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COMISION DE SEGUIMIENTO A LA POLITICA PBLICA SOBRE DESPLAZAMIENTO FORZADO

PROPUESTAS FRENTE A LAS RESTRICCIONES ESTRUCTURALES Y POLITICAS PARA LA REPARACIN EFECTIVA DE LAS TIERRAS PERDIDAS POR LA POBLACION DESPLAZADA Carlos Salgado Aramndez 1 RESUMEN Este ensayo hace un anlisis de las restricciones de orden estructural y poltico que impiden al gobierno colombiano hacer efectiva a la poblacin desplazada la reparacin de las tierras perdidas. Los fundamentos de este impedimento se encuentran en dos razones. Primera, en las nuevas corrientes tericas sobre la cuestin agraria que asignan a la tierra y a los actores ligados a ella con carcter identitario un papel subsidiario, valorizan fuertemente los territorios, las mltiples actividades econmicas que se desarrollan dentro de ellos, desvalorizan relativamente la agricultura y a los actores que la desarrollan, y encuentran en el conocimiento como expresin de la ciencia positiva aplicado a la tcnica para la produccin de los bienes el recurso ms valioso. Segunda, el papel vital de la tierra y los territorios para la explotacin de recursos mineros y agropecuarios que son aquellos que sostienen la dinmica de las exportaciones y la inversin extranjera, configurando lo que se ha dado en llamar la reprimarizacion de la economa colombiana. En estas circunstancias, se considera que el gobierno probablemente no va a desarrollar una poltica de reparacin que de respuesta a la magnitud del fenmeno del desplazamiento y a las tierras perdidas. Se propone entonces que sea la accin colectiva el eje para la construccin de la reparacin, entendida como una identidad proyecto, es decir, como una propuesta de poltica pblica elaborada por y desde la poblacin desplazada que se enmarque dentro de un fuerte proceso de reforma de la poltica rural, la elaboracin de demandas contextuales, la aplicacin de enfoques diferenciales, la identificacin clara del patrimonio perdido y el diseo y puesta en prctica de experiencias demostrativas. En consecuencia, se ve necesario que la poltica econmica, en particular, la rural, sea estrictamente vigilada por la Honorable Corte Constitucional cuando se trate de definir los criterios de una poltica de reparacin y de superacin del estado de cosas inconstitucional. Como la poblacin desplazada ha perdido la tierra bajo el impacto del conflicto y de los actores armados ilegales, se sugiere tambin que la poltica de paz del gobierno sea objeto de vigilancia especial por parte de la Corte.

Economista, Director del Proyecto Planeta Paz. Agradezco los comentarios de Fernando Barberi.

Introduccin
Este documento se divide en dos partes. En la primera, se exponen las razones que explican las restricciones estructurales y polticas para que el gobierno colombiano realice programas significativos de restitucin y reparacin a la Poblacin Desplazada relativos a las tierras que perdieron al sufrir el desplazamiento forzado. Las razones que se exponen para sustentar este argumento son de dos rdenes. En primer lugar, la Tierra ha adquirido un nuevo significado en los enfoques del desarrollo y en el modelo de crecimiento de la economa, que la hace apetecible y necesaria para consolidar la estructura productiva del sector agropecuario ligada a cultivos permanentes y a la ganadera, y al papel que se le asigna hoy en da como territorio proveedor en el corto plazo de recursos externos a partir de nuevos usos del suelo y de los productos (agrocombustibles, productos exticos, forestales y minerales). En segundo lugar, la vieja tendencia a la concentracin de la propiedad de la tierra ha seguido un curso dramtico, alimentada por el conflicto social y armado, por el desplazamiento mismo, y en ninguno de los campos de la poltica gubernamental hay algo que permita avizorar cambios en esta tendencia. El sentido de estos dos rdenes de problemas permite argumentar que el desplazamiento es funcional a la poltica sectorial y econmica, al desarrollo del conflicto y a la concentracin de la propiedad. La misma magnitud del fenmeno del desplazamiento explica esta funcionalidad y hace ms difcil encontrar soluciones en las polticas de subsidios y focalizacin. Como no se prevn acciones posibles y significativas que permitan la reasignacin de tierras a favor de la poblacin desplazada ni en el sentido de la reparacin ni en el de la redistribucin, el segundo aparte sugiere algunos elementos necesarios en el campo de la accin colectiva para avanzar en la construccin y logro del derecho a la reparacin. Estos elementos refieren a la necesidad de superar la evidente falla de reconocimiento sobre la poblacin desplazada y al desarrollo de una poltica de reforma e influencia que permita desencadenar procesos sociales y polticos favorables a esta poblacin, que lleven a construir una identidad - proyecto en torno a la reparacin como estrategia para superar el estado de cosas inconstitucional. Por supuesto, ello implica que las polticas gubernamentales para el agro y para la paz deberan ser objeto de observacin o vigilancia por parte de la Corte Constitucional, por su impacto sobre el desplazamiento forzado.

I. El papel de la Tierra en los enfoques de desarrollo y la tendencia a la concentracin de su propiedad

Los enfoques tericos La visin sobre el papel de la Tierra en los procesos de desarrollo ha cambiado sustancialmente en las ltimas dcadas. En los aos sesenta y setenta, la elaboracin terica y la prctica poltica estuvieron centradas en torno a su papel como recurso productivo de primer orden y, en consecuencia, a la pertinencia de aplicar programas de redistribucin que permitieran el acceso, en particular, al

3 campesinado y a los indgenas. El debate estuvo animado por los llamados enfoques campesinistas y descampesinistas que discutieron sobre la viabilidad del campesinado, en tanto la poltica prctica impuls unas reformas agrarias marginales y dio espacio para que viejos y nuevos terratenientes consolidaran sus propiedades. El escaso inters de los gobiernos por la redistribucin de la propiedad, an en medio de los debates y de las revueltas campesinas, marc definitivamente la tendencia a la concentracin de la propiedad, tal y como ilustra la Grfica 1 y los cuadros siguientes. De hecho, cuarenta y ocho aos de programas reforma agraria desde 1961 arrojan un resultado contrario a lo supuestamente deseado por dichos programas. La comparacin a partir de 1984 muestra una mayor concentracin de la superficie en manos de los pocos propietarios de predios mayores a 500 hectreas, que siendo el 0.4% de los propietarios controlaban en 2003 el 62.6% de la superficie, y cada vez menos tierra en manos de los muchos pequeos propietarios de predios menores a 20 hectreas, que siendo el 86.3% de los propietarios tan slo controlaban el 8.8% de la propiedad de la tierra en el mismo ao. El segmento menor de propietarios perdi 6.1 puntos porcentuales de propiedad al pasar de controlar el 14.9% en 1984 al 8.8% en el 2003, si bien pasaron de ser el 85.1% de los propietarios al 86.3% en el ltimo ao. Todos los dems tramos de tamaos de predio perdieron participacin, pues los de 20 a 100 hectreas pasaron de controlar el 24.7% al 14.6% de la superficie y los de 100 a 500 hectreas de 27.5% al 14.0%. Es decir, todos los tramos de predios cedieron participacin a las grandes propiedades (ver Cuadros 1, 2 y 3). Este resultado no fue slo producto de los enfoques sobre la cuestin de la Tierra. Estuvo relacionado tambin con los cambios en los regmenes productivos globales que llevaron a la desvalorizacin del campesinado como actor econmico, social y poltico. En los regmenes fordistas, el campesinado tuvo la funcin de evitar el pago de rentas a los terratenientes por parte de los industriales, caso en el cual aqul tuvo la funcin productiva de transferir alimentos baratos a los trabajadores urbanos y excedentes a la industria. Este modelo articul en cierta manera a los campesinos y alent su lucha por la tierra 2 .

Rubio, Blanca. Los campesinos latinoamericanos frente al nuevo milenio. Revista Comercio Exterior de Mxico Volumen 50, No 3, Mxico, marzo de 2000.

GRAFICA 1. EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA

Fuentes: Para los aos 1984 1996, Machado, Absaln, 1998, La cuestin agraria en Colombia a fines del Milenio, El Ancora Editores, Bogot. Elaborado con base en IGAC CEGA. Estos dos aos se comparan excluyendo a Antioquia, Choc, San Andrs y Providencia, Guana, Vichada, Putumayo, Amazonas, Vaups y Guaviare. Para el ao 2003, IGAC, Estadsticas Catastrales; no incluyen Antioquia, Medelln, Bogot y Cali.

