INTERNATIONAL POLICE EXECUTIVE SYMPOSIUM GENEVA CENTRE FOR THE DEMOCRATIC CONTROL OF ARMED FORCES

WORKING PAPER NO 15

La police communautaire. Exposition dune typologie

Dominique Wisler

APRIL 2009 www.IPES.info

www.dcaf.ch

The joint IPES and DCAF Working Paper Series is an open forum for the global community of police experts, researchers, and practitioners provided by the International Police Executive Symposium (IPES) and the Geneva Center for the Democratic Control of the Armed Forces (DCAF). It intends to contribute to worldwide dialogue and information exchange in policing issues by providing an access to publication and the global public sphere to the members of the interested community. In essence, the Working Paper Series is pluralist in outlook. It publishes contributions in all fields of policing and manuscripts are considered irrespective of their theoretical or methodological approach. The Series welcomes in particular contributions from countries of the South and those countries of the universe which have limited access to Western public sphere. Members of the editorial board are Ihekwoaba D. Onwudiwe (editor-in-chief, professor of Administration of Justice at Texas Southern University), Philipp Fluri (Deputy Director of the Geneva Center for the Democratic Control of the Armed Forces, Geneva), Rick Sarre (professor of Law and Criminal Justice at the University of South Australia, Adelaide), Kam C. Wong (associate professor and chair of the Department of Criminal Justice of Xavier University, Ohio), and Dominique Wisler (Coginta, Geneva, Switzerland). Manuscripts can be sent electronically to the editorial board (onwudiweid@TSU.EDU). 2009 by Dominique Wisler. All rights reserved. Short sections of this text, not to exceed two paragraphs, might be quoted without explicit permission provided full credit is given to the source. The views and opinions expressed are those of the author(s) and do not necessarily reflect those of the International Police Executive Symposium or the Geneva Center for the Democratic Control of the Armed Forces.

La police communautaire. Exposition dune typologie Dominique Wisler IPES/DCAF Working Paper No 15, Avril 2009 w w w . I P E S . in f o www.dcaf.ch

RSUM
La police communautaire veut dire diffrentes choses selon qui on sadresse. Cet essai identifie quatre formules distinctes de police communautaire qui, pour certaines, ont des affinits avec, et des incarnations dans, des formes particulires de rgime politique. La plus familire aux dmocraties occidentales est une version qui insiste sur lide dune gouvernance locale de la police par les communauts. On y retrouve les ides de dcentralisation, de service, de transparence ou encore de consultation des communauts. En Jordanie un cas particulier de rgime autoritaire discut abondamment dans larticle - la shurta mujtamaia ou police communautaire sinspire dune philosophie tout fait contraire. La police y a pour but dencadrer une socit civile juge dangereuse pour la discipliner, la surveiller, la contrler et sassurer de sa loyaut. La shurta mujtamaia est une forme de contrle social au service de la survie du rgime. Larticle suggre que le modle jordanien prsente un intrt tout particulier aujourdhui pour lIrak, elle-mme la recherche dune stabilisation de sa socit civile. LAfrique, et plus gnralement les Etats faiblement institutionnaliss, connaissent une forme trs diffrente de police communautaire : la prolifration de groupes dauto-dfense villageois, voire corporatistes, qui se substituent un Etat distant, problmatique, et sarrogent ou ngocient des espaces de souverainet dans un contexte souvent domin par le pluralisme lgal. Finalement, le dernier type de police communautaire relve dune rflexion sur la productivit de lappareil policier en rorientant le travail de ce dernier sur des problmes plutt que des incidents ou par la cration de polices auxiliaires bas cot. Ce type de police communautaire est indpendant de la forme du rgime politique et, pour ce qui est du mode rsolution de problmes, se combine aisment avec les autres formules de police communautaire.

D o mi n i q u e W i s l e r Consultant Coginta 5, Chemin de la Grand-Cour 1256 Troinex wisler@coginta.com 3

La police communautaire. Exposition dune typologie

Dominique Wisler

Introduction Les historiens nhsitent pas parler de la police communautaire comme du chapitre le plus rcent de lhistoire policire aux Etats-Unis et situent ses tout dbuts aux annes 1970 (Kelling and Moore, 1988, Barlow et Barlow, 2000). La police communautaire y prit progressivement le pas sur la police traditionnelle ou moderne. Malgr des dbuts difficiles, la fascination exerce par la police communautaire se rvla irrsistible aux Etats-Unis. Le mouvement qui stablit dabord dans les grandes villes touche aujourdhui la majeure partie des milliers de polices locales amricaines, un processus dinstitutionnalisation dop par les fonds fdraux mis disposition par ladministration Clinton pour les initiatives de ce genre (Oliver 2000). La doctrine a sduit lEurope son tour vers la fin des annes 1980, puis, vhicule les agences de coopration et de dveloppement, poursuivit sa route vers lEurope de lEst une fois le mur de Berlin tomb tandis que, de son ct, le Japon diffusait son modle de police communautaire (les Kobans) dans les pays asiatiques. Un peu partout dans le monde aujourdhui, de lAmrique latine jusquen Asie, il est devenu pratiquement de rigueur (et lucratif) pour les polices nationales de dclarer adhrer aux principes de la police communautaire. Dans la seconde moiti des annes 2000, la doctrine a mme pris pied dans le Moyen-Orient avec des fers de lance comme Abu Dhabi dans les Emirats Arabes Unis ou la Jordanie qui en adoptent aujourdhui le principe sous lappellation de shurta mujtamaia. Voil plant le dcor. La police communautaire sest diffuse et exporte somme toute avec une tonnante facilit. Elle ne se prsente pas seulement comme ltape la plus rcente de lhistoire de la police occidentale, mais galement comme un phnomnal global qui se serait affranchi au passage de sa rfrence 4

