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Experiencias relevantes de marcos institucionales y contratos en agua potable y alcantarillado

Jean-Franois Vergs

Documento de proyecto

Experiencias relevantes de marcos institucionales y contratos en agua potable y alcantarillado

Jean-Franois Vergs

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Este documento fue preparado por el consultor Jean-Franois Vergs bajo la coordinacin y edicin de Andrei Jouravlev, Oficial para asuntos econmicos de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), con la colaboracin de Michael Hantke Domas, funcionario de la misma divisin, en el marco del proyecto Sustentabilidad e igualdad de oportunidades en globalizacin. Componente 1, Tema 4: Construyendo compromiso, eficiencia y equidad para servicios sustentables de agua potable y saneamiento en Amrica Latina y el Caribe (GER 08/004), ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo de Alemania (BMZ). Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

LC/W.341 Copyright Naciones Unidas, agosto de 2010. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

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ndice

Resumen....................................................................................................................................... Introduccin................................................................................................................................... I.

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Factores que determinan la institucionalidad del sector ....................................................... 9 A. Contextos geogrficos y demogrficos ......................................................................... 9 B. Nivel de desarrollo socioeconmico.............................................................................. 9 C. Autoridades responsables y organizacin territorial ..................................................... 10 D. Forma de regulacin econmica ................................................................................... 11 E. Convergencia y reformas nacionales ............................................................................ 11 Problemas asociados con la fragmentacin ......................................................................... 13 Casos nacionales .................................................................................................................. A. Francia........................................................................................................................... 1. Una industria fragmentada .................................................................................... 2. Economas de escala y alcance vs. la concentracin empresarial ....................... 3. Multinacionales francesas: empresas privadas o pblicas? ............................... 4. Evolucin pasada y presente................................................................................. 5. Proyecto para reducir el nmero de autoridades territoriales responsables ......... B. Italia ............................................................................................................................... 1. El contexto sectorial a principios de los aos noventa .......................................... 2. Contenido de la reforma de 1994 .......................................................................... 3. Implementacin de la reforma de 1994 ................................................................. 4. Contratos de asignacin de los servicios .............................................................. 5. Algunos resultados ................................................................................................ 6. Nueva ley de aumento de la participacin privada................................................ C. Pases Bajos.................................................................................................................. D. Brasil.............................................................................................................................. 1. La situacin actual del sector ................................................................................ 2. La nueva ley sectorial de 2007 .............................................................................. E. Mxico ........................................................................................................................... 1. La situacin actual del sector ................................................................................ 2. El proyecto de Ley de Agua Potable y Saneamiento ............................................ F. Marruecos...................................................................................................................... 1. La estructura actual del sector............................................................................... 15 15 15 16 18 18 19 19 19 20 20 21 21 22 22 23 23 25 27 27 28 30 30

II. III.

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2.

El proyecto de reforma territorial e institucional .................................................... 31 33 33 34 35 35 36 37 37 37 38 38 39 40 41 41 43 44 45 45 47 47 47 48 49

IV. Contratos y sus principales caractersticas........................................................................... A. Prestacin directa y delegada ....................................................................................... B. Los contratos de delegacin en Francia y en la Unin Europea................................... C. Contratos imperfectos en un mundo dinmico.............................................................. D. Competencia por los contratos: principios y prcticas .................................................. 1. La obligacin de competencia por el mercado en la Unin Europea .................... 2. Ausencia de competencia para las CESB en el Brasil .......................................... 3. Contratacin con empresas mixtas ....................................................................... E. Contratos de fines o de medios? ................................................................................ F. Determinacin y reajuste de las tarifas ......................................................................... 1. Francia y otros pases con regulacin por contrato............................................... 2. Pases con entidades independientes de regulacin ............................................ G. Duracin y renovacin de los contratos ........................................................................ H. Calidad de la informacin sobre la situacin inicial de los activos................................ I. Reversin de los bienes al trmino del contrato ........................................................... J. Cnones pagados por operadores y usuarios .............................................................. K. Reposicin de la infraestructura.................................................................................... L. Transparencia de los contratos ..................................................................................... 1. Transparencia y rendicin de cuentas a nivel local............................................... 2. Empresa especfica para cada contrato? ............................................................ M. Problemas de contabilidad y de consistencia de datos ................................................ 1. Costos comunes a varios contratos o filiales ........................................................ 2. Contabilidad financiera no exhaustiva ................................................................... 3. Prioridades en la contabilidad regulatoria .............................................................

Conclusiones................................................................................................................................. 51 Bibliografa .................................................................................................................................... 53

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Resumen

El presente estudio analiza con base en las experiencias de Europa Occidental (Francia, Italia y los Pases Bajos), Amrica Latina (el Brasil y Mxico) y otras partes del mundo (Marruecos) los siguientes temas: i) el nivel administrativo-territorial de autoridades pblicas responsables de los servicios; ii) la naturaleza jurdica de los organismos prestadores; y iii) el tipo de contrato (o ttulo habilitante) que regula la relacin entre ambas partes. El anlisis comparativo de experiencias de pases tan diversos permite identificar lecciones para los retos que el desarrollo institucional del sector de agua potable y alcantarillado deber enfrentar en las prximas dcadas. Esta investigacin ha sido realizada como parte de la cooperacin con la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) de Colombia entidad encargada de vigilar y controlar la prestacin de los servicios pblicos, proteger la competencia y los derechos de los usuarios, dentro del marco del proyecto Sustentabilidad e igualdad de oportunidades en globalizacin. Componente 1, Tema 4: Construyendo Compromiso, Eficiencia y Equidad para Servicios Sustentables de Agua Potable y Saneamiento en Amrica Latina y el Caribe, cuyo objetivo es fortalecer la capacidad de gobiernos de los pases de la regin para disear e implementar polticas pblicas efectivas en el rea de estos servicios con nfasis en elementos tales como compromiso, eficiencia, equidad y sostenibilidad.

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Introduccin

Este trabajo analiza con base en las experiencias de varios pases de Europa Occidental, Amrica Latina y otras partes del mundo los siguientes temas, que en las prximas dcadas sern de importancia creciente en la evolucin institucional de los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento bsico tanto en la regin en general, como en Colombia de manera particular: adecuado nivel administrativo-territorial de autoridades pblicas responsables de los servicios; tipo de contrato (o ttulo habilitante); y naturaleza jurdica del operador.

Realizando un simple ejercicio aritmtico (vase el Cuadro 1), se tiene que la combinacin de las posibles modalidades de los tres parmetros antes mencionados llega, en teora, a unos 70 arreglos institucionales factibles en el sector (4 por 5 por 5 menos los casos irreales). Este hecho es coherente con la enorme variedad de experiencias prcticas que es posible observar alrededor el mundo. La ausencia de una respuesta nica a los desafos del sector contrasta con la convergencia internacional de los arreglos institucionales en otros servicios pblicos como aseo, energa y telecomunicaciones.
CUADRO 1 PRINCIPALES PARMETROS INSTITUCIONALES EN ORGANIZACIN DE LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Nivel territorial de autoridades pblicas responsables Gobierno nacional o central Autoridad territorial descentralizada Mancomunidad Municipio Tipo de contrato o ttulo habilitante de la prestacin Sin contrato (gestin directa) Licencia Contrato de operacin Contrato de arrendamiento Contrato de concesin Naturaleza jurdica del operador de los servicios Pblico de la autoridad responsable Pblico de otra autoridad territorial Mixto (con cotizacin en bolsa) Mixto (con socio estratgico) Privado

Fuente: Elaboracin propia.

A pesar que desde hace ms de dos mil aos, se contaba con la construccin de las redes de agua potable y alcantarillado de las ciudades romanas, el sector no ha conocido la misma evolucin tecnolgica que han propiciado la liberalizacin y las reformas institucionales de las industrias de energa y telecomunicaciones. La interconexin a nivel nacional, inclusive internacional, de las redes

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de estos servicios pblicos fue un fuerte incentivo a la convergencia institucional en la organizacin de sus mercados. Por el contrario, los servicios pblicos de agua potable y saneamiento bsico siguen siendo los ms locales de todos y los de mayor afectacin por el problema econmico del monopolio natural y rigideces estructurales, lo que ha impedido la convergencia de sus mercados y marcos institucionales nacionales, incluso dentro del mercado nico de la Unin Europea. Como lo destaca en su informe anual la SSPD, los servicios de agua potable y saneamiento bsico tienen impactos sociales y polticos muy importantes tanto en relacin con otros servicios pblicos domiciliarios como en comparacin con el aporte sectorial al producto interno bruto (PIB), que es menos del 1%. La prestacin de estos servicios, los ms antiguos de la historia, tiene componentes culturales y sociales muy arraigados. Esto significa que su evolucin institucional enfocada al mejoramiento de la eficiencia econmica slo puede ser, en la mayora de los casos, gradual. Cabe recordar que fueron necesarios fuertes cambios polticos como en Inglaterra, Chile o en la Europa del Este para que se produjeran reformas radicales del sector. Excluyendo los nuevos miembros de los pases ms pobres de la Europa del Este, los miembros de la Unin Europea ya alcanzaron una alta calidad de servicio y cobertura universal de agua potable y saneamiento bsico, tanto en el mbito urbano como en las reas rurales1. Sin embargo, los precios, o cargos tarifarios, alcanzan en promedio unos 4 dlares por metro cbico o 250 dlares por habitante por ao, lo que es aproximadamente cuatro veces ms que lo que pagan los usuarios en Colombia y en otros pases de la regin. El anlisis comparativo de experiencias como las de Francia, Italia y los Pases Bajos, permite identificar lecciones para los retos sectoriales que debern enfrentar Colombia y otros pases de Amrica Latina en las prximas dcadas. Este anlisis se complementa con la revisin de las reformas estructurales en curso o propuestas en el Brasil y Mxico, as como tambin en Marruecos, que es un caso interesante de un pas en desarrollo, bajo la doble influencia del modelo francs en lo sustantivo y de la banca internacional en cuanto a las motivaciones de las reformas.

Esta cobertura universal, en el caso de servicios de saneamiento, incluye el uso de sistemas individuales que tienen el mismo nivel de eficiencia ambiental que las soluciones colectivas (conexiones domiciliarias a redes de alcantarillado). Por ejemplo, en Francia, la poblacin rural servida por sistemas de alcantarillado con tratamiento se estima en un 18%. Todava no se alcanza la cobertura universal de tratamiento secundario (biolgico) ni terciario (eliminacin de nutrientes, etc.) de las aguas residuales en todos los pases. Slo algunos de ellos, como Alemania y los Pases Bajos, cumplen casi al 100% con todas las normativas de la Unin Europea en esta materia.

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I. Factores que determinan la institucionalidad del sector

A. Contextos geogrficos y demogrficos


Los pases de Europa Occidental tienen altas densidades poblacionales y numerosos asentamientos humanos muy cercanos entre s geogrficamente (menos de 10 kilmetros en promedio). Excluyendo algunos pases de Europa del Sur como Espaa, Italia y Grecia, sus recursos hdricos son relativamente abundantes y no presentan grandes desigualdades geogrficas. Actualmente los mayores problemas que enfrentan estos pases se relacionan con: i) la contaminacin hdrica causada por intensivas actividades agrcolas e industriales; y ii) los altos costos del tratamiento de las aguas residuales urbanas y de sus lodos. Los pases de Amrica Latina, en contraste, son en promedio mucho ms extensos territorialmente, con una geografa ms difcil, densidades de poblacin ms bajas y distancias mucho ms grandes entre sus asentamientos humanos. Sin embargo, hay grandes diferencias entre los contextos nacionales. Por ejemplo, al igual que en los Pases Bajos, la menor poblacin de Chile ha propiciado una fuerte consolidacin y regionalizacin de los servicios; mientras que la alta poblacin y extensas superficies de Mxico y el Brasil favorecen la descentralizacin territorial del sector.

B. Nivel de desarrollo socioeconmico


Es imposible medir con un ndice nico el desfase socioeconmico entre Europa Occidental y Amrica Latina. En trminos del producto interno bruto (PIB) por habitante (a valores de paridad de poder adquisitivo), la Unin Europea supera en cuatro veces el nivel promedio de Amrica Latina. Con una hiptesis optimista de crecimiento anual del 3,5%, Amrica Latina podra alcanzar el nivel econmico actual de la Unin Europea en unos 40 aos, plazo similar al necesario para que una reforma estructural radical de los servicios de agua potable y saneamiento bsico produzca todos sus efectos. Como resultado de este atraso relativo, por ejemplo, las desigualdades territoriales y sociales en la cobertura y calidad de los servicios son mucho ms grandes en Amrica Latina que en Europa Occidental. Gracias a bajos niveles de pobreza y buenas redes de proteccin social, los problemas de pago de las facturas son insignificantes en la Unin Europea (con la excepcin de nuevos miembros de Europa del Este que presentan menores niveles de ingreso), afectando tan slo entre 1 y 2% de los

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usuarios2. Finalmente, cabe agregar que, como consecuencia del alto nivel de desarrollo econmico y graves problemas de la contaminacin hdrica, la sensibilidad ecolgica y su peso poltico e ideolgico son mucho ms altos en Europa Occidental que en Amrica Latina. Estas diferencias tienen importantes impactos en el sector: La eliminacin de las desigualdades sociales y territoriales en la prestacin de los servicios todava tiene un papel importante en Amrica Latina, mientras que no sucede lo mismo en la Unin Europea3. En Europa Occidental, las prioridades sectoriales se concentran actualmente en la proteccin y recuperacin del medio ambiente hdrico; mientras que en la gran mayora de los pases de Amrica Latina los desafos principales se relacionan todava con la calidad de servicio y su cobertura, especialmente en los barrios urbanos marginales y las reas rurales, as como con la sustentabilidad financiera de los prestadores de estos servicios.

C. Autoridades responsables y organizacin territorial


Como resultado de condiciones geogrficas, tradiciones culturales y sociales diversas, as como de reformas recientes, se deben subrayar convergencias y divergencias en los siguientes puntos: Nmero y extensin de los municipios (poblacin y superficie). En Europa Occidental, se destacan, por un lado, los casos de Alemania, Italia y, sobre todo, Francia, que tienen miles de municipios; a diferencia de Inglaterra, que slo tiene algunos centenares de ellos (con muchos menos poderes y autonoma administrativa). En Amrica Latina, sucede algo parecido: algunos pases (como Colombia, Mxico y el Brasil) tienen miles de municipios, aunque siguen siendo menos numerosos y ms extensos que en Europa Occidental, situacin que contrasta con Chile donde existe un pequeo nmero de ellos con autonoma administrativa tambin menor. Responsabilidad de los municipios en la prestacin de los servicios. Por un lado, los municipios tienen importantes atribuciones en materia de servicios en Alemania, Italia (por lo menos, antes la Ley Galli, vase la pgina 20) y Francia (donde son exclusivas y sin injerencia significativa del gobierno nacional), as como tambin en Colombia, Mxico y el Brasil. Por el contrario, no existe tal responsabilidad municipal en Inglaterra y Chile, aunque de antao los servicios eran tambin municipales en estos pases. Tanto en Europa Occidental como en Amrica Latina y otras regiones del mundo, se observa, lamentablemente, una convergencia hacia una organizacin institucional en la que los municipios tengan fuertes responsabilidades en la prestacin de los servicios. En muchos casos, los alcaldes buscan crear (o mantener) su propia empresa u oficina municipal de prestacin de los servicios, no obstante existir alternativas ms eficientes tanto desde el punto de vista de los presupuestos municipales como para los usuarios. Organizacin descentralizada o centralizada. En este campo, los cuatro principales pases de Europa Occidental son muy diferentes. Por una parte, se encuentran aquellos pases descentralizados como Alemania con sus estados federados (lnder) e Italia con sus regiones dotadas con funciones legislativas y fiscales propias; y por otro lado se

En Francia, 0,6% en el caso de los servicios prestados por operadores privados. Sin embargo, con las nuevas leyes que prohben cortar los servicios por falta de pago (Francia, Inglaterra, etc.), estos problemas tienden a aumentar. Uno de los rasgos ms sobresalientes y tradicionales de la situacin social de Amrica Latina es la marcada concentracin del ingreso que prevalece en la mayora de los pases. El desarrollo y la democratizacin de los servicios en la segunda parte del siglo XX en Europa se llev a cabo en un contexto de desigualdades econmicas y sociales mucho menores que las existentes en Amrica Latina. En las ltimas dos dcadas, la eliminacin de retrasos en el desarrollo de los servicios en Europa del Sur y del Este, fue uno de los objetivos especficos de la poltica de la Unin Europea, con el fin de crear un espacio econmico comn, y promover integracin y cohesin.

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encuentran Inglaterra que posee un estatuto totalmente centralizado y Francia donde las regiones son ms niveles de desconcentracin que de descentralizacin, sin funciones legislativas ni recursos fiscales propios importantes. Estas mismas diferencias se encuentran en Amrica Latina: descentralizacin federal en el Brasil y Mxico, centralizacin cercana a la de Inglaterra en Chile, y desconcentracin (ms que regionalizacin) cercana a la de Francia en Colombia.

D. Forma de regulacin econmica


La forma y la organizacin territorial de regulacin econmica del sector son otros factores del contexto que afectan la ejecucin y naturaleza de los ttulos de habilitacin para la prestacin de los servicios. Los entornos y arreglos son muy diferentes en cada pas: Sistemas y entidades nacionales fuertes e independientes que regulan a todos los operadores de servicio (Inglaterra, Chile y Colombia). Ausencia de sistemas independientes de regulacin de los operadores municipales, pero regulados por va de contratos cuando la prestacin se delega a empresas especializadas (Francia, Alemania, Escandinavia, Italia y Mxico). Regulacin a nivel nacional limitada a la obtencin de datos a travs de sistemas pblicos de informacin y a benchmarking (los Pases Bajos y el Brasil)4.

