QUEL POLICIER DANS NOTRE SOCIT ?

Juillet 2010

Mathieu ZAGRODZKI

www.fondapol.org

QUEL POLICIER DANS NOTRE SOCIT ?

ORDRE, SCURIT ET TRANQUILLIT

Mathieu ZAGRODZKI

La Fondation pour linnovation politique est un think tank libral, progressiste et europen. Prsident : Nicolas Bazire Vice-prsident : Charles Beigbeder Directeur gnral : Dominique Reyni

La prsente note est publie dans le cadre de la srie Valeurs , anime par Dominique Reyni.

La srie Croissance conomique est anime par Mathieu Laine. La srie cologie est anime par Charles Beigbeder.

QUEL POLICIER DANS NOTRE SOCIT ?

ORDRE, SCURIT ET TRANQUILLIT
Mathieu ZAGRODZKI
charg de cours Sciences Po et consultant en scurit publique

Police de proximit, tolrance zro, culture du rsultat, vitre casse, modle professionnel, police par rsolution de problmes La littrature scientifique sur la police aussi bien que les politiques de scurit regorgent de termes plus ou moins prcis censs reflter une approche spcifique en matire de lutte contre la dlinquance et de mthodes des forces de lordre. La France ne fait pas exception en la matire, tant on retrouve ce vocabulaire, parfois obscur aux yeux du grand public, dans les dbats qui ont eu lieu autour de la question de linscurit au cours des deux ou trois dcennies qui viennent de scouler. Chaque gouvernement a dfendu sa propre conception des politiques de scurit, suppose radicalement diffrente de celle de son prdcesseur. Si lon sappuie uniquement sur les discours et sur les termes employs, la police est linstitution qui a subi le plus grand nombre de changements ces dernires annes en France. Lenjeu fondamental est videmment de savoir ce que recouvrent tous ces concepts, la fois dans la thorie, en se plongeant dans les crits des chercheurs et des praticiens qui les ont invents, et dans la pratique, par le biais dune observation du travail des polices qui les ont mis en uvre. Mais il est tout aussi important de se poser une question de fond trop souvent dlaisse : quel est le rle de la police dans une socit ? Cette question est la fois philosophique et pratique. Philosophique, car on peut lgitimement se demander ce que fait la police dans un tat dmocratique o elle est garante de lexcution des lois, qui elle doit servir en priorit (les citoyens ? les lus ? sa hirarchie ?) et quelle est sa place dans un ordre social. Autant dinterrogations qui occupent une partie de la littrature spcialise, britannique et amricaine notamment, depuis les
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annes 1950-1960 et la rvlation de nombreux scandales de corruption, de racisme ou de brutalits qui ont, comme on le verra plus bas, contribu dgrader limage de la police. Pratique, car il est indispensable de se demander quel est le meilleur moyen de parvenir des villes sres et de rassurer la population. La France na pas t pargne par ces questionnements au cours des trois dernires dcennies. Alors que, jusque dans les annes 1970, la Police nationale sest avant tout proccupe de scurit nationale, dordre public et de grand banditisme, on sest aperu que la scurit quotidienne des Franais avait t nglige et quil convenait de sattaquer la petite et moyenne dlinquance, ainsi quau sentiment dinscurit. En 1977, le rapport Peyrefitte1 a marqu une rupture, en parlant de la ncessit de crer des postes de police de quartier, dinstaurer llotage et damliorer les relations entre la police et la population, aprs avoir constat lmergence dun fort sentiment dinscurit depuis la fin des annes 1960. Le dbat na jamais cess depuis sur la question de savoir ce que doit faire la police, le point culminant ayant t atteint au tournant des annes 1990 et 2000, quand la gauche plurielle a mis en uvre la police de proximit et que lopportunit ou non dappliquer une tolrance zro a fait lobjet de discussions enflammes. Pour mieux rflchir sur cet enjeu, on se penchera sur le cas amricain, qui nous claire la fois sur lvolution des appareils policiers depuis plus dun sicle, les crises que ces derniers ont traverses et les dbats qui entourent le travail des forces de lordre. En effet, les polices amricaines2 ont connu un mouvement de balancier tout au long du xxe sicle, entre le law enforcement et lorder maintenance3, cest--dire entre se contenter dtre un appareil bureaucratique charg dappliquer des lois et des procdures et jouer un rle de contrle dun espace afin dy maintenir un certain ordre4. On verra travers cet exemple amricain quil sagit l dune cl de lecture fondamentale pour comprendre les politiques de scurit franaises et plus spcifiquement le contenu, les avantages et

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1. Alain Peyrefitte, Robert Schmelck et Roger Dumoulin, Rponses la violence : rapport M. le Prsident de la Rpublique, juillet 1977. 2. On parle ici de polices au pluriel, dans la mesure o il existe aux tats-Unis prs de 18 000 services de police locaux au niveau des tats fdrs, des comts et surtout des municipalits, sans oublier toutes les polices spciales (parcs, autorits portuaires, campus universitaires, etc.). Ces polices locales sont en charge de la scurit quotidienne aux Etats-Unis, tandis que les agences fdrales exercent des missions touchant la lutte contre le terrorisme et le crime organis, au contrle des frontires ou encore au contre-espionnage. 3. Application de la loi et maintien de lordre . 4. Lide dorder maintenance ne doit pas tre confondue avec le maintien de lordre au sens franais, terme qui recouvre lencadrement des manifestations et des foules sur la voie publique.

les inconvnients des diffrentes mthodes policires, au premier rang desquelles la tolrance zro et la police de proximit qui sont autant de concepts en grande partie invents et expriments aux tats-Unis.

