Cours Politiques Publiques

Politiques Publiques
Introduction
I/ LANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES
1. Origine et dveloppement de la discipline
Elle est issue de diffrentes rflexions sur lEtat, mais aussi de lexistence de savoir pratique sur le fonctionnement de lEtat et de ladministration qui apparaissent au XVIIme et XVIIIme s. en France et en Allemagne. a) Des sciences camrales lanalyse des politiques publiques : Diffrents objectifs : -faire ltat du droit applicable -Descriptions des administrations (savoir descriptif) -Volont de dvelopper ladministration pour en avoir une bonne gestion, et amliorer le fonctionnement de la bureaucratie. Ex. Au 17me et 18me s. les traits de police (organisation rationnelle du gouvernement) sont le rsultat de ces tudes. Mais dautres rsultats, comme les sciences camrales (=analyse de la structure collgiale de ladministration au 17 et 18me s.) qui se dveloppe en Allemagne. Au 19me ces savoirs se structurent et deviennent la science administrative avec pour objectif : -De dcrire ladministration -Damliorer les pratiques administratives (lEtat doit raliser le bien-tre de la socit, et doit se doter de bons moyens pour a). b) Une sociologie de laction publique Fin 19me s., la science administrative dcline au profit du droit administratif : la connaissance de ladministration devient juridique et tourne autour de la jurisprudence. De +, dveloppement de la sociologie dont lEtat devient un objet danalyse. Le vrai dmarrage des Politiques Publiques (PP) se fait aux EU au dbut du 20me s., car lEtat fdral y est critiqu : ses comptences se sont beaucoup accrues au 19me s. Do le besoin danalyse et de connaissance dans le but dune bonne administration, c'est dire : -une administration efficace, adapter pour rgler les problmes sociaux -responsive : tourner vers le bien-tre des citoyens. Se dveloppe alors une discipline appele Administration Public sous linfluence de W.Wilson (futur prsident). Sous Kennedy, 2me phase : importance de lapparition des PP pour une raison objective : arrive dexperts dans ladministration fdrale de Kennedy (il est le premier convoquer des sociologues, des urbanistes pour laider rgler les derniers problmes principaux de la socit US). On assiste bien une volont de rationaliser laction de lEtat, de dvelopper une expertise qui permette aux dcideurs de rpondre faon efficace et adquate un problme qui se pose. Ce mouvement survivra JFK, comme lindique le projet big society de Johnson.
Politique publique- M. Surel Automne 2002
La volont de rationalisation passe par la cration doutils de rflexion et de dcision : le Planning and Programming Budgeting System (PPBS). Cest un programme de planification budgtaire charg de dfinir les objectifs de laction publique, dtablir des rapports cots/ bnfices dans les actions employes. Ex : utilis lors de la guerre du VitNam pour rationaliser les oprations des hommes sur le terrain, dun point de vue financier. Lanalyse des PP aide les gouvernements dans leur dcision. Ex : dans certaines villes US, lpoque, des dcisions diffrentes taient prises selon les quartiers, puis celle qui paraissait la plus efficace tait tendue toute la ville. Ce qui est caractristique de cette poque, cest le climat optimiste, dextension des capacits de lEtat (mme aux EU) : lEtat est conu comme lorgane rationnel, qui rgule. Lanalyse des PP, c donc dabord de lexpertise. Dans les 70s, lanalyse des PP apparat comme elle est conue aujourdhui, comme une discipline des sciences politiques, et le basculement est d 3 sries de facteurs : -raisons pratiques : dispositif de mise en place dans les 60s sont coteux et ne donne pas rellement satisfaction (ex : le PPBS)+ critique de la planification la franaise (trop coteux et pas assez efficace). De +, les chocs ptroliers empchent lutilisation de ces outils, car les consquences de la crise sont assez imprvisibles. -raisons thoriques : apparaissent chez les conomistes des travaux qui critiquent la rationalisation de lEtat et la rationalit des dcideurs publics. Herbert Simon dveloppe lide que lEtat na quune rationalit limite, et ce pour 2 raisons : Problmes dinformations et de connaissances car linformation est coteuse, partielle et parfois inexacte (critique des chiffres du chmage de lpoque) Problme interne lEtat : lEtat nest pas un ensemble homogne, il est fait dlments diffrents qui empchent une bonne rationalit. De +, problmes de divergences de volont entre les hommes politiques et les fonctionnaires. -transformations idologiques : lies au dveloppement du libralisme et du montarisme. Ide que lEtat est un organe parasitaire sur le march, il ny a donc pas besoin de dvelopper les moyens de lEtat car le seul organe important est le march. + critique du comportement des bureaucrates qui nobissent pas une logique marchande, et donc ne prennent pas de dcisions forcment efficaces. Pour ces 3 raisons, lanalyse des PP devient 1 branche des Sciences Politiques, on quitte lide que cest une aide la dcision et cela devient un savoir analytique, une sociologie de laction publique.
2. Quest ce quune politique publique ?

Ncessit de mobiliser les savoirs existants : -Sociologie des organisations : il faut avoir une dfinition de lEtat. Chez Crozier, il est dfini comme un ensemble dorganisations, une construction sociale, formellement constitue dans le but de parvenir des fins dtermines. Comment fonctionne ladministration de lintrieur, qui dtient le pouvoir au sein de lEtat ? LEtat est un espace fragment, divis entre diffrents ministres qui entrent en concurrence car ils ont leurs propres buts. La sociologie des organisations change le regard sur lEtat : ce nest plus un ensemble rationnel, mais un tout fragment. Ncessit de mthodes spcifiques : entretien avec des fonctionnaires et des hommes politiques+ ncessit de se rendre sur le terrain pour voir comment fonctionne les administrations. -Sociologie de laction collective et des groupes dintrts : dans la sociologie de lorganisation, il manque une vue de lintrieur, do ncessit comment les groupes dintrts prennent, parfois, part la prise de dcision. Notion de corporatisme qui vise tudier comment des rapports rguliers stablissent entre des groupes dintrts et les administrations pour dvelopper une dcision. Ex : en Allemagne, structure tri-partite (syndicat, gouvernement -Droit constitutionnel et Administratif : pour savoir comment lEtat fonctionne. Ils sont ncessaires pour connatre les structures de dcision.
Avec ces diffrents savoirs, lanalyse des PP devient une sociologie de laction publique. Cest une dmarche sociologique, cest un travail empirique pour savoir comment fonctionne lEtat ; cest la spcificit de lobjet observ qui rend cette discipline particulire. a) Une dfinition problmatique dune politique publique
Cette dfinition varie dans le temps et dans lespace. Aujourdhui, sont considres comme des domaines dintervention des choses qui nen taient pas avant : lEtat a de nouvelles comptences, comme les politiques sociales, qui relevaient avant dinstituions prives comme les institutions religieuses. Dun pays lautre, le domaine des comptences de lEtat va varier, ainsi en Italie, les politiques de lutte contre la pauvret relve encore de lEglise, alors que a a t tatis en France. b) Trois tentatives de dfinitions de ce quest une PP - une PP, cest tout ce quun gouvernement dcide de faire, ou de ne pas faire . dfinition a trois caractristiques principales : * instauration dune coupure entre lespace public et le priv, mais le problme est quelle ne reconnat pas limportance des acteurs privs *elle repose sur lide de choix : les PP restent attaches un processus de slection, et il est important den connatre les motivations. *vision extensive de laction publique : on peut comprendre son action comme son inaction. - ide que les PP sont un ensemble de dcisions relies entre elles, pris par un acteur ou un groupe dacteurs avec pour caractristiques fondamentales de dfinir les buts atteindre ainsi que les moyens ncessaires pour remplir les objectifs fixs . *cette dfinition rejette lide dune coupure publique/priv *caractre pluriel des mesures considres : une PP est toujours un ensemble de dcision, une mesure isole ne fait pas une PP. Ex. les 35h entranent toute une srie de mesures. *moyens et instruments mobiliser : condition pratique de la dcision et les moyens dgags pour les mettre en uvre les diffrents problmes de cette dfinition sont que le lien entre les dcisions prises par lEtat napparat pas, quon ne sait pas do viennent les moyens mis en uvre pour les PP et que lon ne connat pas les acteurs des PP. - "les politiques publiques sont la fois un construit social et un construit de recherche" *un construit social signifie que sera considr comme PP ce que les acteurs dcident comme tant du domaine public (politiques environnementales) ; une PP est ce sur quoi lattention se focalise du point de vue des PP. *un construit de recherche signifie quune PP va tre dfini comme tant compos dun contenu, dun programme, dune orientation normative, dun lment de coercition et de ressort social. c) Les 5 composantes dune PP un contenu : une PP est un ensemble dlments matriels (ex : texte juridique), dlments budgtaires et dactes administratifs (nomination de fonctionnaires). + lment symbolique qui motive laction de lEtat : discours de certains acteurs, certaines prises de position (ex : campagne dinformation sur la prvention routire). Un programme : chaque ministre dveloppe une politique propre. Au sein dun mme ensemble, on retrouve diffrents types de politiques publiques (ex : au sein du ministre de la culture, la politique du livre est diffrente de la politique du cinma). De plus, contre la toxicomanie, 3 programmes possible : curatif, prventif ou de sanction.
Lorientation normative : ide quune PP est toujours lie des normes. Toute PP vise raliser des objectifs : soit satisfaire lintrt des acteurs (ex : dans le cadre des ngociations de la PAC, on dfend lintrt des agriculteurs), soit favoriser des vendeurs (ex : la politique du cinma en France). Elment de coercition : lEtat exerce la contrainte. Une PP doit exercer une contrainte sur le comportement des acteurs, quils soient publics ou privs. Le ressort social : expression qui dsigne lensemble des acteurs publics ou privs qui participent + ou directement la production et lapplication des PP.
II/ LA GRILLE SEQUENTIELLE

1. Prsentation de la grille squentielle
Les lments de dfinition sont statiques, la grille induit une ide de mouvement: c'est sur cette grille que se fondent les prises de dcision. Elle a t mise au point par Jones et vise voir comment taient dfinies et appliques les PP. 6 squences: Lmergence des problmes publics: phase d'mergence des problmes auxquels l'Etat est confront et qu'il inscrira sur l'agenda (= ensemble des problmes qui un instant donn sollicite l'attention et dtermine l'action des pouvoirs publics) ex: les sans-papiers qui forment d'abord une association ou un collectif, qui mobilisent ensuite les mdias et enfin qui formulent des revendications. L'inscription sur l'agenda: cette phase concerne les acteurs publics, c'est dire que l'Etat commence grer le problme, que l'Etat va produire des solutions alternatives, des comits d'experts vont tre convoqus et des solutions vont tcher d'tre trouv. Ex: en France, le problme des retraites Phase de la dcision proprement dite: choix d'une alternative. On s'intresse ici la faon dont les alternatives sont choisies par les acteurs politiques et administratifs. Importance de la rationalit pour l'Etat. Phase de la mise en uvre: comment les PP deviennent-elles effectives? Est-ce que la dcision est mise en uvre de faon globale ou est ce que la solution se dilue ou se rengocie? Pourquoi des acteurs vont-ils se remobiliser? Quels sont les rapports entre les administrations centrales et les administrations priphriques? L'administration centrale a-telle les moyens de faire appliquer ses dcisions? L'valuation: phase rflexive de l'action publique, l'Etat va rflchir aux consquences de son action et va tcher de mesurer l'efficacit des mesures prises. 2 objectifs diffrents de l'valuation: *comprendre ce qui s'est pass pour voir si a a fonctionn (ex: le RMI) *vise analytique qui vise comprendre ce qui s'est pass sans chercher modifier le dispositif. La terminaison: ide que les PP ont une fin. Quand les objectifs sont atteints, la PP disparat. Ex: le traitement des grandes maladies comme la tuberculose en France, PP au 19me sicle de campagnes d'informations, de crations de sanatoriumAvec la disparition de cette maladie dans les 50's,60's, arrt de cette PP. Mais l'ide d'une disparition des PP n'est pas valable pour 2 raisons: *les problmes se dplacent pour ressurgir. Ex: la tuberculose rapparat avec le SIDA. Dans les 80's, avec l'apparition du SIDA, l'Etat a montr des dysfonctionnements car il n'tait pas prt * La rsistance des institutions. Ex: le commissariat gnral au plan existe toujours, bien que la planification ait disparu dans les 80's. D'o abandon de l'ide de terminaison des PP, mais les 5 premiers critres restent toujours valables.
2. Les limites de l'approche squentielle

Trois types de critiques: * Caractre dterministe et mcaniste de cette grille, c'est dire que cette grille a le prsuppos que l'Etat agit rationnellement selon les 5 critres dj vus. Or il existe des exemples de problme qui mergent la phase de la dcision. Ex: programme nuclaire franais qui tait un sous produit de la politique militaire franaise. Aprs s'tre rendu compte de son utilit dans le civil, il y a d'abord eu la prise de dcision, puis l'inscription sur agenda. Tout n'est pas toujours linaire.
* Absence de rtroaction possible : dans la pratique, la mise en uvre peut entraner la dcision. La PP est plutt un enchanement alatoire qu'univoque. * trop descriptif, pas assez analytique: on a besoin d'autres instruments d'analyse pour comprendre l'enchanement des squences. Malgr ces critiques la grille squentielle reste le noyau dur des PP.
L'mergence et l'inscription sur l'agenda

Pourquoi les acteurs politiques et administratifs s'intressent ou pas un problme social, pourquoi vont-ils dcider de le traiter et dans quel sens vont-ils aller pour le rgler? Agenda : ensemble des problmes qui un moment donn dtermine un dbat public et met en marche la machine tatique qui va tacher de trouver des solutions. Prsuppos: ide qu'il existe une interface entre la socit et l'Etat. Les problmes mergent de la puis l'Etat les absorbent: socit et Etat sont deux sphres spares. socit
I/ LA FORMATION DES PROBLEMES PUBLICS

Un problme public est un phnomne considr anormal par les acteurs sociaux, ide qu'une situation sociale pose problme. Paggiolo donne une dfinition toujours admise aujourd'hui :" un problme est la perception par les acteurs d'un cart entre ce qui est (constat), ce qui devrait tre ( devoir d'agir) et ce qui pourrait tre ( possibilit d'action)".
Ex: le chmage. Les statistiques permettent de constater qu'une partie de la population ne travaille pas (lment de constat). Devoir d'agir car il est ncessaire de travailler dans notre socit. Possibilit d'agir : rformes envisageables.
La dfinition du problme varie dans le temps et dans l'espace: Dans le temps, ex : l'environnement. Dans les 70's pas de perception ngative sur la pollution car pas d'instrument de mesure +
l'environnement n'tait pas une valeur sociale dominante ( contrairement au progrs technique et la croissance), mais les choses ont chang dans les 80's. Dans l'espace, ex : la peine de mort aux Etats Unis. Ex: la drogue. En France la toxicomanie est considre comme un phnomne individuel, en Sude comme une pathologie sociale.
Un problme social peut avoir plusieurs dfinitions (ex: le chmage): qu'est ce qui fait qu'une dcision l'emporte plus qu'une autre? Comment un problme devient public? Deux critres d'apprciation: *caractre gnral (pluralit d'acteurs) *la rsolution du problme doit tre soumise l'Etat.
Ex: pour que le problme des sans papiers devienne un problme public ils ont d s'organiser car sinon ce n'tait que des problmes individuels.
Problme de dfinition car extrme diversit de problmes qui changent de nature. 3 types de facteurs :
1- Les dterminants "objectifs"

3 sries de facteurs : Les structures socio-conomiques et la technologie: ide d'un dterminisme conomique et technologique. Ide que les socits suivent les mmes tapes de dveloppement, et chaque tape sont confrontes des problmes spcifiques. Les socits les plus avances dveloppent des politiques sociales et ducatives. Vision dterministe et dveloppementaliste: toutes les socits convergent vers le mme stade de dveloppement. Thse critique car historiquement fausse: les politiques sociales ont t systmatis en Allemagne sous Bismarck alors que les EU et la GB t plus avancs technologiquement et conomiquement. Les caractristiques du systme politico-administratif: s'il n'y a pas de structure administrative adquate, il n'y a pas de problme mis sur agenda. Ex: s'il n'y avait pas de dcision spcifique concernant l'environnement
dans les 60's c'est parce qu'il n'existait pas de ministre de l'environnement.
Consquence de l'intgration europenne: clatement des structures de gouvernement, diffrents niveaux qui psent sur la rsolution des problmes. Ex : les chasseurs font pression sur le gouvernement franais alors que c'est
Bruxelles que se prendra la dcision.
Certains gouvernements sont plus permables que d'autres certaines revendications. Ex : la droite celles des
patrons.
Les valeurs dominantes. Ex: le droit au logement. Un certain nombre de problmes sont contraints par les valeurs dominantes librales dans les pays occidentaux. Le dterminant objectif s'exprime en terme de lgitimit. Le problme de l'immigration regroupe les 3 facteurs vus au-dessus.
2- Des histoires causales (= faon dont les problmes publics sont exprims)
- Les formes de la causalit: recherche de causes pour comprendre la situation problmatique, trois phnomnes causaux : * La causalit multiple et simultane : synchronique. Ex: catastrophe naturelle. * Squentielle : une srie de causes en entranent d'autres vers un problme. Causalit diachronique.Ex: la guerre en Yougoslavie. * Intriqu : des facteurs troitement associs vont produire un problme. Ex: problme des banlieues : vieillissement
des immeubles, population immigres, faibles revenus.
Souvent dans un mme problme on retrouve les 3 types de causalit dans la gense d'une situation ngative.
Ex: Tchernobyl : problme de racteur, absence de formation du personnel, condition climatique
D'un point de vue objectif, la mono causalit ne l'emporte pas. - La construction des rcits : pluralit de rcits en fonction de la nature des acteurs. Ex : tude sur les agressions des
chauffeurs de bus. Ces derniers insistent sur les problmes et veulent plus de scurit; la mairie en revanche insistera sue la dgradation des cits et prnera d'autres dcisions Ces rcits varient selon les pays. Ex : rcits d'meute aux EU (ethnicisation du dbat)et en France (force de police )
Comment expliquer ces diffrences d'un acteur un autre, d'un pays un autre, d'une poque une autre? - Les lments cognitifs: on construit un rcit selon la connaissance que l'on a de ce phnomne. Problmes de production d'informations, problmes de diffusion d'informations (ce n'est pas la mme chose de publier les chiffres du chmage avant et aprs une lection). - La mise en forme du rcit: elle conditionne la qualit de persuasion et de rception de l'histoire. Quatre formes d'histoires causales: Une simple histoire, la narration d'un vnement avec la recherche de * neutralit. * Une synecdoque ( prendre la partie pour le tout): former un intrt particulier sous l'angle de l'intrt gnral. * Mtaphore. Ex: les agriculteurs vont dire qu'ils sont "asphyxis" par la PAC. * Ambigu : mlange d'lments contradictoires. Ex: discours produits autour du Trait de Maastricht. Dynamiques normatives : les acteurs engagent les valeurs partages par un groupe d'acteurs. Ex: le SIDA. Mme aprs 1984/85, les discours divergent selon les acteurs qui les prononcent. A la fin des 80's, 3 discours diffrents lis leur valeur propre: *SIDA comme une pathologie sociale *l'expertise vers une dfinition objective *essayer de lier le problme du SIDA celui de la reconnaissance de certaines minorits. Comment un discours devient-il majoritaire (ou seulement dominant) dans la socit ? Cest quand il passe dans larne lectorale (sur la scne politique) car il devient un problme global. Les acteurs politiques doivent trouver des compromis sur ce sujet et rendre laction possible: cela doit paratre faisable et lgitime pour lensemble de la population. Ex : Sida la fin des 80s. M.Barzac dveloppe les principes de la
maladie+ prise en compte de certaines minorits sociales.
La varit des rcits fait partie des luttes internes aux PP, et plus prcisment un espace social ouvert un phnomne. Cette concurrence est dterminante et va circonscrire un espace daction publique, un espace du possible pour les acteurs publics.
Ex : dans les 70s, 80s dans le domaine du livre en France. Problme avec les grandes surfaces en France dont on avait peur quelles asschent ldition des livres plus difficiles tels que les romans ou les essais si on les autorisant vendre des bouquins. A cette poque, il y avait 2 types de discours et un qui dominait : "le livre nest pas un produit comme les autres." ; do lide que certains acteurs ne sont pas qualifis pour les vendre, il faut favoriser les libraires au profit des grandes surfaces. Il ne peut y avoir de concurrence sur les prix car il sagit dun bien culturel Donc lEtat doit intervenir et rguler le prix du livre. Malgr cela, se dveloppe un autre discours : 1 Le livre est un produit comme les autres, de grande consommation et dont il faut rationaliser la distribution. 2 Producteurs et consommateurs sont contents car ils peuvent acheter plus. Ds lors mise en place de lassociation pour le prix unique du livre, afin de faire pression. En face, 2 grands groupes mettent lide du livre comme bien conomique (Hachette et les ditions de minuit) Enfin, en 1981, J.Lang tablit la loi du prix unique du livre : on ne peut pas faire une rduction sur le prix du livre suprieure 5%. Comment ce discours est-il devenu dominant ?
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Car les partisans de cette thse ont fait un discours en synecdoque, en parlant du livre ils prvenaient contre des drives venir. La France est une socit particulire : place importante des intellectuels dans la socit Les hommes politiques ont t daccord.
Pour un mme phnomne social, un rcit dominant nest pas forcment le mme dun pays lautre, ni mme dans le temps. a) Variations dans le temps : tude sur la variation dans le temps des rcits la suite des meutes raciales : ce dont on se souvient cest le tabassage dune personne de couleur En 1943 une bavure policire (tabassage dun noir) dbouche sur des meutes raciales vite rprimes, il ny a pas de mobilisation ensuite. A l poque le discours dominant est scuritaire et traite les problmes de faon coercitive. En 1992 pour R.King le discours est diffrent. Les policiers ont t jug et acquitt, do meutes L.A, forte mobilisation des associations, des mdias : le jugement est rvis en appel et les flics sont condamns. Dune poque lautre les discours sont diffrents( cf. acquittement dOJ Simpson li au rsultat des meutes) b) Variations dans lespace : dune re gographique lautre, dune ville lautre les rcits sont diffrents pour un mme problme
Ex : catastrophe de Tchernobyl. Diffrents discours sur le nuage radioactif : En Allemagne, on met en avant les dangers lis lenvironnement En France, le nuage radioactif sarrte " la frontire". Ensuite avec larrive des verts au pouvoir, des tudes sont demandes ce propos et les dommages sont mesurs.
- Le rle des mdias : poids croissant dans la production et la diffusion du discours. Ils influent sur le contenu des problmes, sur sa gnralisation (= extension sociale). Les mdias ont leur propre logique de fonctionnement qui va peser sur lextension de problmes publics. Ide que les mdias sont un prisme neutre : linformation passe mais net pas transforme. Cest une ide fausse Le travail de slection de linformation est effectu pour satisfaire laudimat. Linformation quand elle passe par les mdias subie des filtres : Les informations passent par des agences de presse (relativement neutres) Traitement slectif dans les autres mdias, chaque type de mdia effectue un tri spcifique (diffrent tl/presse crite, hebdo, quotidien) Variation dans le temps : en France, lvolution du la privatisation. On parle plus de sensationnel ou dinformations locales et il ny a presque plus de journalisme dinvestigation, de - en - de grands reporters, au profit dune information plus immdiate, plus ractive. Variation dans lespace : dun pays lautre le poids des mdias varie. Ex : En Italie dans la presse crite
quotidienne, les 15 premires pages sont consacres la politique intrieure. Ex : fragilit de la presse crite en France, diffrent des situations anglaises et allemandes.
Dformation du contenu du problme: traitement spcifique qui affecte et sa diffusion. Erreurs frquentes s des mdias par soucis de simplifications. Ces deux logiques montrent que les mdias ont un rle ambigu : lmergence de problmes est facilite quand ils sont ports par une personne charismatique. Ex : lenvironnement et le commandant Cousteau, labb Pierre (selon R.Barthes, mythologies, sil est mdiatique cest en raison de sa barbe et de sa coupe de cheveux
qui lui donne limage de la saintet et du rebelle), lutilisation dartiste (resto du cur). Lobjectif recherch ici est laudience, on veut des adhsions, des soutiens afin de pouvoir susciter lattention des pouvoirs publics.
Ex : les hmophiles, au moment du sang contamin, on parlait de leur cause de faon gnrale dans le Monde, puis de faon spcifique dans les autres mdias. Ex : droit au logement, occupent les immeubles 3 heures avant le JT pour laisser le temps aux journalistes de venir.
3-les publics des problmes

Lhistoire causale a pour but : * de susciter la compassion * de nourrir une mobilisation * susciter lattention des pouvoirs publics - lopinion publique : lhistoire causale donne une visibilit aux problmes et permet de rechercher des soutiens, et des gens prts sengager pour soutenir la cause. Lopinion publique est considre comme passive, les individus qui en font partie ne sont pas lorigine du problme, ni de la production de son rcit. 3 types dacteurs au sein de lOP : Le public indiffrent : cest lOP au sens large, c'est dire, les gens qui ne sont ni mobiliss, ni concerns. Ils nont pas dinfluence relle cest une caisse de rsonance on lidentifie par lintermdiaire des sondages. Problme de linformation pour le sondage : o les gens sont-ils aptes juger ? o parfois la rponse est contenue dans la question (le sondage comme fabrication de lopinion). Le public attentif : ce sont les personnes plus directement concernes, prtes soutenir les mobilisations, voire sengager elles-mmes dans la dfense dune cause
Ex : les parents dlves. Ils sont attentifs lvolution des problmes, aux problmes de scurit dans les coles et en 1984 certains ont manifest. Ex : les intellectuels
Le public attentif se mobilise sur des ptitions. Le public didentification : les acteurs directement touchs par un problme, qui soutiennent une mobilisation, et qui sengagent souvent eux-mmes.
Ex : dans les 70s problme de lavortement.
Un mme individu peut passer dune catgorie une autre

