Le principe de supriorit des normes internationales appliqu au droit communautaire driv : Le cas des directives.

Le juge administratif est confront face la prpondrance de plus en plus importante du droit europen communautaire, issu de la formation des communauts conomiques europennes puis de lUnion europenne, devoir tablir un contrle de conventionnalit des lois aux traits. Ce contrle ets reconnu en vertu de larticle 55 de la Constitution de la Vme Rpublique du 4 octobre 1958 mais aussi de la jurisprudence du Conseil dEtat Nicolo de 1989. Ce contrle consiste vrifier la conformit de la loi franaise aux normes internationales lorsquun administr invoque une non-conformit de la loi une norme suprieure. Dans le droit communautaire, on distingue le droit communautaire originaire, constitu des traits tablissant lUnion europenne et son fonctionnement institutionnel (depuis 1957) et le droit communautaire driv manant de la lgislation des diffrentes institutions. Le droit communautaire driv dispose de quatre types de normes juridiques : les rglements communautaires, les directives, les avis et les recommandations. Il convient de sintresser aux directives plus particulirement. Cependant, on peut prciser que les rglements ont une porte gnrale et ont une force obligatoire se traduisant par un effet direct et peut donc tre contrl par le juge administratif en vertu de la jurisprudence Nicolo de 1989. Les deux instances pouvant prendre des directives sont la Commission europenne et le Conseil europen Le statut des directives communautaires est consacr par larticle 288 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (ancien article 189 du trait de Rome de 1957 tablissant la communaut conomique europenne). En lespce, La directive lie tout Etat membre destinataire quant au rsultat atteindre, tout en laissant aux instances nationales la comptence quant la forme et aux moyens . La directive est donc une norme europenne qui doit tre transpose en droit interne par les Etats membres durant un dlai de transposition. Les Etats membres disposent donc dune opportunit et dun dlai afin de raliser les objectifs dicts par la directive, afin que chaque Etat puisse transposer celle-ci en mesure des spcificits nationales. Cest l une opposition thorique entre les Etats membres et les instances communautaires. Pour les premiers ce sont des objectifs atteindre, pour les autres ce sont des obligations respecter. On peut constater que la lgalit judiciaire dpend normment de la volont politique du lgislatif et de lexcutif. En lespce, quelle est la place de la directive dans le droit interne hirarchis ? Et peut-on invoquer une directive, selon les modalits de transposition, devant le juge administratif franais et en particulier selon sa jurisprudence ?

En effet, le juge administratif franais et en particulier le Conseil dEtat a souvent t oppos par sa jurisprudence celle du juge communautaire concernant linvocation et la place des directives dans le droit interne. Les directives communautaires sont considres comme des normes internationales dpourvues deffet direct. En lespce, leur invocabilit par les administrs demeure restrictive (I). Cependant, le juge administratif va prendre en compte la particularit des directives. Par ces diverses jurisprudences et par des mcanismes et des pratiques de contournement, les divergences entre le Conseil dEtat (CE) et la Cour de Justice de lUnion europenne (CJUE, ex : CJCE) se rduisent jusqu lharmonisation de leur jurisprudence respectives (II).

I) Linvocabilit des directives communautaires demeurait restrictive : Par principe, le CE a longtemps considr les directives comme des normes internationales ne disposant pas deffet direct (A). En lespce, leur invocabilit demeurait problmatique en vertu de leur transposition en droit interne (B).

