produzidos e atendem a requisitos legais, no podem ser interrompidos. Est-se falando de um cenrio onde as estatsticas criminais foram condenadas ao limbo que as reproduz continuamente, mas retira delas quaisquer sentidos de polticas pblicas e articulao de aes. Ao invs do segredo absoluto dos anos 70 e anteriores, tem-se, no momento, a opacidade criada pela inviabilidade de se tratar tantos dados e mltiplas metodologias na chave da reproduo seletiva de informaes. A questo que se coloca agora aquela sobre qual informao e/ou demanda mais legtima e que deve ser priorizada na produo da informao. Ao que tudo indica, a resposta foi que o segredo muda de lugar: de pressuposto poltico ele passa a conformar as redes de poder e reciprocidade que garantem a continuidade desse processo, tanto nas instituies de estatsticas como, principalmente, nas organizaes policiais. Fortalecem-se as figuras dos encarregados pelas estatsticas e em torno deles que so estruturados os marcos simblicos que iro regular como a estatstica criminal ser produzida e utilizada a partir de ento. Essa situao perdurou at quase o fim dos 80 e s terminou quando da aposentadoria dos ltimos funcionrios remanescentes
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do Departamento de Estatsticas envolvidos com o tema, numa confirmao de que tais dados s eram produzidos em razo da incorporao do sentido de misso a ser cumprida nesses funcionrios, sem, contudo, discutir os objetivos polticos e ideolgicos por detrs de cada uma das regras e levantamentos criados ao longo dos anos. A demanda poltica por transparncia nas decises governamentais e o aproveitamento, pela mdia e pelos setores organizados da sociedade civil (Paixo, 1982; Pinheiro, 1984), das estatsticas criminais para retratar o modo de funcionamento do sistema de justia criminal criam tenses nos padres e regras de trabalho de produo de dados que foraro a redefinio de papis tanto dos funcionrios quanto dos prprios dados produzidos. No obstante essas tenses, um fio condutor parece ter guiado os produtores de estatsticas criminais em So Paulo e no Brasil, qual seja, os dados passaram a ser produzidos, ainda de forma mais intensa, tendo-se por critrio as classificaes e linguagens do universo do direito penal, conforme a anlise das tabelas de cdigos de ocorrncias revelar mais abaixo. Questes de modus operandi e/ou teis gesto das instituies foram perdendo espao para o monitoramento da incidncia de ocorrncias dos tipos penais previstos na legislao brasileira (conforme vimos nas mudanas das tabelas de classificao de ocorrncia). Em outras palavras, o movimento foi o de colar os dados s regras e categorias penais, num reforo do discurso jurdico como aquele capaz de dotar de sentido as informaes criminais. Em paralelo, um outro setor responsvel por dados de justia e segurana comea a atuar na Fundao Seade. Trata-se do setor Justia e Segurana II, composto agora por funcionrios que foram sendo contratados sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT e que no se configuravam como funcionrios pblicos. A idia por trs da diferenciao entre funcionrios pblicos e os regidos pela CLT era dotar a Fundao de mecanismos mais geis de gesto e permitir que pessoal altamente qualificado fosse contratado para trabalhar na produo de estatsticas pblicas. A Fundao havia sido criada como entidade de direito privado de natureza pblica, ou seja, um formato jurdico que garantisse herdar recursos pblicos do antigo Departamento de Estatsticas, mas no as suas obrigaes e estruturas engessadas. Formalmente, portanto, as atribuies previstas pelo Cdigo de Processo Penal e pela Assemblia Nacional de Estatstica caram num vazio legal e institucional, pois os rgos por elas indicados para serem os responsveis pela produo de estatsticas criminais no estado haviam sido extintos e, por conseguinte, no possuam nem mais a legitimidade legal. O que garantiu a continuidade da produo das estatsticas criminais, no formato legal, por mais quase dez anos foi, sem dvida, a tradio inaugurada pelos funcionrios pblicos que foram aproveitados pela Fundao Seade, mas, como vimos, esse aproveitamento foi perdendo fora e centralidade. O Setor II ficava responsvel por compilar estatsticas policiais, prisionais e dados sobre acidentes de trnsito. Sua fonte principal era a Polcia Civil por meio do Centro de Anlise de Dados CAD., rgo do Departamento de Planejamento e Controle da Polcia Civil DEPLAN, subordinado, por sua vez, Delegacia Geral de Polcia. A relao entre a Fundao Seade e o CAD , at hoje, regulada pela Portaria DGP do Delegado Geral de Polcia, no. 21, de 28/05/1984, que determina que cpias dos dados devem ser encaminhadas Fundao. O CAD foi criado no segundo semestre de 1980 e at hoje faz o trabalho de checagem, consistncia e crtica de todas as informaes recebidas dos distritos policiais do estado. At 1997, os dados diziam respeito apenas
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Regio Policial da Grande So Paulo (diferente da Regio Metropolitana de So Paulo por excluir os municpios de Santa Isabel e Salespolis da sua rea de jurisdio) e, aps esse ano, so produzidas informaes para o estado como um todo. Cada distrito policial preenche mensalmente o Boletim n. 8 (os boletins de 1 a 7 coletavam dados administrativos), que solicita informaes sobre registro de ocorrncias e inquritos policiais e dados sobre administrao policial (recursos humanos e materiais) e movimentao prisional. Durante alguns anos da dcada de 1980, o CAD recebia os dados e, depois, os processava no Sistema Automtico de impresses Digitais AFIS, cuja principal funo era administrar o cadastro criminal e de impresses digitais do estado, do IIRGD. Como o equipamento era subtilizado, tambm servia para outras finalidades. Tal equipamento foi desativado no incio dos anos 90 e o CAD precisou desenvolver um sistema prprio para o processamento dos dados do Boletim 8. Para efeito de classificao, o Boletim 8 adotou as categorias definidas pela Portaria DGP. 2/80, que agregava as ocorrncias em cerca de 140 categorias, com grupos separados pela natureza do delito (pessoa, patrimnio, contravenes, entre outras). Antes dessa Portaria, houve a Resoluo SSP. 33/80, que funcionou por cerca de seis meses e agregava as ocorrncias em 33 grupos, com pouca correspondncia com o Cdigo Penal. Antes disso, de 1971 ao 1 semestre de 1980, a classificao adotada tinha origem na j comentada Resoluo 25/71. A pesquisa de Mnica Dantas (2001), entretanto, no conseguiu localizar a Portaria 2/80, da Delegacia Geral, e relatos de policiais ouvidos dizem que seria muito pouco provvel uma Portaria ganhar, no segundo semestre de um ano, o nmero 2. Assim, o modelo de classificao adotado at hoje parece que no possui nenhum embasamento legal e o que est vigente a resoluo da SSP que estabelece as 33 categorias. Na prtica, porm o que est sendo produzido so dados agregados de acordo com a Portaria 2/80. Todavia, existe uma outra classificao adotada pela SSP. Trata-se daquela definida pela Resoluo SSP. 27, de 19/04/1978. Nessa Resoluo existem duas questes-chave, sendo a primeira ligada discusso acima e que agrega os dados em 11 grupos e cerca de 114 sub-grupos. Ela a classificao mais detalhada de todas, at mesmo das que depois a sucederam. Por algum motivo no conhecido, no entanto, no existem registros que ela foi sequer adotada. A nica referncia localizada que na Resoluo h a definio de um Boletim que similar ao de nmero 8, posteriormente adotado como padro das estatsticas da Polcia Civil. A outra questo sobre o debate da transparncia e da acessibilidade, pelo qual nota-se que, em seu Artigo 1, a Resoluo afirma: as ocorrncias atendidas pela polcia ficam classificadas, para fins estatsticos internos da Secretaria da Segurana Pblica, nos seguintes grupos e subgrupos[...] (Grifo meu). Em outras palavras, o segredo era oficialmente assumido.
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Classificao segundo a Portaria DGP. 2/80 Crimes Contra a Pessoa Homicdio Doloso Tentativa de Homicdio Homicdio Culposo Acidentes de Trnsito Homicdio Culposo Outros Induo/Auxlio ao Suicdio Suicdio Infanticdio Aborto Leses Corporais Dolosas Leses Corporais Culposas Acidentes de Trnsito Leses Corporais Culposas Outros Perigo de Vida ou Sade Maus Tratos Omisso de Socorro Rixa Calnia, Difamao, Injria Constrangimento Ilegal Ameaa Violao de Domiclio Outros Crimes Contra a Pessoa Crimes Contra o Patrimnio Roubo Tentativa de Roubo Roubo seguido de Morte Extorso Mediante Seqestro Extorso Outras Furto Consumado Furto Tentado Furto Qualificado Consumado Furto Qualificado Tentado Receptao Dolosa Receptao Culposa Apropriao Indbita Usurpao Dano Estelionato Fraude no Pagamento por Meio de Cheque Fraudes Diversas Outros Crimes Contra o Patrimnio Crimes Contra os Costumes Estupro Estupro Tentado Atentado Violento ao Pudor
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Seduo Corrupo de Menores Rapto Favorecimento a Prostituio Casa de Prostituio Rufianismo Ato Obsceno Outros Crimes Contra os Costumes Crimes Contra a Famlia Abandono Material Outros Crimes Contra a Famlia Crimes Contra a F Pblica Moeda Falsa Falsidade de Ttulo e Documento Pblico Falsidade de Ttulo e Documento Particular Outras Falsidades Uso de Documento Falso Falsa Identidade Outros Crimes Contra a F Pblica Crimes Contra a Administrao Pblica Peculato Doloso Peculato Culposo Concusso Excesso de Exao Corrupo Ativa Corrupo Passiva Facilitao de Contrabando ou Descaminho Prevaricao Violncia Arbitrria Resistncia Desacato Contrabando ou Descaminho Denunciao Caluniosa Comunicao Falsa de Crime Falso Testemunho Exerccio Arbitrio das Prprias Razes Fuga de Presos Desobedincia Outros Crimes Contra a Administrao Pblica Crimes Diversos Crimes C/ Propriedade Imaterial Crimes C/ Paz Pblica Crimes C/ Sent. Relig. e C/ Resp. aos Mortos Crimes C/ Organizao do Trabalho Crimes Contra a Incolumidade Pblica
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Crimes Eleitorais Lei 4.737/65 Crimes de Sonegao Fiscal Leis 4.729/65 e 5.569/69 Crimes de Responsabilidade Leis 10.079/50 Dec. 201/67 Lei de Imprensa Lei 5.250/67 Crimes Contra Material de Propriedade Industrial Lei 7.903/45 Corrupo de Menores Lei 2.252/54 Abuso de Poder Lei 4.898/65 Cdigo Florestal Lei 4.771/65 Cdigo de Caa Dec. Lei 5.197/67 Cdigo de Pesca Dec. Lei 221/67 Crimes Contra Economia Popular Lei 1.521/51 Contravenes Penais Preconceito de Raa Lei 1.390/51 Porte de Armas Disparo de Arma de Fogo Falta de Habilitao Direo Perigosa Outros Crimes Contravenes Penais Vias de Fato Explorao da Credulidade Pblica Perturbao de Trabalho e Sossego Exerccio Ilegal da Profisso Jogo de Azar Loteria No Autorizada Jogo do Bicho Vadiagem Mendicncia Embriaguez Outras Contravenes Penais No Criminais Suicdio Consumado Suicdio Tentado Desinteligncia Queda Acidental Mordedura de Co Perda/Extravio Documento Desaparecimento de Pessoa Morte Suspeita Veculo Localizado Acidente de Trabalho Outros No Criminais
Nota: Para o Interior e Grande So Paulo algumas das categorias so agregadas.
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Foi criado um programa de entrada e consistncia de dados com base num produto recm-lanado poca, DIALOG, que era uma verso nacional, inspirada na reserva de mercado para produtos de informtica que vigia naqueles anos, de sistemas de banco de dados mais famosos, como o DBASE. Com a padronizao provocada pelo Windows, da empresa Microsoft, pela qual a maioria dos usurios de sistemas de banco de dados foi migrando para outras plataformas, como o ACCESS, o DIALOG se transformou num problema, pois como ele no era compatvel com nenhum outro sistema e apenas o CAD, no mbito policial, o tinha, a Fundao Seade teve de desenvolver, em 1992, um software especial para ler os dados do CAD e os transformar em arquivos com formatos passveis de serem aproveitados pela plataforma de informtica da Fundao17. Um efeito dessa situao pode, paradoxalmente, ser visto como positivo pelos usurios de estatsticas criminais, qual seja, o de que a permanncia da mesma plataforma tecnolgica porventura impediu novas alteraes nos critrios classificatrios de ocorrncias; por conseguinte, sries histricas podem ser construdas j para um perodo de quase 25 anos. Com essa possibilidade, muitas das dificuldades metodolgicas podem ser contornadas com a adoo de tcnicas de anlise longitudinal, ou seja, tcnicas que avaliem os dados sobre crimes e criminosos ao longo do perodo disponvel. Possveis oscilaes e falhas so, dessa forma, mais fceis de serem identificadas e a anlise criminal tende a aproximar-se de critrios mais cientficos de mensurao da realidade. em cima dessa srie histrica que boa parte da produo bibliogrfica sobre estudos de violncia em So Paulo se baseou (Feiguin e Lima, 1995; Lima, 2002). No obstante esse lado positivo para os usurios dos dados produzidos, o Setor II da Fundao Seade foi se consolidando como aquele que deu continuidade ao monitoramento dos fenmenos da rea criminal. Contudo, se os dados do CAD foram e continuam sendo aqueles com maior tradio de produo sistemtica na esfera das estatsticas criminais paulistas, eles sempre foram incapazes de fornecer conhecimento sobre criminosos. As estatsticas da Fundao Seade, cuja fonte o CAD, tm, to somente, condies de expressar o volume de ocorrncias registradas nos distritos policiais do estado. O monitoramento de caractersticas dos criminosos ficou comprometido com a interrupo do trabalho de compilao de dados dos Boletins Individuais, em 1987. Ainda mais que nas instituies de justia criminal nenhuma outra rea assumiu o papel que antes era exercido pela Seo de Estatsticas Policiais, at talvez por saberem que o Setor I, da Fundao Seade, continuava nessa atividade. O problema foi quando os antigos funcionrios se aposentaram e ningum conseguiu manter a produo de dados sobre criminosos e sobre funcionamento do sistema criminal na esfera judicial. Em termos sociolgicos, um novo vazio estava criado, justamente quando a redemocratizao do Pas demandava acesso e transparncia das instituies pblicas. Uma fonte alternativa aos dados do CAD foi estabelecida na Coordenadoria de Anlise e Planejamento CAP, rgo de assessoria do Secretrio de Segurana. Entre 1984 e 1999, a CAP, como mais conhecida, recebia uma cpia de cada boletim de ocorrncia registrado em So Paulo e os processava no sentido de retificar/consistir
17 At hoje, 2005, esse mesmo programa que garante que as estatsticas sejam publicadas no Anurio. O CAD ainda no adotou outra soluo de informtica, mesmo aps a recomendao da Casa Civil do Governo de So Paulo para a modernizao dos sistemas defasados por intermdio do uso de softwares com cdigo livre, que no dependam de patentes ou cdigos de programao protegidos por direitos autorais e, com isso, mais caros e onerosos ao tesouro estadual.
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estatsticas sobre pontos negros de incidncia de determinados crimes, ou seja, locais e horrios com maior probabilidade de serem cometidos furtos, roubos, entre outras modalidades monitoradas. Essas, por sua vez, nasciam de planilhas geradas a partir do recebimento dirio de telex das Polcias, que antecipavam os crimes que estavam contidos nos Boletins de Ocorrncia. Com elas, a CAP preparava mapas, com defasagem de dois meses em relao ao acontecimento do fato, e os enviava para os delegados e comandantes das duas polcias como insumo ao planejamento de aes. O objetivo era explicitamente operacional e os nmeros quase sempre diferentes daqueles do CAD contudo, desde sua criao, os dois monitoramentos, CAD e CAP, quando comparados, mostraram diferenas de ordem de grandeza, mas ambos tinham a mesma tendncia e indicavam os mesmos fenmenos. Esse movimento permitia certo controle do movimento da criminalidade e, em 1999, como veremos, a estatstica da CAP passou a ser considerada como a estatstica oficial da Secretaria de Segurana Pblica. Alguns levantamentos especiais tambm eram produzidos pela CAP. Vrios relatos de funcionrios indicam que um deles era um relatrio sobre furtos e roubos de cargas e veculos, pois existia uma demanda de entidades de classe de transportadores de carga e seguradoras para utilizarem os dados oficiais no desenho de estratgias comerciais e clculo de aplices e fretes. O que mais chama ateno, nesse caso, no a existncia de tais levantamentos e sim que eram negociados diretamente com os tcnicos responsveis pelo setor na CAP. A disponibilidade da informao era, portanto, menos pblica e mais de carter pessoalizado e, com isso, era apropriada no sentido dos jogos de poder ali operantes. Em outras palavras, a CAP foi palco de um contexto no qual o conhecimento sobre o fenmeno crime foi privatizado nas figuras dos seus principais funcionrios. Independentemente do dirigente responsvel pela Coordenadoria, eram esses funcionrios os mais valorizados como detentores do saber e dos recursos que permitiam ter acesso ou no s estatsticas ali produzidas. Seria o reforo do modelo vivenciado na Fundao Seade ao transform-la de demandante a ofertante de estatsticas criminais herdadas do antigo Servio de Estatsticas Policiais e, mesmo, no IBGE ao paralisar a produo de dados sem deixar registro das razes dessa iniciativa. Mudam-se os tempos e mudam-se as prioridades, mas o pressuposto da transparncia enquanto requisito da democracia no conseguiu consolidar a produo de estatsticas criminais como algo politicamente pertinente, ato que s vai ocorrer em 1995, com a promulgao da Lei 9.155/95 e que ser melhor analisada mais adiante. Nota-se, ainda, a fora desse quadro descrito no fato da CAP ter sido configurada da forma que foi relatada no incio do governo Montoro, o primeiro de matiz democrtica aps anos de autoritarismo e que tinha que considerar, tal como j exposto, os riscos da melhoria da coleta ser confundida com crescimento da violncia. A questo, no entanto, torna-se emblemtica ao se verificar que os funcionrios da CAP e do antigo Setor Justia e Segurana I da Fundao Seade eram, todos, do mesmo grupo oriundo do Servio de Estatstica Policial do Departamento de Estatstica do Estado, formados, nas dcadas de 1960 e 1970, sob a gide do planejamento centralizador e na ideologia do autoritarismo ento vigente. Sob o argumento da autoridade tcnica, a burocracia conseguiu manter controle e sigilo sobre formatos, metodologia e critrios utilizados na produo das estatsticas criminais oficiais de So Paulo. O temor da perda da srie histrica dos registros policiais fez com que os dirigentes da CAP cassem, ao que tudo indica, naquilo que Weber considerou como absolutismo burocrtico, ou seja, na
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usurpao, pela burocracia, da deciso poltica sobre a pertinncia de determinadas abordagens e informaes. Em outras palavras, o risco de perder os tcnicos que garantiriam a continuidade das estatsticas criminais era motivo para os dirigentes no interferirem na forma como elas eram coletadas e produzidas. Afinal, as estatsticas eram a razo de ser da CAP e sem elas o lugar do poder estaria em xeque. Como a Secretaria de Segurana era e uma instncia poltica, isso poderia significar menor capacidade de articulao de seus dirigentes com as duas polcias, essas sim duas corporaes altamente hierarquizadas e burocratizadas. Alm disso, a CAP era o rgo mais visado pela mdia para a obteno e repercusso dos dados disponveis e seu dirigente, conseqentemente, tenderia a dispor de grande visibilidade18. As estatsticas sobre criminosos caram no esquecimento e as de crimes tiveram o monitoramento de seu volume privilegiado, em detrimento dos seus aspectos ecolgicos e sociais. A sensao que fica que no dispomos de dados, quando na realidade a pesquisa acima mostra que eles existiram e ainda existem, mas seus limites e potencialidades no correspondiam necessidade de o saber democrtico demanda no se tinha controle sobre os procedimentos e sobre os critrios utilizados. Repete-se o quadro dos anos 50, quando justamente num momento de experincia democrtica as estatsticas criminais passam por questionamentos e aquelas existentes vo se tornando opacas. Ao no estarem vinculadas, necessariamente, aos requisitos democrticos de transparncia e controle pblico do poder, tais estatsticas no eram vistas, ou melhor, no eram reconhecidas como teis ao debate poltico sobre o desenho e os rumos das polticas pblicas de segurana e justia criminal. Nesse sentido, novos atores como mdia e sociedade civil organizada passam a questionar a qualidade dos dados e os objetivos polticos por detrs de sua produo. Em conseqncia, mesmo carente de conhecimento, a rea criminal no conseguiu manter-se como prioridade das instituies de estatstica no Brasil ao longo dos anos 80, seja no mbito federal como no estadual. O pouco de oferta de dados mantida est no fato de que o interesse dessas instituies comeou a ser despertado para a possibilidade de aplicao junto populao das pesquisas de vitimizao, cujo controle sobre todas as fases de sua produo e o uso que poderia ser feito de seus resultados foram mais fceis de ser circunscritos e tomados como algo passvel de ser contado. Novamente, Crime foi a dimenso privilegiada na medida em que, agora na perspectiva das vtimas, se tinha a crena de que a realidade poderia ser, afinal, mensurada. Os olhares continuam a repousar sobre o Crime, mas no mais como categoria penal e sim como ele socialmente percebido e sentido. Assim, em 1988, o IBGE produz a primeira pesquisa de vitimizao nacional da histria do Brasil. De fato, o que foi feito foi um estudo piloto sobre justia e violncia com questes suplementares ao questionrio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. Mediante perguntas objetivas, procurou-se investigar a incidncia de crimes junto populao e os nveis de confiana nas instituies de controle social. Fora
18 Aqui se inicia um dos dilemas da pesquisa quando o objeto envolve o pesquisador. A histria das estatsticas paulistas e de seus produtores e usurios, a partir de meados dos anos 80, por mim compartilhada desde 1992 e, portanto, reconheo a possibilidade de reforo de vieses de olhar. Contudo, mais do que julgar os processos ora descritos, h a tentativa de identificar os processos de negociao entre governo e burocracia; segredo e poder; transparncia e opacidade, elos de articulao das polticas de pacificao social no Brasil, a meu ver.
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essa pesquisa, entre 1990 e 2007, cerca de outras 30 pesquisas foram conduzidas no Brasil, sendo que ao menos seis investigaram a Capital de So Paulo. Os anos 80 terminam com os usurios de estatsticas criminais pressionando pela existncia de dados mais sistemticos sobre crimes, mas os nveis de opacidade daquilo que estava disponvel impediam quaisquer aproveitamentos do material existente. As agncias externas ao sistema de justia criminal encarregadas, at ento, pela coleta e produo de dados primrios, foram perdendo legitimidade e deixaram de ser steakholders, ou seja, deixaram de ser atores a serem considerados na regra do negcio da produo de estatsticas criminais, reforando os setores internos e os procedimentos administrativos como fontes de informao. O movimento que outrora permitiu a migrao do papel das estatsticas criminais do plano exclusivamente administrativo para o plano poltico parece perder fora e um retrocesso se configura como algo concreto. Muitos dos levantamentos realizados acabam, assim, interrompidos. Por sinal, uma interrupo que vai muito alm da verificada em So Paulo19. Buscando referncias sobre quando as campanhas do IBGE foram interrompidas, no se conseguiu localizar nenhum ato formal que cancelasse a coleta das informaes previstas pelo CNE. Depoimentos de antigos funcionrios e diretores atuais do IBGE, do conta de explicar que nos 90 o IBGE interrompeu sua atuao na rea em razo da inexistncia de recursos financeiros para continuar a coleta tal como prevista. O Ministrio da Justia, que sempre manteve convnio com o IBGE e, de alguma forma, ajudava financeiramente nas despesas dos levantamentos estatsticos, tambm no tem registro da interrupo. O que se conseguiu saber foi que, como o convnio entre MJ e IBGE no foi renovado na dcada de 1990 com previso de recursos do primeiro para o segundo, as estatsticas da rea foram paralisadas. Esse perodo corresponde, inclusive, com o de maior crise da histria do IBGE, quando, sob o governo Collor, foram demitidos vrios funcionrios, o rgo foi reestruturado, o Censo de 1990 no foi realizado e muitas das pesquisas estruturais (PNAD, entre outras) foram canceladas ou atrasadas. Tambm foi nesse perodo que o IBGE optou por focar a produo de estatsticas primrias, com a realizao de pesquisas prprias, e deixar os levantamentos com base em registros administrativos para um segundo plano tal deciso foi motivada pela crise econmica do perodo Collor, mas era coerente com o desenho de novas polticas que dessem conta da insero do pas na economia mundial e permitissem a gerao de crescente supervit fiscal para financiar as dvidas externa e interna do pas, na medida em que os monitoramentos produzidos foram aqueles estratgicos para a economia, deixando de lado quaisquer informaes sobre garantias fundamentais da pessoa humana (direitos humanos, acesso justia, garantia liberdade e integridade fsica, entre outros). Nesse campo, a nfase estatstica foi no acompanhamento da conquista de direitos sociais20, no monitoramento das
19 O Relatrio sobre Indicadores Criminais produzido pela Fundao Joo Pinheiro descreve um quadro semelhante em Minas Gerais, com vrias questes poltica, ideolgicas e metodolgicas envolvidas na produo de dados. (Joo Pinheiro, 1987). 20 No podemos esquecer, por exemplo, de que os anos 70 viram florescer uma intensa movimentao de setores da igreja catlica para exigir do Estado uma ao frente aos graves problemas sociais. Essa movimentao, inclusive, vai ser conhecida como luta pela carestia e vai colaborar na conformao da pauta poltica dos partidos de oposio ao regime militar ento vigente e, posteriormente, nos partidos de esquerda criados aps o final da ditadura.
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polticas sociais, em especial aquelas voltadas para as reas de sade, educao e, mais recentemente, de transferncia de renda. Esse quadro refora, a princpio, a tese de Jos Murilo de Carvalho sobre a inverso da ordem dos direitos civis, polticos e sociais proposta por Marshall, na qual as dimenses social e poltica so privilegiadas, no obstante o desrespeito aos direitos civis (Carvalho, 2004). Ao que tudo indica, o IBGE e demais agncias estatsticas embarcaram nessa perspectiva.
Estatsticas penitencirias
Deslocando-se das esferas policial e das agncias nacional e estadual de estatstica, a produo de dados criminais revela-se ainda mais opaca. Em relao s estatsticas penitencirias, os problemas metodolgicos e de organizao das fontes das informaes bsicas dificultavam a existncia de sistemas de informaes estatsticas. O modelo de racionalidade que ora ganhava fora via a necessidade de organizar as estatsticas num sistema de informaes que articulasse e controlasse os dados desde a sua produo at a incorporao no sistema e sua consulta pelos operadores da rea, pois o modelo existente no permitia que se transformasse dados isolados em conhecimento sistmico sobre a dimenso prisional. Prova dessa atomizao so as ponderaes de relatrio de um grupo de trabalho constitudo em fevereiro de 1985, pela Resoluo 153, do Secretrio de Justia do estado, Jos Carlos Dias, ento responsvel pelos estabelecimentos penitencirios de So Paulo. Composto por intelectuais da rea do Direito e das Cincias Sociais21, o grupo tinha a misso de analisar e apresentar proposta de aperfeioamento das estatsticas penitencirias. Nucleado ao redor do Instituto de Medicina Legal e Criminologia de So Paulo IMESC, o grupo baseou sua avaliao no Documento roteiro de relatrio, elaborado em 1982 pelo Grupo de Planejamento e Controle22, e em prtica na COESPE (coordenaria dos Estabelecimentos Penitencirios do estado de So Paulo). Existia a crena que essa providncia se impe visto que se torna indispensvel colher-se informaes precisas, coerentes a bem de ter-se uma avaliao segura do movimento penitencirio sob todos os ngulos (IMESC, 1985: 01). O modelo de investigao correspondia racionalidade cientfica, ou seja, isolou-se um problema, os objetivos, as dificuldades e o contexto ocorrido e pensou-se numa metodologia que desse conta de, no caso, alterar o cenrio encontrado por meio do avano do conhecimento. Como reforo de sua posio poltica, mesmo que cientificamente informado, o grupo de trabalho contava com um fator-chave na operao do sistema de justia criminal brasileira e que, a meu ver, permitiu que suas observaes fossem assumidas no desenho de polticas pblicas. Trata-se do fato dele ter sido criado e encampado por uma autoridade tanto em termos de posio de poder quanto, principalmente, em termos de legitimidade para propor solues e mudanas, que, no universo estudado,
21 O grupo era composto por Ruy Toledo Joele (exercendo sua presidncia), Ldia Espndola, Carlos Vicari Junior, Eliana Bordini, Srgio Adorno, Dora Feiguin e Clia Melhem. Outros 23 nomes de destaque na Academia e com atuao em polticas sociais e direitos humanos foram convidados a contribuir. 22 O grupo de Planejamento e Controle estava vinculado ao Gabinete do Secretrio de Justia e produziu o Roteiro de Relatrio a partir de estudo inicial da Procuradoria Geral do Estado e de discusses com diretores dos diversos estabelecimentos penitencirios (Coespe, 1982:02).
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seriam os operadores do direito. Jos Carlos Dias tinha, naquele momento, o cargo e a legitimidade de um operador do direito e da linguagem jurdica que articula o funcionamento das instituies de justia criminal para provocar tenses e colocar novas questes em pauta. Seja como for, o ponto principal do relatrio foi propor como alteraes no roteiro de levantamento de informaes distribudo para todos os estabelecimentos penitencirios do estado, que poderiam permitir que um sistema de informaes fosse criado e, da, substitusse a produo assistemtica e desprovida de racionalidade at ento empreendida. As estatsticas, ou melhor, um sistema de informaes estatsticas foi defendido como possuidor de potencial de inovao de gesto e, por conseguinte, de otimizao de recursos existentes. Nessa linha, inmeras questes que poderiam ser, inclusive, transpostas para as demais esferas do sistema de justia criminal, foram identificadas como obstculos fluidez e utilidade das estatsticas. Para a anlise aqui proposta, mais do que pensar a utilidade, o relatrio tambm revela a mudana de postura em relao ao modelo fragmentado e descentralizado existente. Entre os problemas identificados, encontrava-se a inexistncia de manuais de preenchimento do roteiro vigente, a duplicao ou a impossibilidade de cruzamentos de variveis, a nfase no servio prestado pela instituio em detrimento da mensurao da situao da populao carcerria, as periodicidades mltiplas nas pesquisas realizadas, a demanda demasiada de informaes; a pouca utilidade de informaes solicitadas, a inexistncia de uniformidade nas fontes de informaes entre os estabelecimentos prisionais cada estabelecimento adotava um modelo diferente de formulrio para a coleta de uma mesma informao, entre outros (IMESC, 1985: 4-5). Ainda segundo o relatrio, as rotinas burocrticas estavam estruturadas rigidamente, voltadas para atender objetivos especficos e restritos, sem possibilitar a avaliao de um sistema global e inter-relacionado de estatsticas penitencirias. Para os tcnicos ouvidos pela avaliao, havia dificuldades na obteno de determinadas informaes que eram motivadas pela ligao delas com a rede interna de relaes institucionais e as rotinas burocrticas enraizadas no cotidiano dos estabelecimentos prisionais (IMESC, 1985: 6). Por ser um grupo de polticas pblicas e, portanto, com a misso de intervir no cenrio estudado, como soluo foi proposto dois quadros de indicadores sobre a rea e que dessem cobertura dos principais fenmenos: um de natureza conjuntural e outro de natureza estrutural, formados por leque de 20 indicadores que, por sua vez, seriam desdobrados em 68 variveis. Procedimentos metodolgicos e operacionais foram enunciados e um sistema de processamento eletrnico foi incentivado como forma de constituio de um sistema de estatsticas penitencirias dotado de confiabilidade e de fidedignidade, como tambm e sobretudo dotado de eficcia operacional no sentido de oferecer ao poder pblico respostas imediatas que possam atender s necessidades daqueles detentores do poder decisrio (IMESC, 1985: 14). Em resumo, o estudo estava a revelar o modus operandi das instituies ao lidar com estatsticas sobre presos e prises. O pressuposto dessa nova postura a compreenso da estatstica como ferramenta de gesto, mas, mais do que isso, como instrumento de apoderamento sobre as instituies. A dimenso gerencial comea a ser pensada para alm dos aspectos jurdicos do funcionamento do sistema de justia criminal, talvez como traduo da viso dos novos atores sociais que comeam a se preocupar com questes de justia e segurana, esferas de resistncia do segredo e do autoritarismo socialmente
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implantado (ODonnel, 1990). A reabertura poltica trazia consigo novas demandas para as instituies de justia criminal e exigia uma reflexo sobre os papis que polcia e justia possuem num Estado democrtico de direito. O discurso da transparncia comea a ganhar fora e o segredo, enquanto pressuposto formal e oficial, deixa de ser algo imediatamente passvel de ser defendido. Quadro 1
Indicadores IMESC (reproduo dos quadros I e II, contidos no ofcio 449/85) Indicadores Populao carcerria Variveis e/ou Relaes INDICADORES CONJUNTURAIS (periodicidade mensal) Capacidade/populao (nmero de celas. Capacidade populacional, populao existente, nmero de vagas, ordens de remoo: externas/internas, internas/externas). Movimento da populao carcerria (incluses e excluses por causas, e transferncias) Tipos de crimes e contravenes (presos recolhidos) Extenso da pena imposta (presos recolhidos) Antecedentes criminais (presos recolhidos) Exames de incluso Morbidade Mortalidade (por causas) Natalidade (para penitencirias femininas) Hospitalizao Solicitao de benefcios por tipos Encaminhamento para justia das solitaes feitas Atendimentos pela justia das solicitaes encaminhadas Alocao de funcionrios/total Alocao de guardas de presdios/total Alocao de funcionrios em desvio de funo/total Funcionrios em licena, afastamento, ausncias, etc. Tipos de vnculos empregatcios dos funcionrios Localizao, regime, etc.
Natureza do crime Situao processual do preso Sade
Assistncia judiciria
Recursos humanos
Caracterizao do estabelecimento Penitencirio Composio jurdico-social da populao carcerria
Idade (data de nascimento) Nacionalidade Naturalidade Procedncia Estado civil Escolaridade Religio Cor ltima ocupao (antes da priso) Tipo de crime Qualificao profissional na ocasio da liberdade Idade no primeiro delito Idade na entrada no sistema Antecedentes (primrio/reincidente) Proporo de pena cumprida
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Indicadores IMESC (reproduo dos quadros I e II, contidos no ofcio 449/85) (continuao) Indicadores Distribuio de trabalho Servios na rea de educao Variveis e/ou Relaes INDICADORES CONJUNTURAIS (periodicidade mensal) Presos ocupados por setores produtivos, segundo tempo de permanncia dos mesmos Nmero de alunos matriculados por grau nmero de interrupes por transferncia e por outros motivos (evaso, etc) Nmero de concluses Nmero de reprovaes Tipo de atividades esportivas Tipos de atividades culturais Tipos de outras atividades Incluso (exames) Acompanhamentos Servio religioso por tipo Exames de incluso, segundo diagnstico Atendimento Exames por ocasio de sada do sistema e/ou estabelecimento Exame do preso por ocasio da sada do sistema ou estabelecimento Nmero de leitos Nmero de mdicos Presos distribudos nos cursos de profissionalizao, segundo matrcula, concluso e interrupo Escolaridade dos funcionrios
Socioculturais e esportivos Servios na rea de servio social Servio religioso Servios na rea de psiquiatria Servios na rea de sade Profissionalizao Recursos humanos
Se isso foi feito e um sistema de informaes pde ser proposto, provvel que tenha sido essa iniciativa que provocou a deciso que permitiu a criao do mdulo de informaes penitencirias do Sistema de Informaes Criminais da Prodesp, em 1989. O sistema s ficou completamente operacional em 1991, mas traz muitas variveis pensadas nos quadros de indicadores e o nico que contm informaes estruturadas sobre a rea que permitem descrever detalhes sobre os criminosos presos. Todavia, se a demanda por racionalidade na produo de estatsticas foi aceita, parece que o foi no pelo esforo de padronizao e estabelecimento de linguagens controladas e sim pelo discurso da informatizao dos servios pblicos. A lgica reinante parece ser aquela contida no debate sobre tecnologias e no sobre contedos propriamente ditos. Numa analogia ao pensamento de Nisbet sobre a sociologia como uma forma de arte, pode-se pensar que a tecnologia dominou a cincia reforando-a como uma atividade codificada (Nisbet, 2000: 115) e, no nosso caso, transformou o debate sobre estatsticas pblicas na discusso sobre arquitetura e linguagens de programao de computadores. H aqui pistas sobre um processo de autonomizao da forma, ou seja, a assuno do fetiche de que a tecnologia significaria maior informao e, em conseqncia, maior transparncia, num movimento que associa controle pblico do poder modernizao tecnolgica do Estado e que no exclusivo dos setores
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responsveis pelas polticas de justia e segurana pblica, mas que ganha fora quando constatado que os campos previstos nos sistemas informatizados no so devidamente preenchidos, deixando lacunas e/ou erros que comprometem a utilizao dos sistemas para alm de finalidades cadastrais.
Poder Judicirio e Ministrio Pblico Estadual

