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MAJONE “Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas” (pp. 35-158)

I. Análisis de las políticas y deliberación pública

En forma escrita u oral, la argumentación es esencial en todas las etapas del proceso de formación de políticas. Los actores intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasión. Cada una de las etapas y cada uno de los órganos de la deliberación pública es independiente, pero solo dentro de los límites del proceso y como parte de éste: “lo que es libre y soberano es todo el proceso de discusión”. Éste es un modelo idealizado de la elaboración democrática de las políticas que no tiene en cuenta la acción del poder y la influencia, etc. Pero en lo que sí enfatiza este modelo es en el extraordinario potencial de la persuasión y la centralidad de la discusión bilateral para la democracia.

Institucionalizar la discusión En todos los regímenes democráticos modernos se ha institucionalizado cuidadosamente la deliberación pública. Su propósito general es asegurar la exposición de un gran número de opiniones sin obstruir el arribo a una conclusión. Pero, sobre los nuevos temas en la arena de discusión, como la seguridad nuclear, la evaluación de la tecnología y la regulación ambiental y sanitaria, todavía no se establecen normas y procedimientos apropiados para la argumentación. Una de las razones de esta situación es que este tipo de problemas son de un tipo “trascientífico” (Weinberg). Cuando se intersecan la ciencia, la tecnología y la política entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y reglas de la argumentación. Por ello, existen propuestas para resolver disputas acerca de problemas científicos que tienen implicaciones en las políticas, mediante cuidadosa disección de un problema en sus componentes puramente técnicos y los puramente políticos. ¿Pero cómo se pueden separar los componentes políticos y valorativos de los problemas que incluyan ambos? Cuando las controversias no pueden resolverse mediante el conocimiento científico ni con una investigación, las respuestas no podrán dejar de ser trascientificas, en cuyo caso la mejor alternativa parece ser un procedimiento litigioso que incluya expertos y generalistas. La confrontación dialéctica entre expertos y generalistas, frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implícitos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos de los nuevos proyectos. Los expertos técnicos muestran parcialidad en la evaluación de sus propuestas y tienden a ser escépticos sobre las evidencias de posibles efectos negativos. El supuesto inicial es que la innovación es lo que el innovador espera, sin consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su ejecución practica. Por ej. La toma de conciencia acerca de los peligros inherentes a la ingeniería nuclear de EEUU. Existe una gran necesidad de mejorar los métodos y las condiciones del debate crítico y de institucionalizarlo a todos los niveles de la elaboración de políticas. La práctica de gobierno griega se basaba en la técnica del discurso crítico que llamaron dialéctica. Tiene tres usos principales: 1) como método de examen crítico de los fundamentos y los supuestos de las diversas disciplinas especializadas, 2) como técnica para defender las opiniones propias y procedimiento para aclarar las cuestiones polémicas, 3) como proceso educativo que transforma al hombre común en un ciudadano informado y al especialista en una persona capaz de comunicarse con sus conciudadanos. Esta antigua noción es muy importante para nuestro análisis en la deliberación pública. Este análisis parte de ordinario de premisas razonables, con puntos de vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles o hechos evidentes. Como la dialéctica, no produce pruebas formales, sino solo argumentos persuasivos. El problema de dialécticos y analistas es el de basar las inferencias razonables en valores u opiniones cuando no se dispone de hechos evidentes. Contribuye a la deliberación pública mediante la crítica, la defensa y la educación. Un buen análisis de políticas provee normas para la argumentación y una estructura intelectual para el discurso público.

La función argumentativa del análisis de las políticas El propósito de este libro es descubrir las implicaciones principales de una concepción dialéctica del análisis de políticas. Es importante la noción de que, en un sistema de gobierno que se guía por la deliberación pública, el análisis (aun el análisis profesional) tiene menos que ver con las técnicas formales de solución de problemas que con el proceso de argumentación. La tarea de los analistas consiste en la producción de evidencias y argumentos para el debate público. Su aspecto argumentativo es lo que lo distingue al análisis de políticas de las ciencias sociales académicas, por una parte, y de las metodologías para la soluciones de problemas, por otra. Los argumentos de los analistas deben persuadir para que sean tomados en serio en los foros de deliberación. Por ello, los analistas deben estar familiarizados con todos los problemas técnicos del lenguaje, incluidos los retóricos.

La retorica es el arte de la persuasión. Es propaganda, lavado de cerebro, manipulación de la opinión pública, puede usarse de estas formas. Pero en el debate libre la persuasión es un intercambio bilateral, un método de aprendizaje mutuo mediante el discurso. Un argumento persuasivo no es una demostración lógica, sino que la mayoría de los juicios de valor se forman en el

intercambio persuasivo. Dado que los juicios de valor son esenciales en la PP, la separación artificial entre los valores y la capacidad racional es una amenaza para todas las nociones de deliberación pública y la elección de políticas defendibles. Los hechos y los valores están tan entrelazados en la elaboración de políticas, que los argumentos fácticos no apoyados por la persuasión rara vez desempeñan un papel significativo en el debate público. También se requiere la persuasión para aumentar la posibilidad de que el consejo (asesoría) sea seguido aso como la disposición de actuar sobre pruebas que no sean concluyentes. Para esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de acción razonable cuando

el óptimo teórico se desconoce o es prácticamente inalcanzable.

El análisis de factibilidad es el mejor ejemplo de la interacción necesaria que existe entre los argumentos empíricos y los persuasivos. El cálculo de soluciones optimas o mejores dentro de las restricciones dadas es sola la parte estática del análisis de factibilidad, la parte dinámica y más importante es el descubrimiento de instrumentos para expandir las fronteras de lo posible. Lo posible depende a menudo de los que el sistema político considere justo o aceptable. Muchas restricciones de las políticas solo pueden flexibilizarse cambiando las actitudes y los valores, esto involucra siempre cierto grado de persuasión.

Argumentación y evaluación Los argumentos persuasivos desempeñan un papel aun mas importante en el discurso evaluativo.

La dificultad característica de la evaluación de las políticas es la diversidad de las normas admisibles, de los ciudadanos, los legisladores, los administradores, los jueces, los expertos y los medios de difusión, cada uno aporta sus criterios particulares. La evaluación de los argumentos de políticas, como los argumentos científicos o legales, supone ciertas formalidades. Distinciones que parecen ser pasadas por alto en los análisis convencionales son las categorías de “evidencia” y “argumentos”.

