Susp

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Relatrio de Avaliao de Programa
Programa Sistema nico de Segurana Pblica
Relator
Auditor Lincoln Magalhes da Rocha
Braslia, Brasil, 2005
Copyright 2005, Tribunal de Contas da Unio Impresso no Brasil / Printed in Brazil www.tcu.gov.br
Para leitura completa do Relatrio, do Voto e do Acrdo n 724/2005-TCU - Plenrio, acesse a pgina do TCU na Internet no seguinte endereo: www.tcu.gov.br/avalicaodeprogramasdegoverno
Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio de avaliao de programa : Programa Sistema nico de Segurana Pblica / Tribunal de Contas da Unio ; Relator Auditor Lincoln Magalhes da Rocha. Braslia : TCU, Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo, 2005. 94p. 1. Segurana pblica. I. Programa Sistema nico de Segurana Pblica (Brasil). II. Ttulo.
Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Ministros Adylson Motta, Presidente Walton Alencar Rodrigues, Vice-Presidente Marcos Vinicios Vilaa Valmir Campelo Guilherme Palmeira Ubiratan Aguiar Benjamin Zymler
Auditores Lincoln Magalhes da Rocha Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa
Ministrio Pblico Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador Srgio Ricardo C. Carib, Procurador
APRESENTAO APRESENTAO
Esta srie de publicaes editada pelo Tribunal de Contas da Unio visa divulgar aos rgos governamentais, parlamentares e sociedade civil o inteiro teor dos relatrios, Votos e Acrdos referentes a avaliaes de programas governamentais realizadas pelo TCU, com o intuito de verificar o desempenho da gesto pblica em reas estratgicas do governo e em programas relevantes para a sociedade. O Tribunal tem se esforado no sentido de conferir maior transparncia aos atos praticados pelos gestores pblicos, no apenas em termos de sua conformidade com a norma legal, mas tambm no que diz respeito ao alcance dos resultados produzidos por suas aes. Para isso, o TCU realiza auditorias de natureza operacional, da qual a avaliao de programas uma modalidade, que se constitui na coleta e anlise sistemticas de informaes sobre caractersticas, processos e impactos de programa, atividade ou organizao, com base em critrios fundamentados, com o objetivo de subsidiar os mecanismos de responsabilizao por desempenho e contribuir para aperfeioar o desempenho da ao de governo. Com a publicao dos resultados alcanados nessas fiscalizaes, o Tribunal busca tornar dados e informaes sobre os programas avaliados mais acessveis sociedade. iniciativa que favorece e estimula a participao efetiva do cidado brasileiro na garantia da correta e regular aplicao dos recursos pblicos. Este nmero traz a avaliao realizada no Programa Sistema nico de Segurana Pblica, de responsabilidade da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, o Voto de Sua Excelncia, o Auditor Lincoln Magalhes da Rocha, e o Acrdo do Plenrio do TCU, proferido em Sesso de 8/6/2005.
Adylson Motta
Ministro-Presidente
Agradecimentos da Equipe de Auditoria

O sucesso das auditorias de natureza operacional est relacionado parceria que se estabelece entre a equipe de auditoria e os dirigentes e tcnicos do programa auditado. H que se ressaltar que a equipe foi bem recebida pelos tcnicos da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, tendo contado com sua cordialidade e colaborao para o desenvolvimento das tcnicas de diagnstico e apresentao dos documentos necessrios ao desenvolvimento dos trabalhos. Pela colaborao e apoio logstico prestados durante as visitas na fase de execuo da auditoria, agradecese aos dirigentes e tcnicos das polcias civis e militares e dos Ministrios Pblicos dos seguintes estados: Minas Gerais, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. A equipe tambm grata pelas entrevistas concedidas por Arthur Trindade Maranho Costa, professor do Departamento de Sociologia da Universidade de Braslia; Raquel Willadino Braga, psicloga do Movimento Nacional dos Direitos Humanos e Helder Rogrio SantAna Ferreira, tcnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. Agradece-se, ainda, aos tcnicos e especialistas presentes nos painis de referncia, oportunidades nas quais foram apresentadas sugestes para aperfeioar o planejamento e a execuo desta avaliao de programa. Por fim, agradece-se a colaborao dos colegas Marcelo Cardoso Soares, Glria Maria Merola da Costa Bastos, Eduardo Choi, Joo Antonio Robalinho Ferraz, Lcia de Ftima Ribeiro Magalhes e Mrio Roberto Monnerat Vianna, integrantes da equipe que realizou auditoria de natureza operacional no Programa Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, pela incluso, em seus papis de trabalho, de questionrio destinado s Comisses de Direitos Humanos das Assemblias Legislativas da Bahia, Minas Gerais, Pernambuco, Rio Grande do Sul e So Paulo.
SUMRIO
Resumo; 11 1. Introduo; 15
Antecedentes; 15 Identificao do Programa; 15 Objetivos e escopo da auditoria; 15 Metodologia; 16 Organizao do relatrio; 17
2.Viso geral; 19
Objetivo; 19 Responsveis e forma de repasse de recursos; 19 Legislao; 19 Beneficirios; 20 Principais produtos; 20 Relevncia; 20 Histrico; 21 Aspectos oramentrios; 25
3. Estrutura organizacional e sistemas de informao; 27

Recursos oramentrios e financeiros; 27 Recursos materiais; 30 Recursos humanos; 32 Uso dos sistemas de informao federais; 34 Condies de trabalho; 37 Depsito e cadastro de objetos apreendidos; 39
4. Aes de formao de policiais promotores de direitos humanos; 41

Quantidade de aes de capacitao; 41 Efetividade das aes de capacitao; 43 Avaliaes de impacto das aes de capacitao; 44
5. Mecanismos de controle social; 47

Condies de trabalho das ouvidorias e corregedorias; 47 Conhecimento das aes das ouvidorias e corregedorias; 49 Registro de informaes sobre inquritos contra policiais; 50
6. Outros achados de auditoria; 53

Integrao entre as polcias; 53 Aes visando combater a violncia contra policiais; 54 Conhecimento das aes do SUSP; 56
7. Monitoramento e indicadores de desempenho; 59 8. Anlise dos comentrios dos gestores; 63
9. Concluso; 67 10. Proposta de encaminhamento; 71 Apndices; 77

Lista de siglas; 77 Lista de ilustraes; 78 Lista de tabelas; 78 Referncias; 79
Voto; 83 Acrdo; 89
10
TCU - Relatrio de Avaliao de Programa
RESUMO
1.
Esta auditoria foi prevista no Plano de Auditoria do Tribunal para o 2 semestre de 2004, aprovado pelo Acrdo n. 856/2004 Plenrio. Em conjunto com mais duas auditorias (uma no programa Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas e outra nos programas Assistncia Jurdica Integral e Gratuita, Prestao Jurisdicional na Justia Federal e Reforma da Justia Brasileira), pretendeu atender representao oferecida pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio com vistas a que esta Corte de Contas determine a realizao de auditoria de natureza operacional acerca do cumprimento, pelo Estado, de seu dever constitucional de defesa dos direitos humanos referentes vida, integridade fsica e liberdade no exerccio de atividades voltadas ao combate ao crime. O trabalho foi realizado no mbito do Projeto de Aperfeioamento do Controle Externo com Foco na Reduo da Desigualdade Social - CERDS. O Projeto visa contribuir para a melhoria do desempenho das instituies governamentais brasileiras, assim como para a melhor utilizao dos recursos pblicos por meio da implementao de recomendaes decorrentes de auditoria de natureza operacional conduzidas pelo Tribunal de Contas da Unio. O objeto desta auditoria de natureza operacional o Programa Sistema nico de Segurana Pblica SUSP ,
gerenciado no mbito da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia. O Programa tem por objetivo reduzir a criminalidade e a violncia mediante a implantao do Sistema nico de Segurana Pblica. 4. O principal objetivo desta auditoria foi avaliar se os mecanismos propostos pelo SUSP no exerccio das ativi, dades de combate ao crime, contribuem para garantir o respeito aos direitos humanos referentes vida, integridade fsica e liberdade. O trabalho voltou-se para a anlise de trs questes de auditoria, que versam sobre: suficincia e compatibilidade dos recursos materiais, oramentrios, financeiros, humanos e de informaes disponveis para o alcance dos objetivos do Programa; contribuio das aes de capacitao para a formao de policiais promotores de direitos humanos; contribuio dos mecanismos de controle para a reduo das violaes de direitos humanos nas atividades de combate ao crime. As estratgias metodolgicas utilizadas para responder s questes formuladas foram visitas de estudo, pesquisa documental e pesquisa via web-mail. Esta ltima foi feita com as 27 secretarias estaduais de segurana pblica, corregedorias das polcias civil e militar, ouvidorias, chefes das polcias civil e militar e procuradores do Ministrio Pblico. Fo-
2.
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3.
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ram visitados cinco estados brasileiros (Minas Gerais, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul), onde realizaram-se entrevistas com os destinatrios dos questionrios via web -mail, alm de entrevistas estruturadas com delegados, comandantes de batalhes e policiais, civis e militares. 6. A escolha dos estados visitados considerou relatos de boas prticas, visita a pelo menos um estado de cada regio e volume de recursos repassados pelo Ministrio da Justia s secretarias estaduais de segurana pblica, no exerccio de 2003. A regio centro-oeste est representada pelo estado de Gois e pelo Distrito Federal, visitados durante o teste piloto. As principais limitaes execuo das atividades propostas foram a baixa taxa de retorno dos questionrios, a insuficincia de dados, a falta de acesso ao Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica Infoseg e a complexidade do assunto abordado. Os trabalhos demonstraram que h insuficincia de recursos oramentrios, financeiros, materiais, humanos e de informaes, na rea de segurana pblica, tanto no nvel federal como nos nveis estaduais. Verificou-se que necessrio aumentar a quantidade de aes de capacitao oferecidas pelos estados a seus policiais. Ainda preciso melhorar a efetividade dessas aes, no que se refere ao desempenho profissional das pessoas capacitadas. Alm
disso, no se constatou a existncia de avaliao de impacto das aes de capacitao oferecidas. 10. O fortalecimento dos mecanismos de controle dos estados sobre a ao policial uma das reas prioritrias de atuao do SUSP. Nesse cenrio surgem as ouvidorias e corregedorias. As informaes obtidas durante a execuo dos trabalhos demonstraram que as condies de trabalho de ouvidorias e corregedorias so deficientes. Essas instituies carecem de autonomia, regulamentao adequada, quadro prprio de funcionrios e recursos materiais. Por isso, sua contribuio efetiva para a reduo das violaes de direitos humanos nas atividades de combate ao crime poderia ser maior. Alm das questes inicialmente propostas, surgiram, durante as entrevistas, temas referentes a integrao entre as polcias, conhecimento do SUSP e aes visando combater a violncia contra policiais. A integrao entre as polcias est avanando e vem sendo bem aceita pelos gestores estaduais. Constatou-se que as aes que vm sendo desenvolvidas pela Senasp so pouco conhecidas por parte por policiais que no pertencem aos quadros hierrquicos superiores nos estados. Por fim, verificou-se que h poucas aes visando combater a violncia cometida contra policiais. Foram identificadas boas prticas que podem contribuir para aperfeioar as atividades do Programa. Entre elas, destacam-se: centros integrados de
7.
11.
8.
9.
12.
12
operao (PA, PE, MG, RJ, RS), instalao de delegacias legais (RJ), delegacias virtuais (PA, PE, RJ, RS), uso de cmeras de vdeo para registrar o atendimento e o depoimento dos acusados (PA), rea de apoio psicossocial (MG e RS), centro de valorizao do servidor (PA), Associao dos Policiais Militares Deficientes (SP), encontros comunitrios (PA, RS e RJ), Instituto de Estudos de Segurana Pblica (PA), reaproveitamento de munio para uso em treinamento (PA), convnios com a Cruz Vermelha (RJ), incio da Jornada Nacional de Direitos Humanos em Segurana Pblica (Senasp), trabalho preventivo e educativo e implantao de ncleos no interior do estado (Ouvidoria/MG), divulgao da ouvidoria nos contracheques dos servidores (RJ). 13. Visando contribuir para o melhor desempenho do SUSP, so formuladas algumas recomendaes Secretaria Nacional de Segurana Pblica, em conjunto com os estados, quando necessrio. Entre as recomendaes, destacam-se: revisar critrios adotados para alocao dos recursos do FNSP; firmar convnios para o recebimento de doaes de materiais e equipamentos; otimizar a distribuio de recursos humanos, inclusive mantendo em atividade policiais que sofreram acidentes de trabalho; verificar as dificuldades enfrentadas pelos estados na utilizao dos sistemas informatizados federais; desenvolver programas que propiciem aumento da auto-estima dos policiais; incrementar aes que aproximem a polcia da comunidade; desenvolver planos de capacitao de policiais e cursos voltados para Direitos Humanos; promover levantamento acerca das necessidades de capacitao dos policiais; buscar integrao com entidades nacionais e internacionais que atuem em formao e capacitao na rea de direitos humanos; desenvolver critrios mnimos de avaliao de impacto das aes de capacitao; elaborar e propor instrumentos com vistas ao aperfeioamento da atuao das ouvidorias e corregedorias das polcias estaduais; estimular a criao de banco de dados em unidades que no possuam dados estatsticos; intensificar as atividades de integrao entre as polcias civil e militar; estimular a adoo de aes visando reduzir a violncia contra policiais. Espera-se que a implementao das medidas propostas contribua para a obteno dos seguintes benefcios: distribuio mais equilibrada dos recursos do FNSP; maior racionalizao e economicidade dos recursos aplicados; reduo da deficincia de recursos humanos na rea de segurana pblica; maior integrao operacional entre o Governo Federal e os estados; melhoria da satisfao dos policiais com as condies de trabalho; maior autonomia das ouvidorias e corregedorias; maior controle das atividades policiais; melhoria da qualidade dos servios de segurana pblica; maior efetividade das aes de segurana pblica.
14.
13
14
1. INTRODUO
ANTECEDENTES
1.1. O Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio TCU ofereceu Representao com vistas a que esta Corte de Contas determine a realizao de auditoria de natureza operacional acerca do cumprimento, pelo Estado, de seu dever constitucional de defesa dos direitos humanos referentes vida, integridade fsica e liberdade no exerccio de atividades voltadas ao combate ao crime. Por meio do Acrdo n. 229/2004TCU-Plenrio foi determinada a realizao de levantamento de auditoria destinado a avaliar a viabilidade da execuo de auditoria operacional acerca do cumprimento, pelo Estado, de seu dever constitucional de defesa dos direitos humanos. O levantamento de auditoria efetuado, em cumprimento ao Acrdo, props a realizao de trs auditorias: no programa Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, nos programas Assistncia Jurdica Integral e Gratuita, Prestao Jurisdicional na Justia Federal e Reforma da Justia Brasileira e no Programa Sistema nico de Segurana Pblica, que o objeto deste trabalho. As auditorias propostas foram includas no plano de fiscalizaes para o segundo semestre de 2004, aprovado pelo Acrdo n 856/2004-TCU-Plenrio.
1.4.
Os trabalhos foram desenvolvidos no mbito do Projeto de Aperfeioamento do Controle Externo com foco na Reduo da Desigualdade Social CERDS, que visa contribuir para a melhoria do desempenho das instituies governamentais brasileiras, assim como para a melhor utilizao dos recursos pblicos por meio da implementao de recomendaes decorrentes de auditoria de natureza operacional conduzidas pelo Tribunal de Contas da Unio.
IDENTIFICAO DO PROGRAMA
1.2. 1.5. O Programa Sistema nico de Segurana Pblica, identificado no Plano Plurianual PPA 2004/7 sob o nmero 1127, gerenciado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp, do Ministrio da Justia. O Programa tem por objetivo reduzir a criminalidade e a violncia mediante a implantao do Sistema nico de Segurana Pblica.
OBJETIVOS E ESCOPO DA AUDITORIA

1.6. O principal objetivo desta auditoria foi avaliar se os mecanismos propostos pelo Sistema nico de Segurana Pblica SUSP no exerccio das , atividades de combate ao crime, contribuem para garantir o respeito aos direitos humanos referentes vida, integridade fsica e liberdade. O trabalho voltou-se para a anlise de trs questes de auditoria, que versam
1.3.
15
sobre: suficincia e compatibilidade dos recursos materiais, oramentrios, financeiros, humanos e de informaes disponveis para o alcance dos objetivos do Programa; contribuio das aes de capacitao para a formao de policiais promotores de direitos humanos; contribuio dos mecanismos de controle para a reduo das violaes de direitos humanos nas atividades de combate ao crime. 1.7. A literatura consultada sobre segurana pblica registra a grande correlao existente entre criminalidade e violncia. O Programa SUSP contm aes voltadas para o combate criminalidade. Portanto, a efetiva implementao dessas aes contribuir para a reduo da criminalidade e consequentemente para a diminuio dos nveis de violncia no Pas.
tes rgos: secretarias estaduais de segurana pblica de Alagoas, Mato Grosso, Paran e Sergipe; Ministrio Pblico de Santa Catarina; Ouvidoria de So Paulo; Corregedoria da Polcia Militar do Acre e Comando da Polcia Militar de Roraima. 1.9. Tambm foi enviada correspondncia para 22 associaes de policiais civis e 3 associaes de policiais militares, solicitando que cada uma encaminhasse questionrios para quinze policiais. No total, foram respondidos 195 questionrios, de catorze estados brasileiros (Bahia, Cear, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Roraima, Santa Catarina e Sergipe).
METODOLOGIA
1.8. Na anlise das questes de auditoria foram utilizadas, como estratgias metodolgicas, visita de estudos, pesquisa documental e pesquisa via web-mail. As principais fontes de informaes foram entrevistas e questionrios. A equipe de auditoria enviou, para os estados no visitados, questionrios para vinte secretarias estaduais de segurana pblica, cinco corregedorias da polcia civil, oito corregedorias da polcia militar, onze ouvidorias, dezenove chefias da polcia civil, dezenove comandos da polcia militar e vinte ministrios pblicos estaduais. At o prazo final para a elaborao deste relatrio, foram recebidas respostas dos seguin-
1.10. Foi realizado teste-piloto em Goinia/ GO e Distrito Federal/DF, com o objetivo de aperfeioar os instrumentos de coleta de dados e mensurar o tempo necessrio para a execuo dos trabalhos em cada estado. As informaes obtidas no teste-piloto foram utilizadas neste relatrio. 1.11. A equipe de auditoria subdividiuse e, junto com a supervisora dos trabalhos, visitou cinco estados brasileiros (Minas Gerais, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul). Para a seleo dos estados visitados, foram considerados relatos de boas prticas, visita a pelo menos um estado de cada regio e volume de recursos repassados pelo Ministrio da Justia s secretarias de segurana pblica estaduais, no exerccio de 2003.
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1.12. Os trabalhos nos estados visitados restringiram-se s capitais (Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife e Rio de Janeiro). Em cada cidade, foram realizadas as seguintes atividades: entrevistas com secretrios estaduais de segurana pblica, chefes das polcias civil e militar, corregedores das polcias civil e militar, ouvidores, procuradores do Ministrio Pblico (do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial, quando havia); visita a dois ou trs batalhes e duas ou trs delegacias, com aplicao de questionrios para comandantes, delegados e policiais. No total, 12 delegados e 11 comandantes de batalhes responderam aos questionrios. 1.13. Alm dos locais previamente agendados, visitou-se, em Porto Alegre/RS, a Academia de Polcia Civil e, em Belm, o Centro de Percias Cientficas Renato Chaves. 1.14. A equipe que realizou ANOp no Programa Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas incluiu, em seus papis de trabalho, questionrio destinado s Comisses de Direitos Humanos das Assemblias Legislativas do estados da Bahia, Minas Gerais, Pernambuco, Rio Grande do Sul e So Paulo.
ORGANIZAO DO RELATRIO
1.15. Inicialmente, o Relatrio apresenta as razes que originaram a auditoria e a identificao do objeto da auditoria, bem como a metodologia utilizada. 1.16. O captulo seguinte composto pela viso geral do programa. Os captulos de trs a seis tratam dos achados de auditoria. O captulo trs trata dos recursos oramentrios, financeiros, materiais, humanos e de informao da Senasp e das secretarias estaduais de segurana pblica; o captulo quatro aborda a questo da capacitao; o captulo cinco trata dos mecanismos de controle social e o captulo seis aborda outros achados de auditoria. 1.17. O captulo sete trata de monitoramento e indicadores de desempenho; os comentrios do gestor esto no captulo oito e os captulos nove e dez abordam, respectivamente, a concluso e a proposta de encaminhamento.
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2. VISO GERAL
OBJETIVO
2.1. O objetivo do Programa reduzir a criminalidade e a violncia mediante a implantao do Sistema nico de Segurana Pblica.
pblica; o fortalecimento das instituies pblicas estaduais e municipais e a qualificao dos agentes de segurana pblica. 2.4. Para o recebimento dos recursos financeiros, os estados devem apresentar projetos. Aps a anlise, realizada por tcnicos da Senasp, os projetos aprovados so implementados por meio da celebrao de convnio entre a Senasp e as unidades federativas. Os recursos repassados so oriundos do Fundo Nacional de Segurana Pblica.
RESPONSVEIS E FORMA DE REPASSE DE RECURSOS