dmocratique puisque les rgimes de toutes sortes semblent aujourdhui tout fait laise pour dclarer adhrer son principe. Derrire lextraordinaire succs de lappellation de police communautaire, ou sa version francophone de police de proximit, se dissimule pourtant une ralit trs diverse en fait dapproches et de pratiques et cette diversit saute aux yeux ds que lon se penche dun peu plus prs sur la question travers des tudes de cas. Sous une appellation trompeusement universelle se profile en fait toute une palette de pratiques qui relvent dapproches et de philosophies parfois compatibles et capables de combinaisons, mais parfois aussi franchement contraires. Le point commun entre toutes ces approches est une interaction intensifie entre police et communauts impensable dans le modle traditionnel de police qui sorganisait justement partir de lide dun cloisonnement entre police et socit. Cette sparation de la police leve au rang de principe normatif voque bien sr la construction historique des Etats dans lEurope continentale dont la police fut une pierre angulaire et servait la protection du rgime. Il voque galement les luttes de la fin du 19me sicle aux Etats-Unis lies au mouvement dit progressiste qui entendait lutter contre la corruption et la politisation des services de police par la professionnalisation de cette dernire. Quelle que soit lorigine historique de cette sparation, la police communautaire se prsente bel et bien comme une doctrine qui entend rengocier les frontires entre police et socit en en rapprochant bien souvent les deux termes. Mais au-del de ce trait commun, les polices communautaires peuvent prendre des chemins trs diffrents et, on la dit, pas toujours compatibles. Aucun instrument nincarne mieux lapproche de la police communautaire que les forums communautaires quelle met en place assez systmatiquement (Brodgen 2005). Ces forums, qui semblent partout les mmes, remplissent pourtant des fonctions et jouent des rles trs diffrents selon justement les formules de police communautaire qui vont tre adoptes dans les Etats qui sen rclament: mcanisme de consultation, vivier dinformation et de renseignement, instruments de contrle social ou encore organismes de gouvernance. Ces fonctions trs diverses sont dtermines prcisment par la formule particulire de la police communautaire quadopte un Etat. Cest lobjectif premier de ce papier que de 5

proposer une typologie des diffrentes manifestations de la police communautaire et, plus accessoirement, de formuler lhypothse que les variantes adoptes trahissent une consanguinit avec des types particuliers de rgime politique qui, pour ainsi dire, leur va comme un gant. Une typologie de la police communautaire Pour cerner la diversit dapproches en matire de police communautaire, une distinction propose par le criminologue sud-africain Wilfred Schrf permet une entre en matire (Schrf 2000). Les pratiques dordre et de surveillance peuvent venir et saccomplir par le haut entendez lEtat ou alors au contraire par le bas entendez la communaut ou socit (les deux termes seront utiliss de manire interchangeable pour les besoins du style ici). Comme exemples de cette dernire catgorie de pratiques policires issues des communauts on pensera aux systmes de surveillance mutuelle de voisinage largement pratiqus dans les pays anglo-saxons, aux formations vigilantes ou dauto-dfense peu communes dans les dmocraties occidentales mais omniprsentes en Afrique et en Asie notamment, ou encore des systmes de surveillance mis en place par des socits prives. Les criminologues africains parlent de informal policing (Alemika et Chukwuma 2004), community-generated policing (Schrf 2000), ou encore de policing of everyday life (Buur et Jensen 2003) pour qualifier ces pratiques dordre gnres par les communauts elles-mmes rservant le terme de formal policing pour les mmes pratiques lorsquelles sont gnres par lEtat. La seconde distinction concerne lenjeu de la police communautaire. La police communautaire nest-elle quune stratgie qui viserait simplement une meilleure productivit de lappareil policier dans la lutte contre la criminalit (lobjectif traditionnel de la police) ou sagit-il plutt dune philosophie policire qui relve dune nouvelle manire de concevoir normativement le rle de la police ou de la communaut ? Tout un pan de pratiques de police communautaire nassocie les communauts au travail policier que dans la perspective dun meilleur rendement de ce dernier. Lappel du criminologue amricain Herman Goldstein qui encourage les polices modernes adopter une approche en mode rsolution de problmes - une 6

approche aujourdhui pratiquement indissociable de la police communautaire se fonde sur un constat dinefficacit de lapproche traditionnelle de la lutte contre la criminalit. De la mme manire, les programmes de surveillance mutuelle de voisinage rpond une volont defficacit et de meilleure utilisation des ressources dans un contexte o celles-ci sont rares. Si la rflexion porte sur les moyens pour obtenir de meilleurs rsultats sans changer lobjectif traditionnel de la police, on est dans lordre de la stratgie. Si en revanche la rflexion change doptique et porte sur le rle normatif de la police ou des communauts dans la police communautaire, alors il vaut mieux parler de philosophie. Dans la version philosophique de la police communautaire, limplication de la communaut est une fin en soi ou un principe. La communaut nest plus uniquement un instrument au service dun meilleur rendement du travail policier mais la finalit de ce dernier et le principe qui doit imprativement le guider. Prenant acte de cette ide directrice, la police se transforme normativement en un service mettant en uvre des prestations lui permettant de coller la demande sociale. Cest l un rsum de la version par le bas de lapproche philosophique de la police communautaire. A linverse, dans lapproche de la police communautaire par le haut , le principe directeur de la police savre la survie du rgime. Lobjectif nest plus la lutte contre la criminalit mais le maintien du rgime politique. Dans cette dernire perspective, la police communautaire savre une manire particulire de garantir la survie et la stabilit du rgime par un contrle de la socit. On va le voir par la suite, les pratiques de police communautaire rencontres par exemple en Jordanie se conforment ce modle de contrle social alors que les dmocraties occidentales, en thorie du moins ou selon le mythe (Brodgen 2005), tendent plutt adopter la version philosophique dun contrle par les communauts de laction policire. Le tableau 1 illustre graphiquement la typologie suggre ici et que nous allons discuter dans le dtail dans la section suivante.