Cuadro 1. Colombia. Evolucin de la Estructura de la Propiedad Rural 1984 2003 (Porcentajes)

Hectreas 0 20 20 100 100 500 > 500 Predios 1984 86,2 10,7 2,7 0,4 1996 86,8 10,6 2,3 0,3 2003 87,0 10,4 2,2 0,4 1984 85,1 11,3 3,0 0,55 Propietarios 1996 86,2 10,8 2,6 0,35 2003 86,3 10,7 2,6 0,40 1984 14,9 24,7 27,5 32,7 Superficie 1996 13,0 21,5 20,8 44,6 2003 8,8 14,6 14,0 62,6

Cuadro 2. Colombia. Evolucin de la Estructura de la Propiedad Rural 1984 2003 (valores absolutos)
Has 1984 020 20100 100-500 > 500 Total 1.641.379 205.128 51.394 6.845 1.904.746 Predios 1996 2.091.583 255.367 56.187 7.459 2.410.596 2003 2.330.036 278.215 60.294 10.140 2.678.685 1984 2.074.247 272.425 73.725 11.136 2.431.533 Propietarios 1996 2.818.119 354.229 84.898 11.570 3.268.816 2003 3.223.738 397.230 96.193 16.352 3.733.513

Cuadro 3. Colombia. Evolucin de la Estructura de la Propiedad Rural 1984 2003 (hectreas)

Has 1984 020 20100 100-500 > 500 Total 5.306.913 8.794.179 9.776.934 11.612.884 35.490.910 Superficie 1996 6.628.973 10.909951 10.539.395 22.631.747 50.710.066 2003 7.133.769 11.890.806 11.325.441 50.805.041 81.155.057

Fuente: 1984 1996 Machado, Absaln, 1998. La Cuestin Agraria en Colombia a Fines del Milenio. El Ancora Editores, Bogot. Elaborado con base en IGAC-CEGA. Estos dos aos se comparan excluyendo a los mismos departamentos: Antioquia, Choc, San Andrs y Providencia, Guaina, Vichada, Putumayo, Amazonas, Vaups y Guaviare. Para el 2003, IGAC, Estadsticas Catastrales; no incluye Antioquia, Medelln, Bogot y Cali.

6 Rubio argumenta que la crisis del rgimen fordista a partir de los aos setenta, implic el surgimiento de nuevos ejes en las relaciones productivas y en las instituciones multilaterales. Se rompi el frgil sistema de integracin de clases, se resquebrajaron las relaciones sociales, cayeron las ganancias, se abarat la fuerza de trabajo internacional, se depreci el salario de los obreros y se redujo su capacidad de consumo, se increment el desempleo y el Estado se retiro como agente subsidiario. Esta crisis implic una ruptura del nivel de articulacin logrado que produjo, entre otras, un sistema de produccin segmentado y diferenciado, de bienes selectivos para demanda en el exterior apropiado para las empresas grandes en tanto las pequeas y medianas, que no incidan en las pautas globales de la acumulacin, quedaron restringidas al mercado interno, con la excepcin del caf. En estas circunstancias, el consumo de la clase trabajadora qued excluido de los mecanismos de reproduccin del capital de punta y dej de ser factor de demanda para convertirse en costo de produccin. La consecuencia inmediata fue la desvalorizacin de la produccin de productos bsicos, la ruptura del vnculo agricultura industria y la prdida de importancia relativa de los productores de alimentos 3 . Ya en los aos ochenta, la expresin clara de la crisis de la va campesina se puso de presente con el desarrollo de las poltica neoliberales, la sobreproduccin de cereales y la competencia entre Estados Unidos y la Unin Europea por colocar sus excedentes con precios a la baja, la entrada masiva de alimentos importados con oferta abundante y barata, sumadas a las polticas de reduccin del gasto pblico, las contrarreformas agrarias, las polticas de mercado de tierras, y la apropiacin de tierras para turismo, usos forestales, mineros, etc. [Rubio, 2000]. El campesinado pas al fondo del teln de la historia, objeto de polticas de focalizacin, cumpliendo un papel residual frente al desempleo. De hecho, desaparecieron de los programas de poltica, revestidos de un imaginario social que en nada busca integrarlos 4 . La ruptura de la vieja articulacin hace hoy imposible la insercin del campesinado, pues la prdida de su vnculo con el capital les excluy de las polticas y de los programas, que tienden a reproducirlos como fuerza de trabajo y no como productores [Rubio, 2000]. Esta desvalorizacin constituye una falla de reconocimiento a partir de la cual se desconocen los derechos del campesinado, se niega cualquier redistribucin de activos a su favor falla de redistribucin- y hace que finalmente la sociedad ni reaccione ni se conmueva frente a fenmenos como el desplazamiento forzado interno [Salgado, 2002]. Esta tendencia a la desvalorizacin del campesinado y de la produccin de alimentos cambi los enfoques dominantes en la academia y en la poltica sobre la agricultura y sobre la Tierra. La tendencia gener tres conceptos innovadores sobre
Cabe anotar, sin embargo, que la explotacin ejercida sobre los campesinos por los comerciantes, usureros, bancos, etctera, no disminuy. La cada de los precios de los productos agrcolas, el alza de costos y la reduccin del crdito, trajeron consigo una intensificacin de la explotacin de este sector social. Esta, sin embargo, ya no forma parte de los mecanismos de reproduccin del sistema. Se trata de una explotacin marginal que no est integrada a los mecanismos que reproducen el capital de punta y por tanto, resulta irrelevante desde la ptica empresarial y oficial. [Rubio, 2000: 270]. 4 Ver Salgado, Carlos. Los campesinos imaginados. Cuadernos de Tierra y Justicia No 6, ILSA, Bogot, 2002.
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7 la cuestin rural, que tuvieron su base en el anlisis de los impactos de las polticas agrcolas de los aos sesenta y setenta, de la globalizacin y de las poltica de apertura tanto en las polticas internas como en las modificaciones de la vida rural: multifuncionalidad de la agricultura, concepto acuado en la Unin Europea; nueva ruralidad, ms propio de los estudios latinoamericanos y desarrollado especialmente por el Instituto Iberoamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA- y crecimiento endgeno, de tradicin acadmica y que perme ambos conceptos 5 . El concepto de Multifuncionalidad de la Agricultura -MA- se ha entendido como una nocin polismica que sirve de fundamento a las polticas pblicas al referirse a la totalidad de productos, servicios y externalidades creados por la actividad agrcola y que tienen un impacto directo o indirecto sobre la economa y la sociedad en su conjunto La traduccin concreta de la nocin en trminos de polticas pblicas hace referencia a la formulacin de intervenciones especficas destinadas a favorecer los aspectos positivos y a limitar las externalidades negativas de la agricultura 6 . La visin europea ha promovido la movilizacin de los recursos endgenos a travs de la participacin de los agentes locales, siguiendo estos supuestos: todos los territorios tienen ventajas con un potencial de crecimiento propio y desventajas necesarias de superar; los agentes locales identifican sus problemas y gestionan sus proyectos; la poblacin incrementa su capacidad para diagnosticar los problemas del desarrollo local, nuevas formas de aprovechamiento de los recursos y soluciones innovadoras; se generan sinergias entre las diferentes acciones y hay mayor coordinacin y cooperacin, y los proyectos se interconectan en redes locales, nacionales e internacionales 7 . La Nueva Ruralidad NR- apunt a reconocer dos elementos bsicos: primero, que el espacio de lo rural es mucho ms que produccin de alimentos y materias primas, y se encuentra cada vez ms ligado a actividades de carcter manufacturero, comercial, de servicios y de usos ambientales 8 ; segundo, que en consecuencia en el campo se vive un proceso de desagrarizacin, segn el cual la agricultura no es ms la actividad principal y ni siquiera es la fuente principal de ingreso del campesinado. Siguiendo la MA, la NR ha privilegiado los enfoques globales y ha
Una buena presentacin sobre estos desarrollos conceptuales se puede leer en Edelmira Prez y Mara Adelaida Farah (compiladoras), Desarrollo rural y nueva ruralidad en Amrica Latina y la Unin Europea, Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, septiembre de 2004. 6 Bonnal, P. et al. Multifuncionalidad de la agricultura y nueva ruralidad: reestructuracin de la polticas pblicas a la hora de la globalizacin?. En Prez y Farah [2004]. P. 29. 7 Llamb, Luis. Nueva ruralidad, multifuncionalidad de los espacios rurales y desarrollo local endgeno. En Prez y Farah [2004]. 8 Echeverry y Ribero entienden el mbito rural como el territorio construido a partir del uso y apropiacin de los recursos naturales, donde se generan procesos productivos, culturales, sociales y polticos. Estos efectos se generan por el efecto de localizacin y apropiacin territorial, de los cual se desprende que los recursos naturales son factores de produccin localizados. De esta forma lo rural incorpora reas dispersas y concentraciones urbanas que se explican por su relacin con los recursos naturales, comprende una amplia diversidad de sectores econmicos interdependientes, involucra dimensiones econmicas y no econmicas, establece relaciones funcionales de integracin con lo urbano y se fundamenta en una visin territorial. Echeverry, Rafael y Ribero, Mara del Pilar, Nueva Ruralidad. Visin del territorio en Amrica Latina y El Caribe, IICA, Misin Rural, Costa Rica, 2002. Pgina 17.
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8 centrado su anlisis en los espacios territoriales -en los cuales encuentra la accin de sectores complejos, conformados por regiones interdependientes, estructurados a partir de una base agropecuaria pero de carcter multisectorial-, y en la reforma institucional y econmica para las nuevas reglas de gobernancia 9 . En realidad, la NR ha privilegiado la oferta de recursos naturales, su apropiacin y la permanencia que determina en el territorio como el factor diferenciador en lo rural [Echeverry, Ribero, 2002], pero sin desarrollar una visin de lo ambiental que la lleva a aplicar un anlisis de la economa de los recursos naturales a un mbito complejo como lo es el rural, sin observar los conflictos, los actores, la transformacin de los recursos y el impacto en la continuidad de los ecosistemas. Esta visin puramente econmica, de costo/beneficio, es la que permite entender porqu la NR encuentra entonces que ms importante que la propiedad (de la tierra), es el acceso al recurso, su gestin [Echeverry, Ribero, 2002; 92], en el entendido que si las polticas regulan las diversas formas de acceso, habr buenos resultados 10 . La Misin Rural, en su desarrollo especfico de la NR sobre Colombia, propuso ampliar la base de productores eficientes aumentando las oportunidades de acceso a factores de produccin por parte de los empresarios del sector, sean medianos pequeos o grandes [Echeverry, 1998; 21], y considera la reforma agraria integral para quienes ms eficientemente puedan explotar la tierra, de tal manera que se permita la recomposicin de la ocupacin del suelo, incluidas reservas campesinas y reservas empresariales. Acoge igualmente la propuesta de los gremios de la creacin de un fondo alimentado y administrado por el sector privado que oriente las opciones productivas en las zonas ms golpeadas por la guerra y la miseria, en una perspectiva de solidaridad directa sin la intermediacin del Estado [Ibid, 22], as como el desarrollo de programas sociales de atencin a poblacin vulnerable y poltica activa de gnero 11 . Un desarrollo ms especfico de la NR se dio en el llamado Enfoque Territorial del Desarrollo Rural, que desde una perspectiva territorial aborda un anlisis dinmico e integral de las dimensiones econmica, social, ambiental y poltico institucional del desarrollo rural, con dos propsitos superiores: la cohesin social y la cohesin territorial, poniendo de manifiesto el carcter polifactico de los territorios rurales, la ubicacin de la reduccin de la pobreza en el marco del desarrollo territorial, la

