Tesis de Maestra: Ing.

Andrs Mallada

Volumen 1

INTRODUCCIN A LA CUESTIN TARIFARIA Y COSTO OPERATIVO DEL SERVICIO DE TRANSPORTE PBLICO DE PASAJEROS POR MNIBUS
SUMARIO PRESENTACION 1. ORIGEN DE LA CUESTION TARIFARIA 2. ABORDAGE DE LA CUESTION TARIFARIA 2.1. Evaluacin de Costos 2.2. Definicin de la Estructura Tarifaria 2.3. Control Econmico-Financiero 3. EQUILIBRIO TARIFARIO

.1. INTRODUCCION A LA CUESTION TARIFARIA PRESENTACION El servicio prestado a los usuarios a travs del STPP resulta en gastos que deben ser resarcidos a los prestadores de servicios. La principal forma de resarcimiento se da a travs de tarifas pagadas por los usuarios. La fijacin de los valores de las tarifas requiere una verificacin de costos incurridos para la prestacin de servicios, bien como da decisin de repasar total o parcialmente estos costos a los usuarios del STPP. Una vez atendidos estos usuarios y como activar el control econmico y financiero del sistema. Estas cuestiones sern tratadas en este modulo Acompaamiento Econmico y Administracin Tarifaria. La presente unidad tiene carcter introductorio las dems y aborda la cuestin tarifaria por dos prismas: el de su origen y el de su estructura lgica. El origen de cuestin tarifaria es colocado a travs del enfoque legal de resarcimiento financiero en concesionario de un servicio publico. La estructura lgica es analizada procurndose identificar los factores relevantes de la fijacin de las tarifas y el de su interrelacionamiento. La principal consecuencia de este anlisis es la definicin de la estructuracin de los asuntos tratados en las dems unidades.

.2. 1. ORIGEN DE LA CUESTION TARIFARIA Los servicios de los Transporte Publico de Pasajeros se constituyen en servicios de utilidad publica volcados a la atencin de las necesidades de movimiento de las personas para el trabajo, educacin, compra de bienes y servicios. Por mas que no haya sido editada hasta hoy una ley normativa de concesiones en general, queda a cargo de cada administracin la reglamentacin local de los servicios por ella concedidos, reservndose en concedente el poder de reglamentar y controlar la situacin del concesionario, desde la organizacin de la empresa hasta su situacin econmica y financiera, los lucros, el modo y la tcnica de ejecucin de los servicios, bien como fijar las tarifas en limites razonables y equitativos para la empresa y para los usuarios. Los servicios de transporte son, normalmente, delegados a las empresas publicas o privadas sobre la forma de concesin, permiso o autorizacin. Estas son modalidades de delegacin de servicios que se diferencia apenas cuando las formas y las garantas. La concesin es una delegacin contractual con mejor formalidad y estabilidad para el servicio, en cuanto al permiso y autorizacin constituyen delegacin por acto unilateral de la administracin Publica, con ms simplicidad y precariedad de la ejecucin. Al admitirse, para efecto del abordaje de la cuestin tarifaria, que los principios que rigen las concisiones son aplicables tambin las permisiones y autorizaciones en sus aspectos referentes a la remuneracin de las empresas delegadas. De esa forma, la Administracin Publica, cuando por el caso, ser denominada genricamente de poder concedente, al paso que las empresas operadoras sern llamadas de concesionarias. La Constitucin Federal consigna el deber de la reglamentacin de las concesiones de los siguientes trminos: Art. 167 La ley impondr sobre el rgimen de las empresas concesionarias de servicios pblicos federales, de estado y municipales, estableciendo: I. obligacin de mantener el servicio adecuado; II. tarifas que permitan la justa remuneracin del capital, o mejoramiento y la expansin de los servicios y aseguren el Equilibrio financiero del contrato;