Tableau 1

Varit des modles de police communautaire

But Philosophie de contrle

Par le haut Contrle social

Par le bas Contrle dmocratique de la police Surveillance mutuelle de voisinage Groupes dauto-dfense Sungusungu

Rsolution de problmes Stratgie de productivit Polices auxiliaires

La police communautaire pour discipliner une socit segmente prompte au sectarisme Dans sa formule par le haut et philosophique, la police communautaire sinscrit dans une logique de rgulation, discipline, ducation, contrle, et surveillance dune socit qui peut tre fragmente, segmente, juge peu docile et prompte au sectarisme ou encore soumise linfluence ngative de puissances extrieures. La police communautaire jordanienne, appele la shurta mujtamaia, illustre bien ce modle. Elle sinscrit dans une forme du rgime donnant des gages de libralisation politique du rgime sous rserve dun contrle autoritaire de sa socit civile sans toutefois confiner au totalitarisme. Cette version de la police communautaire multiplie les couches d intermdiaires via des associations et des forums dont les noms mme sont rvlateurs: la Socit des Amis de la Police, lAssociation des Amis de la Police. Certaines de ces socits sont litaires et ny entre pas nimporte qui ; dautres fonctionnent sur un mode ONG, montant des projets dans les quartiers populaires (palestiniens notamment) pour lesquels lassociation cherche alors des subsides auprs du gouvernement ou des donateurs. La section de la police communautaire, ou shurta mujtamaia, de la police jordanienne joue alors un rle de coordination, de liaison entre ces socits et les services de police, et simplique directement dans linformation/ducation notamment dans les coles et les universits o elle se focalise sur le contrle de la jeunesse. Ce qui distingue cette forme de police dune version totalitaire est 8

labsence dune idologie autre que la volont de prennit du rgime. En dautres termes, il ny a pas un brin didologie qui vienne sintercaler entre cette police et la survie du rgime. Pour dsigner le phnomne dun rgime libralis qui se proccupe de sa survie travers un strict contrle bureaucratique de la socit sans recourir une rpression ouverte, Wiktorowicz (2002) a parl d embedded authoritarism au d autoritarisme imbriqu . La Jordanie en est le cas dcole. Paralllement louverture dmocratique et la libralisation du rgime jordanien en 1989, sa bureaucratie et ses services de scurit ont mis en place un rgime de contrle bureaucratique trs strict de la socit civile de manire la dpolitiser, empcher lmergence dune contestation, et, in fine, de garantir la survie du rgime. Ce type de rgime politique semble avoir tir les leons de lAlgrie notamment o le fondamentalisme islamique a pris dabord le contrle de la socit civile avant de prendre part aux lections politiques et menacer la libralisation politique ellemme. Wiktorowicz a dcortiqu la machinerie mise en place par le rgime jordanien pour exercer ce contrle bureaucratique sur les activits des ONGs, leurs leaders et comits, et lorigine des fonds qui leur sont octroys. Dans ce systme politique, la nature autoritaire du rgime se ralise essentiellement lchelle de la socit civile strictement contrle de manire douce par une bureaucratie et les services de renseignement. Cest-l la caractristique propre de lautoritarisme imbriqu. Avec lintroduction en 2005 de la police

communautaire, le gouvernement jordanien poursuit toujours le mme but et transforme sa relation avec la socit civile. Ne se contentant plus dexercer seulement un contrle bureaucratique sur les initiatives des organisations de la socit civile, il fait un pas de plus en stimulant maintenant des organisations de la socit civile qui lui sont loyales, lui et ses services de scurit, et renforce du mme coup son contrle social par un rseau dorganisations de la socit civile qui lui sont entirement dvoues. Ce type de police communautaire peut sans aucun doute exercer un pouvoir de sduction sur des rgimes qui font face des socits juges dangereuses , non disciplines, promptes au sectarisme communautaire, ou encore profondment divises et segmentes. Parce que personne ne semble douter des bonnes intentions dune police qui se rclame de la police communautaire et que cette 9

ide globalement ne suscite pas de controverses notamment au sein de la communaut internationale mais galement lintrieur du pays, il est ais de jouer sur les mots et la police communautaire semble comme tombe du ciel pour un rgime en transition qui libralise ses institutions politiques tout en cherchant contrler les risques de drapages et de dstabilisations quil situe avant tout dans lindocilit de sa socit civile. Un autoritarisme imbriqu qui coexiste avec une libralisation du rgime et se distingue clairement dun rgime ouvertement rpressif soffre alors comme une alternative non dnue dintrt aux dirigeants dun pays en transition, encore fragile, et qui peine sortir dune priode dune guerre civile. LIrak, aujourdhui, sintresse franchement au modle de police communautaire jordanien. Ce modle est sduisant pour le gouvernement irakien, car il permet dajouter une couche de contrle social des oprations de scurisation qui ont t jusque-l surtout dordre militaire et relevant de la lutte antiterroriste. Il soffre fort propos un gouvernement qui a repris la haute main sur une situation scuritaire la faveur des oprations armes de ses forces de scurit aux printemps et t 2008 et qui peut y voir une manire plus douce, acceptable et judicieuse pour consolider des gains militaires par de nouvelles conqutes sur le terrain social quil sait min. Le modle permettrait au rgime de prendre peu peu le contrle dune socit civile qui, justement, pose des difficults ses yeux, et qui pourrait bien tre lenjeu de convoitises de pays voisins dont lIran et lArabie Saoudite. Le modle jordanien de police communautaire est sduisant pour des gouvernements en qute de stabilisation politique et sociale. Il se propose galement comme une alternative au modle de militarisation sociale prn par les Amricains en Irak ou ailleurs (Pakistan, Afghanistan) sous forme de soutien ou de constitution de milices armes fidles au gouvernement, de polices auxiliaires, ou encore de formations de vigilants. Ce modle-l, les Amricains lont mis en place en Irak sous lappellation des Fils de lIrak (Sons of Iraq) dans le gouvernorat de lAnbar notamment et lOuest irakien sunnite en gnral. Le groupe sunnite aux dimensions gigantesques - plus de 100'000 hommes - a t tabli, form, arm et financ par larme amricaine pour combattre les groupes terroristes supposment proches du mouvement Al Qaida. Le gouvernement du 10

