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VOL.

XVIII N 177

ISSN 0717-7933 OCTUBRE DE 2007

Un debate desde Amrica Latina: Democracia Representativa y Democracia Directa*


Jos Miguel Izquierdo S. Cientista Poltico Mara Trinidad Valds A. Abogado

* Representative and Direct Democracies: a debate from a Latin American perspective.

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NDICE RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................... ABSTRACT ...................................................................................................................... LA INICIATIVA POPULAR DE LEY EN CHILE................................................................. REFORMA CONSTITUCIONAL ....................................................................................... LA HISTORIA DE LA INICIATIVA CIUDADANA DE LEY EN CHILE ............................... PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA FORMACIN DE LA LEY.................................... EL SISTEMA PRESIDENCIAL Y LAS MDD ...................................................................... LOS PODERES LEGISLATIVOS DEL PRESIDENTE............................................................ ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA DE LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA ......................................................................................................................... TIPOS DE MDD Y SU USO .............................................................................................. USOS DE LOS MDD EN AMRICA LATINA .................................................................. INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR EN AMRICA LATINA....................................... a. b. c. d. Tipos de iniciativa............................................................................................... Firmas necesarias ................................................................................................ Lmites de la IPL ................................................................................................. Relacin con el Estado .......................................................................................

PGINA 1 1 1 2 3 5 6 8 11 12 14 15 19 19 20 20 20 21

CONCLUSIONES ............................................................................................................. BIBLIOGRAFA ................................................................................................................ CUADROS 1 PODERES LEGISLATIVOS DE LOS PRESIDENTES LATINOAMERICANOS, ELABORADO POR PAYNE ............................................................................ 2 MECANISMO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA A ESCALA NACIONAL EN AMRICA LATINA....................................................................................... 3 USO DE LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA............................ 4 USO DE LOS MECANISMOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE 1917-2004 .................................................................................................... 5 ACTORES CON INICIATIVA LEGISLATIVA ................................................. 6 MECANISMOS DESDE ABAJO, INICIATIVAS LEGISLATIVAS POPULARES, 2002 .............................................................................................................. 7 CUADRO COMPARATIVO INICIATIVA POPULAR EUROPA Y AMRICA Latina ........................................................................................................

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RESUMEN EJECUTIVO El presente informe contextualiza el debate sobre la implementacin en Chile de mecanismos de democracia directa. En especfico observamos los elementos fundamentales a debatir en torno a la creacin de un sistema de Iniciativa Popular de Ley (IPL), discusin generada a partir de la presentacin de una reforma constitucional para tal efecto. En este artculo analizamos el contexto institucional en el cual surge el debate, especialmente, abocndonos a la descripcin de las fortalezas del presidencialismo chileno, rescatando el anlisis comparado realizado por Payne et al. en La Poltica Importa (2003). Luego, entregamos evidencia sobre los tipos y usos de los MDD en Amrica Latina, para lo cual utilizamos los documentos La Iniciativa Legislativa Popular en Amrica Latina, de Felipe Hevia de la Jara (2007), e Iniciativa Popular de Ley en Chile. Condiciones y Probabilidades, de Gonzalo Delamaza. Terminamos con un anlisis de los principales aspectos que deber abordar un futuro proyecto de ley que presente, en especfico, el tipo de IPL que se pretenda establecer en Chile. ABSTRACT This brief focuses on the debate over the implementation of mechanisms of direct democracy in Chile. In particular, it focuses on the core elements over the establishment of a Bills Popular Initiative system (Iniciativa Popular de Ley), a local pressing issue after the current process at the Congress, of a bill for a constitutional reform that would allow such mechanisms. This article analyses the strengths of the Chilean presidentialism, stressing the conclusions of important academic studies regarding the aforementioned subject, as well as to show some evidence on the use of such mechanisms of direct democracy in other countries of Latin America. Finally, this report ends with an analysis of the mail aspects that a bill should contain, in case to provide for a bills popular initiative system. LA INICIATIVA POPULAR DE LEY EN CHILE Actualmente se encuentra en tramitacin legislativa un proyecto reforma constitucional que tiene por objeto incorporar la iniciativa ciudadana de ley a nuestro ordenamiento jurdico1. ste fue ingresado a la Cmara de Diputados, fines de julio del presente ao, a travs de un Mensaje de la Presidenta de la Repblica.
Boletn N 5.221. INSTITUTO LIBERTAD 1

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El Mensaje define la iniciativa ciudadana de ley como un mecanismo de participacin ciudadana en la actividad legislativa, constituido por la capacidad que determinados ordenamientos jurdicos dan a un conjunto de ciudadanos para que puedan activar o instar la discusin y eventual aprobacin de una iniciativa legislativa que puede convertirse en ley 2. En cuanto al propsito de esta iniciativa seala que es perfeccionar la participacin del sistema poltico representativo de nuestra democracia; lo que se fundamenta en el hecho de que la iniciativa ciudadana de ley es una institucin de la democracia representativa que canaliza las demandas de los individuos y sus asociaciones, respetando los roles del Congreso y del Presidente de la Repblica en el quehacer legislativo. As, esta nueva forma de legislar fortalecera las instituciones de democracia representativa y el papel de los partidos polticos. Con la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos se contribuira, adems, a democratizar el sistema poltico, introduciendo mayor dinamismo y cohesin a la sociedad civil. Lo anterior permitira avanzar en la superacin de la falta de confianza en la funcin pblica, ya que se trata de una herramienta de dilogo de las personas con los diputados y senadores. Por otra parte, el Mensaje agrega que el mecanismo propuesto abre la posibilidad a que la ciudadana tome una decisin diferenciada respecto de la escogida electoralmente, introduciendo un sano factor de imprevisibilidad en el proceso de toma de decisiones que, entre otras cosas, contribuye a un aprendizaje poltico de los ciudadanos, quienes debern tomar posiciones. Finalmente, fundamenta que la iniciativa ciudadana legislativa constituye una expresin directa de los ciudadanos en temas no controlados o que no interesan a los partidos polticos. Es un instrumento de los movimientos sociales en general, en materias de inters pblico. REFORMA CONSTITUCIONAL El proyecto propone modificar los artculos 63 y 65 de la Constitucin Poltica de la Repblica, que respectivamente establecen cules son las materias de ley y que las leyes pueden tener origen en la Cmara de Diputados o en el Senado, por mensaje del Presidente de la Repblica o por mocin de cualquiera de sus miembros.