E. Convergencia y reformas nacionales


A pesar de las diferencias de los contextos nacionales, se observan tendencias y evoluciones convergentes hacia: La reagrupacin de los servicios en reas de atencin ms grandes y ms all de los lmites administrativos de los municipios. La preocupacin creciente por la conservacin del medio ambiente hdrico acenta la urgencia de abordar los problemas de tratamiento y evacuacin de las aguas residuales. Esto requiere una gestin coordinada a nivel de cuencas hidrogrficas que las reas de servicio fragmentadas no pueden solucionar bien. La separacin de los rganos responsables poltica y administrativamente del servicio, por una parte, y su prestacin a travs de la contratacin con empresas especializadas, por la otra. El desarrollo de la participacin privada en el sector. El desarrollo de entidades autnomas de regulacin econmica y fiscalizacin (incluyendo sistemas de informacin y benchmarking).

La situacin cambiar en el Brasil con la creacin en curso de agencias de regulacin a nivel de los estados en el marco de la nueva ley federal de 2007 (vase la pgina 25), y es probable que lo mismo suceda en Mxico si se adopta el proyecto que est siendo debatido en el senado (vase la pgina 28).

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II. Problemas asociados con la fragmentacin

En sus recientes informes anuales de servicios pblicos en Colombia, la SSPD destaca la gran complejidad del sector con relacin a los otros servicios pblicos y los problemas generados por la multiplicacin, fragmentacin, heterogeneidad y dispersin geogrfica de los municipios como garantes de la prestacin, de las reas y de los operadores de servicio (SSPD, 2009). Frente a estos problemas, la SSPD subraya la necesidad de estudiar y explorar nuevas formas de mercado y operacin (SSPD, 2008). Aunque plantea problemas estructurales que no tienen soluciones rpidas, este tema parece prioritario en relacin con otros problemas de gestin, contratacin y regulacin. La complejidad sectorial tiene efectos negativos que enumeraremos rpidamente basndonos en las experiencias de Europa Occidental y Amrica Latina: El desperdicio de las economas de escala es la consecuencia ms frecuente de la proliferacin de operadores. Esta atomizacin impacta en la base de distribucin se divide por menos usuarios de los costos fijos de insumos indivisibles y de competencias tcnicas escasas y necesarias para una buena gestin. A pesar de que la importancia de este factor es crucial, resulta muy difcil de evidenciar en estudios economtricos por varias razones, dentro de las cuales se destacan las siguientes: Fuertes y complejas correlaciones: i) entre las escalas y las antigedades y calidades de las plantas y redes5; y ii) entre las escalas y los niveles de servicio (diferencias en soluciones tecnolgicas utilizadas para abastecimiento de agua potable y saneamiento6, as como en niveles de tratamiento de aguas residuales). El efecto de las condiciones geogrficas e histricas en los costos de acceso a los recursos hdricos y de descarga de aguas residuales en los cauces naturales. Las herencias de activos y pasivos financieros (como deudas y su servicio, cnones de entrada, fondos de pensiones) y de los compromisos en materia de costos y gastos

Por ejemplo, en Francia las pequeas redes rurales tienen generalmente mejores ndices de agua no contabilizada que las grandes ciudades porque sus tuberas son mucho ms recientes y de mejor calidad. Adems, sus fuentes de agua cruda son normalmente ms prximas. Por ejemplo, en las pequeas reas de servicio, en particular rurales, la seleccin entre un sistema de saneamiento colectivo (alcantarillado) e individual (como letrinas) es extremadamente compleja. En Europa Occidental depende de parmetros a menudo exteriores a todo criterio econmico de costos. Los factores ms importantes normalmente son el nivel de ingreso de los municipios en cuestin y las normas medioambientales nacionales.

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operacionales (nmero y situacin jurdica y reglamentaria del personal, el alquiler en los arrendamientos, cnones anuales de usufructo, servicios gratuitos a favor de municipios). Debido a su deficiente gestin, es comn que operadores locales soliciten subsidios pblicos permanentes por imposibilidad de implementar subsidios geogrficos cruzados y falta de solidaridad econmica y social entre las cabeceras urbanas y las pequeas ciudades y asentamientos rurales perifricos. Las desigualdades geogrficas en el nivel y calidad de servicios especialmente entre ciudades y zonas rurales que siguen siendo significativas en casi todos los pases de Amrica Latina, fueron eliminadas desde hace dcadas en Europa Occidental gracias a altos subsidios pblicos y subsidios cruzados entre reas urbanas y rurales7. La complejidad y opacidad del sector: el anlisis y seguimiento de la prestacin de los servicios (cobertura, calidad, costos y tarifas) se hace difcil. La imposibilidad de una regulacin directa, operador por operador, sobre la base de una comprensin integral de la gestin de cada uno de ellos, en favor de una regulacin ms estadstica de numerosos operadores. Refleja una diferencia profunda entre la naturaleza de la regulacin de la Autoridad Regulatoria de Servicios de Agua (OFWAT) en Inglaterra o la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) en Chile, por un lado, y la prctica de la mayora de los otros pases, por el otro. Por el alto nivel de conocimiento de la prestacin, muy cercano al que tienen los propios operadores, tanto el OFWAT como la SISS son verdaderos lderes nacionales del sector, fuertes y respetados. La ausencia de lgica de una gestin coherente con cuenca hidrogrfica en la extraccin del agua cruda y en las descargas de aguas residuales presenta otra consecuencia perjudicial de la fragmentacin de las reas de servicio. En Francia, es comn que las obras de transporte de agua de distintas entidades territoriales se crucen, multiplicando as inversiones intiles. A pesar de la accin de las Agencias de Cuencas, no existe coordinacin suficiente entre las distintas entidades territoriales para las descargas de aguas residuales. Por ejemplo, el rea metropolitana urbana de Pars descarga sus aguas residuales sin un tratamiento suficiente en el ro Sena, con lo cual contamina su estuario y las fuentes de agua de numerosos municipios 200 kilmetros aguas abajo. Del mismo modo, los municipios tursticos de la Costa Azul tratan sus descargas para proteger sus playas, pero los municipios ubicados 50 kilmetros aguas arriba no tienen ningn inters en hacerlo y vuelven parcialmente intiles las cuantiosas inversiones de los primeros. La falta de inters por competir por los contratos de delegacin en numerosas reas pequeas de servicio es otra consecuencia paradjica de la proliferacin de las entidades territoriales responsables. Las reas de servicio pequeas y geogrficamente dispersas no son econmicamente atractivas para los operadores privados. Cuando la torta se divide en demasiados pedazos, estos se comparten y no se disputan. En el caso de Francia, durante el ao 2008 se realizaron 883 licitaciones abiertas a todo el mercado europeo para la renovacin de contratos de delegacin de servicios al sector privado. Solamente un 10% de estas licitaciones bsicamente las de las reas de servicio ms grandes atrajo a ms de un candidato8. Los costos de preparacin de una propuesta para participar en la licitacin en un rea de servicio donde ya opera un operador establecido son muy altos para los posibles competidores. Al mismo tiempo, las autoridades territoriales responsables tambin enfrentan altos costos de preparacin especfica de concursos y de redaccin de contratos, para lo que se requiere de asesores competentes e independientes.

Es muy importante comprender que en Europa, las reas rurales albergan ahora hogares en promedio ms ricos que en las urbanas (pero siguen disfrutando de los mismos subsidios del pasado). Con el cambio de un operador privado a otro en menos de 5% de los casos.

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II. Casos nacionales

A. Francia
1. Una industria fragmentada
Una de las caractersticas que ms se destaca en la industria francesa de agua potable y saneamiento es su fragmentacin, donde coexisten un elevado nmero de autoridades territoriales responsables de la prestacin del servicio en este caso los municipios, con pocos operadores privados. Esta desagregacin, nica en el mundo, es el resultado de una serie de factores, entre otros: Desde hace mucho tiempo, los municipios, por ley, son los responsables de los servicios de agua potable y saneamiento. Existe un gran nmero de municipios (aproximadamente 36,5 mil) que en promedio tienen reducida poblacin (menos de 1,7 mil habitantes) y superficie (menos de 15 kilmetros cuadrados). Los esfuerzos por promover el desarrollo de mancomunidades de municipios con reas de servicio de tamao suficiente han sido dbiles. Como la formacin de dichas mancomunidades es completamente voluntaria, stas se limitan en general a algunos pequeos municipios en su mayora rurales. La delegacin en comn de los servicios de agua potable y saneamiento, por parte de los municipios, est prohibida9.

La proliferacin de municipios que presentaban una baja capacidad de gestin condujo a la celebracin de un significativo nmero de contratos de delegacin de la gestin de los servicios al sector privado. Actualmente, los operadores privados prestan los servicios de agua potable (aproximadamente, 5 mil contratos) a un 72% de la poblacin y de saneamiento (cerca de 4 mil

As, mientras que hay interrelaciones muy fuertes entre el tratamiento del agua cruda y la distribucin de agua potable, por un lado, y la recoleccin y tratamiento de aguas residuales, por otro, el Cdigo de las Autoridades Territoriales prohbe la delegacin comn de los dos servicios con el objeto de impedir subsidios cruzados ocultos entre ellos. Adems, los municipios (o mancomunidades) de ms de 4,5 mil habitantes deben tener estados financieros separados para los dos servicios.

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contratos) a un 55% de la poblacin10. La gestin directa se mantiene principalmente en pequeos municipios rurales, donde la prestacin tiende a ser ms sencilla debido a la cercana y abundancia de los recursos hdricos, o al uso de sistemas individuales de saneamiento en lugar de alcantarillado. A partir de los aos cincuenta comienza a producirse en Francia una concentracin progresiva de los operadores privados del sector, con absorcin de compaas pequeas y medianas, para terminar en la actualidad con tres grandes multinacionales (Veolia, Suez-Environnement y Saur). El crecimiento corporativo les permiti a los operadores desarrollar capacidades tcnicas y alcanzar importantes economas de escala, as como tambin economas de alcance gracias a la estructura de sus filiales e integracin de actividades en aseo, energa (calefaccin municipal) y transporte urbano. La ausencia de una autoridad que regulara la prestacin de los servicios otra de las particularidades del modelo francs, as como la libertad contractual de los municipios y de las mancomunidades, acrecent una asimetra de informacin y de poder econmico entre stos y los operadores privados. Todo lo anterior se manifiesta en que la mayora de los contratos presenta una distribucin desigual del riesgo arrendamiento es la forma contractual predominante, donde el municipio soporta la carga de las nuevas inversiones y el privado opera el servicio con ausencia de todo riesgo significativo en la eventualidad del no pago de las facturas. Otra caracterstica a destacar es la posibilidad de que los funcionarios de alto rango de los ministerios con competencia sobre el sector entren y salgan por la puerta giratoria hacia puestos ejecutivos en las multinacionales privadas. Esta prctica es el resultado del rgimen de disponibilidad administrativa que le permite al funcionario pblico avanzar en su carrera (grado administrativo) mientras trabaje en una empresa privada y sea pagado por ella. Esta prctica crea una relacin impropia entre administracin nacional y operadores privados. Esta colusin entre altos ejecutivos pblicos y privados, por regla general ha logrado siempre bloquear todas las tentativas de reforma sectorial, en particular la creacin de un sistema y entidad de regulacin econmica y de un sistema nacional de informacin y vigilancia11. Como resultado, el sector sigue siendo opaco. Por ejemplo, los nicos informes anuales que proporcionan una cierta visin estadstica global del desempeo de los servicios son los elaborados por la Federacin Profesional de las Empresas del Agua (vase BIPE y FP2E, 2008), que contienen mucha informacin relevante pero que esencialmente son ms un elogio al modelo francs de delegacin a operadores privados que una evaluacin objetiva de su desempeo.

2. Economas de escala y alcance vs. la concentracin empresarial


A pesar de los problemas planteados por la disparidad entre el gran nmero de autoridades locales responsables y la concentracin de los operadores privados, antes mencionado que es slo indicativo y subjetivo por falta de un sistema europeo de benchmarking, Francia tiene niveles de calidad de servicio y tarifas semejantes al promedio de los otros pases de la Unin Europea12. Los obstculos a la eficiencia planteados en la seccin anterior parecen ser compensados, en una proporcin muy difcil de cuantificar, por la calidad de los profesionales y por las economas de escala y alcance logradas por los operadores privados; que a su vez se explican por su organizacin a nivel nacional (vase el Grfico 1). Por ejemplo, Veolia el operador ms grande cubre el territorio a travs de 12 direcciones regionales, 136 agencias locales y 11 centros de atencin a los
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El mercado nacional est compartido entre Veolia (40%), Suez-Environnement (22%) y Saur (10%), correspondiendo el 28% restante a la prestacin directa por los municipios. Incluso el proyecto de regulacin liviana que se limitara a la creacin de un sistema de informacin y benchmarking (como por ejemplo, Martinand, 2001). Las tarifas en Francia, que corresponden a un poco ms de 3 euros por metro cbico, son ms bajas comparadas con Alemania y Europa del Norte y se equiparan a las de Inglaterra; a la vez que son ms altas que en Europa del Sur (Italia, Espaa y Portugal). La explicacin de estas diferencias es muy difcil, pues depende de numerosos y complejos factores.

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clientes. De esta forma, Veolia sirve a ms de 25 millones habitantes dispersos en todo el territorio nacional. Una fortaleza adicional de las tres multinacionales francesas del sector es su integracin vertical; as cada una de ellas tiene filiales tcnicas de alto nivel tecnolgico (por ejemplo, ingeniera, construccin de plantas de bombeo, tratamiento de aguas crudas y residuales, desalinizacin, empresas para la construccin y renovacin de redes, la reduccin de fugas)13.
GRFICO 1 FRANCIA: ORGANIZACIN TERRITORIAL DE LAS EMPRESAS PRIVADAS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Estrategia, poltica, gestin financiera, representacin y defensa de intereses corporativos Central de compras, investigacin y desarrollo Presupuestos, coordinacin, nuevos contratos, laboratorio de anlisis

Sede multiservicios Zona N X Centro operacional N X

Sector N X
Direccin de sector

Servicios de terreno

Servicios transversales

Servicio de obras

Secretariado

Servicio de clientes

Almacenes

Servicio de produccin

Contabilidad

Otros servicios

Informatica

Medios comunes compartidos sobre los servicios de N contratos

Fuente: Elaboracin propia.

A pesar de la estructura institucional y empresarial de los operadores, sus mrgenes y utilidades finales son bastante bajos. Al ser empresas multiservicios y contar con una estructura compleja de numerosas filiales y participaciones, no es fcil determinar los mrgenes y las utilidades del servicio pblico de agua potable y saneamiento en Francia. Sin embargo, atando cabos, se pueden hacer estimaciones bastante confiables. Por ejemplo, en el caso de Veolia Water en 2008: i) los mrgenes operacionales de su negocio de agua potable y saneamiento slo alcanzan un 3% de sus ingresos operacionales14; y ii) la rentabilidad sobre el capital invertido es menor al 10% (mismo nivel que en Inglaterra, pero mucho menor que los valores tpicos del 14 al 21% que se observan en las grandes empresas privadas o mixtas del sector en Amrica Latina). Un factor que puede explicar la rentabilidad razonable de estas empresas es la obligacin de competir por la contratacin de todas las grandes inversiones en obras nuevas (que son la responsabilidad de los municipios en los contratos de arrendamiento). Esto garantiza que los precios sean competitivos en los contratos de inversin.

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Normalmente, estas filiales tienen significativas ventajas competitivas frente a otras compaas en las licitaciones organizadas por un prestador del mismo grupo. Mucho menos que para las grandes empresas de Amrica Latina como Aguas Andinas en Chile, Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP) o Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA) en el Brasil, y Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB) o Empresas Pblicas de Medelln (EPM) en Colombia.

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3. Multinacionales francesas: empresas privadas o pblicas?


A partir de la fusin entre Suez (compaa privada) y Gaz de France (GDF) (empresa pblica, dominante en el sector de gas natural en Francia), se cre la compaa GDF Suez (de propiedad mayoritariamente pblica) y Suez Environnement15 se transform en una filial autnoma de esta ltima. Como consecuencia, para finales de 2009, el gobierno francs directamente y a travs de empresas de su propiedad controla el 69% del poder de voto de Suez Environnement conforme a un pacto de accionistas16: 81% de los derechos de voto del pacto de accionistas de Suez Environnement excluyendo las acciones (52%) que estn dispersas entre muchas personas en la bolsa de Pars son propiedad de GDF Suez (y de empresas propiedad del gobierno francs). 85% de los derechos de voto del pacto de accionistas de GDF Suez sin incluir las acciones dispersas (51%) en la bolsa de Pars son propiedad directa del gobierno francs (73%) o de empresas de su propiedad.

A partir de noviembre de 2009, el ex Presidente Ejecutivo de Veolia pas a ser el Presidente de Electricit de France (EDF) (de propiedad mayoritariamente pblica y dominante en el sector elctrico francs) y al mismo tiempo fue nombrado como presidente no ejecutivo de Veolia. Uno de sus mayores proyectos es el de ampliar el intercambio de acciones y el desarrollo de filiales comunes entre EDF y Veolia. Estos procesos de integracin son bien vistos por los sindicatos, pero han despertado fuertes crticas en crculos polticos y econmicos. Como la situacin es similar para Saur, la tercera gran empresa del sector, es posible concluir que las tres multinacionales privadas francesas del sector han pasado, en la prctica, a estar bajo el control del gobierno francs. Tambin a partir de noviembre de 2009, gracias a una oferta pblica de acciones, Suez Environnement controla el 56% de las acciones de la Sociedad General de Aguas de Barcelona (AGBAR). Al igual que en los municipios franceses, hoy resulta difcil saber si el poder real de gestin de los servicios delegados a estas compaas como por ejemplo, en Santiago de Chile, Cartagena de Indias y Ccuta en Colombia, o Guayaquil en Ecuador est en manos del sector privado o del gobierno francs17.