2.2. A Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp do Ministrio da Justia a unidade, no Governo Federal, responsvel por: implementao de programas para a rea de segurana pblica; estmulo modernizao e ao reaparelhamento dos rgos de segurana pblica; fomento de estudos, pesquisas e aes voltados para a reduo da criminalidade e da violncia; estmulo elaborao de planos e programas estaduais e municipais de segurana pblica; implantao de ouvidorias e corregedorias; implementao, manuteno e modernizao de sistemas de dados; promoo e coordenao das reunies do Conselho Nacional de Segurana Pblica Conasp. Cabe s secretarias estaduais de segurana pblica a execuo da poltica governamental para preservao da ordem pblica e do patrimnio; a manuteno e a garantia dos direitos dos cidados; o desenvolvimento dos planos estaduais de segurana
a) b)
LEGISLAO
2.5. O artigo 144 da Constituio Federal estabelece que a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. O mesmo artigo define que a segurana pblica exercida por meio dos seguintes rgos: polcia federal; polcia rodoviria federal; polcia ferroviria federal; polcias civis; polcias militares e corpos de bombeiros militares. O Decreto n. 4.991, de 18/2/2004, que aprovou a estrutura regimental do Ministrio da Justia, contm as atribuies da Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp, responsvel, no nvel federal, pela coordenao das atividades referentes segurana pblica.
c)
d)
e) f) g)
2.6.
2.3.
19
2.7.
O Fundo Nacional de Segurana Pblica FNSP foi institudo pela Lei n. 10.201, de 14/2/2001, posteriormente alterada pela Lei n. 10.746, de 10/10/2003. O FNSP tem o objetivo de apoiar projetos na rea de segurana pblica e de preveno violncia, enquadrados nas diretrizes do plano de segurana pblica do Governo Federal.
cas e de planos de ao para esses setores. A mdia, diariamente, veicula notcias sobre atos e ndices de violncia e de criminalidade. A sociedade, cada vez mais, tem-se organizado em busca de solues para os problemas cotidianos referentes segurana dos cidados. 2.11. No primeiro semestre de 2004, a Secretaria de Macroavaliao Governamental do TCU Semag realizou auditoria para avaliar a situao da segurana pblica no pas. O objetivo do trabalho foi coletar informaes e dados para subsidiar o Relatrio e Parecer Prvio das Contas do Governo de 2003. 2.12. A Tabela 1 apresenta os gastos do governo federal com a funo segurana pblica. 2.13. A questo dos direitos humanos vem sendo objeto de crescente interesse por parte das organizaes governamentais e no-governamentais, em todo o mundo.
BENEFICIRIOS
2.8. Tendo em vista a natureza e a abrangncia do Programa e de suas aes, considera- se como beneficirio a prpria sociedade.
PRINCIPAIS PRODUTOS
2.9. Com a implementao das aes do Programa, os principais produtos obtidos sero: instituies de segurana pblica modernizadas e reaparelhadas, profissionais mais valorizados e melhor qualificados, projetos de preveno da violncia implantados, aumento do controle e da represso criminalidade em reas especficas.
Crditos consignados
2.949.607.970 2.826.060.920 2.516.590.394 2.789.770.084 10.986.652.125
Ano
2004
Tabela 1 - Gastos totais na funo segurana pblica por ano Fonte: Banco de Dados de Execuo Oramentrio da Cmara dos Deputados, at 22/10/2004.
Execuo oramentria
2.209.866.089 2.405.205.451 2.202.447.334 2.604.285.538 8.324.471.045
Execuo financeira
1.503.343.123 2.405.122.369 2.202.447.217 2.604.285.420 8.116.815.632
% de execuo oramentria
74,92 85,11 87,52 93,35 75,77
2003 2002 2001 TOTAL
RELEVNCIA
2.10. A segurana pblica, a sade e a educao so reas estratgicas e que, historicamente, recebem ateno especial dos gestores governamentais, da mdia e da sociedade em geral. A preocupao estatal reflete-se, principalmente, na elaborao de polti-
2.14. Sendo assim, e considerando a atribuio constitucional do Tribunal de Contas da Unio de realizar auditorias de natureza operacional, evidencia-se a importncia e a relevncia de realizar-se trabalho que envolva a rea de segurana pblica com enfoque na reduo das violaes dos direitos humanos.
20
HISTRICO
2.15. O Programa Sistema nico de Segurana Pblica surgiu no Plano Plurianual referente aos exerccios de 2004 a 2007, tendo herdado as atribuies constantes do antigo Programa Segurana do Cidado, existente no PPA anterior, que vigorou nos exerccios de 2000 a 2003. 2.16. As aes do Programa SUSP e suas respectivas finalidades so as seguintes: a) Modernizao organizacional das instituies do Sistema de Segurana Pblica (3912) - apoiar a modernizao das instituies de segurana pblica, nos aspectos de gesto do conhecimento, valorizao e formao profissional, estruturao e modernizao da percia, preveno, controle externo, participao social e reorganizao da estrutura institucional; Sistema Integrado de Formao e Valorizao Profissional (2320) - planejar, implementar, coordenar e supervisionar as atividades de ensino, gerencial, tcnico e operacional, dos profissionais das agncias de Segurana Pblica em cooperao com estados, municpios e Distrito Federal; identificar e propor novas metodologias e tcnicas de ensino voltadas ao aprimoramento das atividades de Segurana Pblica, Justia Criminal e rgos periciais; promover formao continuada dos profissionais de Segurana Pblica, Justia Criminal e rgos periciais; Implantao e modernizao de estruturas fsicas de unidades funcionais de Segurana Pblica (3916) - instalar unidades fsicas, com infra- estrutura adequada, para o exerccio das funes de segurana pblica;
d)
e)
f)
b)
g)
h)
Implantao de projetos de preveno da violncia (3918) - apoiar os estados, o Distrito Federal, os municpios e as regies metropolitanas na elaborao e implementao de projetos multissetoriais de preveno da violncia, com o objetivo de combater a criminalidade e a discriminao e disponibilizar o acesso da sociedade civil organizada gesto da segurana pblica; Implantao do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais (5000) - estruturar e coordenar o Sistema Nacional de Informaes com vistas integrao e melhoria na eficincia das organizaes de segurana pblica; Reaparelhamento e modernizao dos rgos de segurana (7797) - apoiar a implementao de projetos de reaparelhamento e modernizao das organizaes de segurana pblica estaduais e municipais; Intensificao da represso qualificada (7805) - implementar e coordenar atividades integradas de Segurana Pblica voltadas ao controle e represso criminalidade em reas especficas; Gesto e administrao do Programa (2272) - constituir um centro de custos administrativos dos programas, agregando as despesas que no so passveis de apropriao em aes finalsticas do prprio Programa.
c)
2.17. Enquanto algumas aes existentes no Programa Segurana do Cidado foram recepcionadas na ntegra pelo Programa Sistema nico de Segurana Pblica, modificando-se somente seus nomes, atividades afetas a outras aes foram mescladas em novas aes ou no foram contempladas, conforme se demonstra na Tabela 2, na qual as aes correlatas encontram-se separadas por linhas duplas.
21
2.18. Outro aspecto importante a destacar em relao s mudanas ocorridas entre os PPAs que os recursos oramentrios alocados s aes do novo Programa Sistema nico de Segurana Pblica, excetuando-se a ao 2272 Gesto e Administrao do Programa, vinculada ao Ministrio da Justia, vinculam-se ao Fundo Nacional de Segurana Pblica, ao passo que a alocao de recursos de algumas aes do Programa Segurana do Cidado distribua-se entre outras unidades oramentrias. Esse foi o caso das aes 3829 Implantao do Sistema de Integrao Nacional das Informaes da Justia e Segurana Pblica, 4268 Sistema de Integrao Nacional das Informaes de Justia e Segurana Pblica e 5041 Apoio ao Reaparelhamento e Modernizao das Instituies Policiais Brasileiras, vinculadas ao Ministrio da Justia; da ao 2226 Gesto Social para a Preveno Primria da Violncia Urbana - Selando a Paz, vinculada ao Fundo nacional Anti-Drogas; e da ao 1317 Capacitao de Liderana Comunitria para o Combate da Violncia Urbana, vinculada ao Fundo Nacional de Assistncia Social.
PPA
2004/7 2000/3 2004/7 2000/3 2000/3 2004/7 2000/3 2004/7 2000/3 2000/3 2004/7 2000/3 2000/3 2004/7 2000/3 2004/7 2000/3
Tabela 2 - Correlao entre as aes dos PPAs 2000/2003 e 2004/2007 Fonte: Banco de Dados de Aes Oramentrias do Ministrio do Planejamento.
Cd ao
7805 7805 7797 7797 5041 2320 7795 5000 3829 4286 3918 2226 7807 3916 --3912 ----7799 --1317
Nome da ao
Intensificao da Represso Qualificada Intensificao do Policiamento em reas Crticas Reaparelhamento e Modernizao dos rgos de Segurana Reaparelhamento das Polcias Estaduais e Guardas Municipais Apoio ao Reaparelhamento e Modernizao das Instituies Policiais Brasileiras (UO 30101 MJ) Sistema Integrado de Formao e valorizao Profissional Capacitao de Policiais, Instrutores Policiais e Guardas Municipais Implantao do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais Implantao do Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica INFOSEG (UO 30101 MJ) Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica INFOSEG (UO 30101 MJ) Implantao de Projetos de Preveno da Violncia Gesto Social para a Preveno Primria da Violncia Urbana - Selando a Paz (UO 20926 FNAD) Implantao da Polcia Comunitria Implantao e Modernizao de Estruturas Fsicas de Unidades Funcionais de Segurana Pblica Sem correspondente Modernizao Organizacional das Instituies do Sistema de Segurana Pblica Segurana Cidad Sem correspondente Sem correspondente direto, mas pode ser includo nas atividades da ao 3912 Implantao do Sistema de Acompanhamento de Polcias Sem correspondente direto, mas pode ser includo nas atividades da ao 3912 Capacitao de Liderana Comunitria para o Combate da Violncia Urbana (UO 33903 FNAS)
2004/7 2000/3 2004/7 2000/3
22
2.19. Para efeito desta anlise, selecionaram-se as aes cujos recursos destinavam-se rea de segurana pblica dos governos estaduais e, dentre estas, priorizaram-se as aes vinculadas ao Fundo Nacional de Segurana Pblica, eis que a finalidade desse Fundo apoiar projetos na rea de segurana pblica e de preveno violncia. Assim, foram escolhidas, no Programa Sistema nico de Segurana Pblica, todas as aes, exceto a ao que corresponde rea meio do Programa, a 2272 Gesto e Administrao do Programa. No Programa Segurana do Cidado foram escolhidas as aes 3829 Implantao do Sistema de Integrao Nacional das Informaes da Justia e Segurana Pblica, 4286 Sistema de Integrao Nacional das Informaes de Justia e Segurana Pblica, 7795 Capacitao de Policiais, Instrutores Policiais e Guardas Municipais, 7797 Reaparelhamento e Modernizao dos rgos de Segurana e 7805 Intensificao do Policiamento em reas Crticas.
Cdigo
2320
Ao
Sistema Integrado de Formao e Valorizao Profissional Modernizao Organizacional das Instituies do Sistema de Segurana Pblica (Segurana Cidad) Implantao e Modernizao de Estruturas Fsicas de Unidades Funcionais de Segurana Pblica Implantao de Projetos de Preveno da Violncia Implantao do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais Reaparelhamento e Modernizao dos rgos de Segurana Intensificao da Represso Qualificada
Crditos consignados
53.000.000
Execuo oramentria
29.042.589
Execuo financeira
10.203.164
54,80
3912
5.360.000
0,00
3916
40.350.000
16.145.776
1.563.154
40,01
3918 (1)
55.461.872
22.579.695
10.520.350
40,71
Tabela 3 - Execuo oramentria e financeira por ao, 2004. Fonte: Cmara dos Deputados (Banco do Dados de Acompanhamento da Execuo Oramentria e Restos a Pagar da Unio) data: 22/10/04. (1) No inclui R$ 50.000,00 geridos pela Secretaria Especial de Direitos Humanos, na Gesto Fundo Nacional Anti-Drogas, cuja execuo oramentria e financeira est zerada.
5000
53.257.420
25.037.405
47,01
7797
120.319.201
100.606.898
31.669.842
83,62
7805 TOTAL
21.500.000 349.248.493
14.432.594 207.844.957
5.400.000 59.356.510
67,13 59,51
23
Cdigo Ao
3829(1) Implantao do Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica INFOSEG Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica - INFOSEG Capacitao de Policiais, Instrutores Policiais e Guardas Municipais Reaparelhamento e Modernizao dos rgos de Segurana
Ano
2003 2002 2001
Crditos consignados
3.204.000 450.000 534.750
Execuo oramentria
1.492.269 449.986 525.180
Execuo financeira
1.492.266 449.985 525.181
46,58 100,00 98,21
4286(1)
2003 2002 2001
5.107.000 1.606.999 1.696.320
12.156 1.084.343 1.578.437
12.155 1.084.347 1.578.436
0,24 67,48 93,05
7795(2)
2003 2002 2001 2003

2
22.912.151 18.899.294 23.575.000 143.574.831 43.656.334 50.000 112.180.000 158.045.584 220.804.572 180.543.559 332.843.566 285.467.199 318.529.629 936.840.394
17.267.558 8.654.870 22.311.971 124.330.134 35.892.216 50.000 112.099.999 135.288.982 215.068.899 178.226.189 278.391.099 261.200.314 314.741.776 854.333.189
17.267.556 8.654.868 22.311.973 124.330.130 35.892.212 50.000 112.099.997 135.288.974 215.068.897 178.226.187 278.391.081 261.200.309 314.741.774 854.333.164
75,36 45,79 94,64 86,60 82,22 100,00 99,93 85,60 97,40 98,72 83,64 91,50 98,81 91,19
7797
2002
2
2002
1
2001
Tabela 4 - Execuo oramentria e financeira por Ao, 2001/2003 Fonte: Cmara dos Deputados (Banco do Dados de Acompanhamento da Execuo Oramentria e Restos a Pagar da Unio) data: 24/7/04. (1) Gesto Tesouro. (2) Gesto Fundo Nacional de Segurana Pblica.
7805
(2)
Intensificao do Policiamento em reas Crticas
2003 2002 2001 2003
TOTAL
2002 2001
2.20. O perodo pesquisado abrangeu os ltimos quatro exerccios, incluindo-se o exerccio de 2004, ou seja, a pesquisa foi realizada a partir do exerccio de 2001.
Figura 1 - Recursos do FNSP alocados aos estados, 2001/2003 Fonte: Senasp 24/7/04.
24
ESTADOS
So Paulo Rio de Janeiro Minas Gerais Bahia Pernambuco Rio Grande do Sul Paran Gois Par
2001
44.778.613,50 27.277.743,00 25.243.407,35 20.900.000,00 19.863.000,00 17.749.999,00 20.035.000,00 19.000.000,00
2002
83.769.294,00 27.710.000,00 17.010.000,00 11.506.733,00 12.195.000,00 11.358.304,80 10.981.838,20 10.483.000,00 9.823.486,00 8.383.464,20
2003
37.953.018,92 30.023.529,76 30.000.000,00 19.980.875,08 20.204.209,54 15.114.646,25 11.474.200,00 9.216.681,80 9.000.000,00 8.338.192,49
TOTAL
166.500.926,42 85.011.272,76 72.253.407,35 52.387.608,08 52.262.209,54 44.222.950,05 42.491.038,20 38.699.681,80 32.822.886,00 31.721.656,69
Tabela 5 - Recursos do FNSP alocados aos estados, 2001/2003 Fonte: Senasp Secretaria Nacional de Segurana Pblica data: 24/7/04.
ASPECTOS ORAMENTRIOS
13.999.400,00 15.000.000,00
Esprito Santo
2.21. As informaes sobre a execuo financeira e oramentria das aes Amazonas 10.100.000,00 10.652.335,80 10.523.286,08 31.275.621,88 selecionadas do Programa Sistema nico de Segurana Pblica, no exerccio Cear 14.999.999,99 7.930.000,00 3. 8.314.783,10 31.244.783,09 de 2004, encontram-se na Tabela
Santa Catarina 14.750.000,00 6.295.000,00 8.000.000,00 29.045.000,00
2.22. Distrito Federal

Mato Grosso
As informaes referentes execuo oramentria e financeira do Programa Se16.320.754,00 3.350.000,00 7.176.000,00 26.846.754,00 gurana do Cidado, nos exerccios de 2001 a 2003, encontram-se na Tabela 4. 14.593.000,00 3.300.000,00 6.844.686,00 24.737.686,00
13.000.000,00 3.635.000,00 7.251.672,00 23.886.672,00
Mato Grosso do Sul
2.23. O quantitativo de recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica alocados para Maranho 9.000.000,00 3.100.000,00 5.726.676,00 17.826.676,00 cada estado, nos exerccios de 2001 a 2003, segundo dados da Senasp, est discrimiParaba 9.000.000,00 2.480.000,00 5.500.000,00 16.980.000,00 nado na Tabela 5 e na Figura 1. At o momento de elaborao da tabela 5, a Senasp Alagoas 7.254.661,00 5.062.019,64 14.766.680,64 ainda no dispunha das 2.450.000,00 referentes ao exerccio de 2004. informaes
Piau Tocantins Rio Grande do Norte Acre Rondnia Sergipe Roraima 7.060.000,00 6.000.000,00 7.000.000,00 7.483.785,83 8.400.000,00 5.999.998,00 6.199.999,00 2.362.999,00 2.496.879,00 1.900.000,00 1.380.000,00 150.000,00 700.000,00 400.000,00 5.051.500,00 5.692.664,94 4.165.738,75 3.955.649,81 3.670.499,50 3.869.954,00 3.840.485,00 14.474.499,00 14.189.543,94 13.065.738,75 12.819.435,64
Programa Sistema nico de Segurana Pblica 12.220.499,50
25
10.569.952,00 10.440.484,00
26
3. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E SISTEMAS DE INFORMAO
3.1.
O pargrafo 6 do artigo 144 da Constituio Federal estabelece que as polcias civis e militares subordinamse aos governadores dos estados, do Distrito Federal e dos territrios. O pargrafo 4 do mesmo artigo apresenta as competncias da polcia civil, incumbida das funes de polcia judiciria e apurao de infraes penais, exceto as militares. O pargrafo 5 estabelece que cabem s polcias militares a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica. O SUSP contm as seguintes aes voltadas para estrutura fsica e sistemas de informao: modernizao organizacional das instituies do Sistema de Segurana Pblica, implantao e modernizao de estruturas fsicas de unidades funcionais de Segurana Pblica, implantao do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais, reaparelhamento e modernizao dos rgos de segurana. Considerando que a implementao de programas de segurana pblica responsabilidade do governo federal e a execuo de aes para a rea cabe aos estados federativos, verificou-se neste item se os recursos materiais, oramentrios, financeiros, humanos e de informaes da Secretaria Nacional de Segurana Pblica e das secretarias de segurana pblica dos estados so suficientes e compatveis com os objetivos traados pelo Sistema nico de Segurana Pblica.
3.4.
Com base nos dados obtidos durante os trabalhos de campo, foram identificados os achados abordados a seguir, levando concluso de que os recursos disponveis so insuficientes para o alcance dos objetivos do SUSP .
RECURSOS ORAMENTRIOS E FINANCEIROS