Mensaje, del proyecto de reforma constitucional que incorpora la iniciativa ciudadana de ley. Boletn N 5.221. INSTITUTO LIBERTAD 2

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Ahora bien, el proyecto incorpora dentro de las materias de ley a las de iniciativa ciudadana y, por consiguiente, a la ciudadana dentro de los actores que pueden originar la discusin legislativa. Por ltimo, entrega a una Ley Orgnica Constitucional la regulacin de los requisitos para ejercer la iniciativa ciudadana, las materias de ley que les sern propias, la admisibilidad y su procedimiento y todas aquellas cuestiones que permitan el ejercicio de este derecho. Expresa el Mensaje que se opt por entregar a una Ley Orgnica Constitucional la regulacin del derecho para evitar sobrecargar con detalles la Constitucin y concentrar la discusin en la reforma de la idea de legislar sin entrar a sus detalles. Si bien esta idea resulta razonable genera una tensin ya que produce cierta incertidumbre respecto del alcance que podra tener el ejercicio de una reforma como esta. Por otra parte, no limitar las materias que correspondern a iniciativa ciudadana en la propia Constitucin, tal como sucede con el Presidente de la Repblica, el Senado y la Cmara de Diputados, dejando esta facultad abierta para que lo resuelva la ley que se dicte al efecto, implica abrir la posibilidad de que los ciudadanos tengan ms libertad para iniciar un proyecto de ley que las autoridades mencionadas, lo que no es congruente con nuestro ordenamiento jurdico. LA HISTORIA DE LA INICIATIVA CIUDADANA DE LEY EN CHILE En la historia constitucional de nuestro pas la iniciativa ciudadana de ley nunca ha sido considerada. Sin embargo, han existido las siguientes mociones parlamentarias sobre la materia: 1. Reforma constitucional que incorpora la iniciativa popular como mecanismo de participacin ciudadana (Boletn 1696). Ingresada el 12 de septiembre de 1995, propuso la iniciativa popular ley y de reforma constitucional. Si bien su texto no estableca requisitos para ejercerla, sus fundamentos establecan que deban ser presentados por a los menos cien mil ciudadanos, remitiendo a una ley de qurum calificado su regulacin. Del fundamento de este proyecto debe destacarse la definicin de iniciativa popular y su posterior explicacin ya que seala que es un acto de voluntad de una parte del cuerpo electoral, que tiene por objeto poner en marcha el procedimiento legislativo. Es el acto ciudadano de iniciacin de un procedimiento, que obliga a tramitar un proyecto de ley y a resolver sobre l. En ningn caso ello significa que necesariamente al final de la tramitacin deba surgir una ley, por el contrario, podra el Parlamento no aprobar el proyecto de
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ley iniciado popularmente, esa es una cuestin distinta respecto de la cual el Parlamento es un rgano soberano. De este modo, precave las aprehensiones que han surgido con el proyecto actual en cuanto a la imprudencia de generar falsas expectativas en la ciudadana. 2. Reforma Constitucional para crear la iniciativa popular en la formulacin de las leyes (Boletn N 2.489-07). Ingresada el 13 de abril de 2000, seala que la ley y las reformas a la Constitucin tambin podrn tener su origen en la iniciativa popular. Para ejercer esta atribucin exige que sea presentada por a lo menos el uno por ciento de los ciudadanos con derecho a sufragio ante cualquiera de las Cmaras para lo que se requera la certificacin previa del Servicio Electoral. 3. Reforma Constitucional que otorga iniciativa popular para la presentacin de proyectos de ley (Boletn N 3.559-07). Ingresada el 15 de junio de 2004, plantea modificar la Constitucin agregando la siguiente disposicin: las leyes podrn tener origen, tambin, en la ciudadana en la forma y sobre las materias que la propia ley determine. 4. Reforma constitucional que otorga iniciativa popular, en la forma que indica, para la presentacin de los proyectos de ley (Boletn N 3575-07). Ingresada el 22 de junio de 2004, establece que las leyes y los proyectos de reforma constitucional podrn tener su origen en la iniciativa popular, stas debern estar firmadas a lo menos por un nmero de ciudadanos no inferior al 1% de ciudadanos con derecho a voto de acuerdo a la ltima eleccin de diputados y deber representar por lo menos a 6 distritos electorales y a 3 regiones del pas. Por ltimo, expresa que las iniciativas populares podrn versar sobre cualquier materia del dominio legal, salvo aquellas que sean de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica, y podrn ser presentadas a la Cmara de Diputados. En esta mocin tambin corresponde destacar la definicin de iniciativa popular, que aparece en los fundamentos del proyecto, como un acto de voluntad de una parte del cuerpo electoral, que tiene por objeto poner en marcha el procedimiento legislativo. Es el acto ciudadano de iniciacin de un procedimiento, que obliga a tramitar un proyecto de ley y a resolver sobre l, respetando la exclusividad del Congreso Nacional como instancia de discusin y aprobacin de todo tipo de iniciativas legislativas.

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Proyecto de reforma constitucional que instaura la iniciativa popular de ley en la Constitucin Poltica de la Repblica (Boletn N 3.663-07). Ingresado el 8 de septiembre de 2004, propone que la ley tambin tenga origen por mocin que dirija al Senado o a la Cmara de Diputados un nmero de ciudadanos que representen a lo menos el 5% de los sufragios vlidamente emitidos en la ltima eleccin de diputados, en la que expresen por escrito las ideas matrices o fundamentales sobre las que proponen la dictacin de una ley y el texto legal que se propone sin exigirle la formulacin de un proyecto de ley elaborado completamente en su articulado. Por ltimo, dispuso que le la Ley Orgnica Constitucional relativa al Congreso deba regular en lo dems lo concerniente a la presentacin de los proyectos de ley de iniciativa popular iniciativa popular de ley.