premier ministre irakien Maliki aujourdhui ne veut plus de ces milices qui menacent la souverainet de lEtat pas plus quil ne semble dailleurs dispos intgrer lintgralit des Fils de lIrak sunnites dans ses forces de scurit dj en surnombre ou encore continuer les financer. Ce que lIrak pourrait prfrer au moment o les forces de la Coalition se retirent est une reprise en main de la socit civile via son strict contrle bureaucratique. Le modle de la police communautaire faon jordanienne est dj une ide en marche en Irak depuis lautomne 2008 avec la constitution des premiers comits dAmis du Ministre de lIntrieur dans les gouvernorats. La police communautaire sous forme de polices auxiliaires Dans de nombreux pays africains ou asiatiques, la police communautaire est associe la formation de polices auxiliaires, comme en Uganda (CHRI 2006), au Soudan (Wisler et Onwudiwe 2008) et ailleurs. Ces polices auxiliaires, souvent composes de volontaires lexception des officiers, sont recrutes localement et mobilises souvent selon les besoins. Au Soudan, lEtat leur fournit un uniforme, une brve formation, des mini postes de police constitus dune pice en gnral, et cette police auxiliaire appele la police populaire ou shurta shabia dispose galement dun rglement de service. Elle nest pas paye mais bnficie de largesses de la population dont il est attendu quelle nourrisse ces volontaires du quartier et, via de limpt islamique appel le zakhat, quelle finance linstallation des postes de police de la shurta shabia.1 Cette police populaire est en quelque sorte le pendant policier des milices populaires constitues par le gouvernement soudanais aprs le coup dEtat de 1989 et lies quant elles larme rgulire. Ce sont ces milices gouvernementales qui furent trs impliques dans le conflit interminable avec le Sud Soudan. Souvent, dans des zones priphriques, loignes de centres urbains et ruraux, comme dans la Darfur par exemple, la seule police que connaissent les villages est cette shurta shabia qui permet lEtat davoir une prsence minimale sur un territoire immense et semi-dsertique. Ces polices auxiliaires peuvent, selon le type de rgime, jouer un rle de contrle social caractre idologique (la police morale, comme en Iran), de mobilisation

1 Le zakhat, un impt informel de solidarit traditionnellement dcoupl de lEtat et fonctionnant de manire autonome, savre colonis par lEtat au Soudan (cf. Baillard and Heanni 1998)

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sociale arme en faveur du rgime (les Fils de lIraq mentionns plus haut), ou alors, plus simplement, de substitut bon march de lEtat faiblement dot en ressources l o il na pas les moyens dentretenir des fonctionnaires de police (Soudan, Uganda). Les objectifs peuvent videmment se combiner. La fonction dauxiliaires de police apparat galement dans les pays occidentaux dans un contexte de contraintes budgtaires. Pour des observateurs de lmergence de ce phnomne en Grande-Bretagne, ces volontaires des communauts locales chargs de tches auxiliaires de police sont une solution prne contrecur par les leaders de la police britannique qui veulent pas ce biais faire obstacle la monte en puissance de la scurit prive (Kempa et Johnston 2005). La police nayant pas les moyens financiers de dployer des fonctionnaires de police partout l o la demande sociale se fait pressante, les auxiliaires de police ou Community Support Officers (CSO) sont donc devenus linstrument privilgi par la police britannique pour assurer lEtat une prsence locale rassurante face lagressivit commerciale des socits de scurit prive. Cest une logique assez similaire que Tange et Smeets (2009) dclent dans le paradoxe qui a vu en Belgique la gendarmerie ( caractre militaire) introduire avant tout le monde des pratiques de police communautaire. Cette dernire esprait, selon ces auteurs, limiter le dveloppement des polices communales concurrentes en occupant de manire prventive ainsi le terrain local. A en juger par la rationalit qui la sous-tend, la formule des polices auxiliaires ne se distingue pas fondamentalement de ladoption par les polices communautaires du mode rsolution de problme dont on va parler plus loin. Comme elle, les polices auxiliaires sont une forme de rationalisation du travail policier qui, dans cette version particulire, se ralise par une dlgation de tches rgaliennes mineures des volontaires dans un contexte de restrictions financires. La police communautaire comme rationalisation du travail policier (organisation du travail) La police communautaire faon occidentale nest elle-mme pas dnue dambiguts et na rien dunivoque. Tange et Smeets (2009) croient mme pouvoir dclarer que labsence dun paradigme gnralement accept sest rvl une entrave fondamentale la diffusion de la doctrine en Belgique et ils attribuent 12