4. Evolucin pasada y presente


El sector conoci en las dos ltimas dcadas algunas evoluciones y reformas parciales dirigidas a mejorar el equilibrio entre autoridades responsables (contratantes) y operadores privados (contratistas). As, en la dcada de los noventa, la Ley Sapin (No 93-122 de 1993), conocida como ley anticorrupcin, fij obligaciones a los operadores privados de proporcionar informes anuales a los municipios y prohibi tanto el pago de cnones de entrada18 como la renovacin de los contratos sin licitacin pblica. Ms tarde, varios fallos particularmente el del 11 de julio 2002 del Consejo de la Competencia obligaron a las dos ms grandes multinacionales del sector a separar sus participaciones comunes en algunos de los ms grandes contratos de arrendamiento; demostrando de

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Que particip, entre otras, en las concesiones en La Paz y El Alto en Bolivia y en rea Metropolitana de Buenos Aires en la Argentina. Acciones que no estn en la bolsa. Las otras acciones se encuentran dispersas en la bolsa donde ningn inversionista posee ms del 5%. As, el poder real en las asambleas generales de SUEZ Environnement se encuentra totalmente en manos del accionista mayoritario del pacto de accionistas, el gobierno francs. La altsima probabilidad de venta de sus participaciones en estas empresas en el mediano plazo por parte del sobreendeudado gobierno francs crea incertidumbre sobre la futura nacionalidad de los accionistas y de los dueos de las tres multinacionales francesas. Cnones de entrada, pagados por operadores privados a municipios, que involucran alzas tarifarias sin justificacin econmica o financiera. El servicio real de la deuda a cargo de los municipios se debe pagar pari passu por cnones anuales del arrendatario al arrendador (vase la pgina 43).

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esta forma que las compaas estaban ms preocupadas en cooperar entre s que en competir19. Aos ms tarde, en 2005, el Decreto No 2005-236 detall ms exhaustivamente el contenido de la informacin requerida en los informes anuales de los gestores delegados (vase la pgina 46). Sin la creacin de una autoridad nacional de regulacin cosa que no parece estar en la agenda poltica los beneficios de las medidas ya descritas slo se pueden lograr progresivamente. La reduccin de las asimetras de poder de negociacin entre autoridades responsables y operadores privados hoy proviene principalmente de las acciones de asociaciones de consumidores y grandes municipios que se oponen a las clusulas abusivas de algunos contratos. As, en los aos 2008 y 2009, despus de largas negociaciones y de amenazas mediatizadas de terminacin anticipada de los contratos, se obtuvieron reducciones tarifarias del orden de un 20% en ciudades grandes como Burdeos o Saint-tienne, y se espera que esta tendencia contine en 2010.

5. Proyecto para reducir el nmero de autoridades territoriales responsables


Este proyecto representa una de las mayores reformas institucionales de Francia. Fue presentado el ao 2009 por una comisin bajo la presidencia del ex Primer Ministro douard Balladur. La reforma propuesta no se limita slo a los servicios de agua potable y saneamiento, sino que tambin aspira a lograr la reorganizacin general de la institucionalidad territorial del pas y de sus miles de capas administrativas, incluyendo todos los servicios pblicos de alcance local o regional. La idea general es incentivar fuertemente y, en ltima instancia, imponer la reagrupacin de los diferentes niveles de gobierno territorial (municipios, mancomunidades, departamentos y regiones). El objetivo es la creacin de 6 o 7 autoridades territoriales con ms de 1 milln de habitantes hoy hay slo dos en el pas y de 4 o 5 mancomunidades en cada uno de los 100 departamentos del pas, sin cambiar el nmero de municipios y alcaldes. Para los servicios de agua potable y saneamiento y los dems servicios pblicos locales, la meta sera consolidar, en el mediano o largo plazo, la prestacin en unas 500 reas de servicio y autoridades territoriales responsables. Este proyecto reducira el nmero de contratos de delegacin a los operadores privados de 9 mil a menos de 500. Frente a las fuertes resistencias polticas locales, no se puede anticipar cul ser el resultado final de la reforma ni su implementacin prctica en el sector.

B. Italia
1. El contexto sectorial a principios de los aos noventa
A principios de los aos noventa, el sector de agua potable y saneamiento se encontraba, al igual que en Francia, altamente fragmentado. As, existan unas 8,2 mil autoridades territoriales responsables (municipios) y 14,5 mil operadores de servicio20 que mayoritariamente se encontraban bajo la administracin directa de los municipios. Por otra parte, Italia estaba muy retrasada en el cumplimiento de las directivas de la Unin Europea relativas a los servicios y proteccin del medio ambiente hdrico. Luego de un largo perodo de baja inversin en el sector por los municipios y ante la posibilidad de incumplir las normativas comunitarias, Italia necesitaba realizar grandes inversiones para modernizar sus servicios, en particular, las redes de alcantarillado y las plantas de tratamiento de aguas residuales. Para este fin poda recurrir a masivas subvenciones del presupuesto de la Unin Europea y prstamos en

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La solucin efectiva demor 7 aos en implementarse. Vase la decisin de la Comisin Europea No 32009M5464 en http://eur-lex.europa.eu. El nmero de operadores era casi el doble del nmero de municipios por falta de integracin de los servicios de agua potable y de alcantarillado.

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condiciones favorables del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Sin embargo, Bruselas condicionaba el acceso a estas fuentes de financiamiento al mejoramiento de la gobernabilidad del sector.

2. Contenido de la reforma de 1994


El objetivo fundamental de la Ley Galli de 1994 era el de utilizar las 20 regiones administrativas en que se divide el pas prximas a los municipios y en coherencia poltica con ellos como base para reagrupar las reas de servicio; reestructuracin que quizs los municipios no habran aceptado si las directivas hubieran provenido directamente desde el gobierno nacional. La Ley Galli se apoy en la autonoma regional para compartir la responsabilidad de los servicios entre los municipios y las regiones. La ley impone a las regiones la responsabilidad de incorporar su contenido a su ordenamiento interno, por la va de dictar nuevas leyes regionales, y de la creacin de un nmero limitado de nuevas autoridades territoriales responsables, denominadas reas Tcnicas ptimas (ATO), sobre la base de dos criterios prioritarios: Respeto de la unidad de las cuencas o subcuencas hidrogrficas, con el fin de las reas de servicio coincidan con la demarcacin geogrfica de fuentes de abastecimiento y zonas de descarga de aguas servidas. Superacin de la atomizacin de la prestacin y lograr un adecuado dimensionamiento de las ATOs segn parmetros demogrficos, tcnicos y poltico-administrativos.

La Ley Galli impuso tambin la integracin vertical de los servicios de agua potable y saneamiento bsico cosa que no estaba contemplada en la normativa anterior propiciando de hecho la existencia de un nico prestador de servicios en cada ATO. La ley en este sentido permite a la vez la gestin pblica directa como la delegada por operadores pblicos, mixtos o privados. En cada ATO, se debe celebrar un contrato de asignacin de los servicios de duracin mxima de 30 aos, renovables en concordancia con un contrato modelo definido por las leyes regionales. Si los servicios no se prestan en forma directa y por el contrario, se delegan, la ley impone con arreglo a las normativas del mercado nico europeo un marco de competencia para los contratos. Reconociendo la fuerte autonoma regional, la Ley Galli no estableci un regulador econmico nacional. Sin embargo, cre el Comit para la Vigilancia de Uso de los Recursos Hdricos (COVIRI)21, que forma parte del Ministerio del Medio Ambiente, y que trabaja sobre la base de los reportes e informacin proporcionados por las ATOs y los prestadores de servicios.

3. Implementacin de la reforma de 1994


En plazos relativamente razonables, cada regin administrativa desarroll las siguientes acciones: Despach su propia ley regional que traspona la Ley Galli, habida cuenta de las condiciones locales. Defini los lmites geogrficos de las ATOs, dict sus estatutos y cre sus rganos de gestin. Defini los contratos modelos para la redaccin de los contratos de asignacin de los servicios a los operadores.

En total, el proceso consigui dentro de un plazo de 6 a 10 aos: La creacin de 92 ATOs. La formulacin por cada ATO de un plan integral indicativo de inversin a largo plazo.

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Mayor informacin en http://www.coviri.it.

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La celebracin por las ATOs de contratos de asignacin de los servicios (en general, concesiones de 25 aos) con un slo prestador de servicio en la casi totalidad de los casos y la integracin de los planes de inversin en los contratos.

Los derechos al voto en las asambleas deliberativas de las ATOs se comparten exclusivamente entre los municipios; por regla general, sobre bases puramente demogrficas (con frecuencia, ms del 50% de los votos pertenece a la cabecera urbana de la ATO). Al principio del proceso, se produjeron algunas dificultades, bsicamente por desacuerdos entre algunos municipios, incluso por la negativa de algunos de ellos a integrarse en las ATOs. Tal es el caso de pequeos municipios rurales y de montaa con gran disponibilidad de agua que aceptaron con mucha dificultad tener un escaso poder de decisin sobre el aprovechamiento de estos recursos.

4. Contratos de asignacin de los servicios


El proceso de celebracin de los contratos de asignacin de los servicios ha sido bastante polmico en numerosos casos. La Comisin Europea plante la existencia de problemas vis-a-vis las normas comunitarias sobre libre competencia, en la asignacin directa (sin proceso competitivo) de algunos contratos durante el periodo inicial de implementacin de la ley: A operadores mixtos con participacin privada minoritaria al inicio, pero con un aumento posterior que les permitiera obtener una participacin mayora. A operadores pblicos en el momento de la celebracin del contrato, que posteriormente se convirtieron en empresas mixtas y participaron en licitaciones de contratos de asignacin de servicio de otras ATOs.

En los distintos casos, la Comisin Europea consider que la asignacin directa de estos contratos era una violacin de las normas comunitarias sobre apertura a la competencia del mercado europeo de delegacin de servicios pblicos (llamados de inters general en la terminologa de la Unin Europea). Despus de varios aos de conflictos, entre 2000 y 2004 se adoptaron una serie de medidas en respuesta a estas preocupaciones. Un punto que se destaca de esta jurisprudencia22 es el criterio de la Unin Europea para definir lo que se entiende por gestin directa o, cuando la asignacin del servicio pblico a una empresa pblica de propiedad de una autoridad territorial responsable, puede efectuarse sin proceso de competencia abierta: slo cuando, a la vez, la autoridad territorial ejerza sobre la empresa un control anlogo al que ejerce sobre sus propios servicios y esta empresa realice la parte esencial de su actividad con el ente o los entes que la controlan, o sea dentro de la rea territorial de la autoridad territorial.

5. Algunos resultados
En 2009, 15 aos despus de la promulgacin de la Ley Galli, el objetivo de reduccin de la atomizacin del sector se logr, aun cuando a un nivel que es sensiblemente inferior al de Inglaterra. El nuevo enfoque de prestacin consolidada en el mbito de las ATOs e integrada verticalmente es hoy aceptado, a pesar de que la gran mayora de los municipios perdi parte fundamental de sus prerrogativas en la administracin de los servicios23. Es difcil comprender cmo una reforma considerada como imposible para un pas como Francia fue de tan fcil implementacin en Italia. Quiz el secreto de su xito radic en que su puesta en marcha fue bsicamente regional sin interferencia del gobierno nacional. Es necesario reconocer que las competencias perdidas por la gran mayora de los municipios, de hecho fueron asumidas por los municipios ms grandes a travs del peso de sus votos en las juntas
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Vase el fallo C-107\98 del Tribunal de Justicia de la Unin Europea en http://eur-lex.europa.eu. Se debe mencionar que, en muchos casos, la introduccin en los contratos de asignacin de servicios de clusulas de pago de altos cnones de entrada (prohibidos en Francia) por los operadores a las ATOs y a sus socios municipales, fue tambin un incentivo a la aprobacin de la reforma por los municipios.

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directivas de las ATOs. La reforma logr alcanzar sus metas en cuanto a aumentar las inversiones en el sector, as como obtener los subsidios de la Unin Europea y el financiamiento del BEI. La mayora de las regiones de mayor nivel de ingresos ya han alcanzado el nivel de Francia si no el de Alemania o de los pases nrdicos en el cumplimiento de las normas de la Unin Europea de calidad de servicio y de proteccin del medio ambiente hdrico. La gestin de la demanda tambin mejor, en particular a travs de la introduccin de tarifas progresivas de bloques crecientes. Si la opacidad casi total que prevaleca hace 15 aos ha sido reducida, las mejoras en materia de transparencia permanecen, sin embargo, limitadas. As, sigue siendo casi imposible acceder a los datos tcnicos y financieros de los operadores de servicio, sean estos pblicos, mixtos o privados. Adicionalmente, los informes del COVIRI no son claros ni exhaustivos, en comparacin con la OFWAT de Inglaterra, la SISS de Chile o el SNIS del Brasil. Debido a limitaciones de informacin, las ganancias de eficiencia en el sector parecen casi imposibles de medir. Tampoco es fcil comprender por qu las tarifas italianas son significativamente ms bajas que los promedios de la Unin Europea24. La reforma ha propiciado el desarrollo territorial en mltiples ATOs y la aparicin de nuevos operadores mixtos multiservicios (agua potable y saneamiento, energa y aseo)25. El ms grande de ellos es ACEA26, cuya actividad inicial se limitaba a los 3 millones de habitantes del municipio de Roma (agua potable y alcantarillado y distribucin de electricidad), y que hoy atiende a aproximadamente 8 millones en el conjunto del pas.

6. Nueva ley de aumento de la participacin privada


Mientras que la Ley Galli se limitaba bsicamente a la consolidacin y regionalizacin de las autoridades territoriales responsables, a partir del ao 2009 el debate se ha centrado en la relacin entre la prestacin pblica y privada de los servicios pblicos locales de agua potable y alcantarillado, aseo y transporte local. A pesar de una fuerte oposicin poltica, se adopt el decreto-ley de adecuacin a la disciplina comunitaria en materia de servicios pblicos locales de relevancia econmica (llamado por sus opositores ley de privatizacin del agua)27. Esta norma limita la gestin directa a casos excepcionales y establece, para operadores mixtos, una participacin privada mnima del 40% y una pblica mxima del 30%.

C. Pases Bajos
Los Pases Bajos con tan slo unos 34 mil kilmetros cuadrados y menos de 17 millones de habitantes administrativamente se dividen en 12 provincias y unos 460 municipios, los que tienen el mismo tipo de autonoma que en Francia. El sector de agua potable y saneamiento posee uno de los mejores desempeos de Europa Occidental. Su arreglo institucional y territorial, probablemente nico en el mundo, es diferente de los existentes en otros pases de la Unin Europea28: Gestin pblica de todos los segmentos del sector.

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Una posible explicacin es que los pasivos de los balances de entrada de los nuevos operadores de servicios llevaron poco arrastre de deuda municipal. Agregando los subsidios de la Unin Europeo y los prstamos blandos de la BEI, eso permite aprovechar un costo de capital de las inversiones particularmente bajo. En lugar de la aparicin de operadores totalmente privados, que continan siendo muy pocos, la tendencia es a la fusin entre los operadores pblicos de las grandes reas metropolitanas, seguida por la oferta minoritaria de acciones en la bolsa. El 51% de su capital pertenece al municipio de Roma, un 10% a GDF Suez, un 11% a dos inversores importantes y el restante 28% est disperso en muchos accionistas minoritarios. El texto de la ley puede consultarse en http://www.acquabenecomune.org/spip.php?article6502. Mayor informacin en http://www.watertime.net/wt_cs_cit_ncr.asp, http://www.uvw.nl/engels/index.html y http://www.vewin.nl/english/pages/default.aspx.

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Prohibicin (por una ley de 2004) de toda participacin privada. Regionalizacin con desintegracin vertical (manejo separado) entre: Agua potable: prestacin organizada en 10 empresas pblicas regionales, con reas de servicio diferentes de las delimitaciones administrativas de las provincias. Alcantarillado: prestacin descentralizada a nivel municipal. Tratamiento de aguas residuales: 27 Autoridades de Agua (Waterschappen)29, que se encargan del manejo de los recursos hdricos en cantidad y calidad, y cuya responsabilidad principal se relaciona con la proteccin de los plderes (superficies terrestres ganadas al mar) contra las inundaciones.

Esta organizacin no es el resultado de la tradicin neerlandesa. Por el contrario, haba 3,5 mil operadores de servicios en 1850, 2,5 mil en 1953 y su nmero se redujo a slo 130 en 1990. La regionalizacin, la consolidacin territorial y la desintegracin vertical son las consecuencias de largos y difciles debates tcnicos y polticos y de una poltica voluntaria y continua de los ltimos 50 aos: La Ley Nacional de Agua de 1957 encarg a las provincias la organizacin del sector. Sus enmiendas en 1971/1975 fortalecieron los poderes de las provincias en el sector. Esta decisin se bas en evaluaciones que sugeran que un prestador no poda ser eficiente con menos de 50 o 100 mil conexiones. Preparacin de los planes regionales de reorganizacin sectorial en los aos ochenta. Implementacin de estos planes regionales, y fusiones y consolidaciones voluntarias de los operadores en los aos noventa, alcanzado la estructura actual del sector el ao 2005.

Otra caracterstica probablemente nica en el mundo del sector es el papel del Banco Neerlands de las Autoridades de Agua (NWB)30 creado en 1954. El 81% de su propiedad pertenece a las Autoridades de Agua. NWB tiene un grado de inversin AAA segn agencias de calificacin de riesgo. Un punto muy interesante es la autorregulacin del sector. En los aos noventa, la asociacin de las empresas de agua potable (VEWIN) logr la cancelacin de la propuesta de creacin de una entidad nacional de regulacin a cambio de la implementacin de un sistema de informacin y benchmarking voluntario y abierto al pblico que ella misma iba a administrar. Aunque este sistema, en general, no est a la par de la informacin que manejan las autoridades sectoriales en varios de los pases de Amrica Latina (SNIS en el Brasil, SISS en Chile, SSPD en Colombia o SUNASS en el Per), su implementacin es una prueba ms de que la transparencia de los indicadores de gestin es un factor esencial de una buena prestacin de los servicios.

D. Brasil
1. La situacin actual del sector
El Brasil un pas federal de un poco menos de 200 millones habitantes se divide administrativamente en 27 estados31 y ms de 5,5 mil municipios (cada uno, en promedio, con unos 35 mil habitantes y 1,5 mil kilmetros cuadrados). Por ejemplo, el Estado de San Pablo tiene unos 640 municipios y una poblacin casi igual a la de Colombia, pero con un PIB superior. Las atribuciones

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Son autoridades pblicas descentralizadas con estatus legal similar a los municipios. Sus lmites territoriales corresponden a cuencas y diques. Mayor informacin en http://www.nwb.nl/en. Aunque los estados del Brasil son significativamente ms grandes que las regiones de un pas tpico de Europa, 10 de ellos tienen menos de 2 millones de habitantes.