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Proyecto de reforma constitucional sobre iniciativa popular en la formacin de la ley (Boletn N 4.165-07). Ingresado el 25 de abril de 2006, plantea que las leyes y las reformas constitucionales pueden tener origen en la iniciativa popular; para lo cual propone que se formule por a lo menos el uno por ciento (1%) de los ciudadanos con derecho a sufragio ante cualquiera de las Cmaras; previa certificacin del servicio electoral.

7.

Proyecto de reforma constitucional que instaura la iniciativa popular de generacin de una ley (Boletn N 4.191-07). Fue ingresado el 9 de mayo de 2006, igual al expuesto en el nmero 5 anterior.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA FORMACIN DE LA LEY La nica forma de participacin ciudadana en el proceso legislativo reconocida en la Constitucin Poltica de la Repblica est constituida por la convocatoria a plebiscito para decidir las diferencias en la que pudieren presentarse entre el Gobierno y el Congreso Nacional con motivo de una reforma constitucional. Al respecto, el artculo 128, inciso segundo, de la Carta Fundamental dispone que si el Presidente de la Repblica rechazare totalmente un proyecto de reforma aprobado por ambas Cmaras y stas insistieren en su totalidad por las dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada Cmara, el Presidente deber promulgar dicho proyecto, a menos que consulte a la ciudadana mediante plebiscito.

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Adems, el Presidente de la Repblica est facultado para observar parcialmente un proyecto y en caso de que las Cmaras no aprueben todas o algunas de las observaciones del Presidente no habr reforma constitucional sobre los puntos en discrepancia, a menos que ambas Cmaras insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en la parte del proyecto aprobado por ellas. En este ltimo caso, se devolver al Presidente la parte del proyecto que haya sido objeto de insistencia para su promulgacin, salvo que ste consulte a la ciudadana para que se pronuncie mediante un plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo. As, tenemos que la iniciativa ciudadana de ley aparece como un elemento que tiende a restar fuerza al presidencialismo chileno. Sin embargo, en la discusin suscitada con posterioridad a la presentacin del proyecto de reforma constitucional que incorpora la iniciativa ciudadana de ley, la reticencia ha surgido del Parlamento, probablemente porque ser esta institucin la que en definitiva deber enfrentar a los ciudadanos al considerar sus proposiciones; y porque una herramienta de participacin ciudadana de esta naturaleza puede entenderse como una amenaza a su capacidad de incidir en la agenda del gobierno. No obstante lo anterior, la iniciativa ciudadana de ley ha sido admitida en varias constituciones europeas y americanas. Ahora bien, la evaluacin de su efectividad es un elemento discutible, ya que, tal como se ver en los captulos siguientes, en muchas democracias se ha convertido en un reconocimiento de un principio que se aplica menos y de forma ms moderada que el tenor de las aprehensiones ya expresadas en este contexto. EL SISTEMA PRESIDENCIAL Y LAS MDD La relacin entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo ha sido un elemento central en la evaluacin del rgimen poltico Latinoamericano. Esto, porque los regmenes presidenciales se encuentran en el continente americano y, porque, al producirse inestabilidad en dichos sistemas, se ha creado una tendencia a solucionar la crisis de representatividad por la va del establecimiento de mecanismos de democracia directa (MDD), que podran ser entendidos como una forma de debilitar la figura del Poder Legislativo y de los partidos polticos. Tal ha sido la relevancia del anlisis sobre esta relacin que se ha convertido en uno de los indicadores ms importantes para analizar tanto la eficiencia como la estabilidad del Rgimen: La eficiencia y estabilidad de las democracias presidencialistas se ve en gran medida influida por la forma en que se resuelva la tensin entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Esa tensin no existe en los sistemas parlamentarios, ya que el Legislativo es quien elige al gabinete de gobierno y ste debe mantener su confianza. Si el gabinete pierde apoyo legislativo, existe la posibilidad de que se modifique la
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composicin del gabinete, o que se disuelva el Parlamento y se convoque a nuevas elecciones. Pero, dado que en el presidencialismo los poderes del Ejecutivo y Legislativo se eligen por separado, por lo general mediante procedimientos electorales y circunscripciones diferentes (e incluso en distintos momentos), y por lo tanto con bases distintas de legitimidad, los conflictos entre ambos poderes del Estado son ms evidentes y perjudiciales en los sistemas presidencialistas que en los parlamentarios. (Payne, 2003: 1999)3 En trminos generales, el diseo institucional se concentra en la definicin de los poderes legislativos del presidente. Estos determinan la relacin del mandatario con el poder legislativo, puesto que tanto la formacin del gabinete como la conduccin poltica en este rgimen son relativamente insensibles a los cambios de opinin producidos en el Congreso y la opinin pblica. Payne advierte sobre dos riesgos en el diseo de dichos poderes presidenciales. El primero, nos dice, es que el Presidente sea un actor dominante donde la(s) cmara(s) son reducidas a la funcin de aprobacin (o rechazo) de sus iniciativas. Si el Congreso traba la iniciativa del Presidente, ste podra recurrir al poder de decreto u otras facultades para imponer su voluntad sin someterse al debate poltico. As, el Poder Legislativo ejerce una funcin dbil de supervisin y control de las actividades del Ejecutivo, lo que abre espacio a prcticas corruptas y al manejo inadecuado de fondos pblicos (Payne, 2003: 1999). El segundo riesgo es que el Presidente cuente con oposicin obstruccionista de parte del Congreso. En este caso, la nica alternativa del mandatario es superar la inaccin utilizando, nuevamente, recursos como el decreto o, tambin, la declaracin de estados de excepcin constitucional (Payne, 2003: 200). Otras vas reconocidas en la literatura citada es la influencia en los distritos con legisladores que flaqueen, haciendo concesiones sobre determinadas leyes o mediante el soborno. En ocasiones es necesario que se desencadene una grave situacin de crisis para que el Congreso finalmente ceda su poder de veto y apruebe ciertos aspectos de la agenda presidencial (Payne, 2003: 2000). Respecto de las situaciones mencionadas arriba, el texto citado las califica como dos caricaturas del presidencialismo. A saber, son situaciones extremas, tiles en la ilustracin de riesgos del rgimen en cuestin. Sin embargo, es posible encontrar, para ambos, ejemplos acaecidos en nuestro sistema poltico en tiempos recientes.