 cette absence une responsabilit majeure dans ce quils jugent tre lchec de la police communautaire en Belgique. Coexistent en effet plusieurs acceptations de la police communautaire et, dans cette section, nous rserverons la discussion ce quon peut appeler sa perspective stratgique, laquelle est lie des enjeux de productivit de lorganisation policire plutt que de philosophie policire. Cette approche stratgique de la police communautaire telle quelle est prsente dans la littrature acadmique et les doctrines policires propose un changement profond de la stratgie policire sans remettre cependant en question le fondement philosophique de la police. Dans cette approche, la police communautaire est donc avant tout une innovation stratgique ncessitant des changements sans doutes profonds dans lapproche mais servant nanmoins fidlement la mission traditionnelle de la police, savoir la lutte contre linscurit et la criminalit. Cest dans ce sens que raisonne le pre incontest de la mthode et lapproche en mode rsolution de problmes ou problem-solving quest le criminologue amricain Herman Goldstein (Goldstein 1979). Son point de dpart est le constat lancinant de la faible productivit de lorganisation policire malgr des dcennies de

modernisation . La police moderne sest notamment spcialise dans la rponse durgence des incidents. Linefficacit de cette approche ractive saute aux yeux sil savre que la police se contente et se satisfait de lamlioration de ses temps de rponse sans chercher rsoudre les problmes en amont qui donnent lieu des interventions rptition. Labsurdit de la situation nest pas sans rappeler le mythe de Sisyphe. Sisyphe dploie des efforts titanesques digne dloges pour remonter une lourde pierre sur une montagne laquelle retombe impitoyablement chaque fois quil arrive son sommet. Changer doptique, tel est le mot dordre de Goldstein qui propose que la police sattaque en priorit la cause dincidents rptition quil dfinit alors comme problmes et dont il encourage les polices faire de leur rsolution leur priorit stratgique. La dimension proprement communautaire de cette approche ou du moins sa rcupration par les partisans de la police communautaire intervient dans la frquente implication de la socit civile dans la rsolution des problmes. Cette rsolution de problme se droule en principe selon une formule de partenariats . La solution aux problmes exige en effet bien souvent que la 13

police sassocie dautres, des services tatiques ou des associations, pour venir bout des problmes qui ont le plus souvent une dimension sociale caractrise. Dans une veine similaire toujours dans la perspective dune stratgie plus efficace de rponse linscurit et la criminalit lentretien de relations de confiance avec la population via des pratiques de police communautaire est jug susceptible damliorer significativement le volume et la qualit du

renseignement, si vital pour les enqutes criminelles. Certains, sappuyant sur le fait que les enqutes se rsolvent souvent partir dinformations obtenues dans la population, avancent que la police communautaire est mme la clef de la lutte antiterroriste et son maillon manquant aujourdhui (Brown 2007). La police communautaire nest ici pas grand-chose dautre quune stratgie policire visant amliorer les relations policires avec la communaut afin daccrotre sa productivit et son efficacit dans la collecte du renseignement et, via ce biais, laider mieux remplir sa mission traditionnelle de lutte contre linscurit et la criminalit. Le mode rsolution de problme du travail policier ne modifie peut-tre pas le but ultime de la police, mais il nen implique pas moins un profond bouleversement de ses pratiques, de son organisation, de la formation et du recrutement. Lintroduction dune telle approche change tout ou presque tout dans lorganisation policire, mais ne se confond pourtant pas avec un changement de philosophie. Dans la thorie de Goldstein, la communaut est instrumentale pour amliorer les performances policires en matire de lutte contre la criminalit. Elle nest pas la finalit de la police communautaire. La police communautaire par le bas comme philosophie Lenjeu philosophique de la police communautaire intervient lorsque la discussion porte cette fois sur la finalit de la police. Le changement doptique fondamental intervient ds lors que lon cesse de voir dans la communaut un simple instrument permettant damliorer la productivit policire. Dans la version philosophique par le bas de la police communautaire, la communaut est dfinie comme la finalit mme de laction policire. En dautres termes, la communaut va jouer selon cette nouvelle formule un rle dfinissant de laction policire et cest tout lenjeu du contrle dmocratique de la police par les 14

communauts qui fait surface dans cette version. La communaut cesse davoir une fonction instrumentale, accessoire ou auxiliaire; elle devient le principe rgulateur de laction policire laquelle, via la police communautaire, va alors se conformer normativement la demande sociale. Cette dernire ide nest pas entirement nouvelle et, ceux qui la prnent, pourront citer un des principes du premier ministre Sir Robert Peel en Grande Bretagne qui prnait dj en 1829 lide dune police effectuant son travail avec le consentement de la socit ( policing by consent ). Traditionnellement, le contrle dmocratique de la police sexerce notamment sous la forme de commissions de contrle parlementaire ou civile. En sortie de guerre civile, lIrlande du Nord suivit par exemple les recommandations de la Commission Patten qui avait prn ltablissement dun Ombudsman de Police avec des pouvoirs denqute tendus sur les abus policiers afin de restaurer la confiance vacillante de la population dans laction policire aprs des annes de militarisation du conflit communautaire qui y svit. LOmbudsman, une personnalit civile nomme par le gouvernement, dispose dun service investi de larges pouvoirs denqutes et de procureurs permettant denquter de manire indpendante sur les abus policiers. Cette mesure fut juge une disposition indispensable pour garantir le contrle dmocratique de la police et restaurer la confiance dans une institution implique dans la guerre civile et laquelle une partie de la population de lIrlande du Nord naccordait que peu de crdit. La police communautaire est lune des multiples formes que prend ce contrle dmocratique de la police aujourdhui. Il sy exerce principalement lchelle locale au plus prs de la demande sociale et, alors que les mcanismes de surveillance de la police tels que les ombudsmans ou les commissions de surveillance par exemple en contrlent les abus dautorit, la police communautaire se situe plus en amont, lorigine si lon peut dire de lagenda policier, en contribuant en fixer les priorits dans les quartiers pour que ce dernier se conforme la demande sociale. Via des instruments de consultation mis en place par la police, la police communautaire permet aux rsidents de peser sur les priorits et les services policiers dlivrs dans leur quartier, devant leur porte pour ainsi dire.