Ex : Grands-parents apprenant la sropositivit de leur petit-fils : passent de "lindiffrent " lattentif"" voire "lidentification".
Le discours moralisateur va faciliter sa gnralisation (lAbb Pierre ou sur Emmanuelle). Plus un discours est gnral, moins lappel laction sera clair et prcis, mais il doit ltre suffisamment pour quassez de gens se sentent concerns. Les acteurs politiques : sont les cibles car ce sont ceux qui doivent rpondre aux problmes sociaux. Dformation du contenu des problmes par les acteurs politiques. Cela varie en fonction des rgles lectorales : les acteurs politiques sont plus sensibles certains problmes avant une chance lectorale. Pour obtenir des soutiens politiques, il faut prsenter les problmes pour quils soient susceptibles de sintgrer dans le discours politique dun parti.
Ex : A propos su SIDA.
* discours de lextrme droite qui parlait pour les catholiques intgristes : chtiment divin. * discours des parties de gouvernent : rassembleur * discours des parties dextrme gauche qui valorise le traitement des minorits.
Certains problmes ne sont pas audibles par le gouvernement en raison du cot lectoral quils auraient (ex : droit de vote aux trangers). Ncessit dun discours global mais parfois exception : parfois un parti de gouvernement ira lencontre du public, comme dans le cas de la peine de mort.
II/ LEMERGENCE DES PROBLEMES

les modes dmergence principaux :
1-lmergence progressive par canaux multiples

Lide dune progression chronologique et ide quune pluralit dacteurs va intervenir.
Ex : un individu qui prend conscience dune situation problmatique : il va tenter de gnraliser le problme, de mobiliser les soutiens pour solliciter lattention des politiques et administratifs. Mouvements progressifs dagrgation.
Ex : le problme de logement en France qui apparat dans les 50s avec labb Pierre : il structure des associations (Emmas..), cration de collectifs qui ont tent de mobiliser des partis politiques pour merger sur lagenda politique et devenir un enjeu lectoral. Dvt de relations personnelles entre labb Pierre et certains acteurs politiques. Ce mode de fonctionnement est courant, cela suit un suit un systme particulier : -indignation -organisation -gnralisation des causes -mobilisation vers les pouvoirs publics
cf. mouvement des infirmires en France
2-lmergence instantane
Une situation est perue comme problmatique de faon immdiate car le problme est soudain et grave. Ex :
catastrophe naturelle, accident de la route, acte terroriste
Les acteurs politiques et administratifs sont presque somms de ragir : cette obligation daction ne sest pas ralise Vaison-la-Romaine. Laction mene ne la t que sur le court terme, car le POS na pas t modifi, des maisons se sont reconstruites sur des zones inondables
3-lmergence automatique
Emergence cyclique, intervalles rguliers, de problmes qui vont revenir sur lagenda grce au dispositif de veille de ladministration (=systme de mesure qui fait merger un problme sur lagenda).
Ex : les indices de pollution atmosphriques, publication des chiffres du chmage, dcision de la BCE
Les experts ont une fonction de vigilance lgard de certaines situations sociales (ex : INSEE, DATAR, Commission Gnral au plan)
4-lmergence capte
Un problme va merger et une personne va lemmener sur le dbat public (ex : coordination dtudiants). La captation peut tre faite par un individu, par un organe gnraliste (syndicats) : en 1995, manifestations suite
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au plan Jupp. La captation dun problme = cest imposer son propre rcit, une histoire causale dans le problme dmergence. Ex : les 35h, quel discours va tre dominant, patronat ou syndicat ?
Ex : Dans le cadre des manifestations de 1995, des cheminots se mobilisent, puis captation par les syndicats, puis gnralisation.
Phnomne de construction continue du problme qui vise le contenu du problme+ engagement de la responsabilit de lEtat ou de certains acteurs publics dans la rponse ce problme.
III/ LES PRISMES INSTITUTIONNELS ET LINSCRIPTION SUR AGENDA

Lmergence est une sance chaotique, pluralit dacteur, varie dans le temps et lespace.pour linscription, processus de slection li plusieurs dynamiques : * le problme doit tre suffisamment gnral pour capter lattention de lEtat * la rponse doit venir dun acteur politique ou administratif * il doit y avoir des acteurs disponibles
1-les modes dinscription sur lagenda

2 types de critres : y a til un dbat public ? y-a-t-il un dbut de rponse ? - linscription complte : dbat public et dbut de rponse. Cest le scnario le plus favorable, il va bien pntrer la sphre politico-administrative (ex de dbat public actuel la drogue au volant). - linscription factice : dbat public mais pas de dbut de rponse (ou un dbut de rponse trs localis) mais pas de traitement global du problme. ex : leuthanasie en France ou le problme des retraites). - la non-inscription : des problmes butant sur lagenda, ni dbut, ni rponse pour les acteurs politiques. Ces phnomnes se produisent si saturation de lagenda politique
ex : pendant la guerre du Golfe un certain nombre de problmes nont pas t mis sur lagenda, de mme pendant les 3 6 mois avant une lection.
- limmergence : cas particulier dmergence et dinscription problme qui sort de la sphre tatique et qui y revient
ex : lintgration europenne, il ny pas de dbat public mais les lites administratives linscrivent sur lagenda.
Un mme problme peut connatre diffrents types dinscription : pour Vaison la Romaine mergence soudaine mais inscription factice. Il existe deux types dagenda :
a)
lagenda continu :
Rassemble les problmes constamment inscrits lagenda pour lesquels il y a de manire continue dbat public et intervention de lEtat.
ex : le clonage, retraites
b)
lagenda structurel :
Problmes qui surgissent un moment donn et qui mobilisent lattention de manire phmre, puis disparition de lagenda.
2- Les prismes institutionnels

en prsentant sur lagenda un problme, il va tre redfini, slectionn.
a) les modes de prises en charge du problme :

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structure politique et administrative existante : parfois linscription est contrainte par labsence de structure adquate (ex :la pauvret. Cest un phnomne transversal, impossible dappliquer un traitement global, car pas dinstances spcialises ). Ide que lEtat na pas toujours les structures adaptes pour inscrire sur lagenda. Caractristiques des acteurs politique et administratif sollicits : linscription sur lagenda va varier. Elle est conditionne par lacteur public sollicit, parfois les acteurs ne sadressent pas la bonne personne (les agriculteurs ont longtemps fait pression sur le gvt franais alors que la ralit de la dcision se faisait Bruxelles), parfois problme dadquation entre les diffrents gvts qu sert les mieux informs (dans la charte europenne des droits fondamentaux, le droit la proprit est reconnu mais pas le droit au logement car les membres de lassociation "droit au logement" ne se sont pas adresses lUE mais lEtat national. Contexte (surtout le conteste lectoral ) - pendant les priodes lectorales, baisse du nombre des problmes inscrits sur lagenda. A lapproche des lections on expdie les affaires courantes et aprs les lections, explosion de lagenda pour montrer la lgitimit du nouveau gvt agir puis retour au niveau moyen. - le conflit, aujourd'hui lattention est fixe sur lIrak aux EU pour ne pas parler des problmes intrieurs. - nomination dun nouveau ministre, des problmes qui taient lagenda vont disparatre. Ex : arrive de
Fabius Matignon en 1984, la rforme de lcole prive disparat de lagenda et apparition sa place de la rforme des marchs boursiers).
b) La transmutation (=changer la nature du problme quand il est pris en charge par lEtat) des problmes
Lide que lEtat nest pas un voile neutre, lEtat a ses propres cardes dinterprtation, importance de la qualification juridique des faits pour quun problme soit inscrit lagenda.
Ex : Lewinski aux EU. Problme priv qui devient public car qualification juridique es faits comme parjure.
c) La production des alternatives Existence de possibilit de choix. Ex : loi Lang de 1981 qui devait tre un rglement la base et qui est devenu une loi car il
fallait annuler une ordonnance de 1948.
Lexistence dalternatives est conditionne par les mesures financires : ncessiter de pertinences dans les dpenses. Ex : bibliothque Fr. Mitterrand. Au fur et mesure des augmentations de cots, des solutions diffrentes ont t
trouves.
Certaines alternatives ne sont pas envisageables par lEtat du fait de leur cot lectoral : le gouvernement vite le blme. Ex : louverture des frontires 1re phase : lmergence a pour but la production dun problme, notamment dune histoire causale, dun cot 2me phase : slection des rcits et dformations en raisons des diffrents prismes institutionnels de lagenda.
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La dcision et la mise en uvre

La dcision est centrale en matire de PP car sans elle pas de PP. La dcision a une nature coercitive : lEtat mobilise les instruments de la contrainte. Enfin la dcision a un caractre dramatique. La dcision fixe les principes et les contours de laction. Qui va profiter des PP ? Quels sont les bnfices dune dcision ? Coment une dcision alimente-telle la popularit des dirigeants ? Une dcision nintervient jamais seul : une dcision nourrit une srie dautres petites dcisions Il nexiste pas quun dcideur : il y a une pluralit dacteurs politico-administratif, et parfois priv. La dcision est un compromis : une ngociation entre acteurs privs et publics. Le vote de la loi nest pas essentiel, cest un moment seulement.
I/ ACTEURS ET PROCEDURES DE LA DECISION

1- Les cercles de la dcision
Il existe diffrentes strates dans la sphre politico-administrative. Ces strates vont concourir de manire variable la formulation de solutions, de choix des dispositifs, la mise en place.
a)
Les sommets de lEtat : ensemble des acteurs qui est reconnu un pouvoir de dcision tendu
recouvrant en thorie, lensemble des problmes sociaux. En France le sommet de lEtat correspond au Prsident de la Rpublique, au 1er ministre, ladministration des finances et dans une moindre mesure, au Parlement. En Allemagne, le chancelier dispose du pouvoir dorienter la politique gnrale. En France, larticle 20 et 21 de la constitution explique que le premier ministre et son gouvernement ont la charge de mener la politique de la nation. Importance des sommets de lEtat en ce qui concerne larticle 49-3 par lequel le gouvernement peut engager sa responsabilit sur un texte, ou en ce qui concerne larticle 44-3 (procdure de vote bloqu). Le gouvernement fixe lagenda parlementaire, contrairement au EU. Ladministration des finances a une vocation gnraliste : elle dcide en matire financire et budgtaire. De plus, elle a un droit de veto sur les capacits financires de laction publique.
Contre-exemple : en 1981, J.Lang a fait doubler les le budget de son ministre en 1981
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Les agences indpendantes ont des pouvoirs tendus de rgulation, dans plusieurs domaines.
Exemple : conseil de la concurrence qui a une vocation gnraliste de rguler la concurrence. Autre ex : la Banque Centrale Europenne (BCE) qui a un monopole de la dcision en matire montaire.
Les agences indpendantes sont des organismes non-majoritaires.
b) Les administrations sectorielles : elles ont un pouvoir de dcision sectoriel.

LEtat est divis en ministre, do division du travail gouvernemental paralllement la division du travail social : mission de rgulation sur des secteurs sociaux particuliers. Evolution de cette 2me strate en fonction des problmes sociaux et de linscription des problmes sur lagenda (ex : ministre du temps libre au dbut des 80s, apparition du ministre de la ville dans les 90s) Elles ont un pouvoir de prcision : elles vont multiplier les dcisions pratiques qui vont regarder le travail quotidien. Les ministres ouvrent leur place aux concours.
c) Les partenaires extrieurs de lEtat : bien quils soient extrieurs lEtat, ils ont un pouvoir de
rgulation sur un ensemble de problmes donn. Ex : conseil de lordre des mdecins, chambre des notaires Lautonomie de leur profession est reconnue par lEtat. On peut parler aussi de la mobilisation des syndicats ou du patronat dans des structures corporatives. Ex : en Autriche, la gestion des retraites se passait comme a, dans des corporations. Ex : en France, la caisse primaire dassurance maladie.
d) Les organismes juridictionnels : elles ont un poids sur le contenu de la dcision.

Ce pouvoir sexerce parfois a priori (ex : en France, le Conseil dEtat qui va contrler les textes lgislatifs et rglementaires pour voir si les textes respectent la hirarchie des lois ; ou encore le Conseil Constitutionnel) ou a posteriori (ex : cour suprme aux EU, cour constitutionnelle allemande) : dans tous les cas on sassure que la dcision respecte lEtat de droit. Grands dispositifs de contrle fond sur le respect des droits des individus. Importance de la Cour de Justice des Communauts Europennes qui pse sur le contenu des dcisions en se basant sur les acquis du droit communautaire.
e) LUnion Europenne : extension de certains pouvoirs lchelle europenne, pouvoir de rgulation. 2

distinctions : Entre lquilibre des pouvoirs entre les institutions europennes Entre lquilibre des pouvoirs entre les pays et lUnion Europenne. Importance du triangle institutionnelle qui associe la commission (= pouvoir de proposition, matriser linscription sur lagenda, fixe les alternatives disponibles), le Conseil des ministres (= pouvoir de dcision), et le Parlement (pouvoir de co-dcision). Il existe des comptences communautarises (= monopole de la dcision pour lUE) et dautres qui ne le sont pas ou peu comme la politique trangre. Importance du principe de subsidiarit qui fonde une partie des conflits entre les diffrents niveaux de dcision. + Trans-nationalisation des pouvoirs de dcisions, au-del de lUE : le FMI qui na normalement quun pouvoir de proposition et qui se transforme en pouvoir de dcision cause du systme des aides conditionnes (= le FMI ne soutien une rforme que si elle seffectue selon les termes quil a formuls)
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Cette pluralit varie selon les pays : concentration dans les mains de lexcutif, ou quilibre des pouvoirs. Les politiques coercitives sont galement attaches aux sommets de lEtat. Les structures de ces cercles varient selon le domaine. Ex : les retraites : clatement des cercles
2-Les procdures de la dcision

elles sont formules par Jones :
a) La formulation : processus de slection de lalternative la meilleure entre toutes celles inscrites sur
lagenda. Cest un travail de mise en forme li la nature des dcisions et la hirarchie des textes. Travail sur le contenu des lois (mise en forme). Ex : le texte instituant le Pacte Civil de Solidarit (PACS) a t profondment modifi par le Parlement, en Italie le pouvoir du parlement est encore plus tendu. 2 lments cruciaux dans ce processus de formulation : Faisabilit technique : est-ce quon a les moyens disponibles pour adopter une dcision ? Cot politique : quel va tre la raction de lopinion publique, et quel sanctions en matire lectorale ? ex : rforme de retraites
b)La lgitimation : recouvre toutes les procdures formelles qui vont officialiser le choix et le lgitim
pour lappareil dEtat mais aussi pour lopinion publique. 3 tapes : Le vote par le Parlement (reprsentatif) La saisine du Conseil Constitutionnel (dynamique juridique) Promulgation par lexcutif (lgitimation symbolique) Le processus de sortie est matrialis par la parution au Journal Officiel
3-Le problme de la rationalit

Est-ce que laction de lEtat est rationnelle ? Quels sont les caractristiques du choix public ? Selon la conception traditionnelle, lEtat est prsum comme un Etat rationnel. ex : travaux de Durkheim : il avait
une conception organiciste (= la socit est un corps dont le cerveau serait lEtat) ; Max Weber pour qui lEtat se dfinit par son caractre lgal-rationnel (=forme lgale, finalit rationnelle).
Mais plusieurs critiques de la rationalit apparaissent : J.Elster pense quil ny a de rationalit quindividuelle, car toute dcision collective ncessite un compromis. Ses thses sappuient sur le paradoxe de Condorcet (=non-transitivit des choix).
a)La rationalit pure et parfaite

4 lments pour la caractriser : 1 Connaissance parfaite de linformation au moment du choix, ce qui nourrit un critre objectif de choix 2 Les prfrences sont explicites, non-ambiges et stables 3 Les choix possibles sont connus et matrisables (= ladministration sait ce quelle veut) 4 Le comportement du dcideur sapparente celui dun pur intellect (mettre de ct ses pulsions et ses affects) Mais il existe des cas limites la RPP : quand on achte un billet de train au guichet tous les critres sont
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runis. A part dans ce cas la RPP nexiste pas.
b)
Rationalit limite et incrmentalisme
Selon H. Simon : la RPP nest pas pure et parfaite car on manque dinformation, on a pas une bonne connaissance des moyens sa disposition, linformation est rare et coteuse (ex : Politiques Publiques sur le SIDA). Nos choix ne sont pas rationnels, mais raisonnable, on sarrte une alternative satisfaisante. Lincrmentalisme : Lindblom reprend les thses de Simon sur la rationalit limite puis rappelle que la dcision sera un compromis entre acteurs. Laction Publique est incrmentale, elle volue la marge, seule une petite partie du dispositif sera modifie.
Ex : la rforme des retraites en France
c)Le modle de la poubelle

4 critres pour critiquer la RPP : Il nexiste jamais une connaissance de la situation, donc pas de critres de choix Les prfrences sont implicites, souvent contradictoires et instables Il ny a pas de moyens disponibles Le moment de la dcision (moment de stress) est tout sauf rationnel, il y a des affects Face une situation de choix, les acteurs vont prendre la dernire dcision quils viennent de jeter la poubelle sans vraie rationalit. Ex : les congrgations religieuses, larme (trop forte hirarchie, pas de grandes connaissances
de lenvironnement, stress au moment dune attaque) ; la cration de la monnaie unique europenne qui tait une ide qui tranait dans les tiroirs depuis 20 ans et qui a t ressorti aprs la runification allemande.
II/ LA MISE EN OEUVRE

= phase de PP pendant laquelle des actes et des effets sont gnrs partir dun cadre normatif dintentions, de textes, ou de discours. Cette phase de la dcision dfinit plusieurs cadres laction publique : 1 Un cadre cognitif (=de connaissance) : li la dfinition de problme et aux solutions pour les traiter 2 Un cadre normatif : un espace de discussion anim par les multiples prises de positions des acteurs 3 Un cadre institutionnel et juridique : elle dsigne les acteurs et formalise la dcision. Ex : limmigration
clandestine
Problme de ladquation, de lapplication concrte des dcisions prises et les cadres cognitifs, normatifs et institutionnels. Est-ce quon va voir un dcalage de la mise en uvre entre les objectifs fixs, les comptences mobiliss et les conditions pratiques dapplication ?
1-les acteurs de la mise en uvre et leurs caractristiques

Chaque squence est caractrise par un espace daction. La dcision est prise au centre et la mise en uvre est priphrique et par les administrations priphriques. Ex : la scurit routire qui relve quasi-exclusivement des prfets, et aussi des directions rgionales de lquipement et des forces de police.
a) Les acteurs bureaucratiques

Ils ont 5 caractristiques propres, dfinis par R. Mayntz :
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1 Plusieurs PP sont souvent appliques par la mme administration priphrique. Ex : direction rgionale de lquipement (scurit routire, Plan doccupation des sols) do le problme pour savoir qui fait quoi. 2 Faible motivation des agents car au sein de la bureaucratie il ny a pas de rgles de march, ils ont des statuts leur garantie un avancement et une rmunration indpendante de toute efficacit. Ex : en GB, il y a des
indices de performance pour faire avancer plus vite ou gagner plus.
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4
Caractre public de la bureaucratie, caractre abstrait, choix objectifs. Obligation de respecter les procdures : les mises en uvre sont lourdes et peuvent ralentir la mise en place de PP. ex : engorgement dans les tribunaux 5 Dcoupage arbitraire des tches : une comptence est confie une administration priphrique alors que celle-ci nest pas forcment comptente.
b)Les formes de la mise en uvre

3 formes diffrentes : 1 Adaptation aux circonstances : la rgle est rigide, la pratique est molle , la Mise en uvre (MEO) ne tient pas forcment compte des cadres. Ex : la jurisprudence 2 Le ritualisme : les services administratifs vont appliquer scrupuleusement les 3 cadres. Ce qui dtermine le comportement des agents , ce nest pas le bien-fond des rglements appliquer, mais la volont de ne pas se brouiller avec son suprieur hirarchique : caractre obtus des fonctionnaires. 3 Larrangement ngoci : il ny a pas dapplication stricte de la mesure, ni alatoire, cest une transaction entre le fonctionnaire et ladministr (=changes de bons procds). Ce phnomne peut dgnrer vers la corruption. Ex : construction de ronds-points pays par les grandes surfaces en change de lobtention dune modification du Plan
dOccupation des Sols pour que la grande surface puisse sinstaller.
Parfois on assiste une institutionnalisation de ces procds, cela sappelle des arrangements croiss .
c)Dlgation et rsistance
Ce sont 2 autres manires de mettre en uvre : Dlgation : ide que la mise en uvre d1 PP est confi un ensemble dacteurs privs et non plus aux administrations. Ex : le SIDA, ou la gestion de leau Rsistance : au stade de la mise en uvre, les acteurs vont se remobiliser pour essayer dempcher lapplication dune PP. ex : la construction de la ligne du TGV Sud-Est.
2-Les dterminants de la mise en uvre

Il existe des lments, des dynamiques qui vont dterminer laction publique, 4 types de facteurs : Les facteurs sociaux : volution des facteurs dmographiques, mise en uvre conditionne par les PP La conjoncture conomique : les volutions vont contraindre la mise en uvre Les variables techniques et scientifiques : contraintes techniques peuvent conditionner la MEO. Ex :
bug de lan 2000 Les processus au ministre
politiques : facilite ou contraint, conditionne la mise en uvre. Ex : arrive dun ministre
3-Les approches top-down et bottom-up

v Top-down : cest une approche lie une conception traditionnelle de lEtat qui impose ses dcisions aux administrations priphriques. Cette approche est conditionne par 3 principes : Vision pyramidale et hirarchique de lEtat
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Forte sparation entre les acteurs politiques et administratifs : ide que la fonction publique a pour but lintrt gnral. La mise en uvre nest pas problmatique. Caractre rationnel de la mise en uvre : la MEO est une suite logique de la dcision, tout dcalage signifie une pathologie dans le systme. Pour certains chercheurs, la pathologie est la rgle. v Bottom-up : la dcision est secondaire, ce qui est important, cest de savoir qui se passe sur le terrain. Pourquoi les acteurs se mobilisent-ils ? Ce sont les acteurs dconcentrs qui sont responsables. Ces deux approches sont symtriques et complmentaires : la dcision est toujours top-down mais il faut tre attentif aux administrations priphriques.
4-le choix des instruments

Il y a des instruments matriels (= textes juridiques, rglementaire (ex : dcrets, arrts) ; subventions, allocations) et symboliques (les discours qui participent la mise en uvre de la PP ou les campagnes dinfos (ex : sur la scurit routire))
a)4 caractristiques des instruments :

-cot du dispositif -degr de complexit de la mise en uvre -prcision : peut-on cibler les personnes concernes ? -quel est le risque politique attach un instrument ?
b)les styles de la politique publique : il existe des traditions nationales daction publique qui vont
conditionner le choix des instruments. Ex : traitement plus coercitif de la toxicomanie en Sude quen France. + importance des cultures organisationnelles de certains ministres ou de certaines administrations.
c)Le moment de la mise en uvre :le contexte va peser sur le choix des instruments. Ex : on augmente
gnralement les impts aprs avoir t lu car notre action est lgitim par les votes que lon a obtenu, puis on les baissent lapproche de llection suivante.
5-entre cristallisation et rtroaction

v cristallisation : la mise en uvre est le moment o la dcision se concrtise. Cest au stade de la MEO quune dcision dfinie abstraitement, formellement, selon des critres gnraux, acquiert une ralit : les comportements sont conditionns. Ide dune cristallisation est lie deux dynamiques : une grande dcision en gnre plein dautres (une multitude de petites). Ex : Chirac qui dcide de
recommencer les essais nuclaires en 1995 ce qui a ncessit des campagnes dinfos la MEO va fixer un systme daction : apparition dacteurs, ou
rapparitions, avec comme objectifs
de modifier les Politiques Publiques v rtroaction : la MEO nest pas uniquement la suite de la dcision, ce nest pas linaire. Parfois, il est ncessaire de prendre en compte dautres aspects de la dcision. Ex : loi Lang de 1981 sur le prix des livres. Les supermarchs Leclerc rsistaient car pas de sanctions autres que civils, do la loi a due tre repense.
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3 manques de la grille squentielle de Jones : identifier les dynamiques structurantes de laction publique il faut en avoir un usage souple : dcoupage imprcis de la ralit, existence dune frontire permable. Quand un problme est inscrit lagenda, on est dj dans la dcision. Il faut en avoir un usage dynamique : la MEO peut prcder la crise
Les rseaux de Politique Publique

On se concentre aujourd'hui sur le ressort social, et pas sur l'opinion publique, car il est difficile de comprendre son rle. (1- les sondages n'ont pas d'influence directe, pas de diagnostic;2- elle est faiblement mobilise, elle apparat comme indiffrente). On va considrer les acteurs en introduction, qui ont des intrts ou des valeurs dfendre, qui s'organisent durablement, et tentent d'influencer directement les acteurs politico-administratifs. Cela rejoint les travaux classiques sociologiques sur les lites. 2 auteurs: Dahl et Mills. Dahl: Qui gouverne?: quels sont les acteurs influents dans une communaut politique. Concernant New Haven (Yale): structure pluraliste, dcision pluraliste. Mills: L'lite du pouvoir: ide inverse: une structure moniste du pouvoir et de la dcision. Une permanence, une lite, petite et ferme qui matrise la dcision (ex: politique etrangre US dans les 50's: lite poltico-industrielle). Mais un point commun entre les 2 auteurs: l'Etat enregistre les conflits et les intrts des groupes sociaux. L'action de l'Etat est un reflet du rapport de force... Htronomie, dpendence de l'Etat l'gard des groupes sociaux. L'Etat est alors un voile neutre. Cette thse est partage par les courants marxistes qui considre que l'Etat est le bras arm de la bourgeoisie. D'autres insistent sur l'autonomie de l'Etat. Durkheim parle de l'autonomie relative par rapport aux groupes sociaux. Vision organique (uniciste) de la socit: l'Etat a une fonction particulire: c'est le cerveau, et c'est lui qui va rguler la socit (le corps). D'o 2 questions essentielles: l'Etat est-il autonome ou dpendants des conflits sociaux? Peut-il s'abstraire des conflits? quelle est la structure du pouvoir et quel rapport de force s'instaure entre groupes d'intrt et Etat? Pluralisme ou structure concentre? Influence de 2 courants: - la sociologie des organisations: elle permet de penser les acteurs en intraction. Comment ils s'organisent pour raliser des buts communs (lesquels?)... - la sociologie de l'action collective. Comment les acteurs se mobilisent, quelle est leur capacit d'action, quels sont leurs buts, influencent-ils la dcision?
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I/ CARACTERISER LES ACTEURS

1- photographie des acteurs pertinents
a) les acteurs publics
-les acteurs politiques: l'ensemble des organes politiques plac au sommet de l'Etat, ainsi que les partis politiques qui contribuent organiser le dbat public: tous ceux qui participent effectivement la comptition lectorale. les partis politiques: ils ont 3 fonctions principales. ont une fonction programmatique: il *ils dfinissent les cadres d'action possible dans une pluralit de domaine. sont des agences gnralistes qui Ce ne sont pas concentres sur un seul enjeu. Cela prend corps dans les programmes de gouvernement labors par les partis (ex: les 110 propositions de Mitterrand en 1981). Ils dfinissent une offre politique (diffrente de l'offre de politique publique car la comptition lectorale va exacerber la position des diffrents partis. Mirabeau: "les jacobins ministres ne seront pas des ministres jacobins", ils n'ont pas le monopole de cette fonction programmatique, il y a d'autres acteurs qui ont cette vocation: associations et syndicats. * ils ont une fonction de soutien de la demande politique. Ils vont soutenir un certain nombre d'action collective (ex: rle du PS dans la contestation du plan Jupp de 1995) *la fonction de pression partisane: ils vont faire pression sur le gouvernement ou ses membres (le parti majoritaire, ou les membres de la coalition sur le gouvernement. ex: gouvernement 1997-02 ) les principales institutions lues: les titulaires de l'excutif et les organes lgislatifs. Le poids de la coloration idologique des membres du gouvernement continue alimenter l'inflchissement des politique publique. les cabinets ministriels: ce sont des structures places dans l'entourage immdiat d'un ministre, du prsident de la Rpublique, du Premier Ministre et qui ont une fonction trs large, la fois politique mais aussi administrative et juridique (mise en forme des textes), c'est un rle d'intermdiaire. Ils ont une fonction d'information des ministres, centre sur l'analyse du secteur que le ministre a en charge et sur les moyens administratifs sa disposition. Le cabinet est compos la fois de personnel politique et de hauts fonctionnaires gnralistes issus des grands corps. Importance des runions inter-ministrielles (1200/an: 10 fois plus qu'au dbut de la 5 Rpublique). Dans les faits, ce sont eux qui dfinissent en pratique la dcision. C'est la que s'opre la slection des alternatives. -les acteurs administratifs: rle essentiel de la bureaucratie. Pour la mise en oeuvre sur la base des administrations priphriques. Mais galement au niveau de la dcision elle-mme (organisations centrales).
b) les acteurs privs

dfinis comme ceux qui ne sont pas investis formellement d'un pouvoir de dcision, ils sont extrieurs la machine politico-administrative. -fonction de reprsentation: ils dfinissent ou encadrent les demandes politiques lies un problme donn. -fonction de participation: par le biais des acteurs privs, les individus participent aux politiques publiques. C'est un phnomne de dlgation du pouvoir de dcision (ex: toxicomanie. rle important des associations). 2 grandes catgories: *il existe parfois des individus influents sur la dfinition et la MEO de politiques publique. Ils portent en eux des revendications (ex: l'Abb Pierre, Soeur Emmanuelle, Jos Bov...).
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* acteurs collectifs essentiels (les cas prcdents sont activement rares). Ces acteurs collectifs sont plus ou moins organiss et ont une vie durable ou non, 2 types de structure identifie: ceux dont l'organisation est reconnue par l'Etat et qui ont une vocation gnraliste comme les syndicats (1884, loi Waldeck-Rousseau), ou les associations (1901); ceux dont la structure est plus souple et moins durable: pas de reconnaissance juridique, phmre, concentre sur de enjeux spcifiques comme les coordinations (lycens, infirmires...).
2- les ressources et les rpertoires d'action

Pour caractriser les acteurs, il faut savoir ce qui fonde leur influence. C'est li la conception relationnelle du pouvoir (tant la capacit de l'individu A faire faire B une action qu'il n'aimait pas faire sans l'intervention de A: relation asymtrique, ingale). Les ressources sont les caractristiques ou les traits particuliers qui confrent aux acteurs une capacit d'action et d'influence.
a) les ressources matrielles et symboliques

- les ressources matrielles: ce sont les caractristiques objectives qui dterminent la puissance du groupe. l'argent: capacit promouvoir les campagnes lectorales aux USA, organiser des manifestations... la structure du groupe et sa capacit d'action. Le nombre est ici un lment essentiel (ex: En Allemagne, les syndicats ont beaucoup de militants, avec une structure trs hirarchise). -les ressources symboliques: capacit d'un individu ou d'un groupe incarner une revendication: charisme, attributs vestimentaires, physiques... capacit d'un groupe dcliner sa propre cause sous l'angle des valeurs lgitimes de la socit (ex: les droits de l'Homme qui justifient la cration de Droit au Logement, le droit d'ingrence au niveau international ou bien encore le Pacte Civile de Solidarit) La plupart du temps, les acteurs sociaux cumulent les deux types de ressources (ex: les mdecins ont des moyens (financiers, conseil de l'ordre) et ont des ressources symboliques (rapport la maladie, la mort).
b) les rpertoires d'action

Mode de mobilisation des ressources dans une action collective prcise. La manifestation est un type de rpertoire d'action: un dfil collectif, pacifique et organis qui confre un ou plusieurs groupes porteurs d'une ou plusieurs revendications une ralit et une influence auprs des acteurs politico-administratifs. Les rpertoires mobiliser dpendent des ressources dont ce ex: groupe *les mdecins ont des dispose.
ressources financires et corporatives. Ils sont peu nombreux, donc ils manifestent peu, ayant d'autres ressources. *les ressources des lycens et des tudiants: pas d'argent, strucutre d'organisation des syndicats assez lches, mais ressource essentiel est le nombre. Ressources symboliques des jeunes: ils sont plutt bien vus (tendenciellement), et leur sort concerne beucoup de mnages. Les manifestations donne voir le nombre et permet de capitaliser sur une tradition de la mobilisation.
Il y a parfois concurrence entre diffrents groupes et ca va galement conditionner leur rpertoire d'action. ex:
le logement. Emmas s'est progressivement institutionnalis, DAL a d se faire entendre de manire diffrente. Emmas reste dans une communication symbolique (publicit) et dans des ngociations avec les pouvoirs publics, DAL a un repertoire d'action plus virulent, plus violent... Le rpertoire d'action devient plus violent quand le mode pacifique et la ngociation voluent. ex: la confdration paysanne
Qu'est ce qui confre une influence? les ressources.