At agora ausente do foco da discusso, seno por referncias feitas quando da produo de estatsticas oriundas dos Boletins Individuais, o Poder Judicirio conseguiu manter-se margem do debate sobre estatsticas criminais e, pelo levantamento efetuado, cuidava to somente de atender aos requisitos legais. Ele no incorporou, ao que parece, nem a dimenso de uso de informaes estatsticas para gesto. De alguma forma, os documentos disponveis que esse cenrio s surge como problema a ser pensado pela instituio em 1986, quando da regulamentao para fins estatsticos do disposto no artigo 39 da Lei Orgnica da Magistratura, de 14 de maro de 1979. Ou seja, a estatstica somente foi regulamentada 7 anos mais tarde do incio de vigncia da Lei Orgnica. O Tribunal de Justia de So Paulo possui uma rea de administrao que ficou responsvel por coletar basicamente dados sobre produtividade e volume de processos em andamento. Essa rea, chamada Grupo do Movimento Judicirio, organizou um relatrio contendo todos os provimentos, atos, regulamentos e quaisquer outras peas jurdicas e/ou legais que versassem sobre informaes estatsticas. De acordo com esse relatrio, o provimento no. 9, de 1986, em seu artigo primeiro, dizia que o magistrado de 1. Instncia do estado de So Paulo remeter, mensalmente, at o dia dez de cada ms, referentemente ao anterior, mediante o preenchimento de impressos apropriados, informaes Corregedoria Geral de Justia contendo: relao de feitos em seu poder; nmero de sentenas proferidas e registradas no livro adequado, separando-as em cveis e criminais; dados referentes ao movimento judicirio (TJ/SP, 1986). Ainda segundo o provimento nmero 9, ele entraria em vigor em primeiro de agosto daquele ano. Como ele foi publicado em 19 de junho de 1986, percebe-se que a implantao desse monitoramento aguardou o recesso judicirio de julho de cada ano. O relatrio do grupo de movimento judicirio contm, alm das disposies normativas, uma srie de memorandos nos quais juzes e funcionrios discutem os aspectos envolvidos na produo dos dados solicitados, tais como regras para contagem de prazos, diviso entre dados de natureza administrativa ou jurisdicional. Entre eles, h um despacho de um dos juzes auxiliares da Corregedoria que descreve as dificuldades no preenchimento da planilha estatstica, que em suma so praticamente as mesmas identificadas pelo grupo do IMESC quando da anlise das estatsticas penitencirias, e sugere, tal como na COESPE, a sada da informatizao. Para tanto, o Grupo de Movimento Judicirio desenhou novos formulrios que faziam uma melhor diviso das informaes e solicitava apoio de um novo ator, ou seja, do Departamento de Cincia da Computao da Universidade Estadual de Campinas UNICAMP para o desenvolvimento do programa de computao necessrio digitao, arquivamento, expedio de relatrios padro e anlise dos dados. Ao mesmo tempo em que o despacho do juiz auxiliar explicitava o apoio da UNICAMP ele pedia para que a implementao aguardasse a posse do novo Corregedor Geral, marcada para poucos meses depois, como forma de garantir sua execuo.
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Esse auxlio da UNICAMP foi justificado na sobrecarga do Setor de Informtica do Tribunal de Justia e no fato de no ter causado nus ao TJ ao ser inserido como Programa de Auxlio Comunidade da UNICAMP. Se estatsticas no eram elemento chave no discurso de gesto e estavam inseridas na discusso de controle dos atos da magistratura, feito pela Corregedoria, parece que o discurso da tecnologia teve aderncia na estrutura administrativa do Tribunal. Mas o sistema de estatsticas enfrentava resistncias internas. Assim, ao que tudo indica, se est diante de um movimento poltico de circunscrio de uma rea rbita de influncia de um grupo de poder e o despacho em referncia tem o objetivo de contornar resistncias ento existentes. Ele revela as estratgias de um dos lados nos jogos de poder pelo controle do Tribunal de Justia de So Paulo. Isso pode ser percebido no pedido de auxlio externo para viabilizar um projeto que, pelo teor do despacho, provavelmente no teria respaldo na rea de informtica responsvel (um mesmo desembargador ficou por mais de dez anos responsvel pela definio do processo de informatizao do Tribunal e sua aceitao a um projeto poderia significar a adeso ou no da mquina administrativa) e no pedido para que o Corregedor Geral autorizasse e, por conseguinte, conferisse legitimidade, negociao com o novo Corregedor que tomaria posse. A soluo para a implementao do sistema de estatstica foi pensada na chave da apropriao personalizada de um projeto institucional por um grupo. A UNICAMP, no caso, serviu como elemento de autoridade para colaborar nesse processo e cumpriu o papel de emprestar legitimidade acadmica a um projeto que no tinha por base os aspectos jurdicos do problema e almejava a soluo de questes gerenciais. O Sistema em questo foi ento desenvolvido na verdade no se configura como um sistema e sim como um software de entrada e tabulao de dados e funciona at a atualidade. Nesse perodo, o relatrio analisado indica que vrios outros memorandos foram trocados para se definir como alteraes legislativas teriam que ser monitoradas (criao do Estatuto da Criana e do Adolescente, Juizados Especiais Cveis e Criminais, entre outros). Assim, conclui-se em relao s estatsticas judicirias que elas existem quando tratam do controle de produtividade e volume. Todavia, so espordicas, na figura de estudos especiais de algum rgo ou magistrado (TACrim, 2001), quando cuidam de investigar o objeto mesmo da atuao do Judicirio, ou seja, quais so os crimes e criminosos e qual a forma que o Estado lida com eles. Por tratar-se de dados de controle, o material disponvel para o pblico extra-instituio apresenta os volumes totais de feitos por anos. Caractersticas especficas para cada uma das 161 varas criminais do estado de So Paulo23 e por tipo de ato so mais difceis de serem obtidas sob a justificativa do segredo.
23 Cunha e Outros (2005: 11-15) explica que associados ao sistema do grupo do movimento judicirio, outros procedimentos so adotados no controle da gesto do tribunal de Justia. Segundo a autora, os dados do sistema so enviados em papel uma vez por ms e, anualmente, feito um levantamento junto ao distribuidor da comarca para que seja conferido se algum juiz est julgando, por falhas no sorteio aleatrio, muitos casos repetidos de classes semelhantes (definidas pela legislao so, na verdade, categorias utilizadas para classificar os casos julgados pelo Judicirio), numa tentativa de garantir a imparcialidade e a inexistncia de vieses. No caso criminal, o parmetro o Cdigo Penal (crimes contra a pessoa, patrimnio, e alguns detalhes de cada uma dessas categorias). Nessa atividade, o TJ/SP trabalha com 1084 classes processuais, dificultando a quantificao/monitoramento de situaes especficas.
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Alm do Tribunal de Justia, no Plano estadual, o Tribunal de Alada Criminal, extinto em 2004 com a Reforma do Poder Judicirio, produzia estatsticas como subproduto da atividade de tecnologia da informao e informtica. Os dados eram de responsabilidade do Departamento de Processamento de Dados, criado em 1991 e vinculado ao Gabinete da Secretaria. Tambm nesse Tribunal, a organizao dos dados responde lgica de controle correicional de controle de feitos e produtividade, entendida como julgamento do maior nmero de processos possveis, independentemente da natureza dos casos. Os controles estatsticos fazem parte do Sistema de Processamento Judicirio como mdulo desse ltimo e esto desenvolvidos em linguagens de informtica consideradas superadas na atualidade (Cobol e Dataflex), num paradoxo entre a valorizao da informtica como instrumento de produo de dados e a defasagem tecnolgica constatada. Inclusive, esse um quadro enfrentado tambm pelo TJ/SP. No Plano Federal o Supremo Tribunal Federal STF mantm o Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio BNDPJ. Esse banco pode ser acessado pela Internet e coleta informaes sobre movimento processual (nmero de processos recebidos, distribudos, nmero de julgamentos e de acrdos publicados). Os dados so organizados por classe processual (mandados de segurana, hbeas corpus, por exemplo). Mesmo existindo desde os meados dos anos noventa, somente em 2004, pela Resoluo n. 285, do STF, o BNDPJ foi regulamentado. O Banco dever ser um instrumento de planejamento, gerncia e transparncia a fim de que possa justificar medidas de racionalizao de procedimentos e fundamentar proposies legislativas, alm de servir como fonte de pesquisa e estudos sobre o Judicirio (Cunha e Outros, 2005: 06). Percebe-se, assim, que o foco na gesto e crimes e criminosos aparecem apenas enquanto classes processuais, ou seja, como indicativos de determinados procedimentos jurdicos que pressionam a gesto do Poder Judicirio. Pelos dados existentes, o processo ocupa o lugar do fato e do indivduo na precedncia do olhar institucional. Nesse caso, a perspectiva da transparncia interage com a lgica da gesto, mas esbarra na organizao do Sistema de justia brasileiro, que desobriga os tribunais estaduais de enviarem os dados para o BNDPJ e, com isso, dilui os esforos feitos. A reforma do Poder Judicirio, de 2004, talvez consiga superar esse obstculo ao vincular as atividades do Conselho Nacional de Justia, recm-criado e com previso de instalao em julho de 2005, existncia de informaes estatsticas voltadas gesto. Por essa iniciativa, todos os nveis da justia brasileira seriam obrigados a enviar os dados solicitados. Trata-se de uma iniciativa que tem o potencial de uma revoluo poltica na forma de organizao do Poder Judicirio, pela qual, critrios e parmetros comuns de trabalho podero ser estabelecidos; regras pactuadas e informaes geradas para atender os requisitos de transparncia e controle pblico do poder, hoje no contemplados na operao cotidiana da Justia. Seria ela, talvez, uma nova maneira de contemplar o movimento de maior centralidade poltica dos Tribunais (Lima, 2002). Uma outra instituio do sistema de justia criminal mostra-se ainda mais difcil de ser analisada sob o foco das suas estatsticas produzidas nos anos 80. Trata-se do Ministrio Pblico Estadual MP. Pouco se pode falar de estatsticas criminais dos anos 80 produzidas pelo MP. Seus dados eram basicamente cadastrais e eram lanados pelo Poder Judicirio como atos processuais no sistema gerenciado pela Prodesp. No h sistema especfico ou informao peridica. O Ministrio Pblico, por meio da
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sua Corregedoria, produz informaes sobre volume e natureza das atividades dos Promotores. A produo de dados, no entanto, ganhou destaque a partir de 1997, com a criao do Sistema de Movimentao de Autos (SMA) e, como j foi dito, esteve associada lgica da modernizao tecnolgica, presente durante toda a dcada de 1980. Pelo SMA, houve a previso de campos para avaliao de volume de processos para cada promotor/vara. O problema que a pesquisa feita por artigo do cdigo penal e no existem regras de preenchimento ou obrigatoriedade de incluso de dados. O uso do SMA , em grande parte, facultativo, pois alegado que a autonomia dos promotores impede que eles sejam obrigados a fornecer informaes sobre seus atos administrativos. Assim, as nicas informaes consolidadas so aquelas derivadas do trabalho da Corregedoria.
A permanncia do segredo fazendo-se presente