A) Le Conseil dEtat estime que la directive est une norme dpourvue deffet direct Les directives europennes font parties des normes internationales. A ce titre, le juge administratif lintgre donc comme une source de lgalit administrative car conformment larticle 55 de la Constitution, la valeur dune directive, en droit interne, est supra lgislative et infra constitutionnelle. Cette manifestation est dfinitivement accepte depuis le contrle de conventionalit effectu dans laffaire Nicolo (CE, Ass. 20 octobre 1989) affirmant quune loi postrieure un trait devait lui tre conforme. Cest labandon de la thorie de la loi cran et de la suprmatie du juge serviteur de la loi alors mme quelle soppose un trait (ou que lun de ses articles sy oppose). Le Conseil dEtat, dans son arrt Sarran en date du 30 octobre 1998, affirme la suprmatie de la Constitution dans lordre interne. Mais en lespce il sagissait dune convention internationale ne constituant donc pas du droit communautaire. La CJCE quand elle a affirm dans son arrt Van Gend en Loos du 5 fvrier 1963 quune directive communautaire dispose dun effet direct lorsque la directive est inconditionnelle, prcise et lorsque le dlai de transposition est expir. La directive doit donc tre claire et prcise, c'est--dire quelle ne doit pas disposer de rglement dapplication et doit tre inconditionnelle, i.e. quelle sera invocable au terme du dlai de transposition. Le Conseil dEtat sest longtemps oppos sur ce point la CJCE. Les autorits franaises disposent dune marge de manuvre afin de faire respecter les objectifs poss par une directive. Il est par consquent impossible de considrer quune directive est deffet direct. Ce principe est pos par le CE dans sa dcision
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Cohn-Bendit en date du 22 dcembre 1978. Le CE distingue ainsi trs clairement la directive du rglement qui, contrairement la premire, est deffet direct. (C.E. Boisdet, 24 septembre 1990). En consquence, cette jurisprudence aura pendant longtemps restreint linvocabilit des directives puisquon ne leur reconnait pas cet effet direct en raison de leur transposition. B) La problmatique de la transposition des directives : Une directive communautaire ntant pas deffet direct aux yeux du juge administratif, le justiciable ne saurait sen prvaloir pour contester un acte rglementaire individuel, mme lorsque la dcision individuelle est incompatible avec les objectifs de cette directive. Plus prcisment, cest lorsque le recours est fond sur lincompatibilit existante entre la dcision conteste et les objectifs de la directive que linvocabilit de la directive est carte. En lespce, certains contournements jurisprudentiels ont permis de dpasser le principe pos par la dcision Cohn-Bendit. M. Cohn-Bendit sopposait une mesure dexpulsion prise par le ministre de lintrieur suite aux vnements de mai 1968 en invoquant une directive communautaire. Cest cette occasion que le Conseil dEtat a pos sa dfinition de la notion de directive. La consquence directe est que les directives ne sauraient tre invoques par les ressortissants l'appui d'un recours dirig contre un acte administratif individuel .

En outre si la CJCE, dans ses dcisions Francovich (19 novembre 1991) et Brasserie du pcheur (5 mars 1996) admet la mise en cause de la responsabilit du lgislateur en cas de non transposition, le Conseil dEtat sy refuse au nom du principe de sparation des pouvoirs, selon lequel le lgislateur fait la loi et le juge sert la loi. Ainsi, dans un arrt Socit Jacques DAngeville pris en assemble en date du 30 octobre 1996, un arrt de la cour administrative dappel de Paris a t annul car il avait admis la responsabilit de lEtat pour faute dans une affaire o le lgislateur avait viol le droit communautaire. En revanche la responsabilit du pouvoir rglementaire peut tre mise en cause, comme ce fut le cas dans la dcision Philip Morris France c. Rothmans du Conseil dEtat prise le 28 fvrier 1992. Ainsi un rglement pris en vue de transposer une directive, c'est--dire manant de lexcutif pourra tre contrl par le juge administratif. Ce nest pas la loi qui transpose mais le rglement qui peut tre contest.

II) De nouveaux moyens dinvoquer la directive communautaire : lexception dillgalit vers une jurisprudence europenne harmonise.

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Le principe de cet effet non direct des directives par le juge administratif franais est vite surmen. Dabord par les jurisprudences de la CJCE (CJUE) mais aussi par celle des Cours Suprmes des Etats membres et mme celle de la Cour de cassation
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(comme le souligne dans son rapport M. Mattias GUYOMAR, Rapporteur Public de lAffaire Perreux du 30 octobre 2009). Le CE a amnag son principe pour viter de troubler la scurit juridique des justiciable en permettant linvocation de la directive selon certaines conditions de transposition (A) puis tendre ceci lexception dillgalit et finalement harmoniser sa jurisprudence avec les autres Cours Suprmes et la CJUE (B).

