CONSTITUIO DE 1946 - promulgada A Constituio de 1946 foi promulgada em 18 de setembro de 1946.

A mesa da Assemblia Constituinte promulgou Constituio dos Estados Unidos do Brasil e o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias no dia 18 de setembro de 1946, consagrando as liberdades expressas na Constituio de 1934, que haviam sido retiradas em 1937. Foram dispositivos bsicos regulados pela carta: a igualdade de todos perante a lei; a liberdade de manifestao de pensamento, sem censura, a no ser em espetculos e diverses pblicas; a inviolabilidade do sigilo de correspondncia; a liberdade de conscincia, de crena e de exerccio de cultos religiosos; a liberdade de associao para fins lcitos; a inviolabilidade da casa como asilo do indivduo; a priso s em flagrante delito ou por ordem escrita de autoridade competente e a garantia ampla de defesa do acusado. Gustavo Capanema Jurista e poltico mineiro, Luis Vianna Filho Escritor, historiador e poltico baiano, Aliomar Baleeiro jurista e poltico baiano, Clodomir Cardoso jurista,escritor e poltico maranhense,Gilberto Freyre escritor e socilogo pernambucano,Barbosa Lima Sobrinho,escritor, intelectual, jornalista e poltico pernambucano so algumas das personalidades que integraram a Assemblia Constituinte que elaborou e promulgou a Constituio de 1946. A Constituio Brasileira de 1946, bastante avanada para a poca, foi notadamente um avano da democracia e das liberdades individuais do cidado. Atravs do ato das disposies transitrias da Constituio Federal de 1946 foi extinto o Territrio do Iguau em 18 de setembro, em decorrncia de articulaes engendradas pelos polticos paranaenses no mbito da Assemblia Nacional Constituinte.

Algumas caractersticas da Constituio de 1946 A tcnica observada nas constituies contemporneas para a ordenao do Estado, em aperfeioamento de modelos seculares com base nas declaraes de direitos humanos, abrange e especifica preceitos fundamentais relativos: 1) forma de Estado (unitrio ou federal); 2) forma de governo (monrquico ou republicano) e regime representativo (parlamentar ou presidencial); 3) discriminao de competncias do Estado federal e dos Estados-membros; ou do poder central e dos derivados para a administrao provincial e local; 4) s atribuies dos poderes e dos respectivos rgos em cada ordem estatal; 5) responsabilidade dos altos mandatrios; 6) aos direitos e garantias individuais; 7) disciplina da ordem econmica e social; 8) complementao de princpios ou mandamentos constitucionais mediante leis orgnicas, aprovadas pela legislatura com observncia de quorum especial;

9) presumida estabilid'ade do texto originrio e ao processo de sua emenda ou reviso, salvo reserva explcita, e 10) ao primado das regras constitucionais sobre as regras elaboradas pelos rgos legislativos ou, no exerccio de funo normativa, pelos rgos executivos e judicirios em sua respectiva esfera; e, em conseqncia, instituio do juzo de legitimidade constitucional. bem de ver que, tratando-se de "pactos sociais" com iniciativa, aceitao ou consenso da coletividade, a enunciao desses princpios corresponde s exigncias e aos propsitos de certa situao em certa poca - tanto vale dizer, ao "momento histrico" no qual se tenham condensado as aspiraes da sociedade poltica. Qualquer estudo comparativo de constituies que hajam regido, por alguns perodos, determinado pas, se deve tentar, com possvel verossimilhana, partindo de dados factuais para conceitos doutrinrios e desses ltimos para a finalidade que se visou alcanar atravs de "variantes" s explicveis pelas contingncias ou imposies da realidade. Para definir as peculiaridades da Constituio de 1946, em confronto com as constituies antecedentes, parece de bom alvitre seguir o roteiro esboado acima, desde o primeiro at o ltimo item - como sntese do progresso operado em nossas instituies basilares no curso de 122 anos. Tal o mtodo a que obedecemos, destacando cada uma das caractersticas arroladas para fcil compreenso da causa e alcance da evoluo processada em to largo perodo. Forma de Estado Tanto no projeto de 1823 quanto na Carta de 1824 se enfatizava o "Estado unitrio", em seqncia poltica de colonizao desenvolvida pelos portugueses nos sculos pretritos e cuja constante fora submeter Coroa e aos seus agentes (donatrios de capitanias, governadores etc.) toda a jurisdio do vastssimo territrio, de modo a lhe assegurar a integridade, defend-lo de incurses estranhas e, quando possvel, dilat-lo com mira predileta nas riquezas minerais de um promissor Eldorado. De uma vez por todas se desataram, com a proclamao da Independncia, os laos que ainda nos prendiam s Cortes de Lisboa, suspeitosas do prncipe regente, e deslocou-se automaticamente para o Rio de Janeiro o eixo de rotao do novo Imprio, embora a autoridade suprema se houvesse transferido a um soberano da dinastia dos Braganas. Minorou-se o rigor da antiga concentrao com a instituio das "provncias", as quais, embora subdivididas como pedia o bem do Estado (Carta, art. 2.), ganharam autonomia em seus interesses peculiares (art. 71) mediante deliberaes das cmaras dos distritos e dos "conselhos gerais" (art. 81 e segs.), eleitos por prazo igual ao dos representantes