Presupuesto - Interpretación-Análisis Del PGR

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica de Nicaragua
Alicia Senz
Coordinadora Civil
Autora Alicia Senz-Instituto de Investigaciones y Consultoras Econmicas y Sociales (ICES) Diseo y diagramacin Kathy Sevilla Zelaya Centro Editorial de la Mujer Coordinadora Civil Managua, Nicaragua Noviembre 2002
Contenido
Introduccin ............................................................................................................... 5 I. Conceptos del Presupuesto General de la Repblica ................................................ 6
I.1. Importancia del Presupuesto Nacional /6 I. 2. Conceptos del Presupuesto General de la Repblica /7 I.3. Intereses de la sociedad civil /14
II. Organizacin estatal para el proceso presupuestario ............................................. 16

II.1. Organizacin en el Poder Ejecutivo /16 II.2. Organizacin en el Gobierno Central /16 II.3. Organizacin y competencia ministerial /17 II. 4. Tipo de polticas que dictan los Ministerios /19 II. 5. Organizacin de las instituciones para la presupuestacin /21 II. 6. Intereses de la sociedad civil /24
III. Proceso de Formulacin del Presupuesto ............................................................ 26

III. 1. Etapa de Formulacin /27 III.2. Etapa de Discusin /31 III. 3. Etapa de Aprobacin /32 III.4. Intereses de la sociedad civil /34
IV. Proceso de Ejecucin del Presupuesto .................................................................. 37

IV.1. La Planificacin de la Ejecucin presupuestaria /37 IV.2. Las Modificaciones presupuestarias /39 IV.3. Intereses de la sociedad civil /43
V. Proceso de Evaluacin del Presupuesto ................................................................. 44

V.1. Normas de Ejecucin y Control presupuestario /44 V.2. Contenido de la Ejecucin presupuestaria /46 V.3. Parmetros para el Anlisis del presupuesto /46 V.4. Intereses de la sociedad civil /49
VI. El Presupuesto de Ingresos .................................................................................. 50

VI.1. Clasificacin de los ingresos por rubros /51 VI. 2. Clasificacin de los Ingresos por su carcter econmico /59 VI. 3. Clasificacin combinada de los ingresos /62 VI.4. El sistema tributario y la poltica econmica /64 VI.5. Algunas consideraciones del sistema tributario actual /65 VI. 6. Intereses de la sociedad civil /69
VII. El Presupuesto de Gastos ................................................................................... 70

VII. 1. Clasificacin por Objeto del gasto /70 VII.2. Clasificacin del Gasto por su carcter econmico /74 VII.3. Clasificacin funcional del gasto /79 VII.4. Clasificacin institucional econmica del gasto /83 VII.5. Clasificacin del Gasto de Capital por fuentes de financiamiento /92 VII.6. El Presupuesto de Gastos del sector educacin /93 VII.7. Intereses de la sociedad civil /97
VIII. Estructura del Balance del Presupuesto ............................................................ 98

VIII.1. El Dficit Presupuestario /99 VIII.2. El financiamiento del dficit /100 VIII.3. Origen de las donaciones que aportan al dficit presupuestario /101 VIII. 4. Origen de los prstamos que aportan al dficit presupuestario /102 VIII.5. Indicadores del Presupuesto /102 VIII. 6. Intereses de la sociedad civil /108
IX. Las Polticas Macroeconmicas en el Presupuesto ............................................. 109

IX.1. Las Polticas Macroeconmicas en el Presupuesto /109 IX.2. Poltica Econmica y Financiera del 2001 en Nicaragua /116 IX.3. Intereses de la sociedad civil /118
Anexos .................................................................................................................... 119 Bibliografa ............................................................................................................. 141
Introduccin
El presente documento tiene como objetivo apoyar el anlisis del Presupuesto General de la Repblica que necesariamente debera realizar la sociedad civil organizada. En l se renen los conceptos y categoras necesarias para elaborar un anlisis sencillo y preliminar del presupuesto, con la finalidad de lograr comprensin para la elaboracin de propuestas con las cuales se pueda incidir en los diferentes organismos estatales que toman las decisiones durante todo el ciclo del proceso presupuestario. La organizacin de la informacin est contenida en nueve captulos, anexos y bibliografa: El primer captulo muestra la visin general de las dimensiones del presupuesto desde su perspectiva legal, contable y econmica, partiendo de las polticas que son la base de este aspecto. Esta primera visin pretende interesar la lectura de los posteriores captulos. En el segundo, tercero, cuarto y quinto, se muestra un anlisis del proceso presupuestario partiendo de la organizacin estatal que requiere dicho proceso; siguiendo con el proceso de formulacin, ejecucin y control del mismo, con la finalidad de aportar conocimiento de los elementos y fases que conforman el proceso presupuestario y sus requerimientos organizativos. Al final de cada captulo se brindan algunas ideas sobre la forma en que puede intervenir la sociedad civil organizada en cada momento del proceso. En el sexto, sptimo y octavo captulo se expone la estructura del presupuesto de ingresos, del presupuesto de gastos y del balance presupuestario, con el inters de mostrar tanto el clculo contable como la importancia que contiene cada nmero que se contabiliza en el presupuesto. Se definen las cuentas que conlleva cada presupuesto y se dan indicaciones para la comprensin y anlisis de los mismos. En el captulo noveno, se ofrecen elementos de polticas econmicas estrechamente ligadas a la gestin presupuestaria. A medida que se avance en la incidencia en las decisiones gubernamentales, este documento deber ser actualizado para profundizar el anlisis presupuestario que permita ms precisin en las propuestas a elaborar por los diferentes sectores sociales.
Introduccin
I. Conceptos del Presupuesto General de la Repblica

Para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica o Presupuesto Nacional (en adelante PGR) por parte de la sociedad civil, es necesario homogeneizar el conocimiento de conceptos y categoras que sobre la materia dictan las leyes y normativas del pas, parte de ellas se muestran en este captulo.
I.1. Importancia del Presupuesto Nacional

El Presupuesto Nacional tiene efectos directos sobre la vida de la mayora de la poblacin nicaragense, en l se determinan dos aspectos econmicos nacionales esenciales: (a) La forma en que se van a captar los ingresos nacionales, de los cuales una parte mayoritaria proviene de los ingresos de la poblacin a travs de los impuestos; otra procede del endeudamiento que al final tambin afecta a la poblacin por el aporte que en forma de impuesto hace a la deuda contrada. (b) La forma en que se han estructurado los gastos nacionales, indicando la proporcin que se destina a promover la produccin, a incrementar los servicios pblicos de salud, de educacin, a incrementos del gasto en construccin de viviendas e infraestructura bsica, entre otros. Por medio del presupuesto el Estado puede redistribuir la riqueza, aportando as al bienestar de todos y todas las nicaragenses, al transferir recursos por medio del gasto social, de los ciudadanos de mayores ingresos a los ciudadanos con ms necesidades. Por ello, la interpretacin y el anlisis del PGR es indispensable para conocer cmo el Estado est cumpliendo o no con la redistribucin del ingreso a travs del gasto social. Asimismo la forma en que se est apoyando a la produccin y otros aspectos, a fin de incidir oportunamente para que el Estado cumpla en aquellos aspectos en los cuales est fallando. Adems, las personas con menos recursos son las que necesitan ms de los gastos sociales del Estado. Por lo general son las que menos fuerza tienen para incidir en las polticas presupuestarias, de ah la necesidad urgente de la intervencin de los organismos de la sociedad civil para lograr esa incidencia que beneficiara a este estrato de la poblacin.
Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica
I.2. Conceptos del Presupuesto General de la Repblica

Segn el documento Aspectos Tericos y Conceptuales del Presupuesto por Programas y Resultados del Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico: El presupuesto es un medio para prever y decidir la produccin de bienes y servicios que se van a realizar en un perodo determinado, bajo la responsabilidad de cada organismo del Gobierno Central y del mbito descentralizado del sector pblico. Asimismo prev la captacin y la asignacin de los recursos que esa produccin exige. Este carcter prctico del presupuesto implica que debe concebrsele como un sistema que se materializa en etapas durante un perodo multianual. El trmino multianual, lo afirma debido a que la gran mayora de los Programas, Proyectos y Deuda pblica que se presupuestan por un ao, tienen vigencia para varios aos. Pero, el presupuesto desde el punto de vista constitucional es anual, el que es elaborado desde la perspectiva del mediano plazo segn los manuales del Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico. Sin embargo, la presupuestacin nacional a mediano plazo con perspectiva de largo plazo se vuelve cada vez ms necesaria, en especial de cara al Plan de reduccin de la pobreza. Cuando se logre un plan econmico nacional con visin de pas, se har an ms necesaria esta perspectiva. No obstante, analizando las repercusiones que tiene el PGR puede definirse desde varios puntos de vista o campos de accin, desde los cuales es formulado, ejecutado y evaluado, as como en los que ejerce sus funciones, entre las que est la distribucin equitativa de los ingresos percibidos. Desde el punto de vista legal: el PGR es una ley nacional orientada desde la Constitucin Poltica. Desde el punto de vista contable: es un instrumento de la administracin pblica que tiene como funcin realizar la contabilidad de la Nacin, en donde se realizan los clculos de los ingresos y egresos, o sea, los gastos que tendr el pas durante un ao, y que como toda contabilidad dichos clculos deben efectuarse a travs del balance de estos ingresos y gastos. Desde el punto de vista de poltica econmica: define y ejecuta el tipo de poltica macroeconmica y sectorial que el Gobierno ha decidido realmente implementar durante ese ao. Cada nmero que se coloca en el presupuesto tiene como origen una decisin de poltica, la cual puede ser influida por la sociedad civil, si as lo desea.
Conceptos del Presupuesto General de la Repblica 7
El PGR podra definirse como: el documento legal que calcula los ingresos y gastos del pas durante un ao, aplicando las polticas macroeconmicas y sectoriales definidas para ese ao.
I.2.1. El Presupuesto General de la Repblica como ley nacional