DE LRE POLITIQUE AU MODLE PROFESSIONNEL

Lhistoire des polices amricaines dans la seconde moiti du xixe sicle se caractrise par une forte influence du politique et une corruption gnralise, auxquelles viendront remdier des rformes dites progressistes au cours de la premire moiti du xxe sicle.

Lre politique : entre proximit et corruption gnralise

Les polices urbaines aux tats-Unis sont de cration relativement rcente. Boston est la premire ville se doter dun service de police organis et professionnel en 1838, suivi par New York en 1844 et Philadelphie en 1854. Le fonctionnement de ces premires polices est assez rudimentaire et peu hirarchis : du fait de labsence de moyens de transport et de communication, les policiers se dplacent principalement pied, ne peuvent par dfinition couvrir que des primtres restreints (et sont donc rattachs des petits postes de police de quartier) et disposent dune grande autonomie sur le terrain (labsence de radios empche par exemple leur hirarchie de leur donner des ordres en direct et de contrler leur activit distance). Lagent de police est alors un vritable acteur de son quartier, qui connat tout le monde et que tout le monde connat, un personnage facile aborder sur la voie publique. Cette organisation ainsi que le caractre municipal des polices amricaines seront lorigine dun travers qui conduira plus tard la remise en cause radicale de ce systme que lon peut qualifier de police de proximit avant lheure : les policiers sont directement engags par les leaders politiques locaux5, qui nhsitent pas les recruter dans les rangs de leurs sympathisants et les utiliser en fonction de leurs intrts lectoraux. Ainsi, les forces de lordre peuvent tre affectes des tches nayant que peu de rapport avec leur fonction premire, comme distribuer la soupe populaire, grer les foyers pour sans-abri ou jouer le rle dambulanciers, en bref fournir

5. Par exemple, Cincinnati voit 219 de ses 295 policiers remplacs en 1880, la suite dun changement de majorit municipale. Jeffrey B. Bumgarner, Profiling and Criminal Justice in America: a Reference Handbook, Santa Barbara (CA), ABC-CLIO, 2004, p. 18-20.

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des services sociaux en tout genre dans le but dentretenir une clientle lectorale. Par ailleurs, la proximit avec la population et la grande autonomie dont jouissent les agents de police sont gnratrices dune corruption gnralise, dautant plus que ces derniers bnficient de salaires gnralement assez bas. Les rapports avec la population sont souvent loccasion de demander celle-ci une rtribution , qui va soit dans les poches du policier, soit dans les coffres du parti politique au pouvoir6.

Le mouvement de professionnalisation de la police

Les polices amricaines vont entrer dans une re de rformes visant les rendre plus efficaces et moins corrompues, mais qui auront tendance les couper de la population.

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Des rformes progressistes

Cette priode, souvent dsigne par lexpression re politique de la police , entrera au dbut du xxe sicle dans une phase de dclin alimente par un mcontentement grandissant face au manque de probit et lincomptence des forces de lordre, phase dont lachvement sera ralis autour de 1930. Le mouvement, que lon qualifie d re rformatrice , d re progressiste ou encore de modernisation de la police , va alors vers une dpolitisation des fonctionnaires et la cration de services publics dots de vritables comptences techniques et pratiques. Les rformes engages cherchent centraliser les pouvoirs dans les mains dun chef indpendant du pouvoir politique, rationaliser les procdures, instaurer une slection lentre (notamment par le biais de concours, en lieu et place du systme de recrutement direct par la municipalit), une formation professionnelle et des normes disciplinaires, et enfin recentrer le rle de la police autour de lapplication de la loi. Pour tourner la page de la corruption et du pouvoir discrtionnaire excessif des policiers, on transforme les polices en appareils bureaucratiques chargs dappliquer des lois et des procdures en rduisant au maximum les marges dinterprtation et donc larbitraire des agents de la force publique. On parle alors de modle professionnel de police , invent par August Vollmer, sans doute le pre de la police moderne

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6. Larry K. Gaines et Roger LeRoy Miller, Criminal Justice in Action: The Core, Florence (KY), Cengage Learning, 2008, p. 106.

Les effets pervers du modle professionnel

Ce mouvement de professionnalisation touche progressivement tous les appareils policiers amricains, locaux comme fdraux9. Les policiers sont dsormais nots un peu partout par leur hirarchie en fonction du nombre darrestations quils effectuent et de leur temps dintervention en cas durgence. Certains poussent trs loin les dispositions destines limiter les risques de corruption : par exemple, William Parker, chef de la police de Los Angeles dans les annes 1950, interdit ses hommes

7. Orlando W. Wilson, August Vollmer , The Journal of Criminal Law, Criminology and Police Science, vol. 44, n1, mai-juin 1953. 8. Dominique Monjardet, Les policiers , in Laurent Mucchielli et Philippe Robert (dir.), Crime et scurit : ltat des savoirs, Paris, La Dcouverte, 2002. 9. Sur lintroduction de mthodes novatrices de management et dinvestigation par Edgard J. Hoover au sein du Federal Bureau of Investigation (FBI), voir Jacques Berlioz-Curlet, FBI. Histoire dun empire, Bruxelles, ditions Complexe, 2005.