Echeverry, Rafael. Colombia en transicin. De la crisis a la consecuencia: una visin desde lo rural. Informe Final de la Misin Rural, IICA, TM Editores, Bogot, 1998. 10 Un anlisis muy claro de esta perspectiva de acceso a la tierra, bsica dentro de las estrategias actuales del Banco Mundial, acerca de las restricciones a la va de la redistribucin y las ventajas del arrendamiento, se encuentra en Baranyi, Stephen, Deere, Carmen Diana y Morales, Manuel. Tierra y desarrollo en Amrica Latina. Perspectivas para la investigacin sobre polticas. Instituto Norte Sur, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canad, 2004. 11 La Misin Rural desarrolla un aparte sobre Recursos para la paz y el desarrollo, donde estima que la paz y la transicin son costosas y sugiere cuatro estrategias: para la inversin privada, por parte del gobierno, orientacin de un cambio de prioridad del sector n la economa nacional; mecanismos que favorezcan capitalizar los proyectos, sistemas de informacin, fomento de proyectos productivos, acuerdos de competitividad y alianzas estratgicas; inversin pblica destinada a garantizar multiplicacin de la inversin privada, y planes de inversin rural territoriales que reorienten las transferencias. Ver [Echeverry, 1998].

9 superacin del marco institucional tradicional y el establecimiento de mecanismos de participacin abiertos y pluralistas 12 . La movilizacin de los recursos endgenos se inscribe en el enfoque del crecimiento endgeno, que coloca al conocimiento como el elemento clave del progreso tcnico, apoyado adems en los avances de la microeconoma como el azar moral, los contratos, los mercados incompletos, las instituciones, las fallas de mercado, los incentivos; en la funcin de produccin que entiende que los rendimientos crecientes se deben a la acumulacin de capital humano como resultado de la especializacin y la inversin en conocimiento, y a la convergencia entre pases. En su aplicacin especfica a la cuestin agraria, aplica la teora de los contratos con fundamento en la teora de la informacin, para ligarlos a los contratos salariales, de renta y de aparcera 13 . En algunos anlisis ms extremos y de carcter tecnologista, se cuestiona el argumento segn el cual la redistribucin de la propiedad de la tierra es una condicin fundamental para el desarrollo econmico y social, y se define que son el conocimiento, la tecnologa y el valor agregado los factores que imprimen hoy la dinmica de la actividad agrcola 14 . Como se puede apreciar, la Tierra no es ni sujeto ni objeto de anlisis especfico en estos enfoques pues las unidades de trabajo pasan a ser el territorio y el conocimiento, as como el conjunto de actividades y relaciones que se dan dentro del mundo rural. La misma actividad agrcola pierde importancia como punto de atencin de las polticas y, por consiguiente, los sujetos ligados a ella que no cumplen con ciertas condiciones dentro del nuevo orden van a desempear otros roles en las mltiples actividades que cobran importancia, pasando de productores a asalariados. De manera explcita, el actor fundamental de estos enfoques es aquel que desarrolla acciones de orden empresarial, con lo cual se incurre en una especie de indefinicin sociolgica que no permite explicar cmo actan los actores que
Echeverry, Rafael. El enfoque territorial del desarrollo rural. IICA, San Jos de Costa Rica, 2003. Schejtman y Berdagu consideran que hay siete elementos que deben ser considerados por este enfoque: 1) la competitividad, determinada por la difusin del progreso tcnico y el conocimiento; 2) la innovacin tecnolgica que crea que la competitividad del trabajo; 3) la competitividad como fenmeno sistmico que no depende de las unidades sino del entorno; 4) la demanda externa al territorio como motor de las transformaciones productivas; 5) los vnculos urbano-rurales; 6) el desarrollo institucional y 7) el territorio como construccin social compartido por mltiples agentes pblicos y privados. Ver Schejtman, Alexander y Berdagu, Julio, Desarrollo territorial rural, Rimisp, Santiago de Chile, febrero de 2003, borrador. Echeverry [2003] ubica los nuevos nfasis del desarrollo territorial rural en: ordenamiento territorial, cooperacin e inclusin, desarrollo sostenible, economa territorial, innovacin tecnolgica y competitividad territorial, sistemas vivos de gestin del conocimiento, capital natural, capital humano, capital social, fluidez entre lo urbano y lo rural, enfoque multisectorial, nfasis en cadenas y clusters productivos, y polticas orientadas por la demanda. 13 Ver, Enrique Lpez, Agricultura y desarrollo: revisin de la literatura, en Roco Rubio et al, La academia y el sector rural 3, Proyecto Prospectiva del desarrollo rural y agrario para la paz de Colombia, CID, Universidad Nacional, Bogot, 2004. 14 Balczar, Alvaro. Los supuestos fundamentales de la reforma agraria y su validez actual. Revista de Economa Institucional No 4, Bogot, 2001. Ver www.economiainstitucional.com/htm/No4/v3n4a6.htm Este enfoque hace el supuesto que el conocimiento va en una sola direccin, apegado a los desarrollos de la ciencia positiva, con lo cual descarta de plano la diversidad cultural y los mltiples conocimientos existentes sobre el uso y manejo de la tierra, de los recursos y de las actividades rurales.
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10 hacen presencia activa en el mundo rural y cmo ser el trnsito a la nueva figura de empresarios. Estos enfoques tericos desarrollados por organismos internacionales contrastan con la escasa produccin de la academia colombiana sobre la cuestin agraria. Un estudio realizado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID- de la Universidad Nacional de Colombia 15 , seal las siguientes caractersticas de la produccin acadmica sobre temas rurales: es abundante, pero insuficiente; es dispareja, diversa y discontinua; est concentrada en Bogot; presenta una concentracin temtica (tierras, violencia, colonizacin, medio ambiente, competitividad); hay desarticulacin entre autores, centros y ncleos acadmicos, temas y lneas de investigacin; revela un lgica individual ms que de grupos de pensamiento o de ncleos de investigacin; es jalonada por la consultora ms que por la investigacin (); se concentra en anlisis de coyuntura y no en estudios de prospectiva; se carece de bases estadsticas y de informacin estructuradas que permitan avanzar en el conocimiento 16 ; se concentra en un pequeo nmero de autores; se orienta ms a los diagnsticos que a la formulacin de polticas pblicas y de estrategias de desarrollo para el sector; carece de mecanismos de evaluacin social y de pares acadmicos internacionales El mismo estudio seala que no hay un consenso en torno a la cuestin rural que sea resultado de un proceso sistemtico de investigacin, generacin de conocimiento, reflexin y debate, as como que se ha perdido la visin histrica y poltica del problema agrario para darle paso a una visin economicista y productivista de corto plazo, centrada en los anlisis de competitividad e integracin de mercados, de donde surge que la mejor opcin es dinamizar el acceso a la tierra bajo enfoques de mercado, propuesta que se puso en prctica desde mediados de los aos noventa del siglo pasado y que fracas como estrategia distributiva y equitativa. Otros estudios sobre la Tierra han subordinado su anlisis a la cuestin del conflicto, en particular, al dominio territorial que ejercen los grupos ilegales y la compra de tierras por narcotraficantes. Algunos pocos realizados desde el IICA trabajaron en la propuesta de zonas de reserva campesinas, pero terminaron cuando esta estrategia fue desechada por el gobierno; y otros pocos tocan el tema de la concentracin de la propiedad y la colonizacin. Estos estudios dejan flotando la idea que la solucin del conflicto colombiano pasa por la resolucin del problema agrario, pero es una idea trunca en el desarrollo concreto de la investigacin. El enfoque de la poltica pblica gubernamental Si bien estos enfoques no han llegado a determinar de manera contundente la trayectoria de las polticas pblicas gubernamentales colombianas entre otras
Machado, Absaln y Salgado, Carlos. Academia, actores sociales y polticas en el sector rural. La Academia y el sector rural Volumen 6, Colciencias, IDRC, CID, Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 2006. Pgina 67. 16 El ltimo censo agropecuario se realiz en 1973 y tuvo tantos problemas que sus resultados no son utilizables como referencia. Igualmente, la muestra agropecuaria realizada por el DANE desde 1995 slo toca aspectos productivos y tiene grandes diferencias con las estadsticas del Ministerio de Agricultura que son realizadas por consenso [Ibid, 24].