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constitucionales y legales de los municipios en el sector no son tan claras y uniformes en comparacin con la situacin en Alemania, Francia, Mxico o Colombia. En todo caso, hasta 1968, los municipios eran los nicos responsables de los servicios. A fines de los aos sesenta, el gobierno militar instituy el Plan Nacional de Saneamiento (PLANASA), financiado por el Fondo de Garanta del Empleo (FGTS) y el Banco Nacional de Habitao (BNH). Asimismo, se crearon 27 operadores de los estados, Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESB). Entre 1970 y 1990, los niveles de cobertura urbana se duplicaron de 45% a ms de 90% para el servicio de agua potable y de 24% a ms de 40% para el alcantarillado, pero con grandes desigualdades entre diferentes estados y municipios. Las 27 CESB tuvieron un desarrollo significativo gracias al financiamiento del PLANASA, el aprovechamiento de economas de escala, calidad de su gobernabilidad en general, mejor en comparacin con los operadores municipales, y su capacidad de implementar subsidios cruzados entre municipios, barrios y estratos sociales. Ms de 3 mil municipios celebraron contratos de concesin informales en la mayora de los casos con las CESB, mientras que casi todos los dems conservaron la gestin directa. Los aos ochenta se caracterizaron por un retorno a la municipalizacin y descentralizacin, lo que se explica por la culminacin de los grandes proyectos y planes financieros nacionales a favor de las CESB y por la terminacin del PLANASA (formalmente cerrado en 1992). Segn el artculo 30 de la Constitucin Brasilea de 1988, compete a los municipios organizar y prestar, directamente o bajo el rgimen de concesin o licencia, los servicios pblicos de inters local que tienen carcter esencial. En el mismo sentido, las leyes de recursos hdricos (Ley No 9.433 de 1997) y de saneamiento bsico (Ley No 11.445 de 2007) refuerzan el principio de la descentralizacin. Aun as, las principales fuentes de financiamiento sectorial se concentran en el gobierno federal y los estados continan siendo ejecutores de la poltica federal de saneamiento bsico, y persiste dualidad entre el modelo minoritario de prestacin municipal directa y el mayoritario, de servicios a cargo de las CESB32: 27 CESB prestan los servicios en casi 4 mil municipios a unos 110 millones de habitantes urbanos y se benefician de importantes economas de escala. Unos 580 operadores locales (en su mayora, municipales), de menor escala y atomizados, que en su conjunto atienden a casi 40 millones de habitantes (adems, existen muchos otros prestadores de muy pequeo tamao).

Las nuevas leyes de recursos hdricos y de saneamiento bsico son respuestas a crecientes problemas de escasez de agua y contaminacin hdrica similares a los que enfrentan varios pases de la Unin Europea en los estados ms desarrollados del pas. La primera ley establece el sistema nacional de gestin de recursos hdricos y sus fundamentos de manejo y planificacin territorial con base en cuencas hidrogrficas e instrumentos de poltica pblica (planes territoriales, permisos y cobros por el uso, clasificacin de cuerpos de agua, etc.). La segunda define los lineamientos nacionales de prestacin de los servicios en las reas urbanas. La implementacin de estas leyes implica importantes desafos, especialmente en materia de recursos hdricos compartidos entre varios estados, as como en relacin con la gestin integrada de la oferta y la demanda. El sector tiene una estructura industrial bastante concentrada. Una CESB tpica atiende en promedio a ms de 4 millones habitantes. Sin embargo, las reas de servicio de estas compaas no siempre son contiguas, sino geogrficamente fragmentadas, semejante al caso de los operadores privados franceses. Existen unos 45 operadores privados que atienden a ms de 7 millones de habitantes33. 24 CESB son empresas mixtas con participacin mayoritariamente estatal, aunque una de

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Mayor informacin en http://www.snis.gov.br. Mayor informacin en http://www.pmss.gov.br.

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ellas, la Companhia de Saneamento do Tocantins (SANEATINS)34, se encuentra bajo control mayoritario privado. Las dos CESB ms grandes (SABESP y COPASA) tienen un poco menos de la mitad de sus acciones en las bolsas de San Pablo y de Nueva York (en el caso de SABESP), lo que las acerca mucho a una gestin econmica y financiera de tipo privado, aunque como empresas pblicas continan estando sujetas a restricciones en materia de contratacin de personal, obras y servicios, entre otras. Sin embargo, esta situacin slo caracteriza a una minora de las CESB, puesto que muchas de ellas todava presentan indicadores tcnicos y financieros bastante negativos35. Un elemento muy positivo del sector es el Sistema Nacional de Informaciones sobre Saneamiento (SNIS) del Ministerio de las Ciudades, que parece ser el sistema ms grande de informacin y benchmarking de este tipo en el mundo. Ideado en 1994 y en constante perfeccionamiento desde 1995 con el apoyo del Banco Mundial, el SNIS es el componente ms importante del Programa de Modernizacin del Sector Saneamiento (PMSS) que maneja ese ministerio a nivel nacional. Como los datos proporcionados voluntariamente por los operadores no son auditados todava, el SNIS es an una herramienta imperfecta, pero el tamao de su muestra y su metodologa mejoran constantemente36.

2. La nueva ley sectorial de 2007


La Ley No 11.445 intenta definir con mayor precisin las normas que rigen la prestacin de los servicios y hacer ms coherente el estatuto de los organismos prestadores, sin imponer una reforma estructural ni una regulacin fuerte a nivel nacional37. Por ejemplo, la ley regula el ejercicio de la titularidad de los servicios pero no define a qu entidades corresponde dicha titularidad. Con algunas excepciones, como la definicin de normas mnimas de calidad del agua potable, los poderes del Gobierno Federal se limitan esencialmente a la formulacin e implementacin de la poltica federal para el sector y provisin de financiamiento. Entre las disposiciones de la ley, se destacan las siguientes: La obligacin de celebrar nuevos contratos (llamados de programa con las CESB y de concesin con prestadores de otro tipo)38 en aquellos casos donde no haya prestacin directa de los servicios. La necesidad de adecuar los contratos de concesin a las normas de la Ley No 8.987 de 1995, en particular la competencia en su asignacin. La obligacin de los municipios de elaborar planes municipales de saneamiento y su carcter vinculante para los contratos. La posibilidad de formar consorcios (mancomunidades) y de prestar servicios regionales, incluso en reas de servicio no contiguas, confirmando as la legitimidad y el papel importante de las CESB. El rol del Gobierno Federal es el de estimular cooperacin en el desarrollo de la infraestructura y la prestacin de servicios comunes a varios municipios. En cuanto a la regulacin, no se crea un rgano de regulacin a nivel nacional y el rol del Gobierno Federal se limita al impulsar una adecuada regulacin de los servicios. Las tareas de regulacin y fiscalizacin (incluso de los planes municipales) son de

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Se trata de una compaa relativamente pequea que presta los servicios a cerca de 1 milln de personas en unos 120 municipios. Por ejemplo, menos de la mitad de las CESB tuvieron una rentabilidad sobre el patrimonio superior al 3% en 2007. La consistencia entre los datos del SNIS y las memorias anuales de los principales operadores parece ser buena. Algunos aspectos de esta ley todava estn en fase de reglamentacin, por lo que persiste cierta ambigedad. Si bien, entre 2007 y 2008, SABESP renov contratos de concesin por 30 aos con 156 municipios, an despus de 36 aos de prestacin de los servicios, no tiene un contrato formal con el municipio de San Pablo (que representa ms de la mitad de sus ingresos operacionales). A pesar de que la Ley Municipal No 14.934 de 2009 autoriza la firma de este contrato, las negociaciones parecen todava estar en curso. Las incertidumbres legales asociadas con este proceso se describen en BID (2009).

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competencia municipal y pueden delegarse a una entidad estatal. Se exige una transparencia en la gestin de los prestadores de servicios. El SNIS, que ya es un muy potente mecanismo de transparencia y benchmarking en el sector, continuar operando, como Sistema Nacional de Informaciones en Saneamiento Bsico (SINISA), constituyndose en el ms importante componente de regulacin a nivel federal. En el marco normativo del sector, se integran disposiciones de: i) la Ley No 8.987 que exigen competitividad en la asignacin de contratos municipales a operadores privados; y lo que es ms importante, ii) la Ley No 11.107 de 2005, sobre marco regulatorio de consorcios pblicos brasileos, que permiten la negociacin directa de contratos de programa (en vez de los de concesin) entre los municipios y las CESB, bajo un rgimen especial (gestin asociada) de convenios de asociacin entre estados y municipios. Define tres principales modalidades de prestacin de los servicios: i) directa (centralizada o descentralizada en empresas pblicas municipales); ii) indirecta (delegacin por licitacin y contrato de concesin a operadores de derecho comercial); y iii) asociada (por medio de contratos de programa dentro de consorcios pblicos con participacin de los estados y las CESB (vase el Grfico 2). Deja amplios mrgenes de interpretacin a los estados y municipios para la expedicin de normas correspondientes.
GRFICO 2 PRESTACIN DIRECTA, INDIRECTA Y ASOCIADA
Prestacin del servicio pblico

Directa

Indirecta (delegada) Concesin Permiso Autorizacin

Gestin asociada Consorcio pblico Convenio de cooperacin


Contrato de programa

Centralizada

Descentralizada

Ente autnomo Empresa pblica Fundacin Sociedad de economa mixta Prestador pblico Prestador privado

Fuente: Elaboracin propia.

El grado de implementacin de la Ley No 11.445 vara considerablemente entre estados. Aun cuando la mayora de las agencias estatales de regulacin se crearon antes de la promulgacin de esta ley, se destacan dos casos recientes: Estado de San Pablo: Una ley promulgada en 2007 cre la ARSESP, regulador multisectorial con jurisdiccin sobre los servicios: i) a cargo del estado, lo que en la prctica se limita a los prestados por SABESP a unos 370 municipios; y con expresa autorizacin municipal, ii) contratados por municipios a operadores de otro tipo. Estado de Ro Grande del Sur: Aun cuando igual que en todo el pas no se requiere licitacin para asignacin de contratos de programa entre los municipios y las CESB, una reciente ley estatal ha mejorado significativamente el balance de fuerzas entre los municipios y CORSAN39, resultando en negociaciones reales y equilibradas para la

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CORSAN presta servicios a ms de 6 millones de habitantes en unos 300 municipios de los casi 500 existentes en el estado de Ro Grande del Sur. Pero, a diferencia de SABESP, no opera en la capital estatal, Porto Alegre. Este es un buen ejemplo de la falta de solidaridad entre municipios grandes y pequeos, que dificulta mucho el equilibrio

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celebracin y renovacin de los contratos40. Como resultado, algunos municipios ms grandes, que pueden aprovechar las economas de escala, estn analizando la posibilidad de no renovar sus contratos con CORSAN y volver a la prestacin directa41. As mismo, un gran numero de municipios han delegado la regulacin de los contratos con CORSAN al nuevo regulador estatal multisectorial (AGERGS).

E. Mxico
1. La situacin actual del sector
Mxico es una repblica federal integrada por 31 estados y un Distrito Federal. Los estados tienen en promedio una poblacin de unos 3,3 millones de habitantes (lo que es casi 2,5 veces ms que los departamentos de Colombia y cercano a las regiones de Francia) y una superficie de 61 mil kilmetros cuadrados (casi el doble que los departamentos colombianos y cuatro veces ms que las regiones francesas). Poseen poderes legislativos propios que expiden marcos jurdicos de alcance estatal, tratando de adecuarse a las particularidades econmicas y culturales locales en muchas ocasiones altamente divergentes, pero sin menoscabar lo establecido por el Congreso de la Unin. Un ejemplo de la influencia de estos poderes legislativos estatales fue la propuesta de la concesin de los servicios de agua potable y saneamiento del municipio de Acapulco a principios del ao 2000. Las razones que motivaron este proyecto se relacionaban con: i) los agudos problemas que experimentaba el prestador pblico del servicio, la Comisin de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco (CAPAMA); y ii) las elevadas necesidades de inversin para descontaminar la baha de Acapulco. La concesin fue apoyada polticamente por el municipio y el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) estaba dispuesto a financiarla. Sin embargo, a pesar de que se elaboraron los pliegos del concurso, la licitacin no se llev a cabo porque el proyecto de ley que deba autorizar la concesin, no fue aprobado por el congreso estatal por razones polticas. Los municipios mexicanos como en Alemania, Francia y Colombia tienen la responsabilidad constitucional del suministro de los servicios de agua potable y saneamiento. Pero esta potestad no es de larga data. Slo lo es desde 1983 cuando como resultado de una enmienda constitucional, esta responsabilidad se deleg en forma exclusiva a los municipios. La cobertura de los servicios es bastante alta: 90% para el agua potable (95% en las reas urbanas y 75% en las rurales) y 86% para el saneamiento (94% y 60% respectivamente) (CONAGUA, 2008). Sin embargo, estos indicadores no revelan la realidad del sector, pues a menudo igual que algunos estados del Brasil se trata de servicios intermitentes y de baja calidad. Segn la exposicin de motivos del proyecto de Ley de Agua Potable y Saneamiento, presentado en febrero del 2009 al senado federal42, la problemtica actual del sector se caracteriza por: insuficiencia presupuestal; subsidios tarifarios cruzados injustificados43; ausencia de tarifas reales; falta de planeacin a largo plazo; fijacin de tarifas influidas por factores polticos; carencia de modelos organizacionales y administrativos orientados hacia el servicio al cliente; falta de

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econmico de CORSAN. En esta misma situacin se encuentran los estados de Amazonas y Mato Grosso, en los cuales la prestacin de los servicios en sus ciudades capitales no est a cargo de sus CESB. Como por ejemplo, el municipio de Santa Rosa (Prefeitura de Santa Rosa, 2009). Adems, vase otras noticias en http://www.santarosa.rs.gov.br. Lo que sera un problema econmico y financiero adicional tanto para CORSAN como para los pequeos y medianos municipios con los cuales tiene contratos. Tanto el texto de este proyecto como su exposicin de motivos pueden consultarse en http://www.aneas.com.mx. Al parecer, en realidad, el problema no se relaciona tanto con subsidios cruzados sino principalmente con enormes subsidios federales tanto a la operacin como a la inversin: mientras que el nivel de inversiones en el sector es similar al del Brasil (0,2% del PIB), los ingresos de los operadores mexicanos representan menos del 0,5% del PIB en comparacin con el 1% en el Brasil.

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profesionalizacin de los funcionarios y empleados por los cambios de administracin en los ayuntamientos; y asimetras en los criterios de operacin, organizacin y desempeo de organismos operadores de un mismo estado. Si bien los operadores municipales disponen de una muy amplia autonoma para la gestin de los servicios, de aproximadamente 2 mil millones de dlares invertidos en el sector en 2007, los municipios y sus organismos prestadores slo financiaron el 13%, en tanto que el gobierno federal se hizo cargo del 44%, los estados del 19%, y otras fuentes pblicas y privadas (el sector vivienda, por ejemplo) asumieron el 24% restante (CONAGUA, 2008). En consecuencia, resulta paradjico que los prestadores municipales se consideren autnomos, pero a la vez soliciten permanentemente ayuda a los estados y al gobierno federal para que financien casi dos tercios de sus inversiones. Tanto los marcos normativos como los niveles de gobernabilidad son muy heterogneos entre los distintos municipios. En resumen, el sector se caracteriza por: su complejidad, atomizacin y reparto poco claro de responsabilidades entre el gobierno federal, los estados y los municipios; una escasez creciente y crnica de recursos hdricos vinculada a la acelerada urbanizacin, el rpido crecimiento de la agricultura de riego, la aridez de gran parte del territorio mexicano, y el agotamiento de los acuferos; una gran diversidad territorial y de calidad de los servicios; una gran necesidad de inversiones tanto en tratamiento de aguas residuales como en localidades rurales; una participacin privada muy baja; la pobre situacin financiera de los operadores de servicios y, por tanto, su escasa sostenibilidad financiera lo cual implica requerimiento permanente de subsidios pblicos; y, la ausencia de la regulacin de los servicios tanto a nivel federal como estatal.

2. El proyecto de Ley de Agua Potable y Saneamiento


Como una respuesta a los problemas que enfrenta el sector y los pobres resultados que muestra una gran parte de los operadores municipales, la Comisin de Recursos Hidrulicos del Senado de la Repblica prepar un proyecto de ley que present en el 2009, a las distintas instancias federales y estatales. Este proyecto es el resultado de muchos aos de maduracin, reflexin, estudios, anlisis de las experiencias extranjeras, y negociaciones entre los mltiples actores involucrados. Sin pretender ser exhaustivos, algunos puntos claves del proyecto son los siguientes: El respeto del principio constitucional de responsabilidad municipal en el sector, colocando sin embargo a sus operadores de servicio bajo la supervisin de los nuevos organismos reguladores de los estados. La creacin, a nivel federal, del Instituto Nacional de Agua Potable y Saneamiento (INAPyS) con responsabilidades tales como emitir lineamientos y criterios de carcter tcnico-normativo para los organismos operadores, proponer los lineamientos y apoyar los procesos bajo los cuales se establezcan los rganos reguladores estatales, emitir las polticas y planes nacionales en materia de los servicios, cumplir y hacer cumplir las disposiciones de la ley, y fungir como autoridad conciliadora de conflictos entre los organismos operadores. La creacin, bajo la coordinacin del INAPyS, de un Sistema Nacional de Informacin de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento, parecido al SNIS del Brasil.