El argumento es la conexión de los datos y la información con las conclusiones del estudio, y su estructura típica será una

mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones subjetivas. Dada la complejidad, toda verificación directa, sencilla del argumento se vuelve imposible, se deberá recurrir a diversos criterios que dependerán de los métodos analíticos empleados, de la credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas convenciones sobre la adecuación y la eficacia. La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase de verificación. La evidencia no es lo mismo que los datos o la información. Es una información seleccionada de entre el conjunto disponible e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de una afirmación. Los criterios para evaluar la evidencia difieren de los utilizados en la evaluación de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en términos de cañones mas o menos objetivos, pero la evidencia debe serlo de acuerdo con diversos factores de una situación dad, tales como la naturales especifica del caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto y la credibilidad del analista. Se ha difundido (modelo recibido) que un bueno modelo de políticas debe asemejarse en la mayor medida posible a los modelos formalizados de las ciencias “duras” más exitosas. Por tanto, hay una peligrosa tendencia a considerar como hechos los productos de los modelos antes que como evidencias que habrán de usarse en un argumento junto con otros datos e información. Tan burda omisión es consecuencia de no reconocer el crucial aspecto argumentativo del análisis de políticas.

El “decisionismo”

Se ha llamado decisionismo a la imagen que se encuentra detrás de esta metodología, o sea, la “visión de un número limitado de actores políticos que tratan de hacer elecciones calculadas entre alternativas claramente concebidas”. Según esta concepción, el modelo económico de elección es el paradigma apropiado para todos los problemas de políticas.

A fin de decidir racionalmente, el diseñador de políticas debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios por

los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de cada alternativa y seleccionar la acción que maximice los beneficios netos. Esta receta nos parece familiar porque la estructura lógica de asignación de recursos es la misma así sean los consumidores individuales, los empresarios privados o los administradores y creadores de PP quienes tomen las decisiones. Así se explica el atractivo de una lógica de elección generalizada que los decisionistas encuentran a la mano en la microeconomía y la teoría de decisiones. En efecto, la elaboración de políticas, la toma de decisiones, la solución de problemas y el análisis de políticas se vuelven casi la misma cosa.

El enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda Guerra Mundial, a principios de ´50 recibió el impulso y la presentación formal en la Rand Corporation y otras instituciones de investigación ocupadas en el estudio de las políticas. Se trata de un “compuesto conceptual” que incluye algunos elementos de investigación de operaciones y ciencias administrativas, microeconomía y teoría de las decisiones y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Su evolución va de los estudios de tiempos de guerra en los campos de la operación militar, la logística y la táctica a las primeras aplicaciones industriales de los nuevos métodos cuantitativos, al análisis de sistemas y finalmente al análisis de políticas. Una característica importante de los primeros estudios de las operaciones militares e industriales era la claridad en la

definición del papel de los analistas y los tomadores de decisiones. El analista no tenía que dirigirse a ningún auditorio fuera de aquella persona o pequeño grupo de personas que, encargadas de tomas las decisiones, hubiesen ordenado el estudio. Para los ´60 había cambiado radicalmente la naturaleza de los problemas que investigaban los analistas, así como el contexto organizacional y político en el que operaban. Eran cada vez más importantes los aspectos estratégicos que los tácticos, la incertidumbre subjetiva se consideraba de mayor trascendencia que las regularidades estadísticas. Al mismo tiempo, el creciente papel del análisis en el debate público significaba que los analistas debían prestar atención a las cuestiones de equidad y factibilidad política.

A principios de ´70, la actividad de los analistas paso de llamarse análisis de sistemas a análisis de políticas. Dado que la politología parecía incapaz de proveer un conjunto de conceptos y técnicas analíticos comparable a la estructura normativa

de la microeconomía, la mayoría de los analistas de políticas permanecieron leales a una metodología decisionista.

Las limitaciones del decisionismo Supone la existencia de un único tomador de decisiones o un grupo que actúa como una unidad, y no puede aplicarse directamente a situaciones donde hay dos o más actores con objetivos diferentes. Detrás de este enfoque se encuentra el modelo de elección racional que ha sido elaborado para un individuo que desea ser congruente y lo prueba en la forma como ordena sus preferencias y evalúa las probabilidades de los eventos inciertos. Cuando intervienen varios individuos, el modelo no requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos y evaluaciones, pueden ser racionales aunque sostengan opiniones divergentes. Si se requiere una decisión conjunta, tendrán que resolver sus diferencias mediante procesos como la negociación o la persuasión, acerca de los cuales el modelo no dice nada. Esta metodología olvida los conflictos que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas agencias gubernamentales.

Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una distinción esencial entre las políticas y las decisiones. La teoría de

la decisión no se aplica a la toma de decisiones en general, sino solo a un tipo especial de situaciones de elección. La

decisión de la teoría de decisiones es una elección que debe hacerse en la situación inmediata que confronta el tomador de decisiones, teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada curso de acción posible en la situación presente.

Una tercera limitación es su preocupación exclusiva por los resultados y su falta de interés por los procesos que los producen. Esta es una limitación grave, porque los procesos sociales rara vez tienen solo un valor instrumental para quienes participan en ellos. Deja de lado que, el conocimiento del proceso es a menudo esencial para la evaluación y el aprendizaje, ya que provee una información que casi seguramente estará ausente en la medición de los resultados. También es ajeno al enfoque el papel que desempeñan los argumentos justificativos. Esto se debe al hecho de que las razones esgrimidas para justificar o explicar una decisión son frecuentemente diferentes de las motivaciones o las “preferencias reveladas “del tomador de decisiones, de modo que aparecen como meras racionalizaciones. Limitaciones del decisionismo:

o

Único tomador de decisiones

o

Falta de interés por el proceso

o

Incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones y para reconocer el papel del argumento y la

persuasión en la toma de decisiones El decisionismo destaca excesivamente los aspectos más técnicos de un tema, como si siempre existiesen soluciones correctas si hay metas claras o información suficiente, y tales soluciones pueden encontrar mediante ciertos cálculos. Por tanto, el diseño de políticas solo puede ser inteligente o racional solo si esta precedido por un análisis sistemático de las alternativas con todas sus implicaciones. Según esta concepción, la acción racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de acción y ponerlo en práctica.

II. El análisis como argumento

En los análisis de inclinación decisionista, el analista que aspire a ser objetivo y científico solo deberá ocuparse de enunciados facticos. Por lo cual, traza una distinción clara entre el análisis profesional de las políticas y la defensa o la deliberación de las políticas.

Esta imagen del analista es muy engañosa. Dado que el analista de políticas es un productor de argumentos de las políticas, semejante a un abogado especialista en argumentos legales. Sus capacidades básicas son argumentativas: para examinar con espíritu crítico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para buscar argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente. La imagen del analista como solucionador de problemas es engañosa porque las conclusiones del análisis de las políticas casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. La imposibilidad de probar cual es la acción correcta en la mayoría de las

situaciones practicas debilita la credibilidad del análisis como solución del problema, pero no implica que la información, la discusión y el argumento sean irrelevantes. En todos los casos, no demostramos: argumentamos.