Cabe sealar que la dicotoma entre regmenes presidenciales o parlamentarios no es del todo real, ya que advertimos la existencia de regmenes semipresidenciales, donde existe la figura del presidente electo por votacin directa y un primer ministro designado por la(s) cmara(s) legislativa(s). INSTITUTO LIBERTAD 7

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Para la situacin donde el mandatario intenta burlar la necesidad de someter al debate poltico sus iniciativas, utilizando el poder de decreto y, as, abrir paso a posibilidades de corrupcin, encontramos un buen ejemplo en la forma en que fue establecido un sistema de financiamiento de funciones crticas en el Ministerio de Obras Pblicas, siendo Presidente don Eduardo Frei y Ministro de la cartera, Ricardo Lagos. En la oportunidad, el Ejecutivo impuls la tramitacin de una ley que permita aumentar la remuneracin de quienes cumplan labores as denominadas. Sin embargo, el Tribunal Constitucional impidi su promulgacin al declarar el texto legal como contrario a la Constitucin. El Presidente, a pesar de contar con la posibilidad de insistir a travs del Congreso con una norma ajustada a derecho, opt por crear un sistema alternativo, creado por decreto. Aos ms tarde se comprobara que dicho sistema haba creado los incentivos necesarios para derivar en un espacio de corrupcin. Algo similar ocurri durante la administracin Bachelet, cuando se plante la posibilidad de que Metro desviara fondos hacia el sistema de Transantiago, para cubrir el dficit de US $ 290 millones, sin requerir el debate en el legislativo. Asimismo, el escaso respaldo que encuentra Michelle Bachelet en su coalicin de gobierno tambin la expone al poder de chantaje que utilizan ciertos actores de veto, presentes en el Congreso. Esto la llev, en el mismo caso de Transantiago, a destinar un monto similar al destinado a paliar la mala gestin, a las regiones. Esto, en buena medida, es el contrapago a distritos especficos para asegurar el respaldo a las iniciativas legislativas. Vemos, entonces, que hay razones para pensar que el rgimen presidencial chileno ha cado en las caricaturas advertidas en la literatura, que claramente inciden en la evaluacin que los chilenos hacen de la dimensin de la eficacia a la cual aludamos al inicio. Afortunadamente, no encontramos indicios de problemas en la otra dimensin, la de la estabilidad, pero es posible que, si el Ejecutivo mantiene esta insensibilidad a las variaciones de opinin en el Congreso y en la opinin pblica-de cambiar la situacin econmica-esta dimensin tambin se deteriora en nuestro sistema. LOS PODERES LEGISLATIVOS DEL PRESIDENTE La literatura comparada identifica 8 tipos de poderes presidenciales. A continuacin el Cuadro 1 reproduce el estudio de Payne, el cual compara estos criterios para 18 pases latinoamericanos y los contrasta con el rgimen de los Estados Unidos de Norteamrica. Los tipos de poderes legislativos del presidente y los puntajes obtenidos por el rgimen chileno son los siguientes:

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1.

Poder de veto y resello de la legislacin: es dbil cuando el Congreso est facultado para resellar una ley (anular el veto y reafirmar la ley vetada) con votos de una mayora simple o absoluta. Es mayor cuando el resello requiere una mayora calificada de los representantes. Este ltimo es el caso de Chile, por lo que, en el Cuadro 1 se otorga, de un mximo de 4 y mnimo 0, el valor 2, que corresponde a la posibilidad de las Cmaras de desechar todas o algunas de las observaciones efectuadas por el Presidente de la Repblica e insistir en la totalidad o parte del proyecto aprobado por ellas para lo que requiere dos tercios de los parlamentarios presentes. Poder de veto parcial: el Presidente puede vetar aspectos particulares de un proyecto. Su intensidad vara segn la misma calificacin del veto total. Chile obtiene 2, en la misma escala anterior, lo cual corresponde al veto con posibilidad de desechar o insistir que requiere dos tercios del total de parlamentarios de la Cmara respectiva. Decreto: permite legislar a travs de la emisin de decretos, lo cual se distingue de las facultades regulatorias. De un mximo de 4, Chile obtiene 1 punto. La Constitucin contempla expresamente que el Congreso, previa solicitud del Presidente, le delegue poderes legislativos, limitando el plazo y los campos a los que se aplican (situaciones de excepcin). Iniciativa exclusiva: de un mximo de 3, Chile obtiene 2. Esto es, existen amplias materias sujetas a iniciativa exclusiva y el poder legislativo tiene capacidad limitada de introducir modificaciones. Definicin del presupuesto: de un mximo de 4, Chile obtiene 3. El Congreso no puede aumentar ni disminuir la estimacin de ingresos, pudiendo slo reducir los gasto contenidos en el proyecto de ley, salvo los que estn establecidos en leyes permanentes. En este acpite se distingue, adems, el indicador Resultado de la inaccin legislativa. Chile obtiene el puntaje mximo: 2. Esto implica que las propuestas del Ejecutivo se convierten automticamente en ley si el Congreso no lo despacha dentro del plazo que seala la Constitucin.

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3.

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6.

Convocatoria a referendo/plebiscito: se refiere a la capacidad de convocar a la ciudadana para refrendar asuntos generales de poltica o leyes particulares, por lo general, despus de que el Congreso las rechaza. Chile obtiene 0. Es decir, el Presidente no cuenta con el poder de convocar a referendo o plebiscito o requiere aprobacin del Congreso para ello.