3.5. A rea de Segurana Pblica no se excetua do generalizado quadro de carncia de recursos existente no mbito da administrao pblica. Apesar da dificuldade, pela complexidade de tal avaliao, de se realizar estimativa emprica sobre o montante ideal de recursos necessrios, as informaes coletadas e pesquisadas pela equipe de auditoria apontam a insuficincia de recursos oramentrios e financeiros destinados rea de Segurana Pblica. Esse problema pde ser constatado nas vrias esferas e entidades envolvidas no sistema de Segurana, tanto nos recursos prprios alocados pelos estados quanto na esfera federal, incluindo os recursos destinados ao repasse e os destinados ao funcionamento da Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp. Pronunciando-se a respeito do tema, o gestor federal classificou como insuficiente o quantitativo de recursos destinados ao Programa, e informou que, em razo das diversas demandas apresentas pelos estados e municpios, bem como para emprego de recursos em represso qualificada e
3.2.
3.3.
3.6.
27
estruturao da Fora Nacional de Segurana Pblica que est sendo criada, a Secretaria apresentou uma proposta oramentria de alocao de R$ 1,2 bilho de reais para o Programa em 2005. Essa proposta representa um aumento de 235 % em relao aos recursos destinados ao Programa em 2004. 3.7. O gestor federal destacou ainda, no questionrio encaminhado ao TCU, que a carncia de investimentos em segurana pblica pelos entes federados j h alguns anos conduziu as instituies responsveis pela manuteno da ordem pblica a um verdadeiro desmantelamento, permitindo, inclusive, a cooptao de muitos agentes pblicos ao crime organizado, em suas mais diversas modalidades, tais como prostituio infantil, trfico de mulheres e crianas, trfico de drogas e armas, corrupo, contrabando/descaminho, roubo e receptao de cargas, lavagem de dinheiro, pirataria etc. A complementao de recursos oriunda do Fundo Nacional de Segurana Pblica FNSP saudada pelos gestores estaduais, que a qualificam como necessria e importante, apesar de insuficiente. Restou ainda evidenciado, pelo depoimento dos gestores estaduais, que a insuficincia de recursos destinados pelo Programa s unidades da federao oriunda no somente do baixo quantitativo de recursos do oramento da Unio alocados ao FNSP , mas tambm da ineficcia dos critrios utilizados para a alocao das verbas federais, que, entre outros aspectos, no consideram devidamen-
te elementos de ordem qualitativa nas polticas pblicas estaduais. 3.10. O formato original do Programa previa a alocao dos recursos a partir de iniciativas de apresentao de projetos dos estados ou eventualmente dos municpios, visando a investimentos em suas guardas municipais. Na anlise dos projetos, a Secretaria examina a capacidade de execuo do estado, a contrapartida e a viabilidade do projeto. 3.11. Com o desenvolvimento do Programa, a Senasp promoveu a incluso de indicadores, de modo a tornar mais eqitativa a distribuio de recursos. Os primeiros indicadores utilizados para a distribuio de recursos foram a populao, o efetivo policial e o ndice de homicdios dolosos. Posteriormente foram tambm adotados como critrio os indicadores de crimes violentos letais (alm do homicdio), delitos de trnsito, rea do estado, ndice de Desenvolvimento Humano IDH estadual, concentrao populacional dos grandes centros e outros crimes violentos. 3.12. No novo plano plurianual, vigente a partir de 2004, a Senasp adotou, como unidade de medida de alcance das metas planejadas, o ndice Sinttico de Desempenho ISD. Esse ndice composto por seis indicadores (I1 a I6), compreendendo as seguintes reas: valorizao e formao profissional; gesto do conhecimento; reorganizao institucional; estruturao e modernizao da polcia; preveno; controle externo e participao social. O ndice contempla ainda um fator de correo, que o resultado da razo entre o
3.8.
3.9.
28
quantitativo de recursos financeiros efetivamente disponibilizados Senasp e o quantitativo de recursos planejado. Assim, chega-se frmula para clculo do ISD:
da federao que possuem ouvidoria de polcia implantada. 3.14. Alm da utilizao do ISD para medir a implementao das metas programadas, a Senasp pretende utilizar os critrios do ndice para a alocao de recursos aos estados. 3.15. Do exposto, pode-se concluir que a Senasp tem evoludo na adoo de critrios para promover uma distribuio de recursos mais racional e eqitativa. Nenhum indicador, considerado isoladamente, fornece uma idia precisa da situao da segurana pblica ou da necessidade de recursos dos estados. Portanto, a construo de uma cesta otimizada de indicadores deve ser considerada como um trabalho em constante aperfeioamento, sujeito a avaliaes e correes peridicas, que no prescinde da participao ativa dos entes federados beneficirios dos recursos do SUSP . 3.16. As pesquisas realizadas no mbito deste trabalho apontam para algumas possveis melhorias na utilizao de indicadores como critrios para distribuio de recursos. Foi constatado, em auditoria da Secretaria Federal de Controle Interno SFCI, que alguns estados encontram dificuldades em executar a totalidade dos recursos repassados, em razo de deficincias em suas estruturas administrativas. Foi tambm aventado, nas entrevistas realizadas com gestores estaduais, que alguns estados, j prevendo que iro contar com recursos federais, tm intencionalmente diminudo a destinao de verbas prprias para investimento em segurana pblica.
3.13. O primeiro indicador, referente valorizao e formao profissional, corresponde ao percentual de unidades da federao que adotaram a matriz curricular nacional proposta pela Senasp em suas academias de polcia e centros de formao. O segundo, referente gesto do conhecimento, corresponde ao percentual de unidades da federao que alimentam o Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal. O terceiro, referente reorganizao institucional, compreende a multiplicao de dois percentuais, o percentual de unidades da federao onde o processo de formao de policiais civis e militares ocorre de maneira integrada e o percentual de unidades da federao onde o planejamento ttico e estratgico das organizaes policiais civis e militares ocorre de maneira integrada. O quarto, referente estrutura e modernizao da percia, mede o percentual de unidades da federao que alimentam o Sistema Automatizado de Identificao por Impresses Digitais AFIS. O quinto, referente preveno, mede o percentual de unidades da federao que implantaram consrcios metropolitanos de preveno da criminalidade. O ltimo, referente ao controle externo e participao social, mede o percentual de unidades
29
3.17. Sugere-se ento dirigir Senasp recomendao para que mantenha procedimentos de reviso peridica dos critrios adotados para alocao dos recursos do FNSP, em conjunto com as entidades federativas beneficirias, produzindo e divulgando, em conseqncia de cada reviso, documento onde tais critrios devero estar pormenorizadamente detalhados. 3.18. Como benefcios advindos dessa recomendao, espera-se que ocorra distribuio mais equilibrada dos recursos do FNSP o que facilita o esta, belecimento de padro mnimo na qualidade dos servios de segurana prestados comunidade pelos estados.
RECURSOS MATERIAIS
3.19. Por meio das entrevistas e das visitas realizadas, constatou-se que os recursos materiais disponveis para a Senasp e para as secretarias estaduais de segurana pblica so insuficientes para a execuo das aes do Sistema nico de Segurana Pblica. 3.20. A anlise das respostas aos questionrios aplicados aos secretrios estaduais de segurana pblica indicou que a quantidade disponvel de computadores, viaturas, equipamentos de proteo, armamentos e munio menor que a quantidade ideal. Proporcionalmente, a maior queixa de falta de recursos materiais com relao munio disponvel. A Figura 2 mostra colete de proteo danificado e ainda em uso. 3.21. Durante a execuo dos trabalhos, foram visitados batalhes da polcia militar e delegacias da polcia civil. Em todas as cidades visitadas (Belm/ PA, Belo Horizonte/MG, Porto Alegre/RS, Recife/PE e Rio de Janeiro/ RJ) havia instalaes funcionando em prdios antigos que precisavam de manuteno, com mobilirio inadequado e em ms condies de uso. A Figura 3 ilustra a situao encontrada. Nas delegacias de Porto Alegre/ RS e Belo Horizonte/MG e nas delegacias tradicionais do Rio de Janeiro/RJ no h quantidade suficiente de equipamentos de informtica. Diversos servidores precisam levar computadores e impressoras particulares, alm de material de expediente, para os locais de trabalho. Alm disso, so utilizadas mquinas de escrever para atendimento ao pblico em algumas delegacias.
Figura 2 - Colete de proteo sem condies de uso Fonte: Equipe de auditoria
30
Figura 3 Mobilirio inadequado para computadores Fonte: Equipe de Auditoria
3.22. A situao encontrada deve-se, principalmente, insuficincia de recursos oramentrios e financeiros para a rea de segurana pblica. Os investimentos so feitos, basicamente, com recursos federais, oriundos do SUSP. E mesmo para custeio, as secretarias estaduais no dispem de recursos suficientes. 3.23. A insuficincia e inadequao de equipamentos de informtica acarreta morosidade no atendimento ao pblico que, por isso, muitas vezes, desiste de procurar as delegacias e de registrar queixas. Alm disso, h subnotificao de ocorrncias policiais, que pode gerar ndices de criminalidade que no representam a realidade nacional. Outro efeito dessa insuficincia de recursos materiais a insatisfao dos servidores da rea com as condies de trabalho. Tudo isso leva baixa qualidade do servio prestado e ao descontentamento dos cidados com os servios de segurana pblica. 3.24. Diante das dificuldades enfrentadas pelo poder pblico, a sociedade, muitas vezes, contribui para minorar as deficincias de materiais e equipamentos da polcia. comum que associaes, comerciantes, profissionais liberais, isolada ou conjuntamente, faam doaes de computadores, viaturas, mveis e materiais de escritrio. Essa iniciativa, se por um lado contribui para melhorar as condies de trabalho na rea de segurana pblica, por outro lado, deve ser vista com cautela. necessrio cuidar para que a dependncia de recursos provenientes da comunidade no resulte em comprometimento da atividade policial. 3.25. Apesar das dificuldades com relao a recursos materiais, foram identificadas boas prticas no que se refere a instalaes e uso de material em delegacias. Em Belm/ PA, tem havido reaproveitamento de munio em atividades de treinamento, conforme ilustra a Figura 4.
31
Figura 4 Munio reaproveitada Fonte: Equipe de auditoria
a delegacia de atendimento ao idoso, em Porto Alegre/RS e a delegacia do meio ambiente, em Belm/PA. 3.28. Diante da insuficincia de recursos materiais existente nos estados, considera-se pertinente recomendar Senasp que defina, em conjunto com os estados, requisitos mnimos e ideais para o funcionamento de unidades policiais. Alm disso, prope-se recomendar, tambm, que a Senasp firme convnios com outros rgos (como a Receita Federal, por exemplo) para o recebimento de doaes de materiais e equipamentos, que seriam destinados s secretarias estaduais de segurana pblica. Espera-se que a adoo dessas medidas resulte em maior efetividade das aes de segurana pblica e que haja disponibilidade de recursos materiais conforme as reais necessidades. 3.29. Deve-se ressaltar que investimentos em recursos materiais so necessrios, mas no so suficientes para combater o crime. Estudos baseados em dados estatsticos mostram que a criminalidade se mantm elevada em estados que direcionaram suas estratgias apenas para aquisio de equipamentos e polticas de carter repressivo. fundamental investir em formao e preveno.
3.26. No Rio de Janeiro/RJ as delegacias tradicionais esto sendo substitudas por delegacias legais (Figura 5). Este um programa do governo estadual que tem por objetivo aumentar a produtividade e a qualidade dos servios prestados pelo policial, atravs do uso de tecnologia, da capacitao permanente dos recursos humanos e da reestruturao dos mtodos e processo de trabalho, para proporcionar um atendimento adequado e eficiente para a populao. Atualmente, metade das delegacias do estado so delegacias legais.
Figura 5 Delegacia Legal/Rio de Janeiro Fonte: Equipe de Auditoria
3.27. Outra iniciativa que melhora o atendimento populao a criao e instalao de delegacias especializadas. Pode-se citar a delegacia de atendimento criana e ao adolescente e a delegacia de atendimento mulher, j presentes em diversos estados. Durante a execuo dos trabalhos de auditoria, foram visitadas
RECURSOS HUMANOS
3.30. Assim como os recursos financeiros, oramentrios e materiais, os recursos humanos disponveis para a Senasp e para as secretarias estaduais de segurana pblica tambm so insuficientes para a consecuo dos objetivos do Sistema nico de Segurana Pblica.
32
3.31. Segundo os entrevistados durante a execuo da auditoria, o efetivo policial no tem aumentado na mesma proporo da populao. Em alguns estados, o efetivo o mesmo desde a dcada de 70. A ttulo de exemplo, a polcia civil do Rio Grande do Sul conta com 6 mil policiais. Segundo o chefe, a necessidade de 10 mil. A corregedoria da Brigada Militar do Rio Grande do Sul conta com 47 funcionrios, quando o ideal seriam 97. 3.32. Essa deficincia de recursos humanos pode sobrecarregar os profissionais da rea, causando insatisfao com as condies de trabalho, alm de comprometer a qualidade do servio prestado sociedade. 3.33. No nvel federal, a situao no diferente. Conforme informaes obtidas junto aos gestores federais, a Senasp conta com 104 servidores e precisaria, de, no mnimo, mais vinte, para implementar as polticas pblicas vinculadas ao Sistema nico de Segurana Pblica e realizar fiscalizaes. Com isso, h sobrecarga de trabalho e deficincias na fiscalizao da execuo de convnios, programas sociais de preveno criminalidade e projetos especiais. A situao agrava-se pelo fato de que no h quadro de carreira prprio para a Secretaria. Assim como as deficincias encontradas em outras reas, a principal causa da insuficincia de recursos humanos a falta de recursos financeiros 3.34. Alguns entrevistados, principalmente do Ministrio Pblico, disseram que haveria possibilidade de aperfeioar a alocao dos recursos huma-
nos disponveis nos estados, diminuindo a quantidade de policiais em plantes e realocando funcionrios de atividades administrativas para atividades finalsticas. 3.35. A atuao integrada entre as polcias civil e militar outra iniciativa importante para contornar a falta de recursos humanos. Exemplos dessa atuao ocorrem nos seguintes rgos: Centro Integrado de Operaes CIOP/PA, Centro Estratgico Integrado CEI/PA, Centro Integrado de Operaes de Defesa Social CIODS/PE, Centro Integrado de Operaes de Segurana Pblica CIOSP/RS e reas Integradas de Segurana Pblica AISP/MG e AISP/RJ. 3.36. Tambm ajuda no melhor aproveitamento de recursos humanos a implantao e operao de delegacias virtuais. Por meio delas, possvel registrar extravio, furto e roubo de documentos e celulares pela Internet, alm de obter informaes sobre boletins de ocorrncia. Dos estados visitados, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul dispem dessa modalidade de atendimento. 3.37. Visando contribuir para a reduo da deficincia de recursos humanos na rea de segurana pblica e conseqente melhoria da qualidade dos servios prestados comunidade, considera-se pertinente recomendar Senasp que: a) solicite aos estados que otimizem a distribuio de recursos humanos na rea de segurana pblica para au-
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b)
mentar a quantidade de policiais atuando em atividades finalsticas; avalie a possibilidade de manter em atividade policiais que sofreram acidentes de trabalho, aproveitando-os em funes compatveis com suas limitaes.
de Identificao por Impresses Digitais AFIS, de responsabilidade da Polcia Federal. 3.41. O Infoseg congrega, em trs subsistemas prprios de mbito nacional, diversas informaes de interesse das polcias: os sistemas Renavam, que o Registro Nacional de Veculos Automotores; o Sinarm, Sistema Nacional de Armas, que contm informaes a respeito de armas registradas, e o Sigma, Sistema de Gerenciamento Militar de Armas, que contm informaes a respeito de armas de uso exclusivo das Foras Armadas. Alm dos sistemas citados, integram o Infoseg informaes oriundas de sistemas informatizados estaduais a respeito de mandados de priso, inquritos policiais, processos judiciais e cadastros criminais. 3.42. O Infoseg no pode tecnicamente ser considerado um banco de dados, pois ele integra e concentra informaes oriundas de outros sistemas j existentes, provendo um frontend, ou seja, um modo de acesso comum para esses sistemas. Por exemplo, quando se consultam informaes detalhadas sobre um veculo, o Infoseg repassa essa consulta para o Renavam. O Renavam responde com dados de seu cadastro consulta, e em seguida o Infoseg apresenta de modo formatado esses dados. O mesmo processo ocorre para as demais bases de dados nacionais e estaduais integrantes do Infoseg. Algumas bases de dados estaduais ainda no permitem a consulta online. Nesse caso a resposta remetida posteriormente ao usurio em seu endereo de correio eletrnico.
3.38. Visando reduzir a insuficincia de recursos humanos no nvel federal, considera-se pertinente propor Secretaria Executiva do Ministrio da Justia que dote a Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp de recursos humanos e materiais suficientes para a realizao de suas atribuies.
USO DOS SISTEMAS DE INFORMAO FEDERAIS