Em resumo, a discusso anterior permite constatar que os requisitos democrticos de acesso, transparncia da informao e controle pblico no conseguiram na dcada de oitenta o mesmo grau de sucesso obtido junto s polcias em deslocar o segredo como elo de articulao das relaes de poderes existentes no Judicirio e no Ministrio Pblico, e que determinam a circulao de verdades sobre usos da informao e das estatsticas. Entretanto, os anos 80 provocaram, ao que tudo indica para todas as instituies do sistema de justia criminal, a assuno do fetiche da tecnologia na produo de estatsticas criminais e no debate sobre acessibilidade e produo de dados. A transparncia da informao ficou dependente da adeso das instituies a esta ou aquela plataforma tecnolgica ou, tambm, capacidade de usurios em processar dados compilados em sistemas fechados. Controle e monitoramento por parte da sociedade perdem fora para o argumento de modernizao da gesto como instrumento de garantia de direitos civis a formulao que, sem primeiro modernizar as instituies, no possvel monitorar adequadamente suas aes que porventura violem direitos. O resultado o j descrito, ou seja, um cenrio opaco de dados fragmentados e de usos privados e parciais. Em analogia, seria um cenrio de fragmentao do conhecimento, criticado por Edgar Morin (2000) por romper com a possibilidade de apreenso do todo, da complexa teia de saberes que d sentido s aes. Seria um cenrio perpassado pelos discursos jurdico e de informtica, mas com poucos elos de articulao e coordenao dos saberes tcnicos envolvidos. Seja na esfera policial, como nas demais instituies de justia criminal, a nfase na reforma das instituies via modernizao tecnolgica da gesto foi anunciada como a possibilidade de transformar a realidade sem provocar rupturas; de envolver as corporaes no esprito democrtico e profissionalizante. Como exemplo dessa lgica, ainda em 1979, foi proposto, pelo ento secretrio de segurana pblica da Bahia, Durval de Mattos Santos, um Fundo Especial de Segurana Pblica. Pela sua proposta, o fundo mostrava-se necessrio para articular o papel do governo federal, uma vez que as pastas de Segurana Pblica no recebem quaisquer recursos, direta ou indiretamente oriundos do governo Federal, mesmo em forma de emprstimos. Por isso, s nos resta esperar ajuda do governo federal, que j demonstrou uma excepcional sensibilidade [...] ao destacar, no seu projeto do III Plano Nacional de Desenvolvimento, [...] a necessidade de um apoio federal a programas
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de melhoria e ampliao de instalaes policiais e equipamentos dos estados [...] inclusive para facilitar a acelerao das atividades a cargo do poder judicirio (Santos, 1979:34). Ainda segundo essa proposta, esse Fundo se justificativa na medida em que exigem da polcia, responsvel pela ordem e pela segurana pblicas, uma modernizao tecnolgica [grifo meu] para a preveno e represso adequada das novas formas de ao anti-sociais (p. 34). Do controle social pautado por interesses ideolgicos de uma elite, tal como no Imprio e no incio da Repblica, para a profissionalizao da segurana e da justia provocada pela modernizao tecnolgica e tcnica. A crena era que tal movimento permitiria uma polcia que respeitasse os direitos civis e no retroalimentasse a espiral de violncia e impunidade existente. Nesse sentido, a relegitimao, nos termos weberianos, da burocracia entrou na pauta do dia e o pano de fundo foram as crescentes demandas por lei e ordem causadas pelo medo do crime e da violncia que crescia. Esse ser o mesmo pressuposto que permaneceu vigente nos anos 90 e culminou com a criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica, em 2000, e dos Planos Nacionais de Segurana Pblica dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da Silva. Em outras palavras, os noventa foram os anos nos quais mudanas nos aspectos tcnicos profissionais foram vistas como estratgicas para a consolidao da democracia. Todavia, como vimos, essa uma aposta que j havia sido feita e tinha sido subsumida pelo arcabouo jurdico e procedimental das instituies de justia. Ao menos na dcada de 1980, a ttica venceu a estratgia.
A dcada de 1990 e a incorporao dos requisitos democrticos

Entre os motivos para a vitria da ttica destaca-se a permanncia do que Theodomiro Dias Neto afirma como sendo a reduo de polticas de segurana ao espao da poltica criminal notadamente marcada pela interveno penal. Seria a supremacia de um ponto de vista criminalizador na interpretao dos conflitos sociais, no qual direitos civis e humanos no estavam contemplados como objeto das polticas pblicas conduzidas pelas instituies de justia criminal (Dias Neto, 2005: 114). Entretanto, sero os discursos construdos em torno da agenda de direitos humanos, formulada ao longo das dcadas de 1970 e 1980, que iro transformar o cenrio poltico-ideolgico do momento histrico e lanaro as bases para a entrada em cena dos pressupostos democrticos de transparncia e controle pblico do poder. Significa dizer que o foco estava, nos anos 70, na proteo e luta pela defesa dos direitos polticos daqueles que faziam oposio ao regime autoritrio e que eram violentamente reprimidos. Findada a ditadura, nos anos 80, os movimentos de luta pelos direitos humanos concentram suas energias na denncia e mobilizao contra a violncia policial e contra a ausncia de aes que dessem conta do crescimento das taxas de violncia criminal. Nesse perodo, o Brasil viu diminuir a capacidade do Estado em impor lei e ordem, manifestada no crescimento da criminalidade e no nmero de rebelies em presdios e nas Febem, na morosidade da justia para julgar processos criminais, entre outros indicadores (Adorno, 2003: 111). Isso sem contar nas novas configuraes do crime organizado em torno das drogas e das armas de fogo, que vrios dos estudos de Alba Zaluar (1999) cuidaram de detalhar seus processos constituintes e suas conseqncias nas formas de sociabilidade.
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Em sntese, nova realidade poltica e social, o movimento em favor dos direitos humanos passou a dirigir sua ateno para os problemas da violncia policial e da violncia urbana (Mesquita Neto: 1998: 32-33). Nesse contexto, a sociedade assume proeminncia na conformao das agendas de polticas pblicas do perodo. Destaca-se, ainda, a emergncia de temas de fronteira, nos quais violncia no campo, combate aos grupos de extermnio, superlotao carcerria, linchamentos, entre outros problemas sociais relevantes ganham visibilidade pela ao poltica de pessoas como Jos de Souza Martins, Hlio Bicudo, Paulo Srgio Pinheiro, Padre Agostinho, e de instituies como CPT, MST, CEBRAP, Comisso Justia e Paz, Comisso Teotnio Vilela, CEDEC e NEV (Singer, 2003). Novas categorias analticas pressionam o sistema de justia criminal no sentido de permitir o monitoramento de suas aes e seus impactos. No entanto, a questo aqui trabalhada se elas sero reconhecidas como fenmenos que devam ser contados24, acompanhados estatisticamente. A dcada de 1990 inicia-se, portanto, com a consolidao do deslocamento do olhar sobre crime e criminosos, iniciado nos anos 80, para os processos sociais e simblicos de construo de discursos sobre ordem, medo e violncia (Zaluar, 1984), nos quais as estatsticas criminais so apenas uma das chaves interpretativas da linguagem: a violncia urbana hoje um fenmeno muito mais amplo do que aquilo que pode ser detectado pelas estatsticas de crime ou que pode ser explicado por possveis motivaes econmicas e por falhas dos aparelhos de segurana encarregados da preveno ao crime. A vivncia cotidiana de uma situao marcada pelo aumento da criminalidade violenta constitui-se em uma experincia peculiar. Dela fazem parte o medo, uma proliferao de falas recontando casos e apontando causas, a mudana de hbitos cotidianos, a exacerbao de conflitos sociais, a adoo de medidas preventivas (Brant, 1989: 164). O foco vai mudando do Estado para a sociedade. Os estudos sobre o tema, na dcada de 90, cuidam de enfatizar mudanas na arquitetura das cidades e alteraes na paisagem e comportamento dos indivduos, provocadas pelo crescimento das taxas de criminalidade urbana (Adorno, 1994; Caldeira, 1992; Feiguin & Lima, 1995; Lima, 2002, Zaluar, 1984; 1994 e 1998). Ao mesmo tempo, cuidam de discutir os aspectos de legitimidade e reconhecimento das polcias e dos tribunais como foros adequados de medio e resoluo de conflitos sociais (Tavares dos Santos e Tirelli, 1996; Adorno, 1996; Lima, 1997). E nesse contexto que as estatsticas criminais so associadas ao debate democrtico e ganham destaque na discusso sobre a reformulao das polticas pblicas de segurana e justia. Se at ento, elas estavam no campo da reproduo
24 Num destaque para os anos 2000, levantamento produzido por mim agora em 2005 sob encomenda do Comit Internacional da Cruz Vermelha CICV cruzou bases de dados e estatsticas existentes com o objetivo de estimar o nmero das prises por conflitos agrrios no pas. A concluso a que se pde chegar, contudo, indica que se nos anos 80 novos fenmenos eram tidos como passveis de monitoramento, nos anos 2000 eles foram diludos no modo de funcionamento do sistema de justia criminal. Os nmeros disponveis no foram robustos o suficiente para uma estimativa confivel das prises motivadas por conflitos agrrios, no obstante a maior judicializao dos conflitos agrrios no Brasil ps-redemocratizao (Tavares dos Santos, 2003). O monitoramento dos conflitos agrrios mantido pela Comisso Pastoral da Terra (CPT) e, em algumas unidades da federao, pelos rgos de inteligncia policial. Todavia, tal fenmeno nunca chegou a consolidar-se como categoria de classificao estatal de ocorrncias e registros criminais. Durante o levantamento, inclusive, uma policial chegou a dizer que incluiria essas categorias nas estatsticas do seu estado e que no havia feito isso porque achava que isso no interessava a ningum.
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burocrtica de procedimentos e inquritos, com todos os usos e limitaes indicados por no poucos trabalhos (Oliven, 1980; Velho, 1980; Paixo, 1982; Coelho, 1987), as estatsticas passam a compor a agenda que visa constituir um espao civil, para utilizar uma clssica frase de Maria Clia Paoli (1981), ou seja, compor a preocupao sobre o uso de dados oficiais na descrio de situaes sociais e sobre as formas da sociedade se apoderar/apropriar dos discursos normativos que regem o funcionamento das instituies de justia criminal e, por conseguinte, contest-los. Assim, a primeira caracterstica a ser destacada na histria das estatsticas criminais nos anos 90 o envolvimento de outros atores que no os ligados ao sistema de justia criminal com a temtica: universidade, partidos polticos, organizaes da sociedade civil e mdia comearam, por exemplo, a considerar a produo de dados estatsticos sobre crime e criminosos em suas agendas polticas, ou seja, as estatsticas criminais ganharam visibilidade e comearam a ser pensadas no mais apenas na chave da produo, mas tambm na chave dos seus usurios. Por certo esses fenmenos no comearam apenas na dcada de 1990, mas foi nela que os demais atores ganharam a prerrogativa de serem considerados como usurios e com demandas legtimas s instituies. As estatsticas criminais foram incorporadas no processo de dramatizao do cotidiano, no qual a violncia traduzida pelos dados motor da produo das notcias, na perspectiva de Yves Michaud (1989). Com maior liberdade de expresso, as cobranas da mdia sobre os governos aumentaram. Algumas manchetes de jornais ilustram bem esse cenrio: 63% dos paulistanos j sofreram violncia (Folha de S. Paulo, 01/01/1998); Polcia s sabe de um tero dos crimes (Folha de S. Paulo, 02/01/1998); 9% de paulistanas sofreram ofensa sexual (Folha de S. Paulo, 03/01/1998); 63% dos paulistanos j foram vtimas de crimes (O Estado de S. Paulo, 25/01/1999); Vtima armada tem 56% mais risco de morte (Folha de S. Paulo, 19/10/1998); Dados de crimes no Brasil no serviram (O Estado de S. Paulo, 29/06/2000); H 30 anos: crimes mudaram pouco com o tempo (Folha de S. Paulo, 23/08/97); Cresce nmero de jovens vtimas da violncia (revista Siesp, 1997). Aliadas a esse quadro, instituies multilaterais comearam a cobrar o cumprimento de tratados internacionais assinados pelo Brasil. A ONU, por meio do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento), na divulgao do seu Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1999, foi enftica ao criticar o Brasil pela indisponibilidade de dados estatsticos confiveis sobre crimes e criminosos. Segundo o Relatrio, o Brasil no envia as informaes necessrias elaborao do estudo e justifica essa ausncia na desarticulao/inexistncia de um sistema nacional de estatsticas criminais. Como cada Unidade da Federao possui autonomia e competncia legal para administrar a segurana pblica em seu territrio, os dados no possuem padronizao e o envio ao Ministrio da Justia era facultativo at 2000. Em termos da poltica de segurana pblica como um todo, um dos maiores desafios postos foi, em resumo, o de aliar um sistema de justia criminal que ao mesmo tempo garantisse respeito aos direitos humanos e atendesse s demandas por maior eficincia policial25 (Adorno, 2002: 291-293). Isso num ambiente poltico
25 No mbito paulista, vale lembrar as aes do secretrio Jos Afonso da Silva, primeiro secretrio de segurana empossado, em 1995, pelo Governador Mrio Covas e que foi o responsvel pela implementao de polticas de preveno violncia policial, de policiamento comunitrio e integrao das duas polcias (civil e militar). A resistncia poltica sofrida pelo secretrio foi ampla, envolvendo setores das polcias,
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e social no qual, vale ressaltar, a estabilizao da economia iniciada no governo Itamar Franco (1992-1993) trazia a preocupao com instrumentos de ajuste fiscal e com a reestruturao do Estado, tanto em termos funcionais quanto gerenciais. Ato contnuo, durante o perodo FHC (1994-2002), o Brasil comeou a presenciar mudanas significativas no modo de gesto das polticas pblicas, em especial nas reas da sade, da educao, do meio ambiente e do consumidor. Ao que parece, tais reas ganham destaque e dinamismo democrtico ao terem mecanismos de controle criados ou sofisticados (conselhos municipais de educao, de sade, maior destaque ao trabalho do Ministrio Pblico, entre outros). Como resultado, a agenda de direitos humanos no Brasil consolidou-se nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, que tomaram boa parte da dcada de 1990, na perspectiva de que a sua implementao s seria contemplada se fossem atacadas, ttica e vigorosamente, as graves violaes de direitos econmicos, sociais e polticos. O plano macroeconmico criaria as condies para a consolidao do ambiente de respeito cidadania e acesso justia da populao brasileira. No obstante esse diagnstico, a execuo fiscal das parcelas dos oramentos pblicos voltados ao cumprimento da agenda de direitos humanos ficou muito aqum daquilo que foi inicialmente programado (Adorno 2003: 119). Alm disso, num eloqente silncio da Constituio de 1988, o aparato de segurana e justia criminal manteve-se, basicamente, com as mesmas estruturas e prticas institucionais desenhadas pelo regime militar de 1964 e herdeiras de polticas criminais pautadas no direito penal forte e absoluto. Os avanos nessa rea foram residuais e cuidaram de dar carter civil ao policiamento, retirando-o do campo da defesa nacional e das foras armadas. Os rudos no pacto federativo no foram alterados e, ao contrrio, novas situaes foram criadas com a cada vez mais presente introduo dos municpios na formulao e execuo de polticas de preveno e combate violncia (Muniz e Zacchi, 2004). Entre as permanncias, o quadro institucional manteve as estruturas e regulamentos internos, as rotinas e os procedimentos burocrticos; as categorias e as classificaes adotadas nos levantamentos estatsticos at ento produzidos26. Entretanto, uma mudana significativa toma forma, qual seja, a incorporao do sentido de necessidade de requisitos democrticos.
O primeiro plano da transparncia da informao