Desde el punto de vista legal el PGR es una ley nacional, dado que debe ser aprobado por la Asamblea Nacional, o sea, es aprobado por los diputados que representan a la poblacin. El Marco legal especfico del Rgimen Presupuestario est delimitado por: la Constitucin Poltica de Nicaragua y la Ley 51. En el Captulo II. De las Finanzas Pblicas de la Constitucin Poltica se establecen disposiciones generales sobre el sistema presupuestario, en sus Artculos 112, 113 y 114.1 El Artculo 112 explica que la Ley de Presupuesto General de la Repblica, tiene vigencia anual y su objeto es regular los ingreso y egresos ordinarios y extraordinarios de la administracin pblica, la forma en que la Asamblea Nacional puede modificar el proyecto de presupuesto, entre otros. El Artculo 113 indica que le corresponde al Presidente de la Repblica formular el Proyecto de Ley anual de Presupuesto y someterlo a la Asamblea Nacional para su aprobacin. Y el Artculo 114 afirma que le corresponde forma exclusiva e indelegable a al Asamblea Nacional, el crear, aprobar, modificar o suprimir tributos, o sea, impuestos. Que el sistema tributario debe considerar la distribucin de la riqueza y de las rentas, asimismo que las medicinas no deben pagar impuestos. Ms adelante se analizar si realmente los impuestos cumplen con el mandato constitucional de distribuir la riqueza y las rentas. En la Ley 51, Ley de Rgimen Presupuestario, emitida el 9 de diciembre de 1988 y modificada por la Asamblea Nacional el 12 de noviembre de 1991, se establecen aspectos estructurales bsicos y generales, as como centrales que conforman el proceso presupuestario de Nicaragua. Segn su Artculo 1, tiene como objeto establecer los procedimientos que regulan la formulacin, aprobacin; ejecucin, control y evaluacin del PGR. Define que: El PGR [], es una ley que regula los ingresos y egresos anuales de la administracin pblica. Se divide en dos partes denominadas respectivamente Presupuesto de Ingresos y Presupuesto de Egresos. Y expli-
ca que: la ley del presupuesto deber ser nica, esto es que enumere todos los ingresos y detalle todos los gastos autorizados; y pblico, o sea, que todo ciudadano puede tener acceso a su conocimiento. Es importante destacar que segn este artculo de la Ley 51, la sociedad civil tiene el derecho de conocer el presupuesto y, por tanto, el Estado la obligacin de ofrecer esa informacin. En los Artculos del 2 al 5 de la misma Ley, se afirma que: todas las instituciones de cualquier naturaleza, cuyo funcionamiento total o parcial provenga de fondos del Presupuesto General, quedan sometidas a esta Ley; que la mxima Autoridad de cada Entidad y Organismo es responsable de cumplir con los objetivos y metas contenidas en su respectivo presupuesto; as como el buen uso y administracin de los recursos asignados; que estos Organismos estn obligados a usar la metodologa del Rgimen Presupuestario que establezca y divulgue el Ministerio de Finanzas a travs de la Direccin General de Presupuesto; que para efecto de los clculos presupuestarios, esta metodologa comprender los reajustes que deban hacerse en los casos de revalorizacin monetaria, a fin de que no se afecten las proporciones respectivas presupuestadas para cada Poder; y que el ejercicio presupuestario comienza el primero de enero y expira el treinta y uno de diciembre de cada ao. Para mayores detalles se adjunta la Ley 51, Ley del Rgimen Presupuestario en el Anexo 1.
I.2.2. El Presupuesto General de la Repblica como contabilidad nacional

Como contabilidad del pas, el PGR es un Balance de los ingresos y de los gastos. En el proceso de su elaboracin debe de quedar balanceado. Este proceso consiste en lograr que el resultado de la resta de los ingresos menos los gastos sea cero, subiendo o bajando los gastos, o bien, subiendo o bajando los ingresos, segn sea el caso para lograr ese cero. Se dice que el presupuesto est desbalanceado con un supervit, cuando la resta de los ingresos menos los gastos es mayor que cero, o sea, cuando sobran los ingresos. Suceso poco probable en el PGR de Nicaragua. En esta situacin se puede ajustar el presupuesto, incrementando los gastos o disminuyendo los ingresos.
Conceptos del Presupuesto General de la Repblica
Cuadro 1: Balance General del Presupuesto General de la Repblica para el 2001 (en millones de crdobas)
Conce ptos Ingresos Totales Gasto Total Amortizacin Gasto Total ms Amortizacin Dficit Presupuestario Financiamiento del dficit Donacin externa Financiamiento externo Prstamos Amortizacin Financiamiento interno Crdobas 8,507.6 14,276.1 1, 3 0 5 . 8 15,581.9 (5,768.5) 5,768.5 2,064.2 2,094.4 3 , 18 1. 6 (1,087.2) 1,609.8
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Se dice que el presupuesto est desbalanceado con un dficit, cuando la resta de los ingresos menos los gastos es menor que cero, o sea, cuando faltan los ingresos para cubrir los gastos. Aspecto generalizado en el PGR de Nicaragua. En esta situacin se puede ajustar el presupuesto, disminuyendo los gastos o aumentando los ingresos. Por lo general se logra cubrir el dficit de forma combinada, es decir, bajando gastos y subiendo ingresos. Este proceso se lleva a cabo mediante discusiones con los entes presupuestados para ver qu porcentaje del gasto puede bajarse en cada uno de ellos, y mediante negociaciones para buscar ingresos adicionales. A esta bsqueda de ingresos adicionales se le suele llamar financiamiento del dficit, como se observa en el Cuadro 1. Financiamiento del dficit, es el proceso mediante el cual se busca cmo incrementar los ingresos hasta lograr cubrir todos los gastos del presupuesto. Por lo general, las fuentes de financiamiento para el dficit son similares a las utilizadas en el ejemplo del PGR del 2001: la donacin externa, el financiamiento externo, el financiamiento interno. En el Cuadro 1 se muestra el Balance del PGR planificado para el ao 2001, que expresa dficit de 5,768,500 de crdobas, el cual fue financiado como se observa en el mismo cuadro.
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I.2.3. El Presupuesto General de la Repblica como canal para la aplicacin de las polticas macroeconmicas y sectoriales
Un aspecto importante del PGR y que pasa casi inadvertido, es el relativo a las polticas macroeconmicas y sectoriales que guan el clculo de cada uno de los nmeros que conforman el presupuesto. A fin de armonizar los conocimientos de estos aspectos, se expondrn a continuacin, definiciones y alcances de las polticas econmicas.
Elementos del trmino poltica econmica

El trmino poltica econmica tiene dos elementos importantes dentro de su definicin, el de polticas y el de econmica. El trmino poltica tiene como esencia la incidencia del poder poltico en lo econmico. El trmino econmica, su esencia es la incidencia en las relaciones de produccin y distribucin en la sociedad. Desde este punto de vista la poltica econmica puede definirse como: la incidencia del poder poltico en las relaciones de produccin y distribucin que se establecen en la sociedad.
Fases de la poltica econmica

El trmino poltica econmica tambin conlleva dos fases de desarrollo importantes que es necesario distinguir: los objetivos de la poltica econmica y los instrumentos a travs de los cuales acta la misma. Los objetivos de poltica econmica que normalmente se aceptan son cinco: pleno empleo; estabilidad de precios; equilibrio externo; crecimiento y desarrollo; y medio ambiente. Se conoce que en Nicaragua los objetivos ms cuidados son la estabilidad de precios, o sea, la inflacin; y el equilibrio externo. Estos cinco objetivos no pueden ser alcanzados todos y al mismo tiempo, dado que son mutuamente contradictorios a determinado nivel, lo cual obliga a elegir el nfasis y prioridades que dependen de los intereses de los grupos en el poder, as como de subjetividades; y en nuestro caso de las exigencias que imponen el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional. Pero tambin depende de la incidencia que podra ejercer la sociedad civil organizada. Una sociedad civil beligerante para defender sus derechos es en
Conceptos del Presupuesto General de la Repblica 11
s misma un poder poltico fuerte, lo suficientemente fuerte como para incidir en el cambio de polticas y acciones gubernamentales que lesionen sus derechos. Los instrumentos a travs de los cuales acta la poltica econmica, son aquellos que utiliza para alcanzar los objetivos que se propone. Estos instrumentos son de dos tipos: polticas instrumentos y polticas sectoriales. Polticas instrumentos: son polticas que se aplican a la sociedad en su conjunto. Las polticas instrumentos que se conocen y que van dirigidas a toda la sociedad son: poltica fiscal, poltica monetaria, poltica laboral, poltica de comercio exterior, poltica de controles directos, y poltica presupuestarias, entre otras. Polticas sectoriales: son las que se dirigen a un sector determinado, por ejemplo, al sector agrcola, sector industrial, sector educacin, sector salud, etc. Si el Estado ha definido como prioridad disminuir la pobreza: Su objetivo de poltica econmica debe ser el de crecimiento econmico con distribucin equitativa, as como el incremento de los ndices de educacin a todos los niveles. Debido a que slo incentivando la produccin para aumentar el crecimiento econmico con buen sistema para su distribucin equitativa, se lograr incidir en la reduccin de la pobreza. Pero, adems, debe contener programa de educacin priorizado para asegurar la sostenibilidad creciente de esa reduccin de pobreza. En ese objetivo existe la base para establecer una poltica sectorial sobre la educacin, la produccin y varias polticas instrumentos para lograr el crecimiento con equidad. Como ejemplo se podra tener el siguiente grfico:
Este es uno de los objetivos del Plan Reforzado para la Reduccin de la Pobreza, que actualmente tiene el Estado como prioridad de ejecucin.
Poltica objetivo
Crecimiento con equidad
Este objetivo de poltica econmica indica que se propone lograr un incremento del Producto Interno Bruto (PIB), y que esa produccin de ingresos deber ser distribuida entre toda la poblacin lo ms equitativamente posible, para lograr un mayor bienestar econmico y social de todos los habitantes.
12 Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica
Por tanto, este objetivo debe de estar acorde al resto de las polticas econmicas que se implementen.
Impulsar al sector agrcola de
consumo interno.
Impulsar a los pequeos pro
Polticas sectoriales
ductores agropecuarios. Impulsar la produccin de los sectores de exportacin como el caf y mariscos. Lograr los incrementos en la productividad de las micros, pequeas y medianas empresas industriales, agroindustriales y de servicios. Lograr el crecimiento de la atencin en salud sobre todos de 0 a 15 aos y mujeres jvenes. Lograr el incrementar la cantidad de alumnos en todos los niveles educativos.
Se observa que la poltica sectorial est dirigida a lograr equidad en la distribucin del ingreso. Cumple as con la poltica objetivo.
Polticas instrumentales que apoyen el logro de estos objetivos sectoriales, seran diseadas conforme se muestra en el esquema siguiente:
Poltica fiscal La poltica fiscal, identificada co-
Poltica monetaria
Polticas instrumentos
Poltica de comercio
exterior
Poltica
presupuestaria
mo los impuestos, deber apoyar la distribucin del ingreso teniendo impuestos progresivos y no regresivos. La poltica monetaria, implementar tasas de inters bajas que estimulen la produccin, as como mantener tasa de cambio real. La poltica exterior, buscar cmo la apertura comercial no destruya los esfuerzos de los productores nacionales. La poltica del gasto del presupuesto, deber servir para distribuir la riqueza en salud, educacin, y otros servicios pblicos.
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I.3. Intereses de la sociedad civil