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La creacin de un Sistema Nacional Financiero de Agua Potable y Saneamiento para la planificacin y financiamiento de las inversiones. La promulgacin de nuevas leyes estatales en concordancia con la nueva ley federal. La creacin en cada estado de nuevos organismos de regulacin con poderes significativos. La responsabilidad de los estados de generar, apoyar, fomentar y supervisar el desarrollo de planes municipales y locales de mediano y largo plazo, as como su seguimiento y actualizacin. La separacin institucional entre las autoridades pblicas responsables y los prestadores de servicios. El otorgamiento de ttulos de concesin de los servicios a todos los operadores ya sean pblicos44, mixtos o privados45. Los operadores pblicos pueden asociarse con el sector privado o con el sector social, manteniendo, sin embargo, una participacin pblica mayoritaria. La posibilidad de crear mediante convenios voluntarios entre municipios operadores regionales de carcter pblico o mixto para atender a municipios adyacentes de distintos estados. El mantenimiento de la inalienabilidad de la infraestructura como un bien pblico, sin que quede claro si las obras construidas por los concesionarios privados tambin debern tener un estatuto de bien pblico.

Este proyecto de ley resulta ser conservador, a pesar de su pretendido alcance de cambio y de representar una reforma ms profunda que la ley brasilea de 2007. Aunque no ataca de frente la responsabilidad municipal y la proliferacin de entidades responsables, su objetivo es el de que los municipios y sus prestadores operen en un marco que asegure un mejor balance de las responsabilidades sectoriales entre los tres niveles de gobierno. En particular, al igual que la Ley Galli, pero con un mayor margen de interpretacin, el proyecto otorga a los estados poderes muy importantes, a pesar de que algunos de ellos todava no tienen la suficiente capacidad de gobernabilidad. Adems, entrega a los estados la responsabilidad de formular y aprobar las polticas y planes estatales, crea organismos estatales de regulacin y grandes sistemas de informacin. As mismo, establece un ttulo nico de concesin de los servicios y permite la reagrupacin de las reas de servicio a travs de mancomunidades voluntarias y operadores pblicos regionales. Aunque el proyecto a diferencia de la Ley Galli no exige la reagrupacin de las reas de servicio, este objetivo se espera lograr por medio de la supervisin de los planes locales y de los incentivos financieros federales y estatales. A pesar de la urgencia de los desafos tanto internos al sector como relacionados con la disponibilidad y calidad de agua, el proyecto no representa un cambio radical y rpido como el que implicaron las reformas de Inglaterra, Chile, Italia o Colombia. Frente a las resistencias que se pueden prever, parece contemplar una evolucin progresiva y lenta, con una consolidacin paulatina del sector dentro de los operadores regionales. Del mismo modo, establece tambin una fuerte regulacin
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De acuerdo con este proyecto de ley, un municipio tiene la obligacin de otorgar un ttulo de concesin de los servicios incluso cuando la entidad prestadora depende completamente del mismo municipio y es de su propiedad (lo que no es una obligacin en Italia, por ejemplo). El contenido mnimo del ttulo parece semejante a los contratos de la Ley Galli o de un contrato de concesin de tipo francs. Estos puntos crticos no son claros y deberan precisarse para eliminar el riesgo de interpretaciones opuestas en los diferentes estados. El caso de la introduccin de participacin privada despus del otorgamiento de la concesin a una entidad pblica, es tambin un problema crtico que no se menciona en el proyecto de ley. Un operador se considera privado cuando ms del 50% de sus acciones son de propiedad privada; en cambio, con menos del 50%, se considera mixto. El proyecto no menciona la obligacin de establecer procedimientos de competencia para el otorgamiento de las concesiones. Sin embargo, los procedimientos de contratacin de privados ya estn regulados en las leyes de adquisiciones a nivel nacional y estatal.

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en el mbito de los estados (en coordinacin con el nivel federal). Finalmente, se puede decir que el proyecto reconoce la prioridad en el largo plazo de los problemas institucionales y de regulacin en el sector. Si se aprueba, los resultados de la reforma planteada dependern mucho de: Sus trasposiciones e interpretaciones en las leyes y reglamentos de los estados. La calidad de los rganos de regulacin y fiscalizacin establecidos a nivel estatal y federal.

F. Marruecos
1. La estructura actual del sector
Marruecos es un pas de 32 millones habitantes con un bajo nivel de urbanizacin (57%). Tiene enormes desigualdades econmicas, las cuales, comparativamente, en el mbito urbano son semejantes a las de Colombia, pero cuya poblacin rural es ms pobre que la de Bolivia. Marruecos resulta una referencia interesante, porque es el ms exitoso caso de adopcin del modelo francs hacia un pas emergente, por lo menos en su parte urbana. En las ciudades, excluyendo los barrios informales donde vive un 5% de la poblacin urbana, la cobertura alcanza un 100% tanto para agua potable como para alcantarillado, y el nivel de calidad de servicio (incluyendo su continuidad) es similar al de Francia. Gracias a un alto nivel de recaudacin tarifaria (ms del 98% de la facturacin), el sector tiene un buen equilibrio financiero global y, por tanto, no tiene necesidad de subsidios significativos del presupuesto nacional. Sin embargo, a diferencia de Chile: Las tarifas cobradas a los usuarios estn casi en el lmite de la aceptacin poltica y social (1,3 dlares por metro cbico), lo que no permite financiar inversiones costosas en plantas de tratamiento de aguas residuales. Excluyendo las tres mayores aglomeraciones urbanas, la cobertura de tratamiento de aguas residuales es cercana a cero46, lo que es un problema mayor en un pas donde el sector turstico es la primera fuente de ingresos.

Como resultado de un largo proceso de evolucin, el marco institucional del sector es complejo y heterogneo: Responsabilidad constitucional de los municipios de la prestacin de los servicios, en un marco general de descentralizacin creciente hacia el nivel municipal y regional. La produccin de agua potable (almacenamiento y suministro al por mayor a las ciudades) est a cargo de una empresa estatal (ONEP) de muy alto nivel tcnico, pero con elevados costos operativos. Contratos de concesin, con responsabilidad de todas las inversiones, celebradas con dos multinacionales francesas en los aos noventa en las tres mayores aglomeraciones urbanas (Suez-Environnement en Casablanca, y Veolia en Rabat-Sal y Tnger-Tetun) que concentran un 40% de la poblacin urbana. Gestin directa por empresas municipales autnomas en las restantes 13 cabeceras regionales (un tercio de la poblacin urbana). Unas 500 ciudades intermedias y pequeas (un tercio de la poblacin urbana) tienen una produccin y distribucin integrada de agua potable a travs de contratos de operacin con la ONEP; y gestin municipal directa del servicio de alcantarillado.

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Sin embargo, en las tres principales aglomeraciones urbanas en las cuales los servicios estn en manos del sector privado, existen apropiados emisarios submarinos.

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Gestin multiservicios (distribucin del agua potable, alcantarillado y distribucin de electricidad) por los 3 concesionarios y las 13 empresas municipales de las ciudades ms grandes. Altos subsidios cruzados entre las ciudades ms grandes (donde los servicios estn a cargo de concesionarios privados o empresas municipales) y las ciudades menores (operadas por la ONEP) a travs de sobretasas explicitas47 y de mrgenes altos (y escondidos) en las ventas de agua potable al por mayor por la ONEP. Fiscalizacin y control ms que regulacin del sector por el Ministerio de las Ciudades para las concesiones y empresas municipales; y por el Ministerio de Aguas y Obras Pblicas para la ONEP. Las disputas son permanentes entre los dos ministerios con relacin a las altas tarifas del agua potable al por mayor (0,5 dlares por metro cbico).

2. El proyecto de reforma territorial e institucional


Con la concesin de los servicios en las tres principales aglomeraciones urbanas, la evolucin institucional que se consideraba ms natural en los planes gubernamentales era concesionar las 13 restantes cabeceras regionales. Sin embargo, slo dos ciudades (Marrakech y Fez, cada una de 1 milln de habitantes) parecan atractivas a los operadores privados. A pesar de los buenos niveles de cobertura y calidad de servicio en las tres ciudades con servicios concesionados, las dos multinacionales francesas no lograron establecer relaciones de confianza con las autoridades nacionales, sus contratantes municipales, ni con los medios de comunicacin48. El otro candidato para ser concesionario era la ONEP ms poderosa que el gobierno por razones polticas especificas al pas, pero ella tampoco pareca una opcin muy atractiva para la opinin pblica, el gobierno, ni la banca internacional. As pues, el gobierno decidi que la extensin del sistema de concesiones no era institucional, econmica, ni polticamente adecuada. En cooperacin con el Banco Mundial, el gobierno ha establecido un programa de reforma estructural e institucional segn los siguientes lineamientos: Transformacin de los operadores de servicios de las cabeceras regionales en empresas de alcance regional. Solidaridad y subsidios cruzados entre ciudades grandes y pequeas, y entre reas urbanas y rurales, pero slo dentro de cada regin, con subsidios del presupuesto nacional enfocados a las plantas de tratamiento de aguas residuales. Continuacin de la integracin de la distribucin de agua potable y de electricidad, dadas las economas de alcance y de escala reconocidas por todas las partes. Primera fase e inicio de la reforma a travs de un proyecto piloto en 4 de las 15 regiones. Creacin de una entidad nacional de regulacin.

La primera fase del estudio de implementacin de este nuevo arreglo territorial (financiado por el Banco Mundial) ha evidenciado: La justificacin de los principios bsicos de la reforma, particularmente de la regionalizacin de las autoridades responsables y de los operadores.

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Los prestadores (pblicos y privados) de las 20 principales ciudades pagan una sobretasa de entre 20 y 25% del precio al por mayor del agua potable a favor de las 500 ciudades medianas y pequeas atendidas por la ONEP. Como lo hacen en Francia, estas compaas slo reconocen una autoridad regulatoria: el ms alto nivel del reino, el rey. Las crticas ms frecuentes se relacionan con altas y crecientes tarifas que en realidad no son su culpa, sino se explican por la necesidad de cubrir las enormes prdidas financieras de la ONEP en las ciudades menores, la falta de transparencia y la rentabilidad considerada como demasiado alta (un 15%) frente a inversiones bastante ms bajas que las comprometidas en los contratos.

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La necesidad de que esta reforma sea progresiva y voluntaria por parte de los municipios. La gran complejidad de su implementacin, considerando el nmero de entes pblicos y privados involucrados y sus conflictos e intereses corporativos. La complejidad y las controversias del mismo tipo para la definicin del marco regulatorio (sectorial o multisectorial) de los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado y electricidad.

En octubre de 2009, el gobierno aprob los principios de la reforma y la iniciacin de su fase piloto de implementacin operacional en dos de las 15 regiones del pas.

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IV. Contratos y sus principales caractersticas

A. Prestacin directa y delegada


Con excepcin de los Pases Bajos, en todos los casos analizados en el capitulo anterior las autoridades territoriales (municipios o mancomunidades) responsables de los servicios tienen dos opciones bsicas: Prestar los servicios directamente (dependencias internas, como parte de su administracin) de manera descentralizada o desconcentrada49 (entidades o empresas con facultades propias, e incluso patrimonio propio, pero bajo su autoridad o control). Esta forma de prestacin es mayoritaria en el mundo. Encargar a empresas especializadas la prestacin de los servicios a travs de contratos de delegacin de servicio pblico.

Gestin directa. La prestacin descentralizada de los servicios por entidades o empresas municipales, ms o menos autnomas y separadas de los municipios como en el caso de la mayora de las empresas de servicios pblicos (ESP) de Colombia es hoy la modalidad casi universal en el mundo. Incluso es ms, y en congruencia con los principios mencionados en la pgina 21 para la Unin Europea, la gestin de los servicios por una empresa municipal de derecho privado se entiende como gestin directa si (y slo si) la autoridad territorial responsable es duea en un 100% de la misma y tiene todos sus poderes de gestin. Del mismo modo, la gestin directa no se relaciona con la naturaleza pblica o privada del operador del servicio, puesto que an cuando ste sea una empresa pblica de propiedad de una tercera autoridad territorial, esto se considera como gestin delegada y, por tanto, requiere de un contrato50. Gestin delegada. Frecuentemente, las palabras son ms importantes que las cosas. Frente a los problemas legales, polticos e ideolgicos de la privatizacin de los servicios (y de su
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La descentralizacin implica un mayor nivel de autonoma que la desconcentracin. Esta ltima opcin es la realidad de muchas empresas municipales. En sus contratos con municipios ajenos, la conducta de grandes empresas pblicas (o mixtas), como ACEA en Italia, SABESP y COPASA en el Brasil, o EAAB y EPM en Colombia, tiende a ser ms parecido al comportamiento de compaas privadas que pblicas.

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infraestructura, como en Inglaterra y Chile), los contratos de delegacin permiten compatibilizar la operacin privada con una retrica de control pblico de los servicios y de propiedad pblica de la infraestructura. Esta posibilidad de conciliacin entre la operacin privada y el discurso de control pblico ha sido el factor dominante del desarrollo de los arreglos de gestin delegada en Europa Occidental. Es til subrayar dos diferencias entre contratos y licencias. En su acepcin general, una licencia es, al igual que un contrato, un ttulo habilitante para prestar servicios pblicos por cuenta de la autoridad responsable. Pero, a diferencia del contrato, una licencia es otorgada unilateralmente por la autoridad responsable, pues se trata de una autorizacin administrativa. Las licencias no implican igualdad de tratamiento entre las partes involucradas. El hecho de que los ttulos habilitantes de Inglaterra se llamen nombramiento y los de Chile concesin no cambia la naturaleza legal de los mismos. Otra diferencia, quizs aun ms importante, es que un contrato tiene un plazo y un vencimiento determinado y no se puede renovar sin competencia, mientras que una licencia an cuando tenga fecha de vencimiento, puede ser renovada sin un proceso competitivo51. El carcter temporal de los contratos hace que sus clusulas de terminacin sean particularmente importantes.

B. Los contratos de delegacin en Francia y en la Unin Europea


En Francia, y en algunos otros pases de Europa Occidental, los contratos de delegacin de servicios pblicos tienen un rgimen jurdico diferente del de los contratos pblicos de adquisicin de bienes y servicios. De este modo, existe todo un cuerpo legal de derecho pblico y de jurisprudencia que los regula. Entre las caractersticas consideradas como especficas de esta categora de contratos se encuentran los siguientes: La libertad de negociacin de la parte pblica, sujeta a la obligacin de asegurar la libre competencia en la asignacin del contrato. La relacin comercial directa a nombre propio y por su cuenta del contratista (operador) con los usuarios52. A diferencia de otros contratos pblicos, los compromisos se definen ms en funcin de metas que de medios. La incorporacin de la nocin de riesgos y peligros (comerciales en los contratos de arrendamiento, y comerciales y financieros en los de concesin). A diferencia de los contratos de operacin que no se consideran, en el derecho europeo, contratos de delegacin sino de adquisicin de servicios, la remuneracin del contratista es con base en los ingresos y costos del servicio, y no de precios previamente definidos en el contrato. La regulacin se define por acuerdos entre las partes en el contrato. La propiedad de toda la infraestructura es pblica e inalienable, incluso cuando es financiada por el operador con sus recursos propios.

Hasta fines de los aos ochenta, los contratos franceses seguan modelos estndares de concesin y arrendamiento. Sin embargo, con la creatividad contable de las empresas privadas y bajo la influencia creciente del derecho anglosajn; hoy, casi todos los contratos son sui generis o atpicos.

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As, las licencias son compatibles con la propiedad privada de las obras, mientras que los contratos normalmente especifican que la infraestructura es propiedad pblica y se devuelve al contratante a la fecha de terminacin. A diferencia de los contratos construccin, explotacin y transferencia (BOT), en los cuales los contratistas no tienen relacin comercial directa con los usuarios.

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C. Contratos imperfectos en un mundo dinmico


Los contratos del modelo francs de delegacin de servicio pblico fijan los compromisos bilaterales y las reglas del juego entre las autoridades responsables de los servicios y las empresas operadoras que le prestan esos servicios a los usuarios. A pesar de la gran extensin de estos contratos (a menudo, ms de mil pginas), ellos distan mucho de ser completos. Su implementacin depende de la evolucin de numerosos parmetros que pueden cambiar en forma imprevisible (como las normas de calidad de servicio, la disponibilidad y calidad de los recursos hdricos, la solvencia de los clientes). Los conceptos genricos de distribucin adecuada de los riesgos o equilibrio econmico del contrato y su traduccin en numerosas clusulas contractuales, tienen implicaciones complejas y variables en el tiempo. En el curso de vigencia de los contratos de arrendamiento o de concesin 10 y 20 aos respectivamente, segn la prctica actual en Francia se producen muchos eventos que no pueden ser previstos al momento de su firma. Como resultado, dada la gran cantidad de situaciones inesperadas e imprevistas, es comn que se produzcan numerosas controversias. El traer el texto literal, clusula por clusula, de los contratos estndares del modelo francs puede no tener las mismas consecuencias en un pas o en otro. Es importante siempre considerar el entorno general dentro del cual los contratos se aplicarn: Tradicin jurdica (anglosajona o civil) del derecho pblico de los pases. Capacidad profesional y autonoma de decisin de las autoridades pblicas que suscriben los contratos. Asimetra de poder econmico y poltico entre las dos partes. Atractivo econmico y financiero de los contratos y de los pases para los prestadores. Competencia real o formal en la adjudicacin de los contratos. Marco regulatorio del sector. Entorno poltico e ideolgico a nivel local y nacional.

Son igualmente importantes los datos e indicadores de gestin y operacin especficos al rea de servicio, que generalmente se incluyen en los anexos tcnicos de los contratos: Disponibilidad y exactitud de datos relativos a la situacin inicial de los servicios (informacin financiera, comercial, sobre el estado de los activos, etc.). La rigurosa calidad de la evaluacin de la capacidad futura de pago de los usuarios. La posibilidad real de las metas contractuales y del cronograma para su cumplimiento. El realismo y la credibilidad de los compromisos de financiamiento de las agencias nacionales e internacionales que promueven y apoyan estos contratos.

En fin, a pesar que las clusulas de los contratos son importantes para ambas partes, no se debe esperar que su sofisticacin vaya a solucionar todas las situaciones que se puedan presentar en el futuro.