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Ces instruments de consultation sont multiples et divers : il peut sagir de forums communautaires, de sondages scientifiques ou non rguliers, ou encore de pratiques systmatique dcoute par des lotiers ou des policiers de secteur. La finalit de ces instruments de consultation rside dans la volont dune adquation des services de police la demande sociale locale et lmergence dun consensus social lchelle du quartier sur laction policire. Dans cette version de la police communautaire, lenjeu principal devient la lgitimit de la police et non pas, contrairement la version de Goldstein, sa productivit et une meilleure utilisation des ressources policires pour lutter contre linscurit. A lexact oppos de la version de police communautaire faon jordanienne o la finalit est le contrle social, lobjectif de cette version est le contrle par la socit civile de la police. Dune certaine manire, on peut avancer que les polices trs dcentralises pratiquent la police communautaire dans cette acceptation et quelles le font peuttre parfois sans sen rendre compte, un peu comme le bourgeois gentilhomme de Molire faisait de la prose sans le savoir. Lorsque le pouvoir de dcision sur lagenda politique de la police est entre les mains des autorits locales, municipales par exemple, alors la philosophie communautaire de la police sen trouve renforce ipso facto. Dans bien des dbats sur la police communautaire, la dcentralisation des services de police apparat comme un enjeu incontournable et une revendication des autorits locales. Au Nigria, pour ne prendre quun exemple, les gouverneurs des provinces rclament depuis longtemps une autorit en matire de police et le dbat sur la police communautaire se focalise sur la question de la dcentralisation dune prrogative de lEtat (Onwudiwe 2009). Cette dimension philosophique se combine sans difficults avec lapproche en mode rsolution de problmes de Goldstein ds lors que les communauts sont associes la dfinition des problmes et que leur rle nest pas limit la rsolution de ces derniers. Cette association des communauts dans la phase rgulatrice de lagenda policier relve de la dimension philosophique de la police communautaire.

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Cest sans doute cette dimension philosophique de la police communautaire qui a permis lexpression dtre associe de nombreuses transitions dmocratiques dans les annes 1990 et den devenir un des symboles par excellence. Un instrument les forums communautaires ou autres conseils locaux de scurit institus par la police communautaire sont apparus comme le lieu privilgi o sexerce ce contrle dmocratique de la police. Anthony Minnaar (2009) faisant le point sur prs de vingt ans de rforme policire en Afrique du Sud a montr que deux visions incompatibles sy sont entrechoques prcisment sur la question du rle des forums communautaires. Les rsidents y voyaient un moyen dimposer la police un agenda correspondant aux aspirations locales et de se rapproprier en quelque sorte une police qui avaient t associe jusque-l au maintien du rgime dchu de lapartheid. La police esprait quant elle que les forums serviraient de relais leur agenda de lutte contre linscurit et leur permettrait de glaner le renseignement dont elle manquait cruellement. Parce que lexpression police communautaire est polysmique, fondamentalement ambigu, chacun voyait dans lavnement de la police communautaire et des forums communautaires autre chose. Les rsidents les voyaient comme une incarnation dune nouvelle philosophie de la police dmocratique tandis que, bien souvent, la police la considrait comme une stratgie pour mieux raliser son agenda scuritaire. Les forums, selon Minnaar, nont alors pas rsist au choc de ces visions contraires et aux tensions idologiques qui les ont habits immdiatement. Vids de leur substance dmocratique par une police rfractaire, ils ont t abandonns par les rsidents notamment des quartiers dfavoriss, et la marginalisation des forums a englouti avec elle lintgralit de lapproche de la police communautaire qui avait ainsi perdu son sens et sa finalit. Aujourdhui, il ne subsiste de la doctrine philosophique en Afrique du Sud que des vestiges, des coquilles vides, et celle-ci fut replace progressivement et nonobstant la rhtorique gouvernementale par une nouvelle approche plus traditionnelle et plus exclusivement rpressive sans commune mesure avec les idaux dmocratiques des communauts locales des dbuts (Minnaar 2009, Burger 2006).