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Comment ce groupe a-t-il une influence? les rpertoires d'action
3- ce qui fait "bouger" les acteurs

a) les intrts
les motivations des acteurs sont d'abord dues l'intrt des acteurs. L'intrt: l'ensemble des facteurs susceptibles de motiver le comportement d'un individu ou d'un groupe relationnel. On s'attache ce qui motive un groupe. Le problme des groupes, c'est qu'ils ont souvent des intrts contradictoires. ex: les mdecins. Ils ont intrt
accrotre leur rmunration, mais aussi de conserver avec leurs politiques sociales leurs structures actuelles.
La notion d'intrt n'est pas forcment satisfaisante, il est impossible de connatre exactement la motivation des acteurs. Il y a un travail de rationalisation, de justification qui voile les intrts rellement poursuivis. La frontire entre intrts et valeurs est parfois difficile tablir.
b) les valeurs et les croyances

= l'ensemble des reprsentations et des normes qui permettent aux acteurs de comprendre la ralit sociale et qui conditionnent leur mobilisation. *opposition Jupp en 1995. Il n'tait pas seulement question s'intrts ex:
statutaire, mais aussi d'un souci de protection d'un modle social spcifique, dans l'ordre des valeurs. *lobby des armes aux EU: mythe de la frontire, ncessit de se protger.
II/ LES RESEAUX DE POLITIQUES PUBLIQUES

Il existe donc une grande varit d'acteurs participants aux politiques publiques. Il s'agit de montrer qu'il y a des relations rgulires entre les acteurs, plus ou moins troites, plus ou moins suivies. La notion de rseaux a pris le relais d'autres notions classiques, notamment le no-corporatisme (comment les PP sont une co-gestion entre acteurs publiques et privs, souvent relations tripartites avec les syndicats, les partis politiques et le gouvernement. ex: *l'Autriche qui est le rgime type du no-corporatisme, avec une concordance
presaue parfaite entre les partis et les syndicats et avec des relations institutionnalises avec le gouvernement. *l'Allemagne: tradition de ngociation au niveau global sur les salaires et les retraites, avec arbitrage du gouvernement.
Cette notion est employe aussi pour les politiques sectorielles: La France et la filire agricole: gouvernement/chambres d'agriculture (syndicats). Mais notion disparue avec la disparition de ces modles: crise du corporatisme allemand, crise du corporatisme agricole en France (cass par la PAC)). Donc on prfre la notion de "rseau".
1-les caractristiques de la notion de rseaux

Il y a 2 principes de base :
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-li au fonctionnement de la structure de base : principe de la division du travail social. Il existe une segmentation de la socit, notamment par secteur de production. -li au fonctionnement de lEtat : la segmentation de lEtat. On rejette lide quil soit homogne. Divisions entre ministres et entre acteurs politiques et acteurs administratifs. Accru avec la trans-nationalit : poids de la construction europenne, des organisations internationales et avec la dcentralisation. La notion de rseau veut insister sur lide quil existe quand mme une cohrence lie au caractre plus ou moins durable ou institutionnalis des relations.
a) structure pluraliste des changes

On parle toujours de plusieurs acteurs qui interviennent dans la formulation et la mise en uvre des PP. Politique de lutte contre la pauvret : ministre des affaires sociales, parlementaires spcialiss, associations.
b) frquence et intensit des relations

Il existe une forte inter-connaissance dans le rseau et il y a une rgularit des changes. Ex : politiques de lutte
contre le SIDA. Luc Montequier, petites structures administratives, association spcialises : ils se connaissent.
c) interdpendance des acteurs

Ils dpendent aussi des uns des autres. Ex :Les fonds rgionaux dart contemporain qui achtent des uvres. Les FRAC
dpendent des artistes, et ceux-ci dpendent des FRAC.
d) clture relative du rseau lgard de "lextrieur"

Faire partie dun rseau suppose la connaissance des institutions et de leur architecture, quon dispose dinformations pertinentes : processus de spcialisation. Ce sont donc les caractristiques des rseaux.
2- Les types de rseaux qui caractrisent les PP

Li la quantit dacteurs dans le rseau, au degr dinterdpendance, la prgnance des relations, la clture du rseau. Sur cette base, 5 types de rseau : du plus ouvert (=souple), au plus ferm (=structur).
a) les rseaux thmatiques

Ils se forment autour dun problme ou dun enjeu prcis, donc limit dans son contenu mais galement dans le temps. Ex : le PACS mobilise beaucoup dacteurs diffrents. Relations frquentes mais peu intenses (=pas durable) ; relations faiblement inter-dpendantes (= les associations ne dpendent pas des partis et rciproquement). C'est un rseau ouvert : difficile dempcher un acteur dintervenir dans le dbat.
b) le rseau de "producteurs"
Pas pour traiter dun problme prcis, mais dune activit donn. Ex : rseau dacteurs pour la rgulation du transport
priv.
Structure pluraliste des changes ( transports routiers : petites entreprises). Relations pisodiques mais intenses lorsquelles interviennent. Il sont interdpendants mais de manire relative : limit des problmes spcifiques, isols.
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c) le rseau intergouvernemental
Il associe essentiellement des acteurs politico-administratifs sur un territoire donn. Exemple des communauts urbaines. Ce sont des structures assez pluralistes, mais les relations ne sont ni rellement frquentes, ni rellement intenses. En revanche, fort interdpendance (rallocations financires)+ clture forte (rseau territorial).
d) le rseau professionnel
Associ une profession spcifique. Ex : les rseaux autour de la profession mdicale. Peu pluraliste. Relation faible. Grosse interdpendance. CLture forte.
e) les communauts de PP
Ce sont les plus ferms : nombre limit dacteurs. Forte interdpendance, relations frquentes et intenses, clture : isol.
Ex : -la PAC en France. Acteurs : FNSEA et administration public ; relations institutionnalises (chambre dagriculture), interdpendance (subventions) - le complexe militaro-industriel.
Cette chelle reproduit lchelle moniste/pluraliste. Cette chelle doit tre prise de manire souple et dynamique. Il peut y avoir volution : la PAC de PP mais 1/ segmentation accrue au niveau public : transfert de comptences Bruxelles. 2/ segmentation de lagriculture : processus de spcialisation de la production : intrt trs diversifi, nouveaux acteurs. Aujourd'hui, plutt rseau de producteurs.
III- ACTEURS ET RESEAUX DE PP EN EUROPE

1-Les caractristiques du cadre europen (car cela modifie les acteurs)
a) lorganisation des acteurs
Il nexiste pas dagence gnraliste, ni parti politique europen, ni syndicat europen, do problmes de reprsentation et de participation. Malgr tout, certains groupes du Parlement Europen se runissent sur critre idologique (ex : PPE), donc dbut dorganisation politique. + effort dorganisation syndicale avec la confdration europenne des syndicats, mais extrmes diversit des traditions nationales des syndicats. Cela explique que lorganisation des acteurs se fasse sur un autre mode lchelle europenne, do dautres caractristiques : * ces organisations sont petites et spcialises, sur des problmes ou des populations restreintes (ex : organisation sur laffaire Vilvoorde) * ces organisations sont fluides, elles ne sont pas durables.
b)
les ressources et les rpertoires daction lchelle europenne
Leurs ressources sont relativement inadaptes. Les ressources matrielles : sil apparat un problme financier, aucune organisation na les moyens de mobiliser. Problme aussi de la connaissance des ressources institutionnelles ( quelle direction gnrale ? quelle administration ?). Les ressources symboliques : pas didentit commune, pas dindividu incarnant une cause
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lchelle europenne. Les acteurs nationaux ont des traditions de mobilisation, et ces habitudes ne cadrent pas avec le niveau europen. Lutilisation des rpertoires (induit). Ex : la profession agricole. Les manifestations sont de +en + violentez car
les rpertoires traditionnels ne fonctionnent plus.
La manifestation ne fonctionne plis. Auprs de qui manifester, comment lorganiser ?

Exemple de leurogrve pour Vilvoorde au sein du groupe Renault dans tout lUE : transfert russi.
c)
La dfinition problmatique dintrts communs
Fortes contraintes la mobilisation. Les intrts diffrent dun pays lautre, de mme queEx : les valeurs.
lItalie sest longtemps oppose une politique dimmigration commune (car avant lItalie ntait quun lieu de passage, limmigration ne constituait donc pas un problme), cela change dans les annes 90 : immigration dtablissement. Elle a vu lintrt dagir en commun pour contrler les flux. - Intrts concernant la PAC actuellement.
Valeurs trs diffrentes : tradition dintervention tatique dans certains pays. On le voit pour la gestion du service public (transport). Ca a pu empcher la constitution de vritables rseaux. Mais
2- LUE en interaction
1 dynamiques de reconnaissance. a) lUE va reconnatre la lgitimit de certains groupes dintrt. Elle encourage la reprsentativit de certains groupes (ex : confdration europenne des syndicats) b) participation des acteurs sociaux la dcision. Cadre des comits dexperts ("la comitologie") o on fait appelle des groupes sociaux. LUE intgre des acteurs sociaux dans ses programmes. c) La logique de subvention. Ces dynamiques sont lorigine dune dynamique dinteraction. Notamment sur la base des politiques rgionales avec une structure : le FEDER (Fonds europens de dveloppement rgional). LUE a tabli des relations avec les rgions franaises. Les rgions ouvrent des antennes Bruxelles. Ca a renforc la lgitimit des rgions car, dabord, elles ont gagn des ressources financires nouvelles, indpendantes de lEtat central. La participation la mise en uvre des politiques : les rgions appliquent. Les rgions sont maintenant lgitimes auprs des acteurs locaux, notamment auprs des entreprises. Ca a renforc galement lUnion Europenne. Ca lui donne une capacit administrative indirecte (administration europenne faible). Ca lui a donn une lgitimit particulire : capacit de financement, autonomie dans la dcision. Ces relations vont contribuer lutter contre le dficit dmocratique de lUnion Europenne.
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Pass et apprentissage des Politiques Publiques

Thme qui doit dpasser les caractristiques de la grille squentielle. Celle-ci dcrit et permet de comprendre des phases importantes de l'laboration des PP. Cette grille doit tre utilise de manire dynamique (ex: mcanisme de rtroaction, la MEO peut prcder la dcision...). Cet usage est li la notion d'apprentissage. Si une PP ne suit pas forcment un ordre linaire d aux consquences de l'apprentissage (=progressivement l'Etat ajuste ses comportements). L'apprentissage est la logique d'ajustement qui va rythmer l'volution des PP. 2 dfinitions principales de l'apprentissage: - selon que l'on considre l'apprentissage comme une dmarche consciente. Peter Hall: pour lui, l'apprentissage est une dmarche explicite, consciente des acteurs publics. "L'apprentissage est une tentative dlibre d'ajuster les objectifs ou les techniques caractristiques d'une PP la lumire des consquences des politiques antrieures, et par l'effet de nouvelles informations de manire mieux atteindre les objectifs ultimes rendus ncessaires par la rgulation d'un problme ou d'un secteur particulier". Dmarche consciente o l'Etat va essayer de juger les consquences des politiques passes et o il use de nouveaux atouts pour les rendre plus performants. Cette dmarche consciente est lie un jugement rtrospectif dont le but est de rendre l'action de l'Etat plus efficace par l'intermdiaire d'ajustement. -dfinition plus gnrale (=acception extensive) Hugh Heclo: "altration relativement substantielle des comportements des acteurs publics qui rsultent de l'exprience de l'action. Habituellement, cette altration est dfinie comme une rponse faite en raction un stimulus". Points communs de ces 2 dfinitions: l'apprentissage est un processus d'adaptation des acteurs politiques et administratifs aux variations de l'environnement externe (volution d'un problme) ou interne (volution d'un acteur politique ou administratif). Il existe 2 classes de dterminant de l'apprentissage: modification des politiques de tlcommunications, car avant c'tait dcid par l'Etat et maintenant que c'est privatis, il y a dlgation d'un pouvoir rglementaire (ART). Variations interne et externe: -interne: si les politiques de communication ont chang, c'est en raison du poids financier trop lourd pour l'Etat Politique publique- M. Surel 26 Automne 2002
de ces politiques + lourdeur bureaucratique -externe: volution des technologies, d'o volution des politiques de tlcommunication + globalisation qui alimente les pressions deux niveaux: *concurrence plus grande *globalisation des ides et de celle qu'un retrait de l'Etat de certains secteurs est une bonne chose Ces variations s'alimentent l'une / l'autre. C'est la concurrence plus grande qui fait raliser le poids de la bureaucratie. Caractre implicite ou explicite de l'apprentissage? Sur quoi va porter l'apprentissage? Selon Hall, 2 lments changent: les instruments et leur nature. Selon Heclo, l'ajustement va porter sur les objectifs de l'action. A quel niveau s'exerce l'apprentissage? Pour Hall, c'est au stade de la MEO. Pour Heclo, c'est au niveau de l'agenda et de la dcision. Avec l'ide de "pass" de l'action publique, on va voir comment le pass est un socle pour l'activit publique et comment elles voluent.
I/ LES THEORIES DE L'APPRENTISSAGE

Ces thories restent marque par l'ide de rationalit de l'Etat. Principe gnral de rationalit: l'Etat apprend et change de faon rationnelle.
1- les postulats de la notion d'apprentissage

3 caractristiques communes
a) une squence temporelle: ide de Hall que pour comprendre une politique publique un instant
"t", il faut se pencher sur ses caractristiques un instant "t-1". L'action publique se fait selon des procdures, des passages obligs pour Politique Publique, qui dtermine fondamentalement leur nature. Une PP prend du temps car il y a des changes entre acteurs politiques et privs, structure administrative qui ont leur propre logique, leurs propres rgles de procdures, croyances tablies (ex: loi sur la scurit). Ide que l'action publique ne part jamais de rien, qu'il existe toujours quelque chose qui l'a prcd. Ex:
* les centrales nuclaires en France. L'ide de construction de centrale est venue du dveloppement du nuclaire militaire. Or, comme l'Etat a su se servir du nuclaire dans le secteur militaire, ils l'ont tudi dans le secteur civil. * le PACS: nouveau dispositif juridique, mais qui ne vient pas de rien, il a t prcd par d'autres modes juridiques d'associations civiles (mariage et certificat de concubinage) + facteur extrieur tel que l'volution du couple dans la socit franaise. * les catastrophes naturelles telles que l'chouage d'un bateau sur les ctes franaises: l'chouage du "livolison" a t mieux gr que celui de "l'Erika".
b) valorisation d'une dynamique cognitive: ide que l'Etat va amliorer les connaissances
externes (=l'Etat va mieux comprendre les problmes sociaux) et internes (=mieux matriser les Politique publique- M. Surel 27 Automne 2002
instruments dont ils disposent). L'Etat va apprendre dans l'identification des problmes produire de meilleures solutions et choisir des instruments plus pertinents. Ide que l'apprentissage est li l'expertise, et que l'expertise est lie l'valuation: l'Etat juge rtrospectivement des consquences de l'action et de la bonne utilisation des outils sa disposition. Ex: rapports sur la pauvret ont permis de mieux
dfinir, de dvelopper des indicateurs et des propositions d'actions.
Cette valorisation est critique pour deux raisons: *production des connaissances: problme de rationnalit de la dcision lie au traitement de l'information, ce qui limite l'amlioration des connaissances. *problme de subjectivit des indicateurs -motivation des acteurs: que recherchent-ils? Selon une tude, il y a deux motivations: ide de l'amlioration des connaissances ide de dveloppement des politiques publiques: mais trs minoritaires, souvent ces rapports prparent la justification de la non tenue d'une promesse lectorale, ou un changement d'orientation idologique.
c) l'autonomie relative de l'Etat: il n'est pas compltement indpendant des groupes de pression,
mais il peut apprendre de l'intrieur modifier son action. Diffrence entre mergence (=les groupes de pression se mobilisent) et inscription sur agenda (= l'Etat place son prisme sur une situation). Ex: politique de l'immigration. Il y a de nombreuses volonts diffrentes.
2-l'incrmentalisme (Lindblom) comme apprentissage

Cette notion repose sur l'ide de rationalit limite: l'Etat a des informations parcellaires par rapport son environnement extrieur et par rapport ses instruments. C'est l'ide que toute action publique est collective, elle ncessite des marchandages entre acteurs publics et privs et parfois entre acteurs publics. Une PP est toujours le reflet d'un compromis li la nature des informations dont on dispose. L'incrmentalisme repose sur la politique des "petits pas". Ex: volution des politiques de retraites en France. Il existe 5 caractristiques de l'apprentissage selon Lindblom: une PP doit porter sur des solutions familires, c'est dire que les contraintes lies aux changes font que les acteurs publics prfrent conserver des dispositifs qui existent dj (= mimtisme institutionnel, les PP voluent ou se crent par rapport des modles dj existants dans le mme secteur, ou dans un autre pays).
Ex: *cration d'agence administratives pour rguler un certain nombre de secteurs sociaux (Commission des Oprations Boursires, Commission Nationale Informatique et Libert...): ce sont des solutions inspires des EU o cela se fait depuis les 70's *fonds de pension *lutte contre le chmage par la rduction du temps de travail
Evolution conjointe des valeurs, des objectifs et des instruments.

Ex: loi sur la scurit de Sarkozy, qui porte sur les 3 niveaux.
Attention porte aux dfauts: l'apprentissage porte sur les checs passs et va faire voluer ses points faibles plutt que de renforcer ses points forts
Ex: le Revenu Minimum d'Insertion
Ex: la loi Sarkozy. Un certain nombre de proposition ont t amend, comme la pnalisation des squatteurs. On essaye, et si a ne fonctionne pas, on retire.
l'apprentissage fonctionne sur un modle essai/erreur
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autres, et on ajoute les comportements pour dvelopper les politiques publiques.
des processus collectifs. L'apprentissage est un processus rciproque, on apprend les uns des
Gouverner, selon Lindblom, ce n'est pas choisir mais rformer la marge les PP.
Ex: volution du budget tudie par Wildavsky. Il s'est aperu que les 2/3 des postes budgtaires des pays occidentaux connaissent des variations de plus ou moins 10%, rarement au del. Ce n'est jamais une raffirmation globale des PP, mais un ajustement marginale. *sous exemple: le budget 2003 en France. On a vu une augmentation de 1,6% du budget du ministre de l'intrieur (=3,5% du budget de l'Etat). Le budget du ministre de l'intrieur s'lve 18Md d', dont 8 Md sont affects aux collectivits locales, et 9 Md sont affects aux dpenses obligatoires (=charges et personnel), donc il ne reste que 0,7 Md d'euros, c'est dire moins de 4% du budget du ministre de l'intrieur.
3- Les formes d'apprentissage

a) l'apprentissage exogne (= l'Etat change cause de pressions extrieures) ou endogne (= l'Etat change de lui-mme)
Bennett et Howlett ont tudi lapprentissage selon quil tait exogne ou endogne : les formes de lapprentissage varie selon son objet. Voir figure 1 sur le plan : relative fermeture des changes, do capacit autonome daction de lEtat, la capacit dapprentissage va tre limit. Lapprentissage exogne : rseaux ouverts avec de nouveaux individus surgissant et de nombreux individus qui vont changer la perception du problme. Ces types dapprentissages peuvent caractriser une mme politique publique mais des moments diffrents. Ex : les politiques de retraite. Elles ont dabord t endogne (=un petit nombre de personnes dcident de changer les instruments et daugmenter les cotisations dans les 80s), puis dans les 90s, lvolution dmographique et conomique rend dfavorable la perspective (= plus de vieux et de chmage do difficult de financer les retraites). Evolution dun systme de retraite par rpartition vers un systme de capitalisation.
b) 3 modes dapprentissage (Bennett & Howlett)

Il porte sur lobjet mme de lapprentissage. Apprentissage gouvernemental : ce qui change ce sont les techniques daction dune politique publique. Ex : *volution du taux dimposition (du taux dimposition)
*volution des taux de la BCE *pnalisation des comportements en matire de scurit routire (= on augmente le nombre de points perdus, on augmente les amendes, mais on ne change pas le rgime de la scurit routire).
Tirer les leons du pass : changer les objectifs.
Ex : *changement du CNRS par Allgre. Ils voulaient changer les instruments mais aussi les objectifs : selon lui, la recherche ne devait pas tre distincte de lenseignement.
Apprentissage social : la perception du problme change.
Ex : *changement des politiques conomiques aprs les chocs ptroliers des 70s. On passe des conceptions keynsiennes des politiques conomiques des politiques no-librales.
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Ce nest pas un changement des objectifs, mais un changement de statut de lEtat (ex : accords Matignon).
c) les facteurs favorables lapprentissage (Cohen & Levinthal)

Quels rapports entre Etat et acteurs Si les ?liens sont troits, forte capacit privs dapprentissage. Si les liens sont faible, faible capacit dapprentissage. Capacit administrative : si elle est forte, forte propension lapprentissage do changement des instruments, des objectifs et de la perception des problmes. Si elle est faible, valuation informelle sur laction de lEtat. Si elle est forte, mais liens troits, on tire les leons du pass. Si le lien est faible et la capacit administrative faible, on change les instruments de laction (ex : ministre de lenvironnement).
II/ LE PASSE DE LACTION PUBLIQUE

En quoi le pass pse de lextrieur sur les PP contemporaines ?
1- Lhritage (Rose, Davies, Collier & Collier)

Avec cette notion, on intgre le poids de lHistoire, de la longue dure. Les acteurs politiques sont dabord des hritiers avant dtre des dcideurs. Lhritage dtermine laction publique, plus que lmergence de nouveaux problmes ou que les groupes dintrts. La notion dhritage a t dvelopp par Rose, Davies et les poux Collier. Rose tudie lhritage du gouvernement Thatcher. Cf. voir tableau sur le plan. 1919-45 : la moitie des lois de 1979 datent davant la seconde GM. 1945-51 : en Grande Bretagne gouvernement travailliste de laprs guerre, gouvernement le plus rformiste de GB mais lorigine de seulement 6% des lois applicables en 1979. Pourquoi tant de lois applicables loignes dans le temps sont elles encore applicables aujourdhui ? Contraintes de procdure, sdimentation progressive du droit, et lenracinement de lhabitude chez les fonctionnaires. Contraintes de procdure : il est long et compliqu de les modifier. Faire une loi, cest dur et long, do ncessit dun engagement politique fort pour faire une loi Sdimentation du droit : on prfre les laisser en ltat. Routine des politiques administratives : quand une nouvelle circulaire est applique, il faut plusieurs pour quelle soit effective. Pour Rose, lhritage est aussi le poids mcanique du pass sur laction prsente. Les politiques sociales voluent delles-mmes, sans quil y ait vraiment besoin de changer, do limite du volontarisme politique. Ex : arrive de Lang en 1981 est une rupture : le budget de son ministre est doubl, mais
lessentiel de laugmentation de son budget a permis de terminer des programmes dj dcid, dont certains aprs la guerre (ex : renouvellement des bibliothques).
Pour Rose, cest lhritage qui dtermine les politiques publiques. 3 critiques cette analyse : La dmonstration repose ici sur le nombre de lois applicables, et ne se base pas sur le caractre qualificatif de des lois. La plupart des lois de 18 37-1901 (sous la reine Victoria) sont propos du protocole monarchique alors quentre 1945 et 1951 il y a eu des lois telles que celles Politique publique- M. Surel 30 Automne 2002
concernant la scurit sociale. Certaines lois subsistent mais ne sont plus appliques.
Ex : la loi de 1949, en France, sur le contrle des publications adresses. Ce contrle nest quasiment plus effectu.
Le gouvernement Thatcher a t le plus rformiste de lhistoire anglaise, et lanalyse de Rose sarrte avant.
2-Les sentiers institutionnels