D. Competencia por los contratos: principios y prcticas


Una competencia real y efectiva en la seleccin de los operadores y la adjudicacin de los contratos es la mejor proteccin del inters pblico. Es mucho ms efectivo asegurar esta competencia que introducir en los contratos clusulas de proteccin del inters de la autoridad responsable. La experiencia internacional en licitaciones pblicas indica que se puede considerar que existe competencia suficiente cuando hay, por lo menos, tres candidatos que tienen las capacidades requeridas 35

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y no actan en colusin. Desafortunadamente, este caso no parece ser el ms frecuente, ya sea por la falta de atractivo econmico de muchos contratos53 o por la existencia de conductas anticompetitivas en un mercado dominado por un oligopolio formado por poderosas compaas especializadas.

1. La obligacin de competencia por el mercado en la Unin Europea


La normatividad de la Unin Europea54 establece la obligacin de competencia abierta, transparente y en la igualdad de condiciones para todos los candidatos en la adjudicacin de los contratos de delegacin de servicios pblicos. Este requerimiento ha tenido gran impacto en el desarrollo de mercados competitivos en el mbito de la Unin Europea para la prestacin de los servicios y la construccin de infraestructura de energa y transporte. Desafortunadamente, este no ha sido el caso en el sector de agua potable y saneamiento, a pesar de que en un grupo importante de pases (Inglaterra, Francia, Alemania, Italia, Blgica y los Pases Bajos) existe ms de una docena de grandes operadores privados (o mixtos) con la capacidad tcnica y econmica para gestionar los servicios a gran escala. Se debe considerar dos casos diferentes: Delegacin de los servicios, sin la presencia de un operador establecido. En este caso, los problemas principales se relacionan con: i) la calidad del trabajo de los consultores para la preparacin de los pliegos de la licitacin; ii) la relevancia y precisin de la informacin sobre la situacin inicial del servicio (informacin financiera, indicadores de gestin, el estado de los activos, etc.); y, iii) la voluntad de la autoridad territorial por atraer oferentes sin preferencias de ningn tipo, mediante una promocin proactiva del contrato. Las economas de escala en la preparacin de los pliegos y en la organizacin de los procesos de seleccin son aun mucho ms grandes que en la prestacin de los servicios. En reas de servicios de baja densidad poblacional y reducido desarrollo econmico, slo se pueden producir pliegos estndares de baja calidad. Cuando los pliegos no son buenos, no se cuenta con una poltica proactiva de atraccin de ofertas competitivas y el rea de servicio no es econmicamente atractiva, por lo que se crea una ventaja comparativa a los operadores que: i) tienen contratos en reas de servicio vecinas, particularmente en la cabecera urbana ms cercana; o ii) prestan (directamente o a travs de empresas del mismo grupo) otros servicios pblicos (como aseo, electricidad o transporte urbano) en el mismo municipio o zonas aledaas. Estos factores reducen la competencia en el mbito local y amplan el fenmeno de concentracin geogrfica de los operadores pblicos o privados. Renovacin de los contratos. En este caso, existe asimetra de informacin entre el operador establecido y los posibles competidores, a lo que se suma el hecho de que los costos de preparacin de las propuestas son muy altos para los potenciales entrantes y con una probabilidad de xito mnima, por lo que se pueden anticipar significativas dificultades para el cambio del operador establecido a un entrante. Como resultado, es comn que en situaciones como sta se presente una sola propuesta: la del operador establecido55. En efecto, para obtener una licitacin realmente competitiva, es necesario contar con una fuerte voluntad poltica y un elevado presupuesto para la preparacin tcnica y promocin del proceso licitatorio.

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Cuando se pregunta a una compaa multinacionales del sector, pero, si el contrato era tan malo y poco atractivo, por qu lo firmaron?, la repuesta suele ser, si no firmamos malos contratos, nunca vamos a firmar uno solo. Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 31 de marzo de 2004, sobre la coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de contratos en los sectores del agua, de la energa, de los transportes y de los servicios postales. Este factor es el obstculo ms importante para la entrada de compaas inglesas o alemanas en el mercado de los contratos de delegacin de los servicios de agua potable y saneamiento en Francia. Paradjicamente, es ms difcil para ellas entrar en el mercado francs vecino que en los mercados de otros continentes.

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2. Ausencia de competencia para las CESB en el Brasil


La obligacin legal de competir por la adjudicacin de los contratos no es fcil de implementar en los casos en que el operador establecido sea una empresa pblica. En el Brasil, de acuerdo con la Ley No 11.445, no existe la obligacin de competencia para la asignacin (o renovacin) de contratos (de programa) entre los municipios y las CESB (vase la pgina 25). Este caso es interesante puesto que en la Unin Europea esta situacin sera considerada como una violacin del principio de libre competencia en la asignacin de este tipo de contratos. Se crea una clara asimetra en favor de las CESB, que ya tienen una posicin dominante en muchos estados, en contra de potenciales entrantes privados. Este es un caso extremo de la dificultad para cambiar a un operador establecido fuerte, particularmente cuando es pblico, sin importar su eficiencia empresarial. Aun cuando la obligacin de celebrar contratos formales establecida en la misma ley constituye un progreso y genera una mejor relacin de fuerzas entre las dos partes contratantes, igualmente deja abierto el problema de competencia ya destacado en el caso de Italia (vase la pgina 21), cuando un operador de propiedad de una autoridad territorial compite por contratos en otra entidad poltico-administrativa.

3. Contratacin con empresas mixtas


La contratacin con una empresa mixta nueva o resultante de la transformacin de un operador pblico existente es una posibilidad en varios pases (como Alemania e Italia en Europa Occidental o el Brasil y Colombia en Amrica Latina). Es importante distinguir dos modalidades diferentes56: Emisin de acciones del prestador pblico en la bolsa que implica: i) que los accionistas pblicos sean mayoritarios; y ii) una combinacin de gestin comercial de tipo privado con la continuacin del poder y del rgimen pblico. Seleccin, en un proceso competitivo, de un socio estratgico quien generalmente opera el servicio (socio operador) dentro de un convenio entre el accionista pblico (por ejemplo, municipio) y el socio privado (como por ejemplo, en Cartagena de Indias).

La segunda modalidad es la ms problemtica dada la ambigedad en el balance del poder empresarial entre el municipio y el socio operador. Cabe recordar que, en los aos setenta, la prestacin de servicios a travs de empresas de economa mixta estuvo prohibida en Francia por las siguientes razones: i) ms que una delegacin al operador privado, se creaba una situacin de colusin pblico-privada; y ii) existencia de un conflicto de inters por el doble papel del municipio como contratante y contratista. La situacin actual en Italia es muy ilustrativa de las dificultades en la promocin de la competencia y de los riesgos de captura de la parte pblica por socios privados en los arreglos de gestin mixta.

E. Contratos de fines o de medios?


Los contratos de delegacin de Francia e Italia son, por definicin, contratos de fines y no de medios. Sin embargo, incluyen generalmente planes indicativos de inversin para los cinco primeros aos, y en cada revisin quinquenal se incorporan proyecciones de inversin para los cinco aos siguientes. Contrato de arrendamiento. Excepto la reposicin de la infraestructura existente que corresponde al arrendatario (operador privado), todas las inversiones en nuevas obras que se devuelven al municipio a la fecha de terminacin del contrato (en general, aquellas con depreciacin contable mayor a 5 aos) son financiadas por la parte pblica. En este aspecto, no se presentan muchos problemas en el contexto francs o de la Unin Europea, puesto que los municipios tienen en general una adecuada capacidad de financiamiento. La situacin cambia cuando este modelo se
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Excluyendo los casos que se encuentran, por ejemplo, en Colombia de empresas llamadas mixtas pero que no lo son en la prctica, pues los socios privados tienen menos del 1% de las acciones, sin libertad real de gestin.

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traslada a pases emergentes donde los municipios enfrentan dificultades para financiar estas inversiones. En estos casos, es comn que, la incapacidad de las autoridades territoriales para realizar las inversiones necesarias impida que los arrendatarios logren sus metas de cobertura y calidad de servicio. Esto produce conflictos recurrentes en relacin con las prioridades de los programas de inversin y los plazos de puesta en marcha de las nuevas obras. Contratos de concesin integral o parcial (llamados de operacin con inversin en Colombia). En estos contratos, toda o una parte de la responsabilidad de inversin est a cargo del concesionario. El programa de inversin inicial y su plan de financiamiento es un componente esencial del contrato. La misma situacin se produce en Francia con las nuevas concesiones celebradas para la construccin y operacin de costosas plantas de tratamiento de aguas residuales. En este caso, las grandes inversiones del primer quinquenio tienen fuerza contractual, y por lo tanto, son obligatorias de realizar; sin embargo, las inversiones de los aos posteriores son slo indicativas. En cambio, en muchos pases emergentes (como Colombia y Marruecos), el modelo francs ha sido modificado para extender las obligaciones contractuales de inversin a todo el plazo del contrato. En cada una de las concesiones de Marruecos, por ejemplo, las disputas vinculadas a la antinomia entre las clusulas de indexacin de tarifas y las de inversin son permanentes. As, por ejemplo, la autoridad territorial sostiene que no puede indexar las tarifas porque: i) el concesionario no ha logrado sus objetivos anuales de inversin, conforme a los montos contractualmente comprometidos; y ii) el concesionario contabiliza en sus inversiones otras que no son contractuales (por ejemplo, los costos de servicios internos de nuevas obras, como planeamiento, organizacin de licitaciones, supervisin de obras, etc.). El concesionario, a su vez, responde que: i) la falta de indexacin de las tarifas disminuye su capacidad para financiar las inversiones; ii) el problema ms importante se relaciona con la inconsistencia entre las formulas de indexacin de tarifas y de inversiones; y iii) los mtodos de valorizacin de inversiones que utiliza tienen justificacin econmica y contable57. Las metas contractuales en lo que respecta a la construccin de obras estn sometidas a una gran incertidumbre, tanto debido a la mala calidad de informacin sobre el estado inicial del servicio, como porque definir y valorar las inversiones de reposicin y ampliacin para los siguientes 20 aos es un ejercicio irreal incluso para la mejor ingeniera del mundo. En un plazo tan largo, inevitablemente, se producirn cambios significativos e imposibles de prever; como por ejemplo, en tcnicas de sectorializacin, optimizacin y proteccin de redes, caractersticas de las tuberas, materiales utilizados, tcnicas de instalacin subterrnea, la relacin entre operacin, mantenimiento, reposicin e inversin, as como en tecnologas, costos, normas y prcticas. Y si se decide recurrir a un operador especializado, es porque se espera que tenga un mejor desempeo ex-post gracias a su experiencia prctica, que es mejor que el conocimiento terico ex-ante de las empresas de ingeniera que elaboran los pliegos de los procesos licitatorios. En definitiva, la definicin en el contrato del programa de inversin de los primeros 5 aos es til incluso podra afirmarse que es absolutamente necesaria, entre otras cosas, para conseguir el financiamiento en mejores condiciones posibles. Por el contrario, se necesita gran flexibilidad en la formulacin de los programas quinquenales de inversin para el resto del plazo del contrato.

F. Determinacin y reajuste de las tarifas


1. Francia y otros pases con regulacin por contrato
Los lineamientos bsicos del rgimen general de tarifas en los contratos que siguen el modelo francs, son los siguientes:
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La valoracin regulatoria de las inversiones realizadas es una prctica comn en Inglaterra, pero lamentablemente, y a pesar de su importancia, no es todava difundida en Amrica Latina.

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Tarifas iniciales se fijan en el contrato, con base en la propuesta del contratista seleccionado por un proceso licitatorio, sujeto a una limitada negociacin posterior58. Frmula de reajuste (polinomio lineal de indexacin) de tarifas, con relacin a la inflacin de los componentes de los costos del contratista. Negociacin quinquenal de ajustes estructurales, para reflejar los nuevos planes de inversin y la evolucin general de la economa del contrato.

Las tarifas iniciales son tericamente eficientes, pues resultan de una competencia formal por los contratos. En la prctica, sin embargo, dependen de la intensidad de la competencia en el proceso de seleccin del contratista y de la asimetra de fuerzas que a menudo es bastante significativaentre el contratante y el operador. A pesar de las crticas de la Corte de Cuentas (2003) (oficina nacional de auditora), muchos contratos todava conservan las frmulas de reajuste que adolecen de varias deficiencias peligrosas: Un gran porcentaje (85-90%) de los costos son indexados lo que significa que sus aumentos automticamente son traspasados a los usuarios , lo que reduce incentivos para la eficiencia. ndice de reajuste por el costo unitario de personal componente que generalmente tiene la ms alta tasa de crecimiento, al que frecuentemente se le asigna una ponderacin mucho ms alta que su peso real. Indexacin del servicio de la deuda de financiamiento de las inversiones inciales, a pesar de que forma parte del costo inicial que no es afectado por la inflacin59. En forma ms general, la linealidad de las frmulas no refleja la compleja realidad de la evolucin de la economa del servicio, produciendo una brecha creciente entre la evolucin de los costos del operador y los resultantes de los polinomios de indexacin60.

Las negociaciones quinquenales (tarifas y planes de inversin) determinan la evolucin de las tarifas en el mediano y largo plazo. Para que stas sean equilibradas se requiere: i) un buen conocimiento compartido por ambas partes de todos los costos del servicio; y ii) informacin para comparar (benchmarking) estos costos con los promedios de la industria y con las mejores prcticas a nivel nacional en situaciones comparables. Un problema comn es que, muy a menudo, los planes quinquenales de inversin son formulados por los contratistas, por lo que reflejan ms sus propios intereses empresariales que los del contratante y de los usuarios. Slo los municipios ms grandes tienen la capacidad suficiente para reducir con el apoyo de consultores especializados e independientes la asimetra que caracteriza estas negociaciones.

2. Pases con entidades independientes de regulacin


En pases como Colombia (proceso competitivo para la adjudicacin de los contratos) o el Brasil (negociacin directa de los contratos con las CESB y competencia para otros operadores), una tarea importante es la conciliacin entre las tarifas iniciales, propuestas o negociadas para los primeros 5 aos, con las tarifas determinadas por el ente regulador en los periodos quinquenales subsiguientes. Este arreglo normalmente elimina los riesgos de desajuste estructural en el mediano y largo plazo,

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Por ejemplo, cuando un contrato incluye la construccin de una costosa planta de tratamiento de aguas residuales lo que implicara fuertes alzas tarifarias un ao antes de las elecciones municipales es comn que las tarifas iniciales se reajusten a la baja y se extienda el cronograma de reajustes posteriores. Esta clusula puede favorecer al contratante si el servicio de la deuda es de cargo de la autoridad territorial (contratos de arrendamiento y de operacin) o al contratista (concesin). Un ejemplo de este tipo de frmulas inadecuadas es el siguiente: P = 0,10 + 0,50 x Pers + 0,10 x Elec + 0,15 x Prec + 0,15 x Tub; donde P, ndice del precio del agua potable; Pers, ndice costo de personal; Elec, ndice costo de electricidad; Prec, ndice precios varios y Tub, ndice precio de tuberas 100 milmetros en hierro colado.

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asociados con el uso de frmulas de indexacin. Sin embargo, estos beneficios se reducen en parte por: i) el riesgo de variacin estructural y conflictiva de las tarifas al final del primer periodo del contrato; y ii) la sujecin del contrato a una regulacin tarifaria externa significa que los parmetros de largo plazo de la prestacin dependern ms de la renegociacin peridica posterior que de los resultados de la licitacin (los compromisos slo son por 5 aos y no para todo el plazo del contrato). Se puede sealar que: i) con una regulacin fijada por las partes para el respectivo contrato, parece ser razonable que las propuestas tarifarias tengan la ms alta ponderacin en los criterios de evaluacin de las ofertas que se presentan en licitaciones; y ii) en cambio, estas propuestas deberan tener una ponderacin mucho ms baja cuando el compromiso contractual es slo por cinco aos y existen agencias de regulacin que revisarn esas tarifas a partir del sexto ao.

G. Duracin y renovacin de los contratos


Los problemas de duracin y renovacin de los contratos resultan difciles de solucionar, por las siguientes razones: Contrato de operacin (sin riesgo comercial ni financiero). Este arreglo que no es una delegacin segn el derecho de la Unin Europea es generalmente considerado como una solucin transitoria y de corto plazo en caso de incertidumbres empresariales, previa a la eleccin de una solucin contractual de ms largo plazo. La experiencia internacional es que para un primer contrato y a pesar de la impaciencia de los usuarios y del contratante, se necesita un mnimo de 3 aos para lograr las primeras mejoras significativas en los servicios. As, una duracin mnima de entre 5 y 6 aos (con posibilidad de extensin por un corto perodo y por acuerdo mutuo) y mxima de entre 8 y 10 aos, parece razonable. Contratos de arrendamiento. En Francia, antes de la Ley Sapin, se producan muchos abusos en los contratos de 25 aos de duracin (como en el caso de Grenoble) y con renovacin con los operadores establecidos sin procesos competitivos. Ahora, bajo la presin de los polticos y de la opinin pblica, la duracin de estos contratos es generalmente de entre 10 y 12 aos, lo que parece suficiente. Contratos de concesin. En el sector de agua potable y saneamiento, la duracin de estos contratos en Europa Occidental no supera, en la mayora de los casos, 30 aos (25 aos en las nuevas concesiones en Francia e Italia). Claramente, este plazo no es suficiente para una depreciacin econmicamente razonable de la mayor parte de la infraestructura financiada por los concesionarios. Como resultado, inclusive con clusulas ms sofisticadas (vase la pgina 41), las condiciones de terminacin de los contratos son una importante debilidad de las concesiones frente a los arreglos de gestin directa o de privatizacin con licencias permanentes (o mal llamadas, concesiones indefinidas).

Las clusulas que permiten extender el contrato por un perodo corto parecen ser una necesaria precaucin. Al contrario, las clusulas que admiten su renovacin por acuerdo mutuo y sin proceso de competencia abierta, debilitan significativamente la fuerza de los lmites temporales de los contratos. Si la renovacin de los contratos por acuerdo mutuo sin proceso de competencia abierta es ilegal en la Unin Europea, claramente no parece ser el caso con la nueva ley del Brasil o en el proyecto de ley presentado en Mxico.