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CUADRO 1 PODERES LEGISLATIVOS DE LOS PRESIDENTES LATINOAMERICANOS, ELABORADO POR PAYNE


PAIS VETO TOTAL VETO PARCIAL DECRETO INICIATIVA CONVOCATORIA DEFINICION DEL EXCLUSIVA A REFERNDO / PRESUPUESTO PEBLISCITO 0 1 2 2 2 0 1 0 0 0 0 0 1 0 1 0 10 0 1 0 0 0 0 0 2 0 2 0 0 2 0 0 3 0 0 2 0 0 2 3 3 1 3 3 0 0 0 2 2 0 3 2 2 2 RESULTADO DE INACCION LEGISLATIVA 1 2 1 2 2 0 2 1 1 0 0 2 2 1 2 1 1 1 TOTAL

ARGENTINO BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA COSTA RICA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS MEXICO NICARAGUA PANAMA PARAGUAY PERU REP.DOMINICANA URUGUAY VENEZUELA

2 2 1 2 1 1,5 3 2,5 2,5 1,5 2 1 2,5 1 1 2,5 1 0,5

2 0 1 2 1 0 2,5 0 0 0 0 1 2,5 1 1 2,5 1 0,5

1 0 4 1 2 0 1 0 1 1 0,5 0 0,5 0 2 0 0,5 1

7 5 11 12 11 2,5 14,5 6,5 6,5 2,5 2,5 8 10,5 3 13 8 6,5 7

PROMEDIO 1,7 1 0,9 0,6 0,7 1,6 1,2 7,6 ESTADOS UNIDOS 2 0 0 0 0 0 0 0 Nota: El diseo de este cuadro se basa en el cuadro 8.3 de Payne (2003), quien se basa en Shugart y Carey (1992). Los criterios de calificacin y evaluacin difieren en muchos casos, en parte debido a reformas introducidas en el transcurso de la ltima dcada

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Como se desprende del Cuadro 1, despus de Per (puntaje de 14,5) y Ecuador (puntaje de 13), Chile aparece con un puntaje de 12 puntos, situndose como el tercer presidencialismo ms fuerte de los 18 aqu analizados. A ello se debe sumar la consideracin de que Amrica es el continente del presidencialismo, por lo que podemos afirmar que el chileno es el tercer presidencialismo ms fuerte del mundo. De los mbitos analizados, destacan tres. En una dimensin, la facultad de veto total y parcial del mandatario chileno y, asimismo, sus - atribuciones en la definicin del presupuesto nacional le otorgan una gran independencia del poder legislativo. Y, por otro lado, la debilidad observada en imposibilidad de convocar a referendo nos entrega una de las primeras seales del espacio que en el ordenamiento nacional tienen los mecanismos de representacin directa o semidirecta. A lo anterior debiesen sumarse otras facultades que reducen la influencia del poder legislativo frente al curso que el mandatario otorgue a la conduccin poltica. A saber: 1. 2. 3. Poder total en la formacin y destitucin del gabinete. Poder moderado en relacin con la prdida de confianza (censura) del gabinete. Dbiles sistemas de contrapesos y fiscalizacin.

ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA DE LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA Dado el poder y la influencia que el Presidente de la Repblica ocupa en el sistema poltico chileno, cabe sealar, cules son las causas que motivan la introduccin de este nuevo - actor en el proceso legislativo, a saber, la ciudadana. En general este mecanismo es entendido como un instrumento de democracia directa (MDD). Ellas se aplican como respuesta a tres posibles situaciones enfrentadas por sistemas polticos: dficit de representacin; cuestionamientos profundos al sistema econmico o procesos de transicin hacia la democracia. En este sentido, la aplicacin de un MDD como la IPL en Chile, debera fundarse en la relativa crisis de representacin del sistema poltico, expresada en la dbil identificacin ciudadana con referentes y la escasa confianza asignada a las instituciones representativas. Ello, porque no vivimos una crisis econmica clara y terminamos la transicin a la democracia. En general, la discusin sobre la conveniencia o no de aplicar cualquier MDD debiese sopesar a lo menos dos perspectivas. La primera, que cuestiona su
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conveniencia, seala (1) que los MDD debilitan el poder de los representantes electos, (2) que los ciudadanos tienen escasa capacidad para tomar decisiones informadas sobre temas complejos, (3) que ofrece pocos espacios para realizar concesiones o negociar polticas pblicas, (4) que existe peligro de transformar el sistema en una tirana de la mayora por sobre la minora, (5) que es posible pronosticar la limitacin de la capacidad de actuacin de los gobiernos y (6) que el mecanismo plantea incentivos para lograr beneficios particulares a travs del proselitismo corporativo. En contraposicin, a favor de este tipo de medidas, se argumenta que (1) permiten que los ciudadanos se comprometan con mayor profundidad con la democracia porque logra igualar las diferencias en el proceso de incidencia y cabildeo, (2) las decisiones polticas se alcanzan pblicamente, (3) la voluntad popular se expresa de mejor manera, (4) se evitan problemas de subrepresentacin y (5) pueden ser considerados instrumentos de educacin cvica. A pesar de lo anterior, la perspectiva pesimista respecto de la IPL nos advierte de algunos elementos que debiesen ser considerados al observar los aspectos necesarios para legislar, en especfico, sobre su mecanismo operativo y los actores que se vern obligados por el inicio de una propuesta ciudadana. 1. La urgencia de las iniciativas ciudadanas: se debera establecer con claridad que es el Presidente de la Repblica quien deber fijar la urgencia del proyecto de ley que ingrese al Congreso como Iniciativa Ciudadana. Esto, debido a que la posible inaccin en los proyectos as generados podra profundizar la frustracin de sus autores respecto de los parlamentarios. El receptor debiese ser, tambin, el Ejecutivo, en aquellas materias que preocupen a la ciudadana y puedan ser resueltas a travs de los poderes legislativos del Presidente.