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aux tats-Unis, et son aptre Orlando W. Wilson. Chef de la police de Berkeley en Californie, Vollmer se veut le chantre de la modernisation de la police7 et donne aux sciences criminelles leurs lettres de noblesse universitaire en crant lUniversit de Berkeley, en 1916, le premier programme de criminal justice de lhistoire des tats-Unis destin former les futurs cadres de la police. Linsistance sur la qualit de la formation, une hirarchisation accrue des services de police (en particulier, la cration dune srie de grades intermdiaires pour faire le lien entre dirigeants de la police et agents de terrain) et lapplication de procdures et de mthodes standardises sont les marques de fabrique dun Vollmer qui veut mettre fin la corruption et aux ingrences politiques dans la police. O.W. Wilson, qui fut son lve Berkeley avant de devenir chef de la police de Wichita (Kansas) puis de Chicago, prne une spcialisation accrue des tches dans la police et lutilisation massive de la technologie aussi bien dans les enqutes que dans les missions de voie publique. Deux innovations technologiques majeures viendront les aider dans leur entreprise8. Tout dabord la voiture, qui offre un double avantage : faciliter une intervention rapide de la police sur un territoire plus vaste et sparer physiquement les policiers de la population, avec pour consquence la rduction des opportunits de corruption. Ensuite la radio, qui permet la hirarchie de contrler distance les policiers et de leur donner des instructions en direct.

daccepter de quelconques cadeaux ou faveurs de la part des citoyens, voire de sengager dans des conversations trop cordiales avec ces derniers10. Cette volont manifeste de sparer la police du politique et de la population aura termes des consquences importantes pour ne pas dire nfastes sur la perception de la police par le reste de la socit, qui conduiront leur tour une crise du modle professionnel. En effet, cette attitude distante et cette sparation physique cre par la patrouille motorise vont transformer des reprsentants de la force publique, qui malgr leur incomptence gnralise et leur niveau de corruption, taient considrs jusque-l comme des acteurs de la vie de quartier, en vritables intrus. La professionnalisation dbouchera progressivement sur une nette dgradation des relations entre police et population, avec en point dorgue laggravation des tensions raciales. Les meutes des annes 1960 montrent l'importance de la question ethnique aux tats-Unis, qui devient un thme politique et mdiatique. Alors que la ville de Detroit est victime de graves dsordres en 1967 et que Los Angeles, Chicago ou encore Newark (New Jersey) connaissent de violents soulvements de la minorit noire, le prsident Johnson forme une commission afin de dterminer les causes de ces tensions et les moyens dy remdier. Le rapport Kerner11, publi lanne suivante, affirme que la moiti des meutes ayant eu lieu aux tats-Unis les annes prcdentes ont eu pour point de dpart un conflit entre la police et les Afro-Amricains. Dune manire gnrale, la police est de plus en plus souvent considre comme partie intgrante du problme des relations interraciales. Ainsi, et de faon ironique, le modle professionnel, considr comme un progrs et un pas en avant vers la modernit par rapport lre politique, devient lexpression de la brutalit et du racisme des polices amricaines. En outre, facteur aggravant, les chiffres montrent linefficacit de lapproche oprationnelle issue de ce modle, fonde sur la prsomption que plus on rpond vite un appel, plus on a de chances darriver temps pour interpeller le dlinquant en flagrant dlit. Les recherches menes en la matire contredisent ce postulat : les interpellations n'ont lieu que 29 fois sur 1 00012. Pendant ce temps, la criminalit senvole aux tats-Unis,

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10. Mathieu Zagrodzki, Douze ans dune rforme du Los Angeles Police Department , Politiques et Management public, vol. 25, n1, mars 2007. 11. Kerner Commission, Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders, Washington (DC), U.S. Government Printing Office, 1968. 12. William Spelman et Dale K. Brown, Calling the Police: Citizen Reporting of Serious Crime, Washington (DC), U.S. Government Printing Office, 1984.

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le taux de crimes violents13 passant de 417 pour 100 000 habitants en 1973 757 en 199214. Cette dgradation la fois sur le front de linscurit et sur celui des relations entre la police et la population conduit un certain nombre de chercheurs et dorganismes envisager des mthodes alternatives. Le National Institute of Justice (NIJ) est cr en 1968 par le Congrs. Il sagit dun institut de recherche dpendant du ministre de la Justice et destin fournir une expertise dans le domaine de la scurit, en particulier aux autorits locales, grce de nombreuses publications et revues15 donnant la parole aux meilleurs chercheurs du pays. Dune manire gnrale, le monde universitaire va fortement contribuer au cours des annes et dcennies qui vont suivre au changement qui intervient dans les polices amricaines. Il sera troitement associ par ces dernires la rflexion sur les rformes de leurs stratgies daction. Un peu partout se mettent en place des tudes et expriences destines tester empiriquement lefficacit des mthodes de lutte contre la criminalit par la police. La plus clbre et la plus parlante dentre elles est le Kansas City Preventive Patrol Experiment. Lanc en 1972 avec le soutien et le financement de la Police Foundation16, il est un tournant, en ce quil constitue la premire remise en cause srieuse du modle traditionnel de police, tabli essentiellement sur la patrouille vhicule et en uniforme. Loriginalit du Kansas City Preventive Patrol Experiment17 est dtre une exprience sociologique grandeur nature value par des chercheurs partir des taux de criminalit, du nombre darrestations, de sondages effectus auprs de la population et dobservation participante : les quartiers de Kansas City deviennent de vritables laboratoires des mthodes policires. Le but est de vrifier quel est l'impact rel de la patrouille traditionnelle sur le crime, le sentiment dinscurit, la visibilit des effectifs sur le terrain et la satisfaction du public vis--vis de la police. Quinze districts sont le thtre de cette tude : dans cinq dentre eux, les patrouilles sont simplement supprimes ; dans cinq autres, elles

13. Les violent crimes sont un indicateur regroupant quatre types dinfractions : les homicides, les viols, les vols avec violence et les violences volontaires aggraves. 14. Source : Bureau of Justice Statistics. 15. En particulier, la NIJ Review, la Research Review et le rapport annuel. 16. La Police Foundation est un organisme indpendant de recherche et dvaluation des politiques de scurit et des mthodes policires. 17. George Kelling, Tony Pate, Duane Dieckman et Charles Brown, The Kansas City Preventive Patrol Experiment: A Summary Report, Washington (DC), The Police Foundation, 1974.