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H. Calidad de la informacin sobre la situacin inicial de los activos


En casi todos los contratos hay clusulas sobre las caractersticas tcnicas y el estado de la infraestructura que el contratista recibe para su operacin y mantenimiento; y, en el caso de las concesiones y arrendamientos, para su renovacin. La valoracin financiera de los activos puede ser indicativa y, en muchos casos, no es un procedimiento importante61; sin embargo, el buen o mal estado de aquellos s lo es. Para un arrendatario o concesionario, todo contrato es una apuesta sobre la calidad tcnica y el estado real de las obras, especialmente las redes subterrneas y las conexiones domiciliarias (legales e ilegales). Una de las primeras consecuencias de la gestin deficiente de un servicio es la falta de informacin fidedigna sobre la infraestructura (plantas, redes, conexiones, medidores, etc.). Aun si los inventarios de estas obras son realizados por los mejores ingenieros y los mejores auditores (frecuentemente a un costo muy alto, que representa un porcentaje significativo del presupuesto de preparacin de los pliegos de licitacin y del contrato) nunca pueden ser precisos, particularmente para las redes y conexiones. As pues, normalmente se acuerda una clusula estableciendo que, dentro de un plazo de 6 o 12 meses, una verificacin bilateral determinar el acuerdo final sobre el estado real de los activos. Una caracterstica muy importante del sector es que las redes representen la mayor parte del valor de los activos fijos62, y que la gran mayora de ellas son subterrneas y, por tanto, no observables a simple vista. Es slo a travs de la prctica intensiva y profesional de bsqueda de fugas, de reparacin y reposicin de tuberas, conexiones, etc., que se puede conocer la situacin tcnica real de las redes. En los grandes sistemas, este proceso necesita mucho ms de 6 meses, adems de medios adecuados y costosos. Como consecuencia de lo anterior, en muchos casos, se presentan dos tipos de problemas: La verificacin del inventario tcnico nunca se cumple (Cour des Comptes, 2003), porque el contratista tiene problemas ms urgentes en los primeros meses del contrato. En los arrendamientos y concesiones, esto deriva en conflictos posteriores relacionados con las obligaciones contractuales de reposicin. El operador puede enfrentar una situacin ms desventajosa que la establecida en los pliegos y en el contrato, lo que puede justificar enmiendas contractuales, e inclusive alzas tarifarias.

En el segundo caso, frecuente en los pases emergentes, la solucin depende de varios factores: i) el margen de seguridad financiera que tiene el contratista; ii) la relacin de fuerzas entre las dos partes; iii) la calidad de regulacin del contrato; y iv) el grado de presin ejercida por la entidad lder (bancos internacionales) en la facilitacin y financiamiento del contrato y de las inversiones asociadas.

I. Reversin de los bienes al trmino del contrato


Uno de los principios de los contratos del modelo francs y que se encuentra en todos los contratos colombianos es la reversin gratuita y en buen estado de todos los activos al final del contrato. Este principio genera un problema en relacin con la inversin financiada por el operador que tiene plazos de depreciacin contable que se extienden ms all de la duracin del contrato, como ocurre en la prctica, con contratos de 25 o 30 aos, con casi todas las inversiones nuevas en redes y otra
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Desafortunadamente, a menudo se gastan grandes presupuestos en tratar de determinar, y llegar a un acuerdo sobre, el valor real de los activos, particularmente las tuberas subterrneas. En Inglaterra, las redes representan un 74% del valor regulatorio de los activos en los sistemas de agua potable y un 90% en los de alcantarillado.

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infraestructura de ingeniera civil. Por regla general, los plazos razonables de depreciacin tcnica y econmica de este tipo de obras superan 50 aos (vase el Cuadro 2 y el Recuadro 1)63.
CUADRO 2 INGLATERRA: RELACIN ENTRE INGRESOS, REPOSICIN E INVERSIN EN LA INDUSTRIAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO, 2008/2009 (En miles de millones de libras esterlinas)
Agua potable 1 2 3 4 5 6 7 9 8 10 Ingresos Amortizacin Reposicin de infraestructura Inversin nueva (bruta) Activo moderno equivalente 5/2 (aos) 3/5 (%) 3/1 5/1 4/1 (%) 4 789 831 521 2 339 90 260 109 >1 11 19 49 Alcantarillado 4 946 1 204 271 2 375 160 570 133 >1 5 32 48 Total 9 735 2.035 792 4 714 250 830 123 >1 8 26 48

Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de la OFWAT. Nota: Valor reposicin de la infraestructura existente con soluciones tcnicas equivalentes modernas.

RECUADRO 1 LA ESTRUCTURA ECONMICA DEL SECTOR EN INGLATERRA El anlisis de los ingresos y costos por actividades o etapas del proceso de la prestacin de los servicios permite llegar a las siguientes conclusiones: Equilibrio entre los ingresos y costos de la prestacin de los servicios. Alto peso de tratamiento de aguas residuales y de tratamiento y disposicin de lodos cercano a un tercio tanto en los costos operativos como en los de reposicin y depreciacin. Vida contable (tcnica til) de la infraestructura de un siglo en sistemas de agua potable y de casi 1,4 siglos en alcantarillado. Altos requerimientos de inversin casi la mitad en relacin a los ingresos operacionales. Sector muy intensivo en capital. Altsimos niveles de utilidad neta (ms del 25% de los ingresos) se traducen en una moderada remuneracin del capital regulatorio (8%) y baja rentabilidad del activo fijo neto (valor actualizado) (1,3%). Los cargos de reposicin son bajos en relacin con el valor de la infraestructura, pero alcanzan el 11% de los ingresos para el agua potable y el 5% para el alcantarillado. Se necesitan 26 dlares de activos fijos para poder generar un dlar de ingresos. La implicacin para los pases de Amrica Latina es que, si se aspira alcanzar cobertura universal y alto nivel de calidad de servicio, se necesitan: i) significativos subsidios a la inversin; y ii) inversin sostenida por un largo perodo de tiempo con condiciones de financiamiento muy favorables.

Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de la OFWAT.

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La experiencia de los pases de Europa Occidental, particularmente la de Inglaterra, es que la vida tcnica de las redes de agua potable y alcantarillado de buena calidad y con buen mantenimiento es de ms de un siglo.

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La solucin histrica en el modelo francs de concesiones, es la depreciacin acelerada (de caducidad) de todos los bienes reversibles financiados por el operador, con el fin de asegurar la recuperacin de su capital invertido antes del trmino del contrato. Sin embargo, esta depreciacin de casi todos los activos en un plazo menor que el de la depreciacin tcnica vida til y contable real, conlleva incrementos tarifarios que no tienen justificacin econmica. Esta prctica tambin hace que el rgimen de depreciacin sea diferente segn el tipo de prestacin (directa o delegada), en perjuicio de las concesiones. Este punto fue uno de los ms importantes factores que en las ltimas dcadas en Francia, motivaron la sustitucin de concesiones por contratos de arrendamiento. Una solucin alternativa a este problema implica un cierto aporte del derecho anglosajn al modelo francs como es el pago, al vencimiento del contrato, de una indemnizacin igual al valor neto (despus de deducir las depreciaciones contables acumuladas) del activo reversible financiado por el operador. Este es el criterio adoptado para todos los contratos de concesin de servicios pblicos en el Brasil (artculo 36 de la Ley No 8.987), Italia (aunque aparentemente no en todos los casos) y, crecientemente y en forma complementaria en las concesiones francesas recientes (vase el Recuadro 2). Aunque esta solucin es aceptada en los pases desarrollados como Francia e Italia, este no siempre es el caso en algunos pases emergentes, por el temor de los operadores al no pago de la indemnizacin, lo que aumenta el costo del capital.
RECUADRO 2 FRANCIA: DEPRECIACIN ACELERADA EN CONTRATOS DE CONCESIN La depreciacin acelerada se aplica a toda infraestructura renovable o no renovable, financiada por el delegado. Tiene por objeto devolver el capital financiero invertido por el delegado por cuenta de la colectividad. Se aplica solamente en el caso de bienes nuevos, adquiridos por el delegado, excluyendo de esta manera aquellos destinados a la renovacin de bienes inicialmente puestos a su disposicin por la colectividad. La anualidad por depreciacin corresponde al valor del bien adquirido por el delegado dividido por el nmero de aos que restan por correr hasta la expiracin normal del contrato. La reversin de las instalaciones financiadas por el delegado que forman parte integrante de la delegacin del servicio pblico, pero que no se encuentran completamente depreciadas, se entregan a la colectividad mediante el reembolso de la parte no depreciada con acuerdo al rgimen de depreciacin legal y contractual. Fuente: Elaboracin propia en base a un contrato de concesin de la comunidad de Brianon, Francia.

Con base en la experiencia acumulada de numerosos conflictos en pases emergentes y sin que exista una solucin creble para estos problemas se puede concluir que las concesiones se asocian con los siguientes riesgos: Subinversin a lo largo del plazo de contrato. Mantenimiento y reposicin insuficientes en los ltimos aos del contrato. Altos incentivos para la captura de la autoridad contratante por el operador con el fin de buscar la modificacin, renegociacin, extensin o renovacin del contrato por acuerdo mutuo y sin acudir a un proceso de seleccin, con lo cual no existe competencia real por el contrato.

J. Cnones pagados por operadores y usuarios


En Francia, el pago de cnones abusivos (anuales o en el momento de la celebracin del contrato) a los municipios haba sido una prctica ampliamente difundida hasta los aos noventa. Tuvo como resultado corrupcin poltica, mayores costos y aumentos tarifarios. Aunque el pago de este tipo de

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cnones fue prohibido por la Ley Sapin, el efecto fue su reemplazo por otros comportamientos64 que tienen los mismos objetivos y las mismas consecuencias. Otras prcticas que aumentan los costos y tarifas son el uso gratuito de los servicios por los municipios (limpieza de las calles, drenaje pluvial, etc.) y bomberos65. Estos abusos pagados en ltima instancia por los usuarios no se refieren al cobro de cnones de arrendamiento (o de usufructo) de los activos financiados por la autoridad territorial contratante. El problema, en este caso, se relaciona con el clculo de estos cnones. En este sentido, parece que uno de los buenos principios aplicados a los servicios en Francia es, el agua debe pagar por el agua y slo por el agua. La aplicacin de este criterio implica que, en promedio y debidamente distribuido en el tiempo, los cnones de arrendamiento o de usufructo deben equilibrar sin generar ni supervit ni dficit permanente el servicio corriente de la deuda de los crditos contratados por el municipio para el financiamiento de los activos, ms los costos de gestin y supervisin del contrato. Sin este principio, se van a producir divergencias en la contabilidad de los costos entre gestin directa y delegada. La aplicacin de este principio necesita una contabilidad adecuada del servicio de la deuda por parte del contratante pblico, lo que, desafortunadamente, no es lo corriente. En la mayora de los casos, es casi imposible relacionar los valores de los cnones (generalmente constantes en el tiempo) con los del servicio de la deuda (que cambian cada ao). Esto abre la puerta a sobrecostos (o subsidios) escondidos que pueden favorecer (o perjudicar) la prestacin de los servicios. Del mismo modo, el pago de dividendos por las empresas municipales, o la distribucin de dividendos de los operadores mixtos (en montos superiores al pago del servicio de la deuda), a los municipios implican: i) diferencias en la contabilidad de los costos entre gestin directa y delegada; y ii) sobrecostos pagados por los usuarios a favor del municipio.

K. Reposicin de la infraestructura
Otro principio importante de los contratos de arrendamiento y de concesin del modelo francs es el tratamiento contable de la reposicin. El valor de las obligaciones de reposicin (neto de las reposiciones efectivamente financiadas) es contabilizado como un pasivo en los estados financieros del contratista; por cuanto es una deuda y su valor al vencimiento del contrato debe ser transferido a la autoridad contratante. Estos costos son a menudo un componente significativo de los cargos a los usuarios y, generalmente, su estimacin se basa en plazos de depreciacin contable mucho ms cortos que los plazos reales de depreciacin tcnica y de vida til de la infraestructura. Como consecuencia, sus valores son crecientes cada ao, constituyendo una fuente de capital gratuito para los contratistas. La gestin prospectiva de las obligaciones de reposicin es muy compleja. Comparativamente, OFWAT parece ser quien mejor maneja este asunto bajo el concepto de cargo de renovacin de infraestructura (infrastructure renewals charge)66. En la prctica, no resulta fcil distinguir inversiones en nuevas obras de las de reposicin, como tampoco capturar estas ltimas separadas de los costos de operacin y mantenimiento. Esta ambigedad se relaciona con el hecho de que estos conceptos son parcialmente fungibles: el mantenimiento es el ms significativo, mientras que la reposicin es, en cambio, de menor importancia relativa. No es sorprendente, entonces, que las clusulas relativas a la reposicin sean, en Francia, la fuente de agudas controversias, produciendo de
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Por ejemplo, cnones de acceso al dominio pblico, por uso de los embalses y otros cobros similares a los operadores (vase el caso del municipio de Saint-Etienne en Cour des Comptes (2003)), que financian el presupuesto general municipal en vez de los servicios de agua potable y saneamiento. Las buenas prcticas que se observan en el sector son el pago de todos estos servicios por los municipios y el pago del drenaje de aguas lluvias por los clientes sobre la base de la superficie de terreno ocupado o construido. Vase, por ejemplo, el caso de Estocolmo, Suecia, en http://www.stockholmvatten.se/stockholmvatten. El 8% de los ingresos del sector (11% para el agua potable y 6% para el alcantarillado y tratamiento de aguas residuales) (vase OFWAT, 2009).

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esta forma la falta o ausencia del mnimo de confianza mutua que es imprescindible para el buen desempeo de un contrato. En los eufricos aos noventa, cuya tnica era la diversificacin en energa y telecomunicaciones, as como tambin la conquista por las multinacionales francesas de mega contratos en todo el mundo (la Argentina, Filipinas, Indonesia, frica, Europa del Este, etc.), los pasivos netos acumulados a partir de las provisiones de renovacin alcanzaban miles de millones de dlares. Haciendo uso de la contabilidad creativa, estas compaas cambiaron unilateralmente el rgimen contable de estas provisiones a favor de primas de seguros (anuales) en sus contratos franceses (Cour des Comptes, 2003). De esta manera, las provisiones de renovacin acumulados en dcadas anteriores fueron incorporados al patrimonio de las empresas, permitindoles financiar inversiones en arriesgados contratos en los cinco continentes. Como conclusin, las provisiones de renovacin de la infraestructura deben tener justificacin econmica y financiera, requieren de normas contables realistas y un control especial, en particular en las revisiones quinquenales.

L. Transparencia de los contratos


1. Transparencia y rendicin de cuentas a nivel local
En Francia, desde la Ley No 95-127 de 1995, los operadores deben proporcionar anualmente informes tcnicos y financieros su extensin alcanza entre 100 y 300 pginas a las autoridades territoriales. Hasta el ao 2006, estos informes eran excesivamente detallados en aspectos tcnicos ms de lo que poda comprender la enorme mayora de los municipios67, pero muy pobres en la parte financiera. El Decreto No 2005-236 (vase la pgina 19) ampli significativamente las obligaciones de provisin de informacin contable (vase el Recuadro 3). La implementacin integral de este decreto en el contexto de los 9 mil contratos debera mejorar la posicin de las autoridades territoriales frente a las compaas privadas. En la actualidad ya se pueden observar importantes mejoras en los contratos de los municipios ms grandes, pero se necesitar mucho ms tiempo para la aplicacin efectiva de este decreto en contratos de menor escala. Las debilidades ms importantes de este sistema son: i) la falta de normalizacin de datos tcnicos y financieros; y ii) ausencia de la obligacin de difusin de esta informacin a los usuarios y al pblico en general. Por ahora, la nica fuente pblica de la informacin contenida en estos informes aunque de muy difcil comprensin es la SEDIF, que es la ms grande mancomunidad para el servicio de agua potable (144 municipios de la periferia de Paris con 4 millones de habitantes)68. En este momento, es muy poco comn que los prestadores entreguen en sus sitios web exhaustivas memorias anuales sobre su funcionamiento (aspectos tcnicos, comerciales y financieros). La transparencia y la calidad de estos informes quiz sea el primer criterio para evaluar la gestin de los operadores69. Sin embargo, en la gran mayora de los casos, inclusive a nivel nacional, estas memorias no se elaboran siguiendo los mismos conceptos estadsticos ni contables como tampoco un formato comn de presentacin ni anlisis. Como resultado, al parecer slo en Inglaterra se tiene lo siguiente:

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La tctica seguida por las compaas para disimular y esconder la escasez de datos financieros claves en estos informes, consiste en proporcionar el mximo de detalles tcnicos sin real importancia para el municipio (como un exhaustivo catastro de todas la tuberas, vlvulas, medidores tipo por tipo y dimetro por dimetro). Mayor informacin en http://www.sedif.com. Ejemplos de buenas prcticas incluyen los operadores de las grandes ciudades de Escandinavia, Alemania, Japn, Singapur y frica del Sur. Amrica Latina se encuentra en la vanguardia mundial, destacndose los casos de los grandes prestadores en Chile, el Brasil (CESB), el Per (Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL)), Mxico (Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey (SADM)) y Colombia (5 o 6 operadores).