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La police communautaire par le bas faon Sungusungu Les formations locales de groupes vigilants sont sans doute la forme la plus spectaculaire et la plus controverse aussi de la police communautaire. On les taxe dailleurs rarement de police communautaire bien que, dune certaine faon, elles sont les plus communautaires des polices que lon puisse concevoir. Ces formations et leurs pratiques relvent dune stratgie rsolument ascendante ( par le bas ) de lordre public, trouvant leur origine et mise en uvre principalement dans et par les communauts elles-mmes. Le terme vigilant nest dailleurs pas forcment le plus appropri qui soit tant il a une connotation strictement ngative en Occident alors que, au Nigeria ou en Tanzanie, pour ne prendre que deux exemples, les groupes en question bnficient souvent dune popularit indniable (Alemika and Chukwuma 2004). Sil est rpandu en Afrique, le phnomne de ces polices informelles sobserve aussi bien en Asie quen Amrique latine (Wisler et Onwudiwe 2008). Il semble rpondre avant tout bien que non exclusivement une logique de dfaut de lEtat, dun Etat absent, distant ou faiblement prsent, et le vigilantisme parat merger volontiers dans un vacuum dEtat. Au nord du Prou, les leveurs des hauts plateaux de la Cordelire sous-polics organisaient ds le milieu des annes 1970 des groupes vigilants appels les Rondas campesinas (Gitliz et Rojas 1983) pour surveiller le btail tandis quau Guatemala la justice traditionnelle sexerce localement sachant que le tribunal le plus proche se situe parfois une semaine de marche des villages (Fernndez Garca 2004, voire aussi plus gnralement Barton 2004). Le phnomne vigilant peut aussi reflter une dfiance face un Etat jug partial, corrompu, partisan, et craint. Dans lAfrique du Sud de lapartheid, par exemple, lordre public dans les ghettos noirs tait souvent maintenu par des groupes de vigilants lis au mouvement de lANC (Chabedi 2005). Le phnomne vigilant est souvent associ des couches marginalises de la population et savre prendre en forme en parallle ou en synchronisation avec la justice traditionnelle. Une note pratique du PNUD rappelait en 2004 que : Dans certaines socits, les groupes dsavantags et marginalises prfrent recourir la justice traditionnelle plutt qu la justice formelle. Bien que

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limportance dun accs un systme indpendant de justice ne soit pas mise en cause, programmer en la matire pourrait tenir plus compte quon ne le fait jusquici des systmes de justice traditionnelle. Ces systmes sont une voie privilgie parce quils garantissent une approche conciliatrice et du fait limage quils dgagent de garantir la cohsion sociale et de respecter la libert culturelle. Les institutions formelles de leur ct sont perues comme distantes, trangres et intimidantes. Pire parfois, les institutions formelles comme la police peuvent tre associes la dfiance et la peur. Dans ces socits-l, le systmes traditionnels et coutumiers rsolvent 90 pourcent des conflits. (Notre traduction). Access to Justice. A practical Note. 2004, pp. 8-9) Lun de ces groupes les Sungusungu de Tanzanie - a fait son apparition dans des zones rurales fortement touches par le vol de btail il y a plus de vingt ans (Abraham 1987, Heald 2002). Face une police juge corrompue et de mche avec les brigands, les villages ont form des groupes chargs de surveiller le btail et de faire la chasse aux voleurs. Le mouvement a fait boule de neige et sest rpandu jusque dans le Kenya voisin aujourdhui notamment dans la zone tribale des Kuria (Heald, 2007) dans la valle du Rift. Selon les cas, ces groupes rpondent des assembles de villageois appeles les iritongo au Kenya - assez proches de ce que furent et sont parfois encore en Suisse par exemple les Landsgemeinde ou les Conseil gnraux et o se dcident les affaires locales du village ou encore se jugent toutes sortes daffaires civiles et criminelles. Si le mouvement des Sungusungu a bnfici au dbut de lidologie dautonomie villageoise prne par le chef de lEtat Nyerere en Tanzanie et de la tolrance du rgime, le statut de ces groupes de police informelle ny a jamais t rgularis dfinitivement malgr plusieurs tentatives. De la mme manire, le statut de ces groupes au Kenya reste prcaire et dpend souvent de la bonne volont du gouverneur de la province o se dveloppe le phnomne. Il relve avant tout dun modus vivendi entre autorits et villageois o se redessine nanmoins les frontires entre lEtat et les communauts. Cette forme de police communautaire du moins au Kenya et en Tanzanie est bien ancre dans un systme de gouvernance locale lequel ngocie au cas par cas sa prsence, son autorit et ses relations avec le pouvoir central. Pour Suzette Heald, 19

la meilleure experte de ces mouvements en Afrique de lEst, le modle du Sungusungu se rvle suprieur une police communautaire de type occidental dans le contexte dun Etat peu dot en ressources, incapable dun dploiement territorial significatif, et le plus souvent gangren par la corruption. Cest justement un constat dchec des services de protection de lEtat central qui constitue la principale raison de lmergence de ces formations de police communautaire informelles et la reprise en main de la scurit locale par les autorits villageoises. On a parfois confondu ces polices informelles, non statuaires, villageoises avec un phnomne de rsurgence de pratiques ancestrales juges anachroniques dans le monde de la modernit sociale et politique. Sil nest pas exclu quil y ait une certaine forme de continuit avec les pratiques de lEtat colonial, notamment dans les colonies britanniques, qui pratiquait le gouvernement indirect ( dual rule ) et encourageaient lextrieur des zones juges vitales par lempire, lautorgulation par les leaders traditionnels qui disposaient de leur propre police (Deflem 1994), ce pass devenu distant joue plutt le rle de ressources culturelles et de schmas daction disposition des nouveaux leaders dans les zones qui en adoptent le principe. Loin dtre la rsurgence de groupes et de pratiques interlopes dans la modernit, ces formations relvent du calcul pragmatique et sont des rponses rationnelles des situations de crises scuritaires et de carences avres de lEtat central. La mise en place dune police communautaire de type occidental dans lEtat faible, sous dot ou mme rat ( failed ), est un empltre sur une jambe de bois. Un policier corrompu, craint, ou partisan, ne peut pas faire par essence un bon policier de proximit. Lerreur, si lon peut dire, est en amont ; elle est systmique ou structurelle et ancre dans la nature du rgime. Les formations de vigilants refltent tout autant sinon plus les limites propres de la modernisation de lEtat quelles ne sont lmanation dun monde ancien et dpass. Les tudes de Heald en Tanzanie et au Kenya montrent que les chefs traditionnels (les chamanes) et de nouveaux leaders mergeant des assembles locales de villageois ont plus ou moins dinfluence sur la politique locale selon les endroits sans quil ny ait de rgles claires sur la question. Dans certains villages, les conseils des anciens sont influents ; dans dautres, ces conseils sont marginaliss 20