(la notion de path dependence- Pierson)
Pourquoi le pass de laction publique va peser sur laction prsente ? Cette analyse pse sur les analyses institutionnelles au sens large, qui insiste sur le poids des textes, les changes durables, et les croyances enracines propos dun problme. 1re caractristique : on ne peut pas prvoir quel sera le rsultat final de lexprience 2me caractristique : la prvisibilit saccrot au fil du temps 3me caractristique : les squences de lexprience ont une importance variable Les dbats sont cruciaux
a)
les 4 caractristiques du sentier
caractre non prdictible du processus analys : quand on dbute un processus, on ne peut savoir quelles seront les consquences long terme. Ex : les lois sur les biotechnologies caractre non flexible : plus on avance dans le processus, plus il est difficile de changer accidents de parcours : on ne revient jamais un mme point. Les cycles conomiques ne sont pas cycliques mais dynamiques. Linefficacit potentielle du sentier emprunt : la voie emprunt nest pas ncessairement la meilleure. Cela remet en cause la thorie conomique de lquilibre. Exemple de sentier emprunt : victoire de Microsoft sur Apple. Le dveloppement appelle le dveloppement, puis le sous-dveloppement.
b)
des facteurs favorables
Les conomistes ont insist sur limportance du maintien sur le sentier : choisir un chemin alternatif a un cot en raison des effets dapprentissage, choisir une autre option revient apprendre une nouvelle manire de faire leffet de coordination : on est habitu, et cela permet une plus grande efficacit (ex : lutilisation gnralise de Windows, bien que ce ne soit pas le meilleur logiciel, permet de ne pas perdre de temps apprendre la matrise dun autre systme). lanticipation
c) la dimension politique
3 raisons qui confrent une dimension politique aux sentiers : forte densit institutionnelle : des mcanismes alimentent ces processus cumulatifs. Il est difficile de mettre en route cette grosse machine. Rle essentiel de laction collective : change laction publique en France. Emergence dun nouveau problme : on change la perception de celui-ci. Pour cela il faut une
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mobilisation collective, or laction collective a un cot : il faut un intrt commun, une perception commune, mais parfois a ne suffit pas (ex : free rider). Ide quil est difficile de connatre les moyens disponibles sur lesquels oprer pour faire changer une action publique. Ex : sang contamin, rainbow warrior. Opacit collective. Pierson a voulu tudier les rformes de lEtat providence aprs Thatcher et Reagan : selon lui, les changements ont t marginaux car les politiques sociales suivent des sentiers institutionnels. Les institutions qui ont la charge de certaines politiques ne sont pas enclines changer les politiques sociales. Ex : plan Jupp. Les acteurs qui ont en charge la politique publique veulent la garder. De mme, les groupes dintrts nont pas intrt ce que les choses changent. Les acteurs partagent des cartes mentales : le pass de laction publique pse sur les politiques europennes. Chaque pays suit un sentier spcifique et il est trs difficile de sen sortir. Ce principe est trs utile pour comprendre lUE : celle-ci sui un sentier duquel il sera extrmement difficile de sortir : lUE est caractris par une forte densit institutionnelle do clatement de la dcision + poids trs fort du droit. Cette densit est lie la gouvernance multi niveaux. Il est difficile de dvelopper une action collective lchelle europenne + forte opacit des politiques lchelle europenne qui aide le dveloppement dun sentier. Tous ces lments expliquent quil est difficile de modifier des rglementations europennes.
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Les no-institutionnalismes et
lanalyse des Politiques Publiques
Comment les auteurs formulent des explications sur la manire dont les PP sont construites, sur les variables, et sur les processus qui permettent de les faire voluer ? Quest ce qui dtermine une PP ? Au-del des acteurs, c le pass Quels sont les lments et quest ce qui influence le comportement des acteurs ? Comment les comportements des acteurs inflchissent le contenu de laction de lEtat ? Quelle relation entre Etat et socit civile ?
I/ LE NEO-INSTITUTIONNALISME (NI)
Cest un courant danalyse apparu dans les 80s aux EU et constitu de 2 auteurs principaux : Marsh & Olsen qui se situent ngativement par rapport au courant prcdent.
1- les sources du NI
a) dpasser le vieil institutionnalisme
Cest lide dinsister sur des lments constitutionnels et juridiques. Quelle est la typologie des rgimes politiques ? Rflexion philosophique sur la lgitimit de lEtat et surtout limpact dun rgime dmocratique sur la dcision. Quel est lquilibre des pouvoirs ? Quelle influence sur les PP ? Sur la base de ces lments, le vieil institutionnalisme a tabli une typologie se basant sur les Etats forts et les Etats faibles. 2 dimensions : approche historique qui insiste sur la succession des rgimes et sur leur volution dans la manire de produire les PP. Cette dimension historique est fonde sur 2 critres : degr dinstitutionnalisation : est ce que lon a un Etat de droit influent dans les PP ? degr de centralisation : structure centralise, pluraliste ou faiblement centralise ? 4 types de formes institutionnelles, mais le problme aujourd'hui est que seules 2 persistent : les organisations internationales et lEtat moderne (cf. 1er tableau sur le plan) approche fonctionnelle : la 1re dimension de cette typologie est la centralisation du pouvoir, do opposition entre Etat centralis (caractris par une unit juridique garantie par des acteurs politico-administratif sur un mme territoire, comme cest le cas en France) et Etat fdral (ide dune unit politique couple une fragmentation juridique). 33
Capacit administrative de ces Etats, quel est le poids de la dmocratie ? Il existe des critres quantitatifs : poids du budget, nombre de fonctionnaire, importance des forces armes et de police (=poids des formes de coercition). Do nouvelle typologie qui distingue les Etats forts (ex : la France) des Etats faibles (ex : les EU). Ltude des institutions au sens strict ne suffit pas caractriser la puissance dun Etat et sa capacit dfinir les PP : absence dune approche dynamique qui fait ngliger lvolution des Etats. Cest pourquoi il est ncessaire de relativiser ces thories car il y a eu les lois de dcentralisation en France qui font que notre pays ne remplit plus vraiment les critres en faisant un Etat fort. Les institutions ne sont pas inertes, elles entranent des consquences en chane.
b) Contre le behavioralisme (=comportementalisme)

Ce courant sest dfini contre le vieil institutionnalisme en montrant quil fallait dpasser le formalisme juridique par le biais philosophique et tenter de dplacer lanalyse vers le comportement des acteurs.
Ex : lanalyse du comportement lectoral
holisme/ individualisme faons dappliquer cette thorie : perspective holiste (= cest la structure sociale qui dtermine le comportement des individus) pour laction publique : revient une analyse marxiste de lEtat. Les PP sont dtermines par la structure de classe, et lEtat va dfendre les intrts de la classe dominante (la bourgeoisie). Ex : politiques urbaines des 70s qui refltaient les intrts des
entreprises et des industries.
Limites : il existe des PP qui ne reflte pas forcment lintrt de la classe dominante. Ex : lapparition de lEtat-providence. De plus le capital est moins individualis quavant, et la densit institutionnelle fait quun dcideur nest pas le reprsentant dun seul groupe social. Ex : un ministre reprsente son ministre
avant sa classe.
Les institutions rsistent aux changements, donc les rformes buttent sur les institutions. Perspective individualiste (=les individus eux-mmes laborent des stratgies qui sont rationnelles et qui dfinissent des structures adaptes leurs stratgies). Les PP dpendent des prfrences des acteurs qui sont dfinies par rapport leurs intrts, et ces intrts vont dfinir les comportements des acteurs publics. Limites : rationalit limite des acteurs. Il est difficile dobtenir toutes les informations et les individus ne connaissent pas forcment les schmas institutionnels. Critique du behavioralisme Les perspectives holiste et individualiste ne peuvent pas nous aider comprendre. 5 reproches : Critique du contextualisme : March et Olsen reconnaissent lapproche behavioraliste que lEtat sintgre dans un Etat social, mais elle a oubli lindpendance relative des institutions. - les intrts sont trs diffrents - linfluence des intrts passe obligatoirement par des prismes institutionnels critique du rductionnisme : ide que les institutions ne sont pas le reflet des intrts agrgs des acteurs. Ex : les choix budgtaires ne refltent pas forcment les attentes de chaque
ministre
critique de lunilatralisme : ce ne sont pas uniquement le reflet de calculs dagents. Il faut pouvoir analyser lautonomie des agents. Ide de fonctionnalisme : dans les visions prcdentes, dterminisme des structures sur le contenu de laction publique, mais on ne peut pas prsumer du dveloppement dune 34
socit. Les croyances et les symboles ont un effet sur le comportement des agents. Ex : lutte contre
le SIDA. Les croyances sociales dterminent les politiques publiques. Comparaison Sude/France : en sude, la toxicomanie est considre comme une pathologie sociale, donc lEtat intervient ds que le problme apparat et le SIDA est circonscrit ; en revanche, en France, la toxicomanie est une pathologie individuelle, lEtat nagit que de faon curative, le SIDA se dveloppe.
Ce nest pas le comportement des acteurs qui permet de comprendre laction publique, mais ce sont les cadres institutionnelles : on comprend un jeu quand on en connat les rgles, pas en observant le comportement des joueurs
2- Dfinition des institutions par les no-institutionnalistes

Peter Hall definit les institutions comme : des rgles formelles, des procdures conformes, des modes opratoires tablis et les cartes mentales qui structurent les relations entre les individus des diffrents secteurs des sphres politiques et conomiques .
Ex : la prsence des narques dans les cabinets ministriels est le rsultat de : - poids des pratiques (depuis la IVme Rpublique) : la continuit administrative tranche avec linstabilit politique - ncessit de rationaliser lEtat sous la Vme Rpublique - effet de dissmination : quand un narque est quelque part, il en fait venir dautres - croyance dans la lgitimit de lites franaises fondes sur la mritocratie. Ex : le refus de donner des allocations familiales en fonction des conditions de revenus.
Les institutions ne sont pas seulement des lois et des croyances qui structurent les comportements. Les acteurs nont pas rellement de prfrences, mais des droit et obligations qui structurent leur comportement. Ex : les cadres corporatistes. Les syndicats ont accs certaines dcisions, aux lections des prudhommes et peuvent y tre lus, mais ils sont obligs de garantir la mise en uvre des PP, obligation de canaliser des mcontentements. Le rapport structure/agent : les institutions vont dterminer les acteurs qui vont dterminer les institutions.
Ex : en Allemagne, le patronat a chang de comportement cause de la globalisation conomique. Le patronat sest rendu compte que certaines entreprises ntaient plus comptitives. Domination de lidologie no-librale en Allemagne qui critique lEtat, do volont du patronat de moins ngocier avec lEtat, et plus avec les entreprises. Ex : la refondation sociale du MEDEF qui demande une refondation du cadre institutionnel et qui se retire de la gestion paritaire de la scurit sociale.
Le dtour par lhistoire : ide dun schma dynamique. Notion dquilibre ponctu ou ponctuel. A un moment, il va y avoir quilibre institutionnel qui va dterminer certains comportements. Parfois, les configurations institutionnelles vont tre modifies. Rle des ides, des croyances dans la dfinition des PP.
Ex : aux EU, la croissance de lindividualisme a gnralis lusage des fonds de pension.
Ex : la IVme Rpublique. Ide de modernisation de la socit franaise (le plan, rforme de la monnaie), do les agriculteurs ont t influenc et on voulu se moderniser : ils ont demand ce que des PP leur soient consacres pour obtenir plus de subventions.
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II/ LES NEO-INSTITUTIONNALISMES ET LE MODELES DES TROIS I

1- les trois no-institutionnalismes
-Ils ont tous trois des origines diffrentes -ils ont une dfinition du contenu des institutions un peu diffrente -ils vont dfinir des explications et des notions diffrentes
a) le no-institutionnalisme historique
1 caractristiques: revaloriser le rle de l'Etat, et revaloriser la dimension historique C'est l'ide que ce sont des rgles de procdure, des routines et des cartes mentales qui vont structurer l'action publique. Ex: tude de l'Etat-providence, partenariats sociaux, ide de solidarit) D'o viennent les politiques publiques ? Comment ont t cr les configurations institutionnelles qui caractrise les politiques publiques et dterminent leur volution? Ex: aux EU, on s'est aperu que
l'Etat-providence provient de le guerre de scession quand il a fallu traiter du problme des veuves et des orphelins + ncessit de recrer l'unit nationale Ex: cration des banques centrales. Fin XVIIIme, dbut XIXme s. elles ont t cre pour financer la guerre et permettre l'Etat d'avoir les fonds ncessaire
Rponse la deuxime question: notion de "path dependance" Pour Pierson, les politiques publiques voluent peu cause des sentiers institutionnels qui se dgagent + poids des "accidents de parcours": une petite rforme anodine apparat et va changer tout le systme institutionnelle. Ex: le RMI (= 1re mesure de politique sociale en France sous conditions de ressources). Aujourd'hui on assiste de + en + une responsabilisation dans les rformes (fonds de pension).
b)le no-institutionnalisme du choix rationnel

Les acteurs sont rationnels, mais leur choix s'effectue dans un cadre rationnel prcis. Institutions= tout ce qui encadre le choix des acteurs dans le sens d'une rduction des incertitudes. C'est donc l'ide que les acteurs vont crer des institutions pour augmenter la rationalit des institutions et mieux anticiper le comportement des acteurs. "thorie principal agent": les politiques publiques sont le fait d'une dlgation, fait par un ensemble d'acteur, le principal. Ex: la BCE. Les Etats membres de l'UE ont cr un agent pour lui dlguer la gestion de la politique montaire, d'o limitation du cot de la dcision et limitation du cot lectoral.
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Ce modle suppose 2 types de logique, ncessit de contrle de l'agent par le principal: contrle du principal a priori: toutes les comptences des agents sont dfinis avant
ex: Maastricht qui dfinit les statuts de la BCE contrle ex post: le principal doit pouvoir
contrler et sanctionner les comportements dviants de l'agent. Dans ce contrle, l'agent dispose d'une autonomie relative par rapport son principal. Ex: la BCE refuse de baisser ses taux
c) le no-institutionnalisme sociologique
C'est un concept qui vient de la sociologie des organisations, et qui insiste sur les lments lis aux croyances, aux valeur, aux symboles, aux images qui peuvent influencer l'action publique. Poids des ides sur le contenu des actions d e Ex: l ' E t a t
politique de scurit en France. Sentiment d'inscurit, augmentation des statistiques, mais elles sont toujours moins importante qu'en Allemagne o un tel sentiment n'existe pas. Ex: apparition des Etats-providence aprs la 2me guerre mondiale. Ide d'tudier la citoyennet attach de nouveaux droits sociaux (famille, retraite)
ou
Notion "d'isomorphisme" institutionnelle ou de "mimtisme" institutionnelle: les politiques publiques apparaissent dans la diffusion de croyance et par des phnomnes d'imitation d'un secteur l'autre ou d'un pays l'autre . ex: explication des fonds de pension et gnralisation du modle no-libral: le dveloppement de ces fonds en Europe se fait sur le modle amricain.
2-Le modle des trois "i" (Heclo, Hall)

on part du constat que chaque no-institutionnalisme a une vision plus ou moins large des institutions. v Le no-institutionnalisme historique insiste sur les cartes mentales. C'est une logique d'intrt: l'intrt est suprieur aux institutions et les ides sont secondaires et ne servent qu' justifier des discours politiques, elles n'ont pas vraiment de poids sur les institutions. v Le no-institutionnalisme des choix rationnels insiste sur les prfrences encadres. Il valorise les institutions: c'est l'lment retenir dans les politiques publiques. v Le no-institutionnalisme sociologique insiste sur les croyances globales, il valorise les ides: ce sont les ides qui dfinissent l'action publique. Ce modle estime qu'il ne faut pas prjuger de l'importance de l'un par rapport l'autre: modle des trois "i" est une synthse. L'un ou l'autre peut prvaloir selon le contexte. C'est l'ensemble des trois et leur ajustement un moment donn qui permet de comprendre comment les politiques publiques sont dcides et galement de comprendre pourquoi et comment elles voluent.
Ex: politique de lutte contre le SIDA. Jusqu'en 1984-1985, pas d'action publique en France car plusieurs lments taient dfavorables une telle politique publique: - la variable d'ide: pas d'ide scientifique sur la maladie, pas de valeur sociales lgitimes pour l'laboration d'une politique publique. - cadre institutionnelle: les grandes pidmies avaient disparu et il n'existait plus de structure pour traiter les grandes pidmies. - les intrts taient trs concentrs (homosexuels et toxicomanes) et n'avaient pas de structure de reprsentation
A partir de 1985 les choses changent

-variable ide: le docteur Montagn dcouvre le virus et on s'aperoit que tout le monde peut tre touch. Cela devient un problme de sant publique. -logique d'intrts se met en place: des associations se crent pour demander l'action publique + intrt des mdecins engags dans cette lutte pour obtenir des crdits supplmentaires. Le duo ides/intrts va dvelopper un cadre institutionnelle et c'est la logique institutionnelle qui prend le dessus.
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Ex: en Sude, sur le mme problme, le cadre institutionnel existait pour traiter les grandes pidmies. Les ides sont ensuite actives: le fait que la drogue soit un systme pathologique, systme d'isomorphisme institutionnel: on oblige les toxicomanes et aprs les malades se soigner. Ex: en Grande-Bretagne. D'abord, les institutions existaient, comme en Sude, d'o sentier institutionnel car savoir-faire. +intrt car les associations se mobilisent en mme temps que les laboratoires de recherche indpendants: d'o la politique publique apparat avant mme la dcouverte du virus.
III/ L'INTEGRATION EUROPEENNE VUE PAR LE NEO-INSTITUTIONNALISME

la construction de l'UE est un phnomne politique indit: c'est la 1re fois que l'on voit un tel transfert de comptence de politiques publiques un autre niveau de gouvernement. L'Europe transforme les logiques les de l'action publiques au niveau national. L'Europe transforme l'agenda: elle a une autonomie et influe sur les agendas nationaux L'Europe transforme les conditions de la dcision: les Etats se transforment en lobby d'intrts.
1- les courants d'analyse traditionnels de l'intgration europenne

Pendant longtemps, seuls les chercheurs amricains faisaient des tudes l-dessus: il apparat deux courants amricains principaux:
a) l'intergouvernementalisme (Moravscik)
un prsuppos: les acteurs sont rationnels et les acteurs rationnels par excellence sont les Etats. L'ide des Etats est de transfr Bruxelles les politiques coteuses et qui pose problme.
Ex: la Politique Agricole Commune. L'intrt pour la France est financier autant que politique. Mais quand la PAC est reform, la France a tendance bloquer le processus (politique de la chaise vide en 1965); aujourd'hui, J.Chirac souhaite la maintenir jusqu'en 2007 malgr l'entre des nouveaux pays.
La marge de manuvre de l'Union Europenne est limite. L'intgration europenne n'avance que selon les intrts du moment.
b) le no-fonctionnalisme/ no-fdralisme(Haas)
ide que l'intgration europenne est un courant graduel qui va aboutir la cration d'un Etat fdral. Ide que petit petit, les institutions europennes vont dvelopper le processus de manire autonome. Notion d'engrenage: tout transfert de comptence entrane un autre transfert de comptences. Ex: mise en place d'un march unique entrane une monnaie unique qui appelle une harmonisation des politiques budgtaires (pacte de stabilit).
2- l'intgration europenne: un sentier institutionnel (Pierson,

Stone)
critique de l'intergouvernementalisme: les Etats ne sont pas indpendants et l'UE garde une marge de manuvre dans ses dcisions. Les pouvoirs de proposition de la commission en font le dcideur effectif (80% des dcisions sont adoptes "telles qu'elles"). Politique publique- M. Surel 38 Automne 2002
Les intrts communs aux Etats supplantent les intrts nationaux. Ex: les ngociations de l'OMC, seul l'UE sige, plus les Etats qui la composent. Les Etats ne sont plus matres du processus. Critique du no-fonctionnalisme: ne prsuppose pas que l'on aille vers un Etat fdral. De plus, il n'y a pas d'engrenage mcanique. Ex: la runification allemande a chang la nature de l'intgration europenne et on ne
pouvait pas le prvoir.
Ide que l'intgration europenne repose sur une dfinition des politiques publiques en commun. Les politiques publiques ont un objectif cumulatif qui va donner un cadre l'intgration europenne et qui va produire des effets en chane. Pierson insiste sur 7 diffrents points qui caractrisent ces sentiers institutionnels: - Il existe une autonomie relative des institutions europennes. La commission matrise d'abord l'agenda (ex: Delors est celui qui a mis sur l'agenda l'acte unique et la CEE), puis la mise en uvre (ex: la concurrence en Europe. C'est elle qui dcide des fusions-acquisitions). Des politiques europennes sont apparues sans dlgation des Etats. Ex: politique de l'environnement. Elle a cre elle-mme sa
propre comptence en dfinissant des standards europen de pollution.
- Les acteurs politiques nationaux ont l'horizon temporel limit cause des chances lectorales car leur principal objectif est d'tre rlu, d'o compromis ponctuel, mais pas d'accord gnral sur le cadre de l'UE - Il existe des phnomnes non-anticips: les acteurs ne peuvent matriser les consquences de tous leurs actes. Ex: Maastricht. Il fallait prendre une initiative aprs la runification allemande et les
hommes politiques n'ont pas pris conscience de tous ce que cela engendrerait. -
Les prfrences des Etats changent: quand un nouveau gouvernement est lu, il va dfinir de nouvelles priorits. De plus cela inflchi le processus. Ex: quand Jospin arrive, il veut mettre en
place des systmes de retour l'emploi au sein de l'UE.
Rsistance des acteurs supra-nationaux: les acteurs europens vont rsister toute remise en cause de leur comptence. Ex: la stratgie de la BCE. Les Etats veulent qu'elle baisse ses taux, mais elle
n'est pas prte un nouveau compromis, elle ne souhaite pas que ses comptences se limitent juguler l'inflation et souhaite ainsi affirmer son indpendance.
Il existe des barrires institutionnelles tous projets de rformes. Changer le statut de la BCE est difficile, il faudrait laborer un nouveau trait.. - Le cot de sorite de l'UE ne cesse de crotre en raison des interdpendances de fait des Etats. + cot symbolique (choix politique grave et ngatif), objectif (cela coterait cher). La dernire fois que la France a eu l'occasion de sortir de l'Europe, c'tait en 1983 avec la possibilit de sortir du Systme montaire europen.
-
L'UE est un processus cumulatif qui suit un sentier institutionnel. Stone a montr que le sentier institutionnel de l'Europe fonctionnait autour de trois processus qui se nourrisse mutuellement: Croissance des changes Croissance du droit europen Art 177 du Trait: le renvoi prjudiciel. C'est l'ide que tout tribunal national confront une application du droit communautaire et qui doute de son application renvoie l'affaire devant la CJCE, ce qui nourrit la jurisprudence de la cour. L'Europe est un mcanisme cumulatif: plus il y a d'changes l'chelon europen, plus il y a de litiges commerciaux, plus il y a recours l'art 177 d'o recours au droit europen, et l'laboration de nouvelles directives entrane le dveloppement des changes.
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Pour l'examen il est ncessaire de connatre: dfinition d'institution , no-institutionnalisme et le modle des 3 i
Les approches cognitives et normatives des politiques publiques

Pourquoi une politique publique est-elle labore? Et pourquoi se transforme-t-elle? 2 no-institutionnalisme qui insistent sur 3 variables diffrentes (intrt, institution, et ide), ici approche cognitive et normative o on insiste surtout sur les ides, les croyances, la reprsentation et sur la faon dont ces lments influencent les politiques publiques. Approche cognitive: lments de connaissance qui dtermine l'action publique ( expertise, production d'information, dynamique scientifique (cf. SIDA, ESB)) Approche normative: valeurs, croyances qui dfinissent une conception de la socit, conception du rle des individus et mme des conceptions particulires des lments physiques.
Ex: politique d'environnement. Cognitif: mto (science). Normatif: imputation de responsabilits l'volution climatique normal, ou bien l'homme a-t-il des responsabilits?
On se focalise sur des ides, des images, des reprsentations sociales qui permettent aux individus de donner un sens leur position sociale. D'o lien avec le constructivisme: la ralit n'est pas objective, et les faits sociaux ne sont pas purement matriel, il y a le poids essentiel des valeurs et des ides. Les faits sociaux sont construits par les acteurs selon les valeurs (ex: march capitaliste. Construction qui date du 19me s. Les acteurs donnent un sens leur changes. Ce sens, c'est le profit. Il est li la rvolution industrielle mais
aussi des valeurs comme l'individualisme ou le darwinisme (=slection des individus)).
Les acteurs participent la concurrence et la recherche du profit slectionne "les meilleurs". C'est aussi une construction sociale lie la classe bourgeoise et elle relativise le rle de l'Etat . C'est d'autant plus une construction sociale que dans d'autres socits les changes commerciaux existent mais sans "recherche du profit", uniquement pour garantir la survie de la socit.
I/ LES ORIGINES
1-l'cole grenobloise et le problme de la planification
(Jobert, Muller)
Le contexte est particulier, car dans les annes 80, il y a 2 approches dominantes: Le courant marxiste et la sociologie des organisations (Crozier). Jobert et Muller se positionne donc par rapport elles 2.
a) critique de l'approche marxiste:les politiques publiques et l'action de l'Etat n'est pas

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uniquement dtermin par la lutte des classes. Il y a une "autonomie relative" de l'Etat car les acteurs sociaux partagent les mmes croyances.
b) critique de la sociologie des organisations: l'Etat est une structure htrogne, fait de petits
espaces d'change entre acteurs publics et privs qui sont dfinis par des intrts communs agir: c'est cela qui dfinit l'action publique. Selon Muller et Jobert ce ne sont pas que les intrts mais des croyances communes, et pas que des "petits espaces" mais des "valeurs globales". Leur premier ouvrage: "planification franaise" qui traite moins de l'efficacit du plan, mais plutt de ses effets sur l'administration franaise et la socit= "fonctions latentes" du plan. 3 processus d'apprentissage (le plan est la runion entre haut-fonctionnaires, patrons, syndicats, chercheurs): 1/ production de connaissances par rapport aux phnomnes sociaux 2/ les acteurs apprennent se connatre (interconnaissance) qui facilite ensuite l'laboration et la mise en uvre des politiques publiques 3/ ces acteurs produisent des normes d'action (=ce qu'il est souhaitable de faire), ce sont des normes globales ou ponctuelles sur un secteur social. Selon Jobert, le plan correspond l'ide de moderniser la socit franaise (normes globales) qui est ensuite dcline selon diffrents secteurs (ponctuelles). Les acteurs retournent dans leurs secteurs et diffusent ces normes par des croyances partages. Celles-ci (=ensemble cohrent de normes) fondent un rfrentiel (=ensemble de normes, de valeursqui donne un sens l'action publique). Ide du rapport global sectoriel : il existe des normes globales valables pour l'ensemble de la socit franaise, et dclinable par secteurs. Ex: la modernisation de la culture est diffrente de celle de la sidrurgie. Ide du mdiateur: il existe des mdiateurs qui produisent et diffusent ces normes partages au sein de l'Etat (syndicalistes, agricoles)
2- Sabatier: mise en uvre et systme de croyances