.3. III fiscalizacin permanente y revisin peridica de las tarifas, todava no fijadas en el contrato anterior. Los principios del derecho que orienten y delineen la cuestin tarifaria en los servicios pblicos delegados pueden ser as sintetizados: todo servicio delegado esta sometido a dos categoras de normas: las que reglamenten el modo y la tcnica de su ejecucin y las que reglamenten el equilibrio econmico y financiero del contrato. Conforme Hely Lopes Meirelles (1) Toda concesin esta, por tanto, sometidas a dos categoras de normas: las de naturaleza reglamentaria y las de orden contractual. Las primeras disciplinas el modo y formas de prestaciones del servicio, la segunda fijan las condiciones de remuneracin del concesionario: ;

el modo y la tcnica de ejecucin de los servicios pueden ser alterados unilateralmente por la Administracin Publica para permanente actualizacin de los servicios. Conforme jurisprudencia (2) Las clusulas reglamentares, consideradas como leyes de servicio son alteraciones unilateralmente por la Administracin, porque no se comprende que haya ley o regla social inmutable. Las leyes son hechas para atender las necesidades sociales, de modo que siendo estas variables aquellas tambin deben ser. Es porque el Poder Publico puede mudar la voluntad de las clusulas reglamentares, sin audiencia del concesionario.;

el equilibrio econmico y financiero del contrato de delegacin no puede ser roto debiendo la Administracin Publica recomponer siempre que su accin o algn hecho extrao al contrario provoque su rompimiento. Conforme Caio Tacito (3) La mutabilidad de las clusulas reglamentares no acontece con relacin a las contractuales porque a travs de estas la administracin provee el equilibrio financiero de la empresa concesionaria de suerte, que tocar en ellas importa el romper ese equilibrio y toda vez haya esa ruptura cabe aquella recomposicin;

(1) Derecho Administrativo Brasilero (2) Revista de Derecho Administrativo 38/332 (3) El Equilibrio Financiero en la Concesin de los Servicios Pblicos

.4. es un deber de la Administracin Publica controlar la contabilidad de los servicios de forma a asegurar el correcto resarcimiento de los costos y la justa tarifacin de los usuarios. Conforme acordado con el Supremo Tribunal Federal El concesionario, como cualquier otro agente o delegado del Poder Publico, desde que recauda tarifitas, se constituye al deber de mostrar al poder al poder de las cuales cumple, al delegante, sin excepcin, fiscalizar y verificar en nombre del bien publico, esta razn es de fundamento nico de semejante delegacin al individuo o empresa privada. (1) Desde el punto de vista del contrato a la cuestin tarifaria consiste, por lo tanto, en definir y hacer cumplir las clusulas econmicas de los contratos de delegacin, que deben: establecer el valor de la inversin y el modo de integralizacion del capital; determinar la constitucin de reservas para eventuales depreciaciones fondos de renovacin; asegurar la expansin y el mejoramiento de los servicios; disponer sobre los derechos y deberes de los usuarios para la obtencin y remuneracin de los servicios; prever la forma de fiscalizacin de la contabilidad. y

(1) Revista de Derechos Administrativos 9/80

.5. La creciente complejidad de los Sistemas de Transporte Publico de Pasajeros STPP, recorre principalmente la expansin desordenada de las reas urbanas, imponiendo soluciones institucionales, gerencias tecnolgicas y operacionales cada vez mas sofisticadas y la constante perdida de poder adquisitivo de los usuarios, provocada por el achatamiento salarial impuesto por la poltica de control de los salarios practicados en los ltimos aos, tienen exigidos de la Administracin Publica una participacin ms efectiva en la administracin econmica-financiera de los servicios. Esta participacin se verifica tanto al nivel de lugar de recursos en la forma de inversin y hasta mismo de subvencin directa, en cuanto al nivel del control econmico-financiero de los servicios a travs del perfeccionamiento de la evaluacin de costos, la tarifacin de los usuarios y del control contable. Los lugares de recursos tienen que ser verificados, principalmente, en los servicios que exigen mayor aporte de capital, como por ejemplo los sistemas ferroviarios de transportes urbanos (metro y trenes metropolitanos) y los sistemas de trolebs. Esto se debe a la imposibilidad de volver a pasar a los usuarios los costos de la remuneracion del capital, pues esto llevara al valor de la tarifa a acertar niveles preventivos teniendo en vista el poder adquisitivo de los mismos. Pueden ser verificadas, todava, otras formas de subvencin econmica, como financiamiento de la adquisicin de equipamientos a intereses subsidiados o la subvencin directa de los servicios, esta ultima menos diseminada. Al nivel del control econmico-financiero se observa, de un lado, una preocupacin creciente de los poderes administrativos en conocer mejor la formacin de los costos de las empresas operadoras y perfeccionar los mtodos y criterios de determinacin de estos costos, y que tienen desencadenado un proceso generalizado de revisin de las planillas adoptadas para el calculo tarifario. De otro lado, se puede verificar el desenvolvimiento de alternativas de tarifacin de los servicios con vista a reducir el impacto de las tarifas en el presupuesto de los usuarios y propiciar una utilizacin ms racional de los servicios, el que tiene llevado al surgimiento, en el Sistema de Transporte Publico de Pasajeros, de una estructura compleja de tarifacin, con precios diferenciados para estratos sociales o categoras de usuarios (pase gratuitos para personas de edad, medio pasaje para estudiantes, tarifa integrada mnibusmetro, tarifa