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11 porque no han generado los suficientes consensos sociales y polticos para su operacin-, s han servido de plataforma para promover las reformas institucionales, definir muchos de sus lineamientos e inspirar las percepciones y decisiones sobre los procesos productivos y el rol de los actores 17 . Desde el punto de vista de la equidad, por ejemplo, el discurso sobre la desagrarizacin ha servido para concentrar los esfuerzos en aumentar los niveles de empleabilidad del campesinado bajo regmenes laborales muy precarios. En otras palabras, se ha buscado colocar el nfasis en la generacin de ingresos, separndola de la distribucin de activos bien sean reales o financieros; la Tierra es un activo escaso para el campesinado y estas lgicas analticas parecen ser funcionales a la falla de redistribucin. Este mismo discurso desvaloriza fuertemente la produccin agrcola por parte del campesinado al colocar el nfasis tanto en la mayor importancia de las otras actividades no agrcolas, como en los valores agregados y en la cohesin social con actores que llevan muchas ventajas y tienen pocos intereses en esta cohesin, a no ser que ella se entienda como la regulacin de una subordinacin por la va de las relaciones de trabajo bajo cierto tipo de alianzas productivas. Pero para el caso colombiano, se ha mostrado que las actividades agrcolas copan an el 60% del valor del producto agrcola, en tanto las manufactureras rurales no llegan a ms del 10% de este producto, desvirtuando el argumento segn el cual la multifuncionalidad ha transformado sustancialmente el agro 18 , as como se han demostrado las escasas oportunidades que el campesinado encuentra en las estrategias de cohesin tipo cadenas productivas 19 . Forero [2002] demuestra que ha sido virtud del campesinado asumir las transformaciones que el contexto le ha demandado, hasta el punto de ser sostn del sistema agroalimentario nacional, lo que ha conseguido al transformar sus relaciones productivas, al monetizar todas sus relaciones econmicas, adaptar las tecnologas a sus circunstancias y aumentar fuertemente sus ventas en el mercado, reduciendo incluso el margen de autoconsumo. Tambin demuestra con estudios de campo, que la remuneracin de la mano de obra tiene unos parmetros diferentes a los usualmente argidos para descalificarlos y que si tuviesen mayor acceso a la
La Misin Rural desarroll un aparte sobre La nueva institucionalidad, donde propona: reforma del entorno institucional pblica y privado; reorientacin de los principios burocrticos y normativos; desarrollo del ordenamiento territorial como fruto de un acuerdo nacional, con incorporacin de regiones estratgicas hoy marginales; ajuste del Ministerio para llamarlo Ministerio de Desarrollo Econmico y Social Rural y consolidacin de 5 subsistemas de financiamiento; liquidacin de Incora, Inpa, DRI e Inat y creacin del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y de las Corporaciones Territoriales de Desarrollo Rural; fortalecimiento de la CCI, de gremios hacia grupos de gestin y no de presin; fortalecimiento de organizaciones campesinas hacia organizaciones gremiales, y promulgacin de una ley orgnica de ordenamiento territorial, de tierras, de participacin y ley marco del sector rural. Ver [Echeverry, 1998]. Como se puede observar, buena parte de estas propuestas han sido acogidas por el actual gobierno de Alvaro Urbe y aplicadas dentro de una filosofa de seguridad democrtica, que demuestra que los desarrollos tericos no pueden asumir neutralidad ideolgica, en particular, en casos de conflictos tan agudos como el colombiano. 18 Ver Forero, Jaime. La economa campesina colombiana 1990-2001. Cuadernos de Tierra y Justicia No 2, ILSA, Bogot, 2002. 19 Ver Rojas, Manuel. Alianzas productivas como instrumento de desarrollo rural en Colombia. En Edelmira Prez y Jos Sumpsi (coordinadores), Polticas, instrumentos y experiencias de desarrollo rural en Amrica latina y Europa, Fodepal, Ministerio de Agricultura, Pesa y Alimentacin de Espaa y Aeci, Madrid, 2002. Rojas argumenta que para logar el funcionamiento de las alianzas se requiere que la cooperacin se efectiva, tomar medidas para aprovechar el potencial de los pequeos productores y condiciones para habilitar a los nuevos, con acceso a la tierra.
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12 tierra podran mejorar todas las variables sealadas, en particular, la de ocupacin de la mano de obra familiar y su remuneracin. La poltica gubernamental propuesta en el plan de desarrollo del actual gobierno de Alvaro Uribe (2006-2010), retoma varios elementos de los enfoques descritos para formular una poltica bastante eclctica y general sobre la cuestin agraria, enfoque que es mucho ms explcito en los proyectos de reforma rural que ha puesto a consideracin del Congreso de la Repblica 20 . Los principios bsicos conceptuales del Plan de Desarrollo de su gobierno son cinco: el Estado comunitario, la seguridad democrtica, de dnde venimos, el crecimiento sostenible en beneficio de todos y crecimiento pobreza y distribucin. El Estado comunitario lo entiende como promotor y subsidiario, dialctico y jalonador de la participacin ciudadana para el logro de garantas y transparencia, bajo cinco principios bsicos: seguridad democrtica, respeto a las libertades pblicas, construccin de cohesin social, transparencia y respeto a las instituciones del Estado. A su vez, la Seguridad democrtica la entiende como el esfuerzo para lograr el restablecimiento de las condiciones de seguridad de la poblacin civil y la herramienta para consolidar la presencia institucional y viabilizar las condiciones para la recuperacin econmica y el bienestar de la sociedad 21 . Bajo esta definicin de seguridad, el Plan vuelca la mirada sobre el territorio para garantizar su control mediante la presencia inicial de la fuerza pblica para erradicar las amenazas de grupos ilegales; slo despus de esta garanta, vendr la intervencin de las instituciones pblicas 22 . El territorio se entiende entonces como una unidad cooptada por fuerzas irregulares, necesario de liberar mediante el uso de la fuerza regular para derrotar la violencia, permitir el goce del bienestar y el logro de la paz. El anhelado futuro es el territorio bajo un frreo control de las fuerzas regulares del Estado como garantes de la accin civil. Curiosamente, cuando se establece el vnculo entre las condiciones regionales de desarrollo y paz [aparte 2.2.4], la estrategia se basa en los Programas Regionales de Desarrollo y Paz, con lo cual se abre una distancia entre el desarrollo para la paz y el crecimiento econmico. De hecho, los Programas funcionan en territorios especficos y han sido promovidos por organizaciones civiles y de cooperacin internacional, y en el Plan aparecen cooptados como un modelo replicable pero distante de la poltica econmica general. En el captulo 3 del Plan, Reduccin de la pobreza y promocin de la equidad, se presenta el punto 3.7, Reducir la pobreza y promover la equidad en el campo, que avanza en siete puntos: lineamientos de poltica, fundamentados en el crecimiento, los ingresos y el empleo; avanzar en el ordenamiento social de la propiedad, centrado en la adjudicacin y titulacin de tierras para comunidades negras e indgenas y la compra de tierras; los ajustes institucionales para el sector; las mejoras en la capacidad para generar ingresos; los esquemas alternativos para la ocupacin lcita del territorio; los programas para la poblacin vulnerable, y las metas, tendientes a aumentar el volumen de la produccin. Y el aparte 4.3 del Plan est orientado a las estrategias para consolidar el crecimiento y mejorar la
Por ejemplo, las leyes de aguas, forestal, de transferencias y el estatuto de desarrollo rural. Ver DNP, Estado comunitario: desarrollo para todos. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010. DNP, Bogot, 2006. 22 Ver Captulo 2, Poltica de defensa y seguridad democrtica.
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13 competitividad del sector agropecuario, que tiene como caracterstica la de presentar formulas convencionales, con la nica innovacin de la preocupacin por el TLC. Desde el punto de vista del tema de este ensayo, importa lo relativo al ordenamiento social de la propiedad, poltica que se ha hecho explcita en la Ley 1152, Estatuto de Desarrollo Rural, y en la Ley 1182, por medio de la cual se establece un proceso especial para el saneamiento de la propiedad inmueble. La primera Ley hace un corte con 78 aos de tradicin jurdica, reforma y simplificar en un nico estatuto 13 leyes, cinco decretos-leyes y 23 decretos reglamentarios, que tratan de temas como rgimen y adecuacin de tierras, renta presuntiva, Sala Agraria del Consejo de Estado, aparcera, estatuto general de pesca, baldos, reforma agraria, desplazamiento forzado, convivencia, mujer rural, administracin de bienes incautados y plan de desarrollo, entre otros temas. La Ley se ajusta a la visin gubernamental de desarrollo rural, que se enmarca en las nuevas realidades de la economa nacional, caracterizada por los procesos acelerados de liberacin comercial, de internacionalizacin de la economa de Colombia y del mundo, que requieren de un renovado impulso al desarrollo empresarial y al papel central de la iniciativa privada, con una intervencin estatal orientada al mantenimiento de la estabilidad macroeconmica, a la provisin de bienes pblicos, a la compensacin por imperfecciones en los mercados, a la disminucin de los costos de transaccin, y a la descentralizacin y coordinacin institucional 23 . La Ley 1152 no es propiamente un estatuto de desarrollo rural, pero tiene la virtud de expresar de una manera clara el sentido y la intencionalidad de la poltica gubernamental con respeto a la Tierra, pues sienta las bases de su entrega al sector privado para proyectos empresariales, la permisividad con quienes expropiaron tierras a la poblacin desplazada y la exclusin del campesinado tras los criterios exigidos para que puedan acceder al recurso. La Procuradura General de la Nacin PGN- coordin durante el ao 2007 una Mesa de Tierras que dio seguimiento a esta Ley, y lleg a las siguientes conclusiones 24 : No avanza en el desarrollo de una concepcin sobre el desarrollo rural; por el contrario, hace un retroceso. Se enmarca en una obsesin modernizante, empresarial y productivista, que no es suficiente para el desarrollo del sector;