3.39. Foi constatado que a implantao e a utilizao dos sistemas de informao federais da rea de Segurana Pblica ainda encontram obstculos nos estados. Cabe acrescentar que, no que diz respeito utilizao de sistemas informatizados, a situao bastante variada nas diferentes unidades da federao. Alguns estados, como o caso do Rio Grande do Sul e de So Paulo, j possuem uma base consolidada de sistemas prprios, enquanto outros ainda esto em fase inicial de implantao de sistemas. 3.40. O Governo Federal gestor de trs sistemas informatizados de interesse para a rea de segurana: o Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica Infoseg e o Sistema de Avaliao e Controle da Criminalidade em Ambiente Urbano Terracrime, cujas gestes esto sob a responsabilidade da Senasp, e o Sistema Automatizado
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3.43. O Infoseg atualmente o sistema mais disseminado. Por intermdio de convnios celebrados com a Senasp, todos os estados se comprometeram a adotar e manter o sistema, sob pena de no mais receber recursos do SUSP. Tambm utilizam o sistema a Polcia Federal, a Polcia Rodoviria Federal e o Ministrio da Defesa. 3.44. Estima-se que a boa disseminao do sistema ocorreu porque, alm da obrigatoriedade contratual de sua adoo pelos estados, ele um sistema de implantao relativamente barata e de acesso simples, podendo ser utilizado pela Web, sem requerer a instalao de programas no computador do usurio, e que no obriga os estados a abrir mo dos sistemas informatizados que j possuem. 3.45. oportuno acrescentar que, na fase de planejamento deste trabalho foram solicitadas senhas de acesso para que os integrantes da equipe de auditoria pudessem realizar avaliao mais aprofundada do Infoseg. Apesar de, poca da solicitao, a Senasp no apresentar objees a esse acesso, as senhas no foram concedidas, ocorrncia que pode ser classificada como limitao aos trabalhos de auditoria. 3.46. Tambm compe o Infoseg o Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal, criado para coletar informaes referentes s atividades desenvolvidas nas reas de segurana pblica e justia criminal e os recursos disponveis para a realizao destas atividades. O Sistema formado por seis mdulos: Ocorrncias Criminais e Atividades Policiais, Cadastro Naci-
onal de Mortes Violentas, Controle da Ao Policial, Fluxo do Sistema de Justia Criminal, Pesquisa Nacional de Vitimizao e Perfil das Organizaes Policiais. 3.47. Conforme o Relatrio de Atividades da Coordenao Geral de Pesquisa da Senasp de 2003/2004, o trabalho de implantao do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal iniciou em maro de 2003. Em dezembro, foi feito o lanamento do primeiro mdulo do Sistema Ocorrncias Criminais e Atividades de Polcia (Polcia Civil), cuja implantao foi concluda em maro de 2004, com a distribuio do material de implantao para todas as polcias civis. 3.48. O Afis um sistema para identificao e cadastro dactiloscpicos. Atualmente utilizado pela Polcia Federal na identificao de pessoas com antecedentes criminais e de estrangeiros residentes no pas. 3.49. No incio do ano de 2004, a Senasp apresentou aos estados, em parceria com a Polcia Federal, a possibilidade da integrao dos sistemas de informao criminal e do sistema de identificao criminal por impresses digitais. A idia foi bem aceita pelos estados, consubstanciando-se em documento, por meio do qual os responsveis pelos institutos de identificao estaduais apresentaram proposta de assinatura de convnios entre a Senasp, a Polcia Federal e suas respectivas entidades federativas. 3.50. No momento, a Senasp est finalizando as adequaes jurdicas para a aquisio dos bens e servios para a
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implantao do Afis. Alguns estados j se adiantaram e esto em fase de aquisio ou j adquiriram o mesmo produto para aumento da capacidade de integrao entre o stio central de processamento e os locais de utilizao, mediante a obteno de estaes de consulta adicionais quelas a serem disponibilizadas pela Senasp. A Secretaria espera que at meados de 2005 todos os estados j estejam integrados. Encontram-se em fase de preparao para digitalizao em massa os acervos criminais dos estados do Rio Grande do Sul, So Paulo e Tocantins. At novembro de 2004, foram inseridas no sistema central aproximadamente um milho e setecentas mil fichas de criminosos. 3.51. A Senasp pretende futuramente utilizar o Afis para a montagem de um cadastro eletrnico de registro civil, nacionalmente unificado, denominado Sistema de Registro Civil nico RIC. Para tanto, planeja encaminhar at o final do ano, ao Ministro da Justia, o projeto bsico dessa integrao entre todos os registros civis do Pas. No entendimento dos tcnicos da Secretaria, esse novo sistema evitar o cometimento de uma srie de fraudes atualmente perpetradas contra o sistema bancrio, a previdncia social e a rea da sade. 3.52. Ao contrrio do Infoseg, o Afis necessita para sua implantao de expressivo aporte de recursos, a ser destinado compra do software, de equipamentos de identificao e de informtica. Por esse motivo, estimase que os estados tero maior dificuldade em sua implantao, necessitando, na maioria dos casos, de in-
tensivo apoio tcnico da Senasp e da Polcia Federal, bem como de aportes de recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica FNSP . 3.53. O Terracrime um sistema de georrefenciamento, que objetiva prover aos gestores da rea de segurana pblica informaes estatsticas sobre a distribuio de ocorrncias criminais nos logradouros de reas urbanas. Assim, as polcias poderiam contar com valiosas informaes para o planejamento do policiamento preventivo e repressivo, racionalizando a alocao de recursos. 3.54. O Terracrime foi originalmente desenvolvido, em plataforma de software livre, pelo Laboratrio de Estatstica Espacial da Universidade Federal de Minas Gerais. Embora a Senasp contasse com um planejamento para a implantao nacional do sistema at o fim do primeiro semestre de 2004, o Terracrime est em utilizao experimental apenas na cidade de Porto Alegre/RS. 3.55. O sistema tem encontrado resistncia a sua implantao em vrios estados, que nele apontam deficincias de carter tcnico. Ressalte-se que alguns estados, como o caso do Par e do Rio de Janeiro, utilizam sistemas prprios de georreferenciamento, que consideram tecnologicamente mais avanados que o Terracrime. 3.56. Do exposto, surge a necessidade de maior aprofundamento na anlise das caractersticas e deficincias tcnicas dos sistemas informatizados, que foge ao escopo deste trabalho, para que seja possvel avaliar com mais
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preciso as dificuldades de implantao enfrentadas pela Senasp e pelos estados. Nesse sentido, entendese pertinente determinar Secretaria Adjunta de Fiscalizao do TCU que verifique a convenincia de incluir, nos prximos planos de fiscalizao, auditorias a serem realizadas pela Diretoria Tcnica de Auditoria de Tecnologia da Informao nos sistemas informatizados Infoseg, Afis e Terracrime. 3.57. Paralelamente, como recomendao Senasp, prope-se que essa Secretaria realize estudo para verificar as dificuldades enfrentadas pelos estados na implantao e utilizao dos sistemas informatizados federais da rea de segurana pblica. 3.58. Finalmente, no se pode olvidar que a implantao de sistemas, notadamente aqueles que demandam maior estrutura de informtica, pode ser realizada com menor custo utilizando-se, sempre que possvel, a estrutura de tecnologia de informao j disponvel em outros rgos da administrao pblica. As secretarias estaduais responsveis pela segurana pblica poderiam, por exemplo, utilizar a estrutura de rede de outras secretarias ou de entidades pblicas de outras esferas. Tomando-se o devido cuidado com as informaes sigilosas que trafegariam na rede, isto , implantando-se um esquema de Virtual Private Network com criptografia de informaes, seria possvel a utilizao compartilhada dessa estrutura de rede. 3.59. Outros exemplos de possvel compartilhamento so a integrao de redes, informaes e sistemas entre
as polcias civil e militar dos estados e a utilizao pelas polcias de bases de dados cartogrficas j existentes em outras instituies, para sistemas georreferenciados. 3.60. Assim, prope-se Senasp verificar as possibilidades de utilizao da infraestrutura de informtica j existente nos estados para a implantao dos sistemas informatizados de segurana pblica de mbito nacional, com vistas a assinatura de convnios entre a Senasp, os estados e outras entidades da administrao pblica para a utilizao dessa infra-estrutura. 3.61. Como benefcios diretos da adoo das recomendaes propostas espera-se melhor aproveitamento dos recursos destinados implantao e operao dos sistemas federais e maior integrao operacional entre o Governo Federal e os estados, com melhor gerenciamento das informaes afetas a cada esfera governamental. Indiretamente, espera-se maior celeridade nas tarefas de planejamento e investigao policiais, o que resulta em melhor qualidade dos servios de segurana pblica.
CONDIES DE TRABALHO
3.62. As pesquisas feitas por meio de questionrios indicaram que a grande maioria dos policiais no est satisfeita com as condies de trabalho que executam. 3.63. Durante a auditoria, foram analisados 195 questionrios aplicados a policiais. Declararam-se insatisfeitos com suas condies de trabalho 70,9% deles. A mesma pergunta foi feita a delegados e policiais militares gradu-
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ados e, como resposta, obteve-se que 56% deles esto insatisfeitos com suas condies de trabalho. As melhorias de condio de trabalho mais solicitadas foram com relao a salrios, apoio psicolgico e armamentos em maior quantidade ou mais modernos. Dos policiais entrevistados, 68,3% no se sentem valorizados como profissionais. H muitas reclamaes com relao falta de reconhecimento por parte dos superiores hierrquicos. 3.64. Os salrios e planos de carreira dos policiais civis e militares variam bastante de um estado para outro. No foi possvel realizar comparao entre todos os estados, devido baixa taxa de retorno dos questionrios enviados. Entretanto, a anlise dos dados recebidos permitiu identificar diferenas de at 107% no salrio de policiais com o mesmo cargo ou patente, em diferentes estados brasileiros. 3.65. Perguntou-se aos policiais, delegados e comandantes de batalho quais as principais vantagens de ser policial. A Tabela 6 apresenta as respostas mais freqentes. O total no corresponde quantidade de questionrios aplicados porque alguns no responderam pergunta e outros deram vrias respostas.
3.66. Percebe -se que a quantidade de policiais que no vem vantagens na profisso, ou que se interessam apenas pela estabilidade do emprego maior que o nmero de entrevistados que tem vocao ou que trabalha para servir sociedade. Os efeitos dessa insatisfao so a baixa auto-estima dos policiais, resultando em baixa qualidade do servio prestado, e a insatisfao da sociedade com os servios de segurana pblica. 3.67. Foram identificadas boas prticas que visam melhorar as condies de trabalho dos policiais: Departamento de recursos humanos com rea de apoio psicossocial em Minas Gerais, Servio de atendimento psicolgico na Academia de polcia civil no Rio Grande do Sul, Centro de valorizao do servidor no Par, Associao dos Policiais Militares Deficientes em So Paulo, encontros comunitrios no Par, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. 3.68. Esses encontros comunitrios renem representantes da polcia e da sociedade e tm por objetivo atender s solicitaes da populao ou encaminhar seu pedidos s entidades competentes. comum reclamaes que no so da alada da polcia, como,
Tabela 6 Principais vantagens de ser policial Fonte: Questionrios aplicados pela equipe de auditoria
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por exemplo, falta de iluminao ou de pavimentao de ruas. Em alguns estados, os participantes do encontro acompanham os policiais em suas atividades, para conhecer de perto a realidade do trabalho e para, de acordo com sua atuao profissional, colaborar, quando necessrio. 3.69. Entende-se pertinente recomendar Senasp que desenvolva, em conjunto com os estados, programas que propiciem aumento da auto-estima dos policiais e incremente aes que aproximem a polcia da comunidade. 3.70. Com a adoo dessas medidas, espera-se melhoria da satisfao dos policiais com as condies de trabalho, melhor qualidade dos servios de segurana pblica prestados comunidade e maior efetividade das aes de segurana pblica.
DEPSITO E CADASTRO DE OBJETOS APREENDIDOS

3.71. Representantes do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul relataram a inexistncia de depsitos prprios e de cadastro para objetos apreendidos pelas polcias. Essa informao foi confirmada nas visitas realizadas nos estados, nas quais foi observado que os materiais apreendidos em aes policiais ficam armazenados de modo precrio, geralmente nas prprias delegacias. Dessa inexistncia resulta grande dificuldade da populao em localizar e recuperar objetos roubados e abre possibilidade para o extravio desses objetos. 3.72. Outro problema relacionado aos objetos apreendidos a inexistncia de procedimento padronizado para a polcia desembaraar-se desses bens, caso o dono no seja encontrado. Poderiam ser regulamentados leiles desses objetos, a exemplo dos leiles de bens apreendidos realizados pela Receita Federal, cuja receita poderia reverter em benefcio das polcias. A incorporao ao patrimnio ou doao a outras entidades pblicas ou assistenciais seria outra possvel soluo para o problema. 3.73. Assim, propem-se as seguintes recomendaes Senasp, para que oriente as secretarias estaduais responsveis pela rea da segurana pblica a adotar as seguintes providncias: a) criar depsito prprio e cadastro de objetos apreendidos em aes policiais; b) criar procedimento para o desfazimento ou a incorporao de objetos apreendidos em aes policiais, que no tenham sido reclamados e cujo dono no puder ser identificado, apontando como sugesto a realizao de leilo ou a doao para outras entidades pblicas ou assistenciais. 3.74. Como benefcios advindos dessas recomendaes espera-se que haja maior controle dos objetos apreendidos pelas polcias, resultando em melhoria dos servios de segurana pblica prestados sociedade.
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4. AES DE FORMAO DE POLICIAIS PROMOTORES DE DIREITOS HUMANOS

4.1. Neste captulo, pretendeu-se verificar se as aes de capacitao no mbito do Sistema nico de Segurana Pblica podem contribuir efetivamente para a formao de policiais promotores de direitos humanos. Na persecuo de seus objetivos, o SUSP possui aes que objetivam formao e capacitao de policiais, assim estabelecidas no Oramento 2004 da Unio: Sistema Integrado de Formao e Valorizao do Profissional e Modernizao Organizacional das Instituies do Sistema de Segurana Pblica. Sendo assim, a Senasp pode atuar como rgo indutor de aes de capacitao a serem realizadas por meio de convnios e tambm como rgo normatizador de parmetros nacionais. No que diz respeito questo da formao de policiais promotores de direitos humanos, os achados de auditoria permitem afirmar que os estados oferecem poucas aes de capacitao e alguns ainda carecem de planos para tais aes. Isso demonstra a falta de priorizao para a questo por parte dos estados. Tambm foi constatada a pouca efetividade dessas capacitaes e ausncia de avaliao sistemtica de seu impacto. Os estados ressaltaram a importncia da atuao da Senasp na rea de formao e capacitao. Isso evidencia a necessidade de que o governo federal continue concentrando esforos nessas aes. 4.4. O relatrio da relatora especial das Naes Unidas sobre Execues Sumrias, Arbitrrias e Extrajudiciais, Asma Jahangir, divulgado em fevereiro de 2004, sobre sua misso no Brasil, feita no perodo de 16/09 a 08/10/2003, prope, dentre outras recomendaes, que a qualidade das aes de capacitao policial seja regularmente incrementada e inclua componente de direitos humanos, alm de conscientizao de que o uso da fora letal deve ser o ltimo recurso utilizado para a proteo da vida.
4.2.
QUANTIDADE DE AES DE CAPACITAO

4.5. As aes de capacitao, no mbito do Sistema nico de Segurana Pblica, tanto as promovidas pela Senasp quanto as oferecidos pelos estados, interferem na formao dos policias como agentes promotores de direitos humanos. Dos policiais entrevistados, 86,9% afirmaram que os cursos so importantes para a sua formao. Entretanto, a anlise dos questionrios aplicados demonstra que h poucas aes de capacitao oferecidas aos policiais pelos estados. A Tabela 7 indica o percentual de entrevistados que no recebeu capacitao, nas reas especificadas, entre 2001 e 2004. Houve relatos de que alguns policiais fazem o curso de formao e s retornam academia aps 15 ou 20 anos de servio. Deste modo, acaba sendo fortalecida no policial a viso prtica, da rua.
4.3.
4.6.
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Ao de capacitao
Direitos Humanos Tiro Uso de armamento no letal Uso de armamento letal Informtica Noes de direito Investigao policial Tcnicas de abordagem Conduta em situaes de risco
Percentual de entrevistados que no recebeu capacitao entre 2001 e 2004

47,2 50,3 81,9 73,9 68,8 67,8 73,9 62,3 74,4 82,9 74,9 81,9
Tabela 7 Capacitaes entre 2001 e 2004 Fonte: Questionrios aplicados pela equipe de auditoria
Mediao e administrao de conflitos Aes de polcia preventiva Noes de percia policial
4.7.
Percebeu-se, em alguns casos, carncia de planejamento das atividades de capacitao na polcia civil. Segundo 61,5% dos delegados e 60% dos chefes de polcia, as aes de capacitao so oferecidas eventualmente. Na polcia militar, a informao diferente: 100% dos comandantes gerais e 75% dos comandantes de batalho entrevistados disseram que h plano de reciclagem peridica para seus policiais. Um dos fatores apontados para a atual insuficincia de aes de capacitao foi a viso ainda recente das polcias no que diz respeito importncia da continuidade e do carter permanentes dessas aes. Persiste, para algumas pessoas, a idia de que o contedo do curso de formao no importante, e sim o que se aprende na prtica. A insuficincia de aes de capacitao prejudica a adequada atuao dos policiais nas questes de segurana pblica, principalmente em situaes de risco, o que
pode comprometer o atendimento sociedade. 4.10. Outra conseqncia da insuficincia de aes de capacitao para os profissionais de segurana pblica a possibilidade de uso indevido da fora por parte dos policiais e possveis violaes de direitos humanos daqueles que sofrem ao policial. 4.11. Como boas prticas quanto capacitao de policiais, pode-se citar o Instituto de Estudos de Segurana Pblica IESP/PA, mdulo integrado para a polcia militar, polcia civil e corpo de bombeiros. Tem capacidade para atender 1.250 alunos simultaneamente. Essas trs foras policias revezam-se bienalmente na administrao do Instituto. Ainda nesse sentido, pode-se citar o Programa Integrado de Educao Policial Distncia PIEPAD, desenvolvido pelo IESP e que atualmente est inserido no projeto de cooperao com a Senasp. Outra boa prtica encontrada foi a experin-
4.8.
4.9.
42
cia do Rio de Janeiro na realizao de convnios com a Cruz Vermelha para o treinamento com armamento no letal. 4.12. No nvel federal, cabe destacar que a Senasp vem promovendo programas para formao de lideranas policiais nas reas de direitos humanos, cidadania e gesto. 4.13. Desse modo, sugere-se recomendar Senasp que: a)
que sejam oferecidas aes de capacitao para as foras policiais no Brasil de acordo com as demandas necessrias.
EFETIVIDADE DAS AES DE CAPACITAO

4.15. Constatou-se a pouca efetividade das aes de capacitao atualmente oferecidas pelos estados. Nas entrevistas e nos questionrios aplicados pela equipe, 50,3% dos policiais civis e militares afirmaram que os cursos recebidos no foram suficientes para melhoria do seu desempenho no trabalho e 17,1% no responderam questo.
desenvolva, em conjunto com os estados, planos anuais de capacitao de policiais e cursos e seminrios voltados rea de Direitos Humanos; b) realize estudo, em conjunto com as secretarias estaduais de segurana 4.16. Com relao rea de Direitos Hupblica, para identificar as necessimanos, a situao diferente. Para dades de capacitao dos policiais, 95% dos policiais entrevistados, os contemplando-as no plano de cursos recebidos sobre Direitos Hucapacitao a ser Percentual de entrevistados que no foram timos ou bons. Entredesenvolvido; manos recebeu Ao de capacitao capacitao entre 2001 e 2004 c) busque priorizar, nas aes de tanto, ainda necessrio ampliar a capacitao, os policiais que atuam oferta de cursos sobre o tema. ApeDireitos Humanos 47,2 diretamente em contato com a conas metade dos entrevistados receTiro 50,3 munidade e aqueles com liderana beu capacitao nessa rea. Uso de armamento no letal 81,9 direta sobre estes policiais; Uso de armamento letal 73,9 d) amplie, de maneira sistmica, a ofer- 4.17. Como boa prtica deve- se regisInformtica 68,8 trar o incio da Jornada Nacional ta de formao em direitos humanos de Direitos Humanos em SeguNoes de direito para os policiais. 67,8 rana Pblica, oferecida pela Investigao policial 73,9 4.14. Com a implementao das recomenSenasp para os policiais estaduais. Tcnicas de abordagem 62,3 daes propostas nas reas de formaOs primeiros seminrios integraConduta em situaes de risco 74,4 o e capacitao espera-se maior esdos aconteceram no Recife, em Mediao e administrao de aos policiais quanto profisconflitos 82,9 tmulo novembro/2004. Aes de polcia preventiva conseqente ganho de estima. 74,9 so e Outro benefcio esperado a 4.18. Assim, sugere - se recomendar Noes de percia policial 81,9 Senasp que promova levantamenmelhoria na qualidade do ambiente to junto s secretarias estaduais de atendimento por parte dos policide segurana pblica acerca dos ais, alm da otimizao de recursos e cursos atualmente oferecidos e maior conhecimento das realidades das reais necessidades de entre as polcias, o que pode favorecapacitao dos policiais. cer o processo de aperfeioamento das foras policiais. Espera-se tambm
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4.19. Sugere-se, ainda, recomendao no sentido de que a Senasp busque pro mover parcerias com entidades nacionais e internacionais que atuem em formao e capacitao na rea de direitos humanos, a exemplo da Cruz Vermelha, Anistia Internacional, Unio Europia e Centro de Assessoramento a Programas de Educao para a Cidadania CAPEC, a fim de que tais experincias possam ser usadas na formao das polcias brasileiras. 4.20. Com a implantao dessas recomendaes espera- se o oferecimento de cursos de capacitao mais voltados s reais necessidades dos policiais, o que contribuir para a maior efetividade desses cursos, em benefcio da sociedade.
AVALIAES DE IMPACTO DAS AES DE CAPACITAO