Voltando ao plano da produo de dados propriamente dito, em complemento s permanncias observadas, no mbito das instituies de justia criminal, no entanto, as estatsticas continuam na chave da modernizao tecnolgica e ganham o apoio de um argumento de legitimidade nascido dos seus usurios, ou seja, elas so vistas como repostas institucionais comunidade e, por isso, passveis de investimento. Em 1991, toda a competncia do Poder Executivo paulista em relao
da mdia e da opinio pblica e revela as dificuldades enfrentadas na mudana nos modos e padres de policiamento at ento vigentes e at hoje presentes nas prticas institucionais. 26 Vale lembrar, nesse caso, que as categorias adotadas desde 1978 para a classificao de ocorrncias criminais no Estado de So Paulo so as mesmas at hoje e, mesmo aps reformas legislativas importantes, como a que criminaliza o racismo, os novos crimes so adaptados s categorias existentes (no caso, classificam-se como preconceito e no campo das contravenes penais e no no dos crimes).
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rea criminal havia sido centralizada na Secretaria de Segurana Pblica. Alm da administrao das Polcias Civil e Militar, a SSP cuidava tambm dos estabelecimentos penitencirios. Documento produzido para a elaborao do Plano Pluri-Anual (PPA) daquele perodo refora essa percepo. Segundo as metas e diretrizes nele contidas, a prioridade era informatizar diversas reas da Administrao Superior da secretaria e da Sede, visando maior agilidade de informaes e melhoria do nvel de atendimento comunidade Estatsticas, ocorrncias e BOs de 1992 a 1995, previso anual de 1.354.000 BOs recebidos. O segredo e a alegao de que informaes estatsticas sobre crimes podem oferecer riscos se no forem controlados os seus usurios deixa de ser um argumento vlido por si s. Uma anotao feita por mim, em 1993, para registrar uma reunio tida com o ento comandante do Corpo de Bombeiros do Estado de So Paulo emblemtica. Nela, existe uma referncia sobre um comentrio do comandante sobre o motivo da reunio, qual seja, o de solicitar que a Fundao Seade tivesse acesso aos registros estatsticos produzidos pelo Cobom (Centro de Operaes do Corpo de Bombeiros). Por meio desses registros, ter-se-ia condies de disponibilizar nos Anurios Estatsticos um conjunto mais completo de dados sobre justia e segurana, em especial aqueles que descreveriam situaes de incndios, salvamentos e ocorrncias do Corpo de Bombeiros. O comandante foi sincero e disse algo como se vocs querem dados sobre movimento de ocorrncias, tudo bem. Hoje eu s no autorizo informaes sobre nmero de efetivo por grupamento e/ou nmero de armas de fogo que cada unidade do Corpo de Bombeiros possui. Vocs sabem que os bandidos podem usar essa informao e criar problemas para ns. A Fundao Seade continuou a publicar sistematicamente os Anurios Estatsticos e incluiu uma parte sobre Corpo de Bombeiros, retomando o padro iniciado pelas campanhas do IBGE. Dessa forma, o conjunto de informaes monitoradas na primeira metade da dcada de 1990 dizia respeito ao registro de ocorrncias por tipo e natureza do crime; dados sobre acidentes de trnsito ocorridos na Capital e nas Rodovias Estaduais, informados pela Polcia Militar; e dados da Polcia Rodoviria Federal sobre acidentes nos trechos paulistas das Rodovias Federais. Alm disso, os Anurios traziam informaes sobre o nmero de presos nos xadrezes dos distritos policiais da Capital, nas Cadeias Pblicas da Grande So Paulo e nos estabelecimentos penitencirios do estado. Nenhuma informao sobre Poder Judicirio era publicada. Novas estatsticas eram pensadas como possveis apenas mediante estudos especiais, com destaque para um levantamento sobre adolescentes infratores atendidos pelas Varas Especiais da Infncia e da Juventude durante os anos de 19881991, iniciado em 1993 e conduzido por meio de convnio entre a Fundao Seade e o Ncleo de Estudos da Violncia NEV, da Universidade de So Paulo. Esse estudo foi, posteriormente, repetido para o perodo 1993-96 e publicado pelo Ministrio da Justia (Adorno e outros, 1999). O intercmbio com o NEV foi o que viabilizou a pesquisa citada. Entretanto, no foi a primeira parceria entre as instituies. Em 1991, a Fundao Seade firmou convnio com o Ncleo para que este, com vistas realizao de uma pesquisa sobre criminalidade e produo da impunidade, se tornasse depositrio de 110 caixas de Boletins Individuais enviados pelos Distritos Policiais. Novamente, em 1994, o NEV assinou convnio para o recebimento de outras 292 caixas de BIs, agora do Poder Judicirio (Dantas, 2001). O apoio da academia procurava resguardar
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a informao disponvel da presso pelo descarte dos documentos e, num cenrio poltico de valorizao de novos atores sociais, podia ser visto como um argumento de autoridade para a manuteno dos dados. Cada uma dessas caixas comportava cerca de 1.200 boletins e, portanto, o NEV se tornou depositrio de aproximadamente 482.000 documentos, quase todos do perodo 1984-1989. Como a Fundao Seade havia interrompido em 1988 a produo de dados com base nos BIs, os convnios foram uma tentativa de resgatar-se as informaes contidas nesses documentos e, mais, dar continuidade produo dos dados. Houve um projeto para processamento dos dados, mas em razo do momento de hiperinflao e disparada de preos, os recursos da agncia financiadora, FINEP, no foram suficientes e o material teve de aguardar uma outra sada. O problema que, no obstante a preservao desse acervo, outros BIs eram enviados para a Fundao Seade e, em 2000, j estavam armazenadas outras 900 caixas, com cerca de 1 milho de boletins. Os documentos existentes eram, em sua maioria, BIs enviados pelo Poder Judicirio. Desde 1990, por algum motivo no detectado na pesquisa junto s Portarias e Decretos da SSP, os distritos policiais da Capital e da grande So Paulo no enviavam Boletins Individuais, sendo que a dcada se encerrou com apenas as delegacias de Lins, Andradina, Promisso, Getulina, Bauru, Sabino, lvares Florence, Guarant, Cafelndia, Socorro, Monte Aprazvel e Votuporanga remetendo o documento. Ao que tudo indica, aps a Portaria 36, de 1987, ltimo ato formal da polcia sobre os BIs, houve a orientao para paralisar o envio e o preenchimento do boletim. Funcionrios mais novos das polcias, quando indagados sobre a obrigatoriedade prevista no Artigo 809, nem sabem do que esse ltimo trata e nem que precisam preencher os BIs de acordo com a legislao os cartrios policiais deveriam guardar a primeira parte dos BIs., porm, segundo informaes do Diretor da Delegacia de Homicdios e Proteo Pessoa e do Diretor da 1. Seccional de So Paulo, esse ltimo responsvel pelas mais antigas delegacias do municpio, os chamados cartrios policiais descartam seus documentos a cada cinco anos. Como complemento, o Tribunal de Justia de So Paulo tentou desfazer-se de boa parte de seu acervo de informaes. Em 1997, o ento presidente do Tribunal publicou provimento determinando a destruio de processos antigos, com mais de cinco anos armazenados no Arquivo do Judicirio. O Supremo Tribunal Federal STF invalidou o provimento, mas j haviam sido incinerados vrios documentos do Poder Judicirio. Em outras palavras, os Boletins Individuais tiveram seu preenchimento descontinuado a partir da segunda metade da dcada de 1980 e, nos noventa, foram sendo destrudos tanto na esfera policial quanto na judicial. Como fonte de informaes, os Boletins perderam a capacidade de gerar estatsticas sobre crimes e criminosos. O que foi mantido permite, to somente, a anlise da forma como o Estado, em determinadas pocas e regies, lidou com a questo. Foi sob essa justificativa que a Fundao Seade iniciou o trmite legal para descartar parte do seu acervo. Antes, porm, foi encaminhado, sob a justificativa de avaliar o potencial de uso de outras fontes de dados um projeto, em 1999, para a FAPESP (Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo), no mbito do Programa de Pesquisas em Polticas Pblicas e com o apoio da SSP. Por intermdio desse projeto, a Fundao Seade obteve recursos para processar os dados do Sistema de Informaes Criminais, que rene dados cadastrais da Secretaria de Segurana Pblica, Secretaria de Administrao Penitenciria e Tribunal de Justia e gerenciado pela Prodesp. Com
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cerca de 3,5 milhes de indivduos cadastrados nesse sistema27, optou-se por uma anlise longitudinal sobre os dados ali contidos. A idia era saber caractersticas socioeconmicas e demogrficas de tais indivduos e detalhes sobre o processamento dos crimes aos quais eles eram acusados (fluxo da justia crimina e prazos mdios por tipo de crime, entre outros). Os tcnicos da Fundao sabiam que no se teria uma descrio do fluxo do sistema como um todo, mas apenas dos casos que eram alimentados no cadastro criminal e, para tanto, desenvolveram uma metodologia que contemplasse aspectos tcnicos jurdicos envolvidos no processamento de casos penais e, ainda, aspectos tecnolgicos utilizados nos sistemas em operao. Por ela, o fluxo terico de atos processuais previstos na legislao foi transformado em diagramas de bloco e considerado como parmetro do trabalho. A equipe, a partir da, reconstruiu o mximo de etapas legais previstas permitidas pelo sistema e, com isso, pde-se chegar a uma comparao entre o fluxo terico e o existente nos cadastros oficiais. O projeto foi concludo em 2003 e disponibilizado na Internet e para a SSP. Se, por um lado, o projeto levantou uma srie de questes metodolgicas sobre como as instituies de justia criminal organizam e armazenam suas informaes, sejam cadastrais ou estatsticas, e possibilitou um retrato daquilo que inserido nos sistemas de informaes existentes, por outro lado, ele assumiu o carter de projeto circunscrito e no permitiu que se estabelecesse um canal sistemtico de produo de dados. Ao que tudo indica, a contribuio desse projeto foi mais metodolgica do que na criao de mecanismos de disseminao de dados sobre o funcionamento do sistema de justia criminal paulista ou de conhecimento pormenorizado dos processos sociais e ideolgicos embutidos nessa dimenso da realidade. Ele no mudou o papel assumido pela Fundao Seade nos anos 90, na sua relao com as instituies de justia criminal, ou seja, de produtora de dados ela passou a usuria e disseminadora de estatsticas criminais geradas no mbito, em especial, do Poder Executivo. Entretanto, sua contribuio era circunscrita publicizao das informaes consideradas pertinentes e no interferiu no quadro de falta de coordenao entre os vrios produtores e usurios de estatsticas criminais. Nem as dimenses detectadas no trabalho sobre o tratamento diferenciado, em casos do mesmo tipo de delito cometido, para mulheres brancas e negras e homens brancos e negros no conseguiram alterar um cenrio de prioridades que via no monitoramento das tendncias da criminalidade a questo chave de controle da violncia. Aspectos sobre a forma como o Estado lida com indivduos acusados de serem criminosos aparentemente no lograram legitimidade para serem incorporados na agenda de produo de dados, exceo feita aos casos de mortes causadas por violncia policial, que comearam a ser contadas em 1995, a partir da iniciava da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo em aprovar e promulgar a Lei 9.155/95. O debate sobre a transparncia e a discusso sobre os pressupostos ideolgicos e polticos por detrs das estatsticas disponveis estava focado na Secretaria de Segurana Pblica. Mdia e opinio pblica preocupavam-se com a dimenso crime e os dados
27 Por uma deciso comercial da Prodesp, quando da criao do sistema em 1974, os vrios sistemas ligados rea de segurana pblica e justia criminal foram interligados. Mesmo estando vinculados a diferentes clientes, os subsistemas estavam sob uma mesma plataforma tecnolgica, no caso um computador de grande porte, e, desta forma, foi possvel reconstituir a trajetria dos indivduos pelo interior do sistema de justia criminal.
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eram esquadrinhados na tentativa de monitorar possveis manipulaes. Relatrio interno de gesto28 elaborado quando da troca de funcionrios na Coordenadoria de Anlise e Planejamento, em 2002, revela como essa preocupao teve impacto na SSP e quais os desdobramentos derivados. Segundo esse relatrio, So Paulo o estado brasileiro com maior tradio na divulgao de nmeros na rea da segurana pblica. A Secretaria de Segurana Pblica no Dirio Oficial, desde 1995, nmeros de ocorrncias policiais registradas e outros indicadores. Tambm esto no Dirio Oficial do Estado o nmero de pessoas mortas por policiais e o nmero de policiais mortos. Esta poltica irreversvel de transparncia da essncia de um Estado democrtico, mas pode gerar por vezes algum nus [...] Graas ao seu potencial econmico ele reproduz de maneira intensa muitos dos conflitos presentes na sociedade brasileira e acaba antecipando tendncias, sejam elas positivas ou no. Uma destas tendncias a transparncia absoluta do movimento da criminalidade [...] So Paulo o nico estado da Federao que obrigado por lei a publicar em seu dirio oficial os dados sobre crimes e sobre a atuao da polcia em seu combate Isto tem dois tipos diferentes de impacto. Um primeiro, [...] coloca a questo do crime na ordem do dia e provoca amplas discusses na sociedade paulista [...]. No entanto, um segundo impacto dessa poltica de transparncia o que [...] por ser dos poucos estados a disponibilizar freqentemente estatsticas sobre criminalidade, So Paulo visto como um local em demasia violento e perigoso. Estas imagens correspondem, at certo ponto, realidade, mas tambm certo que o exacerbamento do medo e da insegurana provocado pela disseminao freqente dessas imagens produzem srios obstculos implantao de polticas de mdio e longo prazo de reduo da criminalidade29 (Bordini, 2002). O trecho acima indica que os usurios dos dados no mais se resumiam s prprias instituies, na lgica da gesto burocrtica do sistema, mas que haviam se ampliado e suas demandas tinham que ser levadas em considerao. O sigilo, o segredo, no aparecia publicamente como questo nesse momento. Nesse sentido, pode-se localizar que o pontap inicial desse processo est em 1995, quando o ento deputado Eli Piet, aps presidir uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre o jogo do bicho, em 1994, e se interessar pelo tema da segurana pblica, props um projeto de lei que obrigasse a Secretaria de Segurana Pblica a publicar trimestralmente estatsticas sobre crimes e aes da polcia. Com aprovao do projeto
28 O relatrio foi redigido pela estatstica Eliana Bordini que, ao deixar a SSP e retornar Fundao Seade, sua instituio de origem, produziu um levantamento das prticas adotadas durante sua gesto como responsvel pelos dados da CAP. Agora em 2005, a SSP disponibilizou em seu stio de Internet www.seguranca.sp.gov. br um Manual de Uso de Estatsticas que contm, em boa medida, o mesmo teor do relatrio interno de gesto entregue em 2002. Vale considerar, entretanto, que ambos os documentos podem ser vistos como reforo de polticas construdas em torno de discursos de verdade sobre a necessidade de estatsticas, ou seja, polticas que vem na produo de estatsticas um modo de colaborar na transformao do sistema de justia criminal e que vo fazer o mximo para garantir que a abordagem do controle pblico do Poder seja a determinante da existncia dos dados. No se pode desconsiderar, contudo, que tais polticas so contrapostas aos mecanismos tradicionais de gesto burocrticas das informaes e reproduo do segredo e a prpria existncia dos documentos j em algo que si merece destaque. 29 A preocupao em explicitar a possibilidade dos dados, aps o investimento feito nos mecanismos de coleta e consistncia, apresentarem tendncias significativas de crescimento em razo da maior cobertura e qualidade da informao, revela, no obstante, que o discurso poltico de defesa das aes governamentais pautadas na transparncia dava o tom do debate sobre estatsticas policiais naquele momento.
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e sua transformao na Lei 9155/9530, a Secretaria teve de se repensar e, novamente, o relatrio de gesto citado indica como foi a incorporao dessa nova obrigao legal no cotidiano da SSP. A proposta era obrigar a SSP a dispor de dados que permitissem o monitoramento das tendncias da criminalidade e dos nmeros de mortos em aes policiais, como forma de evitar a violncia policial. Nenhuma referncia foi feita produo de estatsticas sobre caractersticas dos criminosos ou aos aspectos afeitos s demais instituies do sistema de justia criminal (ministrio pblico, judicirio e sistema carcerrio). O objetivo era monitorar a ao policial.
Lei n 9.155, de 15 de maio de 1995 Dispe sobre a obrigatoriedade da publicao trimestral das informaes que especifica. O GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO: Fao saber que a Assemblia Legislativa decreta e eu promulgo, nos termos do 7 do artigo 28 da Constituio do Estado, a seguinte lei: Artigo 1 A Secretaria da Segurana Pblica publicar, trimestralmente, no Dirio Oficial do Estado, os seguintes dados referentes atuao das polcias estaduais, discriminando Capital, Grande So Paulo e Interior. I nmero de ocorrncias registradas pelas polcias Militar e Civil, por tipos de delitos; II nmero de Boletins de Ocorrncia registrados e nmero de Inquritos Policiais Instaurados pela polcia Civil; III nmero de civis mortos em confronto com policiais militares e policiais civis; IV nmero de civis feridos em confronto com policiais militares e policiais civis; V nmero de policiais, civis e militares, mortos em servio; VI nmero de policiais civis e militares, feridos em servio; VII nmero de prises efetuadas pela Polcia Civil e Polcia Militar; VIII nmero de homicdios dolosos, homicdios culposos, tentativas de homicdio, leses corporais, latrocnios, estupros, seqestros, trfico de entorpecentes, roubos, discriminando de veculos e outros e furtos, discriminando de veculos e outros; e IX nmero de armas apreendidas pelas polcias. Artigo 2 Os dados referentes ao trimestre encerrado devem ser publicados no Dirio Oficial do Estado, no mximo em 30 (trinta) dias aps seu trmino. Artigo 3 As despesas decorrentes da execuo desta lei correro conta de dotaes oramentrias prprias da Secretaria de Estado da Segurana Pblica. Artigo 4 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao.
Voltando ao relatrio de gesto, ele argumenta que a SSP fez esforos no sentido de padronizar metodologias de produo de dados e de incorporar a perspectiva sistmica de tratamento integrado de dados, inclusive com apoio de ferramentas de geoprocessamento. Em outras palavras, a modernizao da produo de estatsticas tambm era justificada na necessidade de diminuir o peso da estrutura burocrtica em
30 Com visto nas experincias internacionais analisadas neste texto, o envolvimento dos Parlamentos e rgos legislativos na discusso sobre a constituio de mecanismos de transparncia da informao e controle pblico do Poder determinante no sentido das polticas pblicas na rea de justia criminal e segurana. A lei 9.155/95 tambm tributria deste movimento.
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relao atividade fim das polcias. Para tanto, o texto enftico ao diagnosticar o elevado nvel de precarizao das condies de trabalho na produo das estatsticas criminais e, ainda, o total atraso tecnolgico e, mesmo, metodolgico da coordenadoria de anlise e planejamento, responsvel por essa atividade (Bordini, 2002). Como exemplo, um levantamento inicial das fontes de coleta de dados no mbito da Polcia Civil da Capital apontou para a existncia de 25 formulrios preenchidos pelas unidades policiais, sendo 7 dirios e 14 mensais, os demais, semanais ou quinzenais31. Num primeiro momento, pode ser constatado que 9 formulrios no eram utilizados pelos rgos que os recebiam e a produo desses foi suspensa. Em relao aos demais formulrios, observou-se que muitos deles coletavam os mesmos dados em momentos e rgos diferentes, o que gerava uma diversidade de nmeros relativos mesma informao. No existiam critrios para o preenchimento desses documentos, dificultando a compreenso dos seus significados e impedindo o entendimento da divergncia entre os valores registrados (Bordini, 2002). Quadro 2
Reproduo Parcial do Quadro: Relao de todas as estatsticas realizadas no mbito da sexta seccional Periodicidade Mensal Descrio 10 (dez) itens 4 (quatro) itens Armas apreendidas pela polcia Civil Coeficiente de produo de IPs Coeficiente de produo de TCs Flagrante e TC1s Ref, jogo do bicho Flagrantes por delito Modelo 8 Movimento estatstico Ocorrncias com vtimas (menores) Qtde Bos/Tcs com ou sem particip. da PM Resoluo 150 TCs elaborados Resoluo 168 (policiais civis feridos ou mortos) Estatstica quinzenal de presos Estatstica semanal de presos Nmero de flagrantes Nmero de homicdio final de semana (c/ prov. Motivos. Ant. de vtimas, etc) Bos para CAP Estatstica de grupo resoluo 202 Estatstica quadro dirio (via FAX) Grade de presos Homicdio/latrocnio (no ocorrncias/vtimas) Resenha Estatstica das 24 horas Roubo em coletivo
Quinzenal Semanal
Dirio
Obs: transcrito conforme do original, incluindo as abreviaturas.
31 A Relao da Sexta Delegacia Seccional de Polcia, Santo Amaro, indicou a existncia de 26 levantamentos estatsticos. O levantamento extra pode, conforme relatos do diretor da Seccional poca, significar que cada diretor de seccional ou de departamento pode solicitar dados extras queles enviados para a SSP e, por conseguinte, onerar ainda mais o trabalho de produo de dados (So Paulo, 1999).
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Ainda segundo o relatrio de gesto, as estatsticas policiais produzidas pela CAP, para os municpios do estado, tinham por base a Resoluo 202/93, que determinava que os dados deveriam ser encaminhados CAP, segundo a periodicidade estabelecida, por meio de Telex ou Fax. Para a Regio Metropolitana de So Paulo eram digitados e tabulados; para o interior do estado, eram tabulados parcialmente mo e digitados os totais anuais. A partir de 1999, os dados mensais passaram a ser digitados e o total anual gerado de forma automtica. Entretanto, o texto em referncia afirma que sempre se questionou a fidedignidade desses dados, pois sua coleta era feita num prazo muito curto e, portanto, sem o tempo necessrio a sua verificao, e por no existir manual de instruo que definisse critrios de classificao nicos e claros para balizar a produo de informaes (Bordini, 2002). Neste sentido pode-se perceber divergncias de interpretao da Resoluo entre as unidades que produziam as informaes. Para atender Lei 9.155/95 utilizava-se a Resoluo 150/95, elaborada pelo Ncleo de Anlise de Dados do Departamento de Anlise e Planejamento DAP da Polcia Civil (antigo CAD e fonte dos dados da Fundao Seade) e encaminhada mensalmente apenas com as totalizaes por departamento. Ao trmino do trimestre, o DAP enviava a somatria dos meses correspondentes e a CAP incumbia-se de providenciar a publicao no Dirio Oficial do Estado. O DAP, no entanto, aps enviar os totais para a CAP, iniciava a tabulao dos dados por distrito e, desde 1997, produzia estatsticas para todos os municpios do estado. At ento, somente informaes da Regio Metropolitana eram tabuladas. Os dados completos levavam cerca de trs meses aps a data de referncia para ficarem prontos e, portanto, cada ano s era fechado, em termos de suas estatsticas sobre ocorrncias policiais em maro ou, mesmo, abril do ano seguinte. A Secretaria da Segurana Pblica, declarando o objetivo de racionalizar os procedimentos adotados e melhorar a qualidade das estatsticas, criou o Sistema Estadual de Coleta de Estatsticas Criminais pela Res SSP-160 de 08/05/2001. Este sistema tenta especificar com maior preciso as estatsticas de ocorrncias criminais registradas e tenta uniformizar o fluxo de dados coletados. Aproveitando a interligao dos distritos policiais numa rede Intranet, da Polcia Civil, foi possvel que cada unidade policial encarregada de atividade de polcia judiciria preenchesse mensalmente suas informaes diretamente no sistema. Para tanto, foi disponibilizado na pgina intranet da Polcia Civil um Manual de Orientao para Coleta de Dados, com o intuito de padronizar o contedo das informaes previstas, e, em junho de 2001, foi realizado o programa de treinamento para a utilizao do sistema em todos os Departamentos da Polcia Civil do estado (Bordini, 2002). A Secretaria estava preocupada com reconstruir sries histricas e evitar comparaes entre metodologias diferentes. A resoluo que criou este Sistema de Coleta previu a insero de dados com efeito retroativo, para fins de coleta dos dados, a partir de 1 de janeiro de 2001, pois, segundo seu texto, a nova metodologia permitiu que as informaes pudessem ser disponibilizadas no formato atual e com a melhoria da qualidade da informao, que foi o principal objetivo dessa reformulao no sistema de coleta de dados. Sob a justificativa da necessidade de classificar-se em separado as ocorrncias de homicdio doloso e tentativa de homicdio ocorridas no interior de estabelecimento prisional para fins de diagnstico do problema e planejamento de polticas preventivas, foi publicada a Resoluo 462/01, de 28 de
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dezembro de 2001, determinando que fosse includos itens relativos a esses tpicos no Sistema Estadual de Coleta de Estatsticas Criminais a partir de janeiro de 2002. A reorganizao dos dados da Secretaria de Segurana provoca a Resoluo 161/01, que redefine o atendimento Lei 9.155/95. Segundo esta Resoluo, as informaes mencionadas no artigo 1, incisos I, II, VII, VIII e IX da Lei 9155/95 tero por base os dados coletados nos termos da Resoluo SSP. 160/01 e as informaes mencionadas no artigo 1, incisos III, IV, V e VI da Lei 9155/95 tero por base os dados coletados nos termos da Resoluo 516/00. Alm disso, a Resoluo 161/01 revoga a Resoluo150/95. E, finalmente, para contemplar seus levantamentos com os dados da Polcia Militar, a CAP utilizava a Resoluo 168/98, que disciplinava a coleta, tabulao e divulgao das informaes relativas s ocorrncias envolvendo policiais civis e militares no estado de So Paulo. Em 15 de dezembro de 2000 editou-se uma nova Resoluo 516/00, complementada pela Resoluo 213/01, de 5 de junho de 2001, para a coleta de dados a partir de janeiro de 2001. As alteraes previstas nas novas resolues tiveram como objetivos especificar com maior preciso, clareza e transparncia as estatsticas de ocorrncias envolvendo policiais (em especial as mortes registradas) e adequar as informaes s alteraes estruturais da Polcia Militar e Polcia Civil introduzidas pelo Decreto Estadual n 44.447 de 24 de novembro de 1999, republicado em 31 de dezembro de 1999, e pelo Decreto Estadual n 44.448 de 24 de novembro de 1999, que mudavam as reas territoriais dos distritos e batalhes existentes. A CAP, ao longo de 1999, tinha como um dos seus projetos prioritrios a integrao de reas territoriais das unidades das duas polcias. At ento, a Polcia Civil trabalhava com base numa diviso de jurisdio de seus distritos completamente incompatvel com aquela adotada pela Polcia Militar nos seus batalhes e companhias. Os decretos publicados no final do ano, portanto, significaram o incio prtico da integrao de aes e vieram acompanhados de reunies de planejamento do Secretrio de Segurana com os delegados e comandantes reunidos num mesmo espao. Aes eram planejadas de forma conjunta e, para tanto, foram estabelecidas metas de atuao e desempenho com base nas estatsticas produzidas32. Com um novo modelo de produo de estatsticas desenhado e com questes tcnicas e metodolgicas circunscritas e delineadas, a CAP acreditava que podia, agora, aproveitar os dados existentes para, alm de fixar metas de atuao, constituir grupos de anlise criminal, responsveis por monitorar os fenmenos criminais e, por meio de cruzamentos de informaes operacionais, socioeconmicas, demogrficas e espaciais, elementos de planejamento e otimizao de aes pudessem ser incentivados. O trabalho dos analistas seria, numa verso modernizada, o mesmo que o feito nos
32 Este trabalho quase que simultneo ao desenvolvido no Rio de Janeiro e que criou as reas Integradas de Segurana Pblicas e implantou no centro daquela cidade, em abril de 1999, a primeira Delegacia Legal, projeto de reformulao completa do funcionamento de um distrito policial. Percebe-se, assim, que o final dos anos 1990 marcado pelo uso das estatsticas no desenho, integrao e definio de metas de polticas e aes policiais. Inclusive, ser no final dos noventa que numa parceria entre a ento coordenadora de segurana do estado do Rio de Janeiro, Jacqueline de Oliveira Muniz, e o Professor Michel Misse, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, um projeto de recuperao de cerca 40 anos de sries histricas de estatsticas policiais daquele estado pde ser efetivamente levado a cabo e os dados disponibilizados no stio de Internet da UFRJ.