Ver Punto II de Alcance del proyecto, en la propuesta inicial del gobierno, que estimaba que la poltica de desarrollo rural debe orientarse a potenciar las capacidades productivas y de decisin empresarial, mejorar la rentabilidad y la competitividad con el fin de elevar los ingresos, generar ms empleos, diversificar oportunidades, reducir la pobreza y las desigualdades, y para facilitar el acceso de los pobres a la propiedad de la tierra, los instrumentos de inversin, financiacin, tecnologa y dems servicios. Otros temas tratados por el proyecto refieren al manejo de subsidios para compra de tierras, manejo de subsidios para adecuacin de tierras, distribucin de tierras con procesos de extincin del dominio, procesos de asignacin de tierras a comunidades negras e indgenas y mejora en la gestin institucional, ms el programa de Agro Ingreso Seguro. 24 Procuradura General de la Nacin, Mesa de Tierras. Algunos comentarios y observaciones a la Ley 1152, Estatuto de Desarrollo Rural. Borrador, Bogot, enero de 2008.

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14 lo puede ser para el crecimiento y de manera restringida [Mesa de Tierras 2008; 2]. Promueve el no reconocimiento del valor de formas de produccin, desconoce el valor estratgico de las economas campesinas, afros e indgenas, as como valora poco el papel del mercado interno. Expresa la visin del Ministerio de Agricultura sobre la cuestin agraria, que ve como un asunto de atraso, de no modernizacin del campesinado, de desajuste frente a la globalizacin y de inoperancia de los organismos. Tiene entonces una visin parcial e instrumental, que no reconoce la naturaleza del problema asociado a relaciones de poder del que disfrutan ciertas lites, que sern las beneficazas por el impulso del desarrollo empresarial 25 . Promueve una lnea de poltica centrada en la bsqueda de la competitividad animada por el desarrollo empresarial, las cadenas productivas, clusters y complejos agroindustriales. No promueve la redistribucin de la propiedad de la tierra; por el contrario, demanda que el acceso a los subsidios, servicios, factores productivos y mercados estn regidos por unos principios de costo/eficiencia de los proyectos y de bancarizacin de los beneficiarios que excluyen de entrada a la poblacin campesina. Desmonta la asistencia tcnica gratuita de las Umatas para trasladarla a los Consejos Provinciales de Desarrollo Empresarial. No propone elementos para el desarrollo e institucionalizacin del mercado de tierras; lo da por hecho o supone que el mercado de tierras est funcionando, sin reconocer el fracaso de propuestas anteriores como la Ley 160 de 1994. Da por terminada la posibilidad de constitucin de zonas de reserva campesina, y coloca a los colonos y empresarios en competencia por los baldos. Privatiza el servicio de adecuacin de tierras, con lo cual excluye el acceso para quienes no tienen capacidad de pago. No define con claridad los destinatarios de las tierras objeto de extincin de dominio, pues juega con su destino para los reinsertados o los desplazados. Introduce bastantes elementos de renuncia de la responsabilidad estatal de asegurar el retorno de la poblacin desplazada a sus tierras, para centrar su accin en los fondos de tierras confiscadas. No ofrece ninguna alternativa orientada a superar las debilidades en materia de implementacin de las disposiciones que haban sido establecidas como medidas de accin positiva para las mujeres rurales colombianas [Ibid; 22] 26 .

El artculo 2, de los principios, dice que La poltica de Desarrollo Rural abordar la ruralidad a partir de un enfoque integral que trascienda la dimensin productiva agropecuaria y agroindustrial, reconociendo la sinergia con otros factores como la infraestructura fsica, los servicios sociales y seguridad social y otras actividades econmicas. [citado en Mesa de Tierras, 2004; 4]. 26 En el contexto de la implementacin de la ley de Justicia y Paz, la desventaja de las mujeres no es doble sino triple: por la informalidad de la tenencia, por el desconocimiento de su relacin propia con la tierra y por las amenazas de agresin sexual especficamente dirigidas hacia ellas. Sobre este ltimo punto las organizaciones de mujeres han logrado algunas disposiciones favorables a las mujeres: la inclusin de violencia sexual y de gnero en los delitos, la proteccin especial de vctimas y testigos de agresin sexual y la atencin especfica a mujeres, nios y nias Sin embargo, no se han incorporado medidas especiales para la reparacin de los derechos a la tierra de las mujeres, ni su participacin en las Comisiones regionales de restitucin de bienes. Estas medidas con enfoque de gnero deben proveerse en la reglamentacin de la Ley sobre estos puntos y desembocar en un cuerpo de accin jurdica coordinada con el Decreto 2007 (Proteccin de Bienes), el Proyecto de

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15 Fortalece los principios de leyes anteriores que dan garantas a empresarios y propietarios sobre los derechos de propiedad, pero hace pocos esfuerzos por clarificar la de pequeos propietarios, en particular de la poblacin desplazada.

Esta ltima caracterstica se hace ms evidente con la expedicin de la Ley 1182, por medio de la cual se establece un proceso especial para el saneamiento de la propiedad inmueble, que define un procedimiento muy laxo para sanear ttulos viciados o incompletos de propiedades de menos de media hectrea en zonas urbanas y menores a 1 hectrea en zonas rurales. A juicio de la Comisin Colombiana de Juristas los aspectos preocupantes de esta Ley son los siguientes 27 : Desconoce la ausencia de registro de los bienes de la poblacin desplazada. No contempla un mecanismo efectivo de proteccin de los derechos de las vctimas del desplazamiento forzado 28 . No brinda garantas para que la poblacin desplazada puede oponerse al saneamiento. Refuerza el proceso de impunidad para los crmenes cometidos por los grupos paramilitares y es contraria al derecho de las vctimas a la reparacin.