4.21. Foi constatado que os estados tm dificuldade em realizar avaliao sistemtica de impacto das aes de capacitao oferecidas. Nos questionrios aplicados, 67% dos entrevistados (chefes da polcia civil e comandantes da polcia militar) apontaram a inexistncia de avaliaes de impacto em relao s aes de capacitao oferecidas. Isso decorre, em parte, da dificuldade no desenvolvimento de instrumentos adequados de avaliao. 4.22. Como efeito dessa ausncia de avaliaes, tem-se o desconhecimento acerca do alcance dos objetivos das aes de capacitao e da melhoria do desempenho dos profissionais de segurana pblica. 4.23. Visando avaliar adequadamente as aes de capacitao oferecidas e corrigir eventuais falhas, prope-se recomendar Senasp que considere como critrio para a aprovao de projetos financiados pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica a realizao de avaliaes de impacto das aes de capacitao realizadas, estabelecendo, em conjunto com os estados, o modelo de avaliao a ser adotado.
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5. MECANISMOS DE CONTROLE SOCIAL
5.1.
O fortalecimento dos mecanismos de controle dos estados sobre a ao policial uma das reas prioritrias de atuao do SUSP. Nesse cenrio surgem as ouvidorias e corregedorias. As ouvidorias so institudas pelos estados para receber reclamaes da populao e identificar abusos. As corregedorias tm por funo a fiscalizao dos atos dos policiais civis e militares. Alm disso, a Constituio Federal estabelece, em seu art. 129, inciso VII, que funo institucional do Ministrio Pblico exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar. Considerando que tais mecanismos constituem-se em instrumentos relevantes no controle da violncia policial, verificou-se em que medida eles contribuem para a reduo das violaes de direitos humanos nas atividades de combate ao crime. As informaes obtidas durante a execuo dos trabalhos demonstraram que as condies de trabalho de ouvidorias e corregedorias so deficientes. Essas instituies carecem de autonomia, regulamentao adequada, quadro prprio de funcionrios e recursos materiais. Por isso, sua contribuio efetiva para a reduo das violaes de direitos humanos nas atividades de combate ao crime poderia ser maior.
CONDIES DE TRABALHO DAS OUVIDORIAS E CORREGEDORIAS

5.4. As corregedorias e ouvidorias so consideradas os principais mecanismos visando reduzir a violncia cometida por policiais. Entretanto, verificou-se nas entrevistas, visitas e respostas dos questionrios que estas instituies funcionam em condies de trabalho deficientes. Os recursos humanos no so suficientes para o desempenho de suas funes e os funcionrios existentes, em geral, no participam de programas de capacitao especficos para a rea. Constatou-se, ainda, que a legislao disciplinadora do funcionamento destas instituies no dispe sobre quadro prprio de funcionrios. Em relao s corregedorias, foram abordadas a falta de interesse e de incentivo funcional para o desempenho das atividades de correio, que no so bem vistas pelos policiais. Os recursos materiais e a localizao tambm dificultam o funcionamento das ouvidorias e corregedorias. Faltam computadores, redes, material de investigao, carros, salas para ouvir os depoimentos, salas de reconhecimento, mquinas copiadoras, aparelhos de ar condicionado. Nas corregedorias, alguns servidores precisam levar equipamentos de
5.5.
5.2.
5.6.
5.3.
5.7.
47
informtica particulares para os locais de trabalho. 5.8. Apesar de a maioria das ouvidorias e corregedorias no estar localizada no mesmo espao fsico em que funcionam as respectivas secretarias de segurana pblica ou delegacias, observou-se, nos trabalhos de campo, que as instalaes so inadequadas e precrias. A ausncia de sistemas informatizados de registro de dados tambm evidencia a fragilidade do funcionamento das ouvidorias e corregedorias, pois dificulta o armazenamento de dados, elaborao de estatsticas e acompanhamento das denncias. As corregedorias da Polcia Militar do Acre, Minas Gerais, Par e Rio Grande do Sul, a Corregedoria da Polcia Civil de Minas Gerais, a Corregedoria Geral de Pernambuco e as ouvidorias de Minas Gerais, Par, Pernambuco e So Paulo possuem sistema informatizado.
dotar as ouvidorias e corregedorias de equipamentos de informtica e sistemas que consolidem dados estatsticos, a fim de nortear as polticas de segurana a serem traadas pelos estados e pelo Governo Federal. 5.12. O principal fator para as condies deficientes de trabalho a falta de autonomia oramentria, financeira e funcional. As ouvidorias e corregedorias ficam condicionadas ao repasse de recursos das secretarias estaduais de segurana pblica, que priorizam o aparelhamento da polcia. A autonomia e independncia das ouvidorias e corregedorias representam o exerccio de suas funes sem as presses corporativistas ou hierrquicas. 5.13. Verificou-se nas entrevistas e nas respostas dos questionrios que 44% dos secretrios estaduais de segurana pblica consideram que os recursos financeiros disponibilizados para as ouvidorias no so suficientes para o adequado desenvolvimento dos seus trabalhos. 5.14. As condies deficientes das ouvidorias comprometem os trabalhos realizados, ocasionando deficincia nas operaes de triagem e no encaminhamento das denncias. No caso das corregedorias, as condies de trabalho acarretam acmulo de processos e morosidade na apurao das denncias. 5.15. Destaca-se que, por meio do Decreto Presidencial, de 01/06/1999, foi criado o Frum Nacional de Ouvidores de Polcia, no mbito da Secretaria de Estado dos Direitos
5.9.
5.10. O j citado relatrio da relatora especial das Naes Unidas sobre Execues Sumrias, Arbitrrias e Extrajudiciais sugere, dentre outras recomendaes, que as ouvidorias sejam reforadas, o mandato do ouvidor seja aumentado e seus relatrios anuais sejam apresentados aos correspondentes poderes legislativos para discusso. 5.11. Recomenda, tambm, que o Governo Brasileiro mantenha base de dados compreensvel sobre violaes de direitos humanos atribudas a membros das foras da lei. Esta recomendao comprova a necessidade de
48
Humanos, atual Secretaria Especial dos Direitos Humanos. A finalidade deste Frum, que tm, no mnimo, duas reunies anuais, oferecer sugestes voltadas para o aperfeioamento institucional dos rgos policiais, no que diz respeito promoo e proteo dos direitos humanos, e estimular a criao de novas ouvidorias de polcia. 5.16. Nos encontros do Frum Nacional esto sendo discutidas e recomendadas aes para melhor estruturar as ouvidorias, entretanto, verifica-se que o estabelecimento destas instituies de controle um processo que ainda no foi concludo. 5.17. Quanto s corregedorias, a divulgao insuficiente dos seus trabalhos, a falta de incentivos funcionais e a falta de conscientizao dos policiais com relao importncia dos rgos de correio tem provocado o desestmulo para trabalhar no setor, dificuldade de compor equipes de trabalho e discriminao dos funcionrios por parte dos colegas. Verificou-se que, em Minas Gerais, o investigador do processo identificado apenas por nmero, a fim de evitar que o policial que est sendo investigado tome conhecimento de quem o est investigando. 5.18. Sugere-se recomendar que a Senasp: a) elabore e proponha, em conjunto com os estados, mecanismos de aperfeioamento da atuao das ouvidorias e corregedorias das polcias estaduais, relativos a estrutura organizacional, recursos humanos e financeiros e padres de funcionamento;
b)
c)
pontue positivamente, quando dos critrios para distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica, os estados que apiam as estruturas de suas ouvidorias e corregedorias de Polcia; em articulao com os estados, defina formas de divulgao das aes das corregedorias, de modo a esclarecer aos policiais o trabalho e a importncia destas instituies, com o objetivo de reduzir desconfianas e resistncias.
5.19. Essas iniciativas podero contribuir para maior autonomia das ouvidorias e corregedorias, com a conseqente melhoria das condies de trabalho, o aumento da credibilidade e o fortalecimento da imagem destas organizaes junto sociedade. Alm disso, propiciaro maior controle das atividades policiais.
CONHECIMENTO DAS AES DAS OUVIDORIAS E CORREGEDORIAS

5.20. Das entrevistas, visitas e respostas dos questionrios verificou-se que 40,2% dos policiais entrevistados disseram no conhecer a atuao das ouvidorias. Alm disso, os ouvidores e corregedores entrevistados admitem que a sociedade conhece pouco os seus trabalhos. 5.21. O desconhecimento deve-se divulgao insuficiente das aes das ouvidorias e corregedorias e resistncia ao papel das ouvidorias por parte dos policiais. Existe uma percepo de que a ouvidoria contra a polcia e quer denegrir a imagem do policial. 5.22. Por conta destes fatores, os policiais
49
no consideram importante o trabalho das ouvidorias e a sociedade, por sua vez, no denuncia por desconhecer os mecanismos de controle das atividades policiais. 5.23. Alguns estados desenvolveram boas prticas para a divulgao das ouvidorias. No Rio de Janeiro so divulgados nos contracheques dos servidores do estado os nmeros de telefone da ouvidoria. Durante conflitos entre faces criminosas, em abril de 2004, a ouvidoria deslocouse para a favela da Rocinha e l permaneceu por mais de um ms. Em Minas Gerais, a ouvidoria desenvolve trabalho preventivo e educativo junto aos policiais. Ainda em Minas, esto sendo implantados, com recursos do SUSP ncleos de ouvidoria no , interior do estado. 5.24. Para que a sociedade, incluindo os policiais, tenha conhecimento das aes, finalidade e importncia das ouvidorias e das corregedorias, prope-se recomendar Senasp que defina formas de divulgao do papel e das aes destas instituies. 5.25. Espera-se que a implementao dessa recomendao proporcione aumento da credibilidade e o fortalecimento da imagem destas organizaes junto sociedade. Uma divulgao eficiente e eficaz estimular a sociedade a denunciar, permitindo o maior conhecimento por parte das ouvidorias e corregedorias das viola-
es ocorridas. Pode ocasionar, tambm, uma maior atuao no controle das atividades policiais e inibir o cometimento de infraes.
REGISTRO DE INFORMAES SOBRE INQURITOS CONTRA POLICIAIS

5.26. A literatura pesquisada e as entrevistas realizadas durante o planejamento deste trabalho indicaram que poucos inquritos instaurados contra policiais resultam em sanes. A morosidade das investigaes e a identificao inadequada do delito seriam motivo de grande quantidade de arquivamento de processos. Os inquritos policiais sobre tortura, por exemplo, so normalmente caracterizados como casos de leso corporal ou arquivados por falta de provas. 5.27. Essa situao, alm da impunidade, provoca na sociedade o descrdito com relao ao trabalho da polcia. Integrantes do Ministrio Pblico informaram que poucos processos chegam ao Judicirio, pois em funo da morosidade na apurao, alguns crimes prescrevem antes de chegar ao promotor pblico. 5.28. Nesse sentido, foi solicitado s secretarias estaduais de segurana pblica o percentual de inquritos instaurados contra policiais que resultaram em sanes. Algumas secretarias encaminharam respostas incompletas, outras informaram que no dispu-
50
nham dos dados e outras no apresentaram quaisquer respostas ou esclarecimentos. Este fato sinaliza a ausncia ou insuficincia de dados estatsticos acerca do controle das atividades policiais. 5.29. Considerando a dificuldade em obter as informaes solicitadas, sugere-se recomendar Senasp que verifique as unidades que no possuem dados estatsticos a fim de estimular a criao de banco de dados; promova levantamento sobre a atuao e os dados estatsticos das corregedorias de polcia para identificar boas prticas e dissemin-las nacionalmente. 5.30. Espera-se que a implementao dessas recomendaes contribua para a obteno e a consolidao de dados estatsticos e para maior controle das atividades policiais.
51
52
6. OUTROS ACHADOS AUDITORIA DE AUDITORIA
6.1.
Outros fatos relevantes no previstos na fase de planejamento foram verificados durante a execuo dos trabalhos. Nesse sentido, sero tratadas neste captulo questes referentes a integrao entre as polcias, aes visando combater a violncia contra policiais e conhecimento das aes do SUSP .
6.4.
INTEGRAO ENTRE AS POLCIAS

6.2. Verificou-se que as aes de integrao atualmente existentes entre as polcias vm avanando e esto sendo bem aceitas pelos gestores estaduais. Porm, no incio da implementao dessa medida por parte da Senasp, os estados entenderam equivocadamente essa pretenso como tentativa de unificao das polcias. O conceito de unificao presume a existncia de polcia nica, que atualmente no encontra guarida em nosso aparato constitucional, que no artigo 144, 6 estabelece a existncia, dentre outras, das polcias militar e civil, cada uma com atribuies especficas e bem definidas. As aes de integrao consistem na utilizao conjunta, pelas foras policiais, de meios, instrumentos e instalaes, tais como: operaes policiais, aes de capacitao, cursos de formao, espaos fsicos, dentre outras.
Essa mudana conceitual de assuno da integrao entre as polcias decorre do entendimento, por parte dos policiais, da nova viso de segurana pblica, mais efetiva e voltada para o atendimento da comunidade. Outra causa para tal aceitao a viso dos gestores acerca dos benefcios advindos dos projetos de integrao. Ressalte-se tambm o papel que vem tendo a Senasp em estabelecer a integrao como critrio para realizao de convnios com os estados. As polticas de integrao entre as polcias tm como efeito maior racionalizao e economicidade dos recursos aplicados, alm de maior aproximao entre as foras policiais, facilitando o convvio e o respeito s diferenas constitucionais. Outro aspecto decorrente de atividades integradas diz respeito maior efetividade e agilidade das aes policiais. Durante as visitas na fase de execuo da auditoria, foram identificadas diversas boas prticas de integrao entre as polcias. Com relao a aes conjuntas das polcias, pode-se citar: reas Integradas de Segurana Pblica AISP no Rio de Janeiro e em , Minas Gerais; Instituto de Estudos de Segurana Pblica IESP, Centro Integrado de Operaes CIOP e Seccionais de polcia, no Par; Cen-
6.5.
6.3.
6.6.
53
tro Integrado de Operaes de Segurana Pblica CIOSP e Comit Interinstitucional do Sistema de Registro nico, no Rio Grande do Sul. 6.7. Observou-se, ainda, integrao de aes de capacitao nos estados de Minas Gerais, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, tanto em cursos de formao quanto em cursos posteriores. O Rio Grande do Sul instituiu o Conselho de Gesto Integrada de Ensino da Segurana Pblica CGIESP, para tratar de assuntos relacionados a ensino e treinamento integrado dos agentes de segurana pblica. No mbito federal, est sendo implantada a Matriz Curricular Nacional, que consiste em referencial nacional para a formao em segurana pblica. O objetivo fomentar a reflexo sobre os currculos estaduais e municipais voltados ao setor. A Matriz pauta-se no princpio da integrao.
AES VISANDO COMBATER A VIOLNCIA CONTRA POLICIAIS

6.10. Verificou-se, nos estados visitados, que h poucas aes visando reduzir a violncia contra policiais. As aes de capacitao promovidas pelos estados priorizam reas tcnicas e operacionais. H insuficincia de iniciativas voltadas para direitos humanos dos policiais, o que os levam a no se perceberem como sujeitos desses direitos. 6.11. No que diz respeito ao aparelhamento material, inegvel sua importncia na segurana dos policiais. Entretanto, h que se ressaltar que, apesar da sua necessidade, ele insuficiente para a formao do policial como promotor dos direitos humanos. necessrio realizar aes de formao e conscientizao para que o Programa atinja seus objetivos. 6.12. As respostas s entrevistas e questionrios indicaram que h poucas aes sistemticas visando reduzir a violncia contra policiais civis e militares. Em Sergipe, foi informado que essas aes se do por meio de implantao de policiamento comunitrio e campanhas educativas e preventivas. Em Minas Gerais, o entrevistado informou que h grupo de proteo a policiais e autoridades ameaadas, alm de grupos especializados de investigao. 6.13. Tambm deve-se considerar a situao dos policiais que sofrem acidentes de trabalho e so forados a ir para a inatividade. Esses servidores pode-
6.8.
6.19 Com o intuito de obter maior racionalizao e economicidade dos recursos aplicados e maior aproximao entre as foras policiais, sugere-se recomendaes Senasp para que: a) realize campanhas visando esclarecer s polcias a inteno de integrao das polcias civis e militares; continue incentivando a realizao de treinamentos integrados entre as polcias civil e militar; continue estimulando o surgimento de academias integradas, em relao aos contedos comuns a todos os policiais.
b)
c)
54
riam ser mantidos na fora policial, atuando em atividades administrativas compatveis com suas limitaes. A readaptao ao tipo de trabalho realizado est prevista na Lei Federal n. 8.112/90, artigo 8, inciso V, que tambm foi adotada pelos estados para servidores estatutrios. Houve relatos, tambm, de policiais que fazem denncia contra superior hierrquico e so transferidos do local de trabalho, o que se configura em punio velada. 6.14. Perguntou-se aos entrevistados qual o conceito de direitos humanos e se esse conceito aplicava-se igualmente a todos os indivduos. 63,3% dos policiais, 46,2% dos delegados e 41,7% dos comandantes de batalhes consideram que o conceito de direitos humanos no se aplica igualmente a todos os indivduos. 6.15. A principal justificativa dadas pelos policiais para essa negativa que a sociedade e as autoridades no tratam todos da mesma forma, no so todos iguais perante a lei. H muita discriminao, principalmente em virtude da classe econmica das pessoas. Outro aspecto que ficou patente que os policiais no se sentem sujeitos de direitos humanos. A viso deles que direitos humanos est vinculado a direitos dos delinqentes; os profissionais de segurana pblica so, de certa forma, discriminados pelas equipes que aplicam os direitos humanos; nunca tive conhecimento de algum membro de qualquer comisso de direitos humanos procurar a famlia de algum policial morto ou ferido em
combate; os direitos humanos aplicam-se a criminosos que foram maltratados, mas ningum lembra o que aconteceu com a famlia que ficou desamparada e destruda por causa desse criminoso. 6.16. A carncia de aes visando combater violncias contra policiais decorre da falta de recursos oramentrios e financeiros por parte dos estados e da falta de compreenso, por parte das organizaes policiais e da prpria sociedade, do policial como sujeito de direitos humanos. Dessa carncia decorrem a insatisfao com as condies de trabalho, desestmulo profisso e vulnerabilizao dos policiais. 6.17. Sendo assim, sugere-se recomendar Senasp que: a) estimule a adoo, pelos estados, de aes visando reduzir a violncia contra policiais que abarquem, alm do aparelhamento material, formao em direitos humanos; busque estimular o investimento em equipamentos de segurana para policiais; realize, em conjunto com estados e associaes de policiais, levantamento sobre profissionais de segurana pblica que estejam em situaes de inatividade, buscando o aproveitamento desses policiais em funes que estejam de acordo com as novas possibilidades fsicas.
b)
c)
6.18. Com a implementao dessas recomendaes espera-se que sejam desenvolvidas aes efetivas para reduo de violncia cometida contra po-
55
liciais. Outro benefcio esperado que, com investimentos em equipamentos de segurana para policiais, estes sejam dotados de melhores condies de trabalho, o que pode levar diminuio da mortalidade de policiais em servio e, por conseguinte, reduzir os danos da violncia sofrida.
CONHECIMENTO DAS AES DO SUSP