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sont maintenues au mme niveau ; dans les cinq dernires, elles sont renforces. Les rsultats au bout de quelques mois dexprimentation sont quelque peu surprenants : les citoyens ne remarquent pas la hausse ou la baisse du nombre de patrouilles. Le taux de criminalit, le nombre darrestations et le nombre de plaintes ne changent gure de manire significative dans aucun des districts. Enfin, le sentiment dinscurit et la satisfaction des rsidents de la ville ne sont aucunement affects. La conclusion est donc que la patrouille classique, pierre angulaire du modle professionnel, na aucun impact en matire de prvention du crime. Cest alors que des stratgies alternatives redfinissant le rle du policier dans la socit vont peu peu simposer dans le dbat public, avant dtre appliques par les polices amricaines.

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VITRE CASSE, TOLRANCE ZRO ET COMMUNITY POLICING : UNE REDFINITION DU RLE DU POLICIER AU SEIN DE LA SOCIT
Les checs du modle professionnel et la remise en cause scientifique de ce dernier ont rendu ncessaire la recherche de stratgies alternatives. Celles-ci se sont notamment matrialises dans les annes 1970-1980 travers la thorie dite de la vitre casse , la police par rsolution de problmes et le community policing, qui ont durablement marqu les politiques de scurit aux tats-Unis, tel point que lon parle de troisime re du policing 18 ou community era19. Comme on peut sy attendre, cette troisime re correspond une redfinition des missions du policier et de son rle dans la vie sociale. On peut rsumer les choses en disant que le nouveau policier se distingue du policier traditionnel en ce quil est proche des proccupations de la population, quil sait tre proactif et anticiper les problmes, et quil lutte non seulement contre les crimes et les dlits les plus graves, mais aussi contre les incivilits et autres dsordres quotidiens.

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Le community policing : une relation de proximit avec les citoyens

Il est difficile de retracer avec exactitude la gense du community policing, qui a en grande partie inspir et servi de modle la police de proximit

18. George Kelling et Mark Moore, From Political Reform to Community: the Evolving Strategy of Police , in Jack Greene et Stephen Mastrofski (eds), Community Policing: Rhetoric or Reality, New York (NY), Praeger, 1988. 19. Terme que lon pourrait imparfaitement traduire par re de la proximit .

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 la dcentralisation organisationnelle et une rorientation des activits de patrouille afin de faciliter une communication double sens entre la police et le public ; une action policire [] axe sur la rsolution des problmes ; elle oblige les policiers [] tre attentifs aux demandes des citoyens ; elle implique d aider les quartiers rsoudre par eux-mmes les problmes de dlinquance, grce des organisations de proximit et des programmes de prvention du crime . Pour rsumer, le but du community policing, qui, dans une certaine mesure, constitue un retour au policier de proximit de lre politique, est donc dlargir le travail de la police, laquelle ne doit plus se focaliser uniquement sur la rduction du crime et la rponse aux appels durgence, mais est tenue de sintresser lordre public et la qualit du service. Il sagit en quelque sorte de rquilibrer les priorits, entre dun ct les aspects traditionnels du travail policier et de lautre une dmarche centre sur les causes du crime et des nuisances et une communication double sens avec le public. La police ne peut plus tre isole

20. David Bayley et Jerome Skolnick, Community Policing, Issues and Practices around the World, Washington (DC), National Institute of Justice, 1988. 21. Wesley Skogan, L'impact de la police de proximit dans les quartiers : une tude croise , Les Cahiers de la scurit intrieure, janvier 2003, hors srie, p. 299-338.

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en France sous le gouvernement de Lionel Jospin, et den donner une dfinition qui fasse lunanimit. Ne dans les annes 1970-1980, cette philosophie policire doit principalement son existence aux crits de Robert Trojanowicz professeur de criminologie lUniversit du Michigan puis la Kennedy School of Government de Harvard, qui a notamment dirig le Flints Neighborhood Foot Patrol Program en 1979, la premire exprience grandeur nature de community policing (cf. plus bas). Il nexiste pas de dfinition officielle du community policing, tant le concept est vaste et ouvert. Souvent qualifi de terme fourre-tout , il a tendance, comme le soulignent Skolnick et Bayley20, recouvrir toute une gamme dactivits nayant parfois rien voir entre elles. Wesley Skogan21, professeur de science politique la Northwestern University et sans doute le chercheur contemporain ayant men les tudes empiriques les plus pertinentes et les plus reconnues sur le community policing aux tats-Unis, le dfinit comme une stratgie organisationnelle qui redfinit les buts de laction policire et obit aux principes suivants :