La

argumentación difiere de la demostración formal en tres sentidos:

o

La demostración es solo posible dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de inferencia. La

argumentación no parte de axiomas, sino de opiniones, valores o puntos de vista refutables, utiliza inferencias lógicas pero no se agota en sistemas deductivos de enunciados formales.

o Una demostración trata de convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimientos técnicos requeridos,

mientras que la argumentación se dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar o incrementar su adhesión a las tesis que se presenta para su consentimiento.

o La argumentación no trata de obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la acción, o por lo menos de crear una disposición para actuar en el momento apropiado.

A fin de influir sobre la deliberación pública en formas significativas, los analistas deben abrirse a un conjunto de

argumentos más amplio que el permitido por la metodología del decisionismo.

El establecimiento de normas La función más importante de la deliberación pública y la elaboración de políticas es la definición de las normas que determinan cuándo deberán considerarse ciertas condiciones como problemas de política. Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre el establecimiento de normas y su uso, en la búsqueda de soluciones que satisfagan la legislación vigente. Esta distinción es análoga a la dicotomía tradicional entre política y administración, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que los líderes políticos fijan las políticas, mientras que los administradores y los expertos deben encontrar los medios apropiados para su implantación. Pero no es verdad que las políticas determinen todo hasta cierto punto: ambas interactúan a lo largo de todo el proceso de elaboración de políticas. Debemos tener cuidado de pensar que son esferas completamente separadas o que son responsabilidades de dos grupos de personas completamente distintas. Los expertos pueden desempeñar un papel importante en el establecimiento de normas para la PP aunque parezcan estar ocupándose de cuestiones puramente fácticas. Se llega a conclusiones similares en el caso de la evaluación de las políticas. La importancia de la investigación de la evaluación revela que los analistas de las políticas han llegado a entender que la prestación eficaz de servicios públicos requiere algo más que el descubrimiento y la implantación de un programa optima desde el punto de vista teórico. Es más importante entender cómo se comporta efectivamente el programa, si logra lo que se busca y, en caso contrario, cómo puede mejorarse o cancelarse. En general, se supone que éstas son determinaciones puramente empíricas en donde no hay elecciones de valores ni opiniones preconcebidas. Aunque, en realidad, los valores y las opiniones cuentan mucho en la evaluación. Los datos son a menudo deficientes y los instrumentos de medición resultan poco confiables, además, son numerosas las causas del éxito y fracaso, y por lo general diferentes interesados tratan de destacar cierto subconjunto particular de causas. La evaluación de un resultado particular depende de los supuestos y criterios adoptados por el evaluador.

El descubrimiento y la justificación Cuando se analizan las decisiones políticas conviene distinguir entre el procedimiento por el que se llega a una conclusión y

el procedimiento por el que puede justificarse la conclusión, que es el proceso de justificación. Éste no aclara si se llega a

una conclusión por motivaciones (consideraciones que llevan a una persona a actuar) o razones (consideraciones que pueden usarse en la comunicación interpersonal). Los argumentos justificativos desempeñan un papel importante en la elaboración de las políticas. Las decisiones deben ser legitimadas, aceptadas y puestas en práctica. Tras la elección viene el proceso de justificación, explicación y persuasión. Además, dado que las políticas subsisten durante cierto tiempo, su apoyo político debe ser renovado de continuo, y constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia interna posible y del ajuste más preciso a un ambiente siempre cambiante. La importancia de los argumentos posteriores a la decisión para racionalizar las acciones y orientar el desarrollo de las políticas es clara en el caso de las políticas económicas (ej.: política económica keynesiana).

Por tanto, es un error suponer que el único fin legítimo del análisis es ayudar a que los gobernantes descubran una solución para un problema. Los gobernantes necesitan el análisis retrospectivo (posterior a la decisión) tanto como el prospectivo (anterior a la decisión). El hecho de que sea rechazado por muchos analistas debe atribuirse al control que ejerce sobre sus mentes la metodología decisionista.

La defensa Igualmente de difícil y artificial de sostener en la práctica es la distinción entre el análisis de las políticas y su defensa. Los grandes avances de la política se vuelven posibles solo después de que se ha persuadido a la opinión pública de que acepte ideas nuevas. Pero las ideas nuevas afrontan poderosos obstáculos intelectuales e institucionales. Los intereses económicos, burocráticos y políticos se combinan, y generalmente las nuevas ideas carecen de suficiente apoyo empírico y teórico. Por ello, el análisis objetivo, sin el auxilio de la defensa y la persuasión, rara vez basta para hacer grandes innovaciones en el campo de las políticas. En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser también un defensor. El estilo, la elegancia de la expresión y los modos de comunicación novedosos son medios importantes para obtener el apoyo para una nueva idea y superar la hostilidad del prejuicio y la inercia institucional. La cuestión practica no consiste en saber si se debe usar la persuasión, sino en determinar la forma como debe usarse y el momento oportuno para hacerlo.

La asesoría y la persuasión

La asesoría se busca y se otorga en situaciones diferentes, lo que depende, entre otras cosas, de la claridad de objetivos del elaborador de políticas, de su entendimiento del problema y del conocimiento y la postura del asesor. Tres situaciones merecen destacarse:

o La tarea del asesor consiste en determinar el mejor, más barato o más eficaz procedimiento para alcanzar el

objetivo que el elaborador de políticas ya ha decidido buscar. El supuesto implícito es que el problema tiene una solución definida y que existe un procedimiento bien determinado que, de seguirse, permitirá que el asesorado alcance sus objetivos. Las recomendaciones formuladas en las situaciones de este tipo son instrucciones o prescripciones.

o Cuando el problema del elaborador de políticas es algo más que la selección de los medios más apropiados para el

logro de un fin. Es posible que se sienta inseguro acerca de la naturaleza del problema que debe resolverse, que piense que las cosas no son como debieran ser, pero no tiene una idea clara acerca de lo que debe hacerse. Aun incluso cuando el

problema este razonablemente definido, puede haber varias formulaciones alternativas o varios métodos de solución, en vez de un procedimiento único. En tales circunstancias, muy frecuentes en la práctica, el analista, otorga consejos antes que instrucciones o prescripciones.