Dada la importancia del proceso presupuestario para el bienestar y desarrollo de la sociedad, no es conveniente dejarlo slo en manos de los gobiernos. Es indispensable que la sociedad civil se involucre de manera activa y participe en la definicin de los objetivos, metas y en la evaluacin para medir su eficiencia. Todos los estratos de la sociedad civil deberan estar involucrados en esta tarea: los ONG, las asociaciones de obreros y patrones, de campesinos, de comerciantes, de micros, pequeos y medianos empresarios, de estudiantes y los medios de comunicacin. A todos les corresponde velar por el derecho de los ciudadanos a estar informados sobre cmo, cundo y en qu gasta el gobierno los recursos pblicos. Las acciones del Gobierno estn siempre influidas por las relaciones de poder. El poder de negociacin entre las asociaciones no es igual, por ello unas organizaciones influyen ms que otras, como la de los grandes empresarios agrupados en el Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP), es mucho ms fuerte que la de los pequeos y medianos productores industriales agrupados en la Cmara Nicaragense de la Pequea Industria, (CONAPI); o la de los agrupados en la Central de Cooperativas de la Metal Mecnica de Nicaragua (CECOOPEMENIC) o los trabajadores del Frente Nacional de los Trabajadores (FNT), aunque si se juntaran podran constituirse en un fuerte grupo de poder. La Coordinadora Civil como agrupacin de ONGs y otros movimientos sociales que realizan diferentes tipos de labores de apoyo a la poblacin, en los ltimos tres aos han realizado un trabajo de incidencia hacia las polticas econmicas, cuyos resultados han sido de poca influencia en la toma de decisiones por parte del Estado, pero lo importante es haber demostrado en varias ocasiones capacidad de elaboracin, de anlisis y propuestas concretas, sobre los problemas ms sentidos por la ciudadana. La sociedad civil tiene el derecho de conocer lo que se decide y realiza durante todo el proceso de presupuestario. Aunque el Gobierno casi de forma generalizada ha mantenido la formulacin del presupuesto como un trabajo exclusivo que en determinadas circunstancias parece el secreto de Estado ms bien guardado, situacin que se ha venido modificando y en especial por la incidencia de la Coordinadora Civil y las actividades del Consejo Nacional de Planificacin Econmica y Social (CONPES).
Para realizar acciones de incidencia que logren cambios beneficiosos hacia los sectores ms vulnerables, la sociedad civil organizada debe reconocer la importancia de las polticas econmicas, macroeconmicas y sectoriales que se pondrn en prctica con el PGR, la forma de obtencin de los ingresos para cubrir los gastos, y cmo se van a presupuestar los gastos, en especial los gastos sociales y los que financian las actividades productivas.
1. Capitulo II. De las Finanzas Pblicas. Artculo 112: La Ley de Presupuesto General de la Repblica tiene vigencia anual y su objeto es regular los ingresos y egresos ordinarios y extraordinarios de la administracin pblica. La ley determinar los lmites de gastos de los rganos del Estado y deber mostrar las distintas fuentes y destinos de todos los ingresos y egresos, los que sern concordantes entre s. La Asamblea Nacional podr modificar el proyecto de presupuesto enviado por el Presidente de la Repblica, pero no puede crear ningn gasto extraordinario sino por ley mediante creacin y fijacin, al mismo tiempo de los recursos para financiarlos. La Ley de Rgimen Presupuestario regular esta materia. Toda modificacin al PGR que suponga aumento o disminucin de los crditos, disminucin de los ingresos o transferencias entre distintas instituciones, requerir de la aprobacin de la Asamblea Nacional. La ley anual de presupuesto no puede crear tributos. Artculo 113: Corresponde al Presidente de la Repblica la formulacin del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, el que se deber someter para su discusin y aprobacin a la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley de la materia. El Proyecto anual del Presupuesto deber contener, para informacin de la Asamblea Nacional, los presupuestos de los entes autnomos y gubernamentales y de las empresas del Estado. Artculo 114: Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la Asamblea Nacional la potestad para crear, aprobar, modificar o suprimir tributos. El sistema tributario debe tomar en consideracin la distribucin de la riqueza y de las rentas. Se prohibe los tributos o impuestos de carcter confiscatorio. Estarn exentos del pago de toda clase de impuestos los medicamentos, vacunas y sueros de consumo humano, rtesis y prtesis; lo mismo que los insumos y materia prima necesarios para la elaboracin de esos productos, de conformidad con la clasificacin y procedimientos que se establezcan.
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II. Organizacin estatal para el proceso presupuestario

El PGR tiene como soporte la organizacin del Estado. Esta organizacin est normada por la Ley 290, la cual tiene por objeto determinar la organizacin, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo. A continuacin se muestran las determinaciones organizativas que dicta esta ley, cuyos contenidos estn estrechamente ligados con el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.
II.1. Organizacin en el Poder Ejecutivo

Ejercicio del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de la Repblica quien es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo de Ejrcito de Nicaragua. Integracin del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo est integrado por el Presidente de la Repblica, el Vicepresidente de la Repblica, Ministerios de Estados, Entes gubernamentales, Bancos y Empresas Estatales y para el mejor cumplimiento de sus funciones pueden organizarse de forma descentralizada o desconcentrada.1
II.2. Organizacin en el Gobierno Central

Autoridad Administrativa Superior: La autoridad administrativa superior del Poder Ejecutivo es el Presidente de la Repblica, el que actuar en Consejo de Ministros en los casos que seale la Constitucin Poltica. Gabinetes: El Presidente de la Repblica crear Gabinete pleno o Gabinetes sectoriales, y mediante decreto determinar su nmero, organizacin y funcionamiento. Este Gabinete tendr como finalidad la coordinacin del diseo y gestin de acciones y polticas, as como la discusin y formulacin de propuestas que involucren a ms de un Ministerio. Consejo de Ministros: Estar integrado por el Presidente de la Repblica, el Vicepresidente y los Ministros de Estados. El Presidente de la Repblica reglamentar su funcionamiento, conforme lo establecido en el Artculo 150, numeral 10, de la Constitucin Poltica.2
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Consejo Nacional de Planificacin Econmica y Social (CONPES): es un rgano de apoyo del Presidente de la Repblica para dirigir la poltica econmica y social del pas. En el Consejo estarn representadas las organizaciones empresariales, laborales, cooperativas, comunitarias y otras que determine el Presidente de la Repblica, quien reglamentar su funcionamiento, conforme lo establecido en el Artculo 150, numeral 10, de la Constitucin Poltica. Secretaras: El Presidente de la Repblica podr crear mediante decretos, las Secretaras que estime conveniente para el mejor desarrollo de su Gobierno y determinar la organizacin y funcionamiento de ellas. Los titulares y funcionarios de estas Secretaras tendrn el rango que el Presidente les confiera. Una de las Secretarias de la Presidencia ser la instancia responsable de establecer la relacin de coordinacin entre los Consejos Regionales Autnomos de la Costa Atlntica y los distintos Ministerio de Estado, mandatados en el Artculo 8, numeral 2 de la Ley 28, Estatuto de Autonoma de las Regiones de la Costa Atlntica Nicaragense.
II.3. Organizacin y competencia ministerial

La actual Ley 290 indica que los ministerios y entes descentralizados son los que a continuacin se exponen.
II.3.1. Los Ministerios de Estado

Los Ministerios del Estado actualmente son doce: 1. Ministerio de Gobernacin 2. Ministerio de Relaciones Exteriores 3. Ministerio de Defensa 4. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico 5. Ministerio de Fomento, Industria y Comercio 6. Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes 7. Ministerio Agropecuario y Forestal 8. Ministerio de Transporte e Infraestructura
Organizacin estatal para el proceso presupuestario 17
9. Ministerio de Salud 1O. Ministerio del Trabajo 11. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales 12. Ministerio de la Familia
II.3.2. Los Entes descentralizados

Los Entes descentralizados son 23 en total, los cuales son rectorados por diferentes Ministerios como se indica en el cuadro siguiente:
Entes descentralizados 1. Banco Central de Nicaragua: 2. Financiera Nicaragense de Inversiones 3. Instituto Nacional de Estadsticas y Censos 4. Fondo de Inversin Social de Emergencia 5. Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales 6. Instituto Nicaragense de Energa 7. Instituto Nicaragense de Acueductos y Alcantarillados 8. Instituto Nicaragense de Telecomunicaciones y Correos 9. Instituto Nicaragense de Seguridad Social 10. Instituto Nicaragense de Seguros y Reaseguros 11. Procuradura General de Justicia 12. Instituto de Desarrollo Rural 13. Instituto de Vivienda Urbana y Rural 14. Instituto de Seguridad Social y Desarrollo Humano del Ministerio de Gobernacin 15. Instituto Nicaragense de Apoyo a la Pequea y Mediana Empresa 16. Instituto Nicaragense de Turismo 17. Instituto Nicaragense de Cultura 18. Instituto Nicaragense de la Juventud y del Deporte 20. Instituto Nicaragense de Tecnologa Agropecuaria 21. Instituto Nacional Forestal 22. Instituto Nacional Tecnolgico 23. Instituto Nicaragense de la Mujer
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Rectorado por Presidencia de la Repblica
Ministerio de Gobernacin
Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes Ministerio Agropecuario y Forestal Ministerio del Trabajo Ministerio de la Familia
Las funciones de los Entes descentralizados se encuentran establecidas en sus leyes orgnicas y en las modificaciones que se originan de la Ley 290. Los Bancos e Instituciones Financieras del Estado y otras Entidades empresariales del Estado, estn regulados por su propio rgimen jurdico.
II.4. Tipo de polticas que dictan los Ministerios

Segn la Ley 290 actualmente los Ministerios dictan las siguientes polticas:
Ministerios 1. Ministerio de Gobernacin 2. Ministerio de Relaciones Exteriores 3. Ministerio de Defensa Ninguna. Tipo de poltica que disea
Formular, proponer y ejecutar la poltica exterior del Estado. Dirigir la elaboracin de las polticas y planes referidos a la defensa de la
soberana, la independencia y la integridad territorial nacional, y dentro de estas atribuciones, participar, coordinar y aprobar los planes y acciones del Ejrcito de Nicaragua.
4. Ministerio de Hacienda Definir, supervisar y controlar la poltica tributaria. Formular y proponer y Crdito Pblico el anteproyecto de Ley de PGR al Presidente de la Repblica. Conformar el balance fiscal. Coordinar y dirigir la ejecucin y control del pblico. Administrar el Registro de Inversiones Pblicas del Estado (RIPE). 5. Ministerio de Fomento, Formular las polticas de fomento y promocin del uso de los recursos Industria y Comercio naturales, en coordinacin con los organismos del mbito y con las organizaciones sociales. 6. Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes
Proponer la poltica, planes y programas de educacin nacional; dirigir y

administrar su ejecucin, exceptuando la Educacin Superior.
Formular y proponer la poltica, planes y programas de infraestructura y

equipamiento escolar del subsistema de educacin pblica.
Formular, promover, fomentar y ejecutar programas, proyectos y poltica

en reas que garanticen la participacin y desarrollo integral de los jvenes. 7. Ministerio Agropecuario y Forestal
Formular polticas, planes y estrategias de desarrollo agropecuario y

forestal.
Formular y proponer la poltica de distribucin, propiedad de las sierras

rurales del Estado.
Organizacin estatal para el proceso presupuestario
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Ministerios 8. Ministerio de Transporte e Infraestructura
Tipo de poltica que disea