des politiques de scurit, dans la mesure o elle tablit des partenariats avec des acteurs extrieurs. La population devient un intervenant majeur dans llaboration et la mise en uvre des politiques de scurit, ce qui constitue un tournant essentiel par rapport au modle traditionnel. Toutefois, les habitants des quartiers ne sont quun maillon dune chane qui inclut dautres protagonistes, publics ou privs. Les diffrents services municipaux en constituent lillustration la plus importante. La lutte contre linsalubrit (abandon dordures, tags, etc.) passe par une action coordonne entre la police et les services de propret. La scurit routire ncessite une coopration avec la voirie (rglage des feux, meilleure signalisation, rnovation des routes, etc.). La rduction de la dlinquance juvnile est plus efficace si des oprations de prvention ou dinformation sont menes dans les coles. Les acteurs privs, comme les commerants, constituent galement des partenaires pertinents de la police, la fois en tant que victimes potentielles de vols par exemple22 et en tant quacteurs sociaux ayant une bonne connaissance du quartier et de sa population. La premire exprience grandeur nature de community policing est mene Flint (Michigan). Si lexprience de Kansas City portait sur les patrouilles, lobjet du programme mis en place Flint est plus large, car il consiste intgrer la population dans la dfinition des objectifs de la police, tout en faisant de cette dernire un acteur pleinement intgr dans le quartier. Dirige par Robert Trojanowicz, cette recherche part du constat que le foss entre la police et les minorits sest creus, ces dernires ayant une perception plus ngative du travail des forces de lordre que le reste de la population. En 1979, la police de Flint obtient une subvention de la Charles Stewart Mott Foundation23 permettant limplantation de patrouilles pdestres exprimentales sappuyant sur le contact avec la population, afin damliorer les relations avec celle-ci et son implication dans la rsolution des problmes du quartier. Vingt-deux policiers patrouillant pied sont ainsi affects quatorze secteurs reprsentant 20 % de la population de la ville. Il leur est demand de porter leurs efforts sur la baisse du sentiment dinscurit, la sensibilisation des

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22. La sensibilisation des commerants aux risques de vols et de braquages et aux faons de les prvenir constituent un volet non ngligeable des politiques de proximit aussi bien en France quaux tats-Unis. 23. Charles Stewart Mott fut lun des fondateurs de General Motors, dont le lieu de naissance est Flint (MI). Il cra en 1926 cette fondation qui finance des recherches et des projets dans le domaine des politiques sociales, de la pauvret, de lenvironnement ou encore des liberts publiques.

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habitants aux questions de criminalit, le dveloppement du volontariat de ces derniers pour assister la police dans son travail et la rponse aux attentes des citoyens en matire de scurit. Les rsultats, publis en 198224, montrent que cette mthode daction a rellement chang le travail de la police et son impact sur la population. Les patrouilles pdestres exprimentales ont contribu lmergence dune culture professionnelle diffrente de celle des patrouilles en voiture. Les policiers pied ont dvelopp une relation de proximit avec les rsidents de leur secteur (50 % des habitants des quartiers tests sont capables de dcrire avec prcision quoi ressemble leur policier de quartier) et ont intgr la prvention, la rsolution des problmes quotidiens et le partenariat avec la population ( travers linitiation de groupes dhabitants servant de liaison avec la police) comme une partie essentielle de leur travail. Lautre dcouverte majeure de cette recherche est la rduction du foss entre la police et la communaut noire, les donnes quantitatives montrant une diminution de lcart de perception du travail de la police entres les Noirs et les Blancs25. Dun point de vue national, cette exprience est la preuve quune stratgie alternative viable au modle de police traditionnel existe bel et bien. Sensuit un dveloppement spectaculaire du community policing aux tats-Unis dans les annes 1980 et 1990, grce notamment aux publications et aux confrences du National Institute of Justice et la JFK School of Government de Harvard, qui cre un dpartement de politiques criminelles26 en 1980 puis un cycle de sminaires sur la police en 198527. Si les universitaires et les centres de recherche ont contribu lmergence et au succs intellectuel de cette ide, lorganisme fdral COPS Office28 (Community Oriented Policing Strategy Office) a quant lui jou un rle dterminant dans la gnralisation de lapplication du community policing par les polices amricaines. Cr en 1994 sous ladministration Clinton, le COPS Office fait partie du Department of Justice et a pour mission de promouvoir lutilisation du community policing. Les moyens

24. Robert Trojanowicz, An Evaluation of the Neighborhood Foot Patrol Program in Flint, Michigan, East Lansing (MI), The National Neighborhood Foot Patrol Center, Michigan State University, 1982. 25. Robert Trojanowicz et Dennis W. Banas The Impact of Foot Patrol on Black and White Perceptions of Policing , National Center for Community Policing/National Neighborhood Foot Patrol Center, Community Policing Series Report, n4, 1985. 26. Program in Criminal Justice Policy and Management. 27. Les Executive Sessions on Policing. 28. www.cops.usdoj.gov

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dont il dispose sont trs importants : depuis sa cration, il a accord 12,4 milliards de dollars de subventions treize mille services de police diffrents, contribu crer cent dix-sept mille nouveaux postes de policiers et mis en place un centre de documentation offrant aux services de police des outils de formation et autres guides daction sur le community policing. Ce dernier est devenu une rfrence incontournable des politiques de scurit aux tats-Unis, tel point que le bureau des statistiques du dpartement de la Justice amricain recensait en 2003 94 % de services de police dclarant mettre en uvre le community policing29. Il convient de souligner ce stade que le systme fdral, donc dcentralis, amricain permet aux autorits locales de jouir dune forte autonomie dans lexprimentation de solutions nouvelles, par opposition au systme franais o toute rforme de la police, comme celle de la police de proximit par exemple, est par essence nationale. La plupart des rformes policires majeures menes dans les grandes villes amricaines ont souvent dabord t essayes dans de petites villes ou comts, o le cot dune rforme et de son ventuel chec est moins lev quau sein dun appareil policier de plusieurs milliers de personnes. Comme la soulign le juge de la Cour Suprme Louis Brandeis en 1932, un Etat courageux peut, de manire solitaire, si ses citoyens en dcident ainsi, servir de laboratoire, et tenter de nouvelles expriences sociales et conomiques sans risque pour le reste du pays30 . Ainsi les chefs de la police et les maires des mtropoles amricaines ont souvent observ les rsultats des innovations mises en place par de petits services de police municipaux ou par des sheriffs de comt avant dadopter cette politique dans leur propre ville.