da nao, ou seja, "pelo tempo de cada legislatura" (art. 74). Porm as "resolues", para serem executadas, dependeriam de aprovao por parte da Assemblia Geral do pas e, no estando ela reunida, por parte do imperador, em carter provisrio (art. 86). O sistema assim delineado exigia desde a sua implantao reformas substanciais, como as conquistadas pela corrente liberal com a iniciativa, em 1832, de propor e obter que se autorizasse a legislatura vindoura a reformar clusulas constitucionais. Destarte, em 1834, promulgou-se o Ato Adicional que, entre outras medidas, criou as Assemblias Legislativas Provinciais, embrio do self-government a que aspiravam as coletividades regionais. A reao conservadora logrou que a Lei de Interpretao de 1840 restringisse algumas inovaes autonomistas daquele avanado texto. Com o correr dos anos e principalmente nos derradeiros decnios do Segundo Reinado, ganhou corpo e vigor a campanha em prol da Federao, alvo to cobiado quanto a abolio da escravatura e queda da monarquia. A tais ditames da opinio responsvel (exceto o da libertao do "elemento servil", consumada no dbil ocaso da realeza) teriam de corresponder primariamente os chefes militares e os lderes civis que proclamaram a Repblica. No foi outro o significado do primeiro decreto do Governo Provisrio. No que concerne idia federativa (antes mesmo da estruturao que incumbiu Constituinte) tornaramse veementes, seno categricas, estas afirmaes, logo operantes: la.) a decretao "como forma de governo" da Repblica Federativa (art. 1.); 2a.) a integrao das provncias ("reunidas pelos laos da federao") nos Estados Unidos do Brasil (art. 2.); 3a.) a atribuio conferida s unidades federadas de

promulgarem suas prprias constituies (art. 3.). Acrescentou-se uma disposio transitria: antes da eleio da assemblia geral e das legislaturas estaduais, a nao seria regida pelo Governo Provisrio e os novos estados pelos governos que houvessem proclamado e, na falta destes, por agentes ou delegados do rgo central j em pleno exerccio legiferante e executivo. A 24 de fevereiro de 1891, o Congresso Constituinte realizava - um sculo mais tarde - a aspirao dos inconfidentes mineiros: a adoo, nesse particular, de um Estado federal semelhante ao que instauraram, quele tempo, as colnias inglesas da Amrica. A diferena originria daquele padro, acentuada pelos doutos, consistiu no fato de que a evoluo do federalismo nos Estados Unidos (e tambm na Sua) se efetuara em sentido oposto do brasileiro: no dizer de Carlos Maximiliano, em seus Comentrios Constituico brasileira, de 1918, "aquele veio da periferia para o centro; esta, do centro para a periferia". Talvez dessa distino, mas principalmente de hbitos polticos inveterados, sob anteriores sistemas (latentes ainda no subconsciente coletivo), se tenham originado diversidades flagrantes no modo de interpretar os fins presumidos nas novas frmulas legais, como seria em primeiro plano a permisso excepcionalssima de intervir a Unio nos estados membros, com o intuito prevalente de lhes garantir uma forma republicana de governo e proteger cada um deles contra a invaso e contra a violncia interna, requisio da Legislatura ou do Executivo (quando aquela no se pudesse reunir), segundo o modelo norte-americano (Const., art. 4., seo 4a.), perfilhado, seno aperfeioado, pelo modelo argentino (Const., art. 6.). Tanto na Argentina como no Brasil, o artigo 6. de uma e outra Constituio foi provavelmente o mais discutido, o mais esmerilhado, o mais criticado em ambos os pases pelos efeitos malficos de sua viciosa e deturpada aplicao a casos concretos dos quais emanaram a censura, o repdio, o fastio da opinio nacional. Desde os primeiros anos da nova Lei Magna (1892-1899) travaram-se a respeito agitadas discusses no Congresso, como registram o primeiro e o segundo volumes dos Documentos parlamentares, editados em 1913. O quadro da primeira dcada, debuxou-o Alcindo Guanabara em A presidncia Campos Sales, de 1902, partcipe e testemunha dos acontecimentos: "At ento, o regime federal e presidencial havia sido praticado de modo to imperfeito, to eivado de usos e costumes derivados do anterior regime unitrio e parlamentar que, em verdade, se poderia dizer que dele no tivramos seno uma burlesca caricatura. A gerao atual, educada nos ltimos 30 anos do regime imperial, afeioara-se a formar do governo central a idia de que ele devera ser uma coletividade, cuja ao seria a resultante das deliberaes tomadas em conjunto; e que, se por um lado esse corpo governativo deveria ter uma existncia precria por estar continuamente dependente da vontade e dos caprichos da Cmara dos Deputados, por outro representaria tamanha soma de poder e to extensa autoridade que nenhuma parcela do territrio nacional escapasse sua ao e influncia. Embalde a Constituio de 24 de fevereiro arrasou pela base essa construo poltica e em seu lugar erigiu um governo federal de natureza, ao e temperamento profundamente diferentes: pode-se dizer, sem risco de exagero, que muitos dos mesmos que a votaram continuaram instintivamente a ver nesse 'governo federal' o antigo governo central do Imprio e a reclamar dos incumbidos de exerc-lo a prtica de atos e a observncia