Il est spcialiste de la mise en uvre des politiques publiques. Il montre le dcalage entre dcision et mise en uvre, li selon lui la traduction dans l'action (imparfaite) des croyances partages dans l'action publique. Il se positionne diffremment que Muller et Jobert: il critique le "choix rationnel" amricain. L'action des acteurs n'est pas uniquement anime par la satisfaction de leurs intrts mais bien par les valeurs (suprieures aux intrts ). Il prend l'exemple des politiques de l'environnement: on ne peut les expliquer en terme d'intrt (ex: grandes entreprises, industrie: pas d'intrt au dveloppement des ces politiques publiques environnementales). Donc, les valeurs sont partages: "prservation de l'environnement". C'est par ce prisme des valeurs partages qu'ils agissent.
3- Peter Hall et les politiques macro-conomiques

comment est on pass des politiques conomiques macro keynsienne (dominantes dans les annes 4560) aux politiques montaristes des annes 80? Pour lui, c'est li des lments objectifs: crise qui remet en cause l'efficacit des politiques keynsienne. Aprs la crise des annes 70, on assiste une relance de la demande qui s'avre inefficace. Donc apparition d'une nouvelle idologie: renouveau des ides librales, le march doit fonctionner librement et l'Etat doit se retirer.
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Changement de paradigme (pour Milton Friedman, "Keynes s'est tromp") + changement idologique, de nouvelles normes deviennent dominantes. Les 3 modles vus ont des caractristiques communes.
II/ CARACTERISTIQUES DES APPROCHES

COGNITIVES ET NORMATIVES
Notions: rfrentiel, ACF, paradigme Elles se retrouvent dans une matrice (= ensemble cohrent d'lments cognitifs et normatifs.
1- les composantes des matrices (cf. tableau 1) le paradigme des politiques publiques dterminent les objectifs qui dterminent la manire d'utiliser l'instrument. ACF: 3 niveaux Rfrentiel: 3 niveaux aussi
Les travaux de Kuhn portent sur la manire dont la science volue: selon lui, elle volue par succession de paradigmes qui sont des visions du monde particulire, qui dfinissent les problmes scientifiques. Il montre qu' la Renaissance, il y a "inversion dans la vision du monde" (ex: le soleil qui tourne autour de la terre): grce de nouveaux savoirs scientifiques. Ces lments cognitifs et normatifs sont lis 4 lments: principes mtaphysiques: valeur, reprsentation globale et images appliques la socit dans son ensemble et au rle de l'Etat (vision du monde particulire qui, selon Sabatier, sont structures autour de couples antinomiques. Ex: libert ou galit qui dtermine le rle spcifique de l'Etat.
Ex: place de la femme dans la socit Ex: valeurs laques ou religieuses dans les politiques d'ducation.
Ces indications vont baliser les conflits sociaux en favorisant des coalitions autour de reprsentations du monde. Ex: tudes dans les annes 70 sur l'avortement. 2 conceptions des femmes dans la socit franaise. A)
valorisation de la femme. B) fonction sociale de la femme diffrente, voue la reproduction. Ex: politiques contre la pauvret. A) responsabilit individuelle (pas d'intervention de l'Etat) . B) responsabilit collective.
Aujourd'hui denouvelles conceptions de la socit sont devenues dominantes, cf. travaux d'Inglehart (valeurs post-matrialistes). A partir des annes 60, les socits ne cherchent plus uniquement la croissance, il existe d'autres valeurs globales, telle que l'cologie. Ide aussi de "valorisation des individus", de "multiculturalisme" (=il faut reconnatre les minorits). Ces nouvelles valeurs dterminent l'action de l'Etat. Ces valeurs voluent globalement dans le temps et l'espace (en fonction des pays. Ex: traitement du problme de la drogue entre la Sude et la France) principes spcifiques: moins abstraits, et qui ont pour but de dfinir les objectifs de l'action publique en convertissant les valeur gnrales. Ex: le keynsianisme. Le march ne fonctionne pas bien seul,
donc, l'action de l'Etat est ncessaire. Cette vision gnrale de l'conomie se traduit en objectif particulier: il faut relancer par la demande et augmenter la dette publique. Ex: les valeurs librales sont dominantes, alors on dcide d'opter pour les retraites par capitalisation, d'o l'ide de "prescription" d'objectifs l'action publique.
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modes d'action: toujours un travail de traduction. Ce sont des mthodes qui sont dfinies par rapport aux objectifs.Ex: valeurs globales=l'environnement. Valeurs spcifiques=lutter contre la pollution
atmosphrique. Mode d'action= rduire le nombre de vhicules ou encourager les contrles techniques. Ex: le keynsianisme revient encourager la demande, son mode d'action est l'entreprise de grands travaux qui favorise l'emploi et la consommation.
= volont d'action souhaitables, mais question faisabilit, qu'en est-il? comment mobiliser les instruments pour les modes d'action? Ex: aujourd'hui, vision no-librale, l'Etat doit se dsengager, la politique montaire doit tre indpendante donc la BCE doit tre indpendante. Ds lors, une matrice cognitive comporte ces 4 lments. Les instruments nourrissent l'action publique Les modes d'action fixent le cadre de l'action publique (structures administratives concernes) Principes spcifiques et gnraux dterminent le sens d'une politique publique, le ressort social et justifient l'exercice de la contrainte (car partagent les mmes valeurs de coercition acceptes. Limites cette approche: rapport entre principes gnraux et spcifiques: difficile discerner purement mcanique. Ex: dlivrer une pice d'identit. Mais la rponse qui peut tre faite est que ces processus mcaniques sont le produit de valeurs partages. pour certains auteurs, il existe des secteurs trop conflictuels, les intrts sont trop forts pour que les gens s'accordent sur des valeurs partages. Ex: construction du stade de France. Mais la rponse tudie isolment du stade de France n'a pas de sens et 'intgre dans un contexte gnral: il existe une matrice.
2- les fonctions des matrices cognitives et normatives

quels effets, quoi servent-elles, et quels impacts sur l'action publique? Cf. tableau 2 2 directions:
a) structurer un espace d'change: c'est--dire elles permettent de slectionner les acteurs, de

leur donner une identit, de analyser les conflits et dvelopper les changes entre acteurs publics et privs.
Ex: le SIDA. Emergence d'une matrice (connaissances) donne une identit aux acteurs, d'o modification de l'identit sociale des homosexuels et des hmophiles + d'autres acteurs partagent la mme conception: ils vont entretenir des relations privs grce aux mdias et aux associations, d'o banalisation du conflit car l'action du FN dans le dbat se trouve dlgitime. =mcanismes identitaires qui permettent un secteur de population d'merger. LES CONFLITS (selon B.Jobert)
Conflits hors et dans le rfrentiel: Dans le rfrentiel: les acteurs partagent les mmes croyances mais sont en dsaccord sur les moyens/mthodes/instruments mobiliser. Hors du rfrentiel: dsaccords sur principes gnraux=opposition en terme de valeurs globales, sur le concept mme de l'individu et du rle de l'Etat. Ex: keynsianisme et montarisme. Idem propos de
l'Interruption Volontaire de Grossesse.
Les controverses dans le rfrentiel sont plus frquentes que sur le rfrentiel. Selon Sabatier, changer
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de rfrentiel s'apparente changer de religion.
b) grer les tensions: capacit d'analyse et de comprhension (dcodage et recodage). Donc

perception diffrente d'un problme (dcodage) et dfinition de l'action publique (recodage).
Ex: le Sida. Dans les annes 80, 3 prismes: d'action publique - conservateur: stigmatisation des politiques publiques risque, donc pas -libral: une action est ncessaire -religieuse extrmiste: le Sida est un chtiment divin
Donc opration de dcodage pour chacun des prismes. Ces mcaniques sont spcifiques chaque individu.
Ex: En ce qui concerne le problme de l'immigration, il existe 3 matrices: -nationaliste/raciste: fonde sur une vision ingalitaire de la socit (diffrence raciale). Donc tout problme peut tre dcod par ce prisme et idem pour le recodage: contrle aux frontires, droit du sang et expulsion. Lecture raciste et axes particuliers. -matrice librale: galit des individus (vision culturaliste, on reconnat toutes les cultures, idaux de fraternit), recodage: rgularisation des clandestins, systmatisation du regroupement familial, ouverture des frontires. -matrice rpublicaine: fonde sur une conception particulire selon laquelle il faut intgrer les immigrs la socit franaise, d'o recodage: droit du sol (axe de dveloppement souhaitable), reconnaissance limite des diffrences (=lacit), droits & devoirs ex: problme du tchador dcod et recod diffremment. -dcod par le prisme raciste: incompatibilit des cultures, danger de l'envahissement donc renvoi chez elles des jeunes filles qui ne l'enlverait pas. -prisme libral: autorisation du tchador -rpublicain: interdiction, mais pour cause du rejet du proslytisme l'cole.
Il en est de mme pour les crises conomiques. Aujourd'hui la crise est dcode par la matrice montariste: les forces de travail n'ont pas t suffisamment libr. D'o volont d'une plus grande flexibilit: baisse du SMIC, baisse des cotisations patronales (bien qu'elles n'aient jamais t si basse). La matrice code et recode. A l'inverse certains prnent un retour l'Etat: il y a toujours une matrice dominante. Ainsi dans le cadre des politiques de l'immigration, c'est la matrice rpublicaine qui domine.
3-le rle des acteurs

quel est leur rle dans ces matrices?
a) produire la matrice cognitive et normative: ce n'est pas une dmarche explicite, mais mme
s'ils ne sont pas conscients des valeurs qu'ils portent, ils rvlent tout de mme ces valeurs.
Ex: les jeunes agriculteurs qui permettent la modernisation du secteur rvlent un certaine conception de l'agriculture (annes 60).
Ce sont les acteurs qui donnent un contenu aux matrices et dfinissent les axes principaux de l'action publique.
Ex: nuclaire: petit groupe de techniciens qui rvlent le potentiel d'nergies alternatives et substitutive au ptrole. Ils justifient le programme nuclaire. Ex: intgration europenne: toujours porte par les lites europennes qui mettent en avant la perspective de paix et de prosprit ainsi que le partage d'une identit commune qui justifie la dfinition d'intrts communs (cf. diffrends commerciaux avec les Etats-Unis).
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Donc la production est le fait d'acteurs influents qui disposent de ressources symboliques et matrielles.
b) diffuser la matrice: certains acteurs vont faire partager leurs croyances et justifier l'action de
l'Etat par des mcanismes diffrents, mais surtout par l'intermdiaire des lobbys.
Ex: agriculteurs et le Conseil National des Jeunes Agriculteurs pour la modernisation de la profession; associations de lutte contre la toxicomanie pour modifier l'image des toxicomanes; le FMI ou la Banque Mondiale diffuse la matrice no-librale et produisent des "recette de bon gouvernement", fournissent des "prts conditionns" si les rformes vont dans le "bon sens" selon le FMI; la DG comp qui diffuse des exigences de drglementation des marchs afin de changer les matrices.
III/ LES CHANGEMENTS DE MATRICES

Il s'effectue selon la logique incrmentale ou selon la logique d'apprentissage -apprentissage li une squence historique. Politique publique t0 est dtermin t-1 -apprentissage li une expertise supplmentaire -l'Etat est relativement autonome et impermable aux demandes et aux intrts extrieurs, donc il ajuste lui-mme ses actions. Pour l'approche cognitive et normative: de nouveaux facteurs doivent tre intgrs sur l'agenda public tels que les nouveaux problmes. Ex: le Sida apparat alors que les grandes pidmies avaient disparu t-1. Ainsi, l'chec t-1 dtermine t0 = changement d'orientation (ex: du keynsianisme au montarisme) Evolution des connaissances reste dpendante des valeurs partages par les acteurs publics et privs sur le mme problme. Ex: le Sida. Pendant longtemps on savait, mais pas les mmes valeurs donc pas d'action. Ex: on
connat mieux les flux migratoires, on sait qu'il diminue, mais toujours approche normative des annes 70.
Approche normative: insiste sur permabilit de l'Etat par rapport aux nouvelles ides. Selon l'approche normative et cognitive, au contraire de l'apprentissage, l'volution des politiques publiques peut changer brutalement. Pas forcment volution du sentier institutionnel mais changement du chemin. Travaux de Kuhn: dveloppement des sciences en 3 phases : 1/priode de crise: il existe des problmes pas explicables par des savoirs scientifiques existant donc cela produit des anomalies, nigme rsoudre: interrogations sur vision du monde. Ex: rvolution copernicienne et Galile. Il fallait inverser la vision du monde pour comprendre anomalie. 2/rsorption de la crise: nouveaux paradigmes scientifiques, nouvelle vision du monde qui donne les instruments par les hypothses qui visent rsoudre des nigmes apparues dans la crise. Mais c'est une phase trs conflictuelle, le vieux paradigme rsiste. Ex: procs pour hrsie de Galile. 3/sciences normales: nouveaux paradigmes s'est impos et on essaie d'en tirer toutes les consquences: nouvelles connaissances appliques a de nombreux domaines. On utilise cette thorie pour des politiques publiques.
1- la crise de politique publique

il existe des moments dans l'action des Etats ou la manire d'apprhender la socit ne fonctionne plus. Une politique publique qui marchait, produit des anomalies: crises politique publique.
Ex: apparition nouveau phnomne: l'affaire du sang contamin.
-SIDA pas comprhensible, qui entrane le dysfonctionnement, comme dans -mthadone pour traiter les toxicomanes.
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La politique est mal pense: elle produit plus de problmes que de solutions.
Ex: En 81, relance la consommation mais ne rgle pas le chmage. Idem dans les annes 70 en GB.
Les politiques qui fonctionnaient jusque l chouent. Crise: moment o les recette prouves ne fonctionne plus et pas d'apprentissage possible. L'Etat prend mme des mesures irrationnelles. Ex: Cresson qui filtre l'entre des magntoscopes trangers
2- la rsorption de la crise
les nouvelles recettes sont produites, mais elles entrent en conflit avec les prcdentes, d'o friction. Restructuration du systme d'change, nouveaux acteurs
Ex: les conomiste montaristes entrent dans le jeu et commencent influencer l'action de l'Etat. Acteurs: nouvelles identits se reconnaissent comme les associations, agrgations et nouvelles recettes d'action publique sont produites. Du Keynsianisme au montarisme. D'o mise en place de rformes structurelles: flexibilit et privatisation, nouveau traitement du chmage (moins social).
3-des politiques normales

phase de standardisation, normalisation des nouveaux rles de l'Etat ce qui produit des effets en chane.
Ex: "le livre n'est pas un produit comme les autres" est diffus partout. Ex: transformation de toutes les politiques publiques avec l'arrive du montarisme comme matrice.
Donc tous les gens voient les problmes sous le mme angle.
Ex: l'Union Economique et Montaire: normalisation du paradigme montariste, il est indpendante ainsi que d'avoir des politiques restrictives sur les taux d'intrts. normal d'avoir une BCE
D'o fin des conflits sur les valeurs. Il y a aussi des ajustements (augmentation des taux d'intrts) mais pas de remise en cause du paradigme dominant: reprise de la logique d'apprentissage.
Cf. rapport de Patrick Weil qui normalise l'approche rpublicaine franaise. Les approches cognitives et normatives introduisent diffrentes conceptions du changement, ce qui peut tre brutal.
Conclusion
Influence marginale aux Etats-Unis, se limitant aux politiques publiques car toujours "intrt des acteurs". En France, au contraire, c'est la doxa (surtout le terme rfrentiel) Critiques de cette approche: de mthode: comment identifier les ides? Dons quel moment change-t-on de paradigme? Eston vraiment aujourd'hui dans le paradigme no-libral? Pour certaines politiques publiques, c'est plus compliqu: Etat-providence et politiques sociales sont toujours prsentes, on a juste inflchi le sentier institutionnel. de fond: accorde trop d'importance aux ides, au dtriment des institutions. Vision trop consensuelle de la socit, les acteurs finissent toujours par tre d'accord, ce qui limite les possibilits de conflits et qui minimise les relations de pouvoir. D'o retour du modle "des 3 i": Arrive une action quilibre de l'Etat, quilibre entre 3 i. Ex: l'UEM dans l'approche normative et cognitive. UEM= victoire d'une certaine conception de l'Europe et des politiques montaires. Ides qu'il faut poursuivre l'intgration de l'UE par l'intermdiare du paradigme montaire. Mais les ides ne suffisent pas expliquer, car les montaristes pensent que l'union montaire ne peut pas fonctionner. Donc il existe d'autres dynamiques, des intrts sont apparus 3 niveaux: - l'intrieur des Etats pour crer la BCE et ainsi transfrer le cot
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lectoral sur ce nouvel acteur -institutions europennes elles-mmes, notamment J.Delors qui souhaitait renforcer le niveau europen de gouvernement contre les Etats -intrts privs avaient des intrts dans l'UEM pour faciliter leurs oprations commerciales. Aujourd'hui c'est la City en Grande-Bretagne qui pse pour l'introduction de l'euro en Grande-Bretagne. Donc pas seulement ides, mais aussi intrts et institutions. Enfin, il existe un cadre institutionnel o l'UEM s'est engouffr. Ex: le Systme montaire europen. Mme tunnel, les gouverneurs des banques centrales nationales se rencontraient dj, d'o fort apprentissage.
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Styles de politique publique & Europanisation

Volont de rechercher les rgularits dans les politiques publiques, comment il y a des modes de faire, des comportements dcisionnels qui relvent de typologie. Certaines structures sont durables, c'est sur cette ide que se sont bass les auteurs qui ont tablis cette typologie.
I/ LES STYLES DE POLITIQUE PUBLIQUE

Conscience chez certains auteurs qu'il existait des cas que l'on peut classer. Un style de politique publique= l'ensemble des caractristiques qui a une certaine unit et une certaine cohrence. 3 faons de faire des politiques publiques, 3 types de travaux qui vont s'exercer sur la typologie de l'Etat: ces 3 types se portent d'abord sur le sens de l'action publique (son contenu; Lowi), typologie en terme des acteurs nationaux et sur leurs rapports avec les rapports sociaux, enfin rapport de l'Etat au march (voir comment il apparat diffrentes politiques publiques).
1- Une typologie des politiques publiques (LOWI)

a) Coercition indirecte/ directe sur le comportement/ l'environnement: il s'appuie sur Max Weber et son analyse de l'Etat. L'Etat est l'organe politique qui dispose du monopole des moyens de la violence physique lgitime: monopole de la contrainte. On met fin la violence prive, et l'Etat apparat par la monopolisation coercitive et par un processus de bureaucratisation qui va confrer les moyens de la violence physique lgitime. Ex: politique rgalienne sur la scurit intrieure. Lowi part de cette dfinition et va spcifier le sens de cette coercition et dfinit 2 axes pour celle-ci: Modalit d'exercice de la coercition: indirecte (=menace de la sanction) ou directe (exercice de la sanction. Ex: arrestation par les forces de police) Extension de la coercition: comportement des acteurs (ex: expulsion des sans-papiers) et environnement des acteurs (ex: le systme de retraite). D'o diffrence entre ce qui va limiter les possibilits de l'action (environnement des acteurs) et ce qui va encadrer celles-ci (comportement des acteurs).
b) 4 types de politiques publiques: Sur cette base, Lowi croise ces 2 dimensions et dfinit quatre
types de politiques publiques pour montrer des rgularits dans l'extension de la coercition: Politique distributive: coercition indirecte sur le comportement des acteurs. Ex: politique qui
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donne autorisation agir. La politique publique va conditionner les possibilits d'action des individus et va s'annexer sur la base de la dfinition des critres pralables d'attribution et par des garanties de procdure.
Ex: permis de construire. On dfinit des critres pralables l'obtention d'un tel type de permis avec d'abord la cration d'un plan d'occupation des sols (POS). Ex: droit de vote des trangers. On dfinit des critres pralables l'obtention de la nationalit et on autorise le vote une certaine population en fonction de ces critres.
Politique rglementaire: coercition qui s'exerce sur les individus mais de manire indirecte, a ne conditionne pas l'action mais a agit dessus.
Ex: code de la route. Un comportement dviant entrane une sanction.
Politique redistributive: la coercition est directe mais porte sur l'environnement des acteurs.
Ex: les politiques sociales en terme d'allocation. On a, ou pas, ces allocations, mais il y a une contrainte: on est obliger de cotiser.
Politique constitutive: coercition indirecte sur l'environnement des acteurs. Ces politiques publiques portent sur le cadre de dfinitions des politiques publiques plus que sur le contenu lui-mme. Les rformes de l'Etat rentrent dans cette catgorie: l'Etat va rformer ces modalits d'intervention, mais les comportements individuels n'en sont pas modifis.
Ex: ramnagement des comptences ministrielles.
critiques cette typologie: Ce sont des types idaux utiliser de manire souple. Une politique publique prsente parfois plusieurs types de politiques publiques dfinis par Lowi.
Ex: politique du ministre des sports. Politique constitutive ( qui est rattach ce ministre?), politique redistributive (distribution des fonds entre les diffrents sports), politique rglementaire (qui rgissent le comportement sur le dopage ou bien les rgles du jeu), politique redistributive (pour entraner une autorisation agir comme dans la cration d'un club de sport). Ex: la Couverture Maladie Universelle. Pourquoi
Caractre descriptif et statique. est-on pass du redistributif au distributif? les catgories employes: la politique publique est-elle toujours facteur de contrainte? Un discours pse sur les politiques publiques mais n'est pas toujours coercitif il est parfois difficile de distinguer les diffrents types de coercition
2- les styles de politiques publiques

On ne s'intresse pas au contenu de l'action publique mais son processus. a) Une typologie centre sur le processus de dcision (Mny, Thoenig; cf. tableau 3): ils se concentrent sur une squence pour caractriser le processus de dcision. Pour eux, un processus de dcision est dtermin par 2 axes: - Dynamiques cognitives: quelles connaissances a-t-on des moyens dont on dispose? - Dynamiques normatives: est-on d'accord sur les objectifs de l'action ou y a-t-il dsaccord? Ex: rflexion sur la violence scolaire D'o 4 types de processus dcisionnel: Processus programm: accord normatif et bonne connaissance du problme traiter. Ex: la planification Ex: les processus routiniss, les routines administratives
Sous-ex: loi de 1949 sur les publications destinations de l'enfance et de la jeunesse
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Processus ngoci: bonne connaissance du problme traiter mais dsaccord sur les objectifs, d'o ncessit de ngocier
Ex: la pnalisation du squat a t amende dans la loi Sarkozy
Processus pragmatique: on est d'accord sur les objectifs, mais les informations sont parcellaires
Ex: institutionnalisation du principe de prcaution
Processus chaotique: pas d'accord sur le plan normatif (=sur les objectifs poursuivre) et connaissance faible des problmes traiter.
Ex: les politiques conomiques des annes 70 car on ne sait pas pourquoi arrivent les crises conomiques
Ex: Pour la vache folle, on est pass du pragmatique au programm grce l'amlioration des connaissances.
b) Les styles nationaux de politiques publiques (Richardson, cf. tableau 4): approche lie des
travaux comparatifs et marque par l'ide de dpasser les modle corporatiste et no-corporatiste. Au dbut des annes 80, la notion de no-corporatisme a t critiqu comme tant trop exclusive, d'o remise en cause des modles allemand et autrichien. 2 dimensions dans ses travaux: Mode d'apprhension des problmes publics et sociaux: comment est-ce que l'Etat apprhende les problmes qui lui sont poss? D'o 2 attitudes possibles: soit l'anticipation: ide que l'Etat doit mettre en place des outils d'analyse et de comprhension des modles sociaux. Ex: indices quantitatifs, statistiques, tout un outillage qui permet d'anticiper sur les problmes sociaux, comme pour les retraites. soit la raction: il n'y a pas de calcul pralable, ide que l'Etat ragit (n'anticipe pas), il agit a posteriori, il n'est pas l pour anticiper. nature des changes, des relations entre Etat et acteurs privs marque l'opposition de 2 attitudes: consensus: l'Etat cherche la collaboration des acteurs sociaux l'imposition: de manire autoritaire. Importance de la bureaucratie et de sa capacit d'action. Si on croise ces 2 dimensions, on obtient de nouveaux modles (voir tableau 4): Anticipation des problmes et recherche du consensus par la ngociation: "consensus rationnel", comme en Allemagne, on agit par anticipation Raction+ imposition, c'est une dynamique conflictuelle, propre aux Pays-Bas. Les conflits sont tellement forts que l'Etat doit agir par imposition. Anticipation et imposition: le modle franais, pas de tradition de ngociation avec les partenaires sociaux. Raction + consensus: modle anglais Critiques: Caractre simplificateur: Etat fort/faible, avec l'ide qu'il existe un exemple d'Etat fort, la France. Homognit des pays: parfois des politiques nationales ne rentrent pas dans le modle de Richardson. Ex: les politiques agricoles en France pouvaient tre compares au consensus rationnel, mais aujourd'hui ce
n'est plus le cas.
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Variation dans le temps. Ex: Margaret Thatcher n'a pas cherch la ngociation
Ex: la dcentralisation en France a rendu l'Etat plus dispos la ngociation, il est moins centralisateur.
Ide de pression extrieure de + en + forte qui font converger les styles nationaux de politiques publiques. Ex: globalisation et europanisation. Ide qu'il y a des acteurs, des institutions et des ides qui psent + sur les politiques publiques nationales; ide que les pratiques gouvernementales voluent et donc qu'il y a harmonisation des politiques publiques.
3- l'Etat et le march
Comment l'Etat se positionne-t-il par rapport au march?
a) l'cole de la rgulation (Boyer): diffrence entre cette cole et les autres, ide que les agents ne
sont pas rationnels dans l'absolu, mais que cette rationalit s'exerce dans un contexte particulier. Il n'y a pas forcment quilibre entre l'offre et la demande par les prix (=il existe diffrents types d'quilibre selon les traditions nationales). Ce qui dfinit le rapport de l'Etat au march ce sont les modes de rgulations: ensemble des procdures et des comportements individuels et collectifs qui reproduisent les rapports sociaux fondamentaux, qui pilote le rgime d'accumulation en vigueur et assure la compatibilit d'une myriade de dcisions dcentralises sans que les acteurs aient ncessairement conscience des principes d'ajustement de l'ensemble du systme. Cette dfinition se rapproche de la dfinition des institutions au sens o ce sont bien un ensemble de normes, de pratiques et de reprsentation qui vont dterminer le comportement des acteurs, ici dans le comportement du march.
c) Les lments cruciaux: les rapports salariaux, les rgles de concurrence, le rgime montaire, l'insertion internationale: Boyer pense que la rgulation de ces rapports s'exerce
autour de 4 lments: les rapports salariaux, les rgles de concurrence, le rgime montaire, l'insertion internationale. Sur cette base, 4 types de politiques publiques existent (voir tableau 4). Principale conclusion de ce tableau: forte variation des rapports entre Etat et march. Il n'existe pas un march, mais plusieurs types de march capitalistes : le capitalisme marchand o l'Etat est domin par la logique de march. L'Etat est rsiduel, d'o les politiques publiques sont peu dvelopps, et quand elles le sont, c'est sous l'angle d'une dlgation (ex: modle amricain ou anglais) le capitalisme mso-corporatiste: ce qui dominent, ce sont les grandes entreprises. L'Etat intervient surtout sur les infrastructures pour permettre aux grandes entreprises de fonctionner (ex: Japon). le modle public: c'est l'Etat qui est au centre de l'analyse. L'Etat intervient directement grce une importante bureaucratie et il se transforme parfois en agent conomique (=nationalisation). le modle social-dmocrate: ce sont les partenaires sociaux qui sont au centre des relations. L'Etat intervient fortement, il va avoir un rle d'arbitrage et de redistribution. Ces travaux posent des problmes, c'est une analyse qui insiste sur les logiques marchandes et donc dvalorise les lments politiques et surtout idologiques. + caractre statique de cette grille: pourquoi un modle change? Ex: pourquoi le modle japonais est-il en crise?
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II/ LES MODELES D'ETAT-PROVIDENCE