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La police par rsolution de problmes, une police proactive

On doit cette approche, galement en vigueur dans la plupart des grands services de police amricains, Herman Goldstein31, professeur mrite lUniversit du Wisconsin, auteur de nombreux textes sur le travail

29. Il est important de prciser que le fait quun service de police dclare mettre en uvre le community policing ne signifie nullement que cela se fait sans heurts. Parmi les dizaines de rfrences sur les difficults dapplication et les rsistances organisationnelles au community policing outre-atlantique, on citera Wesley Skogan, Les difficults de rformer le systme policier aux tats-Unis , dans Sebastian Roch (dir.), Rformer la police et la scurit, Paris, Odile Jacob, 2004, qui a le double mrite dtre synthtique et accessible au lecteur non anglophone. 30. New State Ice Co. V. Liebermann, U.S. Supreme Court, 1932. 31. Herman Goldstein, Improving Policing: a Problem-Oriented Approach , Crime and Deliquency, avril 1979, p. 236-258.

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de police, son pouvoir discrtionnaire, les relations de celle-ci avec les minorits, la corruption ou encore le lien entre police et valeurs dmocratiques, et qui a notamment assist le chef de la police de Chicago lors de la rforme de cette dernire dans les annes 1960. La police par rsolution de problmes sinscrit en opposition au modle professionnel sur un point fondamental. Le systme invent par Vollmer et Wilson est fond essentiellement sur une approche ractive des problmes de criminalit : envoyer durgence un vhicule de patrouille quand un problme est signal par un citoyen la police. Au contraire, le problem-oriented policing incite les policiers identifier ces problmes, cest--dire se demander si des incidents aux caractristiques similaires survenant dans un mme secteur nauraient pas une cause identique sur laquelle on pourrait agir en amont au lieu denvoyer une voiture de patrouille chaque fois. Par exemple, une srie daccidents de la circulation peut tre cause par un dysfonctionnement des feux un carrefour : il convient donc dagir sur le systme informatique qui en assure la gestion. De mme, une succession de vols dans une mme rue peut tre due labsence dclairage public. La police doit, selon Goldstein, sappuyer sur une forte capacit danalyse, en utilisant diffrents instruments de traitement de donnes comme la statistique, la cartographie criminelle qui regroupe les incidents selon leur lieu doccurrence, la criminalistique et toutes sortes de ressources sa disposition. Goldstein dnonce la priorit souvent accorde aux moyens sur les fins au sein des services de police, notant les officiers selon des indices de performance interne (taux darrestation) plutt quen fournissant un produit externe, la scurit. Des mthodes comme Compstat ou le hot spots policing32, trs rpandues aux tatsUnis et dont la ville de New York a t prcurseur, qui consistent cibler laction policire sur des infractions et des lieux prcis problmes partir de statistiques et de cartes dtaillant la rpartition chronologique et gographique de la criminalit, dcoulent des principes noncs par le problem-oriented policing.

32. Le systme Compstat, contraction de Comparative Statistics, a t mis en place par William Bratton au moment de son arrive la tte de la police de New York en 1994. Cet outil, auquel on attribue au moins en partie la baisse spectaculaire des homicides New York dans les annes 1990, permet de compiler les crimes et dlits ainsi que leurs caractristiques (type, heure, lieu) dans une base de donnes informatiques et ainsi dobserver les volutions de la dlinquance sur un territoire donn et dvaluer le travail des commissaires de quartier. Ces derniers doivent prsenter les statistiques de leur commissariat devant leur hirarchie au cours des fameux Compstat meetings. Enfin, le hot spots policing consiste concentrer les patrouilles de police dans les zones identifies comme les plus criminognes.

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Il convient dindiquer ici que cette tendance na pas pargn la France. En 2001, ont t instaures par le prfet de police de Paris de lpoque, Jean-Paul Proust, les runions dites Compstat , au cours desquelles les commissaires centraux doivent prsenter les rsultats et les tendances en matire de criminalit dans leur arrondissement. Ces runions reprsentent la concrtisation de cette ide dintgrer une approche quantitative et valuative au travail de la police qui a t gnralise par Nicolas Sarkozy et sa culture du rsultat partir de son arrive au ministre de lIntrieur en 2002. Linstauration par ce dernier de runions dvaluation, consistant convoquer sur une base mensuelle les prfets et directeurs dpartementaux de la scurit publique (pour la police) et les commandants de groupements dpartementaux (pour la gendarmerie) des cinq dpartements ayant enregistr les meilleurs rsultats en termes de lutte contre la dlinquance ainsi que des cinq ayant obtenu les moins satisfaisants, en fut lillustration la plus symbolique. On remarquera que les prconisations et la philosophie gnrale du problem-solving prsentent de nombreux points communs avec lvolution de la gestion des autres services publics, en particulier des administrations, dans les pays occidentaux depuis les annes 1980, sous linfluence du new public management. Laccent mis sur les indicateurs de performance, sur la satisfaction des usagers ainsi que sur la responsabilisation et lautonomisation des agents de terrain nous montre que la police est touche par des phnomnes qui concernent lensemble des activits de ltat.