de normas que totalmente desnaturavam. Os dez anos de vida da Repblica foram, alis, inteis para modificar esse temperamento dos homens polticos, que reagiu sempre quer sobre o Congresso, quer sobre o governo, determinando praticamente a existncia de uma relao de dependncia deste para aquele e anulando de fato a rbita de autonomia poltica dos estados, efetivamente subordinados vontade onipotente do centro." E, em sntese: "Assim, a verdade era que a Constituio de 24 de fevereiro havia apenas coberto o pas com uma nova forma poltica; mas, no fundo, o pas continuava a ser regido pelo mesmo esprito do unitarismo e do parlamentarismo, que evidentemente no se podia acomodar dentro das roupagens de que o revestiam." A perniciosa situao persistiria em sucessivos decnios, apesar dos esforos de Campos Sales, mal se empossara, de preconizar "uma poltica que pudesse salvar a Repblica do tremendo desastre moral que a ameaava" (Da propaganda presidncia, de 1908). O remdio que lhe acudia foi o de fortalecer o Executivo federal com o apoio dos executivos estaduais: "Em que se pese aos centralistas, o verdadeiro pblico que forma a opinio e imprime direo ao sentimento nacional o que est nos estados. de l que se governa a Repblica por cima das multides que tumultuam, agitadas, nas ruas da capital da Unio." E noutra passagem: "A poltica dos estados, isto , a poltica que fortifica os vnculos de harmonia entre os estados e a Unio , pois, na sua essncia, a poltica nacional. l, na soma dessas

unidades autnomas que se encontra a verdadeira soberania de opinio. O que pensam os estados pensa a Unio." Mas, ao revs das intenes do presidente - para quem a interveno federal tocava "o corao da Repblica" - a "poltica dos governadores" (como passou a ser conhecida) marcou um retrocesso temvel e duradouro no funcionamento das instituies, ensejando conseqncias inesperadas e contraproducentes na dinmica do regime. Entre elas incluram-se: a) o desestmulo e a inorganicidade de "partidos nacionais"; b) o incentivo de "partidos estaduais", apoiados pelo poder central e beneficirios ou credores da solidariedade ao situacionismo local contra as faces dissidentes ou adversas; c) o enfraquecimento de um e outros governos - o da Unio e os dos estados - em razo da ajuda por eles convencionada, sempre limitativa da prpria autonomia, com imediato e depressivo reflexo quer na administrao de cada um deles, quer na sua orientao ou responsabilidade polticas, e d) a possibilidade de ruptura do compromisso e bem assim de incompatibilidades intercorrentes e, nessas hipteses, o constante risco ao qual estariam expostos os estadosmembros: a interveno federal. Em verdade, o temido flagelo grassou de 1905 a 1923, como se infere de mais seis volumes da coleo Documentos parlamentares. A ltima interveno do perodo teve lugar no estado do Rio, contra a posse, no governo, de Raul Fernandes, eleito, reconhecido e amparado por habeas corpus do Supremo Tribunal Federal. No mesmo quadrinio o Congresso procedeu reviso do causticado artigo 6., infiando-o com um rol casustico de previses e reforando a autoridade do presidente. Com esse instrumental, expirou em 1930 a Repblica Velha. A que lhe seguiu s tomou forma em 1934. E, no ponto de que tratamos, a Constituio de 16 de julho disciplinou cautelosamente o perigoso instituto, a ponto de servir de base feliz formulao da matria na Constituio de 1946. Uns e outros dispositivos evitaram a recrudescncia, espordica ou intermitente, dos malsinados abusos da tradio poltica. Forma de governo e regime representativo As conjuras e levantes regionais ao final do sculo XVIII e ao comeo do sculo XIX tinham por meta a emancipao e a Repblica. Se vitoriosos, talvez incorressem, por desvios inevitveis, no erro de subdividir a Amrica Portuguesa como os libertadores contemporneos entravam a fragmentar a Amrica Espanhola, em nome e em conseqncia dos ideais que afagavam. Porm a unidade do Brasil foi preservada providencialmente, com outra e insuspeitvel direo dos fatos que, agravando ao mximo o conflito entre o Reino e o prncipe regente, apressaram a Independncia e tornaram vital para ela (como condio de xito e segurana) a permanncia no poder do seu "defensor perptuo", em cuja fronte passou a luzir a coroa imperial, signo - em dias sombrios e incertos - de ordem, autoridade e paz. A Carta de 1824 cedeu - apenas na aparncia (art. 9. ao 12) - ao dogma da "soberania popular", consignando que os poderes polticos (Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial) eram "delegaes da nao", mas desta s seriam "representantes" o imperador e a Assemblia Geral (art. 11). Com efeito, o monarca, alm de chefiar o Executivo, integrado em segundo grau por "seus ministros de Estado" (art. 102), e de contrariar, com os prprios atos, a regra tradicional de que "o rei reina mas no governa", cumulou com aquelas atribuies outras mais vastas do Poder Moderador (art. 101, itens I a IX), "chave de toda a organizao poltica", que velaria incessantemente "sobre a manuteno da independncia, equilbrio e harmonia dos demais poderes polticos". A inovao se inspirara em escritos de Benjamin Constant que, por sua vez, se havia inspirado em concepo de Clermont Tonnerre. Tanto o achado serviu aos interesses de Pedro I que mais tarde o incluiria - como observou o visconde de Uruguai em seu Ensaio sobre o direito administrativo, de 1862 no artigo 71 da Carta Constitucional da Monarquia Portuguesa. A despeito da atipicidade do regime disfarce de uma realidade autocrtica -, a Assemblia Geral insistia em mirar-se no mecanismo parlamentar inglesa e aproximava-se quanto possvel dos estilos da monarquia constitucional representativa. Tais modelos eram sempre invocados nos debates e pouco a pouco se tornavam reivindicao contnua de prerrogativas, no reconhecidas ainda para o cabal