Enracinement institutionnel des Etats-providence aprs-guerre, quelles rgularits dans les politiques sociales? Il existe 3 ou 4 modles d'Etat-providence (= corps de principe, de valeurs et d'objectifs politiques, conomiques et sociaux associs une configuration institutionnelle organisant les droits, les prestations, le financement et l'organisation des dispositifs de protection sociale).
1- la "dmarchandisation" (Polanyi, Esping-Andersen)

a) Les rgimes d'Etat-providence (famille, Etat, march): pour Esping-Andersen, ide que
les relations sociales et le rle de l'Etat s'organise autour de 3 institutions sociales: famille: cellule sociale de base mais qui va tre ici prise en compte dans la mesure o elle remplit des fonctions sociales qui peuvent tre soutenu par l'Etat *march: le march comme construction sociale. Ce sont les individus qui sont au centre des relations conomiques: principe d'accumulation (richesse, recherche de profit) *Etat: instance qui va confrer des droits l'entreprise et la famille et exercer des fonctions de rgulation de la famille et du march. L'histoire de la socit contemporaine, c'est l'histoire de la croissance du poids du march qui domine les autres institutions (=hritage des rvolutions industrielles et des ides no-librales).
b) voir tableau en anglais:

Modle libral d'Etat-providence est celui qui est le plus proche du fonctionnement du march. Le degr de "dmarchandisation" ("dmodification") est minimal. L'individu (l'entreprise) est au centre de la structure no-librale: responsabilisation des individus. Le modle de fonctionnement des politiques sociales est essentiellement libral et marchand, le rle de l'Etat est rsiduel, il corrige les dfaillances les plus vastes du march. Ex: traitement de l'extrme pauvret. Modle conservateur: le degr de dmarchandisation est plus fort, plus loign du fonctionnement du march et structur autour de la collaboration Etat/ famille. Ce qui conditionne l'exercice de la protection sociale, c'est le fait de dtenir un travail, de cotiser pour sa propre protection: gestion de type corporatiste. Incitation garder la femme hors du march du travail. L'action de l'Etat reste secondaire, elle porte sur la correction des dficiences du march + arbitrage (le cas des conflits sociaux). Ex: l'Allemagne Modle social-dmocrate: le degr de dmarchandisation le plus fort. Forte intervention de l'Etat, il est au centre du dispositif, il encadre le crdit, fixe les rglementations des relations professionnelles + Service Public destination des personnes ges, dveloppement de crches afin de favoriser l'entre des femmes sur le march du travail. Les plus touchs par la globalisation sont les Etats conservateurs pour plusieurs raisons: - la hausse du chmage dstabilise le systme - crise des liens familiaux Le plus en phase avec les valeurs globales, c'est le modle libral: d'o tendance librale des mesures
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prises par les Etats-providence. Mais plusieurs problmes: L Avec la croissance du modle libral, on s'accommode d'une forte augmentation des ingalits sociales (ex: augmentation de la pauvret aux EU) L Ncessit de l'Etat pour rguler le march (ex: affaire ENRON) L Problme des Etats sociaux-dmocrates car les capacits de rponse par l'Etat deviennent de moins en moins forte (ex: pays scandinaves sont touchs par la crise et l'intervention de l'Etat est arrive un seuil qui ncessite des rformes)
1- l'analyse institutionnelle de l'Etat-providence (Palier)

a) Les critres institutionnels (qui, quoi, financement, gestion): 4 critres institutionnels.
Qui est affect par les prestations sociales? Quoi, quelles formes prennent-elles? Quels sont leurs modes de financement? Quels sont leurs modes de gestion?
Qui..? Critres parfois trs diffrents: *conception de type universaliste: tout le monde doit tre couvert par la prestation sociale (ex: couverture maladie universelle) *conception contributive: ce sont les personnes qui contribuent au systme qui ont le droit aux prestations. *conception restrictive: seuls les plus dmunis sont protgs par certains dispositifs Quelles formes.? *allocations forfaitaires. Ex: allocations familiales *allocations redistributive. Ex: assurance maladie *service direct. Ex: soins aux personnes ges
Financement? *financement individuel. Ex: assurance-vie *financement mutualis *financement par la fiscalit. C'est l'Etat, par l'impt, qui s'en charge. Ex: Contribution sociale gnralise. Gestion? *grande part laisse aux acteurs privs. Ex: les compagnies d'assurance aux Etats-Unis *partenariat social. Ex: en France, principe de co-gestion "syndicat/ patronat" *par l'Etat: c'est lui qui dcide des dispositifs de protection sociale mettre en uvre.
b) Quatre modles d'Etat-providence:

Libral: les plus pauvres sont touchs, allocations forfaitaires, financement individuel, grande part laisse aux acteurs privs (mutuelles prives, hpitaux prives) Corporatiste: les travailleurs et leurs familles, prestation en espce sur la base de la redistribution, financement par cotisation, gestion en partenariat social (ex: modle franais ou allemand)
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Universaliste: tout le monde, prestation uniforme, financement par l'impt, gestion par l'Etat Mditerranen: amnagement des modles corporatistes, importance des congrgations religieuses (ex: en Italie, l'Eglise se charge de certains hpitaux) Un Etat-providence pris part peut avoir une structure composite. La France est principalement corporatiste, mais lment universaliste (CMU) ou libraux (Revenu Minimum d'Insertion). Cette grille permet d'appliquer la notion de sentier institutionnel.
III/ L'EUROPEANISATION
Poids croissant de l'Union Europenne sur la dfinition des politiques publiques, diffrents niveaux et selon diffrents modes: - selon les traits passs entre les Etats qui dlguent des comptences - partage de comptences entre Etat, hors Union Europenne - logique autonome des institutions europennes Comment les politiques publiques europennes changent les politiques nationales, comment les directives vont changer les styles de politiques publiques ? Comment les Etats membres de l'Union Europenne vont essayer de transformer les politiques publiques? Europanisation reconnue des processus d'interaction 2 niveaux:
1-Dfinition/ caractrisation (Lawton, Risse, Ladrech, Radaelli)

Analyse d'un processus d'ajustement des politiques publiques l'chelle nationale. Ce n'est pas une mesure de l'impact sur les cadres nationaux, diffrentes dfinitions de l'europanisation, il faut proscrire celles qui posent que l'europanisation c'est l'intgration europenne. Ex: pour Lawton, "l'europanisation c'est le transfert juridique des comptences Bruxelles". Il faut la rejeter car elle se concentre sur les lments juridiques et institutionnels + fond sur l'intgration Pour Risse, "l'europanisation, c'est l'mergence et le dveloppement au niveau europen d'un systme politique distinct, d'un ensemble d'institutions politiques qui formalise et rend habituel les interactions entre acteurs, ce qui entrane un rseau de politiques publiques". Cette dfinition se concentre uniquement sur le niveau europen. Il faut plutt conserver celles de Ladrech et Radaelli. Ladrech: "l'europanisation est un processus incrmental qui redfinit la direction et la forme du systme politique au point que les dynamiques conomiques et politiques de l'Union Europenne deviennent une partie importante du processus de dcision et des dynamiques politiques l'chelle nationale". Caractre incrmental + ide de diffusion, mais il manque l'ide d'interaction. Radaelli: l'europanisation est un processus de construction, de diffusion, et d'institutionnalisation de rgles formelles et informelles, de procdures, de paradigmes de politiques publiques, de styles, de manires de faire et de croyances partages qui sont d'abord dfinis et consolids dans la formation des politiques publiques l'chelle europenne puis incorpors dans les logiques nationales de production de discours, d'identit, de structures politiques et de politiques publiques. Multiplicit des processus d'ajustement: l'europanisation est un ensemble de mcanismes
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d'ajustement institutionnels, politiques et idologiques associs la construction europenne. Plusieurs caractristiques: L'europanisation a une base chronologique li l'ide que les changes entre l'Union Europenne et les Etats deviennent vraiment important partir de l'acte unique europen de 1986. Processus diffrenci selon les secteurs: structures "en pilier" de l'Union Europenne . L'europanisation n'est pas la mme selon les secteurs des politiques publiques. C'est un mouvement juridique, le poids de l'Europe passe par le droit communautaire, c'est en raison des faiblesses de l'Union Europenne comme acteur politico-administratif (18000agents europens contre 45000 fonctionnaires la ville de Paris), faiblesses budgtairesque les politiques distributives et redistributives sont limites (sur les fonds structurels) Politiques constitutives= politiques rglementaires de l'Europe Politiques rglementaires= rglementation du march. L'europanisation ne signifie pas forcment convergence. L'influence communautaire peut provoquer des rejets ou des adaptations: ce n'est pas forcment un modle europen qui s'adresse aux Etats.
2-Comment analyser ces processus? (cf. schma)

Processus en 4 temps: - processus europen= l'intgration europenne elle-mme, production du droit communautaire, rle de la CJCE - Pressions adaptatives: cart entre processus europen et les structures domestiques Ide que c'est cet cart qui va dfinir le niveau de consensus, mais il peut y avoir rejet si cart trop grand. - Prismes nationaux: comment grer la pression au niveau national? 5 types de prismes: *existence de points de veto: est-ce qu'il y a un mcanisme institutionnel capable de s'exercer sur le cadre national (ex: en GB, c'est la procdure parlementaire) *institutions mdiatrices (ex: la Banque centrale italienne fait passer les exigences au niveau national) *culture politique: ide que les structures fdrales allemandes valorise la coopration entre les diffrents niveaux de gouvernement *ressources des acteurs: il existe des acteurs puissants qui font passer la logique europenne dans la vie nationale (ex: centre Leclerc et l'essence) *logique d'apprentissage: en participant au processus europen, cela facilite le passage de la norme europenne. - Changement politique conditionn par les prismes nationaux et la pression adaptative. 4 formes de changement: *l'inertie, rien ne se passe: les prismes nationaux bloquent tout. *l'absorption: le modle europen passe l'chelle nationale (ex: politiques de tlcommunications avec la privatisation du secteur et la cration de l'agence pour la rglementation des tlcoms en France) *traduction: dcalage structure domestique/Union Europenne s'amenuise mais reste existant (ex: Banques centrales. La banque de France ne s'est pas totalement identifie
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la BCE) *rejet: on accrot la spcificit nationale par rapport au modle europen (ex: l'Italie pour les politiques de rglementation des transports routiers. La mobilisation a t tellement forte que la rglementation de l'Etat a t accrue plutt que libralise comme le souhaitait l'Union Europenne) C'est un systme interactif, c'est pourquoi les flches remontent sur le schma.
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Les politiques macro-conomiques

utilises par les critres transversaux et rassemblent l'ensemble des dcisions publiques. Elles conditionnent les possibilits d'action publique et concernent un grand nombre d'acteurs publics et prives, ainsi qu'un ensemble vari de clientles. -Diffrents contenus de ces politiques macro-conomiques: politiques fiscales, budgtaire, politiques montaire et de change, encadrement des oprations conomiques -fortes varits en terme de finalits: politiques constitutives (portant sur le cadre de l'action publique ex: budget, monnaie/ politique rglementaire ex: oprations d'encadrement de crdit ou de la bourse) Les critres structurels illustrent la position de l'Etat l'gard du march. Les politiques macroconomiques dfinissent les diffrentes formes de capitalisme (cf. sance 8): l'Etat libral, marginal dfinit les rapports Etat/march, pour le capitalisme libral, le march est le plus efficace pour produire des richesses ainsi que le plus lgitime; l'inverse, le capitalisme souligne les dysfonctionnements du march ce qui lgitime une forte rgulation du march de l'conomie: le bien commun ne rsulte pas uniquement de l'accumulation des richesses, c'est pourquoi l'Etat est lgitime pour agir. -importance historique: les politiques macro-conomiques ont t au centre du processus de cration des Etats-nations avec l'apparition de l'Etat-nation comme monopolisation par l'Etat des ressources fiscales et du pouvoir de taxation + monopolisation des forces militaires. De plus importance des politiques macro-conomiques dans la cration du rgime parlementaire. Ex:
guerre d'indpendance aux Etats-Unis. Elle est lie la dlgitimation des souverains anglais dans le prlvement des taxes.
Les politiques macro-conomiques sont fondamentales pour les gouvernements, elles sont l'indice de leur lgitimit et permettent la mise en uvre des politiques publiques. Les politiques macro-conomiques sont au centre des actions de l'action publique, et au centre des critiques qui sont faites cette dernire. Ex: importance de la globalisation qui transforme les politiques macro-conomiques et donc les politiques publiques. Impact des nouveaux paradigmes des politiques publiques: le modle no-libral s'est d'abord diffrenci dans les politiques macro-conomiques avant de s'imposer dans la dfinition des politiques publiques .
I/ LES ACTEURS
DE POLITIQUES MACRO-ECONOMIQUES
- Concentration du pouvoir de dcision aux mains des acteurs politico-administratifs au dtriment des autres acteurs publics. Ex: monopole de battre monnaie alors qu'avant des structures locales pouvaient mettre en uvre
des moyens de circulation montaire.
- mise l'cart des acteurs privs. Ex: la Banque de France a longtemps appartenu 200 actionnaires prives avant
de devenir publique.
- rgulation de l'Etat dans le march du travail
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1- les acteurs politiques

a) les reprsentants lus (=titulaire du pouvoir excutif et les membres du Parlement) et les partis politiques (dans leur fonction de recrutement du personnel politique + fonction programmatique): l'institution parlementaire s'est formalis autour des exigences lies
la formation du budget national. Ex: DDHC 1789, art. 14 tabli que tous les citoyens ont le droit de constater par
eux-mmes ou leur reprsentant, la ncessit des contributions publiques, d'y consentire librement, d'en suivre l'emploi et d'en dterminer la quantit, l'assiette, le recouvrement et la dure. Ide que la taxation emporte la votation.
b) Procdure budgtaire: aujourd'hui, dans la constitution, toute une srie d'lments dfinissant la
politique publique budgtaire. Art. 39 de la constitution: le budget doit tre prsent devant l'assemble nationale. + dlai strict pour l'examen du budget par l'Assemble nationale (70 jours) + spcificit de l'examen de la loi 2 niveaux: c'est la commission des finances de l'Assemble Nationale ou du Snat qui est saisie au fond, mais toutes les autres commission sont consultes pour avis. - limitation du pouvoir d'amendement: sont interdits les amendements limitant les recettes publiques ou les augmentant. + division de l'examen de la loi entre recettes et crdits: - les services vots - les autorisations de programmes 3 types de lois de finances: loi de finances loi de finances rectificatives: permet de changer le contenu du budget en cours d'anne loi de rglement: celle qui tabli les comptes publics aprs coup Amnagements rcents: loi organique de 2001 qui permet plus de transparence et d'efficacit dans la procdure. Le travail gouvernemental prends le poids de l'excutif: en t le chef de l'excutif envoie une lettre de cadrage son ministre lui demandant un budget prvisionnel. L'harmonisation est ensuite effectue par Matignon et le ministre des finances voire arbitrage par le prsident de la Rpublique. Cette procdure montre que la dfinition du budget est trs important: au cours de l't et de l'automne, tous les ministres sont focaliss autour de ce projet. la procdure budgtaire facilite la mobilisation collective rle des politiques publiques qui sont le relais des lobby. Ex: aux Etats-Unis complexit croissante du budget: d'o ncessaire technicisation pour la matrise des procdures d'o marginalisation des parlementaires: Dpolitisation
2- les acteurs politico-administratifs

ils sont valoriss grce la technicisation, d'o 4 acteurs bnficiaires:
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le ministre de l'conomie et des finances: rle essentiel. Surveille l'laboration du budget, dispose de la comptence administrative pour recouvrir les recettes, grer les fonds publiques et mettre en uvre la raffectation des crdits. Il contrle aussi les autres dpartements ministriels.
Ex: contrle financier par l'inspection des finances.
C'est pourquoi le ministre de l'conomie et des finances a besoin de certaines caractristiques: besoin de charisme et d'un poids politique particulier car il doit incarner les politiques macroconomiques du gouvernement et donner confiance aux agents conomiques. Ex: Brgovoy a t
form par les agents de Bercy.
organisation non-majoritaire (=non-lu): les banques centrales. Elles sont une institution rcente du point de vue tatique. Apparition fin XVIIIme, dbut XIXme s., elles devaient permettre aux monarchies de poursuivre les guerres sur le continent europen, c'est pourquoi elles taient confies aux acteurs privs. Nationalisation en 1945, ncessit pour la reconstruction conomique. Jusqu'en 1990, les banques centrales taient des outils dans les mains des gouvernements. Ex: en France, chaque changement de
majorit, le gouverneur de la banque de France changeait.
Un statut secondaire lui tait confr du fait du statut secondaire des politiques montaires par rapport aux politiques budgtaires. Pourquoi l'indpendance des banques centrales aujourd'hui? - ncessaire expertise conomique sur le fonctionnement des marchs - ide d'une modlisation de la dcision: ncessit de modles conomtriques capable d'anticiper sur la prise de dcision - ncessaire pertinence de la dcision: il faut attendre le bon moment pour faire varier les taux d'intrts. - Discrtion dans la prise de dcision qui entrane une dpolitisation. +Une srie d'tudes dans les annes quatre-vingts a prouv que les pays les plus efficaces en terme de lutte contre l'inflation taient ceux qui avaient une banque centrale indpendante. les agences de rgulation. Avant, les marchs taient grs par l'Etat, d'o lourdeur et manque de flexibilit. C'est pourquoi on a cre des agences souples, composes d'experts. Elles ont une fonction de collecte de l'information, d'diction de rglementations, et un pouvoir de sanction quasi-juridictionnel. Ce mouvement est parti des Etats-Unis puis s'est diffus dans les annes quatre-vingts en Europe.
Ex: Commission des Oprations de Bourse, Conseil Suprieur de l'Audiovisuel, Autorit de rglementation des tlcommunications
1re consquence: dlgitimation des acteurs politiques 2me consquence: croissance de la complexit des marchs 3me consquence: comportement stratgique car cela rduit le cot lectoral qui participe d'un mouvement gnral de dresponsabilisation. organisations internationales: leur but est de produire un savoir conomique, des rglements et des modes de rgulation pour coordonner les march internationaux. 2 exemples trs importants: FMI et Banque Mondiale. Ces 2 institutions ont t cre aprs la confrence de Bretton Woods et leur but initial tait d'quilibrer les marchs pour viter les crises du type de celle de l'entre-deux-guerres, dont on considrait qu'elles avaient t une cause de la 2me guerre mondiale. D'o mise en place d'un systme montaire international autour du dollar. Le Fonds Montaire International devait garantir le bon fonctionnement du Systme Montaire International: pouvoir de sanction l'gard des Etats qui ont une stratgie dangereuse envers le
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systme. De plus, il a une fonction de soutien pour les pays au bords de la banqueroute. La Banque Mondiale aide au dveloppement conomique autour de la construction d'infrastructures conomique au niveau national. Ces institutions ont t peu influentes jusque dans les annes soixante-dix pour trois raisons: - poids excessif du dollar - contexte de la guerre froide - contraction du commerce international Changement dans les annes soixante-dix: - changement de la situation amricaine: pour financer la guerre du Vit-Nam, les Etats-Unis contractent des emprunts et donc passent du statut de crancier universel en 1945, celui de dbiteur dans les annes soixante, d'o dsquilibre du systme, le dollar devient flottant par la dcision de Nixon. - Croissance du paradigme no-libral "montariste": diffusion des "bonnes pratiques"
3- les acteurs prives

ide que les acteurs prives n'influencent pas l'activit conomique. Ce sont des politiques constitutives qui conditionnent leur action et influent peu sur les acteurs prives. Les politiques macro-conomiques ont des cots et des bnfices diffus. Pour qu'il y ait une mobilisation collective, il faut une concentration des cots pour que les acteurs se sentent concerns. Eclatement des systmes de dcision: on ne sait pas qui s'adresser. Cette ensemble d'ides est nuancer: les acteurs privs peuvent intervenir dans la mise en uvre des politiques macro-conomiques: - les cots et les bnfices diffus n'empchent pas forcment les mobilisations - ces cots et bnfices ne sont pas toujours diffus et sont mme parfois identifiable et concentrs. - Les acteurs privs sont devenus importants de manire indirecte sur les politiques macroconomiques. Ex: les fonds d'investissement internationaux qui spculent sur les monnaies nationales et qui
influent sur les politiques macro-conomiques. Ex: contestation globale avec les mouvements antimondialisation (cf. attac qui fait une expertise plantaire)
2 mouvements essentiels: dpolitisation & privatisation (importance croissante des acteurs privs).
II/ DU PARADIGME KEYNESIEN

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AU PARADIGME MONETARISTE
1- analyser les changements des politiques macro-conomiques
cf. travaux de Peter Hall sur le changement des orientations normatives. Hypothse gnral: entre les annes soixante-dix et les annes quatre-vingts, on est pass des politiques macro-conomiques inspires par des croyances d'conomistes comme Keynes des croyances ou des valeurs formules par des conomistes libraux comme Friedman ou Hayek. Dfinition du terme "paradigme": succession de variables et de composantes. 4 strates successives: - on va envisager le gnral: une vision du monde et de l'Etat - puis de faon plus spcifique: dfinir des objectifs lgitimes - dfinir des modes d'action - dfinir des orientations
a) le paradigme keynsien: thorie gnrale de l'intrt et de la monnaie. Position critique l'gard de

l'conomie classique. Une critique essentiel: les marchs ne sont pas ncessairement l'quilibre, la main invisible ne permet pas l'quilibre. Il se base sur des convictions scientifiques: il n'y a pas de ralits empiriques l'conomie classique, d'o le march est une institution sociale qui peut tre dangereuse pour elle-mme et pour le bien de la socit. Il existe donc une lgitimit de l'Etat en tant que porteur du bien public pour corriger les dfauts du march. Certains principes en dcoulent: relever la demande, la consommation pour corriger les dsquilibres du march l'Etat a vocation intervenir pour encadrer les oprations conomiques, notamment les oprations financires. Cela suppose des mthodes: la redistribution des revenus Cela suppose des instruments: favoriser les grands travaux pour relancer l'emploi et ainsi la consommation. Ce paradigme est dominant aprs 1945 et jusque dans les annes quatre-vingts. Ce paradigme est fond sur des croyances partages. L'influence objective de Keynes date d'aprs 1945, avant son influence n'est pas directe. Ainsi, le New Deal n'est pas caractristique du paradigme keynsien car ses travaux n'taient pas connus aux Etats-Unis. Le premier projet d'action publique en France date de 1938, fait par Pierre Mends France, mais n'a jamais t appliqu. Les orientations de Keynes ont d tre traduites par les politistes publics dans leur domaines, diffrence entre conomie et politique publique. Dans le paradigme keynsien, en politique publique, on parle de planification alors que Keynes y tait oppos. Il existe diffrents paradigmes keynsiens dans l'espace: importance des prismes nationaux dans l'interprtation de Keynes. Existence d'lites mdiatrices, caractristiques objectives de l'conomie nationale. Ex: en France, il y a une lite mdiatrice li l'esprit des annes trente qui s'est incarne dans la haute
fonction publique dans les annes cinquante et soixante. Aux Etats-Unis, le keynsianisme a t moins pouss en raison d'un rapport plus positif au march.
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b) la crise du paradigme et la "solution" montariste: 3 phases:

crise du paradigme: les recettes prouves ne marchent plus, apparition d'anomalies, l'action d'Etat produit des effets pervers. Face aux chocs ptroliers de 1973 et 1975, les recettes chouent. En 1975-1976, une relance de type keynsien est mene par J.Chirac. Dans les annes soixante-dix, en Grande-Bretagne, programme de relance de la consommation, emprunts sur les marchs internationaux, or pas d'effet, d'o quasibanqueroute de la GB et le FMI s'en charge. rsorption de la crise: nouveaux diagnostics, nouvelle conception de l'action publique. Diagnostic montariste: ide de stagflation (=pas de croissance et augmentation concomitante de l'inflation et du chmage). Or la courbe de Phillips qui justifiait les thories keynsiennes, montrait durant cette crise un rapport inverse entre inflation et chmage car les gens anticipent sur l'augmentation de leur salaire. D'o, il faut contrler l'inflation, les taux d'intrts et utiliser la politique montaire au dtriment de la politique budgtaire. Cette thorie est critiquable car elle repose sur des prsupposs et notamment sur la rationalit des agents, de plus elle admet le cot social sans rien proposer pour le combattre. Le paradigme montariste a constitu une explication aux lites politiques, il n'a pas rempli le vide cr par le paradigme keynsien. Volont de produire un discours alternatif, Reagan en 1980: "l'Etat n'a plus la solution aux problmes car l'Etat est le problme", il faut retrancher l'Etat de l'conomie et librer les forces vives.
2- Nolibralisme et varit des capitalismes

a) le no-libralisme et le montarisme: ide que le march est l'unique vecteur lgitime de la
richesse, l'Etat est rsiduel, fonction de rgulation de l'Etat qui doit permettre le libre fonctionnement du march. L'Etat doit privatiser, faciliter le travail des entrepreneurs. Mthode et instruments: dlgation des outils dans la rgulation des agences non-politiques. Les taux d'intrts doivent tre utiliss de manire restrictive pour permettre au march de fonctionner. Aujourd'hui, phase normal d'apprentissage: on ajuste le niveau des instruments, mais on ne remet pas en cause les croyances dans le march.
b) le problme de la diffusion: le montarisme est arriv avant Reagan et Thatcher. Mcanismes de

traduction nationale, de ses convictions partages: est-ce que le cot politique est acceptable? Est-ce favorable? Tradition nationale en matire d'intervention. La diffusion des "bonnes pratiques" passe par des institutions montaristes. En France, le paradigme montariste est dvelopp tardivement. Poids des structures conomiques: l'Etat tait plus prsent en tant qu'actionnaire. Les privatisations en France ne sont pas soumises au march comme en GB, mais un noyau dur de banques et d'assurances. R.Boyer explique comment ces traductions sont apparues (voir figure 5): importance des prismes nationaux, un nouveau paradigme des politiques publiques doit tre adapte et traduit en fonction des traditions nationales.
III/ L'UNION ECONOMIQUE ET MONETAIRE

comment l'intgration europenne a t un vecteur de changement des croyances?
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1- L'Union Economique et Montaire comme transfert de la dcision

Le trait de Maastricht dfinit le processus et conditionne son rsultat.
a) le processus: utilisation du modle des 3 i