.6. mensual, etc..), y la busca de impuestos alternativos dentro y fuera del sistema sea a travs del sistema privado (empleadores, entidades de clases, etc..), o va subsidios en el mbito federal, estadual o municipal. Como consecuencia de esto la Administracin Publica tiene, todava el nivel del control econmico-financiero, desenvuelto instrumentos y mecanismos de control contable de los servicios de forma a garantizar, las empresas, el correcto resarcimiento de los costos y, a los usuarios, la justa tarifacin de los servicios. De esta forma, la cuestin tarifaria con la cual se depara de forma objetiva la Administracin Publica puede ser sintetizada como el siguiente enunciado: La cuestin tarifaria consiste en saber como recaudar el impuesto necesario para resarcir los costos de los servicios contratados, manteniendo el equilibrio econmico-financiero de las empresas operadoras, conforma establecido en el contrato de delegacin de los servicio, sin que esto imponga la fijacin de tarifas que ultrapasan los limites del poder adquisitivo de los usuarios. Esta condicin es poltica y atiende al principio de que, estando el poder adquisitivo de los usuarios subordinados a una Poltica Salarial que fija los salarios a parir de una hiptesis de pauta de gastos, no puede el Poder Publico, a travs de los precios que administra, imponen gastos que exceden el nivel presumido para fijacin de los salarios. Compete a la Administracin Publica resolver esta cuestin como poder administrativo de los servicios. Para esto es necesario. - conocer los costos - formular alternativas de tarifacin y someterlas a la apreciacin poltica (instancia legitima para establecer los limites en que se deben situar las tarifas); - controlar la recaudacin de ingresos y la retribucin de los costos de forma a mantener el equilibrio deseado.

.7. 2. ABORDAGE DE LA CUESTION TARIFARIA El abordaje de la cuestin tarifaria solamente se realiza a partir de la definicin de las caractersticas tcnico operacionales de los servicios (plano de transporte) y se da en tres fases que guardan entre s estrecha relacin de causa y efecto, de los cuales son: - evaluacin de los costos de las empresas operadoras de los servicios; - definicin de estructura tarifaria de los servicios; - control econmico-financiero de los servicios. La precedencia que se establece de la especificacin de los servicios y de la organizacin de las empresas operadoras sobre el abordaje de la cuestin tarifaria se debe a la necesidad de conocer los elementos que interfieren directamente en los costos, los cuales son: - la inversin necesaria en equipamientos e infraestructura de apoyo a la operacin; - la estructura administrativa y operacional movilizada para la prestacin de los servicios; - el desempeo tcnico de los equipamientos; - la produccin a ser realizada en kilometraje o viajes; - la demanda por los servicios en pasajero o traslados. Conocidos estos elementos en el abordaje de la cuestin tarifaria se inicia por la face denominada encima de evaluacin de los costos. En esta face la Administracin Publica establece los tems que compondrn los costos de los servicios y los mtodos y criterios de cuantificacin y el calculo de los costos globales y unitarios, condicin para el establecimiento del equilibrio econmico-financiero de los operadores. En la segunda fase la estructuracin tarifaria, la Administracin quedan las parte de los costos a ser resarcidos por la tarifacin directa de los usuarios y las partes que deben ser retribuidos a travs de transferencia de recursos de