desempenho da funo legislativa. Sem apoio no rgido texto da Carta, deu-se no Segundo Reinado largo passo para a normalidade da instituio - o Decreto n. 523, de 20 de julho de 1847, que criou o cargo de presidente do Conselho, de modo "a dar ao Ministrio uma organizao mais adaptada s condies do sistema representativo". Salvava-se a face, porm no mesmo longo reinado se dilataria o "poder pessoal" do imperador, sob crticas acerbas dos contemporneos, como as de Tefilo Otoni, Ferreira Viana, Sales Torres Homem e Jos de Alencar. A Repblica seria no principal a anttese daquele sistema. Tanto quanto em relao Federao, a Constituio de 1891 se amoldou, nas linhas gerais, ao prottipo norte-americano, matriz de outras constituies do continente sul. Adotando o "regime representativo" (art. 19), limitou-se a, qualificar de "rgos da soberania nacional" os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, "harmnicos e independentes entre si" (art. 15). Mas ao estatuto de 1934 se deveu a formulao do "princpio de legitimidade" (art. 29), expresso em melhor redao no estatuto de 1946. "Todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido." A artificialidade do regime presidencial e suas distores explicam-se pela carncia de efetiva base popular, como "poder primrio" do qual derivam os rgos eletivos. A Primeira Repblica no podia estear-se em partidos nacionais "institucionalizados", pois jamais existiram como categorias imprescindveis ao processo poltico. A reduo do eleitorado, os defeitos notrios da legislao e o imprio da fraude (desde o alistamento at a apurao dos sufrgios) falsearam em todas as circunscries a realidade do voto, transferindo da base popular para os grupos dominantes o exerccio da decantada "soberania popular". A evoluo desse estado mrbido foi exposta em cores vivas na clebre contestao de Rui Barbosa eleio do marechal Hermes da Fonseca. O menos que, da por diante, se pde argir em defesa, foi salientar que, na Unio ou nos estados, os ocupantes dos postos de comando no tinham, a bem dizer, "representao" e sim "representatividade", como participantes de "elites regionais" que, congregadas, se responsabilizavam pelos destinos do pas. semelhana do famoso sorites de Nabuco de Arajo no Segundo Reinado, podia-se armar, na Velha Repblica, esta srie de proposies, das quais a seguinte explica o atributo da precedente: o presidente faz os governadores; os governadores elegem as bancadas de Cmara e Senado; esses congressistas indicam, elegem, reconhecem e proclamam o presidente. O Cdigo Eleitoral de 1932 ps termo ao quadro patolgico daqueles tempos. Dois anos mais tarde, a Constituio de 16 de julho criou condies para a ampliao do eleitorado, obrigando ao alistamento e ao voto dos alfabetizados maiores de 18 anos (arts. 108 e 109). Obrigou igualmente ao voto secreto e imps o sistema da representao proporcional no pleito para a composio da Cmara dos Deputados, das assemblias legislativas estaduais e das cmaras municipais (art. 63, d, 82 e 83). A seriedade da experincia resguardou e valorizou a participao real dos cidados na vida pblica do Brasil e, pelas condies exigidas, forou a existncia de partidos com registro na forma da lei civil e mediante comunicao ao Superior Tribunal e aos tribunais das regies onde viriam a atuar (art. 99, seu pargrafo nico). A Constituio de 18 de setembro coroou o sistema com alvissareira e exclusiva instituio dos partidos nacionais, que competiriam, como tais, na Unio, nos estados e nos municpios, sob esta nica restrio: " vedada a organizao, o registro e o funcionamento de qualquer partido poltico ou associao cujo programa ou ao contrarie o regime democrtico, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia dos direitos fundamentais do homem." Discriminao de competncia do Estado federal e dos estados-membros A Carta de 1824 proveu em ttulo distinto (VI) administrao e economia das provncias, e introduziu no ttulo IV (Do Poder Legislativo) o captulo V (Dos conselhos gerais de provncia e suas atribuies), cujos primeiros artigos (71 e 72) consignam afirmaes fundamentais: la.) "A Constituio reconhece e garante o direito de intervir todo cidado nos negcios de sua provncia e que so imediatamente relativos a seus interesses peculiares", e 2a.) "Este direito ser exercitado pelas cmaras dos distritos e pelos conselhos, que com o ttulo de Conselho Geral da Provncia se devem estabelecer em cada provncia, onde no estiver colocada a capital do Imprio." Todavia, s afirmaes no correspondiam os atos, dado o preceito que submetia as resolues do Conselho Assemblia Geral do Imprio, que as consideraria "como projetos de leis", aprovando-os ou