Organizar y dirigir la ejecucin de la poltica sectorial y coordinar la
planificacin indicativa con el Ministerio de Gobernacin y los municipios en los sectores de trnsito y transporte, as como en infraestructura de transporte. Con el Ministerio de la Familia y organismos correspondientes lo relativo a los sectores de vivienda, asentamientos humanos.
Formular y establecer las polticas tarifaras de transporte pblico y dictar
las tarifas pertinentes, en el mbito de su competencia. 9. Ministerio de Salud

Coordinar y dirigir la ejecucin de la poltica de salud del Estado en
materia de promocin, proteccin, recuperacin y rehabilitacin de la salud. Formular polticas, planificar acciones, regular, dictar normas supervisar la produccin, importacin, exportacin, siembra industrializacin, trfico, almacenamiento de sustancias estupefacientes y psicotrpicas y las sustancias precursoras. 10. Ministerio del Trabajo
Proponer al Presidente de la Repblica, coordinar y ejecutar la poltica
del Estado en materia laboral, de cooperativas, de empleos, salarios, de higiene y seguridad ocupacional y de capacitacin de fuerza de trabajo. Formular la poltica de formacin tcnica y capacitacin continua a la fuerza laboral. En coordinacin con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, formular y proponer polticas y normas sobre ocupacin y remuneracin para la formacin de un sistema de servicio civil. 11. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Formular, proponer y dirigir las polticas nacionales del ambiente y en coordinacin con los Ministerios sectoriales respectivos, el uso sostenible de los recursos naturales. Coordinar con el Ministerio Agropecuario y Forestal la planificacin sectorial y las polticas de uso sostenible de los suelos agrcolas, ganaderos y forestales en todo el territorio nacional.
Coordinar con el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
la planificacin sectorial y las polticas de uso sostenible de los recursos naturales del Estado, los que incluyen: minas y canteras; hidrocarburos y geotermia; las tierras estatales y los bosques en ellas, los recursos pesqueros y agrcolas y las aguas. 12. Ministerio de la Familia Proponer y ejecutar polticas que ayuden a resolver en forma integral la situacin de la niez desvalida y abandonada. Proponer y ejecutar polticas para la formacin integral del joven, que promuevan actitudes y valores que les permitan comprender y vivir la sexualidad con dignidad humana, educndolos a la vez para ejercer una maternidad y paternidad responsable.
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Ministerios 12. Ministerio de la Familia
Tipo de poltica que disea Proponer y ejecutar polticas y acciones para facilitar a las parejas en unin de hecho estable, formalizar su relacin por medio del matrimonio.
Formular, promover, coordinar, ejecutar y evaluar polticas, planes,
programas y proyectos que garanticen la participacin de la mujer en el proceso de desarrollo, asegurando su presencia activa en las etapas de elaboracin, implementacin y evaluacin. Formular y proponer orientaciones para eliminar los elementos discriminatorios de las polticas y el desarrollo de una estrategia de informacin y comunicacin social en apoyo a la mujer.
II.5. Organizacin de las instituciones para la presupuestacin

Dentro de la estructura administrativa estatal se encuentran las instancias que se ocupan exclusivamente de la formulacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto. As, cada Ministerio y Entes descentralizados contemplan dentro de sus organigramas, unidades especializadas para realizar estas tareas.
II.5.1. Las instituciones en la formulacin del presupuesto

En el proceso presupuestario participan todos los poderes del Estado: el Legislativo, el Judicial, el Ejecutivo y el Electoral; pero son dos, el Legislativo y Ejecutivo, los que realizan las tareas de conduccin. El Ejecutivo rectorando el proceso y el Legislativo aprobando el Presupuesto. Los organismos encargados de la formulacin del presupuesto tienen instancias especializadas dentro de sus organigramas que los capacita para realizar dicha tarea, como se muestra en el esquema siguiente: En los organismos, Ministerios, Entes descentralizados, existen tres clases de instancias encargadas de la actividad presupuestaria: A. Unidad Ejecutora de Programa (UEP) B. Unidad de Planificacin (DAF) C. Comit del Presupuesto En el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, las actividades presupuestarias se realizan principalmente en dos instancias:
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D. Direccin General de Presupuesto E. Direccin Superior En la Presidencia de la Repblica, el encargado de la labor presupuestaria es: F. Gabinete econmico La Formulacin, Seguimiento y Evaluacin del Presupuesto descansan sobre la organizacin institucional que se muestra en el esquema siguiente, donde tambin se indica el flujo de actividad que conlleva la formulacin presupuestaria.
En los Organismos: Ministerios, Entes descentralizados Unidad Ejecutora de Programa (UEP) A Definicin de metas y financiamiento (5) Unidad de Planificacin (DAF) B Definicin de prioridades y poltica institucional (4) Examinar y consolidar en el nivel institucional el anteproyecto (7) Revisin y discusin Resp. UEP (8) Anteproyecto de cada Organismo Aprobado (9) Anteproyectos de cada organismo recibidos (10) Anlisis de Anteproyectos Recibidos (11) Comit del Presupuesto C Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Direccin General de Presupuesto D Remite Polticas Presupuestarias y directrices financieras (3) Direccin Superior E Aprueba polticas Presupuestaria y Directrices Financieras (2) Revisin y anlisis de los anteproyectos (12) Primera versin global del Presupuesto Global (13) Discusin con Autoridades de organismos (14) Nueva versin institucional y Global (15) Anlisis y aprobacin en Gabinete Econmico (16) Preparacin Proyecto Ley Presupuesto (17) Remisin del Presupuesto a la Asamblea Nacional (18) Presidencia de la Repblica Gabinete Econmico F Polticas Macrofiscales (1)
Anteproyecto al nivel de Programa y Proyectos (6)
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II.5.2. Las instituciones en la aprobacin del presupuesto

Para el proceso de aprobacin interviene tanto el Ejecutivo como el Legislativo, con las siguientes instancias: En el Poder Ejecutivo: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Presidencia de la Repblica En el Poder Legislativo: Primera Secretara de la Asamblea nacional Junta Directiva de la Asamblea Nacional Comisin Econmica de la Asamblea El siguiente esquema muestra el flujo de actividades con las instancias y acciones que cada una desarrolla en el proceso de aprobacin del presupuesto.
Flujo de la aprobacin del presupuesto
Poder Ejecutivo
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: Elaboracin del Proyecto de Presupuesto (1)
Poder Legislativo
Primera Secretara de la Asamblea Nacional (3) Junta Directiva de la Asamblea Nacional (4) Presentacin en Plenario (5)
Presidencia de la Repblica (2)
Comisin Econmica (Dictamina el Proyecto) (6) Aprobacin en el Plenario (7) Firma del Presidente y Secretario de la Asamblea Nacional (8)
Sancin (9)
Promulgacin (10)
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II.6. Intereses de la sociedad civil

El conocimiento sobre la organizacin del Estado y la forma cmo sta se dispone alrededor del ejercicio presupuestario cada ao, es de gran importancia para los organismos de la sociedad civil en cuanto permite identificar las diferentes instancias donde podrn efectuar sus gestiones e incidencias para lograr los cambios que deseen realizar en el PGR. Con este conocimiento podrn, adems, identificar nombres de los titulares de cada Ministerio e instancia dentro del mismo, lo que facilita su labor de incidencia. Los organismos que trabajan para el sector educacin, salud, medio ambiente, etc., conocern de antemano las instancias que estn realizando los clculos del presupuesto y podr dirigirse con mayor propiedad o citarlos en sus solicitudes. En los captulos siguientes se informarn las fechas en que se realiza cada accin presupuestaria, nombrndose tambin las instancias organizativas encargadas de efectuar dichas acciones.
1. Centralizacin Administrativa, es una forma de organizacin administrativa integrada en un rgimen jerarquizado, en donde los rganos se estructuran unos respecto a otros, de arriba hacia abajo, formando una unidad que se logra y se mantiene en virtud de las determinaciones del Presidente de la Repblica. Los Ministerios de Estado son entes centralizados, no tienen autonoma de ningn tipo, patrimonio ni personalidad jurdica propia. Desconcentracin Administrativa, es una forma de organizacin administrativa en la cual un rgano centralizado confiere autonoma tcnica a un rgano de su dependencia para que ejerza una competencia limitada a cierta materia o territorio. El ente gubernamental que tiene administracin desconcentrada no tiene patrimonio propio ni personalidad jurdica, su estatus legal y presupuesto devienen del Ministerio al que estn vinculados jerrquicamente. Descentralizacin Administrativa, es una forma de organizacin administrativa en la cual se confiere a travs de una ley a un rgano, autonoma tcnica y administrativa pare ejercer determinada competencia administrativa. Se le otorga patrimonio propio y personalidad jurdica, existiendo control o tutela del Presidente de la Repblica o del Ministerio al que estn vinculados. El Director del ente es nombrado por el Presidente de la Repblica o por la autoridad establecida de acuerdo a su Ley Creadora. Rectora Sectorial, es el vnculo del rgano de administracin centralizada con los entes de administracin desconcentradas o descentralizadas; y se ejerce por medio de instrucciones y direcciones sobre las actividades que stos deben realizar de acuerdo a las estrategias y polticas del sector. Los entes gubernamentales proponen sus planes, programas, inversiones y presupuestos al Ministerio correspondiente o al Presidente de la Repblica en su caso.
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Coordinacin armnica: El Poder Ejecutivo como parte integrante del Estado actuar armnicamente coordinado con los dems Poderes del Estado, con los Gobiernos Regionales de las Regiones Autnomas y los Gobiernos Municipales, todo de acuerdo a la Constitucin Poltica y las leyes. 2. Artculo 150. Son atribuciones del Presidente de la Repblica, las siguientes: 1. Cumplir la Constitucin Poltica y las leyes, y hacer que los funcionarios bajo su dependencia tambin las cumplan. 2. Representar a la Nacin. 3. Ejercer la facultad de iniciacin de la ley de derecho al veto, conforme se establece en la presente Constitucin. 4. Dictar decretos ejecutivos en materia administrativa. 5. Elaborar el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Repblica y presentarlo a consideracin de la Asamblea Nacional para su aprobacin, y sancionarlo y publicarlo una vez aprobado. 6. Nombrar y remover a los ministros y viceministros de Estado, presidentes o directores de entes autnomos y gubernamentales, jefes de misiones diplomticas y dems funcionarios, cuyo nombramiento o remocin no est determinado por otro modo en la Constitucin y en las leyes. 7. Solicitar al Presidente de la Asamblea Nacional la convocatoria de sesiones extraordinarias durante el perodo de receso de la Asamblea Nacional para legislar sobre asuntos de urgencia. 8. Dirigir las relaciones internacionales de la Repblica. Negociar, celebrar y firmar los tratados, convenios o acuerdos y dems instrumentos que establece el inciso 12 del artculo 138 de la Constitucin Poltica, para ser aprobada por la Asamblea Nacional. 9. Decretar y poner en vigencia la suspensin de derechos y garantas en los casos previstos por esta Constitucin Poltica, enviar el decreto correspondiente a la Asamblea Nacional en un plazo no mayor de setenta y dos horas para su aprobacin, modificacin rechazo. 10. Reglamentar las leyes que lo requieran, en un plazo no mayor de sesenta das. 11. Otorgar rdenes honorficas y condecoraciones de carcter nacional. 12. Organizar y dirigir el gobierno. 13. Definir la economa del pas, determinando la poltica y el programa econmico social. Crear el Consejo Nacional de Planificacin Econmica y Social que le sirva de apoyo para dirigir la poltica econmica y social del pas. En el Consejo estarn representados las organizaciones empresariales, laborales, cooperativas, comunitarias y otras que determine el Presidente de la Repblica. 14. Proponer a la Asamblea Nacional, listas de candidatos para la eleccin de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Supremo Electoral, del Contralor y Subcontralor General de la Repblica, y del Superintendente y Vicesuperintendente de Bancos y otras Instituciones Financieras. 15. Presentar a la Asamblea nacional, personalmente o por medio del Vicepresidente, el informe anual y otros informes y mensajes especiales. 16. Proporciona a los funcionarios del Poder Judicial el apoyo necesario para hacer efectivas sus providencias sin demora alguna. 17. Las dems que le confieren esta Constitucin y las leyes.
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III. Proceso de Formulacin del Presupuesto