En esta perspectiva, el proyecto de Ley de desarrollo rural no tendra otra intencin que la de ajustar el ordenamiento de la propiedad rural. De ah que las dos leyes de desarrollo rural se restrinjan a este tema y de ah la obsesin por la Tierra. Los resultados de la poltica gubernamental en trminos de reparacin de tierra a la poblacin desplazada han sido precarios, mucho ms si la base para esta reparacin es la tierra entregada por los paramilitares. Hasta diciembre de 2007, las actas del Fondo de Reparacin, creado por la ley 975 de 2005, reportaban la entrega por parte de los paramilitares de un total de 4.754,2 hectreas de predios rurales y cinco bienes inmuebles urbanos, lo cual equivale a un porcentaje comprendido entre el 0,07 y el 0.18 de las tierras abandonadas por la poblacin desplazada [CCJ, 2008; 4], que segn el Proyecto de Proteccin de Bienes Patrimoniales de la Poblacin Rural Desplazada de Accin Social, alcanza la cifra de 6.8 millones de hectreas. En trminos de la ejecucin presupuestal de los diversos componentes de atencin a la poblacin desplazada, los recursos asignados para tierra fueron el 1.5% de la ejecucin en el 2005, el 6.85% en el 2006, el 0.4% de la ejecucin hasta el 30 de
Proteccin de Bienes de Poblacin Desplazada y el Decreto 250 (Atencin a Poblacin Desplazada). Meertens, Donny, Tierras, derechos y gnero: leyes, polticas y prcticas en contextos de guerra y paz, UNIFEM, Bogot, enero de 2006. Citado [Mesa de Tierras, 2004; 24]. 27 Comisin Colombiana de Juristas. Aprobada ley que legaliza la usurpacin armada de tierras. Boletn No 26: serie sobre derechos de las vctimas y la aplicacin de la Ley 975, CCJ, Bogot, 13 de marzo de 2008. La Ley 1182 fue sancionada el 8 de enero de 2008. Los aspectos reseados son desarrollados por la CCJ a lo largo del Boletn. 28 El Boletn de la CCJ referencia las palabras del Viceministro del Interior el 15 de agosto de 2007 en el Congreso de la Repblica, segn las cuales [e]l proyecto de ley de saneamiento de la titulacin de la propiedad inmueble no persigue beneficiar a los desplazados [CCJ, 2008; 3]. Por otra parte se insiste en que La Ley desconoce que las mujeres, los poseedores, los ocupantes y los tenedores que han sido desplazados forzados enfrentan dificultades adicionales para que sus derechos sean identificados e incluidos en el Registro nico de Predios [Ibid, 3].

16 julio de 2007, y se proyect en el 3.7% en el presupuesto del 2008, pasando el monto en recursos de $5.660 millones en el 2005 a $40.000 millones en el 2008 29 . Por otra parte, en respuesta a la Secretara Tcnica de la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Poblacin Desplazada, con fecha 24 de octubre de 2007, la Directora de la Direccin de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeacin manifiesta que el costeo total de la poltica de atencin a la poblacin desplazada para el perodo 2005 2011 se calcul en un monto de $5.7 billones de 2005 para atender a un total de 1.842.262 desplazados, asignndose al rubro de Tierras el 18.17% de dicho presupuesto ($1.038 billones), bajo el supuesto que el 14% de los hogares de la poblacin desplazada manifiesta su deseo de retornar (57.915 hogares), con lo cual se estima un costo unitario de $17.9 millones por hogar. Sumada la ejecucin del rubro en el perodo 2005 ms el presupuesto de la Nacin a 2006, la respuesta de la Directora estima que resta un costo total por financiar de $995.401 millones, es decir, el 95.8%, para cubrir las necesidades de Tierra. La misma respuesta seala que en el ao 2005 se entregaron 2.119 hectreas (has) a 137 familias y 783.9 has en el 2006, sin mencionar el nmero de familias, con una inversin de $4.354 millones, a un costo promedio de $1.5 millones/ha. Si se tomara este precio como promedio del valor de la hectrea, se tiene que el presupuesto previsto hasta el 2011 alcanzara para comprar 692.294 hectreas, es decir, un promedio de 11.95 has para cada uno de los hogares que se estima desean retornar. Ms adelante, en el punto 12, correspondiente a la ejecucin del Incoder, se dice que este instituto adjudic entre el 2002 y el 2007 un total de 78.977 has a 5.346 familias, y que de este total 38.141 hectreas que benefician a 2.797 familias fueron adjudicadas a poblacin en condicin de desplazamiento [Ibid, 47], es decir, un promedio de 13.63 has por familia. En lo que respecta a la masificacin de crdito agropecuario, en el mismo punto se informa que se entreg crdito a 79 predios de poblacin desplazada ubicados en 58 municipios de 21 departamentos, sobre un rea de 18.193 has, lo que da un promedio de 230,29 has/predio. Si utilizamos el promedio estimado de 13.63 has/predio, se tiene que los 79 predios cubriran 1.76,77 has, quedando un diferencia de 17.116 has que no estn dentro de los parmetros de la tierra otorgada a la poblacin desplazada. A dnde fueron estos recursos? Sobre esta informacin, bien vale la pena preguntarse sobre los fondos para reparar la tierra perdida por las familias que no desean retornar y que no est contemplada dentro del presupuesto definido hasta el 2011, a no ser que se estime que el gobierno contempla un canje de tierra por vivienda. La Tierra y la evolucin de la economa colombiana El Cuadro 4, de evolucin de la participacin de las principales ramas de actividad econmica en el PIB, muestra que los sectores ms dinmicos, son: explotacin de minas y canteras, industria manufacturera, transporte y servicios sociales. Dentro de
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Carta del 26 de noviembre de 2007 de Rutty Paola Ortz Jara, Directora encargada de Presupuesto Pblico Nacional a Luis Fernando Hoyos, Director de Accin Social, Punto b, pgina 5.

17 la industria, las actividades de mayor participacin, son: resto de alimentos (2.07%), tejidos de puntos (1.05%), productos qumicos (1.98%), productos de caucho (1.09%), vidrio (1.31%) y maquinaria (0.95%), que en su conjunto suman el 8.37% del PIB 30 .
Cuadro 4. PIB A PRECIOS CONSTANTES DE 1994 (series desestacionalizadas) Participacin porcentual RAMAS DE ACTIVIDAD AGROPECUARIO, SILVICULTURA, CAZA Y PESCA Caf sin tostar no descafeinado Otros productos agrcolas EXPLOTACION DE MINAS Y CANTERAS ELECTRICIDAD, GAS Y AGUA INDUSTRIA MANUFACTURERA CONSTRUCCION COMERCIO, REPARACION, RESTAURANTES Y HOTELES TRANSPORTE, ALMACENAMIENTO Y COMUNICACIN ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS, SEGUROS, INMUEBLES SERV. SOCIALES, COMUNALES Y PERSONALES Subtotal Valor agregado Impuestos excepto IVA Subsidios IVA no deducible Derechos e impuestos sobre las importaciones PRODUCTO INTERNO BRUTO
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE

1994 14,83 2,01 6,60 3,45 3,22 14,88 7,45 12,46 7,29 17,12 16,08 92,26 2,77 0,28 4,04 1,22

2000 14,42 1,77 6,70 4,91 3,12 14,42 3,99 10,57 7,90 17,32 20,95 93,68 2,47 0,41 3,11 1,15

2006 12,47 1,65 5,30 4,34 2,92 15,35 6,02 11,91 8,42 16,72 17,95 92,20 2,09 0,58 4,30 1,98

100,00 100,00 100,00

Con base en datos de www.banrep.gov.co

La dinmica que han adquirido estos sectores explica el destino de la inversin extranjera directa, que en el ao 2007 estuvo orientada en un 49.7% al sector de minas, discriminada en 37.98% en petrleo y 11.59% en minera (carbn, ferronquel y oro). Las otras inversiones significativas se orientaron en 16.78% a industria manufacturera, 13.25% al sector financiero y 9.9% a comercio 31 . El Cuadro 5 muestra la evolucin de las exportaciones colombianas en el perodo 1992 2006. Las conclusiones apuntan a que los productos primarios mantienen un promedio de participacin del 63.7% en el total exportado, con fuerte prelacin de los productos tradicionales (caf, petrleo, derivados del petrleo, carbn y ferronquel) que pasaron del 46.0% en 1992-1994 al 47.5% en 2003-2006, an

Las ramas intensivas en materias primas de origen agropecuario son: carne y pescado (0.48%), azcar (0.41%), productos de tabaco (0.10%), que sumadas a resto de alimentos, contribuyen con el 3.06% del PIB. 31 Ver El Tiempo, Inversin fornea en petrleo y minas: $1.200 millones por hora. Bogot, mircoles 2 de abril de 2008. Pgina 1-10. El monto de la inversin extranjera en 2007 fue de US$9.028 y cabe destacar que el 48.84% de la dirigida a la industria manufacturera se concret en dos inversiones en Acera Paz del Ro y Petco.

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18 siendo afectados por la fuerte cada del valor de las exportaciones de caf (del 19.3% al 6.2% en los mismos perodos). Las exportaciones de bienes industriales ganan un porcentaje penoso del 4.1% en el perodo de 15 aos, jalonadas bsicamente por las agroindustriales, la industria bsica, la maquinaria y equipo, pues la industria liviana pierde participacin. Entre los primeros, se destacan las dems agroindustriales, pues el azcar y los derivados del caf pierden 1.0 punto. La industria bsica tiene el crecimiento ms significativo de 4.7 puntos porcentuales, explicado por el crecimiento de la metalurgia, la qumica bsica y el papel, y en la maquinaria y equipo destaca la industria automotriz. En la industria liviana pierden participacin todos los rubros tradicionales de exportacin, como los textiles, confecciones, editoriales, calzado y manufacturas de cuero, siendo destacable que esta prdida no es reciente, pues ya se manifestaba desde el perodo 1995-1998. Emergen lentamente los productos de plstico, jabones y cosmticos, y dems. Si se analiza a un nivel ms desagregado el rubro correspondiente al sector industrial, se observa que la participacin de los subsectores ms dinmicos que alcanza una participacin del 25.70% (Ver Cuadro 6), apenas llega a igualar la participacin de las exportaciones de petrleo que fue del 25.94% del total para el ao 2006. Mientras las exportaciones industriales crecieron 161.37% entre 1996 y 2006, las de petrleo crecieron 114%, carbn 243%, ferronquel 543% y caf -7.4%.