no, em discusso nica numa e noutra cmaras. Para corrigir o descompasso, sobreveio, dez anos depois, o Ato Adicional que, entre outras normas, criou as assemblias legislativas provinciais em substituio aos conselhos gerais. A Lei de Interpretao cerceou de algum modo a autonomia conferida queles rgos. Mas argutamente pondera Osvaldo Trigueiro em Direito constitucional estadual, de 1980: "Bem apreciados os fatos, parece certo que nem as assemblias fizeram um uso abusivo da autonomia conquistada nem o exerccio dessa autonomia suscitou conflito institucional de que resultassem malefcios irreparveis. que a autonomia das provncias era muito mais terica do que prtica. Os presidentes, sucessores dos poderes secularmente exercidos pelos governadores das capitanias, eram delegados do governo central e agentes do partido no poder." Em contraste com o "sistema unitrio", a noo jurdica do Estado federal firmou-a C. Durand em Les tats fdraux, de 1930, atravs de trs postulados: a) um Estado descentralizado, isto , no qual certas coletividades pblicas inferiores possuem rgos prprios; b) essa descentralizao estabelecida, ao menos para certas coletividades inferiores pela constituio formal do Estado e no pela lei formal ordinria; c) entre as competncias assim garantidas aos rgos prprios de certas coletividades pblicas inferiores figuram competncias exclusivas, isto , excludentes da competncia concorrente facultativa e do controle de oportunidade de qualquer rgo estatal no-constituinte. A essas caractersticas atenderam com acerto nossas constituies republicanas. A de 1891 reconheceu que cada estado se regeria pela Constituio e pelas leis que adotassem, "respeitados os princpios constitucionais da Unio" (art. 63). E a todos facultou celebrarem entre si ajustes e convenes sem carter poltico (art. 65, 1.) e, em geral, exercerem todo e qualquer poder ou direito que no lhes fosse negado por "clusula expressa ou implicitamente contida nas clusulas expressas da Constituio" (art. 65, 2). Essa reserva ou quinto residual tinha por origem a emenda X do estatuto norte-americano: "Os poderes no delegados pela Constituio aos Estados Unidos nem proibidos por ela aos estados ficam reservados aos estados, respectivamente, ou ao povo." Na mesma chave (competncia legiferante) incluiu-se tambm, entre ns, a concesso aos estados de organizarem os seus municpios, desde que ficasse assegurada a autonomia deles em tudo quanto respeitassem ao seu peculiar interesse (art. 68). Entretanto, no que toca ao municpio, as normas de 1934 e de 1946 superaram as normas correspectivas dos diplomas antecedentes. Sobre o de 1891, as primeiras tiveram o mrito de estabelecer determinados princpios a que se subordinava a organizao daquelas coletividades. Deram corpo ao contedo (genrico e ainda vago ou discutvel) do "peculiar interesse", consubstancial "autonomia", exemplificando (art. 13) com a eletividade dos prefeitos e vereadores, embora pudessem aqueles ser eleitos por estes (alnea I), com "a decretao dos seus impostos e taxas, arrecadao e aplicao das suas rendas" (alnea II) e com "a organizao dos servios de sua competncia". Mantendo esse critrio, a Constituio de 1946 complementou-o com a ampliao dos seus recursos financeiros. Acentuou Osvaldo Trigueiro: "No campo financeiro, alm dos impostos tradicionais de licena predial, territorial urbano e de diverses, atribuiu-lhes a totalidade do imposto de indstrias e profisses. Contemplou-os com uma participao varivel no imposto de combustveis lquidos e outra de dez por cento sobre o imposto de renda, a ser distribudo por todos os municpios em partes iguais". Mal se fundara a Repblica, a discriminao das rendas alou-se a punctum saliens da ordem federativa. "Foi certamente esse o assunto mais amplamente debatido na Constituinte de 1890-91", atestou Agenor de Roure em A Constituinte republicana, de 1920. Na Assemblia Geral de 1933 invocamos um princpio realado na moderna cincia econmica e assim resumido por Van Der Borght: "A utilizao simultnea de diversas classes de impostos no deve dar lugar a um agrupamento arbitrrio, mas sim a uma organizao bem meditada e sistemtica aquelas formas tributrias, que, segundo as lies da histria, so adequadas por seu carter mutuamente complementar para efetuar a distribuio mais equitativa dos encargos tributrios, segundo a aptido das distintas fontes de impostos." Disciplina terica racional s haveria (como propusemos em 19 de dezembro de 1933 e insistimos em 24 de maro de 1934), fundando a discriminao de competncias entre a Unio, os estados e os municpios - no arbitrariamente na partilha de impostos j classificados mas "nas fontes mesmas dos tributos, isto , atividade e bens patrimoniais, subdividindo-se este em mveis e imveis". No prosperou a emenda; mas o anteprojeto tivera, de certa maneira, a intuio da gravidade do problema, ao pretender que o Conselho Supremo elaborasse, de cinco em cinco anos, um projeto de lei para "harmonizar os interesses econmicos e tributrios federais e estaduais, coordenandoos e evitando, de qualquer modo, mesmo sob denominaes diversas, a dupla tributao".