2.

TIPOS DE MDD Y SU USO4 Alternativas como la IPL proyecto en comentario se sita en un debate global sobre la aplicacin de mecanismos de democracia directa (MDD) en sistemas polticos que viven crisis o dficit de representacin, cuestionamientos profundos al sistema econmico o en procesos de transicin hacia la democracia. En este sentido, la
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Lo que sigue a continuacin es un resumen (e intentamos sea un complemento) de los documentos La Iniciativa Legislativa Popular en Amrica Latina, de Felipe Hevia de la Jara (2007), e Iniciativa Popular de Ley en Chile. Condiciones y Probabilidades, de Gonzalo Delamaza. Ambos documentos fueron presentados en el desarrollo de los talleres de Iniciativa Popular de Ley, en la Fundacin Chile XXI. Esta reproduccin cuenta con la autorizacin de sus autores y tiene por objeto la difusin de su contenido en el contexto del debate en Chile sobre una reforma constitucional para instalar una Iniciativa Popular de Ley. INSTITUTO LIBERTAD 12

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aceptacin de un MDD como la iniciativa popular de Ley, en Chile, podra contextualizarse en la relativa crisis en la identificacin ciudadana hacia referentes polticos y la escasa confianza asignada a las instituciones. De acuerdo con los autores consultados, los MDD pueden ser divididos en tres tipos fundamentales. El primero de ellos, son las consultas populares, las cuales contemplan los referndum (sobre materias constitucionales), plebiscitos (leyes reglamentarias) y las consultas propiamente tales (vinculantes o no vinculantes). CUADRO 2 MECANISMO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA A ESCALA NACIONAL EN AMRICA LATINA
Iniciativa popular legislativa Plebiscito o referendo Revocatoria del mandato existe utilizado existe utilizado existe utilizado Argentina Si Si* Si Si No No Bolivia Si No Si Si No No Brasil Si No Si Si No No Chile No No Si Si No No Colombia Si Si Si Si Si No Ecuador Si No Si Si No No Guatemala Si No Si Si Si No Panam No No Si Si Si No Per Si No Si Si No No Uruguay Si Si Si Si No No Venezuela Si No Si Si Si Si Costa Rica Si No Si No No No El Salvador No No Si No No No Honduras No No Si No No No Nicaragua Si No Si No No No Paraguay Si No Si No No No Mxico No No No No No No Rep. Dominicana No No No No No No Amrica Latina 12 3 16 11 4 1 Fuente: Citada por Hevia de la Jara (2007), en Zovatto (2006: 246 modificado). * Zovatto no toma en cuenta el caso de Argentina, donde se utiliz en 2 ocasiones la iniciativa legislativa popular.

Como observamos en el Cuadro 2, en el mbito latinoamericano slo Mxico y Repblica Dominicana no tienen MDD en sus constituciones. Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Paraguay, si bien tienen algn tipo de instancias de participacin directa, no han sido utilizados, hasta la fecha. Mientras, los dems pases han utilizado estos mecanismos principalmente el plebiscito o el referndum.

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Por otro lado, es posible diferenciar los MDD segn el origen que tengan, en mecanismos desde arriba y desde abajo. Los primeros refieren a las instancias convocadas por el gobierno (como la mayora de las consultas populares y plebiscitos) mientras que los segundos se refieren a las instancias convocadas por la ciudadana (principalmente la iniciativa legislativa popular y la revocacin del mandato) y que se inscriben como mecanismos de rendicin social de cuentas (Peruzzotti y Smulovitz, 2002, citado por Hevia De la Jara). El mismo autor rescata la distincin realizada por Altman (2005) de la capacidad vinculante que tengan estos instrumentos, es decir, si slo tienen un carcter consultivo o, en cambio, sus resultados sern obligatorios. En la siguiente tabla se describen los tipos de MDD, su uso y efectividad. CUADRO 3

USO DE LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA


Mecanismos de democracia directa 80/148 (54%) De Arriba 72/128 (56,2%) No vinculantes 8/19 (42,1%) Vinculantes 64/109 (58,7%) De abajo 8/20 (40%) Vinculantes 6/18 (30%) No vinculaciones 2/2 (100%)

Plebiscitos Plebiscitos Iniciativas Referndum Iniciativas Referndum consultivos 8/19 64/109 populares revocatorio consultivas 2/2 3/7 (42,9%) (42,5%) (58,7%) 3/10 (30%) 0/1 (0%) (100%) Fuente: Hevia De la Jara (2007), formato modificado del original en Altman (2005-213)

USOS DE LOS MDD EN AMRICA LATINA Como se puede ver en los cuadros 3 y 4, las consultas desde arriba son los mecanismos ms utilizados en la regin, en particular, los plebiscitos vinculantes convocados por el gobierno. El mandato revocatorio, en cambio, aparece como el mecanismo menos utilizado y legislado, con la nica experiencia de Venezuela llevada a cabo en 2004.

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CUADRO 4 USO DE LOS MECANISMOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE 1917-2004


Plebiscitos Plebiscitos Iniciativas Referendos Iniciativas Referendos Total consultivos vinculantes populares revocatorios consultivas Argentina 1 0 2 *** 0 0 0 1 Bahamas 0 5 0 0 0 0 5 Bolivia 0 6 0 0 0 0 6 Brasil 0 3 0 0 0 0 3 Canad 2 0 0 0 0 0 2 Chile 0 7 0 0 0 0 7 Colombia 0 17 0 0 0 2 19 Cuba 0 1 0 0 0 0 1 Ecuador 16* 18** 0 0 0 0 34 Guatemala 0 7 0 0 0 0 7 Guyana 0 1 0 0 0 0 1 Hait 0 10 0 0 0 0 10 Jamaica 0 1 0 0 0 0 1 Panam 0 5 0 0 0 0 5 Paraguay 0 3 0 0 0 0 3 Per 0 2 0 0 0 0 2 Sait Kitts y Nevis 0 1 0 0 0 0 1 Surinam 0 1 0 0 0 0 1 Uruguay 0 16 10 7 0 0 33 Venezuela 0 5 0 0 1 0 6 Total 19 109 12** 7 1 2 150 * 14 de los casos fueron realizados el mismo da (25 mayo, 1997) **15 fueron realizados el mismo da (25 octubre, 2003). Fuente: Altman (2005:218) citado por Hevia De la Jara (2007). ***Altman no incorpora las iniciativas populares de Argentina