o El analista utiliza el lenguaje del consejo para reorientar las actitudes, preferencias o creencias cognoscitivas del

elaborador de políticas. Por ej., si el analista siente que éste ha formulado el problema incorrectamente, podría sentirse obligado de persuadirlo de que acepte la formulación que él ha hecho. Aquí deberíamos hablar de un consejo persuasivo, se trata de saber en cuáles circunstancias esta forma es justificable desde el punto de vista racional y moral. Cuando el analista utiliza la persuasión, está actuando siempre, como un defensor antes que como un asesor desinteresado. La persuasión es a veces un paso preliminar necesario para ganar la atención del elaborador de políticas o del público. Los gobernantes tienden a pensar según categorías tradicionales o en términos de alternativas excesivamente restringidas en relación con sus propios objetivos. Se necesita la persuasión para inducirlos a considerar diferentes formulaciones o enfoques para el problema que se discute, porque es posible que los efectos psicológicos de los argumentos facticos no sean lo bastante fuertes como para superar la inercia de patrones tradicionales de pensamiento. Cuando es muy limitado el conocimiento de un problema, es preferible que cada experto defienda abiertamente su posición, sobre un contexto litigioso bien estructurado, llamado “defensa múltiple”, recomendado en áreas de política como la seguridad nacional y la asunción de medidas económicas en el nivel presidencial. El supuesto es que una competencia de ideas y puntos de vista, antes que la utilización de los análisis y recomendaciones de los asesores que comparten la perspectiva del gobernante, es el mejor método para el desarrollo de las políticas. La defensa múltiple es un proceso de debate y persuasión que trate de exponer sistemáticamente ante el gobernante los argumentos opuestos de cada defensor. Mediante el oficio de un buen “intermediario honesto”, este proceso trata de asegurar que todas las partes interesadas se encuentren representadas en papeles genuinamente litigiosos y que el debate esté estructurado y balanceado. En todos los casos entonces, la persuasión es justificable por razones profesionales y éticas. También, en virtud de que el análisis de políticas no puede generar pruebas concluyentes, sino solo argumentos más o menos convincentes, la persuasión puede ayudar a incrementar la aceptabilidad del consejo y la inclinación a actuar con pruebas incompletas. Por eso, algunos analistas recomiendan que el análisis debe hacerse en dos etapas: 1) determinar lo que el analista desea recomendar, 2) lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso para un auditorio hostil o incrédulo.

A fin de ser persuasivos, las pruebas y los argumentos deberán escogerse según el auditorio en particular, es posible que las mismas conclusiones tengan que justificarse de modo diferente en contextos distintos. El término auditorio, es una denominación más neutral y flexible del conjunto de receptores y usuarios efectivos o potenciales del análisis que cliente o tomador de decisiones. La justificación principal de la defensa y la persuasión en la elaboración de políticas democráticas es su función en un proceso continuo de aprendizaje reciproco mediante el discurso.

III. El análisis como arte

El modelo argumentativo supone que los analistas muy pocas veces pueden demostrar la corrección de sus conclusiones, de modo que solo producen pruebas más o menos persuasivas y argumentativas razonables. Entonces: ¿cómo podría justificarse el análisis de políticas si se abandona la pretensión de certeza de las conclusiones? El proceso de la investigación científica depende más del “saber cómo” que del “saber qué”, es un arte, un proceso social, antes que una actividad puramente lógica.

El analista como artesano El conocimiento artesanal es especialmente importante en el análisis de de políticas. Solo un examen detallado de los diversos componentes de la tarea del analista como artesano podrá ayudar al productor o al usuario del análisis a trazar un camino entre los consejos inútiles de la perfección y el anarquismo metodológico. [(Ídem resumen MAJONE “Los usos del análisis de políticas” pp.3)]

Datos, información y evidencias (aplicación del paradigma del artesano) Los datos son la materia prima de la investigación de un problema, o quizás el resultado de su primer procesamiento. En el análisis de las políticas, los datos a menudo se “encuentran”, en lugar de ser “fabricados”, es decir, los datos se obtienen mediante observaciones imprevistas antes que por experimentos planeados. Este hecho requiere de habilidades artesanales diferentes de las necesarias para el análisis de datos experimentales. El juicio simple de la sensatez de los datos revela como en un microcosmos todos los juicios personales y la experiencia institucional acumulada intervienen en el trabajo analítico. Por lo general, antes de ser empleados en un argumento, los datos deben refinarse de forma útil y confiable, aplicando nuevas herramientas (puede ser de naturaleza estadística o matemática) y elaborando un nuevo conjunto de juicios. Esta fase del trabajo del analista, es la producción de información: cálculo de promedios y otros indicadores y parámetros estadísticos, etc. Se trata de un paso crucial, se transforman los datos originales en una nueva clase de material, y a partir de entonces se realiza el análisis solo en términos de estas nuevas entidades. [(Ídem resumen pp. 2, argumentos y evidencias)] Los grandes modelos orientados hacia las políticas han sido fuertemente atacados en los últimos años. Rara vez pueden dar respuestas completas a los interrogantes de las políticas. Lo que pueden hacer es proveer pruebas que, junto con otras fuentes de información, podrían emplearse en argumentos de apoyo a cierta conclusión o recomendación. Un buen modelo es solo un tipo de prueba entre otros, no la terminación del argumento. Pero, a fin de emplearse como pruebas, los modelos deben satisfacer ciertos requisitos procesales que hagan posible su evaluación, deben tener una “forma apropiada”. Un modelo tendrá la forma apropiada si los supuestos y las evidencias utilizados se presentan en una secuencia de pasos que se conforma a las reglas procesales básicas, similares a las que se utilizan cuando se debaten cuestiones legales ante los tribunales. Esta no es una práctica convencional, pero es importante que se insista en que los modelos sean claros y tan simples como sea posible. Ningún grado de refinamiento técnico puede compensar la falta de cuidado en la estructuración de los argumentos o en el establecimiento de las distinciones necesarias entre datos, información, evidencias y conclusiones.

Trampas y falacias Una trampa es un error conceptual en que caen los individuos con frecuencia y facilidad a causa de su razonabilidad engañosa. Es para los argumentos prácticos empleados en el análisis de políticas, lo que la falacia lógica es al razonamiento deductivo. Pero, existe una general falta de interés por el peligro de las trampas en las ciencias sociales. Recientemente se han reconocido ciertos tipos de inferencia utilizados en el pasado (ej. Durkheim en su estudio del suicidio).