6.19. As aes que vm sendo desenvolvidas pela Senasp, no mbito do SUSP, so pouco conhecidas por parte dos policiais que no pertencem aos quadros hierrquicos superiores nos estados. Dos questionrios e entrevistas obteve-se que 53,8% dos delegados e 25% dos comandantes de batalho desconheciam as aes do SUSP. Tal fato decorre da pouca divulgao do Programa. 6.20. Os secretrios estaduais de segurana pblica elogiaram a concepo do SUSP e as iniciativas do governo federal para integrar os diversos envolvidos na rea de segurana pblica. Entretanto, alguns secretrios consideram que as aes do SUSP ainda no foram efetivamente implementadas. Outra informao obtida foi a de que integrantes do Ministrio Pblico encontram dificuldades em participar de discusses sobre o Sistema. 6.21. Assim, o desconhecimento dos policiais sobre o Programa gera viso limitada sobre as aes realizadas para a melhoria da segurana pblica e enfraquecimento das discusses sobre o assunto, o que pode prejudicar a efetiva implantao do SUSP . 6.22. Como boa prtica quanto divulgao do SUSP podem-se citar os trabalhos que vm sendo desenvolvidos pelo IESP/PA acerca da atuao da Senasp aos policiais participantes de cursos promovidos pelo Instituto. 6.23. No sentido de divulgar o SUSP, uma das aes que vm sendo desenvolvidas pela Senasp so os chamados Gabinetes de Gesto Integrada GGI, que tm por misso integrar as policiais federais e estaduais em aes de investigao e combate ao crime organizado, reunindo Secretarias da Segurana Pblica, Poder Judicirio, Ministrio Pblico, e as polcias Federal, Civil, Militar e Guardas Municipais. 6.24. Os gestores do Sistema nico de Segurana Pblica entendem que deve haver aes participativas em todo o pas, cabendo aos GGIs o papel de discusso preventiva sobre o crime, permitindo planejamento de estratgias mais eficazes de segurana pblica. 6.25. Sobre o assunto, sugere-se recomendar Senasp que: a) busque promover, em conjunto com as secretarias estaduais de segurana pblica, divulgao do Plano Nacional de Segurana Pblica PNSP e a implantao dos Gabinetes de Gesto Integrada GGI;
56
b)
busque envolver o Ministrio Pblico nas discusses sobre segurana pblica.
6.26. Com a implementao das recomendaes propostas espera-se maior conhecimento por parte dos responsveis pela segurana pblica do Pas da existncia de plano nacional de segurana pblica e democratizao do foro das discusses sobre segurana pblica.
57
58
7. MONITORAMENTO E INDICADORES DE DESEMPENHO
7.1.
O indicador de desempenho do Programa Sistema nico de Segurana Pblica registrado no PPA 2004/2007 o ndice Sinttico de Desempenho ISD. Conforme j mencionado nos itens 3.12 e 3.13, o ndice composto por seis indicadores construdos a partir de linhas estratgicas estabelecidas pelo Plano Nacional de Segurana Pblica PNSP, relacionadas reforma das instituies de Segurana Pblica. A meta estabelecida para os indicadores que compem o ISD atingir 25% de cumprimento a cada ano, a partir de 2004, alcanando 100% de implantao das aes propostas at o final de 2007. Visando subsidiar e auxiliar o gerenciamento do SUSP, nos nveis federal e estadual, prope-se que, alm do ISD, sejam adotados e acompanhados outros indicadores de desempenho, a exemplo dos apresentados na tabela 8.
7.5.
7.2.
7.3.
7.4.
Considerando que as medidas sugeridas nesta auditoria podem demandar implementao progressiva, oportuno determinar Secretaria Nacional de Segurana Pblica/MJ que remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ao contendo o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados nas alneas a a p do subitem 7.4, contemplando prazo para o alcance dessas metas, e o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das recomendaes prolatadas pelo Tribunal, com indicao dos responsveis pela implementao dessas medidas (precedentes: Acrdo 391/2004-Plenrio, Ata 11/2004; Acrdo 304/ 2004-Plenrio, Ata 09/2004; Acrdo 259/2004-Plenrio, Ata 8/2004; Acrdo 1.496/2004-Plenrio, Ata 36/2004).
59
Tabela 8 Indicadores de desempenho propostos
60
7.6.
Sugere-se recomendar, ainda, que a Secretaria Nacional de Segurana Pblica/ MJ estabelea grupo de contato de auditoria, com a participao de representante daquela Secretaria, bem como da Secretaria Federal de Controle Interno, para atuar como canal de comunicao com este Tribunal e para acompanhar a implementao das recomendaes desta Corte de Contas, a evoluo dos indicadores de desempenho e o alcance das respectivas metas.
61
62
8. ANLISE DOS COMENTRIOS DOS GESTORES
8.1.
A verso preliminar do Relatrio de Auditoria foi remetida ao Secretrio Nacional de Segurana Pblica, com a finalidade de obter os comentrios pertinentes sobre as questes analisadas. Os comentrios do gestor foram encaminhados ao TCU pelo Sr. Luiz Fernando Corra, Secretrio Nacional de Segurana Pblica, por meio do Ofcio n. 645/2005-SENASP/MJ, de 21/3/05, acompanhado das informaes do Diretor do Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica, Sr. Ricardo Brisolla Balestreri e do memorando n 620/2005/SENASP-MJ, do Diretor do Departamento de Polticas, Programas e Projetos, Sr. Robson Robin da Silva. Os comentrios tratam dos itens 3.17, 3.51 a 3.59, 4.13, 4.19, 4.23, 5.11, 5.18, 5.29, 6.25, 6.9, 7.4, 10.II.1, 10.II.9, 10.II.18 a 10.II.21 e 10.II.26 do relatrio preliminar de auditoria. A maior parte das informaes apresentadas refere -se a aes que a Senasp j vem desenvolvendo para atender s recomendaes propostas pelo TCU. As sugestes apresentadas pelo gestor e acatadas pela equipe de auditoria j foram incorporadas ao texto deste relatrio. Os itens 3.17 e 10.II.1 propem a manuteno de procedimentos de reviso peridica dos critrios adotados para alocao dos recursos do FNSP .
8.5.
O gestor afirma que os critrios foram modernizados, incluindo evoluo dos recursos investidos pelas Unidades da Federao e capacidade de execuo, e enviados para todos os secretrios estaduais de segurana pblica por meio de ofcio. A seguir, descreve os critrios utilizados para a distribuio de recursos em 2004 e 2005, para estados e municpios. Explica que em 2005 o ndice de distribuio de recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica dever conter informaes de carter mais qualitativo referentes s aes na rea de segurana pblica ocorridas em cada Unidade da Federao especificamente. Para tanto, foi sugerida a incluso no ndice de 26 questes que tratam de gesto do conhecimento, reorganizao institucional, formao e valorizao profissional, preveno, estruturao da percia, controle externo e participao social. Os itens 3.51 a 3.59 referem-se ao sistema de georreferenciamento Terracrime, que tem por objetivo prover aos gestores da rea de segurana pblica informaes estatsticas sobre a distribuio de ocorrncias criminosas nos logradouros de reas urbanas. O gestor esclarece que o principal sistema na rea de gesto do conhecimento o Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal. o sistema que
8.2.
8.6.
8.3.
8.7.
8.8. 8.4.
63
alimentar os diagnsticos de planejamento e monitoramento das polticas pblica de segurana no Brasil, inclusive com informaes sobre o quadro tecnolgico disponvel nas organizaes estaduais de segurana pblica. 8.9. O item 4.13 refere-se a capacitao de policiais. Os gestores informaram que foi criado, em fevereiro de 2005, grupo de trabalho com a participao de policiais de distintas unidades da federao. O objetivo do grupo desenvolver estudo acerca da grade curricular adotada pelas Academias de Polcia e Centros de Formao.
parcerias com entidades nacionais e internacionais que atuem em formao e capacitao na rea de direitos humanos. Foi informado que a Senasp vem construindo diversas parcerias com vistas formao de policiais com nfase na temtica de direitos humanos. 8.14. O item 4.23 contm proposta de recomendao para que a Senasp considere como critrio para a aprovao de projetos financiados pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica a realizao de avaliaes de impacto das aes de capacitao realizadas, estabelecendo, em conjunto com os estados, o modelo de avaliao a ser adotado. O gestor informou que a recomendao est sendo atendida por meio de monitoramento e avaliao das aes de formao presentes nos projetos apresentados pelos estados. 8.15. Os itens 5.11, 5.18 e 10.II.18 a 21 tratam do aperfeioamento da ao de ouvidorias e corregedorias de polcia. 8.16. O gestor esclarece que um dos mdulos do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal busca avaliar a situao de funcionamento e resultados alcanados pelas Ouvidoras e Corregedorias do todo o pas. Destaca, ainda, que um dos critrios qualitativos para distribuio dos recursos do fundo constitui justamente o apoio s ouvidorias e corregedorias. Informa que tem promovido reunies do Frum dos Ouvidores de Polcia e criou um kit ouvidoria, com o intuito de estimular padres e reforar a importncia da ao juntos aos estados.
8.10. Outra atividade em desenvolvimento a jornada dos Direitos Humanos, que visa a colaborar para a construo de uma nova polcia consciente de seu papel de promotora de direitos humanos e paz. A pretenso que at o final de 2005 a jornada percorra todos os estados da federao. 8.11. Segundo o gestor, nos eventos de capacitao a Senasp vem adotando critrios de seleo para garantir a participao do profissional de segurana pblica que seja envolvido na promoo de programas que envolvam a comunidade. 8.12. Outra atividade relatada pelo gestor a solicitao aos estados de material de direitos humanos para disponibiliz-los pelo Canal de Segurana Pblica, a ser inaugurado no primeiro semestre de 2005. 8.13. O item 4.19 prope recomendao para que a Senasp busque promover
64
8.17. Quanto s corregedorias, o gestor diz que tem estimulado a implantao de corregedorias integradas e tem mantido contato permanente e constante com as corregedorias estaduais por meio de troca de informaes e recebimento de denncias de violaes de direitos no exerccio das funes policiais. 8.18. O item 5.29 sugere recomendar Senasp que verifique as unidades que no possuem dados estatsticos a fim de estimular a criao de banco de dados; promova levantamento sobre a atuao e os dados estatsticos das corregedorias de polcia para identificar boas prticas e dissemin-las nacionalmente. O gestor afirma que a recomendao vem sendo atendida no Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal. 8.19. O tema tratado no item 6.9 a integrao entre as polcias civis e militares. O gestor informou que continua incentivando a integrao da formao dos profissionais em segurana pblica respeitando as especificidades de cada instituio e que aproveita as oportunidades de encontros com os representantes dos estados para sensibiliz-los quanto integrao. 8.20. Os itens 6.25 e 10.II.26 do relatrio preliminar tratam de recomendao Senasp para que busque promover, em conjunto com as secretarias estaduais de segurana pblica, divulgao do Plano Nacional de Segurana Pblica PNSP e implantar os Gabinetes de Gesto Integrada GGI. Prope, ainda, envolver o Ministrio Pblico nas discusses sobre segurana pblica. 8.21. O gestor informou que a Senasp criou e implantou em 2004 o Portal de Segurana Humana, instrumento de difuso de conhecimento entre os rgos de segurana pblica no Brasil. Ressaltou que em todos os eventos de que a Senasp participa, divulga e difunde o Plano. 8.22. Segundo informaes do gestor, os Gabinetes de Gesto Integrada esto funcionando ativamente em vinte estados, parcialmente em quatro estados (CE, MA, MG e PI) e inativos em trs (SC, SP e PA). 8.23. O item 7.4 apresenta proposta de indicadores de desempenho a ser adotados e acompanhados no gerenciamento do SUSP. De acordo com o gestor, esses indicadores sero avaliados e se julgados pertinentes inseridos no Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal. 8.24. No item 10.II.9 recomenda-se Senasp que desenvolva, em conjunto com os estados, programas que propiciem aumento da auto-estima dos policiais e aes que aproximem a polcia da comunidade. O gestor informa aes desenvolvidas no sentido de aproximar a polcia da comunidade: realizao de encontro nacional, em 2004; levantamento das atividades de polcia comunitria; Congresso Latino Americano de Segurana Cidad, realizado em maro de 2005.
65
66
9.CONCLUSO 9.CONCL USO
9.1.
A segurana pblica primordial para o bom funcionamento das instituies e a estabilidade das relaes sociais e econmicas. Devido a essa importncia, o setor, historicamente, recebe ateno especial dos gestores governamentais, da mdia e da sociedade em geral. A preocupao estatal reflete-se, principalmente, na elaborao de polticas e de planos de ao. A mdia, diariamente, veicula notcias sobre atos e ndices de violncia e de criminalidade. A sociedade, cada vez mais, tem-se organizado em busca de solues para os problemas cotidianos referentes segurana dos cidados. O tema segurana pblica bastante complexo porque engloba diversos setores da administrao pblica e privada, alm de envolver mais de uma esfera governamental. Constitucionalmente, cabe aos estados exercer as atividades de polcia civil e militar. Entretanto, o governo federal tambm tem atribuies na rea de segurana pblica, tais como: planejar e implementar programas, promover integrao de rgos, estimular reaparelhamento, fomentar estudos e pesquisas.
9.3.
Sendo assim, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia pretende aperfeioar as relaes entre a Unio, os estados e os municpios na preveno e controle da criminalidade. Por meio do Sistema nico de Segurana Pblica, a Senasp vem desenvolvendo aes no sentido de estruturar as polcias, capacitar os policiais e fortalecer os mecanismos de controle social. Com relao estrutura das polcias, observou-se, durante este trabalho, que os recursos materiais, oramentrios, financeiros, humanos e de informaes da Secretaria Nacional de Segurana Pblica e das secretarias de segurana pblica dos estados so insuficientes para o alcance dos objetivos traados pelo Sistema nico de Segurana Pblica. Sabe-se que grande a dificuldade existente, nas diversas reas de governo, para obter maior quantidade de recursos. Entretanto, algumas sugestes foram feitas visando atenuar essas dificuldades.
9.4.
9.2.
9.5.
67
9.6.
Nesse sentido, prope -se que a Senasp revise periodicamente os critrios adotados para alocao dos recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica, defina, em conjunto com os estados, requisitos para o funcionamento de unidades policiais e firme convnios com outros rgos para obteno de materiais e equipamentos. Alm disso, prope-se verificar a viabilidade de dotar a Senasp de mais funcionrios, otimizar a distribuio de recursos humanos nos estados para aumentar a quantidade de policiais atuando em atividades finalsticas e realizar estudo para verificar as dificuldades enfrentadas pelos estados na implantao e utilizao dos sistemas informatizados federais da rea de segurana pblica. Cabe ressaltar que investir em recursos materiais necessrio, mas no suficiente. Estudos e pesquisas j comprovaram que a criminalidade mantm-se elevada em locais que priorizam estratgias repressivas. necessrio investir, tambm, em preveno e capacitao. Uma das formas de prevenir a violncia direcionar esforos para aes sociais e para a aproximao da polcia com a comunidade. Ao analisarem-se as aes de capacitao oferecidas pelos estados, verificou-se que so oferecidos poucos cursos para os policiais, e que no tm sido suficientes para a melhoria do desempenho no trabalho. Exceo feita com relao aos cursos na rea de Direitos Humanos, que foram bem avaliados pelos alunos. No tem havido, por parte da maioria dos estados, avaliao do impacto das aes de capacitao oferecidas.
9.7.
9.8.
9.9.
9.10. Sendo assim, entende-se necessrio realizar levantamento das necessidades de capacitao e incentivar a elaborao e uso de avaliaes de impacto das capacitaes oferecidas. Com essas providncias, espera-se melhorar a efetividade dessas aes. 9.11. Os mecanismos de controle social so muito importantes para garantir os direitos humanos a todos os cidados. Porm, a deficincia nas condies de trabalho e a pouca divulgao das aes das ouvidorias e corregedorias resultam em pequena contribuio desses rgos para a reduo das violaes de direitos humanos nas atividades de combate ao crime. 9.12. Para dar mais efetividade a esses mecanismos de controle social, prope-se maior divulgao de suas atividades, a elaborao de instrumentos que permitam o aperfeioamento da atuao das ouvidorias e corregedorias e a regulamentao de incentivos para os funcionrios desses setores. 9.13. O objetivo do Sistema nico de Segurana Pblica reduzir a criminalidade e a violncia. Trata-se de um grande desafio. preciso envolver e integrar o governo, os profissionais do setor e a sociedade. E tambm preciso conscientizar a populao de sua importncia na soluo do problema, atuando como promotora de direitos humanos.
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69
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PROPOSTA 10. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
10.1. Diante do exposto e visando contribuir para a melhoria do Programa Sistema nico de Segurana Pblica, submete-se este relatrio considerao superior, com as propostas que se seguem para, preliminarmente, ser encaminhado aos gestores para comentrios: I) recomendar Secretaria Executiva do Ministrio da Justia que dote a Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp de recursos humanos e materiais suficientes para a realizao de suas atribuies; recomendar Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp/MJ que: mantenha procedimentos de reviso peridica dos critrios adotados para alocao dos recursos do FNSP, em conjunto com as entidades federativas beneficirias, produzindo e divulgando, em conseqncia de cada reviso, documento onde tais critrios devero estar pormenorizadamente detalhados;
rea de segurana pblica para aumentar a quantidade de policiais atuando em atividades finalsticas; 5) avalie a possibilidade de manter em atividade policiais que sofreram acidentes de trabalho, aproveitando-os em funes compatveis com suas limitaes; realize estudo para verificar as dificuldades enfrentadas pelos estados na implantao e utilizao dos sistemas informatizados federais da rea de segurana pblica; estude as possibilidades de utilizao da infra-estrutura de informtica j existente nos estados para a implantao dos sistemas informatizados de segurana pblica de mbito nacional, com vistas a assinatura de convnios entre a Senasp, os estados e outras entidades da administrao pblica para a utilizao dessa infraestrutura; desenvolva, em conjunto com os estados, programas que propiciem aumento da auto-estima dos policiais e aes que aproximem a polcia da comunidade; proponha aos estados a criao de depsito prprio e cadastro de objetos apreendidos em aes policiais; proponha aos estados a criao de procedimento para o desfazimento ou a incorporao de objetos apreendidos em aes policiais, que no te-
6)
II)
7)
1)
8) 2) defina, em conjunto com os estados, requisitos mnimos e ideais para o funcionamento de unidades policiais; firme convnios com outros rgos (como a Receita Federal, por exemplo) para o recebimento de doaes de materiais e equipamentos, que seriam destinados s secretarias estaduais de segurana pblica; solicite aos estados que otimizem a distribuio de recursos humanos na
3)
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10)
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nham sido reclamados e cujo dono no puder ser identificado, apontando como sugesto a realizao de leilo ou a doao para outras entidades pblicas ou assistenciais; 11) desenvolva, em conjunto com os estados, planos anuais de capacitao de policiais e cursos e seminrios voltados rea de Direitos Humanos; realize estudo, em conjunto com as secretarias estaduais de segurana pblica, para identificar as necessidades de capacitao dos policiais, contemplando -as no plano de capacitao a ser desenvolvido; busque priorizar, nas aes de capacitao, os policiais que atuam diretamente em contato com a comunidade e aqueles com liderana direta sobre estes policiais; amplie, de maneira sistmica, a oferta de formao em direitos humanos para os policiais; busque promover parcerias com entidades nacionais e internacionais que atuem em formao e capacitao na rea de direitos humanos, a exemplo da Cruz Vermelha, Anistia Internacional, Unio Europia e Centro de Assessoramento a Programas de Educao para a Cidadania CAPEC, a fim de que tais experincias possam ser usadas na formao das polcias brasileiras; considere como critrio para a aprovao de projetos financiados pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica a realizao de avaliaes de impacto das aes de capacitao realizadas, estabelecendo, em conjunto
com os estados, o modelo de avaliao a ser adotado; 17) elabore e proponha, em conjunto com os estados, mecanismos de aperfeioamento da atuao das ouvidorias e corregedorias das polcias estaduais, relativos a estrutura organizacional, recursos humanos e financeiros e padres de funcionamento; pontue positivamente, quando dos critrios para distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica, os estados que apiam as estruturas de suas ouvidorias e corregedorias de Polcia; em articulao com os estados, defina formas de divulgao do papel e das aes das ouvidorias e corregedorias; promova levantamento sobre a atuao e os dados estatsticos das ouvidorias e corregedorias de polcia para identificar boas prticas e dissemin-las nacionalmente, estimulando a criao de banco de dados acerca do controle das atividades policiais; realize campanhas visando esclarecer s polcias a inteno de integrao das polcias civis e militares; continue incentivando a realizao de treinamentos integrados entre as polcias civil e militar e estimulando o surgimento de academias integradas, em relao aos contedos comuns a todos os policiais;
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estimule a adoo, pelos estados, de aes visando reduzir a violncia contra policiais que abarquem o investimento em equipamentos de segurana e a formao em direitos humanos; realize, em conjunto com estados e associaes de policiais, levantamento sobre profissionais de segurana pblica que estejam em situaes de inatividade, buscando o aproveitamento desses policiais em funes que estejam de acordo com as novas possibilidades fsicas; busque promover, em conjunto com as secretarias estaduais de segurana pblica, divulgao do Plano Nacional de Segurana Pblica PNSP e a implantao dos Gabinetes de Gesto Integrada GGI; busque envolver o Ministrio Pblico nas discusses sobre segurana pblica; institua os seguintes indicadores de desempenho: recursos financeiros aplicados no estado = quantitativo de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado dividido pelo IDH estadual; proporo estadual de recursos financeiros aplicados = quantitativo de recursos financeiros estaduais destinados segurana pblica no estado dividido pelo quantitativo de recursos financeiros federais destinados segurana pblica no estado; recursos para equipamentos = quantitativo de recursos financeiros destinados a equipamentos no estado
dividido pelo quantitativo total de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado; d) recursos para pessoal = quantitativo de recursos financeiros destinados a equipamentos no estado dividido pelo quantitativo total de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado; recursos para capacitao = quantitativo de recursos financeiros destinados a aes de capacitao no estado dividido pelo quantitativo total de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado; capacitao em direitos humanos = carga horria anual de matrias oferecidas com enfoque em direitos humanos dividida pelo nmero de policiais da corporao; % de policiais em atividades administrativas = nmero de policiais em atividades administrativas dividido pelo nmero de policiais no estado, vezes 100; % de delegacias informatizadas = nmero de delegacias informatizadas no estado dividido pelo nmero total de delegacias no estado, vezes 100; % de batalhes informatizados = nmero de batalhes informatizados no estado dividido pelo nmero total de batalhes no estado, vezes 100; % de mortos em operaes policiais = nmero de mortos em operaes policiais no estado dividido pelo nmero de operaes policiais no estado, vezes 100;
24)
e)
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g)
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a)
h)
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i)
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k)
% de denncias improcedentes recebidas pela ouvidoria = quantidade de denncias consideradas improcedentes dividida pelo nmero de denncias recebidas pela ouvidoria, vezes 100; % de denncias improcedentes recebidas pela corregedoria = quantidade de denncias consideradas improcedentes dividida pelo nmero } de denncias recebidas pela corregedoria, vezes 100.; tempo mdio de tramitao de um processo na corregedoria = tempo de tramitao de cada processo na corregedoria dividido pela quantidade total de processos tramitados na corregedoria, por semestre; IV) % de sanes aplicadas = quantidade de sanes aplicadas dividida pela quantidade de inquritos instaurados, vezes 100; % recursos financeiros para ouvidoria = quantitativo de recursos financeiros destinados ouvidoria dividido pelo quantitativo de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado, vezes 100; % recursos financeiros para corregedoria = quantitativo de recursos financeiros destinados corregedoria dividido pelo quantitativo de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado, vezes 100; determinar Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp/MJ que: estabelea grupo de contato de auditoria, com a participao de representante da Senasp e da Secretaria Federal de Controle Interno, para b)
atuar como canal de comunicao com este Tribunal e para acompanhar a implementao das recomendaes desta Corte de Contas, a evoluo dos indicadores de desempenho e o alcance das respectivas metas; remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ao, contendo o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados na alnea 32 do subitem 10.1.II contemplando prazo para o alcance dessas metas, e o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das recomendaes prolatadas pelo Tribunal, com o nome dos responsveis pela implementao dessas medidas; determinar Secretaria Adjunta de Fiscalizao do TCU que verifique a convenincia de incluir, nos prximos planos de fiscalizao, auditorias a serem realizadas pela Diretoria Tcnica de Auditoria de Tecnologia da Informao nos sistemas informatizados Infoseg (Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica), Afis (Sistema Automatizado de Identificao por Impresses Digitais) e Terracrime (Sistema de Avaliao e Controle da Criminalidade em Ambiente Urbano); remeter cpia do Acrdo que vier a ser adotado nestes autos, acompanhada dos respectivos Relatrio e Voto, e deste Relatrio de Auditoria: ao Ministro da Justia; ao Secretrio Federal de Controle Interno; Secretaria de Estado de Justia e Se-
l)
m)
n)
o)
p)
V)
III)
a) b)
a)
c)
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gurana Pblica do Acre e do Amap; Secretaria de Estado de Defesa Social de Alagoas; Secretaria de Segurana Pblica do Amazonas, da Bahia, do Distrito Federal, do Esprito Santo, de Gois, de Mato Grosso, da Paraba, do Paran, do Piau, do Rio de Janeiro, de Sergipe e de Tocantins; Secretaria de Segurana Pblica e Defesa da Cidadania do Cear; Gerncia de Justia, Segurana Pblica e Cidadania do Maranho; Secretaria de Justia e Segurana Pblica de Mato Grosso do Sul; Secretaria de Defesa Social de Minas Gerais e de Pernambuco; Secretaria Executiva de Segurana Pblica do Par; Secretaria de Segurana Pblica e da Defesa Social do Rio Grande do Norte; Secretaria de Estado da Justia e Segurana do Rio Grande do Sul; Secretaria de Segurana, Defesa e Cidadania de Rondnia; Secretaria de Estado da Segurana Pblica de Roraima e de Santa Catarina; Secretaria de Estado dos Negcios de Segurana Pblica de So Paulo; d) e) f) g) aos Grupos de Controle Externo da Atividade Policial dos Ministrios Pblicos Estaduais; s corregedorias das polcias civis e militares dos estados e do Distrito Federal; s ouvidorias de polcia dos estados e do Distrito Federal; aos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; s Comisses de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado da Cmara dos Deputados; de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal e de Fiscalizao e Controle das respectivas Casas; determinar a realizao do monitoramento da implementao do Acrdo que vier a ser prolatado nestes autos, nos termos do art. 243 do RI/TCU, combinado com o item 9.2 do Acrdo n. 778/2003-TCU-Plenrio, pela Seprog em conjunto com a 6a Secex; arquivar os presentes autos na Seprog. Braslia (DF), 15 de abril de 2005. Benjamim Lima Jnior ACE mat. 5040-7 Ivo Ferreira Nosralla ACE mat. 5086-5 Joilma Rodrigues SantAnna TCE/Bahia mat. 749.799 Klaus Felinto de Oliveira ACE mat. 3859-8 Maria Lcia de Oliveira F. de Lima ACE mat. 3135-6 Coordenadora
I)
II)
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APNDICES APNDICE
APNDICE I Lista de siglas