.8. otras fuentes y formulas de la estructura tarifaria de los servicios, estableciendo sus precios. En la ultima fase, el control econmico-financiero de los servicios, la Administracin quedan en las condiciones en las cuales se deben procesar el resarcimiento de los costos y recaudacin de impuestos de forma a mantener el equilibrio del contrato, as como las revisiones de costos y precios. 2.1. Evaluacin de Costos Los costos de los servicios de transporte publico de pasajeros pueden, a ejemplo de otras actividades econmicas, ser clasificados en costos fijos y costos variables. Los costos fijos son aquellos que no varan proporcionalmente a la produccin efectiva de los servicios. Son los costos de instalar y mantener instalados los servicios, incluyndose los salarios del personal movilizado para su funcionamiento. Los costos variables son los costos ocurrentes de la produccin de los servicios y, en el caso de los servicios de transporte, son en funcin del kilometraje recorrido por los equipamientos. Los costos fijos son compuestos de los siguientes tems: - remuneracin del capital; - depreciacin de los equipamientos e instalacin; - administracin de las empresas operadoras; - salarios y encargos sociales del personal de operacin y manutencin. La remuneracin del capital es el lucro del empresario y debe corresponder a la ganancia normal de aplicaciones de capital en otras actividades. La tasa de remuneracin del capital debe, por lo tanto aproximarse del costo de oportunidad del capital y deber ser aplicada sobre la inversin realizada y directamente necesaria a la prestacin de los servicios.

.9. La apropiacin de los costos de depreciacin de los equipamientos tienen por objetivo permitir la reposicin del capital invertido de forma que, al final de la vida til de los mismos, el empresario tenga formado el capital necesario a su reposicin (amortizacin de inversin realizada). Los costos de depreciacin son calculados en funcin de la edad de los equipamientos y deben corresponder a la perdida del valor de los mismos a cada periodo. El costo de la administracin de los servicios es el costo realizado para manutencin de la estructura organizacional de la empresa y corresponde a los gastos con personal e material administrativo, adems de los gastos con impuestos, tazas y tarifas publicas. Cumple en observar que los costos administrativos varan de acuerdo con el tamao o escala de la empresa operadora verificndose costos unitarios decrecientes en la medida en que crece la escala de la empresa operadora. Los salarios y encargos del personal necesario para la operacin envuelven a la remuneracin de os motoristas, cobradores, personal de manutencin y otros agentes de la empresa necesarios para la prestacin de los servicios. Los salarios son, en su mayora, recurrentes de subsidios colectivos y los encargos establecidos en legislacin social. El numero de personas movilizadas para la operacin de los servicios dependen, en el caso de motoristas, cobradores y agentes, principalmente de la especificacin operacional y, en el caso de personal de manutencin, del tamao de la empresa. Los costos fijos son, normalmente, apropiados por vehculo y pueden ser homogeneizado de forma a que puedan ser agregados, ya que todos los itens son expresos en valores por unidad de tiempo (mensual o anual). Los costos variables son los recurrentes a los gastos como el consumo de los siguientes itens: - combustibles - lubricantes - neumticos y cmaras - piezas y accesorios