Las trampas del análisis El enfoque aun se encuentra en una etapa embrionaria en relación a los mecanismos de control de calidad de los análisis. Dado que la mayoría de las herramientas técnicas se han forjado en otras disciplinas, los conceptos y técnicas separadas de su matriz disciplinaria tienden a convertirse en estereotipos, y sus limitaciones no son percibidas por quienes solo se

interesan en las aplicaciones inmediatas. Tales son las raíces de algunas trampas comunes del análisis que Koopman ha llamado “linealitis” (creencia errónea de que todo es lineal), “maximitis” (creencia en que el propósito único o principal del análisis es la maximización de algo) y “macanitis” (fe ciega en el poder de la computadora y otros auxiliares mecánicos). Por esas mismas razones, las sutilezas del razonamientos estadístico se pierde a menudo en aplicaciones rituales y casi sin sentido de la verificación de hipótesis y los niveles de significación. Aquí solo podremos tratar de modo selectivo algunos de los tipos de trampas más comunes:

Datos e información

El planteamiento de un problema es el proceso de convertir una situación problemática en un problema de política real que enuncie las metas que se busca alcanzar y una estrategia para su realización. La obtención e interpretación de los datos conlleva dificultades en la etapa del análisis que se ocupa del planteamiento del problema. Por ej. la información obtenida mediante encuestas de opinión o de actitud está condicionada por la forma como se formulan las preguntas, lo que

depende a su vez de la forma como se concibe el problema. La distinción entre hechos y artificios es siempre difícil, y una trampa es la incapacidad de reconocer el gran margen de error que rodea a todas las estadísticas socioeconómicas. Los indicadores sociales y económicos son producto de definiciones y convenciones. Por tanto, las estadísticas económicas y sociales, no pueden tratarse en la misma forma en que se tratan los “hechos” o las mediciones físicas obtenidas de una aprehensión directa de algún fenómeno natural. Ante los datos (primarios o aun en bruto) a ser usados en un modelo o argumento analítico, el analista necesita refinarlos para darles una forma confiable y útil. Tal refinamiento requiere habilidades artesanales algo diferentes de las empleadas en el planteamiento de problemas y recolección de datos. La transformación de los datos en información involucra tres juicios básicos, y todos ellos presentan el riesgo de caer en graves errores:

Posible pérdida de detalles importantes: dado que en la mayoría de los problemas de políticas no existe una

“estadística suficiente” que contenga exactamente la misma cantidad de información que la muestra original, la reducción

de los datos podría llevar a una pérdida de información demasiado grande en relación con el problema de que se trate.

Bondad del ajuste de un modelo a los datos originales, un problema para el que se dispone de técnicas estadísticas estandarizadas.

Esta transformación particular de los datos, entre las muchas posibles, es la más significativa.

Herramientas y métodos

Las herramientas de políticas pueden clasificarse a grandes líneas de acuerdo con su función en la conceptualización, producción y manipulación de los datos, y su interpretación. La categoría de herramientas conceptuales e interpretativas incluye disciplinas como las matemáticas, la economía y las ciencias políticas y del comportamiento, que el analista debe dominar en alguna medida si quiere hacer un trabajo competente. La posibilidad del surgimiento de trampas cuando se toman ciertos conceptos o métodos fuera de su contexto disciplinario, se agrava por el efecto de la metafísica prevaleciente, según la cual el carácter científico de un campo está en proporción directa con el grado de su formalización matemática. El analista a veces se ve tentado a emplear herramientas formales que exceden el nivel de su refinamiento matemático o estadístico, de modo que no puede evaluar el alcance de su aplicación valida. Las dificultades se agravan en la obtención de información que sea a la vez confiable y pertinente. Por ej.: ¿son más sensibles los resultados derivados de un modelo particular a los cambios ocurridos en el modelo y en los métodos empleados para estimar sus parámetros, o a los cambios ocurridos en los datos? No parece existir una respuesta general a esta pregunta, y las pruebas disponibles son contradictorias.

Evidencia y argumento

El argumento es el lazo entre los datos y la información con las conclusiones del análisis. La estructura del argumento es por

lo general una mezcla compleja de enunciados facticos, interpretaciones, opiniones y evaluaciones. Por tanto, la verificación se basará en diversos criterios profesionales correspondientes a los diferentes métodos y teorías que se empleen, en la razonabilidad de los resultados y su fuerza en lo tocante a la variación que ocurra en los supuestos y especificaciones subyacentes, en los criterios de adecuación del cliente, o en las reglas de la argumentación prevalecientes en el foro del debate relevante. La naturaleza de las evidencias desempeña aquí un papel crucial. Ya que una evaluación errónea de su vigor y pertinencia antes de su inclusión en el argumento puede conducir a ciertas trampas en la elaboración de las conclusiones. Incluso un estilo de presentación poco apropiado para el auditorio que se dirige la argumentación podría destruir la eficacia de la información como prueba.

Entre las trampas más comunes relacionadas con las evidencias y los argumentos hay tres que merecen atención especial:

Moda actual de emplear formalizaciones matemáticas siempre que sea posible. Un estilo de presentación

excesivamente formalizado no solo oscurece los problemas reales e impide evaluar la razonabilidad de las conclusiones, sino que también induce a aceptar la información estadística como hechos más que como pruebas.

Cuando se toma la información existente para emplearla en un argumento analítico. Ocurren distorsiones cuando

una organización recolecta datos para propósitos ampliamente definidos y luego se usan para apoyar conclusiones especificas.

Los interrogantes referentes al nivel de aproximación de un conjunto de datos, cobran relevancia en relación con el

empleo de las pruebas. Aquí se deben mencionar dos trampas: la creencia de que existe un patrón absoluto de adecuación y el rechazo de las piezas de información o de las opiniones que no cuentan con el consenso de los expertos. Dada la diversidad de los datos empleados en un estudio estadístico, es posible que los márgenes de error aceptables sean mayores que los que pueden aceptar realistamente el economista o el sociólogo.

Las conclusiones

La conclusión de un estudio de políticas puede ser un pronóstico, una recomendación, una evaluación de los programas vigentes, una propuesta nueva o una perspectiva diferente sobre un problema antiguo. Cualquier sea su naturales, una conclusión dependerá siempre de varios supuestos y elecciones metodológicas. Una conceptuación diferente del problema, otras herramientas y otros modelos o unos cuantos juicios diferentes formulados en puntos cruciales del argumento podrían conducir a conclusiones enteramente diferentes. ¿Cómo podremos entonces cerciorarnos de la validez de una conclusión, asegurarnos de que no es falaz? Hay que insistir en que los problemas de las políticas no siempre llevaran a soluciones correctas para verificar las conclusiones analíticas. Resulta muy difícil evaluar la utilidad de estudios de políticas en gran escala en términos de los resultados efectivamente producidos. Esto se debe a: 1) el largo tiempo que debe transcurrir entre la adopción de una recomendación de política y su aplicación efectiva; 2) la dificultad de determinar los efectos de una decisión particular entre una multitud de factores confusos; 3) el hecho de que en el curso del tiempo ha cambiado considerablemente el contexto institucional en el que se realizan los estudios de políticas. Es común que la investigación de políticas sea patrocinada por una organización, realizada por otra, utilizada por una tercera y evaluada por una más. Los criterios de eficacia de los patrocinadores no son los mismos que los de los usuarios o los evaluadores. En consecuencia, los analistas deben satisfacer expectativas diferentes, a veces contradictorias. Lo mejor que pueden hacer es alcanzar cierto nivel de adecuación aceptable en cada una de las dimensiones, deben “satisfacer” en lugar de maximizar cualquier criterio particular.