AFIS Sistema Automatizado de Identificao por Impresses Digitais AISP reas Integradas de Segurana Pblica ANOp Auditoria de Natureza Operacional CAPEC Centro de Assessoramento a Programas de Educao para a Cidadania CEI Centro Estratgico Integrado Cerds Aperfeioamento do Controle Externo com foco na Reduo da Desigualdade Social CGIESP Conselho de Gesto Integrada de Ensino da Segurana Pblica CIODS Centro Integrado de Operaes de Defesa Social CIOP Centro Integrado de Operaes CIOSP Centro Integrado de Operaes de Segurana Pblica Conasp Conselho Nacional de Segurana Pblica FNAD Fundo Nacional Antidrogas FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social FNSP Fundo Nacional de Segurana Pblica GGI Gabinete de Gesto Integrada IDH ndice de Desenvolvimento Humano IESP Instituto de Estudos de Segurana Pblica Infoseg Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ISD ndice Sinttico de Desempenho MEC Ministrio da Educao MJ Ministrio da Justia PIEPAD Programa Integrado de Educao Policial Distncia PNSP Plano Nacional de Segurana Pblica PPA Plano Plurianual Renavam Registro Nacional de Veculos Automotores RIC Sistema de Registro Civil nico SECEX Secretaria de Controle Externo Semag Secretaria de Macroavaliao Governamental Senasp Secretaria Nacional de Segurana Pblica Seprog Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo SFCI Secretaria Federal de Controle Interno Sigma Sistema de Gerenciamento Militar de Armas Sinarm Sistema Nacional de Armas SUSP Sistema nico de Segurana Pblica TCE Tribunal de Contas do Estado TCU Tribunal de Contas da Unio Terracrime Sistema de Avaliao e Controle da Criminalidade em Ambiente Urbano
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APNDICE II Lista de ilustraes

Figura Figura Figura Figura Figura 1 Recursos do FNSP alocados aos estados, 2001/2003; 25 2 Colete de proteo sem condies de uso; 30 3 Mobilirio inadequado para computadores; 31 4 Munio reaproveitada; 32 5 Delegacia Legal/Rio de Janeiro; 32
APNDICE III Lista de tabelas

Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela 1 Gastos totais na funo segurana pblica por ano; 20 2 Correlao entre as aes dos PPAs 2000/2003 e 2004/2007; 22 3 Execuo oramentria e financeira por ao, 2004; 23 4 Execuo oramentria e financeira por Ao, 2001/2003; 24 5 Recursos do FNSP alocados aos estados, 2001/2003; 25 6 Principais vantagens de ser policial; 38 7 Capacitaes entre 2001 e 2004; 42 8 Indicadores de desempenho propostos; 60
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APNDICE IV Referncias
AMARAL, LUIZ OTAVIO. Direitos humanos e violncia policial. Uma polcia menos letal: o profissionalismo policial. Disponvel em <http:// www1.jus.com.br/doutrina>. Acesso em 6 ago. 2004. BALESTRERI, RICARDO BRISOLLA. Direitos Humanos, coisa de polcia. Centro de Assessoramento a Programas de Educao para a Cidadania CAPEC. Porto Alegre, 2003. BAYLEY, DAVID. Padres de policiamento uma anlise comparativa internacional. Editora da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2001. BRASIL. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior. Violncia Urbana e Segurana Pblica. Seminrio. Braslia, 2002. ________ Congresso Nacional. Cmara de Deputados. Comisso Especial - Combate Violncia. Relatrio Final. Braslia: Cmara de Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002. ________ Constituio Federal, de 3 de outubro de 1988. Braslia, 1988. ________ Fundao Joo Pinheiro. Bases curriculares para a formao dos profissionais da rea de segurana do cidado. Disponvel em <http://www.fjp.gov.br/produtos/ cees/nesp>. Acesso em 11 ago. 2004. ________ Governo do Estado de Minas Gerais. Ouvidoria da Polcia. A ouvidoria agora vai falar. Seleo de textos e relatrio 2003 da Ouvidoria da Polcia de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2004. ________ Instituto Latino Americano das Naes Unidas para a Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente Ilanud. Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So Paulo, 2002. ________ Ministrio da Justia. Projeto Segurana Pblica para o Brasil (Plano Nacional de Segurana Pblica). Braslia, 2002. Disponvel em <http://www.mj.gov.br>. Acesso em 4 ago. 2004. ________ Ministrio da Justia. Relatrio de Atividades da Coordenao Geral de Pesquisa da Senasp de 2003/2004. Braslia, 2004. Disponvel em <http://infoseg.gov.br>. Acesso em 4 abr. 2005.
79
________ Tribunal de Contas da Unio. Roteiro para Elaborao de Relatrios de Auditoria de Natureza Operacional. Braslia: TCU, Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo, 2004. ________ Tribunal de Contas da Unio. Manual de Auditoria de Natureza Operacional. Braslia: TCU, Coordenadoria de Fiscalizao e Controle, 2000. ________ Universidade Federal Fluminense. Polticas pblica de justia criminal e segurana pblica. Rio de Janeiro, 2003. COSTA, ARTHUR TRINDADE MARANHO. Entre a lei e a ordem violncia e reforma nas polcias do Rio de Janeiro e Nova York. Editora FGV. Rio de Janeiro, 2004. FERREIRA, HELDER ROGRIO. Classes populares, polcia e punio. Dissertao de ps-graduao em Sociologia para obteno de ttulo de Mestre. Universidade de So Paulo. So Paulo, 2002. KAHN, TLIO. Panorama da criminalidade nos estados: uma tentativa de classificao e interpretao, in Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana Ilanud. So Paulo, 2002. LEMGRUBER, JULITA. Verdades e mentiras sobre o sistema de justia criminal. Disponvel em <http://www.record.com.br>. Acesso em 6 ago. 2004. ____________________ As ouvidorias de Polcia no Brasil: limites e possibilidades. Disponvel em <http://www.cesec.ucam.edu.br/publicacoes/boletim.asp>. Acesso em 11 ago. 2004. LIMA, ROBERTO KANT. A Polcia da cidade do Rio de Janeiro seus dilemas e paradoxos. Editora Forense. Rio de Janeiro, 1994.
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VOTO
Grupo I - Classe V - Plenrio TC-011.659/2004-1 Natureza: Relatrio de Auditoria Operacional. Unidades: Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia Senasp/MJ. Responsvel: Luiz Fernando Corra, Secretrio (CPF n 419.944.340/15).
Sumrio: Relatrio de Auditoria Operacional. Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia. Trabalhos resultantes de Representao formulada pelo Ministrio Pblico/TCU. Avaliao do Programa Sistema nico de Segurana Pblica. Identificao de insuficincia de recursos humanos, oramentrios, financeiros, materiais e de informaes na rea de segurana. Deficincia, nas condies de trabalho, entre outros aspectos, das ouvidorias e corregedorias. Verificao de prticas referenciais que podem contribuir para o aperfeioamento das atividades do Programa. Recomendaes e determinaes. Remessa de cpia aos entes assinalados.
1.
Estou submetendo apreciao deste Colegiado os resultados da execuo da auditoria operacional realizada junto Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, com foco centrado no Programa Sistema nico de Segurana Pblica-Susp, o qual visa promover a reduo dos ndices de criminalidade e de violncia, por intermdio do Sistema nico de Segurana Pblica. Inicialmente gostaria de consignar os encmios equipe responsvel, ante a excelncia do trabalho apresentado, em face da percucincia e detalhamento das informaes, cuja empreitada, sob a conduo da laboriosa Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governos-Seprog/TCU, exemplifica a elevada capacidade profissional do quadro tcnico desta Corte de Contas. Em razo de sua extenso e boa qualidade, incorporei em meu Relatrio, no essencial, o trabalho produzido pela equipe responsvel pela realizao da auditoria operacional, uma vez ali presentes as informaes que bem retratam a situao encontrada pelo grupo auditor.
2.
3.
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4.
Os trabalhos foram desenvolvidos em cumprimento ao Acrdo 856/2004-Plenrio (Plano de Auditoria), realizados de forma simultnea com duas outras auditorias, sendo a primeira no programa Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas (apreciada por este Colegiado em Sesso de 25/05/2005, TC-011.662/2004-7) e outra nos programas Assistncia Jurdica Integral e Gratuita, Prestao Jurisdicional na Justia Federal e Reforma da Justia Brasileira, estando este Relator apresentando, tambm, nesta oportunidade as concluses da auditoria por ltimo mencionada (TC-001.661/2004-0). Conforme ressalta a equipe de auditoria, a segurana pblica primordial para o bom funcionamento das instituies e a estabilidade das relaes sociais e econmicas, devido a essa importncia, o setor, historicamente, recebe tratamento especial dos gestores governamentais, da mdia e da sociedade em geral. A ateno ao assunto, em nvel estatal, reflete-se, principalmente, na elaborao de polticas e de planos de ao, observando-se que a mdia, diariamente, veicula notcias sobre atos e ndices de violncia e de criminalidade. A sociedade, cada vez mais, tem-se organizado em busca de solues para os problemas cotidianos referentes segurana dos cidados. O assunto relativo segurana pblica bastante complexo porque engloba diversos setores da administrao pblica e privada, alm de envolver mais de uma esfera governamental. Verifica-se que, em termos constitucionais, cabe aos estados o exerccio das atividades inerentes polcia civil e militar, entretanto, ao governo federal tambm incumbe atribuies na rea de segurana pblica, tais como planejar e implementar programas, promover a integrao de rgos, fomentar estudos e pesquisas, etc. A auditoria sob exame teve como principal objetivo verificar se os mecanismos propostos pelo Susp, no exerccio das atividades de combate ao crime, contribuem para garantir o respeito aos direitos humanos referentes vida, integridade fsica e liberdade. O trabalho foi direcionado para a anlise de trs questes de auditoria, que versam sobre: suficincia e compatibilidade dos recursos materiais, oramentrios, financeiros, humanos e de informaes disponveis para o alcance dos objetivos do Programa; contribuio das aes de capacitao para a formao de policiais promotores de direitos humanos; e contribuio dos mecanismos de controle para a reduo das violaes de direitos humanos nas atividades de combate ao crime. Para a consecuo de seus objetivos, a equipe de auditoria formulou diversas questes sobre a matria, utilizando como estratgias metodolgicas para obteno das respostas visitas de estudo, pesquisa documental e pesquisa via web-mail, sendo
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7.
8.
9.
10. a) b) c) 10.
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essa ltima feita com as 27 secretarias estaduais de segurana pblica, corregedorias das polcias civil e militar, ouvidorias, chefes das polcias civil e militar e procuradores do Ministrio Pblico. 11. Os integrantes do grupo visitaram Estados de Minas Gerais, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, onde foram realizadas entrevistas com os destinatrios dos questionrios via web-mail, alm de entrevistas estruturadas com delegados, comandantes de batalhes e policiais, civis e militares. Verificou-se que as principais limitaes execuo das atividades propostas foram a baixa taxa de retorno dos questionrios, a insuficincia de dados, a falta de acesso ao Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica Infoseg e a complexidade do assunto abordado. Concluiu a equipe de auditoria que os recursos materiais, oramentrios, financeiros, humanos e de informaes da Secretaria Nacional de Segurana Pblica e das secretarias de segurana pblica dos estados so insuficientes para o alcance dos objetivos traados pelo Sistema nico de Segurana Pblica. A despeito da reconhecida dificuldade existente junto s diversas reas de governo para a obteno de recursos adicionais, os analistas formulam algumas propostas com vistas a contornar as aludidas limitaes. Com esse propsito, sugere-se que a Senasp revise periodicamente os critrios adotados para alocao dos recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica, defina, em conjunto com os estados, requisitos para o funcionamento de unidades policiais e celebre convnios com outros rgos para obteno de materiais e equipamentos. Adicionalmente, prope-se seja verificada a viabilidade de dotar a Senasp de um quadro maior de servidores, otimizar a distribuio de recursos humanos nos estados para aumentar a quantidade de policiais atuando em atividades finalsticas e realizar estudo para verificar as dificuldades enfrentadas pelos estados na implantao e utilizao dos sistemas informatizados federais da rea de segurana pblica. Conforme observa a Seprog, o investimento em recursos materiais necessrio, mas no suficiente, devendo ser ressaltado que estudos e pesquisas comprovam que a criminalidade mantm-se elevada em locais que priorizam estratgias repressivas sendo necessrio investir, tambm, em preveno e capacitao. Sabe-se que uma das formas de prevenir a violncia constitui no direcionamento de esforos para aes sociais e para a aproximao da polcia com a comunidade. Quando da anlise das aes de capacitao oferecidas pelos estados, verificou o grupo auditor que so oferecidos poucos cursos para os policiais, cujos treinamentos
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no tm sido suficientes para a melhoria do desempenho no trabalho, excetuando os cursos na rea de direitos humanos, que foram bem avaliados pelos alunos, ficando comprovado que no tem havido, por parte da maioria dos estados, avaliao do impacto das aes de capacitao oferecidas. 20. Diante disso, a unidade tcnica compreende como sendo necessria a realizao de levantamento das necessidades de capacitao e incentivar a elaborao e uso de avaliaes de impacto das capacitaes oferecidas. Com essas providncias, espera-se melhorar a efetividade dessas aes. Relativamente aos mecanismos de controle dos estados sobre a ao policial, uma das reas prioritrias de atuao do Susp, verificou-se que as condies de trabalho das ouvidorias e corregedorias so deficientes e essas instituies carecem de autonomia, regulamentao adequada, quadro prprio de funcionrios e recursos materiais suficientes, o que acarreta uma contribuio menos efetiva para a reduo da violao dos direitos humanos nas atividades de combate ao crime. Com vistas a conferir mais efetividade a esses mecanismos de controle social, as concluses da equipe so no sentido de que haja maior divulgao de suas atividades, a elaborao de instrumentos que permitam o aperfeioamento da atuao das ouvidorias e corregedorias, bem como a regulamentao de incentivos para os funcionrios desses setores. Consigna o Relatrio de Auditoria que, alm das questes inicialmente propostas, no curso dos trabalhos surgiram questes referentes integrao entre as polcias, conhecimento do Sistema nico de Segurana Pblica e aes visando combater a violncia contra policiais. Assinalam os servidores que a integrao entre as polcias est avanando e vem sendo bem assimilada pelos gestores estaduais e que as aes que vm sendo desenvolvidas pela Secretaria de Segurana Pblica/MJ so pouco conhecidas por parte por policiais que no pertencem aos quadros hierrquicos superiores nos estados, existindo, por outro lado, poucas aes visando o combate da violncia cometida contra policiais. Observa-se, por outro lado, que foram identificadas boas prticas que podem contribuir para aperfeioar as atividades do Programa, como os centros integrados de operao nos estados do Par, Pernambuco, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul; a instalao de delegacias legais no Rio de Janeiro, as delegacias virtuais (PA, PE, RJ e RS), o uso de cmeras de vdeo para registrar o atendimento e o depoimento dos acusados no Par; rea de apoio psicossocial (MG e RS), centro de valorizao do servidor (PA), dentre outros. Adicionalmente, no rol dos aspectos positivos supramencionados, merecem citao a Associao dos Policiais Militares Deficientes (SP), encontros comunitrios (PA, RS e RJ), Instituto de Estudos de Segurana Pblica (PA), reaproveitamento
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de munio para uso em treinamento (PA), convnios com a Cruz Vermelha (RJ), incio da Jornada Nacional de Direitos Humanos em Segurana Pblica (Senasp), trabalho preventivo e educativo e implantao de ncleos no interior do estado (Ouvidoria/MG), divulgao da ouvidoria nos contracheques dos servidores (RJ). 27. Em consonncia com o entendimento da Seprog, creio que a adoo da providncias sugeridas nos autos ir contribuir para a obteno de diversos benefcios, tais como a distribuio mais equilibrada dos recursos do Fnsp, maior racionalizao e economicidade dos recursos aplicados, reduo da deficincia de recursos humanos na rea de segurana pblica, maior integrao operacional entre o Governo Federal e os estados, melhoria da satisfao dos policiais com as condies de trabalho, maior autonomia das ouvidorias e corregedorias, aumento do controle das atividades policiais, melhoria da qualidade dos servios de segurana pblica, incremento da efetividade das aes de segurana pblica, etc. Finalizando, ressalto que a presente auditoria foi realizada no mbito do Projeto de Aperfeioamento do Controle Externo com Foco na Reduo da Desigualdade Social - Cerds, o qual visa contribuir para a melhoria do desempenho das instituies governamentais brasileiras, assim como para a melhor utilizao dos recursos pblicos por meio da implementao de recomendaes decorrentes de auditoria de natureza operacional conduzidas pelo Tribunal de Contas da Unio. Como sabido, na modalidade de auditoria operacional, esta Corte de Contas exerce uma fiscalizao de natureza didtica, com vistas obteno do conhecimento particularizado do assunto enfocado, cujo resultado assume carter contributivo, oferencendo ao ente auditado e/ou s esferas competentes sugestes que visem ao aprimoramento da ao institucional, ou, em nvel maior, que possam subsidiar a formulao de polticas pblicas. Nesse sentido, as disfunes identificadas, conforme descritas no Relatrio, merecero, por certo, tratamento administrativo adequado a partir da implementao do conjunto de medidas sugeridas nos autos, as quais, no entender deste Relator, esto associadas no aperfeioamento das atividades finalsticas do Programa Sistema nico de Segurana Pblica, em consonncia com os atributos de que se revestem a Auditoria de natureza Operacional. Desse modo, acolhendo integralmente as concluses alvitradas nos autos, voto por que o Tribunal aprove o conjunto de recomendaes e determinaes sugeridas, encaminhando cpia dos respectivos documentos elaborados por este Relator aos entes indicados, na forma do Acrdo que ora submeto deliberao deste egrgio Plenrio.
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T.C.U., Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 08 de junho de 2005
LINCOLN MAGALHES DA ROCHA Relator
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ACRDO
ACRDO N 724/2005 - TCU - PLENRIO