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Todos los prestadores elaboran sus memorias financieras utilizando los mismos conceptos y normas de contabilidad comercial y regulatoria, y las ponen a disposicin del pblico en sus sitios web. Todos los datos de contabilidad regulatoria (financiera e indicadores de gestin) de todos los prestadores pueden consultarse en el sitio web del regulador70.
RECUADRO 3 FRANCIA: OBLIGACIONES LEGALES EN CUANTO A LOS INFORMES DE RENDICIN DE CUENTAS EN CONTRATOS DE DELEGACIN

El informe debe contener los siguientes datos contables: La cuenta anual de resultado de la explotacin de la delegacin, habida cuenta de los datos presentados el ao anterior de conformidad con el contrato en curso. Para el establecimiento de estas cuentas, la asignacin de costos se efecta por asignacin directa de los costos directos y de acuerdo a criterios internos de contabilidad analtica o segn una norma de distribucin cuyas modalidades se precisan en el informe de costos indirectos, en particular, los costos administrativos. Una presentacin de los mtodos y elementos de clculo econmico anual y plurianual elegidos para la determinacin los ingresos y costos directos e indirectos imputados a las cuentas de resultado de la explotacin; los mtodos sern idnticos de un ao para otro excepto una modificacin excepcional y debidamente justificada. Un estado de las variaciones del patrimonio inmobiliario producidas en el marco del contrato. Una rendicin de cuentas de la situacin de los bienes e inmovilizaciones necesarios para la explotacin del servicio pblico delegado, implicando, en particular, una descripcin de los bienes y, cuando fuere relevante, el programa de inversin, en particular con respecto a las normas medioambientales y de seguridad. Un estado del seguimiento del programa contractual de inversiones de puesta en marcha y de reposicin de los bienes e inmovilizaciones necesarias para la explotacin del servicio pblico delegado, as como una presentacin del mtodo de clculo de los costos econmicos imputados a las cuentas anuales de resultado de explotacin de la delegacin. Un estado de los otros costos de reposicin realizados en el ao con arreglo a las obligaciones contractuales. Un inventario de los bienes reversibles y de aquellos necesarios para la reposicin del servicio delegado. Los compromisos con incidencias financieras (pasivos contingentes), incluidos los de gestin de personal, relacionados con la delegacin del servicio pblico y necesarios para la continuidad del mismo.

El delegado debe mantener a disposicin de contratante, en el marco de su derecho de supervisin y control, todos los soportes de los elementos de este informe. Fuente: Elaboracin propia en base al Decreto No 2005-236.

La presentacin de informes tcnicos y financieros elaborados con base en definiciones y procedimientos estandarizados, consistentes y predefinidos (tcnicos, contables, comerciales y regulatorios), y su publicacin en los sitios web de los prestadores, entidades nacionales de regulacin o sistemas nacionales de informacin sectorial deberan convertirse en una obligacin general a futuro. Sin embargo, para que esta obligacin sea real en los pases emergentes, debe definirse en forma diferenciada segn el tamao del operador.

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Mayor informacin en http://www.ofwat.gov.uk.

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2. Empresa especfica para cada contrato?


En muchos pases se exige la creacin de una empresa especfica para cada contrato. Por el contrario, en los dos pases con el mayor nmero de contratos en el mundo (Francia y el Brasil), no se impone tal obligacin. En estos pases, si bien existen requerimientos de presentacin de informacin (estadstica y contable) en forma desagregada (por contrato y municipio), no es obligatorio crear una empresa especfica para cada contrato. Normalmente, los municipios prefieren que se establezcan empresas especficas para cada contrato. En un principio, puede parecer mucho ms fcil fiscalizar y auditar los estados financieros de una empresa especfica para cada contrato, que hacerlo respecto de muchos contratos entre varias autoridades territoriales y una compaa. Sin embargo, la creacin y gestin de una unidad de negocios es costosa y se caracteriza por altas economas de escala. Para un rea de servicio pequea, el establecimiento de una empresa especfica resulta costosa y artificial, pues la mayora de sus insumos sern tercerizados al grupo empresarial del que hace parte (o compaas relacionadas), con altos sobrecostos administrativos. En la prctica, resulta ms difcil fiscalizar y auditar las ventas de bienes y servicios entre varias filiales de un mismo grupo, que hacerlo respecto de la asignacin de costos entre varios contratos del mismo prestador. Como conclusin, parece que lo ms eficiente es requerir o permitir la creacin de empresas especficas al contrato, siempre y cuando la autoridad territorial contratante sea una mancomunidad de tamao adecuado para justificar en trminos econmicos los costos que esta medida implica.

M. Problemas de contabilidad y de consistencia de datos


1. Costos comunes a varios contratos o filiales
Este problema se encuentra en la gran mayora de los contratos en Francia, as como tambin en los contratos de las CESB en el Brasil. De acuerdo con su organizacin territorial, adems de los medios especficos del contrato (costos directos), el operador privado aprovecha equipos, oficinas, logstica, personal, sistemas computacionales y otros insumos compartidos entre numerosos contratos, lo que se conoce como costos indirectos o comunes. Como lo destaca la oficina nacional de auditora: En algunas delegaciones, los costos indirectos son ms importantes que los costos directos y pueden alcanzar y sobrepasar un 80% de los costos totales las cortes regionales de cuentas han a menudo observado que los costos distribuidos no corresponden precisamente a prestaciones claramente identificadas. Tal es el caso de los gastos generales asociados a la sede de los grupos privados que representan una parte significativa (Cour des Comptes, 2003). La corte seala que el criterio de asignacin y determinacin de los costos comunes sobre la base del valor agregado generado por cada contrato, es bastante arbitrario y refleja desigualdades entre diferentes contratos y municipios. Si algunos contratos son, segn los contratistas privados, deficitarios, como otros le son favorables, el margen , en general, no se conoce. Las cortes [regionales de cuentas] no pudieron determinar [dicho margen] sino que por medio de procesos de contabilidad complejos La estimacin del ndice de margen financiero de los contratos conducen a veces a obtener tasas del 50 al 100% ms altas que las aparentes (Cour des Comptes, 2003). En la prctica, la fiscalizacin eficiente de los costos comunes slo parece posible en el mbito del operador y del conjunto de sus contratos, y no a nivel individual de cada contrato y cada autoridad territorial contratante. En la experiencia francesa, este control es costoso, y para que sea efectivo necesitara que se implemente la contabilidad regulatoria a nivel nacional, y en especial, se transparenten los criterios de asignacin y atribucin de los costos comunes por parte de los operadores. El SNIS del Brasil es el nico sistema de gran envergadura en el mundo que simultneamente proporciona datos tcnicos y contables tanto para cada operador como para cada uno de sus contratos.

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El precio que se debe pagar para obtener esta importante informacin parece ser un plazo bastante largo de procesamiento y publicacin de los datos: los datos de 2007 slo es posible tenerlos disponibles a finales de 2009.

2. Contabilidad financiera no exhaustiva


Otro punto positivo del marco institucional de privatizacin integral en Inglaterra y Chile es la exhaustividad de la contabilidad comercial y regulatoria de los ingresos y costos (particularmente del costo de capital) de todos los prestadores71. En la gran mayora de los dems pases, es solamente a travs de los contratos de concesin integral que la contabilidad de los costos de operacin, y particularmente de los de inversin y financiamiento, puede ser exhaustiva, como por ejemplo en los casos de las CESB en el Brasil y los contratos de Suez-Environnement y Veolia en Marruecos. En los contratos de operacin, arrendamiento y concesin parcial, la debilidad de los estados financieros y la falta de contabilidad patrimonial exhaustiva de las inversiones financiadas por los municipios, impiden una visin financiera y econmica integral de la prestacin en cuanto a la operacin y mantenimiento y en relacin con la inversin y financiamiento en su conjunto. sta es una situacin comn inclusive en muchos pases desarrollados, como Francia e Italia. Por ejemplo, muy a menudo falta o es inadecuada la siguiente informacin financiera: Toda o una gran parte de las cuentas de capital, en especial: i) inversiones y activos de propiedad de los municipios, tanto los existentes al inicio del contrato como los nuevos durante la ejecucin en los contratos de arrendamiento; ii) subsidios a la inversin; iii) deudas de financiamiento de las inversiones a cargo de los municipios; y iv) gastos municipales (como servicio de la deuda, costos de fiscalizacin, etc.) imputados a los cnones de arrendamiento, usufructo, uso del dominio pblico y otros, pagados por los operadores. Otras cuentas vinculadas al papel de los municipios (como subsidios a la operacin, dividendos recibidos por los municipios en los esquemas de empresas mixtas, costos de gestin y supervisin de los contratos).

La falta de clusulas consistentes que aseguren la contabilidad exhaustiva de todos los ingresos y costos, abre la puerta a que prcticas contables varen entre contratos y entre prestacin directa y delegada, con las siguientes consecuencias: La imposibilidad de comparar los costos de prestacin directa con los de la delegada. La dificultad de analizar la consistencia entre los planes de inversin ex-ante (en los procedimientos de clculo tarifario) y sus valores histricos reales en la contabilidad ex-post.

Las soluciones para asegurar una contabilidad exhaustiva de todos los ingresos y costos no son evidentes o fciles. Se requiere un equilibrio razonable entre las necesidades de comprensin razonable de los costos del servicio y los riesgos de una sofisticacin demasiado costosa e irreal: reas de servicio grandes. La mejor solucin es que todos los costos que no son de cargo directo del prestador, sean reflejados en la contabilidad de una empresa autnoma municipal (real o de patrimonio)72. reas de servicio medianas. En este caso, se justifica una opcin menos costosa como una empresa de patrimonio virtual; es decir, sin personal propio y reducida a los estados financieros establecidos por el contratista bajo la supervisin de un interventor y la certificacin de la auditoria contratada por el municipio.

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Por lo menos, desde la fecha de la privatizacin y, en especial, desde el momento de la introduccin de la contabilidad regulatoria. En muchos casos, el Banco Mundial ha adoptado este enfoque, como por ejemplo en los contratos de arrendamiento en Senegal y Camern.

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reas de servicio pequeas. En la mayora de los casos, sera suficiente llevar contabilidad simplificada, que debera incluir estimaciones de costos de inversiones y activos a cargo del municipio.

3. Prioridades en la contabilidad regulatoria


Los estados financieros de los operadores ms grandes de Europa Occidental y Amrica Latina presentan un nivel creciente de sofisticacin y complejidad, que muchas veces impresiona. Slo especialistas contables de alto nivel y en la medida en que tengan el tiempo suficiente pueden comprenderlos73. Al mismo tiempo, para ser una herramienta til para el fomento de la transparencia, uno de los objetos de la contabilidad regulatoria debe ser el de proporcionar un marco sencillo de informacin sinttica. Esta informacin debe presentar los datos e indicadores claves con toda la informacin de soporte que se requiera de la prestacin de los servicios de la manera ms homognea posible entre los diversos acuerdos de gestin directa y delegada. Eso necesita la definicin de prioridades en cuanto a los requerimientos de informacin y la reduccin de la sofisticacin y complejidad de los planes de contabilidad regulatoria y de formatos de presentacin de datos. Sobre la base de la comparacin de los diferentes marcos regulatorios en Europa Occidental y Amrica Latina, proponemos las siguientes prioridades en cuanto a la contabilidad regulatoria: Primera prioridad. Separacin entre la contabilidad general y regulatoria para fines de auditora, regulacin tarifaria y negociaciones quinquenales, por un lado, y la contabilidad sinttica para rendicin de cuentas contractuales y regulatorias. Segunda prioridad. Exhaustividad y homogeneidad contables en todos los acuerdos de gestin directa y delegada (particularmente en relacin con activos, inversin y financiamiento). Tercera prioridad. Contabilizacin de los ingresos, costos y gastos segn: i) actividades reguladas y no reguladas; ii) actividades reguladas principales como produccin (captacin, transporte y tratamiento) y distribucin para agua potable; y recoleccin (alcantarillado), tratamiento de aguas residuales y tratamiento y disposicin de lodos, para saneamiento, poniendo atencin a los gastos administrativos y comerciales.

La justificacin de la tercera prioridad viene determinada por las siguientes consideraciones. En el caso de servicios de agua potable, el principal factor de diferenciacin de los costos entre las reas de servicio adems de la calidad de gestin empresarial suele ser el costo de produccin. El conocimiento de este costo es esencial para la definicin del nivel ptimo del ndice de agua no contabilizada (vase el Recuadro 4) y formulacin de programas (de operacin e inversin) de reduccin de prdidas tcnicas y comerciales. Para el servicio de alcantarillado, los principales factores de diferenciacin de los costos adems de la cobertura se relacionan con el caudal de aguas residuales que recibe tratamiento y su nivel o tipo. Con el desarrollo socioeconmico, las exigencias (y costos) de tratamiento tienden a crecer.

Finalmente, es til enfatizar los siguientes puntos: En materia de contabilidad regulatoria, los datos tcnicos (habitantes, clientes, metros cbicos de agua potable producidos, consumidos y facturados, etc.) que normalmente estn en el denominador de los indicadores de gestin son igualmente importantes pero, muy a menudo, menos precisos que la informacin financiera. La exhaustividad de la contabilidad, en cuanto a los ingresos y costos tanto de operacin como de inversin, tiene una alta prioridad. No se requiere el mismo nivel de precisin

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Puede que, a veces, uno de los objetivos de la sofisticacin contable de las empresas prestadoras sea dificultar, ms que facilitar, la comprensin de la realidad econmica de los servicios.

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para todos los tems de ingresos y costos. Una aproximacin es, normalmente, mucho mejor que la ausencia de la informacin. La asignacin de los costos a los procesos o etapas es importante, pero an ms importante es la precisin del costo total. En muchos pases emergentes con atomizacin de las reas de servicios y de los operadores, es muy probable que slo los prestadores ms grandes puedan cumplir con las obligaciones mnimas de exhaustividad y asignacin de costos. Las obligaciones en materia de contabilidad regulatoria deben tomar en cuenta el tamao de los prestadores. Sin embargo, eso no es un gran problema en el Brasil, Colombia o el Per, pues un nmero reducido de grandes operadores (unas dos docenas) representa, por lo menos, a tres cuartas partes del sector.

RECUADRO 4 COSTO ECONMICO DE LAS PERDIDAS EN LAS REDES DE DISTRIBUCIN La separacin entre los costos de produccin y distribucin de agua potable es necesaria para la estimacin de la rentabilidad de los programas de reduccin de las prdidas tcnicas en las redes. Por ejemplo, en Inglaterra, las prdidas fsicas en redes de distribucin se estiman en el 17%. Como la produccin representa el 25% de los costos operacionales, el costo del agua perdida llega al 4,25% (17% x 25%). Considerando que una reduccin del caudal del agua distribuda no tiene un efecto significativo en los costos de mantenimiento y reposicin, y que los costos operacionales representan el 48% de los costos totales, el costo econmico de las prdidas en Inglaterra sera tan slo el 2% (4.25% x 48%). Estas estimaciones ayudan a entender porque los programas de reduccin de prdidas tienen poco atractivo econmico para los prestadores ingleses. En cambio, cuando la produccin de agua potable tiene un mayor peso en los costos totales, como por ejemplo en Marruecos, la situacin cambia y la rentabilidad de programas de reduccin de prdidas se vuelve ms interesantes. Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de la OFWAT.

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Conclusiones

La experiencia de distintos pases de Europa Occidental y Amrica Latina expuesta en este documento demuestra que han existido y an persisten diversas formas de organizacin institucional del sector de agua potable y saneamiento bsico. Esencialmente, dichos arreglos y diferencias se relacionan con el nivel administrativo-territorial de autoridades pblicas responsables de los servicios, la naturaleza jurdica de los organismos prestadores y el tipo de contrato (o ttulo habilitante) que regula las interacciones entre ambas partes. En este contexto, el anlisis realizado permite sealar las siguientes conclusiones: No es posible identificar una solucin institucional estndar. An cuando cada pas puede sacar lecciones de las experiencias y de los modelos de otros pases, no es posible recomendar una institucionalidad modelo nica que pueda ser transplantada a todos los pases. Con todo, existen elementos comunes compartidos de poltica pblica, estructura, regulacin y practicas contractuales, que pueden ser adoptados por todos los pases y adaptados a las idiosincrasias nacionales, regionales y locales. Un claro ejemplo de esto es el benchmarking que, de una u otra forma, est siendo adoptado por todos los pases analizados. De igual forma, parecer ser un elemento de xito en el desarrollo de una institucionalidad sostenible que la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico responda a la lgica de la conformacin de la cuenca hidrogrfica, por encima de la divisin poltica del pas, lo que facilita la regionalizacin, el aprovechamiento de las economas de escala y el agrupamiento de municipios poco atractivos para los operadores especializados, de suerte a convertirlos en una oportunidad de inversin interesante para ellos en beneficio de ambas partes. La dicotoma pblico-privada del operador a menudo resulta irrelevante. Una constante del anlisis institucional realizado es el alto inters que se le dispensa a contrastar la operacin pblica en relacin con la prestacin privada. Sin embargo, en la mayora de los casos, esta dicotoma no es el mayor problema. Por el contrario, resulta mucho ms importante dilucidar quines son las entidades poltico-administrativas responsables y cmo se vinculan stas con los operadores. Los contratos no eliminan la necesidad de regular al operador. La contratacin en oposicin al licenciamiento con operadores (tanto pblicos como privados), no elimina la necesidad de regulacin econmica de los contratos y, por tanto, no prescinde de exigir un desempeo eficiente al contratista por la va de estimular la competencia y de

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comparar sus cumplimientos a travs del benchmarking. Esta rivalidad imitada debe estar basada en sistemas de informacin alimentados por una contabilidad regulatoria exhaustiva y normalizada. Sin embargo, la conciliacin de un sistema de regulacin dinmica con clusulas contractuales estticas, es un asunto particularmente difcil. De igual manera, los contratos deben pactarse en funcin de metas de prestacin y no de obras para garantizar la exigencias de los estndares de servicio, aunque es conveniente un plan indicativo de inversiones para los 5 primeros aos, que se revise quinquenalmente, as como la inclusin de reglas precisas sobre la contabilizacin y registro de las obras que se reciben al inicio del contrato y las que se obtengan durante su ejecucin para disminuir los conflictos al momento de la reversin de la prestacin, o una contabilizacin que vaya en desmedro de los usuarios o de cualquiera de las partes contratantes. Costos crecientes en materia ambiental. Al creciente costo de la inversin en los sistemas de abastecimiento de agua potable y alcantarillado, la experiencia de los pases desarrollados muestra que se le debe sumar el costo que las necesidades de proteccin ambiental imponen sobre este sector. Los costos crecientes a los que se encuentra sometido el sector en Europa Occidental tienen relacin con la preocupacin por disminuir el impacto del sector sobre el medio ambiente. Sin embargo, las amenazas al medio ambiente no se limitan a los servicios de agua potable y alcantarillado, sino que se relacionan en forma creciente con las industrias y actividades agropecuarias.

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Bibliografa

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