De todas las experiencias en la regin, durante el Siglo XX y lo que va del XXI, en el 87% de los casos, los mecanismos provienen desde arriba y slo el 13% restante consiste en mecanismos impulsados desde abajo. INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR EN AMRICA LATINA El siguiente cuadro muestra el tipo de actores e instituciones que pueden tener acceso a presentar iniciativas legislativas, segn la legislacin de los pases de Amrica Latina aqu analizados.

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ACTORES CON INICIATIVA LEGISLATIVA


PE PL IP CS TE TS CC CSI CE PGN CG FGN DP OL X X X Bolivia X X X X Brasil X X X X X Chile X X Colombia X X X X X X X X X X X X Costa Rica X X X Ecuador X X X X X X X X X X X El Salvador X X X X Guatemala X X X X Honduras X X X X Mxico X X Nicaragua X X X X X Panam X X X X Paraguay X X X X Per X X X X Rep. Dominicana X X X X Uruguay X X X Venezuela X X X X X Donde: PE: poder Ejecutivo; PL: poder Legislativo, IP: iniciativa popular; CS: corte suprema; TE: tribunal electoral; TS: tribunal superior; CC: corte constitucional; CSJ: consejo superior judicatura; CE: consejo del Estado; PGN: Procurador General de la Nacin; CG: contralor general; FGN: fiscal general de la nacin; DP: defensor del Pueblo; OL: rganos locales. *Garca Moreno no incluye la IP en Bolivia, Fuente: Garca Montero (2004-24) citado por Hevia De la Jara (2007)

CUADRO 5

Vemos que de los 14 actores con iniciativa de ley posibles, la Constitucin chilena slo otorga iniciativa a dos de ellos, concentrando la exclusividad en materias especficas en el Presidente de la Repblica. Esta observacin ya nos habla sobre la necesidad de entender a la IPL como una forma de introducir en el sistema a un nuevo actor con iniciativa de ley, lo cual, en trminos comparados, no es poco frecuente. Asimismo, los MDD pueden ser entendidos como mecanismos desde abajo (bottom up democracy) o desde arriba. En trminos generales, la IPL es el mecanismo desde abajo ms recurrente. El plebiscito o el referndum puede ser entendido, en cierta dimensin, como un mecanismo utilizado desde arriba; es decir, la dirigencia convoca a su aplicacin. Como muestra el cuadro 5, una docena de pases en la regin cuentan con derechos constitucionales que garantizan la IPL. Sin embargo, hasta el momento slo 7 de ellas estn reglamentadas en leyes secundarias.

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MECANISMOS DESDE ABAJO, INICIATIVAS LEGISLATIVAS POPULARES, 2002


Otra institucin que motoriza la opcin

CUADRO 6

Pas

Opcin legal

Firmas necesarias

Vinculantes

Lmites/1

Uso real

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam

Si Si Si No Si Si Si No Si No No Si No

3% 1% 5% 5% 0,25% / 8% 5.000

No No 25% 30%/40% No/S No

Cmara baja (12 meses posteriores) P/M/PI/MI Cmara baja

Si* No No No No No

Ninguna Poder Ejecutivo Legislatura

P/M/S/I CP/I/PE No

50.000

No

Legislatura

PI/CP/I

No

Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina

Si Si No Si Si 12

2% 0,30% 10% 10%

Si No Si

Legislatura Legislatura Ninguna

Reformas constitucionales Reformas constitucionales

No No Si 2

/I: este mecanismo no puede ser utilizado en temas relativos a: P: presupuesto; C: constitucin; E: ley Electoral; PI: poltica internacional; M: poltica monetaria; CP: cdigo penal; S: seguridad; I: impuestos; PE: poder ejecutivo En el caso de Bolivia, el PNUD afirma que no existe iniciativa, sin embargo en el Art. 4 de su constitucin se establece la "iniciativa Legislativa Ciudadana". EL PNUD no considera los casos del ILP los casos de Argentina Fuente: PNUD (2004:92) citado por Hevia De la Jara (2007)

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CUADRO 7. CUADRO COMPARATIVO INICIATIVA POPULAR EUROPA Y AMRICA LATINA Europa Amrica Latina Lituani PER Hungra a Suiza Espaa Paraguay Costa Rica Colombia Cantidad de firmas 50.000 50.000 100.000 500.000 0,30% 2% 5% Distr. Geogrfica 90 das para 120 das para 180 das para Plazo darle aprobar parlamentari sancionar o tratamiento rechazar o rechazar Ley Orgnica Temas Legislacin de- Presupuesto, Cuestiones partamental o tributos, relacionadas o de carcter tributarios o aprobacin de con la internacional presupuestario municipal, emprstitos y aprobacin asamblea , prerrogativa s tratados Inter.- contratos o nacional, de gracia actos de nacionales, programa expropiaciones, naturaleza de gobierno, defensa nacio- administrativ declaracin nal, limitacin a guerra, propiedad inemergencia mobiliaria, sisy estado tema tributario, provisional, monetario, FFAA, bandisolucin cario, contracuerpo tacin emprsdiputados titos, presupuesto general de la Nacin, Materias elecciones excluidas Control y Control y Control y ayuda ayuda ayuda Rol del econmica econmica econmica Estado Control Control Control 5% -

Brasil 1%

Argentina

Materias exclusivas del Gobierno: presupuestos, tributos, fiscales, relaciones internacionales, amnistas o indultos, preservacin y restablecimient o del orden pblico