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La thorie de la vitre casse : un recentrage de lactivit policire autour des petits dlits et des incivilits
La clbre thorie de la vitre casse a t dveloppe dans un article de James Q. Wilson et George L. Kelling33. Le premier, diplm de lUniversit de Chicago, professeur de politiques publiques et de criminologie Harvard et lUniversit de Californie Los Angeles (UCLA), a t membre de nombreuses commissions et groupes de rflexions fdraux sur le crime. Le second, enseignant la Kennedy School of Government, est notamment connu pour avoir conduit le Kansas City Preventive Patrol Experiment et le Newark Foot Patrol Experiment (qui a servi de

33. James Q. Wilson et George L. Kelling, Broken Windows: the Police and Neighborhood Safety , The Atlantic Monthly, vol. 249, n3, mars 1982, p. 29-38.

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point de dpart larticle) et tre par la suite devenu consultant auprs de la police de New York. Cette thorie exerce encore aujourdhui une influence dterminante sur les politiques de scurit outre-Atlantique. Selon Wilson et Kelling, lune des craintes majeures des citoyens est dtre drangs par des individus au comportement dviant (clochards, drogus, prostitues, jeunes bruyants ou agressifs, etc.), soit autant de faits que ne refltent pas forcment par les statistiques de la criminalit. La principale attente des habitants des quartiers est donc quun certain ordre informel, qui ne correspond pas forcment la stricte application de la loi, soit maintenu pour empcher ces nuisances. En dcoule, toujours selon les deux criminologues, la ncessit pour les policiers de revoir leurs priorits : au lieu de se focaliser sur le taux darrestation, linvestigation et la stricte application de la loi et des procdures (law enforcement), ils doivent privilgier une mission de maintien de lordre travers une prsence visible sur le terrain (symbolise notamment par les patrouilles pdestres) afin de surveiller et de prvenir les comportements dviants gnrateurs du sentiment dinscurit. dfaut dune telle approche policire, les quartiers risquent de sombrer dans une spirale de dclin. Limage centrale de la thorie de Wilson et Kelling est celle de la vitre casse : une vitre casse non rpare tmoigne de l'effrittement des contrles sociaux, et fonctionne comme un signal donn aux dlinquants potentiels que le territoire est abandonn et quils pourront se livrer leurs activits impunment. Au final, cet article montre quil convient dinverser la causalit suppose entre criminalit et sentiment dinscurit : cest parce que les citoyens ont peur quils nosent plus sortir de chez eux, ce qui a pour effet de faire disparatre les mcanismes dautocontrle social, puis de laisser le champ libre toutes sortes dactivits criminelles. Cette thorie de la vitre casse est souvent associe la tolrance zro et contiendrait, selon certains exgtes, lide que toutes les infractions mineures doivent tre rprimes par les forces de lordre. Cest la mthode applique New York sous lgide de William Bratton, chef de la police de la ville entre 1994 et 1996 qui se rclamait ouvertement de la thorie de la vitre casse34. La ralit est plus complexe que cela. Certes, linsistance sur ce que lon qualifierait en France dincivilits est

34. On ne sattardera pas sur le cas new-yorkais, tant la littrature sur le sujet est abondante. Pour une tude complte des politiques de scurit New York sous Rudolph Giuliani, maire de 1994 2001, voir Frdric Ocqueteau (dir.), Community Policing et Zero Tolerance New York et Chicago : en finir avec les mythes, Paris, La Documentation franaise, 2003.

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un point central de larticle de Wilson et Kelling. Cela dit, on ny trouve nulle trace dune quelconque tolrance zro quand on prend la peine de le lire. Kelling lui-mme rejette ce terme, fruit selon lui une interprtation abusive de son texte, qui insistait avant tout sur la cohsion dans les quartiers davantage que sur la rpression policire35. Les pratiques policires intensives ranges sous la bannire Agressive Order Maintenance ou Quality of Life Policing36 ne sont en ralit quune des politiques pouvant tre labellises par la thorie de la vitre casse. Cette dernire peut tout aussi bien, si on la lit attentivement, conduire des politiques partenariales de community policing, o la population a un rle jouer dans la dtermination des objectifs de la police et dans linstauration de contrles sociaux informels (lun des postulats majeurs de Wilson et Kelling est quun dlinquant potentiel sera moins enclin commettre une infraction dans une rue frquente et vivante que dans une rue vide o le contrle social basique quest le fait dtre vu par quelquun n'existe pas). Il est intressant de constater que le community policing et sa version franaise, la police de proximit, souvent dnoncs comme angliques et trop laxistes lgard des dlinquants, et la thorie de la vitre casse, prsente comme une approche ultra-rpressive et conservatrice, sont en ralit les deux faces dune mme pice. Le community policing, loin de toute navet par rapport linscurit, propose que lavis de la population soit pris en compte dans la dfinition des priorits daction de la police et part du principe que cette dernire, au vu de ltendue des problmes quelle a grer, ne saurait tre le seul acteur impliqu dans la lutte contre linscurit. La thorie de la vitre casse nest pas synonyme de machine arrestations : pour ses auteurs, le policier doit veiller au respect de certaines rgles de vie en socit sur son territoire daction, non seulement en verbalisant ou en interpellant, mais aussi et surtout en usant de son pouvoir dinjonction et en jouant pleinement son rle de figure dautorit. On le voit, le vritable dbat ne tourne pas tant autour de lopposition, quelque peu artificielle tant les deux sont indissociables dans une socit dmocratique, entre rpression et prvention, mais de la position et du rle du policier dans son quartier et dans la socit : doit-il tre plac au-dessus de cette dernire, laquelle il applique la loi et des procdures labores par le pouvoir politique ? Ou doit-il tre activement

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35. Todd Clear et Jeffrey Fagan, The Big Idea: Broken Windows Breakdown , City Limits Magazine, septembreoctobre 2001. 36. Termes utiliss pour qualifier les politiques rpressives menes New York dans les annes 1990.