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Processo: TC-011.659/2004-1. Grupo: I Classe: V - Assunto: Relatrio de Auditoria Operacional. Responsvel: Luiz Fernando Corra, Secretrio (CPF n 419.944.340-15). Unidade: Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia. Relator: Auditor Lincoln Magalhes da Rocha. Representante do Ministrio Pblico: no atuou. Unidade Instrutiva: Seprog. Advogado(s) constitudo(s) nos autos: no consta.
9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatrio de Auditoria de natureza Operacional realizada no Programa Sistema nico de Segurana Pblica-Susp, gerenciado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, cujo Programa tem por objetivo reduzir a criminalidade e a violncia mediante a implantao do Sistema nico de Segurana Pblica. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do Plenrio, ao acolher as concluses propostas pelo Relator, em: 9.1. recomendar Secretaria Executiva do Ministrio da Justia que dote a Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp/MJ de recursos humanos e materiais suficientes para a realizao de suas atribuies; 9.2. recomendar Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp/MJ que: 9.2.1. mantenha procedimentos de reviso peridica dos critrios adotados para alocao dos recursos do FNSP, em conjunto com as entidades federativas beneficirias, produzindo e divulgando, em conseqncia de cada reviso, documento onde tais critrios devero estar pormenorizadamente detalhados; 9.2.2. defina, em conjunto com os estados, requisitos mnimos e ideais para o funcionamento de unidades policiais; 9.2.3. firme convnios com outros rgos (como a Receita Federal, por exemplo) para o recebimento de doaes de materiais e equipamentos, que seriam destinados s secretarias estaduais de segurana pblica; 9.2.4. solicite aos estados que otimizem a distribuio de recursos humanos na rea de segurana pblica para aumentar a quantidade de policiais atuando em atividades finalsticas; 9.2.5. avalie a possibilidade de manter em atividade policiais que sofreram acidentes de trabalho, aproveitando-os em funes compatveis com suas limitaes;
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9.2.6. realize estudo para verificar as dificuldades enfrentadas pelos estados na implantao e utilizao dos sistemas informatizados federais da rea de segurana pblica; 9.2.7. estude as possibilidades de utilizao da infra-estrutura de informtica j existente nos estados para a implantao dos sistemas informatizados de segurana pblica de mbito nacional, com vistas a assinatura de convnios entre a Senasp, os estados e outras entidades da administrao pblica para a utilizao dessa infra-estrutura; 9.2.8. desenvolva, em conjunto com os estados, programas que propiciem aumento da auto-estima dos policiais e aes que aproximem a polcia da comunidade; 9.2.9. proponha aos estados a criao de depsito prprio e cadastro de objetos apreendidos em aes policiais; 9.2.10. proponha aos estados a criao de procedimento para o desfazimento ou a incorporao de objetos apreendidos em aes policiais, que no tenham sido reclamados e cujo dono no puder ser identificado, apontando como sugesto a realizao de leilo ou a doao para outras entidades pblicas ou assistenciais; 9.2.11. desenvolva, em conjunto com os estados, planos anuais de capacitao de policiais e cursos e seminrios voltados rea de Direitos Humanos; 9.2.12. realize estudo, em conjunto com as secretarias estaduais de segurana pblica, para identificar as necessidades de capacitao dos policiais, contemplando-as no plano de capacitao a ser desenvolvido; 9.2.13. busque priorizar, nas aes de capacitao, os policiais que atuam diretamente em contato com a comunidade e aqueles com liderana direta sobre estes policiais; 9.2.14. amplie, de maneira sistmica, a oferta de formao em direitos humanos para os policiais; 9.2.15. busque promover parcerias com entidades nacionais e internacionais que atuem em formao e capacitao na rea de direitos humanos, a exemplo da Cruz Vermelha, Anistia Internacional, Unio Europia e Centro de Assessoramento a Programas de Educao para a Cidadania CAPEC, a fim de que tais experincias possam ser usadas na formao das polcias brasileiras; 9.2.16. considere como critrio para a aprovao de projetos financiados pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica a realizao de avaliaes de impacto das aes de capacitao realizadas, estabelecendo, em conjunto com os estados, o modelo de avaliao a ser adotado; 9.2.17. elabore e proponha, em conjunto com os estados, mecanismos de aperfeioamento da atuao das ouvidorias e corregedorias das polcias estaduais, relativos a estrutura organizacional, recursos humanos e financeiros e padres de funcionamento; 9.2.18. pontue positivamente, quando dos critrios para distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica, os estados que apiam as estruturas de suas ouvidorias e corregedorias de Polcia; 9.2.19. em articulao com os estados, defina formas de divulgao do papel e das aes das ouvidorias e corregedorias; 9.2.20. promova levantamento sobre a atuao e os dados estatsticos das ouvidorias e corregedorias de polcia para identificar boas prticas e dissemin-las nacional-
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mente, estimulando a criao de banco de dados acerca do controle das atividades policiais; 9.2.21. realize campanhas visando esclarecer s polcias a inteno de integrao das polcias civis e militares; 9.2.22. continue incentivando a realizao de treinamentos integrados entre as polcias civil e militar e estimulando o surgimento de academias integradas, em relao aos contedos comuns a todos os policiais; 9.2.23. estimule a adoo, pelos estados, de aes visando reduzir a violncia contra policiais que abarquem o investimento em equipamentos de segurana e a formao em direitos humanos; 9.2.24. realize, em conjunto com estados e associaes de policiais, levantamento sobre profissionais de segurana pblica que estejam em situaes de inatividade, buscando o aproveitamento desses policiais em funes que estejam de acordo com as novas possibilidades fsicas; 9.2.25. busque promover, em conjunto com as secretarias estaduais de segurana pblica, divulgao do Plano Nacional de Segurana Pblica PNSP e a implantao dos Gabinetes de Gesto Integrada GGI; 9.2.26. busque envolver o Ministrio Pblico nas discusses sobre segurana pblica; 9.2.27. institua os seguintes indicadores de desempenho: 9.2.27.1. recursos financeiros aplicados no estado = quantitativo de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado dividido pelo IDH estadual; 9.2.27.2. proporo estadual de recursos financeiros aplicados = quantitativo de recursos financeiros estaduais destinados segurana pblica no estado dividido pelo quantitativo de recursos financeiros federais destinados segurana pblica no estado; 9.2.27.3. recursos para equipamentos = quantitativo de recursos financeiros destinados a equipamentos no estado dividido pelo quantitativo total de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado; 9.2.27.4. recursos para pessoal = quantitativo de recursos financeiros destinados a equipamentos no estado dividido pelo quantitativo total de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado; 9.2.27.5. recursos para capacitao = quantitativo de recursos financeiros destinados a aes de capacitao no estado dividido pelo quantitativo total de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado; 9.2.27.6. capacitao em direitos humanos = carga horria anual de matrias oferecidas com enfoque em direitos humanos dividida pelo nmero de policiais da corporao; 9.2.27.7. % de policiais em atividades administrativas = nmero de policiais em atividades administrativas dividido pelo nmero de policiais no estado, vezes 100; 9.2.27.8. % de delegacias informatizadas = nmero de delegacias informatizadas no estado dividido pelo nmero total de delegacias no estado, vezes 100; 9.2.27.9. % de batalhes informatizados = nmero de batalhes informatizados no estado dividido pelo nmero total de batalhes no estado, vezes 100; 9.2.27.10. % de mortos em operaes policiais = nmero de mortos em operaes policiais no estado dividido pelo nmero de operaes policiais no estado, vezes 100;
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9.2.27.11. % de denncias improcedentes recebidas pela ouvidoria = quantidade de denncias consideradas improcedentes dividida pelo nmero de denncias recebidas pela ouvidoria, vezes 100; 9.2.27.12. % de denncias improcedentes recebidas pela corregedoria = quantidade de denncias consideradas improcedentes dividida pelo nmero de denncias recebidas pela corregedoria, vezes 100.; 9.2.27.13. tempo mdio de tramitao de um processo na corregedoria = tempo de tramitao de cada processo na corregedoria dividido pela quantidade total de processos tramitados na corregedoria, por semestre; 9.2.27.14. % de sanes aplicadas = quantidade de sanes aplicadas dividida pela quantidade de inquritos instaurados, vezes 100; 9.2.27.15. % recursos financeiros para ouvidoria = quantitativo de recursos financeiros destinados ouvidoria dividido pelo quantitativo de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado, vezes 100; 9.2.27.16. % recursos financeiros para corregedoria = quantitativo de recursos financeiros destinados corregedoria dividido pelo quantitativo de recursos financeiros destinados segurana pblica no estado, vezes 100; 9.3. determinar Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp/MJ que: 9.3.1. estabelea grupo de contato de auditoria, com a participao de representante da Senasp e da Secretaria Federal de Controle Interno, para atuar como canal de comunicao com este Tribunal e para acompanhar a implementao das recomendaes desta Corte de Contas, a evoluo dos indicadores de desempenho e o alcance das respectivas metas; 9.3.2. remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ao, contendo o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados na alnea 32 do subitem 10.1.II contemplando prazo para o alcance dessas metas, e o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das recomendaes prolatadas pelo Tribunal, com o nome dos responsveis pela implementao dessas medidas; 9.4. determinar Secretaria Adjunta de Fiscalizao do TCU que verifique a convenincia de incluir, nos prximos planos de fiscalizao, auditorias a serem realizadas pela Diretoria Tcnica de Auditoria de Tecnologia da Informao nos sistemas informatizados Infoseg (Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica), Afis (Sistema Automatizado de Identificao por Impresses Digitais) e Terracrime (Sistema de Avaliao e Controle da Criminalidade em Ambiente Urbano); 9.5. remeter cpia do presente Acrdo, acompanhado do Relatrio e Voto que o fundamentam, bem como do Relatrio de Auditoria: 9.5.1. ao Ministro da Justia; 9.5.2. ao Secretrio Federal de Controle Interno; 9.5.3. Secretaria de Estado de Justia e Segurana Pblica do Acre e do Amap; Secretaria de Estado de Defesa Social de Alagoas; Secretaria de Segurana Pblica do Amazonas, da Bahia, do Distrito Federal, do Esprito Santo, de Gois, de Mato Grosso, da Paraba, do Paran, do Piau, do Rio de Janeiro, de Sergipe e de Tocantins; Secretaria de Segurana Pblica e Defesa da Cidadania do Cear;
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Gerncia de Justia, Segurana Pblica e Cidadania do Maranho; Secretaria de Justia e Segurana Pblica de Mato Grosso do Sul; Secretaria de Defesa Social de Minas Gerais e de Pernambuco; Secretaria Executiva de Segurana Pblica do Par; Secretaria de Segurana Pblica e da Defesa Social do Rio Grande do Norte; Secretaria de Estado da Justia e Segurana do Rio Grande do Sul; Secretaria de Segurana, Defesa e Cidadania de Rondnia; Secretaria de Estado da Segurana Pblica de Roraima e de Santa Catarina; Secretaria de Estado dos Negcios de Segurana Pblica de So Paulo; 9.5.4. aos Grupos de Controle Externo da Atividade Policial dos Ministrios Pblicos Estaduais; 9.5.5. s corregedorias das polcias civis e militares dos estados e do Distrito Federal; 9.5.6. s ouvidorias de polcia dos estados e do Distrito Federal; 9.5.7. aos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; s Comisses de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado da Cmara dos Deputados; de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal e de Fiscalizao e Controle das respectivas Casas; 9.6. determinar a realizao do monitoramento da implementao do Acrdo que vier a ser prolatado nestes autos, nos termos do art. 243 do RI/TCU, combinado com o item 9.2 do Acrdo n. 778/2003-TCU-Plenrio, pela Seprog em conjunto com a 6a Secex; e 9.7. arquivar os presentes autos na Seprog. 10. Ata n 20/2005 Plenrio 11. Data da Sesso: 8/6/2005 Ordinria 12. Especificao do qurum: 12.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Vice-Presidente, no exerccio da Presidncia), Marcos Vinicios Vilaa, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira e Ubiratan Aguiar. 12.2. Auditores convocados: Lincoln Magalhes da Rocha (Relator) e Marcos Bemquerer Costa. WALTON ALENCAR RODRIGUES Vice-Presidente, no exercco da Presidncia LINCOLN MAGALHES DA ROCHA Relator Fui presente: PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral, em substituio
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RESPONSABILIDADE EDITORIAL Secretrio-Geral de Controle Externo Paulo Roberto Wiechers Martins Secretria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa Diretora da 1a Diretoria Tcnica da Seprog Patrcia Maria Corra Gerente do Projeto de Aperfeioamento do Controle Externo com Foco na Reduo da Desigualdade Social - CERDS Glria Maria Merola da Costa Bastos EQUIPE DE AUDITORIA Benjamim Lima Jnior Ivo Ferreira Nosralla Joilma Rodrigues SantAnna (TCE-BA) Klaus Felinto de Oliveira Maria Lcia de Oliveira F. de Lima (coordenadora) Patrcia Maria Corra (supervisora) CAPA E EDITORAO Grupodesign REVISO Eliane Vieira Martins FOTOS DA CAPA Anderson Moreira Lima
Endereo para contato

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - SEPROG SAFS, Quadra 4, Lote 1 Edifcio Anexo I, Sala 456 70.042-900 - Braslia-DF seprog@tcu.gov.br
Solicitao de exemplares
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao SAFS, Quadra 4, Lote 1 Edifcio-Sede, Sala 003 70.042-900 - Braslia-DF editora@tcu.gov.br
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SAFS Quadra 4 lote 1 70.042-900-Braslia-DF http://www.tcu.gov.br

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

Auditor Lincoln Magalhes da Rocha

Braslia, Brasil, 2005

Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Agradecimentos da Equipe de Auditoria

3. Estrutura organizacional e sistemas de informao; 27

4. Aes de formao de policiais promotores de direitos humanos; 41

5. Mecanismos de controle social; 47

6. Outros achados de auditoria; 53

7. Monitoramento e indicadores de desempenho; 59 8. Anlise dos comentrios dos gestores; 63

9. Concluso; 67 10. Proposta de encaminhamento; 71 Apndices; 77

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

OBJETIVOS E ESCOPO DA AUDITORIA

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

RESPONSVEIS E FORMA DE REPASSE DE RECURSOS

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

2003 2002 2001 TOTAL

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

2004/7 2000/3 2004/7 2000/3

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

2003 2002 2001

5.107.000 1.606.999 1.696.320

12.156 1.084.343 1.578.437

12.155 1.084.347 1.578.436

0,24 67,48 93,05

2003 2002 2001 2003

Intensificao do Policiamento em reas Crticas

2003 2002 2001 2003

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

2.22. Distrito Federal

Mato Grosso do Sul

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

3. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E SISTEMAS DE INFORMAO

RECURSOS ORAMENTRIOS E FINANCEIROS

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

Figura 2 - Colete de proteo sem condies de uso Fonte: Equipe de auditoria

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Figura 3 Mobilirio inadequado para computadores Fonte: Equipe de Auditoria

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

Figura 4 Munio reaproveitada Fonte: Equipe de auditoria

Figura 5 Delegacia Legal/Rio de Janeiro Fonte: Equipe de Auditoria

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

USO DOS SISTEMAS DE INFORMAO FEDERAIS

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Programa Sistema nico de Segurana Pblica

TCU - Relatrio de Avaliao de Programa

Programa Sistema nico de Segurana Pblica

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DEPSITO E CADASTRO DE OBJETOS APREENDIDOS