Criterios de adecuación

Componente analítico

Criterios de adecuación

Datos

Confiabilidad, reproducibilidad, credibilidad (para los datos exógenos –secundarios-)

Información

Relevancia, suficiencia, bondad del ajuste, robustez

Prueba

Confiabilidad, admisibilidad, vigor

Argumento

Vigor, capacidad de persuasión, claridad

Conclusión

Razonabilidad, viabilidad, aceptabilidad

IV. Argumentos de la factibilidad

Uno de los aportes más útiles que pueden hacer los analistas a la deliberación pública es ayudar a los gobernantes y a la opinión pública a evitar que se exageren o subestimen esos límites. Un análisis competente de la factibilidad trata de identificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlas de los obstáculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecución y estimar los costos y beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas. Sin embargo, el análisis de factibilidad no siempre se toma en serio. Los analistas de políticas se ocupan de manera explícita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como las restricciones técnicas o presupuestarias, pero tienden a tratar las restricciones políticas e institucionales, si acaso, como aclaraciones o salvedades de último minuto que se agregan como apéndices a una estructura analítica ya establecida. Se comete un grave error cuando se aconsejan políticas sobre la base de una visión tan estrecha de la factibilidad. El analista creativo debe ser capaz de mantener una tensión dialéctica entre lo practicable y lo ideal, entre la investigación de los límites de la política y el esfuerzo por extender el campo de lo políticamente posible.

Restricciones e imposibilidades

En relación a la noción de imposibilidad, la historia de las matemáticas aporta varias enseñanzas interesantes para los analistas de políticas:

1. A menudo resulta más fructífero preguntarse qué es lo que no se puede hacer y por qué, en ligar de que es lo que

se puede hacer. Al toparse con lo que parezca un problema espinoso de política, el analista hará bien en detenerse a pensar

en las rezones de los reiterados fracasos antes de emprender la búsqueda de nuevas soluciones.

2. Ningún problema puede considerarse soluble o insoluble mientras no entendamos con claridad cuáles métodos de

solución se admiten y cuáles no. Un problema puede ser soluble en un sentido técnico bien definido, pero no bajo las restricciones adicionales que surgen cuando la solución técnica se aplica a una situación histórica concreta. Casi en

cualquier campo de la AP podemos encontrar problemas para los que se sabe que existen soluciones óptimas, pero tales soluciones no se pueden aplicar porque exigen un nivel de conocimientos y flexibilidad institucional que no se encuentra.

3. En la política hay casos en los que un problema para el que se conoce una solución son un conjunto dado de medios

se vuelve insoluble (por lo menos temporalmente) por una repentina restricción de los medios. Por tanto, los problemas no son solubles o insolubles en general, sino solo respecto de ciertas restricciones o condiciones. Las limitaciones pueden ser procesales o sustantivas. Las leyes físicas son ejemplos de restricciones sustantivas. La realidad social restringe la riqueza de lo posible. Pero basta tratar de enumerar los obstáculos que afrontara el analista en las actividades más simples para advertir que el ambiente está lleno de ellos.

La factibilidad y las soluciones de optimo condicionado Admitir la omnipresencia de las restricciones es un buen antídoto para la tendencia a explicar los resultados de las políticas exclusivamente por las acciones deliberadas de individuos o grupos poderosos. En realidad, los gobernantes a menudo tienen menos poder de lo que se supone. Al evaluar el poder de todo gobernante, deben tenerse en cuenta ciertos límites: las políticas previas y la inercia institucional, la información inadecuada, absoluta o equivocada, las limitaciones cognoscitivas, los planes de otros gobernantes y la resistencia de la propia burocracia, los intereses creados y las demandas y aspiraciones de diversos grupos sociales, los límites del espacio de control y del tiempo y los recursos disponibles, la fuga de autoridad y la pérdida de legitimidad, los compromisos extranjeros y las presiones internacionales. La mayoría de estos límites no serán tan restrictivos como para privar de todo margen de acción al gobernante, pero son tan importantes que pasarlos por alto provocará consecuencias graves o desastrosas. Por tanto, el analista debe cuidarse de las analogías superficiales entre la elaboración de PP y la toma de decisiones empresariales. Al revés de lo que ocurre con el empresario, el gobernante no goza de la libertar para desplazar recursos de un área a otra, excepto de modo marginal. Su libertad está limitada por regalas presupuestarias, negociaciones políticas y la creciente porción de los ingresos públicos que se destina automáticamente al pago de la deuda pública, de sueldos y pensiones, etc. La libertad de los administradores públicos para ajustar sus actos a lo que les parece la solución más apropiada de un problema concreto esta acotada por normas especialmente diseñadas para limitar una toma discrecional de decisiones que, al revés de la discrecionalidad del administrador privado, no está restringida por consideraciones de ganancias y pérdidas. Estas limitaciones del poder de los gobernantes explican por qué es tan difícil en el sector público encontrar soluciones óptimas y haya que contentarse con otras de menos ambición o “subóptimas”. El teorema del óptimo condicionado (second best) de la economía del bienestar provee una prueba formal de este hecho. Este teorema enuncia que las condiciones de primer orden para alcanzar un óptimo no son en general criterios validos de política en una situación donde, a causa de alguna restricción adicional a las habituales limitaciones presupuestarias y técnicas, no pueden satisfacerse simultáneamente todas las condiciones. Para obtener una solución de óptimo condicionado (una que satisfaga también la restricción adicional), es posible que haya necesidad de violar incluso las condiciones que pudieran haber sido satisfechas. Pero si las soluciones “subóptimas” o de óptimo condicionado son las únicas viables, entonces la factibilidad, antes que el óptimo, debe ser la preocupación principal de los analistas de políticas, y éstos deberían estar tan preocupados por las restricciones políticas e institucionales como por las limitaciones técnicas y económicas. Una vez que se reconoce la cuestión de la factibilidad en toda su complejidad, incluso el ordenamiento tradicional de las alternativas de políticas –óptimas, eficientes y viables, en orden decreciente de lo deseable- pierde gran parte de su significado.

La factibilidad política Si el propósito del análisis no es el de saber cuál es la política correcta en un campo dado, sino el de asegurar que la política se escoja y se ponga en práctica, será esencial la determinación de los limites dentro de los cuales el gobernante puede

ejercer un control efectivo. ¿Cuáles instrumentos de políticas pueden usarse? ¿Con quién debe compartir su autoridad el gobernante? ¿Cuáles son los actores políticos y burocráticos cuyo apoyo se necesita? La respuesta a tales interrogantes implica la formulación de ciertos supuestos acerca del ambiente político e institucional: detrás de cada recomendación de política se encuentra siempre una teoría más o menos implícita de gobierno. Desatender los problemas de factibilidad política no implica una neutralidad política, sino más bien el supuesto de que las políticas pueden ejecutarse por decreto. Para tratar adecuadamente las cuestiones de factibilidad política se requiere un entendimiento más claro de las influencias que afectan las acciones gubernamentales en una democracia. Por definición, una policía es viable o inviable solo respecto de algunas restricciones especificas –institucionales, burocráticas, distributivas o políticas. Que limitan la libertad de elección del gobernante en una situación particular. Si no pueden identificarse restricciones especificas, el concepto de factibilidad política será demasiado elástico para servir como herramienta de análisis.