Cuadro 6. Composicin porcentual de las exportaciones industriales

Subsectores / aos Alimentos ms bebidas ms tabaco Textiles ms prendas de vestir Sustancias y productos qumicos Metalrgica bsica Subtotal Fuente: clculos con base en Umaa 2007. % en X del sector 1996 2006 18.49 15.00 17.80 12.54 22.62 17.19 6.91 15.30 65.82 60.30 % en total X ao 2006 6.4 5.3 7.4 6.6 25.70

Desde el punto de vista del destinatario, en el perodo 2003-2006 el 40.4% de las exportaciones colombianas se dirigieron a los Estados Unidos, 13.8% a la Unin Europea, 18.6% a la CAN, 1.0% a Mercosur y 6.4% a otros [Umaa 2007, Cuadro 6]. Las exportaciones enviadas a Estados Unidos y la Unin Europea fueron en el ltimo perodo en un 81.6% y 85.6% respectivamente de productos primarios, en particular tradicionales, y en 18.4% y 14.4% de productos industriales. Para la CAN y dems pases la relacin fue inversa, con 17.1% de primarios y 82.8% de industriales, destacndose dentro de estas ltimas las ventas externas de productos de las industrias liviana y bsica [Ibid].

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Cuadro 5. Exportaciones colombianas por sectores 1992-2006 Millones de dlares FOB Participacin % Perodos 1992-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 1992-2006 TOTAL 100 100 100 100 100 PRODUCTOS PRIMARIOS 66,4 66,0 62,2 62,4 63,7 Tradicionales Caf Petrleo Derivados del Petrleo 46,0 19,3 14,2 3,6 50,0 17,5 20,4 3,1 48,6 8,0 25,5 5,2 47,5 6,2 18,6 7,2 48,2 10,8 20,3 5,4

Carbn 7,3 7,5 8,0 11,6 9,3 Ferronquel 1,5 1,5 1,8 3,8 2,5 Otros agropecuarios 19,1 13,7 11,9 9,8 12,3 Banano 5,4 4,0 3,5 2,3 3,3 Flores 5,1 4,8 4,9 4,3 4,7 Esmeraldas 4,5 2,0 0,8 0,4 1,3 Camarones 0,6 0,4 0,4 0,3 0,4 Dems agropecuarios 3,5 2,4 1,9 2,2 2,3 Franjas 0,1 0,1 0,4 0,4 0,3 Dems mineros 1,2 2,3 1,7 5,1 3,1 INDUSTRIALES 33,4 34,0 37,8 37,5 36,3 Agroindustriales 5,4 6,2 5,7 5,6 5,7 Azcar 2,0 2,3 1,6 1,4 1,8 Productos del caf 1,1 1,3 0,8 0,7 0,9 Dems agroindustriales 2,1 2,2 2,5 2,7 2,5 Franjas 0,2 0,4 0,7 0,7 0,6 Industria liviana 17,3 13,7 13,6 14,1 14,3 Confecciones 6,9 4,8 4,6 4,8 5,0 Textiles 2,3 2,3 1,6 1,4 1,8 Editoriales 1,7 1,0 1,0 0,9 1,0 Calzado 1,2 0,5 0,3 0,3 0,4 Manufacturas de cuero 1,4 0,6 0,5 0,3 0,6 Productos de plstico 0,8 1,2 1,4 1,8 1,5 Jabones, cosmticos, otros 0,5 1,0 1,1 1,4 1,1 Dems industria liviana 2,5 2,3 3,1 3,3 2,9 Industria bsica 7,0 10,1 12,7 11,7 11,0 Metalrgica 0,8 1,1 1,8 3,1 2,1 Qumica bsica 5,2 7,7 9,2 6,7 7,4 Papel 1,0 1,3 1,7 1,8 1,6 Maquinaria y equipo 3,1 2,8 3,4 3,5 3,3 Industria automotriz 0,5 1,3 2,3 2,7 2,0 DEMAS PRODUCTOS 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 Tomada de Germn Umaa, "Poltica comercial: bilateralismo y sector externo", En CID, "Bien-estar y Macroeconoma 2007. Ms all de la retrica", Universidad Nacional, Bogot. Cuadro 1, P 205. Fuente: Oficina de Estudios Econmicos Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, base datos de DANE-DIAN.

20 La economa colombiana se caracteriza entonces, desde el punto de vista de sus exportaciones, por la configuracin de nuevas condiciones. No obstante que las exportaciones de manufacturas crecen, el nuevo contexto de la economa colombiana ha tendido a reforzar y perpetuar las ventajas comparativas de los recursos naturales, en asociacin con mano de obra de bajo costo, o con algunas dosis de progreso tcnico 32 . La composicin de las exportaciones colombianas, su impacto en las balanzas comercial y de cuenta corriente, y los pactos comerciales firmados no permiten avizorar, a juicio de analistas, modificaciones sustanciales en las tendencias descritas. Incluso se observan riesgos fuertes derivados del agotamiento de las reservas de petrleo, salvado relativamente este escollo por el comportamiento al alza de los precios del barril, y del comportamiento de Venezuela, segundo socio comercial del pas, destino principal de las exportaciones industriales. Los patrones de crecimiento de la economa colombiana han descansado durante las ltimas dcadas en las posibilidades del mercado externo. Exportar o morir fue la consigna que anim los procesos de sustitucin de importaciones, de promocin de exportaciones y de apertura econmica. Tras estos aos, las exportaciones de productos industriales hacia los pases industrializados, () se concentran principalmente en productos con insumos agrcolas o mineros, intensivos en recursos naturales y de bajos salarios, en general con bajo contenido tecnolgico [Garca, 2007. P 261]. El Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID-, de la Universidad Nacional, ha insistido en que este patrn de crecimiento no es sostenible, tanto porque los elevados precios de las exportaciones primarias pueden caer en cualquier momento como porque la magnitud de los intercambios con la CAN, con mayor nfasis en industriales, est lejos de alcanzar los niveles de comercio logrados con los pases industrializados. La primarizacin de la economa, con fuerte nfasis en la minera, es entonces evidente y el CID estima que el perfil del crecimiento sectorial no corresponde al de una economa competitiva 33 . A esta tendencia se suma el carcter del mercado de trabajo, signado por una fuerte participacin de la informalidad que alcanza el 80% en los sectores agropecuario y minero, el 65% en la construccin, el 60% en el comercio, el 25% en el financiero y el 45% en la industria manufacturera. Para 2003, el 46.9% de los ocupados era asalariado, el 46.1% independiente y el 6.9% sin remuneracin. Igualmente, slo el 23% de los ocupados cumpla con todas las condiciones de calidad de empleo 34 .

Garca, Jos Guillermo 2007. El comercio exterior y la insuficiencia productiva de la economa colombiana. En CID 2007, P. 256. 33 CID 2006. Bien-estar y macroeconoma 2006. Crecimiento insuficiente, inequitativo e insostenible. Contralora General de la Repblica, Universidad Nacional, Bogot. P. 113. Al ao 2006, la participacin del sector industrial en el PIB lleg al 14.08 cuando en el ao 1990 fue de 16.78%. Para los mismos aos, el sector agropecuario contribuy con el 14.99 y 11.44%, el sector financiero con el 14.99 y 15.34%, el de servicios con el 12.65 y 16.47%. Ver tambin, Snchez, Jairo 2002, La crisis estructural y el sector rural, Cuadernos de Tierra y Justicia No 3, ILSA, Bogot. 34 Garay, Luis Jorge y Rodrguez, Adriana 2007. Colombia: dilogo pendiente Volumen II. Planeta Paz, Bogot.