3 sries de dynamiques: ides: 2 conditions: ncessit de dvelopper l'intgration europenne aprs la chute du mur de Berlin conviction montariste: il faut que cette intgration se fasse selon les canons du montarisme. D'o conscration de l'indpendance des banques centrales et on leur assigne comme objectif la lutte contre l'inflation. Mais selon les montaristes, il faut lutter contre l'union montaire, d'o adaptation. intrt: les acteurs communautaires se mobilisent, Delors pousse L'Union Economique et Montaire pour augmenter les pouvoirs des institutions europennes. De plus, les Allemands profitent de la rectification pour imposer le systme de la Bundesbank l'chelle europenne. institutionnel: mcanismes de coordination des politiques conomiques. Ex: axe franco-allemand
b) le systme mis en place: 2 caractristiques essentielles:

diffrencier plusieurs phases: valorisation d'un schma gradualiste qui prend la forme de 3 phases: 1992-1994: phase prparatoire qui se caractrise par la suppression des contrles de capitaux. De plus, volont de diminuer les diffrences entre les taux d'inflation et les taux d'intrts, enfin commencer coordonner les politiques montaires. 1994-1999: mise en place des outils qui se traduit par la cration de l'Institut Montaire Europen. 1999-2002: cration de la Banque Centrale Europenne et de la monnaie unique. dfinition de critres de convergence: 4 critres conomiques de convergence: taux d'inflation compris entre +1,5% et 1,5% de la moyenne des 3 taux les plus bas les taux d'intrts long terme compris entre +2% et 2% par rapport aux 3 taux les plus bas. dficits publics doivent tre infrieurs 3% du PIB dette publique infrieure 60% rformer les institutions: tous les Etats membres devaient consacrer l'indpendance statutaire l'gard des banques centrales. Le processus de l'Union Economique et Montaire a eu des consquences cumulatives: dfinition du pacte de stabilit, dbut d'harmonisation fiscale, mouvement d'engrenage de la dynamique europenne.
2- les rformes des banques centrales nationales

a) sentier institutionnel et europanisation: que se passe-t-il quand 2 sentiers institutionnels se
croisent? Comment les pays ont adapt l'exigence communautaire? 3 tudes de cas: modification des statuts des banques centrales en France, en GB et en Italie. En France, et en Italie, les banques centrales sont trs peu indpendantes, d'o forte pression adaptative. Pour la GB, volont de savoir si l'Union Economique et Montaire est vraiment l'origine des rformes: si oui, la raison en tait moins l'Europe que l'influence du paradigme montariste.
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4 variables (voir annexe 1): statut de l'organe excutif dans les banques centrales. Plus le mandat est long, plus l'organe est indpendant comment sont formules les politiques montaires: si pas de pouvoir pour la banque centrale 0, si beaucoup 1. objectifs assignes la banque centrale limitation sur les prts au gouvernement. Les rsultats d'avant et d'aprs Maastricht sont impressionnants: Conformation, ajustement institutionnel des Etat membres: elles sont devenues aussi indpendantes que la Bundesbank.
b) les rformes nationales: la Banque de France a encore un rseau de succursales en provinces alors
que c'est interdit par le trait de Maastricht. Les instances mdiatrices ont fait pass les exigences institutionnelles : maintenant, ce sont les gouverneurs. L'europanisation n'est pas un schma passif, les Etats vont modifier la nature du processus europen. Les Etats essaient de changer les objectifs 2 niveaux: les objectifs des politiques montaires: lutte contre le chmage et plus de la lutte contre l'inflation proposition de rformes institutionnelles: un ensemble d'Etats membres demandent un gouvernement conomique: repolitisation.
Les Etats-providence en Europe

Les travaux sur les Etats-providence sont nombreux (raison financire, symbolique): en conomie mais
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aussi en philosophie (rle de l'individu dans la socit, finalit de la socit protectrice et rapport Etat/individu) Caractrisation Problme pour dfinir la pluralit des dispositifs, car nombreuses politiques publiques: lies la sant publique (protection maladie, systme hospitalier) d'o recherche scientifique, d'o politique familiale (allocation familiale, planning), politique de couverture des risques sociaux lis au travail (allocation chmage, rglementation relative aux accidents.) Si on utilise la typologie de Lowi (fond sur critre de coercition: direct/individuel ): - politiques constitutives =politiques qui traitent de la manire dont l'Etat traite son action. Ex:
rorganisation du ministre de la sant ou financement de la scurit sociale. -
Mais aussi politiques rglementaires= code du travail, inspection du travail. Ex: les 35h, temps de
travail qui rgit directement le comportement des individus.
Politiques distributives (s'adresse des publics particuliers, ayant droit)= allocations familiales, allocations dpendances - Politiques redistributives (lies des transferts financiers)= protection maladie, allocations chmage, retraites Il y a une telle varit qu'il n'y a pas "une" dfinition pour cette politique sociale qu'est l'Etat-providence. Il existe une diversit de cadres et des orientations normatives des politiques sociales. L'Etat-providence est un ensemble complexe de politiques publiques. problme de la taille de ces politiques publiques (cf. tableau) en 1938, le montant des prestations sociales s'levaient 0,9% du PIB, en 1947 ce montant s'levait 8,1%, en 2000 il s'lve 28,5%. Il y a mme d'autres dpenses, donc transferts financiers trs importants. Les politiques sociales sont tellement importantes que l'on peut parler d'un Etat dans l'Etat. grande varit des institutions et des acteurs concerns (diversit des acteurs): d'o pluralit de lois et textes complexes, partenaires institutionnels (caisses, Etat) mais aussi acteurs privs (syndicats, assurances qui investissent dans ce secteur) caractre transversal de ces politiques: grande varit d'ayants droits, des "clientles concernes" (politique active mais aussi passive): base de "l'inertie institutionnelle du dispositif", donc frein aux rformes. Il existe des politiques de lgitimit des politiques sociales: domaine qui fonde la lgitimit de l'action de l'Etat. Pourquoi? - Car compromis social entre classe ouvrire et bourgeoisie. C'est un lment de pacification des relations sociales et d'intgration de la classe ouvrire la socit (cf. fin XIXme s quand les ouvriers se structurent politiquement.) - mais aussi pour des raisons idologiques: politiques sociales associes la reconnaissance de droits aux individus, fonds sur l'exigence de solidarit et d'une citoyennet particulire. Cf. Marshall, Citizenship and social class, 1950: les politiques sociales sont lies un nouvel ge de la citoyennet. 3me vague de droits reconnus aux individus (la 1re: droits individuels au XVIIIme s. Ex: droit de proprit, codification des me me relations sociales dans la famille cf. code Napolon. 2 : droits politiques, XIX s. Ex: droit de vote, participation directe, Suffrage Universel Direct en 1848 en France.). Ces droits sont critiqus par l'analyse marxiste: libert formelle et relative, reprise par Marshall pour dfinir la 3me vague dite des droits sociaux, les individus ne sont pas que producteurs, ils
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participent au bien-tre de la socit, XXme s. il existe diffrents Etats-providence. Le 1er libral: fonctionnement marchand, le march est l'institution sociale principale, l'Etat a un rle rsiduel et les droits sociaux sont limits. Le 2me social-dmocrate: reconnaissance de la citoyennet sociale, l'Etat est l'institution lgitime pour intervenir, fort dveloppement des politiques sociales. Le 3me est corporatiste: fond sur la valorisation du travail et du travailleur, l'Etat arbitre la gestion des partenaires sociaux.
I/ LES DYNAMIQUES HISTORIQUES

Selon Marshall, le XX s. est caractris par l'closion des Etats-providence qui compltent les lments antrieurs de citoyennet. Mais il faut nuancer car singularit selon les Etats-providence. 1) les mcanismes sont variables selon les pays: effet de retard.
Ex: gnralisation en France de la couverture maladie qui date seulement des annes soixante-dix.
me
ET LES PRINCIPES FONDATEURS
2) mcanisme de reflux: aujourd'hui remise en cause de droits qui paraissent acquis: nouvelle conception de l'individu qui tranche avec l'analyse de Marshall. 3) Marschall= anachronisme car les Etats-providence sont parfois antrieurs au XXme s., il y a des indices qui annoncent leur avnement bien avant. Il y a 3 moments qui marquent le dbut des politiques sociales:
1- la logique d'assistance (Speenhamland)

dans l'ouvrage "la grande transformation" de Karl Polanyi: comment la rvolution industrielle change les relations sociales et rle important de l'conomie dans la socit. Ds 1795, en GB, il y a un systme fort de protection sociale qui a pour but de rsister la cration d'un march du travail Speenhamland (c'est une ville), afin d'viter de faire de l'individu un produit et pour protger les plus dmunis suite la rvolution industrielle. Mise en place par les juges de la ville en 1795 d'un complment de salaire index sur l'volution du prix du pain pour les plus pauvres. C'est justifi car il doit y avoir un revenu minimum de subsistance qui doit tre assur par la collectivit. Plus tard, cela sera tendu aux femmes et enfants. C'est une logique paternaliste, mais qui consacre le "droit de vivre", qui est un nouveau droit. Mais rapidement 3 problmes apparaissent au XIXme s.: pas d'incitation travailler pour l'individu, ni satisfaire l'employeur (d'o baisse de la productivit) apparition d'un proltariat rural qui est dpossd de sa force de travail. le systme est un frein la rvolution industrielle car elle fixe artificiellement la main-d'uvre dans les campagnes sur des terres improductives alors que l'industrie en a besoin (de la main d'uvre). D'o suppression du systme d'assistance en 1834, galement en raison de l'acclration de la rvolution industrielle. 3 consquences cette suppression: cration d'un march du travail: disparition des filets de protection et les individus deviennent de la force de travail . cration de la "condition ouvrire": du fait d'un exode rural brutal, les zones
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urbaines sont trs pauvres et c'est la base de la coupure entre bourgeoisie et proltariat ce qui incite les ouvriers s'organiser de manire autonome (syndicats). Dlgitimation de l'intervention des collectivits publiques en matire sociale: l'Etat n'est plus fond intervenir pour protger les individus car trop d'effets pervers sur le march. "le pauvre"= paria social Les dysfonctionnements de ce systme vont dlgitimer l'Etat pour longtemps.
2- la logique assurantielle (Bismark)

les rformes de Bismarck consistent en une stratgie de consolidation de l'Empire aprs l'unification en 1970. C'est la fin de la guerre, il n'y a pas d'empire colonial, et la consolidation interne consiste trouver un compromis social. Premier compromis est celui avec la classe ouvrire avec la cration des premiers syndicats: il faut crer un attachement des ouvriers l'empire. Le point de dpart des rformes est dans le discours du 17 novembre 1881: pour Bismarck, il faut contraindre les pauvres s'entraider, ce qui est le principe gnral de l'assurance. Ensuite, 1883: loi sur l'assurance maladie, 1884: loi sur les accidents du travail, 1889: loi sur l'invalidit et la vieillesse. Il faut viter une pauprisation de la classe ouvrire par un systme d'assurance obligatoire, mais il y a une contrepartie qui est la reconnaissance de droits qui entranent un prlvement sur l'activit productive. Cette logique assurantielle est la base du systme corporatiste car il est fond sur notion de travail et structur par branches. Mais aussi conservateur car cela vise conserver la structure sociale existante. Ces 2 logiques sont donc bien antrieures au XXme s.
3- la logique universaliste
Apparue au XXme s. en rponse au critique faite par rapport aux limites des logiques antrieures. 1. inefficacit par rapport la crise: les logiques antrieures (assistance et assurance) n'ont pas permis de sauvegarder les intrts pendant la crise de 1929. Inadaptation des lois en cas de baisse soudaine de l'activit conomique, d'o une dgradation soudaine de la situation de nombreux individus. 2. ces dispositions ne crent pas assez de lgitim politique: forts conflits politiques, la lgitimit de l'Etat est trop faible. En France, 1936 marque le pic des relations de classe. 3. critique lie au retournement idologique et critique sur le libre fonctionnement du march. Ces critiques sont dans le rapport Beveridge en 1942, "Social Insurance and Allied Services". La crise sociale est profonde, il faut donc restaurer le lien social et renforcer la lgitimit de l'Etat (cause de la guerre). C'est une logique universaliste qui repose sur le maintien du revenu et l'largissement au maximum des mcanismes de protection sociale.
Modle des "3 u": - caractre unitaire du systme de gestion, contrairement au systme corporatiste divis en caisses: principe d'quit. - universalit de la couverture: tout le monde a droit la protection sociale mme quand il y a du chmage. Politique publique- M. Surel 67 Automne 2002
- uniformit des prestations: caractre forfaitaire des allocations, et soins gratuits pour tous. Cette logique s'impose aprs la 2nde guerre mondiale et c'est la base de l'Etat-providence en Scandinavie. Il y a 3 moments associs des contextes prcis: (les problmes sont diffrents) c'est la base de cristallisation des croyances par rapport la protection sociale; rattach la reconnaissance de droits spcifiques.
II/ L'EMERGENCE ET DEVELOPPEMENT DES ETATS-PROVIDENCE

Trois paradigme de politiques sociales: lis la logique d'assurance, d'assistance et d'universalit. Mais pourquoi un paradigme est-il dominant un moment et un endroit? Assistance: tout au long du 19 sicle dans la plupart des pays occidentaux, c'est le<premier domaine des politiques sociales. Ensuite c'est l'assurance, et aprs la 2 seconde guerre mondiale jusqu'aux annes 80, c'est l'universalisme. Mais: aujourd'hui (depuis annes quatre-vingts), il y a un reflux= rsurgence de la logique d'assistance, qui correspond au renouveau de la logique librale. L'intgration est ingale selon les pays: en GB, l'assistance n'a jamais totalement disparu, mais dans les pays scandinaves, on est all au-del du rapport Beveridge. Donc les Etats-providence sont "une hybridation des trois logiques", il n'y a pas de type pur d'Etatprovidence et chaque Etat fait une part relative et volutive chacune des trois logiques.
1- Dynamiques volutive des politiques sociales

Pourquoi une logique s'impose-t-elle dans un Etat ? a) analyse caractre conomique: c'est la structure conomique qui justifie l'mergence et l'volution des politiques sociales (comme l'agenda). Il y a des problmes lis la structure: ces Etatsprovidence n'apparaissent que dans des Etats conomiquement avancs et avec un forte industrialisation, avec des structures modernes et dmocratiques (ces sont les trois indices du dveloppement) 1er intrt: permet le dveloppement de la chronologie des Etats-providence (3 phases lies au dveloppement conomique ) - du 19 sicle 1945: phase d'mergence de politiques sociales - de 1945 aux annes soixante-dix : ge d'or des Etats-providence (gnralisation et augmentation des dpenses sociales) - des annes quatre-vingts ????? : crise, retrait des Etats-providence li au retournement de la conjoncture conomique (cf., chocs ptroliers) 2me intrt: cela illustre les dcalages. Il y a une lenteur de certains Etats cause de leur retard en terme de dveloppement conomique, ce qui explique la faiblesse de politiques sociales dans les pays en dveloppement (faible industrie, modernisation limite, faible dmocratisation).
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Mais, critiques l'approche conomique: la chronologie ne cadre pas pour certains Etats. Ex: pour la France. Emergence entre 1880 et 1945 (en
phase), ge d'or de 1945 1985 (et pas dans les annes soixante-dix, le repli a lieu la fin des annes quatre-vingts, donc la chronologie est diffrente)
critique du dterminisme et hypothse de convergence: tous les Etats passent par le mme type de dveloppement et converge vers le modle amricain. Ce n'est pas vrai car l'analyse crase les spcificits nationales et c'est trop mcanique. analyse fausse car (cf. tableau 1) le tableau montre un retrait des Etats-providence alors que dans me la 2 colonne on peut voir une augmentation des dpenses sociales.
b) les conflits socio-politiques (Korpi): capacit de mobilisation de la classe ouvrire. La tension

porte sur les acteurs sociaux et les actions collectives (ressources et rpertoire d'action). Approche en terme de "ressources de pouvoir" du mouvement ouvrier. Pour lui, quand le mouvement ouvrier, le dveloppement des Etats-providence est rapide. Le critre d'analyse est donc la force du mouvement ouvrier: il permet d'insister sur les spcificits nationales, par exemple puissance du mouvement ouvrier en Allemagne au XIXme s. (rforme Bismarck); GB, 1re rforme en 1911, juste aprs la cration du parti travailliste. il permet aussi de comprendre le reflux en GB dans les annes quatre-vingts: cassure des mouvements ouvriers par Thatcher, d'o plus moyen de rsister contre les rformes. il permet d'expliquer le retard relatif du dveloppement des politiques sociales en France, car les ouvriers sont faiblement organiss. En 1905, il y a bien la SFIO, mais elle refuse de participer au pouvoir, contrairement aux travaillistes. De plus, il y a une coupure entre syndicats et parti socialiste lie la charte d'Amiens de 1906 ( distance des syndicats par rapport aux partis politiques). Donc le systme fragmentaire de mutuelles est li la fragmentation du mouvement ouvrier. il permet aussi d'expliquer le caractre rsiduel des politiques sociales aux Etats-Unis car le clivage de classes est secondaire, et il y a une dimension forte de l'individualisme ( mythe de l'entrepreneur, clivages ethniques et territoriaux) Limites de cette explication: mme si les mouvements ouvriers n'ont pas tous la mme importance, ne sontil pas quand mme organiss sur la mme base assurantielle? Et comment expliquer les volutions rcentes (baisse du nombre d'ouvriers) sur les politiques sociales?
c) les caractristiques tatiques et institutionnelles: il s'agit de la pente du dveloppement

institutionnel que suivent les politiques sociales. Aux Etats-Unis, les politiques sociales sont lis la guerre de scession: il faut grer le cot social de la guerre, restaurer l'identit nationale et recrer du lien social.
Ex: D'importantes dispositions sont prises pour les veuves et les orphelins.
Les diffrents conflits sont les moteurs des dispositions galitaires qui sont prises aprs chaque guerre. Cette analyse s'applique aussi en France: fin XIXme s., les politiques sociales sont lies au conflit Etat/Eglise. Donc, volont de la IIIme Rpublique de crer des institutions concurrentes de celles dveloppes par les Eglises (cf. lois de Juillet 1889 sur les enfants maltraits; lois de Juillet 1893 sur l'assistance mdicale gratuite pour les pauvres; lois de Juillet 1905 sur les vieillards, les infirmes et les incurables). Donc aucune des explications n'est convaincante 100%. Seules des combinaisons sont pertinentes pour comprendre les politiques sociales. Il faut prendre des lments objectifs, normatifs et caractristiques de la classe ouvrire.
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2- les Etats-providence la franaise

Qu'est-ce qui caractrise l'Etat-providence la franaise? (logique de sdimentation)
a) le dveloppement historique: L'empreinte des origines est visible: la logique de l'assistance contre la
logique de charit. Dans les annes vingt, annes trente, la logique de l'assurance devient dominante. (loi de juillet 1930 sur les assurances sociales obligatoires, loi de mars 1932 sur les allocations familiales cause de l'augmentation du salariat et de la structuration du mouvement ouvrier (en 1936 la SFIO est au pouvoir) donc conscration progressive de la logique d'assurance). Gnralisation avec l'ordonnance du 4 octobre 1945 qui met en place les principes d'organisation de la scurit sociale + promulgation d'une srie de lois et dcrets. Ceci est li la prsence au pouvoir de fonctionnaire modernisateur comme Pierre Laroque. Ds 1946, celui-ci prcise les 4 principes fondateurs: la scurit sociale doit fournir tous les hommes et femmes en tat de travailler une activit rmunratrice, elle commande l'limination du chmage l'activit fournit chacun des ressources suffisantes, donc la scurit sociale doit tre comme l'accompagnement d'une politique salariale adapte qui incluse les besoins de la famille. il s'agit de garantir la conservation de cette activit, c'est--dire lutter contre "l'arbitraire patronal", donc faire intervenir l'Etat et mettre en place un dispositif de protection en cas d'invalidit et de maladie (mcanisme de substitution il faut parer aux consquences de la perte possible de son activit par le travailleur, donc il faut d'autres systmes de protection en cas de maternit, de dcs, et de vieillesse. La logique principal d'assurance est la base de la scurit sociale. La figure centrale de ce systme est le travailleur, cela justifie donc que le systme s'organise autour de lui avec des mcanismes de soutien. C'est l'objet du dispositif. Il faut aussi responsabiliser le travailleur, il faut qu'il y participe. Mais la dfinition de l'objet de la politique sociale va au-del du travailleur, c'est aussi une politique familiale, et une politique de maintien aux plus dmunis. Les caractristiques sont donc complexes et hybrides. Pour Sabatier, en France on cherche atteindre les objectifs de Beveridge, avec le systme de Bismarck et le systme universaliste.
b) les diffrent rgimes: diffrents modes de fragmentation, 3 axes de sdimentation:la maladie, la

vieillesse, la famille. Ces 3 axes vont structurer la politique sociale par domaine. Il y a 6 rgimes (une fragmentation par rgime): le rgime gnral: se sont les employs industriels et du commerce. C'est le rgime de base, ils ont droit l'assurance maladie (maternit et accidents du travail dans la branche maladie), l'assurance vieillesse (retraite et allocations dpendance), et l'assurance de la famille (allocations familiales et logement) les rgimes complmentaires: ils s'ajoutent au rgime de base, c'est encore un systme obligatoire mais qui est spcifique chaque branche industriel (sectoriel). Cela donne droit des prestations complmentaires ou supplmentaires. Ils sont grs par des mutuelles (organismes privs but nonlucratifs). Il y a une distinction des statuts (diffrence entre cadres et employs). les rgimes spciaux: 20% de la population, ils couvrent tous les risques (gnral + complmentaire). Il s'agit des entreprises publiques (SNCF, RATP, Prtre). Il y a des rgimes particuliers pour les fonctionnaires (c'est comme le rgime gnral mais plus favorable), il y a donc des besoins complmentaires (le PREFOND) les rgimes autonomes: 10% de la population, il s'agit des travailleurs indpendants ou des
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professions librales car refus d'tre inclus dans le rgime gnral pendant les annes cinquante. Base autonome, caractre non-obligatoire des cotisations, la protection est infrieure. rgime spcifique des professions agricoles: il s'agit d'un compromis corporatiste spcifique entre l'Etat et les agriculteurs, c'est un rgime particulier organis autour de la mutualit sociale agricole. la Couverture Maladie Universelle: 27 Juillet 1999, affiliation obligatoire la couverture de base du rgime gnral, quelque soit la personne. Il y a une couverture garantie (CMU de base) et une couverture supplmentaire (CMU supplmentaire). On estimait initialement le nombre des personnes concerns 150000, mais aujourd'hui la CMU de base concerne 1,2 millions de personnes et la CMU supplmentaire 5,5 de personnes. 9% de la population est donc couverte par la CMU (de base et supplmentaire), on peut noter que cette population a t identifie par la mise en place de ce dispositif.
c) les modes de gestion: ils relvent toujours d'une logique corporatiste, mais ils ont t attnu par les
rformes rcentes. Le systme des caisses: la gestion est confie aux partenaires sociaux sous l'arbitrage de l'Etat. Le principe gnral est celui du partage entre les syndicats et le patronat. Mais le systme s'est modifi cause du conflit Jupp 1995 (domination d'un seul syndicat CFDT au lieu de FO- qui est le principal gestionnaire des caisses) et cause de la stratgie offensive du MEDEF aprs les 35H ("refondation sociale": retrait de la gestion des conseils d'administration des caisses). Mais il y a eu des rformes: rle accru de l'Etat dans la gestion des politiques sociales. C'est li la fiscalisation des ressources (ex: la CSG change le mode de gestion), au plan Jupp (loi de finance de la scurit sociale) cela dbouche sur un mouvement d'tatisation du mode de gestion. Dveloppement du rle des acteurs privs (assureurs) dans les dispositifs pour une mise en concurrence des mutuelles et des assureurs (cf. position de Denis Kessler). Il y a une mutation, nouvelle hybridation, remise en cause de la logique corporatiste.
d) Le financement et les dpenses:

Les recettes : - les cotisations sociales (salariales et patronales) 66% des recettes de la Scurit sociale. Mais baisse constante depuis la CSG (en 1997, les cot. = 80%) - l'impt (la CSG, contribution sociale gnralise): politique d'augmentation quantitative mais aussi dans le contenu. Cela devient un mode de compensation qui se substitue aux cotisations, alors qu' l'origine, il ne devait tre que complmentaire. Transfert de charges: chez les employs, les cotisations maladie baisse et la CSG augmente. Les dpenses (tableau 2): en 2000, vieillesse (44,2%, a stagne), sant (34,2%), famille (10,2%, a baisse), emploi (7%)
e) les retraites comme exemple:

Problmes: - volution dmographique: plus de personnes ges dans la population (arrive la retraire de la gnration du baby-boom). - Evolution dfavorable du rapport actifs/inactifs: problme du mode de financement des retraites car le systme de rpartition est difficile tenir. Aujourd'hui : deux dispositifs de retraites. 1er : pensions de retraites avec division entre le rgime gnral et le rgime complmentaire (qui dpend es branches). Le dpart lgal la retraite est 60 ans, la dure de cotisation est de 40 ans dans le priv et de 37,5 dans le public, ce qui donne droit une pension quivalente 50% du salaire brut moyen sur la base des 25 meilleures annes de salaires, alors que pour le public, la base est les 6 derniers mois, donc les
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retraites effectives correspondent 75 ou 80 % du salaire brut. Retraite spcifique = "pensions de rversion", c'est--dire qu'en cas de dcs, 54% net de la base va au dernier vivant. 2me : le minimum vieillesse assure un revenu minimum complmentaire ceux qui n'ont pas assez cotis, aussi cause de l'insuffisance de la pension de rversion (le plafond en 2001 est de 557 euros par mois) Conclusion: sdimentation et complexit du systme, pluralit de logique, et donc hybridation par_rapport aux logiques initiales.
III LES REFORMES DES ETATS-PROVIDENCE :

1- Les pressions aux changements
a) la globalisation: c'est une croissance des changes commerciaux et de l'interdpendance entre les
conomies donc il y a deux consquences: - les Etats sont eux-mmes insrs dans un contexte comptitif, d'o concurrence fiscale (dumping fiscal) pour attirer les capitaux, ce qui entrane une modification des systmes de protection sociale - interdpendance des conomies : transmission des crises financires et baisse des lments de rponse des Etats Elle a mis fin au contexte conomique particulier de l'aprs deuxime guerre mondiale favorable l'mergence des Etats-providence (contrle du commerce mondial, augmentation de l'interventionnisme d'Etat). Ces transformations ncessitent un ajustement des politiques sociales.
b) le paradigme no-libral : pression normative qui entrane le passage du paradigme keynsien au

paradigme montariste. Conviction de la ncessit d'un dsengagement de l'Etat, ainsi que d'un retrait des Etats-providence, selon deux justifications : - poids financier (cot exorbitant par rapport au march) - dresponsabilisation des individus trop protgs (mme critique que pour Speenhamland, critique de l'assistanat) Dlgitimation des politiques sociales et perception ngative de celles-ci (paradigme no-libral). Les organisations internationales (comme le FMI et l'OCDE) encourage la mise en place d'un systme de retraite par capitalisation car le systme par rpartition gne le march (cet argent devrait tre investi sur les march ah!ah!ah! dixit Cyril Mars).
c) le poids croissant de l'Union europenne : l'Union Europenne, avec sa logique d'engrenage,

s'investit dans les politiques sociales en complment d'un march unique : harmonisation des politiques sociales (sommet de Luxembourg en 1997, Lisbonne en 2000, et Barcelone en 2002 : harmonisation/coordination de la lutte contre le chmage autour des plans d'action nationaux pour l'emploi). Deux lments communs de ces interventions : - alimente la convergence ncessaire entre les Etats pour viter le dumping social (finalit commune) - mthode de politique sociale caractrise par une "mthode ouverte de coordination", c'est--dire comparer les bonnes pratiques et encourager les mthodes les plus efficaces.
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2- Comment qualifier ces rformes?