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engag dans la vie de son quartier, travaillant dgal gal avec la socit civile et accordant autant, voire plus, dimportance aux proccupations de cette dernire quau code pnal et aux procdures administratives ?

CONCLUSION : QUEL RLE POUR LA POLICE ?

James Q. Wilson et George L. Kelling ont tent dapporter une rponse la question des objectifs de la police qui conditionne les mthodes appliques au quotidien sur le terrain par les reprsentants des forces de lordre. Si lon sen rfre une fois encore la littrature, on distingue sept fonctions entrant dans le champ de ce que la littrature anglo-saxonne appelle le policing37 : rassurer la population, rduire le crime, fournir un service durgence, rsoudre les conflits, enquter sur les crimes, maintenir lordre (au sens franais, cest--dire contrler les foules lors de manifestations de rue ou dvnements sportifs par exemple) et assurer la scurit nationale. Les spcialistes de la scurit aux tats-Unis dbattent depuis prs dun sicle sur la question de savoir si la police doit avant tout appliquer la loi (law enforcement) ou contrler un espace afin dy maintenir un certain ordre (order maintenance). Au cours du xxe sicle, les polices, qui se caractrisaient jusque-l par un certain amateurisme et une corruption gnralise, sont devenues des appareils de plus en plus bureaucratiss et hirarchiss, dont le but tait avant tout de raliser des arrestations et dappliquer correctement les procdures prvues par la loi. Face cette volution, qui a profondment modifi le rapport du policier au territoire et la population, certains auteurs ont prn un retour la figure du policier local de lre politique en en gommant toutefois les dfauts proche de la population, qui se proccupe plus des problmes quotidiens des gens que de taux darrestation sans signification concrte pour la vie des citoyens. La scurit ne se rsume pas, selon cette conception, lapplication de la loi (mme si celle-ci nest videmment pas voue disparatre pour autant), mais la rduction de nuisances quotidiennes pas forcment punies par le code pnal ou du moins ne figurant pas parmi les infractions les plus graves. Cette approche passe avant tout par une optique prventive, non pas au sens de prvention sociale telle quelle a par exemple longtemps t promue par la gauche franaise et selon laquelle la lutte contre linscurit

37. Ben Bowling et Janet Foster, Policing and the Police , in Marc Maguire, Rod Morgan et Robert Reiner (eds), The Oxford Handbook of Criminology, Oxford, Oxford University Press, 2002 [3e d.].

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passe par une action nergique sur ses causes profondes (chmage, pauvret, discriminations, insalubrit du logement, etc.), mais par une prsence visible dissuasive sur le terrain et une anticipation des problmes rendue possible par un contact soutenu avec la population. On voit donc, si lon recentre le dbat sur le cas franais, quune police de proximit, cest--dire une police territorialise , fidlise et connaissant bien la population de son quartier et ses attentes, nest pas synonyme de laxisme. Il sagit dune police qui va utiliser une palette doutils plus large que la seule application du Code pnal pour mener une lutte nergique contre la dlinquance et les incivilits. Les Units territoriales de quartier (Uteq), qui ont pour but de rtablir le lien de confiance entre police et population dans les quartiers sensibles, selon les termes du Premier ministre Franois Fillon38, mritent ce titre dtre observes avec attention. Lances de faon exprimentale en avril 2008 ClichyMontfermeil, Saint-Denis et La Courneuve (Seine-Saint-Denis), elles ont t tendues jusquen septembre 2009 pour tre portes au nombre de trente-cinq. Aprs quelques mois dincertitude quant leur devenir, du fait de la suppression prvue denviron 2 000 postes au sein de la Police nationale en 201039, le ministre de lIntrieur Brice Hortefeux a rcemment annonc la cration de vingt-cinq Uteq supplmentaires. Il nen demeure pas moins que lapproche proactive que nous venons dvoquer nest pas sans poser problme. En effet, dire que la police doit assurer un ordre donn sur un territoire ne constitue pas un objectif suffisamment prcis et oprationnel pour guider concrtement laction des forces de lordre. Il faut dfinir en quoi doit consister cet ordre. Si le modle dit ractif a lavantage de fixer des objectifs clairs aux policiers sur le terrain (arrter, verbaliser, rpondre aux appels en un minimum de temps, identifier lauteur dune infraction, etc.), le modle du community policing noffre pas de buts aisment identifiables. Il existe autant de conceptions de l ordre , de la scurit ou de la tranquillit que dindividus. Demander la police de lutter contre les comportements dviants ou les nuisances ncessite au pralable de saccorder sur la signification de ces termes. Or requrir de la population quelle aide la police identifier les problmes traiter en priorit prsuppose que les avis seront unanimes sur la question, ce qui est bien entendu rare. Lautre

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38. Leila Slimani, Le dfi des Uteq dans les banlieues difficiles , LExpress, 16 avril 2008. 39. Isabelle Mandraud, Coup darrt au dploiement de la police de proximit voulue par M. Sarkozy , Le Monde, 17 dcembre 2009.

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difficult du modle proactif rside dans la dtermination dindicateurs prcis pour juger de lefficacit de laction policire, ce qui nest pas sans importance dans un contexte o lon cherche de plus en plus valuer les politiques publiques : lexistence dun ordre satisfaisant nest pas facile jauger, encore moins quantifier.

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