.10. La apropiacin de los costos variables depende, esencialmente, del desempeo tcnico de los equipamientos y materiales utilizados, as como, las condiciones operacionales en que son presentados los servicios (vas, trafico, topografa, etc). Estos costos son apropiados a partir del establecimiento de ndices tcnicos de consumo de material por kilmetro recorrido, que deben corresponder al consumo apurado para una operacin en rgimen de eficiencia. Los costos totales de una empresa operadora son iguales a la suma de los costos totales de servicio que opera, considerando los gastos como los itens de costo fijo y variable. El costo total de un sistema es la sumatoria de los costos totales de las empresas operadoras que el compone. Los costos unitarios pueden ser calculados para una unidad de produccin (kilmetros o viajes) o para una unidad de consumo (pasajero transportado). El primer caso de los costos unitarios se constituye en el valor medio de la produccin de servicios y pueden ser calculados dividindose el costo total por el kilometraje total recorrido o por el numero de viajes correspondiente. En el segundo caso, costo unitario por unidad de consumo, estos equivalen a la tarifa de equilibrio de servicios, o sea, el valor de la cuota parte atribuible a cada usuario en el resarcimiento de los costos totales de los servicios. Para ser obtenido, basta dividirse la expresin del costo total por el numero de pasajeros, estimados u observados, que el utilizara o utilizaran efectivamente. Este valor no corresponde necesariamente al precio cobrado de cada usuario que depende de la estructura tarifara adoptada. 2.2. Definicin de la Estructura Tarifara Usualmente los costos son repasados integralmente a los usuarios, con excepcin de los sistemas que exigen mayor aporte de capital (trenes metropolitanos, metros y trolebs), en los cuales los costos de remuneracin del capital y depreciacin de equipamientos e instalaciones, y mismo otros itens de costo fijo, no son repasados a los usuarios. Cuando ocurre el repase parcial de los costos, la Administracin Publica carga con el aumento de la parte no repasada a los usuarios. A pesar de todo, se observa que existe una dificultad creciente de repasar a los usuarios los costos integrales de los servicios, sea por la elevacin relativa de sus componentes debido a la inflacin acelerada de los precios de los insumos y a la expansin de los centros urbanos que imponen desplazamientos cada vez ms largos y complejos, sea por la cada acelerada del poder adquisitivo de los usuarios. Esto ha llevado a la Administracin Pblica, poder concedente de los servicios de transporte, a buscar formas alternativas a la tarifacin directa de los usuarios para la formacin de los ingresos necesarios para la retribucin de los costos.

.11. Por otro lado, el acentuado dficit pblico ha impuesto fuerte limitacin a la participacin directa del Poder Pblico en la formacin de ingresos. As, algunas alternativas de generacin de ingresos indirectos vienen siendo propuestas y, en algunos casos, implementadas, teniendo en vista minimizar el impacto de las tarifas en el presupuesto de los usuarios. De entre stas alternativas se destacan: Cobranza y transferencia para los servicios de transporte pblico de tasas atribuidas a los usuarios de vehculos particulares (transporte privado), como forma de eliminar del transporte pblico la parte de costos impuestos por el uso indiscriminado de ste transporte; Remuneracin por parte del empleador, de una parte o de la totalidad de los gastos con transporte pblico del empleado; Explotar actividades vinculadas como publicidad, alquiler, etc, etc, ...... Definidas las posibilidades de generar otros ingresos, deben ser formuladas y seleccionadas las alternativas de tarifacin de los usuarios, que deben llevar en cuenta factores como las caractersticas del uso, condiciones socio-econmicas de los usuarios y las polticas de asentamiento urbano. La tarifacin de los servicios puede ser realizada a travs del establecimiento de un precio nico por regin o zona, de un precio por lnea, de un precio proporcional a la utilizacin de los servicios o de un precio variable por tipo de usuario. Cuando en un municipio el servicio es prestado por ms de una empresa operadora, la mayor parte de las alternativas de tarifacin disponibles, impone, para su adopcin, la introduccin de mecanismos e instrumentos de control y compensacin de los ingresos que garanticen que la remuneracin final de los operadores, sea igual a los costos atribuidos a los servicios que presta.

2.3. Control Econmico y Financiero El control econmico-financiero del sistema consiste esencialmente, del precepto constitucional de fiscalizacin permanente y revisin peridica de las tarifas ste control tiene el objetivo, por un lado, mantener el equilibrio econmico y financiero de los servicios y, por otro lado, garantizar a los usuarios que los precios pagados por el uso de esos servicios no propicien una recaudacin superior a los costos efectivos.