Il y a eu une multiplication des plans de rforme en Europe (ex: 1992-93: rforme des retraites en Italie, en Allemagne en 1992, en 1995 plan Jupp pour rformer la scurit sociale). Les points communs de ces plans: volont de contrler l'inflation des cots et d'introduire des coupes financires. ncessaire privatisation des dispositifs (mise en cause de l'assurance) fonder un nouveau compromis social, non plus bas sur le travailleur, mais sur l'individu (responsabilisation individuel, nouvelle conception individuelle) l'inertie institutionnelle: Pour Pierson (path dependance= sentier institutionnel) les rformes ne changent pas grande chose et les Etats-providence poursuivent leur dveloppement, cela il y a 3 explications: dispositif trs complexe: forte densit institutionnelle mobilisation collective car la politique sociale touche tout le monde et il y a une volont de conserver le statut quo "politique des cartes mentales": maintien des croyances dominantes pour le maintien des politiques sociales. Cela s'applique bien aux ractions au plan Jupp. Changement des Etats-providence, mais ils accusent les diffrences prexistantes. La GB renforce juste la tendance librale, les pays scandinaves continuent augmenter la pression fiscale; tout cela consiste en une perptuation des diffrents modles (path shifting dependence) Changement significatif des Etats-providence: convergence vers le modle libral. Le changement n'est pas brutal en raison du poids des politiques sociales, ce sont des changements incrmentaux, mais il y a quand mme un bouleversement effectif des logiques dominantes dans les systme des protections sociales.
Ex: tude sur le modle franais. Les rformes vont dans une direction librale car d'une part il y a une croissance logique de l'assistance (RMI) et d'autre part on constate une fiscalisation accrue, mais avec un niveau de protection qui diminue (CSG). Mais, problme: on manque de recul, les rformes sont encore en cours (cf. Mattei pour sant et Fillon pour les retraites)
Conclusion: Il faut mettre le problme des Etats-providence dans une perspective historique (logique spcifique), il faut prendre en compte les enjeux financiers qui en dcoulent et grande chelle, il existe des spcificits structurelles avec diffrentes variantes, enfin soulignons le problme crucial de la lgitimit: les politiques sociales sont vues comme trs lgitimes.
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Politique et politiques publiques

Pour la dfinition de politique, il existe 3 acceptions en anglais : policies : renvoie laction publique proprement dite. Lensemble des processus administratifs, institutionnels, et juridique qui vont produire une rgulation des comportements et des relations sociales. Rapports entre les acteurs publics et privs. polity : comportement politique, ensemble territorialis qui rsulte dun sentiment subjectif dappartenance qui diffre du lien du sang et des relations professionnelles. politics : politique politicienne. Ensemble des acteurs et des processus attachs la comptition politique, spcialement lespace lectoral qui structure les dynamiques de conqute et lexercice du pouvoir. Voir les rgles, les clivages, socio-politiques, les lments lis lvolution de lopinion publique. Rapport entre sphre des policies et politics, et implication gnrales pour la polity1. Comment les oppositions partisanes et les mouvements de lopinion publique vont contribuer transformer laction publique ? Les acteurs politiques sont-ils jugs sur leurs actions ? Est-ce quune politique publique lgitime ou dlgitime un acteur public ? Est-ce que les politiques publiques sont le reflet partag des politiques identitaires ? Dfinitions des politiques publiques : pas lies des lments objectifs. Quelle est la part de subjectivit qui ressort de la comptition lectorale ? de lopinion publique ? -Selon la conception classique, les acteurs politiques sont les dcideurs, ce sont eux qui dterminent les politiques publiques sur la base du mandat qui leur est confi par les lecteurs. -il existe une nuance cette premire conception : les vainqueurs de la comptition lectorale ne sont pas les seuls acteurs lgitimes dans llaboration et la mise en uvre des politiques publiques. Il existe un dcalage entre les acteurs administratifs (= long terme) et politique (= chance lectorale) Les logiques de fonctionnement sont diffrentes : La logique politique correspond au poids de la rhtorique sur ladministratif. Les lments de procdure priment aussi sur la logique statutaire. Les acteurs politiques restent dpendant des nuances et du pass de laction public, les dcideurs sont des hritiers . Il y a une transformation de lespace public : sentiment dun clatement du centre de dcision, revalorisation du local et des acteurs supranationaux (Union Europenne, Organisations NonGouvernementales) Que reste-t-il aux acteurs politiques ? Comment caractriser leur rle par rapport aux politiques publiques ?
Jai recopi cette partie du cours et je nai pas su voir sil sagissait de policy ou de polity , mon sens il sagit du premier, mais je nen suis que partiellement sr.
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I/ UNE CRISE DE LACTION PUBLIQUE ?

Lapproche systmique dfinit dans les annes 60 autour des travaux dEaston correspond une volont danalyser les processus de manire dynamique : lespace politique est un systme (= un ensemble de structures (partis) et un ensemble de relations (influence, ngociation, coercition) qui vont garantir un quilibre et qui produisent, notamment, un ordre vital pour la prservation des socits par elles-mmes), cest lide que les socits sorganisent autour dun partage des tches et des fonctions, autour dinstitutions, et chacune des fonctions remplies a un sens particulier ans le cadre global. (cf. voir schma) 2 notions essentielles qui vont alimenter les processus et qui garantissent lquilibre de la socit : les inputs : ensemble des lments extrieurs au systme qui vont laffecter et le transformer.
Ex : une catastrophe naturelle, un conflit extrieur
les outputs : rponse produite par le systme politique et qui vont agir sur lenvironnement et tenter de rtablir un nouvel quilibre. Pour Easton, les outputs par excellence ce sont les politiques publiques. De plus, ide de "boucle de rtroaction" : dynamique de transformation rciproque entre les lments du systme politique.
Ex : la chasse. Les rglementations europennes ont t des inputs qui ont mobilis des acteurs (associations de chasseurs, mouvement cologistes) qui vont faire pression sur les partis politiques. La captation par les partis politiques change les revendications.
Les limites de lapproche dEaston dfinition des frontires du systme : quel est le territoire de rfrence, sommes nous dans un systme politique europen, ou sommes nous encore dans un cadre national ? hirarchisation et la transformation des dynamiques internes au systme. Les partis politiques sont de moins en moins un outil de mdiation sociale : aujourdhui, ce sont de plus en plus les ONG qui portent les revendications. cette analyse pose problme dans lanalyse des politiques publiques : il faut comprendre comment merge les outputs. Cette approche a tout de mme permis didentifier des fonctions dvolues aux politiques publiques.
1- les fonctions traditionnelles des acteurs et des partis politiques

Un parti politique est un ensemble organis dindividus partageant les mmes valeurs, qui visent la conqute et lexercice du pouvoir dans le cadre de la coopration lectoral. Comment les partis vont ils reproduire les demandes sociales (revendications ) sur le champ politique.
a) intgration des individus lespace politique : les partis politiques sont lis lexercice concret
de la citoyennet, les individus sidentifient un parti et revendiquent des choses par rapport une identit partisane.
b) la structuration du vote : les partis politiques composent une offre lectorale qui va rencontrer la
demande des citoyens. Des individus ont parfois des intrts diffrents : leur demande sera amende par loffre des politiques publiques. Ex : lectorat de lUMP qui est trs composite.
c)
la slection des leaders politiques : cest par les partis que sont choisis (slectionns) les leaders politique. Ex : aux Etats-Unis, avec le systme des primaires, de mme en France dans la plupart des partis
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Pour avoir une influence sur les politiques publiques, il faut tre reconnu au sein dun parti politique. On ne peut pas peser sur les politiques publiques quand on fait parti dun parti marginal.
d) la dfinition des programmes daction publique : la formation des demandes va prendre la forme
dune plate-forme lectorale. Ex : sous la IIIme Rpublique, les hommes politiques faisaient des professions de foi dans
leur circonscription. Aujourdhui, au niveau national des propositions de rformes sont faites (ex : 110 propositions de Mitterrand). Cette dfinition pse directement sur les contenus, mais est ambigu : un programme trop
prcis est parfois facteur de contraintes. Cest pourquoi on note parfois un dcalage entre promesses et actions : les partis essaient de dfinir un programme de distinction sur lchiquier politique , mais afin de rallier le plus de monde leurs positions les propositions restent dlibrment floues et contradictoires. Ex : on note souvent labsence de budgtisation des rformes dans les propositions : "les promesses
nengagent que ceux qui croient".
Le fonctionnement programmatique est concurrenc par dautres acteurs tels que les groupes dintrts qui vont laborer des positions prcises et chiffres : programme concurrent de ceux des partis politiques, et qui sont centrs sur les intrts du groupe (do pas de programmes gnralistes). Ex : le rle dATTAC.
2- lgitimation et discours sur laction publique

ce qui reste spcifique aux partis politiques, ce sont les discours, la rthorique et ce sont ces lments qui psent sur laction publique.
a)
les circuits de lgitimit (Frantz Scharpf) : dans tous les rgimes contemporains, il existe 2
lgitimits : par les inputs et par les outputs. par les inputs : les titulaires du pouvoir sont lgitimes car ils ont t dmocratiquement lus, car ils sont majoritaires. par les outputs : les acteurs politiques sont lgitimes car leur action est perue comme efficace. Elle nourrit le bien-tre de la collectivit, elle parvient rsoudre les problmes sociaux. Sil y a une forte lgitimit par les inputs, il y a donc une forte lgitimit par les outputs, do influence sur les inputs (= si laction est efficace, les hommes politiques ont plus de chances dtre rlu). Cest un circuit de lgitimation. Mais parfois, la lgitimit par les inputs est partielle mais nempche pas une capacit de rformes. Ex : lections de Bush aux Etats-Unis. Parfois efficacit dans la politique, mais pas de rlection. Ex : Balladur et Jospin
b)
le poids de la rhtorique politique (Edelman) : comment les acteurs politiques vont produire
lacceptation des dcisions par le biais de discours qui dterminent des croyances partages. Les rsultats de laction publique ne sont jamais objectifs, mais dpendant des discours de justification des titulaires du pouvoir. Edelman dans "les mots qui russissent quand les politiques chouent" prsente certains exemples : la rlection triomphale de Nixon en 1971 alors que son action est catastrophique (Vietnam, fin de Bretton Woods) est lie sa rhtorique politique. Pour lauteur, il y a manipulation des citoyens par la rhtorique politique qui pose un voile entre les effets et la perception de laction publique. De plus, il y a la mise en place doutils de communication politique (propagande ?) car les lites matrisent linformation, ce qui leur confrent des ressources vis--vis des autres acteurs (citoyens, groupes dintrts). Ide que la rhtorique politique est un mcanisme de dformation de laction publique.
c)
les forums (Jobert) : toute politique publique sinscrit dans un ou plusieurs espaces de dlibration, de conflits sur la base de rcits concurrents, formuls par les acteurs concerns. Il existe 3 types de forums :
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scientifique : type de discours savant, mais discours ayant la vocation de prsenter des donnes objectives pour l"analyse des problmes sociaux. Ex : dans les annes 70 entre keynsiens et montaristes pour
tenter dexpliquer la stagflation.
politique : discours li la communication politique. Lenjeu nest "pas la pertinence du savoir, mais la conqute du pouvoir". Les hommes politiques doivent structurer le dbat public et slectionner les enjeux porteurs. de politique publique : recherche dun compromis au sein des rseaux de politiques publiques. Ce qui dtermine ces discours, cest la mise en forme du contenu des politiques publiques.
d)
les discours de communication (V. Schmidt) : finalit pdagogique, fonction de production de la conviction. Ex : entre de lItalie dans lUEM. Le discours de communication de la part des lites politiques italiennes a
convaincu les italiens de la ncessit de modifier les politiques macro-conomiques (et de la ncessit de crer un nouvel impt). Importance du charisme des leaders et de sa capacit emporter la conviction. Ex : Robert Badinter qui voulait abolir la peine de mort alors que lopinion publique tait contre, son charisme a fait la diffrence.
3- acteurs politiques concurrencs

a) dlgitimation et dpolitisation de laction publique : aujourdhui les discours dominant sont
favorables une dpolitisation de laction publique, et mettent en avant un besoin de crdibilit. Ex : politique
montaire. Do indpendance des banques centrales car les hommes politiques ne sont pas lgitimes.
Il faut une expertise, il faut tre patient discret, c'est dire un ensemble de facteurs qui dlgitiment les acteurs politiques.
Ex : En matire de biothique, les conceptions morales ne doivent pas faire lobjet de controverses politiques et doivent tre retir de larne lectoral car lesdites politiques ont des visions de court terme, incompatible avec les problmes moraux.
b) la gouvernance : mcanisme normatif li lclatement de la sphre de dcision.

Croissance des collectivits locales (mouvement de dcentralisation et non plus de dconcentration), la lgitimit politique sexerce mieux au niveau local quau niveau national. croissance des acteurs globaux supranationaux : elle sexprime dans les mcanismes dintgration rgionale (MERCOSUR, UE, ALENA). De plus, on constate une influence croissante des institutions internationales qui vont peser sur les dcisions nationales (FMI). Ce double mouvement a pour consquence lvidemment de lEtat. Cette volution marque une dvalorisation des gouvernements. La gouvernance correspond lensemble des modes de rgulation fluides, ouverts, qui dterminent laction publique. 2 caractristiques : dterritorialisation de la dcision, lEtat-nation est concurrenc par dautres espaces politiques au niveau local et national (ex : la gestion des basins demploi est plus efficace si elle est effectue au niveau local). dpolitisation : la gouvernance valorise dautres groupes privs (entreprises, associations, groupes dintrts) qui influence la dfinition des politiques publiques.
c)
le vote sur enjeux : aujourd'hui, les comportements lectoraux ne se fixe pas sur des identits
partisanes mais sur des enjeux de politique publique. Ex : dernires lections municipales (2001) ont montr que cest moins ltiquette politique qui avait jou que les enjeux de politique locale. Ce mcanisme fonctionne aussi au niveau national : en 1995, la prsidentielle, lenjeu majeure est la "fracture sociale", en 2001, linscurit. Il existe une asymtrie dans les enjeux valoriss : les enjeux de politique interne prime sur les enjeux internationaux. Ex : 1992, Bill Clinton bat G.Bush "pre" en ayant bas ses propositions sur la politique interne alors que
Bush se contentait de son bilan de politique extrieure.
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II/ COMPETITION POLITIQUE

ET DECISION PUBLIQUE
1- Notion de cycle lectoral
reli lide que le rythme des lections a un poids sur les contenus et les modalits de la dcision en matire daction publique. Les lections ont des temporalits variables ce qui fonde une influence ingale des acteurs politiques sur les politiques publiques.
Ex : les mandats ont des dures diffrentes aux Etats-Unis selon que lon est membre de la chambre des reprsentants(2 ans), du Snat (5 ans) ou prsident d pays (4 ans). Un reprsentant a une influence moins forte sur les politiques publiques, il a une vision de court terme, une volont de satisfaire son lectorat sans vision de long terme.
Linfluence est donc variable selon le dure du mandat.
a ) linfluence sur le contenu de laction publique : selon des tudes effectues par des
conomistes, lidentit partisane va modifier le contenu des politiques publiques. La succession des gouvernements se caractrise par un mouvement de balancier (ex : moins dimpts quand la droite est au pouvoir, plus quand la gauche y est), certaines politiques sont valorises (ex : les politiques sociales et ducatives favorises par la gauche, dfense et scurit pour la droite). Il ny a pas de variation lectorale en matire de protection sociale, mais diffrentes explications qui nuancent le poids de la dure des mandats : inertie institutionnelle (sentier) toute rforme suppose un nouveau compromis politique et social difficile trouver : lments qui limitent le poids de la dure des mandats. la succession des alternances a rapproch programmes gouvernementaux, il ny a donc plus de vrai diffrences dans les politiques publiques. De plus il y a une diminution des marches de manuvre des lites politiques : europanisation, mondialisation, dveloppement des contraintes externes (ex : les privatisations sont ralise en France quelque soit la majorit)
b)
linfluence sur lagenda (voir figure) : il existe un taux incompressible des politiques publiques
lagenda. A lapproche dune lection, ce taux baisse, il y a une contraction de lagenda. Aprs llection, il y a une augmentation des politiques publiques lagenda car le gouvernement ne craint pas de risquer sa place, les lections venant de passer. Limites des cycles : ils supposent un lien mcanique entre lections et dcisions : toute lection nentrane pas de dcision, de plus dautres lments de contraintes psent sur la dcision ( ex : sommet de Barcelone o lon parles des retraites alors que Chirac et Jospin sont les 2 seuls ne pas en parler, ne voulant pas se mouiller avant les lections) pas de ncessaire rupture de lagenda dautres lements peuvent cre laugmentation des problmes lagenda, ou une baisse de ceux-ci.
Ex : quand une guerre commence, contraction de lagenda indpendante du cycle lectoral
il existe une hirarchie des lections : ce sont les lections prsidentielles qui ont limpact le plus fort sur lamplitude de lagenda.
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2- la " blame avoidance " (Weaver)

Il essaie de montrer comment les contraintes lectorales psent sur la dcision indpendamment de la nature du scrutin. Pour Weaver, toute dcision publique est mal perue, do dploiement par les acteurs politiques dune stratgie qui consiste attnuer cette perception. Les hommes politiques anticipent sur le cot lectoral dune dcision, de plus ils peuvent anticiper aussi par lintermdiaire des sondages (ce nest plus de la lgitimit lectorale, mais la lgitimit de lopinion publique)
a) les motivations : pour Weaver il existe trois types de motivations.

les acteurs politiques sont motivs par le bien public et vont parfois contre lopinion public.
Ex : abolition de la peine de mort.
"credit claiming" : revendique le crdit dune dcision. Le but de lacteur sera de revendiquer son action dans le cadre dune volution positive dune politique publique.
Ex : le gouvernement Jospin et la baisse du chmage
"blame avoidance" : limiter les efforts ngatifs qui peuvent se rpercuter sur lchelle lectorale.
b)
les types de choix : (voir avant dernier tableau) il existe des situations qui rendent plus probables certains comportements par rapport aux politiques publiques. 4 situations possibles : quand les cots et les bnfices sont diffus : Weaver estime que les acteurs politiques parviennent sabstraire du jeu lectoral et raisonner en terme technique. quand les cots sont concentrs et les bnfices diffus. Ex : la directive europenne sur la rglementation
accrue de la chasse. Les cots sont concentrs sur les chasseurs qui doivent moins chasser, les bnfices sont pour les oiseaux migrateurs. Le gouvernement dit quil essaye de rsister contre cette directive pour en prendre le crdit. quand les cots sont diffus et les bnfices concentrs. Ex : prendre la dcision de construire les autoroutes pour dsenclaver le Massif Central. Cot diffus car lEtat prend en charge les frais, bnfice car un gouvernement peut dire une rgion que cest grce son action quelle est dsenclave. Inversement du rapport si les cologistes sen mlent.
quand cots et bnfices concentrs : les acteurs politiques doivent procder un arbitrage entre les diffrentes clientles lectorales.
Ex : position du gouvernement actuel face aux 35h. Le cot est concentr pour les employs qui en bnficiaient, bnfices pour les patrons.
c) les stratgies politiques induites : elles sont au nombre de 6.

limit lagenda pour viter le blme. Ex : le vote des trangers. redfinir le problme, lenjeu sous une perspective positive.
Ex : C. Haigner. Elle annonce une baisse des fonds allous son ministre comme ntant pas une perte mais bien une motivation pour obtenir plus defficacit, ce nest pas moins dargent mais mieux dargent.
donner une compensation financire juste aprs avoir retir une part de revenus : le cot financier est compenser par une baisse des cotisations sociales. pour viter le blme, on transfert le cot sur le gouvernement suivant.
Ex : la rforme des retraites transfr sur le gouvernement suivant par Jospin. stratgie de bouc-missaire. Ex : Rainbow warrior, Charles Hernu (alors ministre de la dfense) dmissionne.
diffuser le blme : partage des responsabilits. Ex : sang contamin. On diffuse le blme pour rduire la sanction lectorale.
3- la notion de fentre politique (Kingdom, Keeler)

modle de la fentre politique, cest le "modle de la poubelle" (cf. cours sur la dcision et la mise en
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uvre), 4 lments dterminants des politiques publiques : les problmes : perception problmatique des problmes sociaux. Les acteurs nont pas de connaissance objective du problme, mconnaissance des problmes traiter. les alternatives : ensemble de rponses produites par les acteurs administratifs. Les acteurs ne connaissent pas les moyens dont ils disposent, do pas de hirarchisation des alternatives car pas de critres objectifs. la capacit dinvestissement des acteurs politiques : ils sont peu motivs leur implication politique est ngative. loccasion de choix : il existe des moments o une dcision devient souhaitable, do stress pour les acteurs publics, ce qui empche la prise de dcision. Ex : crise de Cuba. Mini-Conclusion : Toute politique publique est une combinaison alatoire de ces 4 lments. Ide que les acteurs ont un comportement irrationnels, ils prennent dans la poubelle le dernier projet quils viennent de jeter. Kingdom montre que les 3 premiers lments sont structurs dans le cadre de ce quil appelle "les courants", c'est dire un ensemble de mcanismes relis entre eux et qui dfinissent la nature des problmes.
a) les courants : il sont 3.

courant des problmes, "soupe primordiale" : ide quil ny a pas de rgularit dans lmergence de ces problmes, courant chaotique qui ne fait pas lobjet dun contrle vritable. Ce courant dfinit la nature des problmes traiter. courant des politiques : espace de la comptition lectorale, et lvolution de lopinion publique conditionne les motivations des acteurs politiques. courant des politiques publiques : fonctionnement de la machine administrative (=ensemble de procdures, de hirarchie de normes, de logiques bureaucratiques qui vont conditionner la production des alternatives. Ces 3 courants ont des logiques de fonctionnement propres : ces courants ont une temporalit particulire, discontinuit, mais on ne sait pas quand et comment vont apparatre les problmes. La temporalit propre du "courant politique" est lie aux chances lectorales. La temporalit du "courant des politiques publiques" est continu. Ces courants se coordonnent 2 par 2 : cette conjonction va dterminer la politique publique. Si le courant des problmes se coordonnent celui des politiques : cette conjonction nourrit une inscription factice car pas de relle discussion (ex : le vote des trangers) : le problme ici est quil ny a pas de troisime courant.
Ex : problme du livre par rapport au multimdia : traitement routinis, on va modifier la lgislation sur les droits dauteurs et ltendre ce nouveau domaine.
Laspect le plus intressant est quand on assiste la conjonction des 3 courants : Il existe alors une fentre politique. Les acteurs politiques vont sinvestir dans un projet de rforme et vont le traiter. Le cas typique douverture dune fentre est quand il y a une alternance politique. Larrive dun nouveau gouvernement correspond une nouvelle vision des problmes, donc de novelles solutions possibles, ce qui rend possible des changements substantiels des politiques publiques. Ex : lection de Roosvelt
aux EU fin 1931.
c)
les mcanismes de crise et de mandat : Keeler se demande pourquoi une fentre arrive. Quelle
est sa taille, comment calculer son amplitude ? 2 mcanismes qui conditionne louverture de la fentre et qui vont en dterminer lamplitude : mcanisme de crise (la crise= situation marque par un profond mcontentement de lopinion, ou de
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profondes craintes dcoulant de problmes conomiques srieux, et/ou un degr inhabituel dagitation sociale et/ou de menaces contre la scurit) : obligation daction de la part des titulaires du pouvoir. Ces acteurs politiques peuvent accuser la gravit dun phnomne pour tenter douvrir une fentre politique. Ex : le gouvernement Bush aux EU. mcanisme de mandat : li lampleur de la victoire lectorale, et surtout lampleur des leviers institutionnel matris par le gouvernement en place. Plus lalternance est significative, plus la taille de la fentre sera grande. 3 dynamiques : - autorisation agir - dtention par les acteurs politiques des leviers institutionnels - pression partisane : membre de la coalition gouvernemental va faire pression sur les ministres pour satisfaire au plus vite les clientles (voir dernier tableau). Pour Keeler, il existe plusieurs types de fentres : fentre conomie : New Deal de Roosvelt (fort sentiment de crise, importance du mandat do changement lgislatif significatif) grande fentre : Thatcher au pouvoir fentre moyenne : alternance de 1981 en France petite fentre : le front populaire en France la taille des fentres issus de 1995 (crise limite) et 2002 sont diffrentes. Le mandat nest pas trs fort (Chirac passe de justesse devant Balladur), et llection prsidentielle ne saccompagne pas dune dissolution. En revanche, en 2002 la fentre est plus grande : crise sociale, augmentation de linscurit, confirmation de la lgitimit lectorale de Chirac car il est rlu.
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Politiques Publiques

2. Quest ce quune politique publique ?

Politique publique- M. Surel Automne 2002

II/ LA GRILLE SEQUENTIELLE

2. Les limites de l'approche squentielle

L'mergence et l'inscription sur l'agenda

I/ LA FORMATION DES PROBLEMES PUBLICS

1- Les dterminants "objectifs"

3-les publics des problmes

Un mme individu peut passer dune catgorie une autre

II/ LEMERGENCE DES PROBLEMES

1-lmergence progressive par canaux multiples

III/ LES PRISMES INSTITUTIONNELS ET LINSCRIPTION SUR AGENDA

1-les modes dinscription sur lagenda

2- Les prismes institutionnels

a) les modes de prises en charge du problme :

Politique publique- M. Surel Automne 2002

La dcision et la mise en uvre

I/ ACTEURS ET PROCEDURES DE LA DECISION

Politique publique- M. Surel Automne 2002

Les agences indpendantes sont des organismes non-majoritaires.

b) Les administrations sectorielles : elles ont un pouvoir de dcision sectoriel.

d) Les organismes juridictionnels : elles ont un poids sur le contenu de la dcision.

e) LUnion Europenne : extension de certains pouvoirs lchelle europenne, pouvoir de rgulation. 2

2-Les procdures de la dcision

3-Le problme de la rationalit

a)La rationalit pure et parfaite

runis. A part dans ce cas la RPP nexiste pas.

Rationalit limite et incrmentalisme

c)Le modle de la poubelle

II/ LA MISE EN OEUVRE

1-les acteurs de la mise en uvre et leurs caractristiques

a) Les acteurs bureaucratiques

b)Les formes de la mise en uvre

2-Les dterminants de la mise en uvre

politiques : facilite ou contraint, conditionne la mise en uvre. Ex : arrive dun ministre

3-Les approches top-down et bottom-up

4-le choix des instruments

a)4 caractristiques des instruments :

5-entre cristallisation et rtroaction

rapparitions, avec comme objectifs

Politique publique- M. Surel Automne 2002

Les rseaux de Politique Publique

Politique publique- M. Surel Automne 2002

I/ CARACTERISER LES ACTEURS

b) les acteurs privs

2- les ressources et les rpertoires d'action

a) les ressources matrielles et symboliques

b) les rpertoires d'action

Qu'est ce qui confre une influence? les ressources.

Comment ce groupe a-t-il une influence? les rpertoires d'action

3- ce qui fait "bouger" les acteurs

b) les valeurs et les croyances

II/ LES RESEAUX DE POLITIQUES PUBLIQUES

1-les caractristiques de la notion de rseaux

a) structure pluraliste des changes

b) frquence et intensit des relations

c) interdpendance des acteurs

d) clture relative du rseau lgard de "lextrieur"

2- Les types de rseaux qui caractrisent les PP

a) les rseaux thmatiques

III- ACTEURS ET RESEAUX DE PP EN EUROPE

les ressources et les rpertoires daction lchelle europenne