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oitenta e avaliava a dinmica criminal de acordo com os seus pontos principais de incidncia. A fonte de dados primrios, por conseguinte, teria que ser as ocorrncias policiais que, desde 1995, eram compostas pela soma dos Boletins de Ocorrncia e dos Termos Circunstanciados TC, criados pela Lei 9099/95 (Lei sobre os Juizados Especiais Cvel e Criminal). Assim, na produo de estatsticas, as anlises de srie histrica deveriam ser feitas por meio da soma do nmero total dos dois registros. Do contrrio, vieses seriam detectados e poderiam ser falsamente lidos com diminuio dos registros policiais, como a mdia chegou a noticiar no perodo. Apontando uma srie de problemas na produo de dados para anlise criminal, o relatrio de gesto citado afirma outro trabalho desenvolvido pela CAP consistia na produo de informaes elaboradas a partir das cpias dos BOs que eram encaminhadas diariamente CAP pelos distritos policiais da Capital, no entanto, alguns problemas podiam ser observados, como por exemplo, era freqente a falta de BOs, no sendo obtido o total do universo, apenas a natureza da ocorrncia era codificada, muitas vezes com graves erros de interpretao, alm disso, eram digitados e explorados apenas os boletins relativos as reas consideradas como pontos negros, assim, eram produzidas algumas informaes mais detalhadas para essas reas. Os estudos de incidncia criminal ficavam prontos depois de alguns meses do fato criminal ter ocorrido e, portanto, sendo de pouca utilidade para as polcias (Bordini, 2002). Essa situao foi uma das justificativas para uma ao-chave na reestruturao da segurana pblica de So Paulo e, como o prprio texto reconheceu, provocou uma inflexo na forma de abordar o problema da segurana pblica. Tratou-se da compatibilizao das reas dos distritos policiais e das companhias da PM com vistas integrao gerencial e operacional de aes. At ento, distritos policiais da Polcia Civil e companhias e batalhes da Polcia Militar atuavam cada um numa rea de jurisdio, sem integrao de dados, comunicaes e/ou planejamento. Com base nessa iniciativa, duas outras foram disparadas: a reformulao de todo o processo de captao33 e produo de informaes georreferenciadas, culminando na adoo do Infocrim, sistema de georreferenciamento e anlise espacial dos registros policiais, como plataforma de planejamento e a criao do Centro de Anlise Criminal. O Infocrim foi desenvolvido com base num projeto intitulado estatstica mapeada e elaborado por tcnicos da Gerncia de Negcios de Segurana Pblica da Prodesp. Esse projeto inicial foi incorporado na Secretaria de Segurana Pblica a partir da iniciativa da Chefia de Gabinete da Secretaria, em 1999, ao criar o GTI (Grupo de Tecnologia da Informao) para repensar a modernizao tecnolgica de toda a pasta a chave da modernizao tecnolgica volta a determinar os rumos dos contedos dos dados. Aps uma avaliao preliminar, o GTI optou por adotar a filosofia do estatstica mapeada, ou seja, o georreferenciamento de registros, e desenvolver um novo sistema, adaptado para Internet e com recursos que o primeiro no dispunha. Somente depois de sua verso beta (teste) ficar pronta que a CAP assumiu a responsabilidade pelo gerenciamento do Infocrim e o utilizou na redefinio do seu papel na estrutura organizacional e poltica da segurana pblica
33 Estudo da Fundap/SP, realizado sob encomenda da SSP para revisar o fluxo burocrtico dos Distritos Policiais com vistas a sua informatizao, identificou 48 tipos de livros de registros de procedimentos burocrticos nos quais os policiais deveriam anotar seus atos administrativos e operacionais.
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do estado3493. Destaca-se, nesse momento, as reunies dos dirigentes das duas polcias e da SSP para a fixao de metas de atuao que comearam a ser realizadas na sede da secretaria e que deveriam ser replicadas para os demais nveis de comando. Com base nas estatsticas do Infocrim e de outras informaes da CAP, a SSP procurava manter controle das atividades de policiamento. Isso gerou tenses sobre duas formas de trabalho e significou uma nova varivel com a qual as polcias deveriam lidar em termos de gesto e padro de policiamento. Como resultado, teve-se a j citada maior aderncia ao uso de dados do Infocrim por parte da PM35 e uma pulverizao de modelos de atuao na polcia civil36. Uma outra iniciativa desse grupo, GTI, foi a implantao do Planto Eletrnico, ou seja, criao de um espao no Portal de Internet da SSP para que a populao relatasse a ocorrncia de furtos, perdas e desaparecimento de pessoas e documentos e outros fatos considerados de menor potencial ofensivo. Atravs do Planto, a proposta era que casos que no seriam notificados chegassem ao conhecimento das autoridades. Em relao s estatsticas, foi desenvolvido um mecanismo para conferir se a ocorrncia tinha sido registrada no formato tradicional e, do contrrio, seria computada nos acompanhamentos realizados. No mbito da CAP, a partir de 2000, o envio de BOs foi suspenso, uma vez que o Infocrim permitia a consulta aos BOs elaborados na Capital. Por esse sistema, a captao das informaes feita diretamente dos boletins de todos os distritos da Capital por meio de um mecanismo on-line e armazenadas num computador da Prodesp. Essa, por sua vez, automaticamente processa e georreferencia os registros segundo o local da ocorrncia e alimenta um novo sistema de estatstica, completamente informatizado, que permite uma explorao detalhada de qualquer regio da cidade. Neste sentido, o Infocrim utiliza o local exato onde o fato ocorreu para possibilitar preciso quanto s reas de maior incidncia e alia a base de dados de ocorrncias policiais a outras bases de informaes scio-econmicas e urbansticas consideradas adequadas para a compreenso dos crimes.
34 Em paralelo ao projeto da Prodesp, que deu origem ao Infocrim, a CAP desenvolveu, durante os anos de 1998 e 1999, um projeto piloto de criao de um banco de dados de modus operandi de crimes e criminosos. Sob coordenao do Cel da Reserva Fontes, ento alocado na CAP, um grupo de policiais e auxiliares localizados no Comando de Policiamento responsvel pela regio Oeste da cidade de So Paulo transcrevia informaes dos Boletins de Ocorrncia para um software comercial de armazenamento de dados (Clipper) e, com base nos contedos gerados, elaboravam estudos e cenrios sobre incidncia de crimes e perfis de criminosos. A experincia acumulada foi aproveitada, segundo os relatos dos envolvidos, no desenho de iniciativas voltadas anlise criminal, que simultaneamente incorporavam as ferramentas desenvolvidas para o Infocrim. Aps sua passagem para a reserva, o Cel Fontes foi contratado pela Fundao Atech, que desenvolveu e tem oferecido para vrias Unidades da Federao um sistema com as mesmas funcionalidades do Infocrim chamado Infopol. Mais do que a tecnologia um modo de tratamento de informaes ganhava corpo e espao no debate sobre segurana pblica no Brasil. Ser esse modo, inclusive, que dar impulso, em 2003, ao TerraCrime, do Ministrio da Justia. 35 Ver nota 69. 36 Levantamento realizado agora em 2005 junto aos rgos da Polcia Civil revelou que os rgos que tm caractersticas de administrao da corporao tendem a aproveitar os acervos de estatsticas existentes no planejamento de suas atividades. Entretanto, no mbito operacional, somente alguns departamentos usam os dados disponveis, no obstante todos os produzirem. rgos como DENARC (Narcticos), DIPOL (Intelignica) e DEIC (Investigaes Gerais e Patrimnio) produzem estatsticas sobre natureza e modus operandi de crimes e criminosos, mas sob o argumento do sigilo no divulgam o que contado/quantificado.
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Outra iniciativa importante foi a criao do Centro de Controle de Qualidade de Boletins de Ocorrncia, vinculado CAP. Em agosto de 2000, o Centro produziu o Manual para a Correta Utilizao do Programa IDP (Programa implantado nos Distritos Policiais para a elaborao de Boletins de Ocorrncia e Termos Circunstanciados) com o objetivo de incentivar maior qualidade s informaes geradas pelo Sistema e foi realizado um Programa de Treinamento para os usurios do Sistema em toda a Capital com a distribuio do referido manual37. Alm disso, o Centro procedia a auditoria diria de 10% das ocorrncias registradas na Capital, gerando, automaticamente, por meio do Sistema Infocrim, boletins de avaliao que indicam os percentuais de preenchimentos incorretos encontrados em cada unidade policial e para cada policial responsvel pela elaborao do Boletim de Ocorrncia. Esses percentuais so calculados, ainda, para cada parte que compe o Boletim e a proposta era utilizar essas informaes como insumo para o desenho de cursos de capacitao profissional nas Academias de polcia. A partir de 2000, as informaes publicadas trimestralmente no Dirio Oficial do Estado esto disponveis na pgina da Internet da Secretaria de Segurana. possvel a consulta desde o 3 trimestre de 1995, quando a Lei 9155/95 passou a vigorar, para todos os itens previstos relativos a rea da Capital, regio Metropolitana de So Paulo, Interior e total do estado de So Paulo. Em janeiro de 2002 foi disponibilizada uma srie histrica de dados em nvel de municpios de 1999 a 2000 para os principais indicadores de criminalidade. Para os anos de 2000 e 2001 as mesmas informaes esto disponveis mensalmente, permitindo a comparao do perodo em relao ao ano anterior. Por fim, a reestruturao de todo o processo de produo de dados havia sido iniciada e, em vrias situaes, implementada. Todavia, era necessrio investir na relegitimao das informaes produzidas, ou seja, de nada adiantava dispor de melhores mecanismos de coleta de dados se a populao entenderia o previsvel aumento do volume de ocorrncias melhores mecanismos de coleta tendem a aumentar as chances de casos antes no contemplados serem computados sem, necessariamente, significarem aumento da criminalidade. Era necessrio contar com o comprometimento e atestado de boa-f que somente, segundo a SSP, os usurios qualificados poderiam dar38. Assim foi constitudo o Conselho de Acompanhamento de Estatsticas Policiais (CAEP), rgo colegiado, de carter consultivo e opinativo, dotado de autonomia poltica para o desempenho das seguintes atribuies de conhecer e acompanhar os procedimentos metodolgicos e operacionais relativos ao registro, ao processamento, anlise e divulgao de estatsticas policiais e indicadores de violncia, produzidos
37 So Paulo mudou, em 2004, o sistema de entrada de dados nos distritos policiais da Capital. Desde o ano passado, o sistema Registro Digital de Ocorrncia RDO. O objetivo desta alterao foi modernizar os mecanismos de coleta de informaes e permitir que os dados alimentassem sistemas como o Infocrim de maneira mais rpida e segura. Destaca-se, no entanto, que a responsabilidade por esse projeto est a cargo do Departamento de Inteligncia Policial DIPOL, fato que demonstra como a informao ainda encontra-se no plano da estratgia que muito se baseia no segredo na arte de governar. 38 A opo por restringir o perodo de anlise at a dcada de 1990, impede que desdobramentos recentes sejam analisados em profundidade, mas vlido ressaltar que desde 2003 a SSP contratou consultores especializados para desenvolver novas tecnologias informacionais a partir do Infocrim e constituir o Sistema de Alocao de Recursos Operacionais e de Monitoramento do Crime, retomando a discusso sobre o estabelecimento de metas de atuao policial, interrompida na mudana dos dirigentes da SSP em 2001. Todavia, as polcias ainda no incorporaram a metodologia e a tecnologia desenvolvidas no cotidiano operacional de suas atividades.
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no mbito da Secretaria da Segurana Pblica; debater e sugerir ao Secretrio de Segurana Pblica aperfeioamentos nos mencionados procedimentos, com vistas a garantir a preciso, a fidedignidade e a transparncia dos registros administrativos e demais informaes produzidas no mbito da Secretaria da Segurana Pblica; solicitar Secretaria da Segurana Pblica, sempre que julgar necessrio, esclarecimentos acerca de quaisquer dos procedimentos mencionados; examinar documentos e relatrios relacionados s rotinas de trabalho, especialmente aqueles produzidos por instituio eventualmente contratada pela Secretaria de Segurana Pblica para a avaliao dos procedimentos adotados na produo de dados estatsticos; manifestar-se acerca dos procedimentos mencionados no item I anualmente, ou quando solicitado a faz-lo pelo Secretrio, sempre por meio de relatrio de acesso pblico, aprovado por maioria de seus membros. Para o Conselho foram nomeados representantes da Fundao Seade, do Ncleo de Estudos da Violncia, do Instituto So Paulo contra a Violncia, Instituto Sou da Paz, representantes da mdia. Entretanto, na mesma poca da sua nomeao, houve a troca do secretrio de segurana e o novo responsvel pela pasta no convocou nenhuma reunio do referido Conselho e, por isso, ele continua existindo apenas formalmente39. Ao ser indagado sobre o Conselho, o secretrio e os demais dirigentes afirmavam que ele podia se reunir quando desejasse e que no havia tomado a iniciativa da sua extino, num exemplo das prticas que motivaram muitos dos levantamentos estatsticos existentes e cujos objetivos perdem-se na reproduo de verdades estabelecidas sem que sejam discutidos maiores reflexos na forma de funcionamento do sistema de justia criminal. Aqui, estamos no terreno em que Rosa Fischer debate a redefinio conceitual das formas de poder e dos mecanismos que o legitimam. Para essa autora, nesse territrio que podemos compreender as relaes entre poder e cultura organizacional, uma vez que o carter do poder passa a ser estritamente relacional, ramificado por meio de formas regionais e locais que se materializam nas prticas organizacionais cotidianas, ultrapassando os limites dos regulamentos, das normas e das prprias regras do direito constitudo. Este poder capilar est inserido no prprio corpo da organizao e se exercita atravs de prticas de coero disciplinar que garantem a coeso, mediante as relaes de pessoas e do poder, isto , as resistncias s intervenes, aes e decises, ocorrem no interior dessas redes mltiplas de relaes de foras (Fischer, 1996: 71). Diante do exposto, percebe-se que os anos 90 foram marcados por um movimento de apoderamento da perspectiva dos usurios externos s instituies policiais e
39 Um outro exemplo, esse mais recente, de no incorporao do uso de estatsticas criminais no desenho das polticas e aes das instituies de justia criminal e segurana pblica e, ao mesmo tempo, de discursos que valorizam a produo dos dados o Sistema Nacional de Estatsticas, que, iniciado em 2003, e sob a justificativa do respeito aos ritos administrativos legais, vem sendo desenvolvido em paralelo execuo da poltica estabelecida pelo governo Lula. Como exemplo, o mapa de ocorrncias policiais do Brasil, que incorpora metodologia com o objetivo de mensurar avanos na dinmica do movimento do registro de ocorrncias policiais (Peixoto, B.; Lima, R.; Durante, M., 2004) e produzido com os dados do sistema nacional, s foi divulgado aps o primeiro turno das eleies municipais de 2004, mesmo estando pronto desde fevereiro desse mesmo ano. No dia da divulgao nenhum dos dirigentes principais estava no Ministrio para comentar os resultados e refletir sobre a pertinncia das polticas at agora implementadas. Nenhuma das informaes coletadas foi sequer discutida e, ao que tudo indica, em nada mudaram a rotina das atividades administrativas da SENASP ou do MJ.
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prisionais na produo de dados apenas sobre crimes. O discurso de direitos humanos conseguiu deslocar o segredo de sua posio institucional e a transparncia enquanto requisito da democracia assume destaque nas polticas de segurana pblica no campo do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, no entanto, o quadro ainda , em 2005, o de no incorporao da transparncia e do controle pblico do poder4099. A produo de estatsticas criminais foi beneficiada com os recursos tecnolgicos existentes, com nfase nas ferramentas de geoprocessamento, e tentou alterar o quadro de relaes de poderes das instituies de justia criminal. Todavia, num paradoxo da democracia, parece que o deslocamento do eixo de legitimao das estatsticas dos produtores para os usurios provocou, de um lado, um grau elevado de transparncia organizacional, obrigando-as a discutir aspectos de planejamento e gesto no mais na chave do segredo41. Por outro lado, a multiplicidade de atores e interesses envolvidos, questes metodolgicas e/ou tecnolgicas, nveis diferenciados de acesso e conhecimento dos procedimentos legais e organizacionais, entre outros fatores, acaba gerando a opacidade advinda do excesso de exposio. O tempo dos produtores se ope ao dos usurios. No h centros de clculo legitimados para atribuir sentido aos dados e coordenar sua produo. Sem essa coordenao, os dados no geram informaes e essas no produzem conhecimento vlido para a avaliao e/ou redefinio das polticas pblicas de pacificao social. Em outras palavras, o segredo se refaz no na indisponibilidade de dados ou de vontade em divulgar informaes, mas na opo poltica das instituies de justia criminal de no estruturarem suas aes nas interpretaes que so feitas dos dados disponveis. No obstante elas revelarem problemas e/ou situaes complexas, a multiplicidade interpretativa reserva aos operadores do sistema a possibilidade de recorrerem a verdades organizacionais, ideolgicas e jurdicas que reificam suas prticas e dificultam a completa transformao democrtica do Estado brasileiro. H uma escolha pelo silncio como opo poltica para contornar a transparncia formal, seja ela reveladora de situaes positivas, como a queda dos homicdios em So Paulo e que muitas correntes associam adoo de mecanismos e sistemas de informaes como o INFOCRIM, ou negativas, semelhana das taxas de elucidao desses mesmos crimes, que nunca foram divulgadas sistematicamente. Ou seja, num cenrio de enfraquecimento dos argumentos externos, o conhecimento est circunscrito s prticas e fetiches cotidianos e o segredo e a opacidade
40 Novamente utilizando um exemplo recente, a Emenda 45, que reforma o Pode Judicirio brasileiro sofreu grandes resistncias em razo da criao dos Conselhos da Justia e do Ministrio Pblico. No que diz respeito produo de dados, tambm possvel destacar que resultados semelhantes foram obtidos por dois grandes levantamentos feitos pela Secretaria de Reforma do Judicirio, do Ministrio da Justia, e pelo Supremo Tribunal Federal STF. No entanto, cada uma das instituies optou por produzir o seu levantamento e anunci-lo como um retrato do sistema de justia brasileiro. A disputa poltica entre dois poderes no permitiu a coordenao de esforos e recursos e as verdades institucionais tinham que ser publicizadas separadamente. 41 A emergncia de padres de policiamento comunitrio ou cidado tem provocado uma crise nas polcias do mundo e, mais, tem gerado presses para que tais instituies se abram ao convvio com as comunidades por elas atendidas e, por conseguinte, tolerem nveis mais altos de transparncia. Nesse processo, as instituies policiais tm valorizado os aspectos tcnico-profissionais como elemento de relegitimao de suas prticas. Para uma discusso sobre a crise das polcias, ver Tavares dos Santos (2002).
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so reproduzidos como a arte de governar. A transparncia se dilui na permanncia de mltiplas agendas polticas em torno do contar crimes e criminosos e, com a falta de coordenao na produo de estatsticas criminais, o modelo reproduzido aquele resultante da tradio penal brasileira. As mudanas no modo de pensar as estatsticas verificadas nos anos 90 at conseguiram ser mantidas e a modernizao da gesto da informao parece fenmeno irreversvel, mas isso feito em paralelo ao reforo da opacidade como pressuposto poltico e elo estruturador de aes de pacificao social.
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CONSIDERAES FINAIS
a tentativa de construir uma sociologia das estatsticas criminais brasileiras foi possvel identificar pontos importantes sobre o modelo de organizao do sistema de justia criminal do Pas. A tese principal desse texto, que toma a histria das estatsticas criminais no Brasil como emblemtica da reproduo de padres baseados no segredo e na opacidade, reforada na constatao das dificuldades de consolidao de polticas que defendem a transparncia da informao como elo estruturador de aes democrticas de pacificao social. Ao contrrio do que mdia e opinio pblica propagam, dados sobre crimes e, mais residualmente, sobre criminosos foram produzidos e so preocupaes desde o Imprio, mas o modelo brasileiro no conseguiu superar a dimenso do registro de fatos criminais e, por conseguinte, no toma a produo de dados pelas instituies de segurana e justia como passo inicial para a utilizao de informaes e, a partir da, para o acmulo de conhecimento sobre os fenmenos sociais derivados das situaes e casos descritos. O conhecimento valorizado aquele que domina as tcnicas jurdicas de processamento legal de casos, de processos. O Brasil no conseguiu avanar na montagem de um ciclo de produo e utilizao de estatsticas criminais; no conseguiu coordenar politicamente o ciclo das informaes sobre justia e segurana pblicas. Nesta medida, o uso de estatsticas poderia ser visto como uma prtica que no vista enquanto tal, ou seja, no incorporado como um modo de pensar a ao das instituies de justia criminal. Em nome de uma linguagem tcnico-processual, mais afeita interpretao e adaptao do fato social norma estabelecida, procedimentos burocrticos so mobilizados para justificar os padres de funcionamento do sistema de justia criminal. O risco desse enfoque, tendo em vista o modelo fragmentado de organizao da justia criminal e da segurana pblica do pas, descrito por Kant de Lima (1995; 2000), que as iniciativas para a construo de centros de clculo, coordenao e sistemas de informaes sejam reduzidas aos aspectos meramente tecnolgicos envolvidos. Ou seja, o conhecimento sobre o funcionamento do sistema de justia criminal obnubilado pela autonomizao das formas jurdicas e de produo burocrtica de dados e a produo de dados isolados de acompanhamentos estatsticos, cadastrais ou de inteligncia torna-se suscetvel a crticas e a se consumir nos debates metodolgico e tecnolgico, distanciando-se da prtica cotidiana da atividade policial e judicial. As agncias de estatsticas brasileiras, por sua vez, reconhecem a importncia do tema para a realidade nacional, mas optam, quase todas, por no incorpor-lo como item de seus programas, diante da fragmentao discursiva do campo e das dificuldades na definio do que se deve contar, do que se deve monitorar a partir da estatstica como instrumento de objetivao da realidade. Como resultado, h um reforo do processo em que os fenmenos da desordem, da criminalidade e da violncia so absorvidos por lgicas pouco democrticas de resoluo de conflitos e, mais, acabam reduzidos a pautas de determinados grupos em especial os ligados ao universo jurdico e policial , retroalimentado por prticas fragmentadoras da ao do Estado, j observadas por Kant de Lima (1995; 2000). Enquanto outros grupos e segmentos sociais tentam aproximar-se do debate sobre
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o tema ou so repelidos ou desqualificados em razo da alegao de um pretenso desconhecimento tcnico da linguagem que organiza o funcionamento do sistema de justia criminal brasileiro. Em resumo, o problema da segurana pblica e da justia criminal visto como predominantemente afeito ao universo jurdico e policial, cujas solues devem ser pensadas preferencialmente pelos operadores jurdicos, que teriam a experincia do cotidiano para legitimar os seus atos. O segredo desloca-se do discurso para a defesa da especializao. Assim, mltiplas teses so construdas a partir de um processo de reduo da justia e da segurana aos aspectos tcnicos jurdicos a elas associados, mas ao custo de um baixo nvel de informao e conhecimento no de dados, como vimos. A presso por aes efetivas de reduo da insegurana reapropriada no sentido da manuteno desse quadro, na medida em que novos recursos humanos, financeiros e materiais so alocados pelos dirigentes polticos, mais em funo daquilo que entendido empiricamente como prioritrio do que aquilo que seria fruto de um amplo debate sobre qual controle social compatvel com a democracia brasileira ainda mais num momento, como explica Adorno (1999), que sugere que o controle social no mais se encerra no domnio exclusivo dos aparelhos repressivos de Estado, deslocando, por conseguinte, o seu eixo de referncia do poder poltico para o poder social, pelo qual, estratgias de comunicao ganham espao. Aes espetaculosas so mobilizadas e os principais problemas do modelo de organizao do sistema de justia criminal e da pouca participao da sociedade deixam de ser considerados urgentes e politicamente pertinentes. Afinal, formalmente, as demandas por participao foram contempladas. Um simulacro est criado; um simulacro funcional para a manuteno de posies e emblemtico do quo intenso o campo de disputas em torno da justia e da democracia no Brasil. No obstante algumas iniciativas locais que foram adotadas em So Paulo e no Brasil, ainda no existe uma poltica de integrao e coordenao de informaes em justia criminal e segurana pblica e, disso, nasce a segunda questo identificada anteriormente, qual seja, a no existncia de centros de clculo que, conforme discutido no captulo I, possuam a legitimidade para traduzir registros individuais em snteses complexas e desenvolver mtodos, tcnicas e desenhos quantitativos que sejam aceitos como indicativos de estatsticas criminais objetivas e confiveis. Tanto os rgos internos quanto as agncias externas das instituies de justia criminal no lograram legitimidade para se consolidarem como tais centros, na medida em que, de um lado, reproduziram os fetiches sobre os dilemas de produo de informaes e, por outro, enfrentam o fato dos centros de clculo serem recursos de poder e que, portanto, sua existncia poderia significar um lcus privilegiado para uma eventual coordenao de tempos e de contedos de oferta e demanda de informaes estatsticas e, conseqentemente, um mecanismo de accountability das polticas pblicas na rea. Sem eles, os discursos multiplicam-se ao infinito, mas, no entanto, quem determina a gramtica do poder sero as prticas microfsicas de um quadro burocrtico acostumado a regras no democrticas de governo. Em sntese, as estatsticas criminais brasileiras revelam que dados existem e fazem parte da histria do sistema de justia criminal do pas, mas que eles no se transformam, mesmo aps a redemocratizao, em informaes e conhecimento em
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razo de prticas reificadoras de segredo. Nesse processo, o aumento da quantidade de dados produzidos, advindo da modernizao tecnolgica do Estado, provoca a opacidade do excesso de exposio e permite que discursos de transparncia sejam assumidos mas no provoquem mudanas nas regras e prticas de governo (do que adianta ter disponvel milhes de registros se o usurio no-especialista no sabe o que elas significam ou traduzem). As disputas tcnicas so a traduo cotidiana de disputas polticas e, desse modo, possvel pensar que tal quadro somente mudar com a coordenao das vrias iniciativas e que seja capaz de contemplar tanto os produtores quanto os usurios de estatsticas criminais, ou seja, tenham na transparncia e na integrao os pressupostos polticos que podem transformar as prticas cotidianas e o simulacro tecnolgico em polticas pblicas efetivas de pacificao social.
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Publicaes Oficiais
Textos Legais
Cdigo de Processo Penal (decreto-lei 3.689, de 03.10.1941). Stima edio atualizada at 14.01.2002. So Paulo, Editora Revista dos Tribunais. Decretos 4824, de 22 de novembro de 1871 (legislao do Imprio); Decreto 7001, de 17 de agosto de 1878 (legislao do Imprio); Decreto-Lei 3992, de 30 de dezembro de 1941; Lei 2033, de 20 de setembro de 1871; Lei 9155, de 15 de maio de 1995; Provimento nmero 9, de 19 de junho de 1986, da Corregedoria Geral do Tribunal de Justia de So Paulo. Resolues da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatsticas. (1937).Tomo I. Resolues 1 a 27. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional. Resolues da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatsticas. (1938) Tomo II. Resolues 28 a 66. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional. Resolues da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatsticas. (1939). Tomo IV. Terceira Sesso ordinria. Resolues 111 a 162. Rio de Janeiro, Servio Grfico do IBGE. Resolues da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatsticas. (1943). Tomo VI. Quinta Sesso ordinria. Resolues 233 a 267. Rio de Janeiro, Servio Grfico do IBGE. Resolues da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatsticas. (1949). Tomo X. Nona Sesso ordinria. Resolues 414 a 444. Rio de Janeiro, Servio Grfico do IBGE. Resolues da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatsticas. (1952). Tomo XI. Dcima Sesso ordinria. Resolues 445 a 466. Rio de Janeiro, Servio Grfico do IBGE. Resolues da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatsticas. (1952). Tomo XII. Dcima Primeira Sesso ordinria. Resolues 467 a 511. Rio de Janeiro. Servio Grfico do IBGE.
Relatrios, arquivos, ofcios e documentos