.12. El Control econmico-financiero de los servicios de transporte envuelve: Control Contable Control de Parmetros Tcnicos El Control Contable es el control de la recaudacin de ingresos y de la retribucin de los costos, lo que busca es asegurar el equilibrio entre el ingreso y los costos al nivel de las empresas y al nivel del sistema. Puede ser ejercido con mayor o menor interferencia de la administracin Pblica, variando desde la centralizacin de la recaudacin de los ingresos y la retribucin controlada de los costos en funcin de los servicios efectivamente prestados hasta la simple verificacin expuesta de la compatibilidad entre costos e ingresos. Los instrumentos utilizados para el control contable de los servicios son la cmara de compensacin tarifaria y la caja nica para controles ms rigurosos y las encuestas y monitoreos espordicos para controles ms leves. El Control de Parmetros Tcnicos es la verificacin sistemtica de los parmetros que orientan el clculo de los costos y de los ingresos y la lo que busca es mantener actualizada la ecuacin de equilibrio econmico-financiero de las empresas operadoras. Los servicios de transporte exigen permanente actualizacin en lo que se refiere a las caractersticas tcnico-operacionales y la ocurrencia o implementacin de alteraciones en sus especificaciones implican, normalmente, en alteraciones de los costos involucrados, sean por variacin en los coeficientes tcnicos de consumo o en los factores de produccin, sea por variacin en la cantidad producida en kilmetros o viajes o en las demandas por los servicios. Aparte de eso, el ritmo inflacionario que se verifica impone la necesidad de permanente actualizacin financiera de los costos e ingresos para hacer frente a aumentos de precios de los diversos itens que componen el clculo de los costos: valor del capital, salarios y precios de insumos. 3. EQUILIBRIO TARIFARIO El equilibrio tarifario ocurre cuando los precios cobrados de los usuarios por la utilizacin de los servicios permiten recaudar los ingresos necesarios para la retribucin de la parte de los costos totales a ellos atribuidos e que impliquen en gastos compatibles con el poder adquisitivo de sus salarios. La tarifa de equilibrio para las empresas corresponde a los costos unitarios de los servicios por pasajeros, conforme fue visto anteriormente. Para los usuarios la tarifa de equilibrio es el precio de los servicios que permite la realizacin de los desplazamientos necesarios con la parte de su presupuesto familiar destinado para gastos con transportes.

.13. La ocurrencia de desequilibrio exige de la Administracin Pblica acciones que conduzcan al equilibrio y su omisin en lo referente a ste aspecto implica fundamentalmente, en las siguientes situaciones alternativas:

Prctica de precios confiscatorios que no remuneran adecuadamente los costos de produccin de los servicios; atendiendo a las presiones de los usuarios; Establecimiento de precios superior o igual a los costos de la produccin de los servicios, los cueles comprometen la satisfaccin de las necesidades de desplazamientos de los usuarios, atendiendo a las presiones de las empresas operadoras.

En el primer caso las empresas operadoras pueden accionar judicialmente a la Administracin Pblica, ya que la justa remuneracin de sus costos es un derecho lquido y cierto. Aparte de eso, en ste caso, se observa la practica de la deterioracin de la calidad de los servicios, por accin de las empresas operadoras, buscando, por cuenta propia, el reequilibrio . En el segundo caso, por no tener el mismo amparo legal dado al operador, resta al usuario la realizacin de movimientos reivindicatorio por mayores salarios o menores precios, o, aun, reducir la utilizacin de los servicios de transporte de tal forma que apenas, realice los desplazamientos esenciales. Es importante resaltar, que los derechos del usuario son hoy reconocidos en cualquier servicio pblico o de utilidad pblica y que los mismos exigen acciones judiciales. Las posibilidades de accin de la Administracin Pblica en las situaciones de desequilibrio se limitan a: Especificar los servicios de forma a reducir sus costos respetando los requisitos mnimos de confort y regularidad; Encontrar la manera de conseguir recursos suplementares a travs de la transferencia de recursos pblicos o la de generar ingresos alternativos. Es importante observar, a pesar de todo, que, normalmente, los usuarios no se recusan al pago de precios cuando stos correspondan a la calidad requerida de los servicios, y que los salarios permitan la satisfaccin de las necesidades bsicas de quien lo recibe.

.14.

INDICE pag. PRESENTACION 1. ORIGEN DE LA CUESTION TARIFARIA 2. ABORDAJE DE LA CUESTION TARIFARIA 2.1. Evaluacin de costos 2.2. Definicin de la Estructura Tarifaria 2.3. Control Econmico-Financiero 3. EQUILIBRIO TARIFARIO 1 2 7 8 10 11 12