A) Linvocabilit de la directive dpend du dlai de transposition : La directive dispose de deux temps. Dabord sa publication puis ensuite le terme du dlai de transposition de celle-ci. Ainsi, avant la fin du dlai de transposition prvue par la directive, le juge administratif va permettre aux administrs dinvoquer la directive communautaire dans certaines conditions, la marge de manuvre de lautorit de lEtat membre devant tre garantie. Le CE est ici en adquation avec la jurisprudence de la CJCE. Daprs la dcision France nature environnement du 10 janvier 2001 , les autorits nationales ne peuvent pas prendre pendant le dlai imparti par la directive, des mesures de nature compromettre srieusement la ralisation du rsultat prescrit par la directive. Ainsi, seule une incompatibilit manifeste, permettant au juge administratif de penser que les autorits nationales ne pourront faire marche arrire avant lexpiration du dlai, peut justifier lannulation de la mesure de transposition. La dcision du CE est conforme la jurisprudence Inter-environnement Wallonie pose par la CJCE le 18 dcembre 1997. Le CE est all plus loin en considrant que les autorits administratives sont tenues de faire application des directives non transposes, mais pas forcment dans leur intgralit ,dans sa dcision Compagnie gnrale des eaux du 27 juillet 2001 . Une fois le dlai de transposition expir, le juge administratif peut annuler une mesure de transposition contraire aux objectifs de la directive (C.E. 28 septembre 1984, Confdration nationale des socits de protection des animaux de France ). En outre, une directive peut tre utilement invoque lencontre de nimporte quel acte rglementaire, mme si cet acte na pas t pris en vue de transposer cette directive (CE, 7 dcembre 1984, Fdration franaise des socits de protection de la nature). LEtat ne peut pas laisser subsister des rglements incompatibles avec les objectifs dune directive (C.E. ass. 3 fvrier 1989, Compagnie Alitalia). Le juge administratif sattribue le rle de protecteur de la transposition des directives.

La divergence thorique entre la CJCE et le Conseil dEtat concernant les limites de linvocation dune directive communautaire par un justiciable va tre dpasse dans la pratique par des amnagements jurisprudentiels.

B) Le juge administratif franais contourne labsence deffet direct par

lexception dillgalit puis se soumet la jurisprudence communautaire : Le premier amnagement jurisprudentiel permettant au justiciable de se prvaloir de directives communautaires, et ce mme lencontre de dcisions individuelles, consiste en lextension de lexception dillgalit. Ainsi, ds larrt Cohn-Bendit, le Conseil dEtat dit refuser la demande de M. Cohn-Bendit dfaut de toute contestation sur la lgalit des mesures rglementaires prises par le gouvernement franais pour se conformer aux directives arrtes par le Conseil des communauts europennes . Le justiciable pourra ainsi contourner limpossibilit dinvoquer directement une directive communautaire lencontre dune dcision individuelle en demandant que soit cart par voie dexception le texte servant de base lgale cette dcision du fait de son incompatibilit avec les objectifs de la directive. Le juge administratif pourra ainsi user de lexception dillgalit lencontre dune loi contraire aux objectifs communautaires (CE ass, 28 fvrier 1992, Rothmans International France et Philip Morris). Ainsi, pour le juge administratif, il ny a jamais de vide juridique. Une dcision peut tre fond sur une jurisprudence qui pourra tre abandonn si contraire aux objectifs dune directive communautaire. Ainsi, la judiciabilit maximale quentranerait la reconnaissance dun effet direct aux directives et qui se manifesterait par la substitution des directives au droit national, le Conseil dEtat prfre la judiciabilit minimale par laquelle le juge administratif carte, si ncessaire, les dispositions nationales au profit des dispositions des directives. Le CE va pourtant harmoniser rcemment sa jurisprudence par un Arrt dassemble Madame Perreux du 30 Octobre 2009 o il abandonne sa jurisprudence Cohn-Bendit. En effet, comme lindique le rapporteur public GUYOMAR, Si vous suivez, vous jugerez quune personne- quelle soit physique ou morale- peut se prvaloir, lappui dun recours dirig contre un acte administratif non rglementaire, des dispositions prcises et inconditionnelles dune directive lorsque lEtat na pas pris, dans les dlais, les mesures dexcution imposes par cette directive. Cest l un revirement de jurisprudence radical et le CE rejoint la Cour de cassation et la CJUE.

Bibliographie indicative

Droit administratif gnral tome 1 de Ren Chapus (15me dition) Droit administratif 2008-2009, Philippe Foillard, Paradigme. Conclusions du Rapporteur GUYOMAR, dans laffaire Perreux.
http://bruxelles.blogs.liberation.fr/Perreux-Guyomar.pdf