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Anurios Estatsticos
Anurios estatsticos do Estado de So Paulo. So Paulo, Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados- Seade, 1979- Anual. 1898; 1900-1929 (editados por repartio de Estatstica e Arquivo do estado) 1940-1947 (editados por Departamento Estadual de Estatstica) 1950-1951; 1955-1963 (editados por Departamento de Estatstica do Estado de So Paulo) 1966-1973 (editados por Departamento de Estatstica) 1979-1998 (editados por Fundao Seade) Publicao interrompida nos perodos: 1899; 1930-1939; 1948-1949; 1952-1954; 1964-1965; 1974-1978. Os volumes de 1898 e 1900 tm o ttulo Relatrio e o de 1955 Resumo Anual.
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SISTEMA NACIONAL DE ESTATSTICAS DE SEGURANA PBLICA E JUSTIA CRIMINAL

Marcelo Ottoni Durante142
Introduo
Fundamentado nos 7 eixos estratgicos traados pelo Plano Nacional de Segurana Pblica do governo Lula (gesto do conhecimento, reorganizao institucional, formao e valorizao profissional, preveno, estruturao da percia, controle externo e participao social e programas de reduo da violncia), a SENASP estabeleceu como prioridade iniciar a construo de um sistema integrado de gesto do conhecimento e de informaes policiais. Busca-se construir, pela primeira vez no pas, um sistema capaz de municiar os responsveis pelo planejamento das polticas pblicas de segurana, em mbito nacional, regional e local, as prprias instituies policiais, rgos da administrao pblica e a sociedade civil com informaes necessrias para aprimorar a participao de cada um desses setores nos processos de planejamento, execuo e avaliao das aes de segurana pblica, e com isto, constituir os alicerces que, reforando o princpio republicano e federativo, garantam a integrao prtica dos rgos que atuam no campo da segurana pblica e justia criminal. A SENASP compreendeu que a construo deste sistema constitui um dos pilares fundamentais para a implementao e conseqente institucionalizao do SUSP (Sistema nico de Segurana Pblica) tal como evidencia o Plano Nacional de Segurana Pblica. Sem informaes qualificadas, seja em mbito nacional ou local, qualquer iniciativa na rea de segurana est fadada, como se observou nos ltimos 30 anos, produo de resultados que no ultrapassam seus efeitos imediatos, gerando irracionalidade da aplicao dos recursos, desperdcio dos meios empregados, disperso de esforos, fragmentao das aes e incapacidade de pr-ao frente aos desafios colocados diariamente. Coube equipe do Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica conceber o projeto deste sistema e executar a sua implementao ao nvel nacional. Sua concepo e execuo seguiram o esprito republicano. A SENASP entendeu que este projeto era uma das tarefas fundamentais para renovar, em bases participativas, o pacto federativo. Por esta razo, todas as aes relacionadas construo do sistema, desde o seu planejamento at a sua implantao, contou, at o presente momento, com representantes das 27 unidades federativas, assim como com policiais e especialistas de todo o Brasil na rea de segurana pblica. Tratase, pois, de um projeto conduzido pela SENASP e elaborado a vrias mos, respeitando e resgatando a autonomia dos entes federados, suas realidades institucionais e, com isso, a diversidade regional. Esta iniciativa foi saudada por todos em razo da nova postura democrtica e participativa que tem fundamentado as aes da SENASP. Nossa
Doutor em Sociologia e Poltica pela UFMG. Desde 2003, o Coordenador Geral de Pesquisa e Anlise da Informao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia. O autor agradece a Jacqueline de Oliveira Muniz por algumas idias e orientaes iniciais deste texto.
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Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal |
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metodologia est fundamentada no trabalho cooperativo e responsvel com os operadores dos sistemas federais, estaduais e municipais de estatstica criminal. Foi, precisamente, com a incorporao do conhecimento prtico destes atores que se tornou possvel dar passos significativos rumo construo de um sistema de gesto de conhecimento e gerenciamento de informaes factvel e adaptado heterogeneidade que caracteriza os sistemas de informao criminal no pas, isto , adequado diversidade dos nveis de maturidade tecnolgica e informacional destes sistemas. Esse sistema de informaes contempla, assim, dois aspectos fundamentais: primeiro, a necessidade de introduzir mecanismos de gesto da distribuio de recursos e acompanhamento dos resultados alcanados por diferentes estratgias de ao; segundo, a necessidade de aprimorar o processo poltico democrtico, atravs da difuso de informaes para a sociedade civil e para outros rgos da administrao pblica. Elaboramos o sistema dividido em trs mdulos principais em funo da necessidade de construir um sistema que coletasse e disseminasse conhecimento e que no estivesse restrito apenas s informaes estatsticas, mas que inclusse tambm a coleta e disseminao de conhecimento no seu sentido mais completo, ou seja, monografias, experincias prticas em segurana pblica e ferramentas de coleta, registro e anlise de informaes de segurana pblica e justia criminal. Orientados pela necessidade de integrar as organizaes de segurana pblica e justia criminal e difundir a cultura da gesto de resultados entre as organizaes, estruturamos o Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal para coletar de forma peridica informaes referentes s atividades desenvolvidas por estas organizaes e os recursos disponveis para a realizao destas atividades. Identificamos tambm a necessidade de elaborar Pesquisas Aplicadas em Segurana Pblica e Justia Criminal, com o objetivo de gerar conhecimento para ser aplicado de modo a resolver problemas pontuais e especficos para o planejamento e implantao de aes pela SENASP. Os produtos deste tipo de pesquisa podem ter o formato de relatrios que sistematizam o conhecimento sobre um assunto especfico ou ferramentas que agregam o conhecimento da pesquisa de modo a facilitar seu emprego pelos rgos de segurana pblica. Todos estes produtos foram elaborados pela equipe da SENASP e sua distribuio gratuita no apenas representa uma economia vultuosa de gastos pblicos, como contribui para a padronizao das tcnicas e procedimentos dos profissionais de segurana pblica. Por fim, diante do desafio de implantar uma srie de aes devidamente planejadas, implantadas e monitoradas, tambm iniciamos a realizao de vrios diagnsticos sobre a criminalidade e violncia no Brasil. Estes diagnsticos buscam suprir demandas especficas necessrias da SENASP e atender ao princpio democrtico de difuso de conhecimento para a sociedade civil e rgos governamentais de maneira ampla.
Breve Histrico Dados Coletados (2001-2003)

O Ministrio da Justia no possua um sistema nacional de coleta e anlise de dados estatsticos sobre segurana pblica e justia criminal, de acordo com os requisitos fundamentais que caracterizam tal iniciativa. Os valiosos esforos empreendidos pelas gestes anteriores foram marcados pela descontinuidade produzida pelas mudanas constantes dos ministros da justia e dos quadros dirigentes da SENASP. Entre 2001 e 2008, estiveram frente do Ministrio da Justia dez titulares da pasta. As inmeras mudanas
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no quadro de dirigentes impossibilitaram a construo e institucionalizao de uma poltica nacional para a rea de produo de estatsticas de segurana pblica. Este cenrio levou criao de uma estrutura artesanal de levantamento de informaes de segurana pblica, caracterizada pela falta de periodicidade no envio das informaes para a SENASP, pela falta de clareza nos contedos das estatsticas informadas e pela informalidade no relacionamento entre a SENASP e os estados. Este processo, que teve incio em 2001, produziu um acmulo de informaes no qualificadas remetidas pelos estados, que, salvo excees, permaneciam estocadas na SENASP, sendo muito pouco utilizadas.
Assim, desde 2001, a SENASP rene dados sobre segurana pblica retroativos a 1999, ordenados em dois processos de coleta que resultaram de iniciativas independentes, mas complementares: um destinado a reunir informaes sobre ocorrncias criminais e atividades policiais, outro destinado a traar um perfil das organizaes policiais brasileiras, no que se refere a seus tamanhos e caractersticas, formao dos seus efetivos, aos seus graus de modernizao institucional e assim por diante. Uma vez identificado este acervo, a etapa seguinte foi desenvolver um diagnstico detalhado do sistema de coleta de dados estatsticos existentes na SENASP em relao sua qualidade, consistncia interna e rendimento analtico. Os principais problemas foram identificados tanto na estrutura de coleta e anlise de informaes da SENASP, como nos sistemas estaduais de produo de informaes estatsticas. So eles: recariedade da Arquitetura da Base de Dados a base de dados existente atualP mente na SENASP caracteristicamente no crtica e no relacional, dificultando o manuseio dos dados para averiguao da sua qualidade e consistncia; aixa rotinizao nas etapas de Gesto da Informao: no existe uma B padronizao na forma de envio das informaes para a SENASP e nos procedimentos adotados pelos tcnicos da SENASP em relao s situaes identificadas como imprevistas, o que impede que se tenha uma noo precisa a respeito dos dados registrados; ub-utilizao dos dados processados: a falta de uma poltica clara de anlise e S divulgao de informaes fez com que a SENASP funcionasse como um estoque de dados que no eram analisados, ou seja, no existia a preocupao de
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gerar informaes teis para o planejamento de polticas de segurana pblica; alta de Padronizao nos Sistemas Estaduais de Classificao de Delitos: a F existncia de 27 sistemas estaduais diferentes de classificao de delitos faz com que seja muito difcil criar uma uniformizao dos contedos informados nos relatrios estatsticos dos estados. Cada sistema estadual composto de duas estruturas independentes de codificao das ocorrncias policiais correspondentes s Polcias Civil e Militar. Identificou-se, ainda, durante o trabalho de diagnstico que o processo de sistematizao dos dados realizada na SENASP nos anos anteriores, em razo de limitaes tcnicas, tecnolgicas e operacionais, era acrtico e continha uma srie de erros de digitao dos dados contidos nos formulrios emitidos pelos estados e problemas no resgate das informaes, gerando duplicidade na totalizao dos registros e, com isso, informaes distorcidas acerca da incidncia criminal nos estados. Diante da magnitude dos problemas encontrados, a equipe da SENASP implantou a poltica de tratamento das informaes criminais pautada na confiabilidade, credibilidade e transparncia das informaes. Esta equipe instituiu uma forma de parceria com os estados caracterizada pela instituio de um protocolo de relacionamento no qual as informaes armazenadas e totalizadas na SENASP passaram a ser encaminhadas aos estados para serem retificadas ou ratificadas em relao ao seu contedo. Durante o segundo semestre de 2003, empreendemos duas iniciativas de envio das planilhas de dados da base da SENASP relacionadas s totalizaes de ocorrncias criminais dos anos de 2001 e 2002 para que os estados pudessem checar, retificar ou ratificar dados. Durante o primeiro semestre de 2004, empreendemos outra iniciativa de envio das planilhas de dados da SENASP para que os estados pudessem checar, retificar ou ratificar os dados referentes a 2003. Estas trs iniciativas foram enviadas para os estados acompanhando ofcios direcionados aos Secretrios Estaduais de Segurana Pblica de modo a garantir a legitimidade deste processo. Este tipo de iniciativa estabeleceu uma relao de confiana e responsabilidade entre a SENASP e os estados. E isto de tal forma que a divulgao dos dados de violncia realizadas anteriormente sem consultar os estados passou a ser efetuada com o seu conhecimento e certificao. importante enfatizar que esta mudana de postura da SENASP foi decisiva para trazer os estados para o projeto do Sistema Nacional de Gesto de Conhecimento de Segurana Pblica e Justia Criminal que, como dito anteriormente, s foi possvel ser conduzido com a cooperao tcnica dos seus integrantes.
Descrio do Sistema
Diretrizes da Criao do Sistema
Em conformidade com o diagnstico apresentado no Plano Nacional de Segurana Pblica e detalhado pela equipe da SENASP no que diz respeito a I) consistncia e qualidade das bases de dados de informaes policiais nacionais e regionais, e as II) atuais condies de produo de estatsticas pelas secretarias estaduais de segurana pblica, elaboramos o projeto para a construo do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal. Este projeto procurou atender as seguintes diretrizes fundamentais:
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1. Promover a credibilidade, a integridade e a qualidade das informaes oficiais e, com isto, contribuir para reforar a confiana pblica nos rgos de segurana pblica e justia criminal; 2. Democratizar o acesso s informaes institucionais, administrativas e operacionais dos rgos de segurana pblica e justia criminal, de forma a possibilitar o monitoramento e a participao responsvel dos cidados; 3. Servir como uma instncia de integrao entre os rgos de segurana pblica e justia criminal, e destes com outros atores governamentais e no governamentais e com a sociedade civil, promovendo a gesto do conhecimento (produo, anlise e utilizao das informaes) como condio fundamental para a renovao e modernizao continuadas das organizaes de segurana pblica e justia criminal; 4. Atuar como um instrumento de gesto para o planejamento, execuo e avaliao de polticas de segurana pblica nacionais, regionais e locais, de forma a possibilitar o aperfeioamento das polticas pblicas de segurana e o seu monitoramento responsvel e qualificado pelos operadores e dirigentes dos rgos de segurana pblica e justia criminal; 5. Promover, por meio da difuso da cultura do uso operacional da informao, a melhoria constante dos padres de eficincia, eficcia e efetividade dos rgos de segurana pblica e justia criminal, assim como a inovao destes rgos; 6. Possibilitar a elaborao de diagnsticos qualificados e consistentes buscando promover a excelncia no campo das informaes e ampliar o universo do debate tcnico nas temticas da segurana pblica; e 7. Incorporar fontes de informaes para alm das ocorrncias criminais da polcia judiciria (Polcia Civil), incorporando outros produtores de dados fundamentais para a compreenso e a atuao sobre as dinmicas sociais da criminalidade e da ordem pblica.
Pblico Alvo
A informao constitui a principal ferramenta de planejamento de ao das organizaes de segurana pblica e justia criminal. Para tal, esta deve ser sistematizada de maneira a garantir no apenas sua qualidade, mas tambm sua disponibilidade. Neste sentido, a criao do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal est necessariamente vinculada integrao de diversos atores que produzem e/ou utilizam informaes direta ou indiretamente relacionadas segurana pblica e justia criminal. Por esta razo, a formulao do sistema considerou os vrios produtores e usurios potenciais das informaes, levando em conta vrios nveis de gesto e integrao (intergovernamental, intragovernamental e multisetorial) agregados em trs dimenses bsicas: planejamento, execuo e avaliao. Foram identificados os seguintes pblicos potenciais: ecretarias e Departamentos do Ministrio da Justia: coletar e fornecer inforS maes fundamentais para o acompanhamento da implantao das polticas estaduais de segurana pblica e justia criminal; utros Ministrios e outras Secretarias (Ministrio das Cidades, Ministrio O da Sade, Ministrio da Educao, Ministrio da Promoo Social, Secretaria
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de Direitos Humanos, Secretaria da Igualdade Racial e Secretaria da Mulher): coletar e fornecer informaes fundamentais para o planejamento de polticas pblicas e acompanhamento de suas execues nas reas especficas de cada um destes rgos; ecretarias Estaduais de Segurana Pblica, Justia e Direitos Humanos: S coletar e fornecer informaes necessrias na elaborao de diagnsticos para o planejamento de polticas estaduais de segurana pblica; rganizaes Policiais e Guardas Municipais: coletar e fornecer informaes O necessrias para qualificar o processo de planejamento e implantao das aes policiais; uvidorias e Corregedorias: coletar e fornecer informaes necessrias para a O qualificao das iniciativas de controle dos rgos policiais; niversidades, Institutos e Centros de Pesquisa da rea de Segurana Pblica: U coletar e fornecer informaes fundamentais para incrementar o carter prtico das pesquisas desenvolvidas na rea de segurana pblica; istema Penitencirio: coletar e fornecer informaes necessrias para a qualiS ficao do processo de planejamento e implantao das aes na rea do sistema penitencirio; oder Judicirio: coletar e fornecer informaes necessrias para o monitoraP mento e avaliao do fluxo de justia criminal; inistrio Pblico: coletar e fornecer informaes necessrias para o monitoM ramento e avaliao do fluxo de justia criminal e construo de indicadores da performance policial; ociedade Civil: coletar e fornecer informaes fundamentais para ampliar e S diversificar o conhecimento que a sociedade civil possui sobre a segurana pblica e, assim, dar mais contedo sua participao nos debates relacionados ao planejamento e implantao das polticas segurana pblica;
Processo de Criao do Sistema

Conforme mencionado, o projeto de criao do SINESPJC foi conduzido pela SENASP e elaborado a vrias mos, respeitando e resgatando a autonomia dos entes federados, suas realidades institucionais e, com isso, a diversidade regional. Alm disso, contou com o respaldo tcnico dos diagnsticos efetuados pela equipe da SENASP e apresentados anteriormente. Todas as aes planejadas e executadas foram orientadas no sentido de promover a institucionalizao do processo de coleta, sistematizao, anlise, divulgao e intercmbio de dados, construir uma relao de confiana e credibilidade entre a SENASP e os estados e, com isso, enraizar uma poltica clara de tratamento da informao. A equipe da SENASP estabeleceu um sistema de trabalho que contou com a participao ativa dos operadores dos sistemas estaduais de estatstica criminal e de especialistas da rea. A arquitetura do sistema foi sendo desenhada em camadas, com base nas consultas efetuadas aos atores acima mencionados, nos diagnsticos elaborados pelos tcnicos da SENASP e no mapeamento do estgio atual da produo de informaes relativas rea de segurana pblica no pas. A estruturao do sistema contou, ainda, com o levantamento das experincias internacionais (EUA, Colmbia, Canad, etc) e com as recomendaes tcnicas produzidas pela ONU publicadas
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em 2002 com o ttulo Manual for the Development of a System of Criminal Justice Statistics. Aliamos os requisitos tcnicos indispensveis necessidade pragmtica de incorporar as realidades regionais e locais. Tendo a busca do consenso como premissa de relacionamento com os entes federados, a equipe SENASP tem operado de modo a incorporar e compatibilizar as recomendaes convergentes e divergentes elaboradas pelas 27 unidades federativas. Por esta razo mostrou-se fundamental organizar encontros temticos envolvendo os operadores estaduais, especialistas e a equipe da SENASP. Foi precisamente com a incorporao do conhecimento prtico destes atores que se tornou possvel dar passos significativos para a construo de um sistema de gerenciamento de informaes factvel e adaptado heterogeneidade dos estados. Cabe reiterar que estas experincias foram agregadas e as sugestes dos operadores foram utilizadas para a formulao da proposta de criao do sistema.
Arquitetura do Sistema
Principais Inovaes da Arquitetura
A arquitetura do sistema traz vrias novidades em relao ao modelo at ento vigente na SENASP de coleta de dados estatsticos: onstituio de um sistema de informaes composto por diversas bases de C dados relacionais (Ocorrncias Criminais e Atividades de Segurana Pblica, Cadastro Nacional de Mortes Violentas, Fluxo do Sistema de Justia Criminal, Controle da Ao Policial, Pesquisa Nacional de Vitimizao e Perfil das Organizaes de Segurana Pblica) novao nas fontes de coleta dados Pela primeira vez sero coletadas I informaes das ocorrncias notificadas pelas Polcias Militares, Corpos de Bombeiros e Guardas Municipais, assim como os dados administrativos e operacionais destas instituies e outras instituies como as Ouvidorias e Corregedorias de Polcia, Ministrios Pblicos, Institutos de Medicina Legal, Judicirio e Organizaes Prisionais. ncorporao de bases de dados organizadas pelo Ministrio da Sade, Ministrio I das Cidades, Centros e Institutos de Pesquisa, etc. de fundamental importncia para o desenho e implementao de polticas pblicas de segurana e justia criminal incorporar informaes complementares que retratem aspectos scioeconmicos, de infra-estrutura urbana, informaes demogrficas, etc. stabelecimento de procedimentos que normatizam a periodicidade da coleta E de informaes junto s organizaes de segurana pblica e justia criminal, estipulando prazos fixos para o envio e retificao dos dados. stabelecimento de procedimentos para o controle da cobertura espacial dos E dados estatsticos enviados para a SENASP, a partir da identificao das unidades operacionais das polcias que efetuam os registros criminais e administrativos (delegacias, batalhes, companhias, etc) mpliao das informaes coletadas junto aos rgos de segurana pblica A e justia criminal com a incluso nos novos formulrios, por exemplo, de informaes desagregadas relativas faixa etria, raa e gnero das vtimas e provveis ofensores. etalhamento ao patamar municipal da agregao de dados estatsticos de seguD
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rana pblica com o objetivo de incentivar e fornecer subsdios fundamentais para o planejamento e execuo de polticas locais de segurana pblica e justia criminal. O modelo anterior previa apenas a coleta de dados relativos Capital, Estado e Regio Metropolitana, inexistindo qualquer controle a respeito dos contedos destas unidades espaciais, propiciando distores e duplicidade na elaborao das taxas e, conseqentemente, das anlises. laborao de manuais para instruir os operadores quanto ao preenchimento E dos novos formulrios de coleta de dados elaborados pela SENASP. Estes manuais esto sendo disponibilizados em formato impresso e eletrnico (recurso de consulta aos operadores). riao de um meio eletrnico (verso WEB dos novos formulrios da C SENASP) para a coleta e envio de dados estatsticos para a SENASP, passandose a utilizar a internet como meio de intercmbio de informaes entre os estados e a SENASP. Considerando as disparidades existentes entre os estados em relao ao nvel de informatizao dos rgos de segurana pblica e justia criminal, optou-se por construir um instrumento eletrnico verstil, gil, amigvel e de baixssimo custo capaz de se adequar s 27 realidades de produo e sistematizao de informaes criminais. Mesmo os rgos onde a informatizao praticamente inexiste podero utilizar esta ferramenta.
Modelo de Arquitetura
Conforme ilustra a figura abaixo, o Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal foi estruturado em torno da construo modular de seis bases diferentes de dados: 1) Ocorrncias Criminais e Atividades de Segurana Pblica, 2) Perfil das Organizaes de Segurana Pblica, 3) Cadastro Nacional de Mortes Violentas, 4) Controle da Ao Policial, 5) Pesquisa de Vitimizao e 6) Fluxo do Sistema de Justia Criminal. Estas bases de dados sero organizadas tendo como parmetros de formatao a garantia da integrao das informaes originadas a partir destes diferentes mdulos, tanto em relao temporalidade de coleta quanto em relao unidade espacial de agregao das informaes. Apresentaremos a seguir uma caracterizao sinttica destas bases de dados. A arquitetura do Sistema foi concebida em mdulos de dados independentes, porm relacionais, de maneira a possibilitar sua implementao de forma gradual, isto , mediante os recursos e capacidades disponveis dos parceiros. Consideraram-se limitaes oramentrias, tecnolgicas, tcnicas e de recursos humanos, tanto da SENASP, quanto dos estados. Buscou-se, portanto, uma arquitetura flexvel, modesta tecnologicamente e de baixo custo, de forma a viabilizar concretamente e facilitar a sua implementao. Pretendeu-se, junto com a cooperao dos estados, criar um sistema factvel e realista que pudesse ser implantado com as condies j existentes e que reduzisse os impactos provocados pelas mudanas trazidas pelos novos procedimentos, por exemplo, a descontinuidade nos processos de sistematizao e remessa de informaes SENASP, nos moldes antigos, e a inviabilizao do uso de dados j existentes no acervo atual de dados da SENASP. Em razo da necessidade de garantir a continuidade do processo atualmente em curso de remessa dos formulrios antigos de coleta para a SENASP, a implantao do sistema comeou pelos seus mdulos bsicos, os quais dialogam diretamente com o acervo de dados j existente na SENASP Ocorrncias Criminais e Atividades de Polcia (Polcia Civil) e Perfil das Organizaes Policiais.
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Descrio Sinttica das Bases de Dados