Una taxonomía de las restricciones La identificación de restricciones políticas y de otra clase presupone algún tipo de clasificación, teniendo en cuenta además, que las clasificaciones son como las reglas metodológicas: siempre arbitrarias en alguna medida y solo aplicables si se tiene en mente un propósito determinado. Los tres criterios considerados aquí corresponden a distinciones básicas entre las restricciones objetivas y las autoimpuestas, entre metas y restricciones y entre limitaciones de largo y de corto plazos.

Restricciones objetivas y autoimpuestas

Ésta es probablemente la distinción más importante para el análisis de las políticas. Ejemplos de restricciones objetivas son

las limitaciones físicas, tecnológicas, legales (aunque sean artificiales y no inviolables como las leyes naturales o técnicas), presupuestarias y otras relacionadas con los recursos (como el apoyo político, el conocimiento, la tecnología, la capacidad de procesamiento de la información y el tiempo). Adviértase que muchas de las restricciones de recursos pueden volverse flexibles a largo plazo, lo mismo que las restricciones organizaciones e institucionales. Las restricciones objetivas no dependen de valores o metas, sino que son impuestas. Pero muchas de las más importantes en la elaboración de políticas no se imponen desde el exterior: son autoimpuestas como resultado de una elección o compromiso libre. Sin embargo, una vez aceptados, estos compromisos restringen el conjunto de alternativas disponibles del mismo modo que las limitaciones físicas, técnicas y otras de carácter objetivo. Es muy grande la diversidad de restricciones autoimpuestas, a propósito práctico podemos clasificarlas en:

1. Restricciones que se adoptan para un propósito limitado o durante cierto tiempo (restricciones heurísticas,

compromisos contractuales, promesas, definiciones o interpretaciones convencionales de ciertos términos en un documento).

2. Restricciones que se aceptan “hasta nuevo aviso” porque se consideran importantes o útiles (compromisos

estratégicos mediante los cuales nos obligamos en las negociaciones continuas, los procedimientos y rutinas administrativas

y los esquemas de clasificación).

3. Restricciones que se consideran indispensables para el logro de ciertas metas de políticas (restricciones

distributivas, reglas de reciprocidad, el “proceso correcto”, la consistencia, los precedentes y la deferencia a otros elaboradores de políticas).

4. Restricciones que se aceptan implícitamente, pero cuya existencia se reconoce solo cuando se ven cuestionadas o

violadas (normas culturales, reglas de etiqueta, patrones profesionales, acuerdos tácitos y la preseleccione en la

formulación de problemas).

Metas y restricciones

El criterio para decidir si un valor debe tratarse como meta o restricción de las políticas es claro: si el elaborador de políticas

está dispuesto a cambiar ese valor particular por otros valores, deberá tratarse como meta, en caso contrario, como restricción.

Restricciones de corto y largo plazos

Restricciones de corto plazo: las tecnologías, las instituciones, la capacidad administrativa, los recursos financieros, insumos físicos y la fuerza de trabajo. A plazo suficientemente largo, estas restricciones podrán relajarse a cierto costo. Muchas

veces la cuestión de si un determinado factor representa una restricción insalvable o solo un “problema” puede resolverse distinguiendo entre el corto y el largo plazos, a condición de que tengamos presente que la distinción no se refiere a periodos de tiempo de calendario, sino al tiempo necesario para adaptarse plenamente a las nuevas condiciones. Pero mientras parezca expandirse el conjunto de políticas viables, se harán sentir nuevas restricciones. Éstas pueden surgir en tres formas diferentes: 1) es probable que cambien con el tiempo las condiciones de un problema de políticas,

cambiando la naturaleza del problema y surgiendo nuevas restricciones; 2) la ejecución, a medida que la política pasa de la decisión a la ejecución surgirán restricciones que antes estaban ocultas, lo que hará necesarios ciertos cambios más o menos radicales en las políticas, este proceso interactivo de descubrimiento de restricciones y modificación de las metas o estrategias es la esencia de la ejecución de las políticas; 3) algunos factores que podrían pasarse por alto a corto plazo pueden convertirse en restricciones insalvables en una perspectiva de largo plazo. Otra restricción más técnica que debería mencionarse es la existente entre las restricciones deterministas y las probabilísticas. Estas últimas son las que interesan a los analistas de políticas.

Restricciones y seudorrestricciones Un buen sistema de clasificación de restricciones es un primer paso importante para realizar un estudio de factibilidad. Pero la tarea más decisiva es diferenciar entre las restricciones reales y los obstáculos ficticios o seudorrestricciones impuestos por la inercia institucional, el temor al riesgo, la falta de imaginación o determinación, o los que se crean como pantalla ideológica para proteger intereses creados. Lo que distingue a las restricciones reales de las seudorrestricciones o los obstáculos ficticios no es tanto su naturaleza o sus características particulares, como lo es la calidad de las pruebas de apoyo. Cuando un analista afirmas que algo es imposible desde el punto de vista técnico o económico, políticamente inviable o legalmente inadmisible, se está comprometiendo de manera implícita a producir argumentos y pruebas. Y el mismo patrón de argumentación se aplica a restricciones diferentes como las imposibilidades físicas o lógicas, las limitaciones económicas, las prohibiciones legales y las inviabilidades políticas. Todas las restricciones tienen una forma lógica común –expresada en términos de “no se puede”, “es imposible”, etc.- y las mismas implicaciones prácticas: todas ellas excluyen ciertos proyectos que de otro modo serian posibles. Las razones para aceptar una restricción y las consecuencias de su violación varían de acuerdo con su naturaleza. Es particularmente claro cuando contrastamos las limitaciones objetivas con las autoimpuestas. Muchas restricciones autoimpuestas obedecen a razones utilitarias, el conocimiento de su “costo de oportunidad” (las consecuencias de la restricción resultante en el conjunto de las alternativas viables para el logro de la meta) es esencial para una decisión racional, independientemente de que se acepten o no tales restricciones.