El presupuesto es un proceso con tres fases muy definidas que son: la formulacin; la ejecucin; seguimiento y evaluacin. En este captulo se abordar el proceso de Formulacin presupuestaria. Dentro del Estado existe el Sistema Integrado de Gestin Financiera, Administrativa y Auditora (SIGFA) manejado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MFCP). Este sistema rene una serie de manuales y normas tcnicas que le permiten al Ministerio realizar el trabajo presupuestario, administrativo y de auditora. Entre stos est el Manual de Formulacin Presupuestaria, el cual integra el conjunto de material tcnico que orienta las etapas de planificacin de los presupuestos pblicos de los organismos gubernamentales. En este Manual se analizan los conceptos bsicos, etapas, procesos y elementos tcnicos que regulan cada ao. La tarea a cargo de los organismos que conforman el Gobierno Central y al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que lo conduce, que culmina con la Ley del Presupuesto General de la Repblica. Los artculos de la Constitucin Poltica antes citados, la Ley 51 en su Captulo III. Formulacin del Presupuesto que abarca los artculos del 13 al 23; la Ley 290 antes descrita y apoyados por el Manual de Formulacin del Presupuesto, forman el marco jurdico y metodolgico de la formulacin del PGR. La Formulacin del presupuesto es la primera etapa del proceso presupuestario, que se impulsa anualmente en los organismos objetos de presupuestacin. Se analiza, discute y aprueba al nivel del Poder Ejecutivo y de la Asamblea Nacional hasta la sancin y promulgacin de la Ley General del PGR. La formulacin se deriva de los Planes de inversin y de Gestin de mediano plazo de cada organismo en el marco de las polticas econmicas, fiscales y globales del Gobierno. El proceso presupuestario en sus tres fases: Formulacin, Ejecucin y Evaluacin, se realiza del 1ro. de abril al 31 de marzo del siguiente ao. La fase de Formulacin inicia el 1ro. de abril y concluye el 31 de diciembre y se concibe compuesto por procesos distintos que tienen tres etapas definidas: 1. Etapa de Formulacin 2. Etapa de Discusin 3. Etapa de Aprobacin
III.1. Etapa de Formulacin

Es la etapa de programacin de la formulacin presupuestaria en los organismos en el nivel institucional y programtico; y en el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el nivel global y sectorial. En el trabajo de planificacin de mediano plazo los organismos son orientados tcnicamente por la Direccin General de Presupuesto y los responsables del Sistema Nacional de Inversin Pblica. En la etapa de formulacin del presupuesto se realizan acciones paralelas y secuenciales. En total estas acciones son 15, y se efectan en cuatro fechas programadas: 1. Del 1ro. de abril al 30 de junio de cada ao. 2. Del 1ro. de mayo al 30 de junio de cada ao. 3. Del 1ro. de junio al 15 de julio de cada ao. 4. Del 15 de julio al 20 de agosto de cada ao. Una secuencia grfica que combina las fechas, acciones y responsables de estas acciones, es la que se muestra a continuacin.
III.1.1. Fecha 1: Del 1ro. de abril al 30 de junio de cada ao

Acciones
Responsable
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Banco Central de Nicaragua Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Presidencia de la Repblica
1. Elaboran las directrices que servirn de base a los organismos que estn sujetos al PGR. Estas directrices son de dos tipos: las polticas y la cantidad general de impuestos que se calcula van a obtener para ese perodo presupuestal.
Proceso de Formulacin del Presupuesto
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III. 1.2. Fecha 2: Del 1ro. de mayo al 30 de junio de cada ao

Acciones
2. Ajustan sus objetivos de gestin y de cambios organizativos; realizan proyeccin para el ao siguiente, pero tambin la perspectiva de tres aos. Luego definen esas proyecciones en: Programas, Proyectos y Actividades.
Responsable
Unidades Ejecutoras de Programas/DAF
3. Hacen revisin preliminar de la red programtica del organismo. 4. Discuten y analizan las proyecciones en el marco de los objetivos y prioridades con varios escenarios de gestin que les han dado las mximas autoridades de su organismo. Unidades Ejecutoras de Programas/DAF
III.1.3. Fecha 3: Del 1ro. de junio al 15 de julio de cada ao

Acciones
5. Definen sus prioridades y polticas institucionales.
Responsable
Autoridad Superior del Organismo
6. Definen las polticas presupuestarias y directrices financieras para el ao siguiente.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico/Gabinete Econmico/Presidencia de la Repblica
7. Comunican a las mximas autoridades de los organismos de las polticas y directrices definidas en el punto 6, para que les sirvan de base para la formulacin de sus anteproyectos de presupuesto.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico/Direccin General de Presupuesto
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Acciones
8. Analizan sus polticas y metas definidas en el punto 2 para el mediano plazo, a fin de fijar polticas presupuestarias concretas que sean consistentes con el punto 7.
Responsable
Autoridad Superior del Organismo
9. Definen y cuantifican el financiamiento del presupuesto incluyendo todas las fuentes. Establecen prioridades con respecto a los servicios, en el contexto de las directrices globales.
Autoridad Superior del Organismo/ Direcciones de Planificacin/DAF
10. Definen cantidad y calidad de las metas de bienes y servicios y los insumos que se requieren para su realizacin.
Unidades Ejecutoras de Programa
III.1.4. Fecha 4: Del 15 de julio al 20 de agosto de cada ao

Acciones
11. Aplican la estimacin de precios a la demanda de insumos reales para la prestacin de los servicios que les corresponden, para definir los crditos presupuestarios requeridos. En esta tarea se trabajan varias opciones de relacin de recursos financieros vs. metas, para ser utilizacin en la decisin de las autoridades del Programa, bajo el criterio de cos-
Responsable
Unidades Ejecutoras de Proyectos y/o Actividades
12. Consolidan y verifican la coherencia de los objetivos y metas del programa en cada una de las alternativas propuestas.
Unidades Ejecutoras de Programa
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Acciones
13. Consolidan todos los programas en el nivel institucional y verifican la coherencia con los objetivos y metas del programa de cada una de las opciones calculadas.
Responsable
DAF
14. Discuten con los directores de programas de la DAF y de Planificacin, y aprueban el anteproyecto de presupuesto del organismo. 15. Remite al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el anteproyecto de Presupuesto. Cuando el anteproyecto sobrepasa las directrices gubernamentales definidas en el punto 6, anexar la explicacin de ese exceso indicando prioridades. Autoridad Superior del Organismo
En esta primera etapa de la fase de formulacin, queda terminado el Anteproyecto de Presupuesto de cada organismo para ser enviado al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Es importante destacar que son los organismos los que contabilizan sus polticas sectoriales, as el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes cuantifica su poltica en cada uno de los nmeros que conforman su presupuesto. Lo mismo sucede con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, etc. Tambin debe subrayarse que el proceso de elaboracin se pone en marcha con la carta que enva el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico con las directrices de polticas macroeconmicas y montos de los ingresos a recaudar. O sea, que los diferentes organismos a presupuestarse tienen delimitada una poltica y un monto de ingresos determinados, los cuales solamente debern ajustar a sus prioridades.
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III.2. Etapa de Discusin

En esta etapa se realizan anlisis entre los Organismos y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para la definicin de alternativas, con el Gabinete Econmico y la Presidencia para decisiones finales antes de enviar el Proyecto de Ley a la Asamblea Nacional. La realizacin de esta etapa se logra en una sola fecha: 5. Del 20 de agosto al 17 de septiembre de cada ao. Una secuencia grfica que combina las fechas, acciones y responsables de estas acciones, se muestra a continuacin:
III.2.1. Fecha 5: Del 20 de agosto al 17 de septiembre de cada ao

Acciones
16. Verifica que los anteproyectos estn estructurados de acuerdo a los siguientes aspectos: a) Cumplimiento de las polticas presupuestarias definidas. b) Tcnica y financieramente sustentados. c) Coherencia entre las polticas y objetivos institucionales y sectoriales, y con respecto a la produccin de bienes y servicios. Elabora con los proyectos de los organismos una primera versin global del Proyecto de PGR identificando las inconsistencias y eventuales opciones.
Responsable
17. Reuniones de discusin y anlisis de los anteproyectos de presupuesto con las autoridades de cada organismo.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico/Autoridades de los Organismos
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Acciones
18. Elabora la segunda estructura global del Proyecto de PGR basada en los consensos y diferencias derivadas de las reuniones indicadas en el punto anterior. Esta nueva versin se presenta para resolucin del Gabinete Econmico de la Presidencia de la Repblica.
Responsable
En esta segunda etapa se elabora por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico la primera versin del Proyecto de PGR, consolidando todos los Proyectos de Presupuesto de los organismos estatales. Este es discutido con cada organismo para luego elaborar la segunda versin del Presupuesto global. Despus es remitido para su consideracin al Gabinete Econmico y a la Presidencia de la Repblica.
III.3. Etapa de Aprobacin