et ce sont de nouveaux leaders, parfois avec un pass de bureaucrates, qui prennent linitiative localement des Sungusungu. La fonction judiciaire des iritongo kenyans est assez proche de celle quon retrouve dans les assembles villageoises en Inde par exemple telle quelles se pratiquaient il y a encore peu au sein des maintenant dfunts panchayats. Ces assembles de villageois locales avaient une fonction traditionnelle darbitrage de conflits entre les castes lchelle locale avec, en toile de fond, la perptuation de lordre social dominant. La modernisation sociale et politique de lInde a eu peu peu raison des panchayats comme le montrent Vincentnathan et Vincentnathan (2009). Rpondant aux aspirations galitaires des individus de la socit indienne, lEtat moderne central sest rapidement construit et mesure quil sest consolid et que progressait la modernisation sociale les individus se sont toujours plus tourns vers lui pour rsoudre les conflits locaux, rendant au passage les panchayats obsoltes. LInde reprsente un cas paradigmatique de double modernisation, sociale dun ct et politique de lautre, qui se renforcent mutuellement et dont lune des traductions a t la substitution du systme de justice traditionnelle troitement li aux panchayats centr vers le bas par un nouvel ordre public venu du haut via un Etat modernis. Dans les cas tudis par Heald en Afrique de lEst, une pareille transformation du rapport entre les individus et lEtat se heurte lincapacit de ce dernier rpondre aux aspirations de protection des communauts locales face linscurit et le mouvement des Sungusungu est lillustration dune socit qui recourt son propre lan vital pour se procurer les services de base dont elle a besoin. La controverse sur ce type de mouvement vient du fait quils sont souvent incompatibles ou, du moins, problmatiques ds lors quils sont mesurs laune des droits humains. Ces groupes vigilants, comme dailleurs la justice traditionnelle, reproduisent et perptuent un ordre social dominant avec toutes sortes de biais en matire de genre, ethnies, castes ou religions qui sont peu compatibles avec lidal de la modernit, de la libert individuelle et de la notion dgalit entre tous, et sont galement peu soucieux des droits humains, infligent des punitions corporelles, et sont ignorant des rgles procdurales dun procs quitable. Pour leur dfense, il convient de rappeler cependant que ces groupes 21

stablissent souvent l o lEtat moderne nest quune lointaine perspective, l o la corruption est endmique et l o la police est souvent une institution hostile suscitant plus la crainte que la confiance. En labsence dune modernisation russie de lEtat la balance de la lgitimit semble pencher encore avantageusement vers un systme de gouvernance locale robuste et bnficiant du consensus social lchelle communautaire. Conclusion Chacune ou presque des polices communautaires identifies semble assez solidement enchsse idalement dans un type de rgime politique. La formule combinant lide dune gouvernance locale de la police par les communauts et celle dun monopole tatique de lemploi de la force publique reflte lidal dmocratique dont elle se prsente finalement comme un prolongement. La police communautaire radicalise en quelque sorte lidal dmocratique par la mise en place de nouveaux instruments de contrle de la police lchelle locale, par des pratiques visant rendre des comptes et par des exigences de transparence de laction policire. La police communautaire comme contrle social sduit plutt des rgimes autoritaires ou alors, comme le cas de la Jordanie lillustre bien, des rgimes pratiquant une certaine libralisation politique sans renoncer cependant au contrle bureaucratique dune socit civile dont ils redoutent le radicalisme. Ici, lide de rendre des comptes la socit civile est incompatible avec la nature autoritaire du rgime. Ce que ces rgimes appellent police communautaire est alors un systme dorganisations et de comits qui encadrent la socit civile, la surveillent, la disciplinent, et sassurent de sa loyaut envers le rgime. Dans lEtat pr-moderne, faible, inaccompli, les communauts peuvent tre tentes de se substituer ce dernier pour y assurer une scurit au quotidien par des polices informelles, des groupes dauto-dfense, et lactivation dune justice traditionnelle ou linvention de modes de rsolution des conflits. La formule de la rsolution de problmes ou mme lide de polices auxiliaires est peut-tre la plus flexible et se combine volontiers avec dautres approches. Cest probablement cette formule qui transite le mieux dun rgime politique lautre et qui explique que lon peut la retrouver des degrs divers New York, Paris, Abu Dhabi ou Jakarta. Elle prsuppose nanmoins un Etat dot en

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ressources suffisantes, cherchant une plus grande efficacit dans son action, voire en qute de lgitimit et intress gagner la confiance de la population. La formule saccommode bien de la version philosophico-dmocratique de la police en intgrant lide de la consultation des communauts dans la mthodologie quelle met en place pour dfinir et rsoudre les problmes.

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The International Police Executive Symposium (IPES) brings police researchers and practitioners together to facilitate cross-cultural, international and interdisciplinary exchanges for the enrichment of the policing profession. It encourages discussions and writing on challenging topics of contemporary importance through an array of initiatives including conferences and publications. Founded in 1994 by Dilip K. Das, Ph.D., the IPES is a registered Not-For-Profit educational corporation. It is funded by the benefaction of institutional supporters and sponsors that host IPES events around the world. The International Police Executive Symposiums major annual initiative is a four-day meeting on specific issues relevant to the policing profession. Past meeting themes have covered a broad range of topics from police education to corruption. Meetings are organized by the IPES in conjunction with sponsoring organizations in a host country. To date, meetings have been held in North America, Europe, and Asia. Detailed information on IPES can be found at: www.IPES.info

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