Los usos de la restricción Las restricciones son, al mismo tiempo, condiciones esenciales para el comportamiento racional y pueden emplearse para descubrir nuevas posibilidades, donde, además de buscar soluciones dentro de restricciones dadas, el analista o asesor de políticas debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible en el campo de la AP. Esto requiere información objetiva y persuasión: lo que sea políticamente viable dentro de restricciones dadas, y aun las restricciones mismas, dependerá de los límites del conocimiento público y de la relación entre los valores popularmente aceptados y la practica permisible. Por lo cual, las restricciones de la política sobre la actuación de la AP solo podrá aligerarse cuando la opinión pública haya sido condicionada para aceptar ideas nuevas, símbolos nuevos y conceptos nuevos y más amplios del interés publico.

V. El cambio de las restricciones institucionales

Las restricciones institucionales se encuentran dentro de las restricciones artificiales. Leyes, reglamentos, normas, organizaciones, procedimientos para la toma de decisiones. Toda la maquinaria gubernamental es un conjunto de restricciones que definen los papeles de los diversos actores de las políticas y limitas las estrategias a su disposición. Pero, al largo plazo cambian las reglas del juego político. Los actores no fijan sus metas dentro de los límites fijados por el marco existente, sino que también traten de cambiar tales límites para su beneficio. No siempre se han reconocido las posibilidades que tienen los actores de las políticas de cambiar las condiciones de viabilidad mediante el cambio institucional.

Las ventajas del procedimiento indirecto La situación de los actores de políticas que intervienen en el cambio institucional se asemeja a la de quienes discuten las reglas de un juego nuevo, en el que van a participar o a la de un grupo de individuos que se reúne para escoger una constitución que especifique los poderes del gobierno y los derechos básicos de los ciudadanos. Estas analogías sirven para destacar la diferencia cualitativa existente entre las consideraciones que importan para la elección institucional y las relevantes para las decisiones individuales dentro de restricciones institucionales dadas. Mientras los tomadores de decisiones del modelo tradicional de elección racional tratan de maximizar sus metas dentro de las reglas impuestas por el ambiente político y social, los actores de las políticas reales tienden a considerar las reglas del juego con posibles objetivos de acción política. Los principales objetivos del comportamiento de cambio institucional son regalas procesales para el debate, el establecimiento de agendas, la toma de decisiones y su aplicación antes que reglas sustantivas que prohíban u ordenen

acciones particulares. Los resultados del cambio institucional no pueden evaluarse con referencia a decisiones separadas, aisladas, sino en términos de secuencias de decisiones interdependientes tomadas de diversos actores durante cierto tiempo. Este supuesto de relaciones continuas entre los actores de las políticas introduce una dimensión temporal, que está ausente en las situaciones de elección de una sola vez que suelen considerarse en el análisis de las políticas. Las reglas de procedimiento son especialmente importantes cuando la aplicación debe basarse en última instancia en el consentimiento de todas las partes involucradas, ej.: lo que ocurre en la arena internacional.

Análisis del cambio institucional Los procesos de cambio institucional son muy complejos. Es importante centrarse en un pequeño conjunto de variables fundamentales: 1) el grupo de actores de políticas efectivos y potenciales; 2) los recursos a su disposición en los diferentes

arreglos institucionales, en donde se incluyen; 3) la cantidad y calidad de la información, las habilidades y los conocimientos técnicos a disposición de los diversos actores; 4) factores y restricciones ambientales como las políticas existentes, los valores sociales, las ideologías, la opinión pública y los paradigmas cognoscitivos. En una versión simplificada del modelo de cambio institucional, semejante al modelo tradicional de elección racional, supondríamos que los actores de las políticas actúan independientemente o en coaliciones monolíticas, como el elaborador único del decisionismo. Que los actores tienen un solo recurso homogéneo (dinero o poder político). Que la información es imperfecta y se halla desigualmente distribuida entre los diversos actores pero no está sujeta a la manipulación. Se toma como dado el ambiente político, social y cultural. De acuerdo a estos supuestos, el análisis marginal conduce a la conclusión de que cada uno de los actores debe asignar sus recursos en forma tal que el rendimiento mínimo esperado de la última unidad de recursos gastada en influir sobre los arreglos institucionales en cualquier área, sea aproximadamente igual a la adquisición de algún resultado de política particular.

A medida que estos supuestos se hagan más flexibles podrán incorporarse al modelo patrones de comportamiento grupal

más complejos. Considérese el supuesto de que las organizaciones o grupos de interés actúan como un individuo aislado en la búsqueda de sus metas. En efecto, la acción colectiva es rara vez unitaria y siempre afronta el problema del “gorrón”. Por ej.: el mejoramiento del ambiente beneficia a todos los que vivan en un área dad, independientemente de su contribución directa a ese mejoramiento. Así, los miembros reales o potenciales del grupo tienen incentivos para convertirse en “gorrones”. Si la cantidad de los recursos disponible para un grupo depende mucho de su capacidad para inducir o forzar a sus miembros a contribuir a la meta común, los líderes preferirán reglas que faciliten la acción conjunta sobre ciertos problemas. Algunos cambios institucionales importantes, como la legislación de ´70, podrían crear oportunidades incluso para la organización de

formas nuevas de la acción colectiva. Además, todo arreglo institucional particular afecta en forma distinta el poder y la influencia de diversos actores. Por ende, los arreglos institucionales no solo determinan quién decide, sino que también influyen sobre lo que se decide. Considerando la naturaleza de los recursos a disposición de los actores, en la arena de las políticas son importantes muchos recursos no monetarios (votos, influencia política, conocimientos técnicos e información), siendo que están desigualmente distribuidos entre los diversos actores, y la ventaja comparativa que diversos tipos de recursos otorgan a sus propietarios depende de factores institucionales. Todo marco institucional tiende a favorecer ciertos recursos sobre otros, y los cambios de reglas pueden crear recursos nuevos y afectar el valor de los ya existentes. Ej.: el apoyo financiero a la intervención pública en los procedimientos reguladores, la participación en comités asesores y organismos administrativos. En consecuencia, los actores de las políticas trataran de lograr cambios institucionales que los doten de recursos nuevos o aumenten el valor de los recursos que ya poseen. De igual modo, la información disponible para los actores de las políticas se distribuye de manera desigual. Los actores de políticas se interesan por invertir recursos en la restructuración de los canales por los que se reúne, evalúa y disemina la información. Por ejemplo, la capacidad para influir sobre el contexto institucional o la composición de los organismos de investigación y las juntas asesoras podría afectar la clase de datos que se reúnen o la forma como se evalúan.

El medio cultural no solo se concibe como una restricción, sino también como un objetivo para la persuasión, la propaganda

y la acción política. Las partes interesadas luchan por imponer su definición del problema y de los instrumentos apropiados para su solución. Los cambios de un conjunto de conceptualizaciones o explicaciones causales a otro tienen importantes implicaciones institucionales, pues determinan cuáles organizaciones tendrán la obligación y la oportunidad de atacar el problema.

Un caso de cambio institucional [Ir al estudio de caso MAJONE pp. 146]