La aprobacin la efecta la Asamblea Nacional; y la ulterior promulgacin y publicacin de la Ley anual respectiva, es responsabilidad del Poder Ejecutivo . Esta tercera etapa de la fase de Formulacin del presupuesto, se realiza en tres fechas diferente con cinco acciones. 6. Del 17 de septiembre al 10 de octubre de cada ao. 7. Del 10 al 15 de octubre de cada ao. 8. Del 16 de octubre al 31 de diciembre de cada ao. Una secuencia grfica que combina las fechas, acciones y responsables de estas acciones, es la que se muestra a continuacin:
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III.3.1. Fecha 6: Del 17 de septiembre al 10 de octubre de cada ao

Acciones
19. Discusin y aprobacin del Proyecto de Presupuesto General e Institucional a nivel del Gabinete Econmico y del Presidente de la Repblica.
Responsable
Gabinete Econmico y Presidencia de la Repblica
20. Ajustes finales resultantes de las decisiones de la Presidencia de la Repblica y elaboracin del Proyecto de Ley de PGR, con sus documentos de soporte.
III. 3.2. Fecha 7: Del 10 al 15 de octubre de cada ao

Acciones
21. Preparacin final y remisin del Proyecto de Ley de Presupuesto a la Asamblea Nacional.
Responsable
Presidencia de la Repblica
III. 3.3. Fecha 8: Del 16 de octubre al 31 de diciembre de cada ao

Acciones
22. Prepara dictamen, discute y aprueba la Ley de PGR y la remite a la Presidencia para su sancin.
Responsable
Asamblea Nacional
23. Sanciona y promulga la Ley Anual de Presupuesto para el ejercicio siguiente.
Presidencia de la Repblica
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En esta tercera etapa, el PGR es discutido y aprobado por el Gabinete Econmico y por la Presidencia de la Repblica, la que lo enva nuevamente al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para que realice los ajustes finales y lo remita con sus documentos soportes a la Asamblea Nacional. La Asamblea Nacional prepara dictamen, discute y aprueba la Ley del PGR; lo enva a la Presidencia, la que sanciona y promulga la Ley Anual de PGR para el siguiente ao.
III.4. Intereses de la sociedad civil

En la fase de elaboracin del PGR, la sociedad civil puede hacer sentir su presencia con mucha propiedad haciendo propuestas concretas, por medio de comisiones organizadas para incidir en cada etapa de la formulacin del presupuesto. Es en estas fechas donde se estructura el Presupuesto de Gastos del pas, por tanto, es indispensable la participacin de la ciudadana; primero demandando que este proceso sea realmente un proceso pblico, que sea conocido por toda la sociedad; y, en segundo lugar, que sea un proceso consensuado con todos los sectores afectados por este presupuesto. Por lo general este proceso se lleva a cabo a puerta cerrada y slo al final, cuando el presupuesto pasa a la discusin en el Gabinete Econmico y la Presidencia, se da a conocer en el CONPES y ni siquiera se coloca en la pgina Web del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Un aspecto importante a manejar son las restricciones legales que tiene el Presupuesto de Gasto, que dejan poco margen para hacer modificaciones en el mismo, entre las cuales estn: el pago a la deuda al que se le debe asignar su respectivo pago de intereses y amortizacin por ejemplo, para el 2001 este pago represent el 19.84 por ciento del gasto total, los compromisos contrados con los organismos multilaterales como el BID, FMI y BM. Todos estos aspectos son necesarios tomarlos en consideracin. Se puede lograr una nueva distribucin de los gastos en los sectores, en los salarios, en las priorizaciones de los proyectos, etc., pero depender de las restricciones del gasto pblico en ese perodo, y de la capacidad de persuasin que tenga la sociedad civil.
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Para realizar este trabajo es necesario crear mecanismos tanto dentro de las estructuras estatales como en la sociedad civil organizada, le corresponde a esta ltima impulsar esos mecanismos.
Mecanismo estatal
En las estructuras estatales se podran crear comisiones o mesas de trabajo sectoriales, donde se discuta todo el proceso de formulacin del presupuesto con presencia activa de la sociedad civil hasta lograr un consenso entre las partes. Esto permitira que el Estado cumpla con el mandato constitucional de hacer del presupuesto un documento pblico, pero, adems, consensuado con la sociedad civil para estar a la altura de la modernizacin en la conduccin del Estado en cuanto a participacin ciudadana.
Mecanismos en la sociedad civil

Los mecanismos que podra utilizar la sociedad civil para realizar el trabajo de incidencia en la fase de elaboracin, son la formacin de comisiones especializadas en cada una de las etapas de la elaboracin del presupuesto: En la primera etapa de la formulacin se debera incidir en la propuesta de poltica que emite el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que sirve como directriz para la formulacin del presupuesto. Para ello sera conveniente conformar una comisin de polticas. Dicha comisin debera hacer su propuesta y trabajar con la incidencia entre el 1ro. de abril y el 30 de junio. Desde ese momento se estn determinando los montos y prioridades de gastos, tanto para los gastos corrientes como para los gastos de capital en donde estn presentes los proyectos sectoriales. En la segunda etapa de la formulacin se podran conformar comisiones sectoriales que incidan en la elaboracin de los presupuestos de cada sector, tales como: salud, educacin, produccin. Adems, podra incidirse en el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico cuando est consolidando los presupuestos sectoriales para elaborar el Proyecto de PGR. De esa misma forma se puede influir en el Gabinete Econmico y en la Presidencia de la Repblica a travs del CONPES, antes que el presupuesto sea aprobado por la Presidencia. Esta incidencia tendra que realizarse en las fechas en que se efectan estas actividades. Fechas comprendidas entre el 20 de agosto y el 17 de septiembre. Es en esos momentos donde podran surgir las comisiones o mesas de trabajo de cada Ministerio y los Organismos esta-
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tales presupuestables, donde est presente la sociedad civil con sus diferentes comisiones que atienden el presupuesto. En la tercera etapa la indicencia tendra lugar en la Asamblea Nacional, sta sera la ltima instancia para someter la propuesta que realizara la sociedad civil organizada, para lo que podra tambin estructurarse una comisin especializada en ese tipo de trabajo. Lo importante es realizar la propuesta de forma consensuada. Las comisiones de incidencia podran ser las tres que se proponen, dos, o una; lo relevante es que la sociedad civil decida realizar este tipo de trabajo que est ligado muy estrechamente a su quehacer con los diferentes sectores para los cuales trabaja. De no poder incidir en la creacin de las comisiones o mesas de trabajo sectoriales en cada Ministerio y Organismo presupuestado en este ao, la sociedad civil podra ejercer la incidencia con el titular de la cartera de cada uno de ellos, solicitndoles audiencias para exponer sus propuestas, y en ltima instancia enviarles dichas propuestas. Pero es conveniente iniciar esa gestin bajo cualquier mecanismo.
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IV. Proceso de Ejecucin del Presupuesto

En el Proceso de Ejecucin se efectan las actividades presupuestadas en la fase de formulacin, dentro de un marco jurdico y normativas que lo ordenan y regulan en cada momento. El marco jurdico de la ejecucin est contenido en el Captulo V. Ejecucin, que comprende los Artculos del 27 al 34 de la Ley 51; los Manuales de Programacin de la Ejecucin presupuestaria y del Rgimen de Modificaciones presupuestarias aprobados por Decreto Ministerial de febrero de 1997. As como por el Manual del Anlisis Presupuestario, Manual de Seguimiento y Evaluacin y el Manual de Registros de la Ejecucin presupuestaria de Gastos, entre otros Cada uno de esos artculos y manuales norman los procedimientos del proceso de ejecucin presupuestaria, el cual tiene dos momentos esenciales en su desarrollo: 1. La Planificacin de la Ejecucin presupuestaria. 2. Las Modificaciones presupuestarias.
IV.1. La Planificacin de la Ejecucin presupuestaria

La programacin de la ejecucin consiste en una previsin dinmica para cada uno de los subperodos del ejercicio presupuestario, de las realizaciones en cuanto a productos terminales e intermedios; de requerimientos de recursos reales y financieros, as como de la tecnologa de produccin adecuada para llevar a cabo dichos productos y contar en tiempo oportuno con tales recursos. Por tanto, esta es una tarea previa a la ejecucin que debe ser actualizada peridicamente durante todo el ejercicio presupuestario, de acuerdo al avance de la gestin y la disponibilidad de recursos. El Manual de Proceso de Programacin de la Ejecucin establece los procedimientos para la operacin de las unidades ejecutoras y de todas las dependencias vinculadas al proceso de programacin de la ejecucin presupuestaria, y expresa que desde hace aos las Leyes Anuales de Presupuesto contienen la siguiente disposicin:
Proceso de Ejecucin del Presupuesto
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Todos los organismos sujetos a las disposiciones de la Ley de Rgimen Presupuestario, deben presentar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico su programacin trimestral, detallada por mes, de la ejecucin fsica y financiera del presupuesto de gastos. Esta presentacin se efectuar anticipadamente en las fechas y condiciones que establezca el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico por medio de la Direccin General de Presupuesto. Los organismos que integran el Gobierno Central deben programar la ejecucin fsica y financiera de cada uno de los programas presupuestarios de cada ejercicio, con el fin de garantizar una correcta ejecucin y compatibilizacin de la produccin esperada con los recursos disponibles. La programacin de la ejecucin se define en tres niveles: a. Gestin operativa, realizada en cada Programa. b. Gestin institucional, entre los Programas y Autoridades superiores del organismo. c. Gestin global, en el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Las acciones que se realizan en cada uno de estos niveles se muestran grficamente a continuacin:
a. Gestin operativa, que es realizada en cada Programa.
Cada Programa presupuestario de cada organismo del Gobierno Central: programa los recursos humanos y materiales que necesitan los programas, sobre la base de una adecuada correspondencia entre los Directores de los Programas y las reas responsables de contrataciones y administracin de bienes y de personal, y con las DAF respectivas.
b. Gestin institucional, entre los Programas y Autoridades superiores del organismo.
Esta gestin institucional consiste en establecer las referencias para el seguimiento y monitoreo de las ejecuciones y de la aplicacin de los recursos fsicos y financieros, para garantizar, adems, tomar las medidas correctivas para el logro de los objetivos.
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c. Gestin global, en el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Compatibiliza las solicitudes de egresos de los organismos con las proyecciones de ingresos de la Tesorera General de la Repblica y otras fuentes de financiamiento. Controla los dficit presupuestarios o de caja. Permite que la solvencia del sector pblico no se deteriore por la postergacin de los pagos.
IV.2. Las Modificaciones presupuestarias