Em termos bem sucintos, as cinco bases de dados que estruturam o Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal podem ser definidas da seguinte forma:
Mdulo 1 Ocorrncias Criminais e Atividades de Segurana Pblica

Unidade de Coleta: estado e municpios (maiores que 100 mil habitantes) Periodicidade: mensal Instrumento: coleta utilizando INFOSEG junto s Secretarias Estaduais de Segurana Pblica que totalizaro os dados enviados pelas diversas unidades operacionais Instituies Pesquisadas: Polcia Civil, Polcia Militar, Corpo de Bombeiros Militar e Guardas Municipais Informaes Coletadas: ncidentes Criminais Incidentes, Vtimas e Ofensores (sexo, raa e idade). I tividades de Segurana Pblica Chamados atendidos, Incidentes registrados, A Incidentes encontrados, Incidentes investigados, Crimes resolvidos, Crimes no resolvidos, Suspeitos detidos, Ofensores declarados e Servios prestados. Situao Atual de Implantao (novembro/2008): Polcia Civil: implantado e em funcionamento desde 2003 Polcia Militar: implantado e em funcionamento desde 2006 orpos Bombeiros Militares: No ano de 2008, financiamos a elaborao C da metodologia de coleta de dados estatsticos, incluindo a definio das categorias que sero coletadas. O sistema ser implantado, inicialmente de forma na informatizada, em 2009. Atualmente, a SENASP est apoiando a
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criao de um sistema nico de registro de eventos para uso pelos corpos de bombeiros militares de todo o Brasil. uardas Municipais: A SENASP est em etapa de contratao para criar um G sistema nico de registro de eventos para ser usado pelas Guardas Municipais de todo o Brasil.
Mdulo 2 Perfil Organizaes de Segurana Pblica

Unidade de Coleta: rgos de segurana pblica e justia criminal Periodicidade: anual Instrumento: questionrios impressos distribudos por correio Instituies Pesquisadas: polcia civil, polcia militar, corpo de bombeiro militar, guarda municipal, delegacias especializadas de atendimento mulher, delegacias especializadas de atendimento criana e ao adolescente, academias de polcia militar e civil, centros de formao de praas, institutos de medicina legal, corregedorias, entre outras. Informaes Coletadas: Efetivo (formao, idade, sexo, raa, posio hierarquia, atividade, etc), Recursos financeiros gastos por tipo e atividade, Recursos materiais por tipo e atividade, Edificaes, Estrutura organizacional, Descrio dos processos internos de deciso, Distribuio das unidades policiais por regio geogrfica, Mecanismos de controle de ao policial, etc Situao Atual de Implantao (novembro/2008): plenamente implantado desde 2005.
Mdulo 3 Cadastro Nacional de Mortes Violentas

Unidade de Coleta: incidentes de homicdio Periodicidade: mensal Instrumento: oleta via web junto s Secretarias Estaduais de Segurana Pblica que totalizaC ro os dados enviados pelas delegacias da polcia civil e pelo ministrio pblico arceria com o Ministrio da Sade/DATASUS para coleta de informaes relaP tivas ao perfil dos homicdios ocorridos em todos os municpios brasileiros. Instituies Pesquisadas: polcia civil, ministrio pblico e Ministrio da Sade/ DATASUS. Informaes Coletadas: aracterstica dos homicdios localizao espacial e temporal, nmero total C de ofensores e vtimas, tipo de arma empregada, latrocnio (especificao do bem), situao da investigao, envolvimento com drogas. aracterstica das vtimas e ofensores idade, sexo, raa, relao entre vtima C e ofensor. ncaminhamento dos Inquritos datas do fluxo de encaminhamento dos E inquritos e instaurao das denncias. Situao Atual de Implantao (julho/2008): nada realizado.
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Mdulo 4 Monitoramento da Ao Policial

Unidade de Coleta: ouvidorias Periodicidade: on line Instrumento: coleta via web junto s ouvidorias Instituies Pesquisadas: ouvidorias Informaes Coletadas: caracterizao das denuncias e resultados alcanados pela ouvidorias Situao Atual de Implantao (julho/2008): sistema informatizado de coleta de dados junto s ouvidorias sendo elaborado com previso de implantao para 2009 e nada realizado em relao coleta de estatsticas junto s corregedorias
Mdulo 5 Pesquisa Nacional de Vitimizao

Unidade de Coleta: amostra representativa de todas as Unidades da Federao, regies metropolitanas e subregies das UFs construdas a partir da agregao das mesoregies. Periodicidade: anual Instrumento: questionrio em papel baseado na metodologia UNICRI Instituies Pesquisadas: comunidade Informaes Coletadas: Incidncia da criminalidade Perfil das vtimas Perfil dos agressores Caracterstica do delito Relacionamento entre polcia e comunidade Caracterizao do ambiente urbano onde ocorrem os delitos Presena de Armas de Fogo na Comunidade Situao Atual de Implantao (julho/2008): A SENASP est em etapa de contratao do responsvel pela elaborao da pesquisa que dever ser colocada em campo no primeiro semestre de 2009. J existem recursos garantidos para a realizao da pesquisa em 2009 e 2010.
Mdulo 6 Fluxo do Sistema de Justia Criminal

Unidade de Coleta: Unidades da Federao Periodicidade: anual Instrumento: questionrio em papel, padronizado segundo modelo da ONU Instituies Pesquisadas: Polcia Civil, Ministrio Pblico, Judicirio e Organizaes Prisionais Informaes Coletadas: para homicdio doloso, estupro, roubo e crimes relativos a drogas, separando trfico e posse, a coleta das seguintes informaes por rgo de segurana pblica: Ocorrncias registradas pela polcia (unidade o crime e/ou a vtima) Inquritos abertos pela polcia (unidade o crime) Processos ou denncias oferecidas pelo MP (unidade o acusado) Sentenas condenatrias proferidas (unidade o acusado) Situao Atual de Implantao (julho/2008): procedimento metodolgico sendo criado pela equipe tcnica da SENASP em parceria com pesquisadores especializados neste tema.
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Principais Informaes a Serem Coletadas

Um dos pontos mais complexos de organizao do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal deriva da diversidade de informaes a serem coletadas e das fontes de informaes existentes. Esta diversidade est associada, ainda, a variabilidade nas unidades de coleta e periodicidades distintas de coleta destas informaes. Enquanto alguns fenmenos mudam rapidamente e necessitam ser mensurados repetidamente em pequenos intervalos de tempo, outros no passam por mudanas to rpidas e podem ser mensurados em intervalos de tempo maiores. A coleta desta diversidade de informaes originadas de fontes diferentes, organizadas em diferentes unidades de coleta e com periodicidades diferenciadas de coleta deve ser organizada com a estruturao de diferentes instrumentos de coleta de informao. A experincia tem demonstrado que os dois fatores mais importantes a serem levados em considerao na formulao destes instrumentos de coleta so as fontes de informaes e a periodicidade de coleta. Cabe destacar que estes instrumentos no precisam ser estruturados para trabalhar com apenas uma unidade de anlise e tambm no precisam coletar dados originrios apenas de uma nica fonte de dados. A anlise de alguns padres internacionais de sistemas de estatstica criminal apontou o esquema abaixo como o ponto de partida para o desenho do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal. As informaes esto organizadas em trs conjuntos bsicos: atividades de polcia, incidentes criminais e perfil das organizaes policiais. Quadro 1 Tipo de Informao
Atividades Policiais Chamados atendidos Incidentes registrados Incidentes encontrados Incidentes investigados Crimes resolvidos Crimes no resolvidos Suspeitos detidos Ofensores declarados Servios prestados Incidentes Criminais Regra de Classificao da Seriedade do Delito Caracterstica dos incidentes (tipo de arma, tipo de crime, patrimnio perdido, envolvimento com drogas, etc) Caracterstica das vtimas e ofensores (idade, sexo, relao entre vtima e ofensor, etc) Recursos e Estrutura Efetivo (formao, idade, sexo, posio hierarquia, atividade, etc) Recursos previstos e gastos por tipo e atividade Recursos materiais por tipo e atividade Edificaes Estrutura organizacional Descrio dos processos internos de deciso Distribuio das unidades policiais por regio geogrfica Mecanismos de controle de ao policial
O escopo de informaes a ser coletado exige que trabalhemos com diversas fontes de dados. Isto necessrio para podermos completar todo o conjunto de informaes a serem coletadas. O fato de trabalharmos com informaes originrias de muitos organizaes nos permitir ainda desenvolver anlises de fluxo do sistema criminal. Assim, poderemos, por exemplo, desenvolver diagnsticos sobre o tratamento diferenciado atribudo pelas organizaes aos diferentes tipos de delito. Este esquema atribui muita importncia aos sistemas de estatstica criminal como ferramentas de gesto de resultados das organizaes policiais. Sinteticamente, somos capazes de analisar os recursos das organizaes e os resultados alcanados.
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A Secretaria Nacional de Segurana Pblica passa atualmente por um processo de consolidao da poltica nacional de segurana pblica assentada em algumas diretrizes. A construo do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal deve se orientar para a coleta de um conjunto de informaes que municiem a Secretaria Nacional de Segurana Pblica com as informaes necessrias para a monitorao dos resultados alcanados dentro deste conjunto de diretrizes. Por esta razo, existem algumas informaes cuja coleta se faz necessria. Certamente, o conjunto de informaes necessrias muito mais amplo que o que ser apresentado a seguir. Como podemos verificar, estas informaes sero coletadas a partir de diferentes fontes de dados. Assim como na lista de informaes apresentada anteriormente, aqui tambm podemos agregar as informaes em trs conjuntos principais: ocorrncias criminais, atividades de polcia e perfil das organizaes policiais.
Reorganizao Institucional
resena de uma poltica de segurana consistente com princpios, metas e P objetivos claros resena de mecanismos de gesto para o planejamento e monitoramento de P resultados rogramas de integrao sistmica entre organizaes policiais P rogramas de integrao espacial das reas de atuao das organizaes policiais P niciativas de trabalho com representantes da comunidade para identificao I e soluo de problemas rogramas incentivando a abordagem de polcia comunitria P Presena de cursos de formao na rea de polcia comunitria rogramas visando o aperfeioamento dos processos de investigao para P aumentar o ndice de esclarecimento de crimes Estrutura da hierarquia organizacional Presena de cursos de formao na rea de direitos humanos
Gesto do Conhecimento
Polticas de gesto baseadas na informao Polticas de anlise estatstica das informaes criminais resena de cursos de formao na rea de gerenciamento de bancos de dados P e anlise de informao resena de sistemas computadorizados para tomada de decises estratgicas P rganizao da base de dados de informaes O resena de documentao de instruo dos critrios de organizao das P informaes Nmero de pessoal formado na rea de anlise de banco de dados
Valorizao Profissional e Formao

Caracterizao do nvel educacional do efetivo Nmero de alunos formados Carga horria dos cursos de formao Contedo dos cursos de formao
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Outros cursos alm do curso bsico de formao rogramas visando diminuir o nmero de policiais mortos ou feridos em P operaes policiais
Estruturao e Modernizao da Percia

Nmero de exames periciais realizados Condies materiais dos laboratrios de percia Nmero de inquritos solucionados a partir de prova material Organizao da base de dados da percia Presena de Cursos de Formao na rea de Percia Tcnica
Preveno
Pesquisas de vitimizao ocorrncias criminais Programas de policiamento preventivo dentro das organizaes policiais Percentual do efetivo dedicado a aes preventivas Percentual de recursos fsicos dedicados a aes preventivas Presena de cursos de formao na rea de polcia preventiva Alunos formados com a orientao de policiamento preventivo
Controle Externo e Participao Social

Natureza, tipo e procedimentos de controle sobre o comportamento policial Presena de corregedoria prpria Programas de incentivo ao uso de fora no letal Programas de controle sobre o uso de munio e armamento Perfil das ouvidorias, fluxos e procedimentos Programas visando reduzir o risco da corrupo Programas visando reduzir a violncia policial
Acesso Igualitrio aos Servios de Segurana Pblica

Nmero de ocorrncias de racismo, homofobia e misogenia rogramas voltados para a reduo de atitudes racistas, homofbicas e P misginas entre os agentes da lei Programas para facilitar acesso a deficientes fsicos
Reduo da Violncia Domstica e de Gnero

Caracterizao das vtimas por sexo e idade dos diversos tipos de crime Caracterizao do local do crime Caracterizao da relao entre vtima e agressor Percentual de efetivo feminino
Gerenciamento de Crises e Conflitos

Presena de programas visando Administrao de Conflitos Presena de cursos de formao na rea de administrao de conflitos
Administrao Legal do Uso da Fora

Programas de administrao legal do uso da fora
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Vitimizao de civis por policiais Vitimizao de policiais por civis e por outros policiais Controle sobre o uso de munio e armamento
Reduo dos Homicdios e Crime Organizado

Caracterizao das ocorrncias de homicdio Cadastramento das ocorrncias de crime organizado Controle do trfico de armas Controle do trfico de drogas ilcitas
Proteo e Apoio a Vtimas e Testemunhas

Desenvolvimento de programa de proteo e apoio a vtimas e testemunhas Vtimas e testemunhas atendidas pelos programas
Unidades de Coleta e Anlise

Existem pelo menos quatro unidades de coleta e anlise de informaes possveis de serem trabalhadas pelo Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal: Espacial (Estado, Capital, Regio Metropolitana, Municpios), Unidade policial (Delegacia, Batalho, Secretaria de Segurana Pblica), Incidente Criminal e Pessoa (Ofensor ou Vtima).
Fontes de Dados
O sistema dever contar com informaes originadas em diversas organizaes do sistema de segurana pblica e justia criminal, outras organizaes governamentais, organizaes da sociedade civil e, at mesmo, informaes coletadas diretamente das comunidades. Listaremos abaixo as informaes que sero coletadas junto a cada uma destas organizaes.
Polcia Civil
Perfil organizacional Atividades desenvolvidas Ocorrncias criminais Perfil das vtimas Perfil dos ofensores
Polcia Militar
Perfil organizacional Atividades desenvolvidas Ocorrncias policiais
Guardas Municipais
Perfil organizacional Atividades desenvolvidas Ocorrncias registradas
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Polcia Tcnica
Perfil organizacional Atividades desenvolvidas
Ouvidorias e Corregedorias
Perfil organizacional Atividades desenvolvidas Resultados das aes empreendidas
Ministrio Pblico
Ocorrncias Criminais Perfil das Vtimas Perfil dos Ofensores Encaminhamento dos inquritos
Ministrio da Sade DATASUS

Ocorrncias de homicdio Perfil das vtimas de homicdio
Ministrio das Cidades

Caractersticas da Infra-estrutura Urbana Caractersticas Populacionais Caractersticas Servios Disponveis nos Ambientes Urbanos
Sindicatos e Associaes ligadas a Segurana Privada

Perfil Organizacional Atividades Desenvolvidas
Comunidade Vitimizao
Incidncia da criminalidade Perfil das vtimas Perfil dos agressores Caracterstica do delito Relacionamento entre polcia e comunidade Caracterizao do ambiente urbano onde ocorrem os delitos
Organizaes do Sistema Penitencirio

Populao carcerria Presos mortos dentro das instituies do sistema penitencirio oliciais e agentes penitencirios mortos dentro das instituies do sistema P penitencirio
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Construo de uma Poltica de Tratamento da Informao

Em funo das limitaes tcnicas, tecnolgicas e de institucionalizao dos sistemas nacional e regionais de coleta dos dados estatsticos, o processo de coleta, sistematizao e anlise de dados estatsticos existentes na SENASP foram profundamente marcados pela ausncia de uma perspectiva sistmica, na qual as atividades executadas estivessem articuladas e planejadas dentro de um conjunto de rotinas pr-estabelecidas. Em ltima instncia, podemos dizer que inexistia uma perspectiva de ao orientada para valorizar informao como ferramenta de planejamento e execuo de polticas pblicas. No havia uma poltica de tratamento da informao. Os dados eram trabalhados sem a preocupao de verificar qualidade e consistncia. As divulgaes de informaes eram efetuadas sem uma orientao que auxiliasse suas leitura e interpretao. Uma das conseqncias mais marcantes desta ausncia de tratamento de informao foi a exposio permanente dos Estados perante a mdia e a sociedade, levando ao enfraquecimento das relaes entre os estados e a SENASP. Uma das iniciativas fundamentais para a implantao do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal foi identificar os interlocutores estaduais legitimados pelos poderes regionais para efetivar o dilogo com a SENASP para incrementar o grau de responsabilizao em relao s atividades realizadas. Buscou-se, tambm, melhorar a qualidade dos textos dos ofcios, consolidando e reafirmando a institucionalidade e transparncia das aes. Por fim, instituiu-se a rotina de agradecer, atravs de ofcio, o atendimento das solicitaes, valorizando a cooperao das Secretarias estaduais e reforando a postura da SENASP de construir uma relao pautada pelo dilogo, respeitando o pacto federativo. Estas aes trouxeram uma diferena de maturidade no dilogo e no relacionamento com as secretarias estaduais, resultando na melhor comunicao institucional e na melhoria na freqncia de envio e recebimento dos dados e informaes. Pautados pelo estabelecimento de uma poltica transparente e regular de tratamento de informaes, e pela busca em institucionalizar o sistema de intercmbio de informaes entre a SENASP e os Estados, criando uma forma de responsabilizao sobre as atividades envolvidas, a equipe da SENASP atuou ativamente na mudana das clusulas dos convnios de assinatura dos Planos Estaduais de Segurana Pblica. A clusulas existentes nos modelos de assinatura de convnio com os estados foram modificados para detalhar e especificar com mais clareza os compromissos de cada uma das partes SENASP e estados. A equipe da SENASP tambm reformulou o sistema de coleta de dados estatsticos da Secretaria. Este processo passou a ser efetuado por meio da Internet, utilizando um sistema informatizado que foi distribudo gratuitamente para todos os responsveis pelo envio de informaes estatsticas para a SENASP. Para tal, cadastramos os tcnicos dos estados responsveis pelas atividades de totalizao de registros e manuseio desse sistema. Estes tcnicos atuaram como interlocutores entre a SENASP e os estados e foram responsveis pela soluo de problemas relativos coleta de informaes e treinados no uso e aplicao de todas as regras e procedimentos previstos para o preenchimento dos instrumentos de coleta do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal.
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Aes Prioritrias para Constituio do Sistema