O critrio emprico vingou nas trs assemblias (inclusive a de 1946), sobrepondo-se tendncia doutrinria razes prticas. Eduardo Espnola em A nova Constituio do Brasil, de 1946, admitiu "que no possvel estabelecer um critrio rigoroso baseado na incidncia direta ou indireta da tributao", conforme assentara Rui Barbosa, referindo-se "ao conceito do economista Flora para criticar-lhe a exatido". Atribuies dos poderes e dos respectivos rgos em cada ordem estatal A Repblica rendeu-se ao "axioma" (como lhe apelidou Summer Maine) que Montesquieu tomara a Locke e que Kant assemelhava ao mistrio da Santssima Trindade (trs pessoas divinas e uma s divindade; trs rgo soberanos e uma e indivisvel soberania). Assim o declarou no estatuto de 1891 em obsquio ao paradigma escolhido - a concepo norte-americana que Sampaio Dria condensaria nestas proposies em Os direitos do homem, de 1942: "Primeira, e condio das outras, a democracia, e jamais formas autoritrias. Segunda, a representao poltica, em vez do governo direto, apesar da prtica regional de alguns institutos da democracia direta. Terceira, a separao dos poderes, cada um independente em sua esfera e harmnicos todos na cooperao dos mesmos fins, em vez da hierarquizao a um deles. Quarta, a limitao constitucional da competncia dos poderes pelos direitos individuais. Quinta, a instituio judiciria das garantias dos direitos individuais, contra abusos de poder. E sexta, a irrevogabilidade por lei ordinria das leis constitucionais, sobre as providncias acima, em lugar da soberania popular, a que o povo se tivesse alienado, aps cada eleio." Aplicadas risca tais providncias, o "estado de direito" teria se consolidado triunfalmente no largo perodo da Primeira Repblica (1889-1930). Contudo, o que se nos deparou foi a superposio de hbitos deformantes e persistentes letra e ao esprito de leis generosas. No h o menor exagero em repetir que vivemos aqueles decnios sob ostentosa e jamais cumprida "fico constitucional". Por via de conseqncia se deterioraram as prprias instituies, como se elas - sempre vulneradas ou esquecidas fossem responsveis pelos erros e artifcios que lentamente minaram o arcabouo do regime. Sinal do descrdito que contaminara o sistema, sentimo-lo fortemente nas vacilaes, nas desconfianas e at nas contradies do corpo deliberante. Em 1934 a composio, na Constituinte, de cada bancada estadual foi, em geral, heterognea, pois a opo pelo sufrgio proporcional facilitou a representao de diferentes partidos regionais, inclusive os de menor peso eleitoral. A quase totalidade deles gravitava em torno do Governo Provisrio, conquanto desavindos entre si nas respectivas circunscries. Aquele governo, declarando inelegveis os adversrios da vspera, contava previamente com decisivo apoio para os atos estritamente polticos, como viria a ser a eleio do presidente da Repblica. Em seu prol se mobilizaram tambm as "bancadas profissionais" (empregados; empregadores; liberais; funcionrios pblicos), recrutadas em quase tudo por agncias administrativas ou por entidades dependentes delas. Porm, em face de temas jurdicos ou tcnicos que afloravam, um a um, no debate de cada captulo do projeto de Constituio (ao qual parecia indiferente o enigmtico Vargas), armaram-se a todo pretexto rduas e especiosas controvrsias que s seriam solucionadas pela aprovao ou rejeio das emendas de plenrio. medida que iam progredindo os trabalhos, comeavam a se definir as posies e se defrontariam, sem conotaes partidrias, duas correntes, ambas numerosas: uma conservadora, na conjuno das bancadas majoritrias de So Paulo, Minas, Bahia, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, e a outra, reformadora e criativa, na aglutinao dos estados de menor influncia e das minorias existentes nos grandes estados bem como parcialidades da "representao classista". A primeira corrente inclinava-se cautelosa reviso do texto de 1891, conservando o quanto possvel a estrutura herdada dos convencionais de Filadlfia. A segunda tendia para uma reforma profunda, justificada de uma parte por decepes provindas da desoladora contradio entre os compromissos enfticos do regime e sua impune desfigurao e, de outra parte, pela crtica de socilogos e analistas e males crnicos do nosso pas e por esperanas nascidas da experincia contempornea de outros povos, ao reordenarem no aps-guerra os seus cdigos polticos. A contribuio nativa trazia, em primeiro plano, idias e cogitaes de um pensador pouco lido - Alberto Torres, cuja obra principal O problema nacional brasileiro, editado em 1914, despertou a admirao quase sectria da mocidade militar que, vencida nas insurreies de 1922 a 1924, concorrera ativamente para a vitria do movimento de 1930 e passara a se interessar, no Clube 3 de Outubro, por novos temas ou pela correo de excessos, arbitrariedades e artimanhas to reprovados pela opinio comum quanto enraizados na rea dos negcios pblicos.