Las modificaciones presupuestarias son variaciones a los crditos originalmente aprobados por la Ley de Presupuesto, que ocurren durante la ejecucin presupuestaria. Se originan por sobreestimaciones o subestimaciones de los crditos autorizados a cada Programa en la Ley de Presupuesto, incorporacin de nuevos programas, reajustes que se efecten al presupuesto a causa de situaciones que afecten el equilibrio macrofiscal o debido a circunstancias de tipo coyuntural no previstas. Estas modificaciones tienen su base legal en el Artculo 112 de la Constitucin de la Repblica ya analizado en un captulo anterior. Asimismo en los Artculos 4, 31, 33 y 34 de la Ley 51. Las modificaciones al presupuesto estn normadas por el Manual de Procedimiento de Modificaciones presupuestarias. En l se indica que es el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico a travs de la Direccin General de Presupuesto, el que sistematiza el procedimiento de requerimiento y aprobacin de las modificaciones presupuestarias, durante la ejecucin del presupuesto. Y tanto las unidades ejecutoras de los organismos, como los analistas presupuestarios de las respectivas Direcciones de Administracin Financiera (DAF) y de la Direccin General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, debern operar en la forma indicada en ese documento.
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En ese Manual se presentan las normativas, instructivos, formularios y referencias conceptuales sobre la modificacin presupuestaria. Por ello se hace necesario comprender la terminologa que conlleva las modificaciones presupuestarias, entre las cuales estn: a. Carcter indicativo y limitativo de los crditos. b. Niveles de competencia para la Aprobacin de Modificaciones presupuestarias.
IV.2.1. Carcter indicativo y limitativo de los crditos

El carcter indicativo implica que las asignaciones de crdito podrn modificarse segn las necesidades de la ejecucin, sin que se requiera la autorizacin del MHCP-DGP. La DAF slo deber informar dicha modificacin a la Direccin General de Presupuesto, y si en el trmino de cinco das hbiles de recepcionada la comunicacin no se realizan observaciones, se da por validada la modificacin. El carcter indicativo de los crditos aplicados en la distribucin institucional y programtica se define anualmente en las Normas de Ejecucin y Control Presupuestario.
IV.2.2. Niveles de competencia para la Aprobacin de Modificaciones presupuestarias

Tambin en los manuales de la ejecucin presupuestaria existen diferentes niveles de competencia para la aprobacin de las modificaciones del presupuesto, que pueden subdividirse en: (1) Modificaciones de la Estructura programtica; y (2) Modificaciones de Crditos presupuestarios.
1. Modificaciones de la Estructura programtica

La modificacin de la estructura programtica consiste en la creacin o eliminacin de actividades especficas y obras en que se desagregan los programas, subprogramas, categoras equivalentes y proyectos. Estas modificaciones a la estructura del presupuesto en cada uno de los Ministerios y Organismos presupuestados debern ser aprobadas por la Direc-
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cin General de Presupuesto, sin perjuicio de los posteriores actos administrativos necesarios para producir las modificaciones en los crditos y fuente de financiamiento. La solicitud deber contener la nueva estructura con su respectiva clasificacin por finalidad y funcin, unidades ejecutoras, descripciones de las categoras programticas y produccin o metas a alcanzar. Es decir, estas modificaciones tienen dos gestiones a realizar: la primera ser la aprobacin de dicha modificacin en la Direccin General de Presupuesto; la segunda, se debern hacer las gestiones para que se aprueben las modificaciones en los crditos y las fuentes de financiamientos que hayan cambiado al haber transformado la estructura.
2. Modificaciones de Crditos presupuestarios

Las modificaciones de crditos presupuestarios son de diversas formas, y son atendidas en diferentes instancias gubernamentales, entre estas modificaciones e instancias estn: A. Traslado de crditos de gasto de capital y aplicaciones financieras a gastos corrientes. B. Modificaciones al Grupo 1Servicios personales. C. Ampliacin de crditos totales por organismo, con incremento. D. Modificacin de crditos entre proyectos. E. Traslados de crditos entre Programas de Partidas no asignables a Organismos. F. Traslado de crditos dentro del organismo, Servicio de la Deuda. G. Utilizacin de la partida de Imprevisto para refuerzo de crditos de los Organismos del PE. H. Modificaciones de crditos entre programas, subprogramas o categoras equivalentes de un mismo organismo. I. Modificacin del objeto del gasto dentro de cada programa, subprograma o categora equivalente, excepto lo establecido en las Normas de Ejecucin Presupuestaria.
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Naturaleza de las modificaciones A. Traslado de crditos de gasto de capital y aplicaciones financieras a gastos corrientes. B. Modificaciones al Grupo 1Servicios personales . i. Reestructuracin del catlogo de cargos dentro de los totales de cada organismo, sin ampliar los crditos presupuestarios. ii. Modificaciones de partidas, dentro de los totales de crditos de cada organismo. C. Ampliacin de crditos totales por Organismo, con incremento de: i. Recursos ordinarios. ii. Rentas con destino especfico y utilizacin de fuentes financieras. D. Modificacin de crditos entre proyectos: i. Entre proyectos de un mismo organismo.
Organo competente Asamblea Nacional
-MHCPDireccin General de Presupuesto, Direccin General de Funcin Pblica -MHCPDireccin General de Presupuesto
Asamblea Nacional
Asamblea Nacional Comit Tcnico de Inversiones MHCPDGP Asamblea Nacional Presidencia de la Repblica MHCPDireccin General de Presupuesto Presidencia de la Repblica MHCPDireccin General de Presupuesto Unidad Ejecutora de Programa con la validacin del MHCPDireccin General de Presupuesto MHCPDireccin General de Presupuesto
ii. Entre proyectos de distintos organismos. E. Traslados de crditos entre Programas de Partidas no asignables a Organismos. F. Traslado de crditos dentro del Organismo Servicio de la Deuda. G. Utilizacin de la partida de Imprevisto para refuerzo de crditos de los Organismos del PE. H. Modificaciones de crditos entre programas, subprogramas o categoras equivalentes de un mismo organismo. I. Modificacin del objeto del gasto dentro de cada programa, subprograma o categora equivalente, excepto lo establecido en las Normas de Ejecucin Presupuestaria. J. Modificacin de Estructura Programtica.
De forma grfica se pueden observar las modificaciones presupuestarias tan-
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to en sus crditos como en su estructura programtica, as como los organismos que son encargados para aprobar dichas modificaciones, como se muestra a continuacin:
Fuente: Manual de Proceso de Procedimientos de Modificaciones Presupuestarias.
IV.3. Intereses de la sociedad civil

En la ejecucin presupuestaria por lo general se modifica el PGR por diferentes motivos, hecho que debe ser del conocimiento de los organismos de la sociedad civil que se hayan involucrado en la formulacin del presupuesto. Por tanto, es necesario para estos organismos conocer las instancias y formas en que se realizan las modificaciones, a fin de facilitar la incidencia que podran realizar si dichas modificaciones afectan proyectos o acciones centrales para el sector para el cual trabaja. Se podra lograr que los organismos de la sociedad civil que atienden a un sector determinado queden de forma sistemtica ligados al Ministerio y organismos estatales que ejecutan las acciones presupuestadas, en las progra-
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maciones trimestrales que cada uno realiza en el presupuesto aprobado y estar, por tanto, enterados, asegurando, adems, su participacin en la determinacin de estas modificaciones. No basta estar presente en la formulacin para incidir en el presupuesto, debe cuidarse muy de cerca su ejecucin para que la incidencia sea efectiva.
V. Proceso de Evaluacin del Presupuesto

El seguimiento y la evaluacin de la ejecucin presupuestaria es una etapa del proceso presupuestario cuyo objetivo es asegurar y verificar el uso ptimo de los recursos pblicos. Esto indica que la evaluacin del presupuesto se inicia con el seguimiento de la ejecucin del mismo. Existe el Manual de Seguimiento y Evaluacin Presupuestaria que integra el conjunto de manuales, normas y procedimientos tcnicos que orienta las etapas de programacin, gestin y evaluacin de resultados del sistema presupuestario pblico de Nicaragua. Dicho sistema se basa en normas institucionales, legales y reglamentarias vigentes. Tambin existe un marco legal y normativo que exige a la administracin, el seguimiento y la informacin peridica sobre resultados fsicos y financieros de la gestin. Este marco legal est constituido por artculos de la Constitucin ya expuestos, y por el Captulo VI . Control y Evaluacin que contiene los Artculos del 35 al 39, este ltimo expresa textualmente que: El Presidente de la Repblica por conducto del Ministerio de Finanzas, someter a la Asamblea Nacional el informe de la liquidacin del Presupuesto a ms tardar el 31 de marzo del nuevo Ao Fiscal. Todo esto permite que se desarrolle tcnicamente el seguimiento y la evaluacin desde el nivel de microgestin en cada organismo hasta el nivel de las mximas autoridades del Gobierno. Verificando la eficiencia de la ejecucin de los Programas y Proyectos en el marco de las prioridades determinadas en los planes anuales y de mediano plazo en materia econmica, social, de inversiones y de prestacin de servicios pblicos. En el contenido de ese Manual se aprecia que el seguimiento y la evaluacin de la gestin presupuestaria, producen informacin valiosa para actualizar cada ao la planificacin y programacin de metas presupuestarias multianuales, esenciales para el ordenamiento de la gestin pblica.
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V.1. Normas de Ejecucin y Control presupuestario

Estas normas son elaboradas cada ao y publicadas por el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, un ejemplo de la forma en que son publicadas se muestra a continuacin:
Normas de Ejecucin y Control Presupuestario para el ao 2000

El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en uso de las facultades que le confieren los Artculos 9 y 40 de la Ley 51, Ley del Rgimen Presupuestario y sus modificaciones, dicta: Las siguientes Normas de Ejecucin y Control que regirn la ejecucin de los egresos del PGR del ao 2000. 1. mbito de Aplicacin 2. Del Financiamiento 3. Responsabilidad del Control de la Ejecucin 4. Crditos Presupuestarios 5. Modificaciones al Presupuesto 6. Programacin de la Ejecucin 7. Ejecucin Presupuestaria 8. Servicios Personales 9. Servicios Bsicos 10. Arrendamientos 11. Viticos al interior 12. Viticos al exterior 13. Combustibles 14. De los Bienes de uso y Proyectos de Inversin 15. De las Transferencias 16. Del Servicio de la Deuda Pblica 17. Anticipos para Gastos menores 18. Del Control de los Bienes del Estado 19. Liquidacin del Presupuesto 20. Sanciones 21. Disposiciones finales
Proceso de Evaluacin del Presupuesto
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Dado en la ciudad de Managua, a los un da del mes de enero del ao dos mil.
Esteban Duque Estrada Ministro de Hacienda y Crdito Pblico
Estas fueron las normas que se implementaron para la formulacin del presupuesto del 2001, con esas 21 normas se formularon, ejecutaron y evaluaron los componentes del Presupuesto de Gastos de ese ao. Detalles de estas normas no se pudieron conseguir para anexarlas en este documento, pero su conocimiento es indispensable para terminar de comprender el proceso presupuestario y realizar la incidencia sobre el mismo con mayor propiedad.
V.2. Contenido de la Ejecucin presupuestaria