H alguns aspectos que devem ser encarados como prioridades na criao do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal. Cada um deles merece um tratamento especial por parte da equipe da SENASP, pois constituem os fundamentos da garantia de que o sistema ganhe legitimidade frente aos servidores pblicos da rea de segurana e sociedade civil, e que se constitua realmente como uma ferramenta de trabalho para o desenvolvimento de diagnsticos, elaborao de planejamentos, execuo de polticas de combate ao crime e avaliao dos resultados alcanados por estas polticas. Estas aes so as seguintes: adronizao mnima dos cdigos e procedimentos relacionados constituio P do sistema de estatstica criminal dos estados (construo de um denominador comum entre as 54 linguagens policiais existentes); Diagnstico amplo dos objetivos atribudos pelo pblico constituio do sistema nacional de estatstica criminal; Ampla valorizao dos mecanismos de gesto do conhecimento; Ganhar legitimidade frente aos responsveis pela gerao da informao; Garantir neutralidade poltica; Definir uma poltica clara de relao com o pblico interno e externo, e arantir um equilbrio entre o contedo da base e o esforo para gerao da G informao.
Padronizao Mnima dos Cdigos e Procedimentos Relacionados Constituio do Sistema de Estatstica Criminal dos Estados
A falta de um sistema classificatrio nacional de delitos faz com que o mesmo crime seja classificado de forma diferente em organizaes diferentes, dificultando o processo de contagem de crimes e a constituio de um sistema nacional de estatstica criminal. Ademais, a falta de preciso na determinao dos procedimentos de coleta de informaes tambm leva falta de padronizao. Neste sentido, por exemplo, a definio clara das unidades de mensurao constitui um elemento chave no processo de padronizao das informaes a serem recebidas pela SENASP das diversas organizaes policiais. Esta padronizao constitui um condicionante bsico para o desenvolvimento de anlises comparativas. Cada instrumento de coleta deve possuir um manual de preenchimento dos dados de maneira a garantir que os profissionais responsveis pelo preenchimento das planilhas no tenham nenhuma dvida durante a realizao desta atividade. Uma das principais aes para a implantao do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal foi construir um sistema de compatibilizao das formas estaduais de classificao das ocorrncias criminais e atividades de segurana pblica. Cada estado possui duas organizaes policiais que possuem, cada uma, seu sistema prprio de classificao de ocorrncias criminais (os corpos de bombeiros possuem seu prprio sistema de classificao). Totalizamos, assim, todas as linguagens diferentes de classificao das ocorrncias criminais. A equipe da SENASP desenvolveu uma anlise destes sistemas e props uma forma de sua compatibilizao. Tratou-se, portanto, de construir uma espcie de denominador comum entre as linguagens das Polcias Civis,
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Polcias Militares e Corpos de Bombeiros, um tipo de tradutor que fosse capaz de incorporar a heterogeneidade classificatria e, ao mesmo tempo, possibilitar a uniformizao dos contedos e a padronizao das categorias previstas nos novos formulrios da SENASP. Outra iniciativa da SENASP que se mostrou ser fundamental para a padronizao mnima dos cdigos e procedimentos relacionados constituio do sistema de estatstica criminal dos estados foi o projeto de construo de um conjunto mnimo de informaes a serem coletadas nos boletins de registro de ocorrncia das organizaes de segurana pblica de todo o Brasil. A equipe da SENASP construiu uma proposta, elaborada a partir da identificao de um conjunto mnimo comum de informaes coletadas pelos boletins de registro de ocorrncia das organizaes de todas as 27 unidades da federao, que est sendo submetida a crticas e sugestes dos operadores dos sistemas estaduais de estatstica de segurana pblica. Para tanto, das 54 polcias estaduais e dos 27 corpos de bombeiros militares os seus formulrios de registros de ocorrncia. Os trabalhos de anlise e compatibilizao destes documentos j foram terminados para as polcias civis e militares e encontram-se em andamento para os corpos de bombeiros. Nosso objetivo principal, como j foi dito, no propor um formulrio nico de notificao de ocorrncias policiais para todo o Brasil; mas, inicialmente, propor um mdulo mnimo de informaes indispensveis ao registro de qualquer crime que seja coletado por todas as organizaes policiais.
Diagnstico amplo dos objetivos atribudos pelo pblico constituio do Sistema Nacional de Estatstica Criminal
A legitimidade do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal frente s organizaes do sistema de segurana pblica e do judicirio est relacionada sua capacidade de suprir as necessidades destas organizaes em relao sistematizao de informaes que sejam fundamentais para a elaborao de diagnsticos, desenvolvimento de planejamentos e realizao de avaliaes e monitoramentos. Assim, devemos nos preocupar em coletar e disponibilizar informaes que sejam fundamentais para as diversas organizaes que constituem o pblico do sistema nacional de estatstica criminal. Por esta razo, a definio do pblico alvo e a caracterizao de suas demandas tm-se constitudo em um esforo constante e adicional realizado pelos tcnicos da SENASP.
Ampla de valorizao dos mecanismos de gesto do conhecimento e informao pelas organizaes policiais
Uma das diretrizes fundamentais de ao da SENASP segundo o Plano Nacional de Segurana Pblica incentivar a difuso de mecanismos de gesto do conhecimento entre as organizaes de segurana pblica de todo o pas. Diversas aes esto sendo implementadas para garantir a concretizao deste objetivo: a introduo deste quesito como um elemento fundamental na avaliao dos planos estaduais e projetos municipais de segurana pblica, a criao dos gabinetes de gesto integrada que atuaro ativamente incentivando, assessorando e acompanhando a implantao destes mecanismos, e o estabelecimento de mecanismos de gesto de resultados dentro da prpria SENASP. A promoo de uma integrao entre as diversas organizaes policiais e o Sistema
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Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal ser uma ferramenta essencial neste processo.
Ganhar legitimidade frente aos responsveis pela gerao da informao

O sucesso do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal depende fundamentalmente da sua legitimidade frente aos servidores da rea de segurana pblica, principalmente aqueles que produzem os dados. Informaes de m qualidade na sua origem implicam necessariamente na diminuio da consistncia interna da base de dados do sistema. Ou seja, pouco poder ser feito com as informaes armazenadas se no contarmos com informaes que reflitam a realidade da rea de segurana pblica vivida pelos estados. Para tal, tomamos algumas iniciativas para implementar sistemas de controle da qualidade das bases de dados das organizaes policiais: ecanismos de valorizao dos profissionais da rea de segurana pblica M que atuam na rea de estatstica. Entre 2003 e 2008, diversos integrantes da equipe tcnica da SENASP passaram por diversos processos de treinamento em anlise estatstica de dados, construo de bases de dados, direitos humanos e outros cursos. omentar a criao de ncleos regionais de gesto integrada da informao, F compostos por profissionais da rea de segurana pblica responsveis pelo desenvolvimento de avaliaes da qualidade dos sistemas de informao das organizaes policiais, e capazes de propor solues que incrementem a qualidade destes sistemas. riar mecanismos de retorno para garantir que os responsveis pela gerao C das informaes vejam os resultados prticos alcanados a partir da utilizao das informaes geradas por eles. onstituir um comit de excelncia da qualidade e fluxo da informao composto C por representantes das 27 unidades da federao para desenvolver mecanismos e polticas de aprimoramento da qualidade das informaes registradas pelas organizaes policiais. Desenvolver instrumentos normativos que institucionalizem o fluxo das informaes estatsticas (portarias ministeriais, etc.).
Garantir credibilidade das informaes

A neutralidade poltica desta iniciativa constitui um dos fatores bsicos para garantir sua sobrevivncia no longo prazo. Por isso, preciso deixar claro que a criao do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal no constitui uma questo de orientao poltica, mas um condicionante fundamental para o sucesso de qualquer iniciativa de controle da criminalidade. Sem o desenvolvimento de diagnsticos precisos a respeito do fenmeno da criminalidade, impossvel alcanar sucesso em tomar qualquer iniciativa na rea de segurana pblica e estes diagnsticos dependem fundamentalmente de informaes de boa qualidade.
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Definir uma poltica clara de relao com o pblico interno e externo

Contamos com pelo menos cinco pblicos especficos de usurios das informaes do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal que podero utilizar as informaes da base de dados do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal com objetivos bastante especficos. Em relao s organizaes policiais e secretarias estaduais, pretendemos criar um acesso livre base de dados do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal atravs da Internet, onde estas organizaes podero acompanhar a evoluo da sua situao comparando com a situao vivida por outros estados. Em relao ao pblico externo, aos pesquisadores e sociedade civil, o acesso estar garantido de forma seletiva, isto , o pblico externo ter acesso apenas quelas informaes que no sejam classificadas, que no violem a privacidade dos cidados ou que sejam de uso estratgico dos rgos de segurana pblica e justia criminal. Algumas excees podero ser abertas, aps avaliao desenvolvida pela equipe responsvel. Neste mbito, um produto que est sendo realizado em parceria com a OSCIP, Frum Brasileiro de Segurana Pblica, o ANURIO ESTATSTICO. Trata-se de uma ao fundamental para garantir a transparncia e o acesso pblico s informaes. Tal como ocorre em diversos pases democrticos (EUA, Inglaterra, Canad, etc.), a publicao de um Anurio Estatstico que cobre desde os chamados nmeros da violncia at custos dos rgos do sistema de segurana pblica e Justia Criminal atua, entre outras finalidades, como um instrumento de prestao pblica de contas (accountability). Dentro deste quadro de definio de polticas de relao com o pblico interno das organizaes policiais, devemos enfatizar o papel integrador que estas ferramentas podero vir a exercer. O estabelecimento desta poltica de divulgao de informaes favorecer o processo de intercmbio de informaes entre as diversas agncias do sistema de segurana pblica e justia criminal, e permitir s organizaes policiais conhecer mais profundamente a situao vivida por outras organizaes e, assim, planejar e executar com mais eficcia as suas aes.
Garantir um equilbrio entre contedo da base e o esforo necessrio para gerao da informao
Cada informao solicitada s organizaes possui um custo especfico para coleta. A definio do escopo de informaes a ser coletado deve levar em considerao os objetivos propostos para o Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal, mas no pode deixar de levar em conta os custos envolvidos. Analises qualitativas rigorosas devem ser desenvolvidas para avaliar os processos de coleta de dados e fornecer parmetros para que se estabelea este equilbrio.
Sistema de Compatibilizao das Formas de Classificao das Ocorrncias

Um dos grandes problemas para a integrao das organizaes policiais a existncia de 54 lnguas diferentes para a classificao das ocorrncias entre as organizaes policiais estaduais e 27 lnguas diferentes entre os corpos de bombeiros militares. Uma
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das aes principais tomadas pela equipe da SENASP que fundamentou a construo do Sistema Nacional de Estatstica de Segurana Pblica e Justia Criminal foi a construo do sistema de compatibilizao das formas de classificao de ocorrncias. Em uma etapa inicial, restringimos a nossa anlise apenas aos sistemas de classificao de delitos da polcia civil e s categorias relacionadas s informaes que seriam coletadas pelo novo formulrio da base de Ocorrncias Criminais e Atividades de Segurana Pblica (Polcia Civil). J desenvolvemos tambm o mesmo trabalho para os sistemas de classificao de ocorrncias das Polcias Militares. Estamos trabalhando atualmente nos sistemas de classificao de ocorrncias dos corpos de bombeiros militares. Uma das orientaes deste trabalho foi a busca pela identificao dos pontos comuns entre os diversos sistemas estaduais de classificao de ocorrncias. Esta anlise evidenciou que a construo destes sistemas est orientada, de um modo geral, pelo molde estabelecido pelo Cdigo Penal Brasileiro. No entanto, existem variaes regionais nos sistemas que seguem duas direes bsicas: um detalhamento maior das ocorrncias mais freqentes em cada estado e a insero de tipificaes no rtulo da categoria relativas ao modo de ao, instrumento utilizado, local, etc. Esta segunda opo no desenho dos sistemas de classificao de ocorrncias resultou, na maioria dos casos um modo geral, da iniciativa dos estados de facilitarem a anlise das informaes eliminando processos de seleo que teriam que ser efetuados se estas informaes fossem inseridas em outros campos da base de dados. Esta atividade resulta na criao dos ndices Remissivos, especficos para cada organizao de segurana pblica (Polcia Civil, Polcia Militar e Corpos de Bombeiros Militares). Este ndice constitui uma espcie de tradutor ou denominador comum, que evidencia os pontos comuns dos sistemas estaduais de classificao de ocorrncias. O objetivo da construo deste ndice foi detalhar e evidenciar as caractersticas de cada um destes sistemas para que pudssemos, ento, desenhar uma estratgia de coleta de dados baseada em um conhecimento mais claro a respeito dos contedos associados a cada uma das informaes coletadas. O ndice remissivo para os sistemas de classificao de ocorrncias das Polcias Civis foi elaborando em 2003. O ndice remissivo para a Polcia Militar foi elaborado em 2005. Atualmente, estamos elaborando o ndice remissivo para os sistemas de classificao de ocorrncias dos corpos de bombeiros militares.
Controle da Cobertura dos Dados Coletados

Um dos problemas mais graves do antigo sistema de coleta de dados estatsticos da SENASP era a falta de controle sobre a cobertura dos dados enviados pelos estados. Os diagnsticos elaborados evidenciaram que a cobertura dos dados enviados no de 100%. Alguns estados enviavam apenas parte das ocorrncias registradas, por exemplo, apenas os dados relativos capital do estado. Para resolver isto, foi necessrio elaborar um cadastro de todas as unidades operacionais das organizaes policiais e passar a verificar a cobertura dos dados em funo das unidades operacionais que estavam includas na totalizao de dados enviada para a SENASP. Os mapas circunscricionais enviados pelas diversas organizaes de segurana pblica foram reunidos em uma base de dados que passou, ento, a servir como ferramenta para o controle da cobertura dos dados estatsticos enviados para a SENASP. Esta atividade ocorreu paralelamente ao desenvolvimento do sistema de compatibilizao das formas estaduais de classificao das ocorrncias. Cabe ressaltar
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que este esforo possibilitar em um futuro prximo, desenvolver anlises espaciais da distribuio da criminalidade em todo territrio nacional com um detalhamento bastante aprofundado. Isto permitir identificar com rigor e preciso quais devem ser os focos principais para a distribuio dos recursos de segurana pblica para o controle da criminalidade. importante enfatizar que a nova poltica de comunicao da SENASP junto aos Estados, conforme j mencionado, foi e tem sido decisiva para a concretizao das atividades de implantao do sistema nacional de estatsticas, tal como evidencia a disposio cooperativa dos estados em responder s demandas efetuadas pela SENASP.
Anlise do Contedo dos Boletins e Registros de Ocorrncias

Uma das dificuldades principais em relao criao do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal era o fato de no conhecermos as informaes coletadas pelos boletins de registro de ocorrncias criminais das organizaes policiais de todo o pas. Assim, no era possvel elaborar uma planilha de coleta tendo como parmetro as informaes j coletadas e registradas pelas diversas organizaes. Sintetizamos em uma planilha todas as informaes coletadas nos formulrios de registro de ocorrncias. A partir desta sntese, identificamos a variabilidade nos contedos dos boletins existentes de registro de ocorrncias. Assim, em um primeiro esforo de sistematizao e crtica dos contedos, restringimos as informaes a serem coletadas a alguns campos que identificamos como sendo comuns a todos os estados (nmero de ocorrncias, nmero de vtimas, nmero de ofensores, sexo e idade dos agressores e vtimas e a presena da arma de fogo na execuo do delito). Apenas o caso da informao raa das vtimas e agressores que foi necessrio solicitar para alguns estados para que passassem a coletar esta informao. A equipe da SENASP tem como objetivo sofisticar este diagnstico e produzir uma proposta de contedos mnimos dos boletins de registro de ocorrncia a serem coletados por todas as organizaes policiais das 27 unidades da federao. Esta proposta no se restringir apenas sugesto de um conjunto mnimo de informaes a serem coletadas, mas tambm estaremos sugerindo um conjunto de regras e procedimentos para o registro das informaes como, por exemplo, formas de categorizao dos dados. Este processo de padronizao de contedos e procedimentos constitui um passo significativo na direo da viabilizao da integrao das bases de dados das organizaes de segurana pblica de todo o pas. Cabe destacar que a idia no propor um boletim de ocorrncias nico, mas definir um mdulo comum para padronizar um repertrio mnimo comum de informaes que devem ser coletadas por todas as organizaes de segurana pblica. A equipe da SENASP acredita que estas organizaes ampliaro as informaes a serem coletadas em funo das especificidades do contexto da segurana pblica relativo s suas reas de operao.
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INSTRUES AOS AUTORES

I. Colaborao aceita pela Coleo Segurana com Cidadania Os textos destinados publicao na Coleo Segurana com Cidadania devero ser inditos, no submetidos a outro veculo e concernentes aos seguintes temas: Segurana pblica e cidadania Anlise de homicdios na sociedade brasileira Sistemas de informao, estatsticas criminais e cartografias sociais Estudos sobre crime e violncia no sculo XXI Organizaes policiais e modelos de policiamento Reflexes sobre educao policial Meios de comunicao, violncia e cidadania Mediao de conflitos agrrios e cidadania Violncia de gnero e cidadania Sociologia da violncia Socializao, juventude e segurana Polticas pblicas de segurana pblica Conflitos sociais e processos de pacificao Direitos e segurana pblica Perspectivas para o sistema prisional brasileiro Segurana pblica e criminologia Direito penal comparado e segurana pblica
II. Da Ocasio da Publicao Os nmeros da Coleo Segurana com Cidadania so temticos. Por isso, as chamadas para artigos sero destinadas a captar textos relacionados especificamente ao tema do nmero do peridico em ocasio. As chamadas sero publicadas no portal: http://www.segurancacidada.org.br III. Apreciao pelo Comit e Conselho Editoriais 1. Os trabalhos sero apreciados pelo Comit e pelo Conselho Editoriais, que podero recorrer a consultores ad hoc, caso no disponham de especialista na rea abordada no artigo. Os autores sero notificados da aceitao ou da recusa de seus textos. 2. Eventuais sugestes de modificaes de estrutura e/ou contedo sero notificadas ao autor, que se encarregar de faz-las no prazo mximo de 30 dias corridos. 3. No sero permitidas modificaes depois que os textos receberem o aceite.
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| Coleo Segurana com Cidadania [n.2] Sistemas de Informao, Estatsticas Criminais e Cartografias Sociais
IV. Forma de apresentao dos originais 4. Os artigos devero ser escritos em portugus, gravados em formato .doc do Microsoft Word ou outro formato de editores de texto compatveis com softwares de cdigo aberto, obedecendo o seguinte: Papel: A4 Margens: 2,5cm; Espao entre linhas: 1,5; Fonte: Times New Roman, tamanho 12 Nmero de pginas: entre 15 (mnimo) e 20 (mximo, incluindo bibliografia e notas) 5. Os artigos devero ser acompanhados de resumo em portugus, com traduo para o ingls e o espanhol, que sintetize os propsitos, mtodos e principais concluses. A identificao dos autores deve apresentar o ttulo acadmico recebido e a instituio ao qual est vinculado. 6. Referncias a obras e autores devero ser apresentadas no corpo do texto, na forma (Sobrenome: ano, pgina). 7. As notas de rodap devero ser de natureza substantiva, nunca referncia. 8. Figuras e desenhos devero ser produzidos em formato eletrnico, vetorizados e enviados no mesmo arquivo do texto. 9. Tabelas, quadros e grficos devero ser numerados e produzidos em formato .xls ou .doc, ou qualquer outro formato de editores de texto compatveis com softwares de cdigo aberto. 10. Os artigos devero ser enviados atravs do sistema eletrnico disponibilizado no website do peridico (http://www.segurancacidada.org.br) , que disponibilizar a tela de submisso de artigos durante o perodo de chamadas. 11. As referncias bibliogrficas devero ser apresentadas ao fim do texto, ordenadas alfabeticamente pelo ltimo sobrenome do autor, de acordo com o seguinte: - Em caso de livro: MINGARDI, Guaracy. Tiras, Gansos e Trutas: cotidiano e reforma na polcia civil. So Paulo: Editora Pgina Aberta, 1992. - Em caso de artigo: SANDES, Wilkerson Felizardo. Uso no letal da fora na ao policial: formao, tecnologia e interveno governamental, in Revista Brasileira de Segurana Pblica, Ano 1. Edio 2, 2007. - Em caso de coletnea: CARUSO, Hayde Glria Cruz; MUNIZ, Jacqueline de Oliveira; BLANCO, Antonio Carlos Carballo (orgs). Polica, Estado y Sociedad: prcticas y saberes latinoamericanos. Rio de Janeiro: PUBLIT Solues Editoriais, v. 01., 2007. - Em caso de dissertao de mestrado ou de tese de doutorado: RIBEIRO, Ludmila Mendona Lopes. Administrao da Justia Criminal na cidade do Rio de Janeiro: uma anlise dos casos de homicdio doloso. Tese de Doutorado. Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, 2009.
Instrues aos Autores | 205
V. Outros 12. No sero devidos nem direitos autorais, nem qualquer outra remunerao, de nenhuma natureza, pela publicao de artigos na Coleo Segurana com Cidadania. 13. O envio do artigo para candidatura publicao implica autorizao tcita para ser publicado no peridico, caso obtenha parecer favorvel. 14. Os autores recebero gratuitamente trs exemplares do nmero da revista no qual seu artigo est publicado. 15. O contedo do artigo de responsabilidade do autor.
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| Coleo Segurana com Cidadania [n.2] Sistemas de Informao, Estatsticas Criminais e Cartografias Sociais
Impresso no Brasil em maio de 2009 pela LGE Editora Ltda, utilizando os papis Carto Supremo 240 gr2 (capa) e Offset 75 gr2 (miolo), e composto nas famlias de fontes ITC Slimbach (texto) e as Humnst777 BT e Myriad Pro (ttulos e subttulos)

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Coleo Segurana com Cidadania

ISSN 1984-7025 n. 02, ano 01, 2009 207 pp Braslia, DF

Coleo Segurana com Cidadania

Apresentao ...................................................................................................................................................7 Gesto da Informao

Produo da Opacidade: Estatsticas Criminais e Segurana Pblica no Brasil

Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal

Instrues aos Autores ................................................................................................................................................... 204

1.2 Sistemas de Informao em Diferentes Contextos

1.2.1 O Caso Norte Americano

Sistemas estatsticos que Descrevem o Problema da Criminalidade Nacionalmente

UCR: O Sistema Sumrio

Resposta do Sistema de Justia Criminal Criminalidade nos Nveis Estadual e Local

Gesto Policial e Estatstica Administrativa

Estatstica Estadual do Processo na Justia

Survey Nacional dos Promotores

Programa Nacional de Registro Judicial

Sistemas Estatsticos no Nvel Federal

Famlia Agravos sade

Microraea Bairro, endereo* 1995

2.1 O sistema de Gesto da Informao do Sistema nico de Segurana Pblica

2.2 Sistema de Indicadores Sociais e de Segurana SISS

Quadro 4 Proposta de Organizao de um Sistema Federal de Informaes

Estabelecimentos Prisionais Quadro 6

Curto Prazo Longo Prazo

Secretarias Municipais Secretarias Municipais

Mdio a longo prazo Curto e mdio prazo

Secretarias Municipais Secretarias Municipais

2.3. Sistemas de Gesto do Conhecimento

3.1. Centro Integrado de Operaes CIOPS

Funcionalidades Gerais do SOS

3.2. Sistema de Informao Policial-Judiciria SIPJ

O SIPJ como Fator Integrador

Figura 1 Integraes necessrias no SIP

CIOPS e Polcia Militar

3.4. Sistema de Informao para Percia Criminal

4. Perspectiva Municipal: a Montagem de Geoarquivos

Fontes de Dados Geogrficos Urbanos

PRODUO DA OPACIDADE: ESTATSTICAS CRIMINAIS E SEGURANA PBLICA NO BRASIL

Produo da Opacidade: estatsticas criminais e segurana pblica no Brasil |

CAPTULO I EM BUSCA DE UMA SOCIOLOGIA DAS ESTATSTICAS CRIMINAIS BRASILEIRAS

Matrizes histricas da estatstica

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Produo da Opacidade: estatsticas criminais e segurana pblica no Brasil |

Ainda de acordo com Martin:

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As estatsticas na perspectiva de Foucault

Produo da Opacidade: estatsticas criminais e segurana pblica no Brasil |

E nesse contexto que, como afirma Senra (1998):

Conhecimento e segredo na arte de governar

Transparncia e controle pblico do poder

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Cifras negras e definies do crime

CAPTULO II ESTATSTICAS DE CRIMES E CRIMINOSOS NO CONTEXTO INTERNACIONAL

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Registros administrativos e gesto institucional da segurana e da justia

Produo da Opacidade: estatsticas criminais e segurana pblica no Brasil |

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CAPTULO III A PRODUO DAS ESTATSTICAS CRIMINAIS EM SO PAULO E NO BRASIL: 1871-1968

Algumas referncias histricas