1,50% 6 distritos 5 estados electorales 12 meses para dar tratamiento Reforma constitucional, tratados internacionales , tributos, presupuesto y materia penal

Control ayuda econmica y difusin

Control Control

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Fuente: Iniciativa popular (2004:78) modificada, citado por Hevia De la Jara (2007)

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Como muestran los cuadros 6 y 7, el anlisis realizado por Hevia De la Jara sobre las leyes existentes en Latinoamrica, y al compararlas con los reglamentos vigentes en Europa, podemos extraer cuatro dimensiones que siempre deben ser abordadas al momento de legislar sobre la IPL: a. Tipos de iniciativa La literatura consultada reconoce que, en este mbito, las IPL pueden ser entendidas como directas o indirectas. En el caso de la primera categora, las IPL permiten que los ciudadanos presenten directamente un proyecto de ley, la cual puede ser sancionada por la ciudadana, a favor o en contra, a travs de una consulta ciudadana. Por el contrario, entendemos como indirectas aquellas IPL que deben ser recepcionadas por el poder legislativo o la cmara que corresponda. Este ltimo puede adems de aprobar, rechazar o modificar la iniciativa. Asimismo, se distingue entre el referndum y el plebiscito, en cuanto el primero faculta para proponer modificaciones constitucionales y el segundo es restringido a leyes simples. b. Firmas necesarias Una restriccin al ejercicio del eventual derecho a presentar proyectos de ley, es la necesidad de otorgar legitimidad a las mismas. Para ello se ha establecido el registro de firmas que sirven para demostrar que un grupo significativo de la poblacin adhiere a la iniciativa. La determinacin del tamao del grupo requerido para certificar dicha legitimidad es realizada en trminos relativos, utilizando como base el padrn electoral o la poblacin total. Como pudimos observar en los cuadros 6 y 7, el viejo continente utiliza nmeros absolutos que varan entre 50.000 (Lituania) y 500.000 firmas (Espaa). En nuestro continente, en cambio, es ms recurrente el sistema establecido en relacin a los electores o a la poblacin en edad de votar. Guatemala y Per establecieron barreras menores, siendo un 0.3% de la poblacin en edad de votar, para el caso de nuestros vecinos del norte. En el otro extremo encontramos el caso de Uruguay donde se acord establecer un umbral alto, equivalente al 10% para el caso de leyes simples y 25% para la proposicin de enmiendas a la Carta Fundamental. Un elemento a distinguir que puede ser relevante para respetar la representacin del territorio completo-si se quiere rescatar el alegato regionalista- o el carcter universal y no especfico de las leyes, es la experiencia de los sistemas federales, como Brasil o Argentina. En ellos, para resguardar los principios aludidos arriba, Hevia De la Jara nos advierte que se han establecido criterios de representatividad interestadual. En el caso de los cariocas, las firmas deben ser recolectadas en 5 estados distintos. En cambio, en Argentina

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c.

un porcentaje de las firmas deben ser captadas en territorios electorales diferentes. Lmites de la IPL Las materias de IPL suelen tener restricciones. El presupuesto, la poltica internacional y la poltica monetaria (incluyendo por ejemplo la aprobacin de emprstitos) son temas sobre los que no pueden presentarse IPL en Argentina, Costa Rica y Nicaragua. En pases como Ecuador o Nicaragua adems se limita la posibilidad de introducir reformas al Cdigo Penal (De la Jara, 2007).

d.

Relacin con el Estado Las IPL no constituyen excepciones dentro del ordenamiento legal vigente y estn sometidas a los mismos controles de constitucionalidad y legalidad que los dems cuerpos emanados desde el legislativo. Asimismo, las firmas necesarias para ingresar un proyecto de ley deben ser, para nuestro caso, notariadas. Esto ltimo implica un costo adicional que ha dado lugar a dos reflexiones. Por un lado, es muy poco probable que las IPL sean utilizadas por actores que no tengan recursos, lo cual tambin implica que su costo inhiba a actores no representativos. Asimismo, otros han planteado, por este argumento, la necesidad de establecer un sistema de financiamiento pblico (como ocurre en Paraguay y Per), abocado a costear la certificacin de las firmas y/o la elaboracin tcnica del proyecto.

CONCLUSIONES 1. El rgimen presidencial en Amrica Latina ha buscado corregir la crisis de representacin de los partidos polticos y de los Congresos a travs de la aplicacin de MDD, en especfico de IPL. Ellas han provocado resistencia de los actores polticos tradicionales, aunque, en la prctica, han sido utilizados en forma limitada y referido a asuntos de inters general. El rgimen presidencial chileno destaca por la concentracin de poderes legislativos en el primer mandatario, convirtindose en el tercero ms fuerte de la regin. Sin embargo, el sistema se ha mostrado estable, aunque crecientemente desvinculado de los intereses de la ciudadana. Por ello, el nico factor de contexto que podra justificar la necesidad de implementar una IPL en Chile son los sntomas de crisis de representacin y desafeccin poltica. Si bien la discusin sobre la implementacin de una IPL es Chile surge de una reforma constitucional presentada por la Presidenta Bachelet que apunta a dotar a la ciudadana con el poder de iniciativa legal, este mecanismo no es extrao al
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2.

3.

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sistema presidencial americano y, por otro lado, los elementos especficos que guiaran el proceso legislativo para definir el mecanismo especfico para la IPL chilena estn bastante claros.

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BIBLIOGRAFA Hevia, Felipe (2007) "La Iniciativa legislativa popular en Amrica Latina". Chile XXI, Documento de Trabajo, presentado a la comisin de anlisis para el proyecto de ley de Iniciativa Ciudadana de Ley. Delamaza, Gonzalo (2007) Iniciativa Popular de Ley en Chile. Condiciones y Posibilidades. Chile XXI, Documento de Trabajo, presentado a la comisin de anlisis para el proyecto de ley de Iniciativa Ciudadana de Ley. Payne, J. Mark et al. (2003). La Poltica Importa, BID e IDEA, Washington.

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