A viso de Torres era to dilatada como realista: no Brasil o grande problema o da economia total de uma sociedade cujas bases, instveis e desorganizadas, no oferecem segurana nem ao prprio futuro nem prpria existncia. Ao seu ver, j reconhecidas as garantias e liberdades individuais, urgia a disciplina e organizao social, imprescindvel substncia poltica. No referente ao mecanismo de governo, o antigo magistrado justificava a presena de um Poder Coordenador, segundo tinha esboado no seu projeto (arts. 57 a 67): " instituio nova no direito pblico; no , porm, um invento de imaginao, como tantas outras. Se se lhe perscrutar a natureza ntima, chegar-se- concluso de que o rgo necessariamente integrante, nos pases de nossa ndole, do regime presidencial federativo. Como a estruturaria? Em um conjunto de rgos centralizadores: o Conselho Nacional; um procurador da Unio em cada provncia; um delegado federal em cada municpio; um representante e um preposto da Unio em cada distrito e quarteiro, respectivamente." A complexidade de tal esquema avultava na composio e na escolha dos membros do Conselho, eleitos por um colgio especializado ou em representao de um Instituto do Estudo dos Problemas Nacionais. Sua adoo parecia impraticvel. Mas impraticvel no seria a transposio nova Lei Maior de um Conselho Federal, cpula da "coordenao dos poderes', e em cuja competncia se alinhariam vrias matrias mencionadas no projeto do socilogo. O radicalismo da "corrente conservadora", intrprete oficial do situacionismo, perdurou at ltima e definitiva votao do substitutivo da Comisso dos 26 - oportunidade de se considerarem as emendas de plenrio por via de "destaques" regimentais. Eis seno quando ocorreu um fato de difcil previso: a emenda que federalizava leis de processo, removendo-as da rbita dos estados, e assim unificava o direito adjetivo, como unificado estava o direito substantivo, foi, com surpresa geral, aprovada irrecorrivelmente. Suspenderam-se incontinenti os trabalhos da casa - prenncio de que outras disposies, defendidas pelo grupo ento vitorioso, viriam a ter igual destino. Os lderes dos grandes estados resolveram entre si convidar os condutores da falange reformadora para reunies sucessivas na manh dos dias prximos, a fim de encontrar - atravs de expedientes regimentais - posies comuns ao reapreciarem as frmulas em contenda. quele dilogo e quele reexame se deveu o texto consensual que se promulgaria. Dos contatos sucessivos (na sala da antiga Comisso de Justia) resultaram, no tocante a este item: 1) a "unicameralidade" do Legislativo, exercido pela Cmara dos Deputados com a colaborao do Conselho Federal, denominao que foi substituda, ao apagar das luzes, pela do Senado, em conseqncia de mera emenda de "redao", e 2) a incumbncia do Senado (antes Conselho Federal) de promover a coordenao dos poderes federais entre si, manter a continuidade administrativa, velar pela Constituio, colaborar na feitura das leis (em casos restritos) e praticar os demais atos de sua competncia (Const. de 1934, cap. V, arts. 88 a 94). Da corrente vencida no recente choque partiu a idia defendida por Clemente Mariani - de indicar, "como rgos de cooperao nas atividades governamentais", o Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas e os conselhos tcnicos (estes, sim, de iniciativa da corrente vencedora, com arrimo em doutrinas em voga, como a de Jouvenel). O que sobrava do traado originrio no disps, para ser cumprido, de tempo devido e ansiada experincia, pois a 10 de novembro de 1937 se proclamava o Estado Novo, rtulo fantasioso de um "governo de fato". Contra esse governo - personalssimo - reagiu a nao em 1945, e a Constituio de 1946 marcou para a histria a recuperao da liberdade, e a pronta restituio dos rgos democrticos. Da o aproveitamento de pautas tradicionais, como fora a da "bicameralidade". Responsabilidade dos altos mandatrios Pela Carta de 1824, o imperador - a quem se delegara "privativamente" o Poder Moderador - investiu-se em posio nica e sobranceira s demais, na qualidade de "chefe da nao e seu primeiro representante" (art. 93). Sua pessoa tornou-se "inviolvel e sagrada": no estava "sujeito a responsabilidade alguma" (art. 92), embora fosse "chefe do Poder Executivo" e o exercitasse "pelos seus ministros de Estado" (art. 102). Se, "por causa fsica ou moral, evidentemente reconhecida pela pluralidade de cada uma das cmaras da Assemblia" ficasse impossibilitado "para governo", substitu-lo-ia, como regente, o prncipe imperial, desde que tivesse 18 anos (art. 126). Quer este, quer, durante a menoridade dele, a Regncia, um ou outra prestava o juramento prescrito no art. 103, acrescentando clusula de fidelidade e compromisso "de lhe entregar o governo", to logo cessasse o seu impedimento (art. 127). De outra parte se lhe vedava sair do Imprio sem o consentimento da Assemblia Geral; se o fizesse entender-se-ia que "abdicou coroa" (art. 104).