Como se observa, cada uno de los temas de estas normas son los mismos que se utilizan para la formulacin del presupuesto, por lo que cada norma deber contener los indicadores de medicin de cada accin presupuestada. La evaluacin es muy importante dado que la formulacin del prximo presupuesto tiene como base la evaluacin del presupuesto anterior, es, por tanto, su punto de partida. Por ello, en la evaluacin debe quedar claro hasta cules son las actividades de los proyectos y programas que se realizaron y cules son los que deben entrar en los prximos presupuestos hasta ser finalizados. Asimismo debe quedar claro el nivel de ejecucin logrado en las actividades presupuestadas en cada uno de los sectores. Esta evaluacin es muy poco conocida por la ciudadana. Se conoce ms la formulacin, pero la evaluacin queda totalmente encerrada en los Ministerios y Organismos presupuestados.
V.3. Parmetros para el Anlisis del presupuesto

Existen parmetros utilizados en otros pases para realizar esta intervencin de la sociedad civil en el presupuesto, entre otros son: El anlisis econmico y fiscal; el anlisis del proceso presupuestario; el anlisis de la poltica tributaria
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y de ingreso; anlisis de sectores especficos; anlisis de impacto; anlisis y monitoreo de presupuestos municipales. El anlisis econmico y fiscal. Consiste en analizar las implicaciones del presupuesto sobre la economa en su conjunto. En este sentido, las variables a medir son: si con el presupuesto se aument o no el dficit fiscal y el monto de la deuda; si se garantiza el crecimiento de la economa con el gasto pblico presupuestado o se logra con inversin en infraestructura; si se incrementa o disminuye el desempleo; si se mejoran o no las condiciones econmicas de grupos determinados. El anlisis econmicofiscal se logra con el estudio de los objetivos y metas del presupuesto, teniendo como producto generalmente criticar los supuestos de las proyecciones del gobierno, como por ejemplo el incremento de la energa, gas y combustibles, que encarecen la produccin y el nivel de vida de forma generalizada. El anlisis del proceso presupuestario. Consiste en descripcin pormenorizada del proceso presupuestario, sus actores en cada etapa y las caractersticas del marco legal as como el entorno poltico institucional. Tiene como producto la evaluacin del grado de apertura, el nivel de transparencia y las posibilidades de incidir en cada una de ellas, as como las posibilidades de disponer de informacin en espacios de discrecionalidad y vacos legales. El presente documento en sus captulos II, III, IV, y V, es ejemplo de este anlisis, aunque ms enfocado a la informacin del proceso mismo. El anlisis de la poltica tributaria y de ingreso. Reconoce las caractersticas particulares de las fuentes de ingreso del pas y las limitaciones de la capacidad de recaudacin del gobierno. Analiza las caractersticas del sistema tributario, si es regresivo o progresivo; el tipo de impuesto que cobra, la base gravable que abarca y la eficiencia del sistema en general; para proponer estrategias de reestructuracin que permitan aumentar la capacidad recaudatoria, lo que generar aumentos de los gastos para cubrir prioridades sin dficit fiscal. Este anlisis ya fue realizado en Nicaragua como elemento esencial de la modernizacin del Estado que conllevan las medidas neoliberales, habindose logrado incrementos sustanciales en la recaudacin de los ingresos tributarios, con el agravante que al ser regresivos no aportan a la distribucin equitativa del ingreso, factor importante en el empobrecimiento exagerado de amplios sectores de la poblacin del pas
Proceso de Evaluacin del Presupuesto 47
Anlisis de sectores especficos. Consiste en reconocer la importancia que se le asigna a un sector especfico, como educacin y salud. Analiza la forma en que distribuyen los recursos para cumplir con los fines propios del sector. Analiza a los beneficiarios del gasto; el avance de los programas dirigidos al sector con sus limitaciones y quines son los excluidos. Se puede analizar en comparacin a otros sectores para determinar las prioridades otorgadas. Este tipo de anlisis es el que deberan realizar cada una de las comisiones sectoriales que logren formarse para atender la problemtica presupuestaria. Tambin existe prctica de trabajo de incidencia sectorial en el pas, pero hace falta lograr respuesta efectiva por parte del Estado. Anlisis de impacto. Consiste en evaluar los efectos del proceso presupuestario en distintos grupos especficos, tales como mujeres, nios, comunidades en extrema pobreza, obreros, trabajadores del Estado. Tambin se analizan los efectos del presupuesto en sectores de la economa tales como en las micro, pequeas y medianas empresas industriales; la economa campesina; sobre el Programa de reduccin de la pobreza. Para realizar este anlisis es necesario contar con informacin especfica del gasto por programa para poder asociar los recursos gastados en y con cada grupo, para tener la posibilidad de evaluar si estn en mejores condiciones o no, despus del ejercicio presupuestario analizando tanto las metas del gobierno. Este tipo de anlisis es el que debera realizarse en la etapa de evaluacin presupuestaria. Cada comisin sectorial maneja sus proyectos, metas y prioridades, conoce lo que en stas fueron presupuestadas, y, por tanto, estar en capacidad de evaluar si las actividades que fueron ejecutadas, y si tuvieron impacto en cada uno de los sectores que atienden. Anlisis y monitoreo de presupuestos municipales. Este anlisis parte del reconocimiento de las caractersticas de la distribucin del gasto en el nivel local, o sea, del Gobierno Central al Gobierno Local o Municipal. Se analiza la forma en que se asigna el gasto y los mecanismos y reglas para lograr esta asignacin. Tambin se analizan las diversas posibilidades de asignacin basndose en los requerimientos del nivel local y de modelos tericos. Adems, pueden combinarse con el anlisis fiscal para relacionar las deficiencias en
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materia de ingresos tributarios con las deficiencias en la distribucin de participaciones de los gobiernos locales. Todos estos enfoques de anlisis del presupuesto pueden combinarse para lograr mayores elementos que permitan el debate y la incidencia, con la finalidad de definir prioridades nacionales, as como estrategias en determinados grupos o sectores econmicos y sociales.
V.4. Intereses de la sociedad civil

La evaluacin del presupuesto tiene fundamental importancia para la sociedad civil organizada, por medio de sta puede conocer si se cumplieron los objetivos establecidos en el PGR, las metas programadas y cunto dinero se gast en cada una de ellas. Una vigilancia por parte de los sectores sociales sobre la ejecucin y su posterior evaluacin, es necesaria para garantizar esfuerzos que mejoren la gestin presupuestaria en los Ministerios y Organismos ejecutores del presupuesto. Desde el punto de vista de fortalecer la democracia es indispensable la participacin ciudadana en todo el proceso presupuestario. As se puede reivindicar que en la democracia las decisiones que afectan a la sociedad son responsabilidad tambin de la ciudadana, la que debe intervenir en la toma de decisiones de forma directa y beligerante. Cada da son ms los pases que luchan por la participacin de la sociedad civil en el proceso presupuestario, lo que ha generado que los gobiernos cedan los espacios que se necesitan para tal fin. Un ejemplo concreto de estos avances es en Porto Alegre, Brasil, donde se dice que la formulacin del presupuesto es todo un proceso de consenso cvico. Si bien es cierto que se necesita disposicin poltica por parte del Estado para lograr esta incidencia, la constante insistencia de la sociedad civil puede lograr que esa disposicin poltica sea una realidad. El conocimiento sobre el presupuesto en sus tres momentos clave para poder actuar, es quiz el ms importante documento pblico de gestin gubernamental que afecta a toda la ciudadana de forma directa cada ao, por ello la importancia de la participacin ciudadana es vital. No se debe descuidar el proceso presupuestario en sus tres momentos, la evaluacin es tan importante como la formulacin y la ejecucin, es todo el ciclo presupuestario que debera ser objeto del seguimiento e intervencin Proceso de Evaluacin con propuestas concretas por parte de la sociedad civil. del Presupuesto 49

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Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica de Nicaragua

II. Organizacin estatal para el proceso presupuestario ............................................. 16

III. Proceso de Formulacin del Presupuesto ............................................................ 26

IV. Proceso de Ejecucin del Presupuesto .................................................................. 37

V. Proceso de Evaluacin del Presupuesto ................................................................. 44

VI. El Presupuesto de Ingresos .................................................................................. 50

VII. El Presupuesto de Gastos ................................................................................... 70

VIII. Estructura del Balance del Presupuesto ............................................................ 98

IX. Las Polticas Macroeconmicas en el Presupuesto ............................................. 109

Anexos .................................................................................................................... 119 Bibliografa ............................................................................................................. 141

I. Conceptos del Presupuesto General de la Repblica

I.1. Importancia del Presupuesto Nacional

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica

I.2. Conceptos del Presupuesto General de la Repblica

I.2.1. El Presupuesto General de la Repblica como ley nacional

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica

I.2.2. El Presupuesto General de la Repblica como contabilidad nacional

Conceptos del Presupuesto General de la Repblica

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica

Elementos del trmino poltica econmica

Fases de la poltica econmica

Crecimiento con equidad

Conceptos del Presupuesto General de la Repblica

I.3. Intereses de la sociedad civil

Conceptos del Presupuesto General de la Repblica

II. Organizacin estatal para el proceso presupuestario

II.1. Organizacin en el Poder Ejecutivo

II.2. Organizacin en el Gobierno Central

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica

II.3. Organizacin y competencia ministerial

II.3.1. Los Ministerios de Estado

II.3.2. Los Entes descentralizados

Rectorado por Presidencia de la Repblica

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica

II.4. Tipo de polticas que dictan los Ministerios

Proponer la poltica, planes y programas de educacin nacional; dirigir y

Formular y proponer la poltica, planes y programas de infraestructura y

Formular, promover, fomentar y ejecutar programas, proyectos y poltica

Formular polticas, planes y estrategias de desarrollo agropecuario y

Formular y proponer la poltica de distribucin, propiedad de las sierras

Organizacin estatal para el proceso presupuestario

Ministerios 8. Ministerio de Transporte e Infraestructura

Tipo de poltica que disea

las tarifas pertinentes, en el mbito de su competencia. 9. Ministerio de Salud

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica

Ministerios 12. Ministerio de la Familia

II.5. Organizacin de las instituciones para la presupuestacin

II.5.1. Las instituciones en la formulacin del presupuesto

Organizacin estatal para el proceso presupuestario

Anteproyecto al nivel de Programa y Proyectos (6)

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica

II.5.2. Las instituciones en la aprobacin del presupuesto

Presidencia de la Repblica (2)

Organizacin estatal para el proceso presupuestario

II.6. Intereses de la sociedad civil

Conceptos para la interpretacin y anlisis del Presupuesto General de la Repblica

Organizacin estatal para el proceso presupuestario

III. Proceso de Formulacin del Presupuesto

III.1. Etapa de Formulacin

III.1.1. Fecha 1: Del 1ro. de abril al 30 de junio de cada ao

Proceso de Formulacin del Presupuesto

III. 1.2. Fecha 2: Del 1ro. de mayo al 30 de junio de cada ao