Quanto aos ministros - estes, sim, e no o seu chefe - eram responsveis (art. 133): "I, por traio; II, por peita, suborno ou concusso; III, por abuso de poder; IV, pela falta de observncia da lei; V, pelo que obrasse contra a liberdade, segurana ou propriedade dos cidados; VI, por qualquer dissipao dos bens pblicos." A natureza dos delitos e o processo a seguir especificar-se-iam em "lei particular". Entretanto, a ordem do imperador - "vocal ou por escrito" - dada ao ministro no o salvava da responsabilidade (art. 135) . Segundo era de esperar, a Constituinte de 1890 seguiu, neste ponto como em tantos outros, o prottipo norte-americano, derivado por seu turno de precedentes ingleses: o impeachment, instituto poltico e penal decorrente do poder genrico do parlamento para estatuir, por meio de lei, sobre a vida e a honra dos cidados, como fora o Bill of attainder ou of pains and penalties. A par dessa faculdade, a Cmara dos Lordes se erigira era alta corte poltica para os acusados da Cmara dos Comuns. Sendo de natureza poltica semelhantes infraes, havia que evitar no transplante da frmula - assim explicou Hamilton - a eiva de suspeio entre os juzes; pior seria conferir a um governo a funo judicante ou deleg-la aos "representantes do povo", aos quais caberia a funo de acusar. Nem convinha transferir o encargo Corte Suprema, de cujos titulares era duvidoso esperar sempre autoridade e crdito para verem adotadas pelo povo decises acaso contrrias acusao apresentada por seus representantes diretos. Para tal misso, os convencionais preferiram o Senado, que s por maioria de 213 poderia pronunciar condenao ("penhor de segurana que a Constituio oferecia inocncia"). L como aqui se firmava a regra de que, no juzo poltico, no se deviam concentrar em um s corpo eletivo a acusao e o julgamento. Tal foi a gnese dos artigos 29, 33, 52, 53 e 54 do estatuto de 1891. Ora, os constituintes de 1934 tinham razes de sobra para desconfiar da imparcialidade Guardavam na memria a melanclica imagem (inaltervel na Primeira Repblica) voluntria do Senado ao Executivo, j que no primeiro atuava compacta maioria de correligionrios do segundo, os quais, na desvirtuao do regime lhe deviam (e no ao pleitos autnticos) a prpria investidura. dos senadores. da submisso incondicionais eleitorado, em

Por estes motivos, a Constituio de 1934 distinguiu sete fases do impeachment: 1) oferecimento da denncia ao presidente da Corte Suprema (art. 58 2.); 2) convocao, por aquele, de uma junta especial de investigao, composta de um ministro da referida Corte, de um membro do Senado e de um representante da Cmara dos Deputados, eleitos simultaneamente pelas referidas corporaes (art. 58 2.); 3) diligncias da junta (assegurada a defesa) sobre os fatos argidos; elaborao de um relatrio e seu encaminhamento Cmara, com os respectivos documentos (art. 58 3.); 4) exame da matria pela Cmara, dentro de 30 dias aps o parecer da comisso competente e formalizao final da acusao, se fosse o caso; e envio das peas ao presidente da Corte Suprema (art. 58 4.); 5) afastamento do dignitrio, se decretada a acusao (art. 58 6.), e 6) processo de julgamento por um Tribunal Especial, de que seria presidente o da Corte Suprema e que se comporia de nove juzes: trs ministros da mesma Corte, trs membros do Senado e trs membros da Cmara (art. 58), todos escolhidos por sorteio dentro de cinco dias teis depois de decretada a acusao (art. 58 l.). Tanto o presidente quanto os seus ministros ficavam sujeitos, nos crimes comuns, jurisdio da Corte Suprema (Const., art. 76, 1, a), como tambm demais mencionados nas letras b e c do citado inciso. Foi distinta daquela a tica dos constituintes de 1946. No tinham eles por que temer os ultrajantes efeitos da mistificao do "regime representativo". O Cdigo Eleitoral de 1932 e o desempenho dos juzes na apurao dos pleitos, em substituio do discricionrio Poder Verificador, sanearam (apesar de resduos removveis) a base onde repousavam as instituies democrticas. Ouvia-se afinal a voz das urnas e os mandatrios do povo estavam mais defendidos de coaes ou represlias do governo em cada uma de suas esferas. Em todas elas operavam "partidos nacionais", veculos saudveis de uma "opinio pblica" mais esclarecida. As diferentes administraes - federal, estaduais e municipais identificavam-se por legendas e siglas partidrias. Em um quadro dessa ordem se afigurava improvvel o retorno "poltica dos governadores" em aliana, s vezes constrangedora, com o Executivo da Unio, e do qual resultava aparente solidariedade de passivas bancadas da Cmara Alta. Podia, portanto, reverter ao Senado o papel superior que lhe tocava, se estivesse em causa a responsabilidade poltica de elevados mandatrios da nao. As clusulas constitucionais correspectivas voltaram, redimidas, ao lugar que lhes cabia em nossa ordenao, como na dos demais pases de regime presidencial.