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21 Esta fuerza laboral difcilmente puede aportar al desarrollo de la inversin y del trabajo productivo en el sector industrial, que exige fuerzas productivas ms preparadas y mayor capacidad de demanda. De hecho, los deciles 9 y 10 concentraron en 1992 el 62.01% del ingreso y en el 2004 el 62.34%, mientras los deciles 1 y 2 slo participaron con el 3.01 y 2.87% respectivamente. En 2003, la contribucin al ahorro fue de 2.29% para los dos primeros deciles y de 67.09% para el 9 y 10 [CID 2006, Cuadros 13 y 14]. Esta estructura del empleo, del ingreso y del ahorro parece explicar la importancia ganada por los sectores financiero, inmuebles, seguros y de servicios, que son los que hoy da hacen el mayor aporte al PIB. Cules las opciones? Para un mediano - largo plazo, Colombia tendra que replantear su poltica de crecimiento y desarrollo, asunto que no es materia de este documento. Pero para un corto mediano plazo, se plantea la hiptesis segn la cual en la lgica actual de la poltica econmica y dadas las condiciones y tendencias de la economa, slo los productos del sector primario y de servicios podrn dar una fuerte respuesta positiva en la lgica basada en la premura de llegar al mercado externo, de aumentar la inversin extranjera directa, de proveer divisas, de sostener la informalidad del empleo y de promover el crecimiento regular del PIB. El mundo actual est viviendo una bonanza de precios de los productos primarios como fruto de tensiones polticas, de presiones creadas en la demanda de los pases emergentes China e India- y por el cambio en el uso de algunos de estos productos, dada una relativa mayor conciencia sobre los impactos ambientales y el cambio climtico. El precio del barril de petrleo se ha multiplicado por 4.0 en tan slo 5 aos, el del trigo por 4 en 10 aos y el del maz tiene una tendencia alcista que an no encuentra su techo. Las expectativas sobre la nueva dinmica de la produccin y del mercado de los productos primarios han inducido varios cambios, entre otros: Han promovido la ampliacin de las hectreas sembradas de aquellos productos que se ajustan a la nueva demanda mundial, aprovechando las ventajas comparativas. Por ejemplo, para el caso colombiano, productos como palma africana para biocombustibles y la siembra de bosques para captura de CO2 y maderables 35 . Ante la urgencia de mayores rendimientos, han sofisticado los patrones tecnolgicos, pues de hecho muchos pases se han apresurado a legislar a favor de la introduccin de semillas genticamente modificadas. Han reconfigurado la oferta y demanda de varios productos que han pasado de ser alimentos a materias primas. Productos como el maz, la remolacha, la caa se piensan ahora en funcin de la produccin de agrocombustibles. Se tiende a modificar los usos del suelo de la tierra- para plantar principalmente cultivos extensos, de larga duracin y materias primas. Se especializa la produccin en monocultivos a grandes escalas manejadas con criterio empresarial, que deja de lado la participacin de los pequeos productores.

El Ministro de Minas y Energa, por ejemplo, considera que debera cambiarse el uso de 6 millones de hectreas de ganadera a la produccin de biocombustibles. Ver El Tiempo, 6 millones de hectreas ganaderas deberan ser para biocombustibles. Bogot, domingo 30 de marzo. Pgina 1-19.

35

22 Se reconfiguran los tratados de libre comercio con productos que modifican el sentido de la demanda, como en el caso de la palma africana, que tiene ahora supuestamente ms potencial para agrocombustibles que para aceites comestibles 36 .

El sector agrcola colombiano ha venido especializando su produccin en cultivos de permanentes. De hecho, la apertura econmica de principios de los aos noventa aceler esta tendencia, de tal manera que los cultivos de ciclo corto pasaron de ocupar el 51.18% del rea cosechada en 1990 al 41.50% en 2005, en tanto los cultivos de ciclo largo pasaron del 26.98% al 39.43% en los mismos aos (Cuadro 7 y Grfica 2). Los cultivos ms dinmicos en trminos de crecimiento del rea fueron la caa azucarera y panelera, y la palma de aceite.

Cuadro 7. Superficie agrcola cosechada (Hectreas y distribucin porcentual)

Cultivos/ao y % 1990 % 2000 % 2005 Ciclo corto 2.366.856 51.18 1.652.298 41.60 1.687.578 Ciclo largo 1.247.889 26.98 1.489.663 37.50 1.603.433 Total sin caf 3.614.745 78.17 3.121.961 79.00 3.291.011 Caf 1.000.000 21.63 850.000 21.00 775.300 Total con caf 4.623.745 100.0 3.971.961 100.0 4.066.311 Fuente: Clculos con base en SAC, Departamento de estudios agronmicos. www.sac.org.co % 41.50 39.43 80.93 19.06 100.0

Desde el punto de vista del valor de la produccin agrcola, los cultivos de ciclo largo representaron en el 2006 el 66.73% sin caf y el 54.72% con caf, en tanto los de ciclo corto fueron 33.26% y 27.27% respectivamente. El caf represent el 18.0% de la misma. La mayor participacin en valor dentro de los cultivos de ciclo largo corresponde al banano y al pltano, que participan con el 27.65%, pero las tasas ms dinmicas de crecimiento han sido las de los cultivos oleaginosos palma de aceite, aceite de palmiste y coco- con valores de 4.4% en 2005 y 8.96% en 2006. Ya en el 2006, la contribucin al valor del PIB agrcola de estos productos fue del 9.23%, mientas que en el 2002 era de 7.38%. La Grfica 2 permite concluir que el rea agrcola total disminuy en cerca de 197.500 hectreas, como resultado de la disminucin de los cultivos de ciclo corto y del caf, descontando el aumento en los cultivos de ciclo permanente. Esta tierra debi dedicarse en alguna proporcin a la ganadera y en un menor porcentaje sali de los usos productivos. La ganadera y los cultivos como pltano u oleaginosas no ocupan mucha mano de obra por hectrea mientras que el caf s. Adems, el caf es fundamentalmente de pequeos productores como los son el maz y el frjol, entre otros. Por el contrario, el banano y la palma son de grandes productores.

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Ver Garay Luis Jorge, Barberi Fernando y Cardona Ivn 2006. La negociacin agropecuaria en el TLC. Alcances y consecuencias. Planeta Paz, Bogot.

23

Grfica 2

Fuente: SAC, Estadsticas, www.org.co

Grfica 3.

Fuente: SAC, Estadsticas, www.org.co

Para el ao 2006, el Ministerio de Agricultura estim un total de 51.169.651 hectreas, de las cuales se dedicaron a actividades pecuarias 38.804.661 hectreas, que representan el 76% del rea. El resto del uso fue de 7% para agricultura, 15% a bosques y 2% a otros usos. El rea pecuaria se distribuye en 31.016.162 hectreas en pastos y 7.788.499 hectreas en malezas y rastrojos. Esta rea soportaba un

24 inventario de 26.129.019 cabezas de ganado, destinadas 15.898.613 a carne, 520.524 a leche y 9.709.883 a doble propsito 37 . Es reconocido que Colombia tiene un uso del suelo bastante irracional, pues hay una fuerte subutilizacin para actividades agrcolas y un sobre uso para actividades ganaderas, como ilustra la grfica siguiente.
Grfica 4. USO Y VOCACIN DEL SUELO EN COLOMBIA 2002 (Millones de hectreas)
60 49,6 50 41,7 40 30 21,9 20 10,4 10 0 Agrcola Agroforestal Forestal Vocacin Ganadera Uso Actual Conservacin 4,2 10,0 9,9 10,2 21,6 47,9

Fuente: IGAC - CORPOICA. Clculos DDRS-DNP. Tomada de Santiago Espinel, Michela Espinosa y Sara Granados 2005. Diagnstico regional de la Seguridad alimentaria y nutricional en Colombia. Documento de trabajo No 6, FAO, Bogot, Grfica No 3.

La argumentacin desarrollada apunta a que la tendencia a la reprimarizacin, acompaada de la terciarizacin de la economa colombiana implica una fuerte presin sobre los territorios rurales y sobre la tierra, pues all se encuentran los recursos del sector primario que representan el 16.81% del PIB y el 63.7% de las exportaciones. Esta tendencia sera consecuente con los enfoques tericos sobre el sector rural, que promueven la multifuncionalidad del sector, colocando el nfasis all donde haya ms oportunidades. En consecuencia, a la pregunta de si hay elementos suficientes en la poltica econmica que permitan prever que la vieja tendencia histrica de concentracin de la propiedad de la tierra se puede revertir hay que dar una respuesta negativa, bsicamente por tres razones. Primera, la insercin cada vez mayor de la economa colombiana en los mercados globales depende en el futuro prximo de los ingresos derivados por rentas de exportacin de recursos naturales mineros y de productos promisorios de origen rural, confirmando la tendencia a consolidar los cultivos de larga duracin, si bien algunos biocombustibles se pueden producir con cultivos de ciclo corto pero bajo control de grandes productores o cadenas empresariales 38 . Segunda, los enfoques sobre la

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Corporacin Colombia Internacional (sin fecha). Oferta agropecuaria. ENA cifras 2006. Bogot. 38 Hay que tener presente que Colombia es uno de los siete pases entre las naciones en desarrollo que responde por ms de la mitad de la tierra disponible para agricultura, es el tercer pas megadiverso del planeta y el octavo pas en disponibilidad de agua dulce, con una precipitacin promedio de 3.000 mm anuales, que dobla la de Suramrica y triplica la mundial. Esto lo define como

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25 cuestin de la tierra, las polticas sobre su uso y la dinmica de la economa, son funcionales hoy en da, en el contexto del conflicto colombiano, a su concentracin y a la expulsin de poblacin para reorganizar sus funciones laborales 39 . Tercera, el ideario contemporneo no considera al campesinado, a los pueblos indgenas y afro como actores relevantes que puedan cumplir un papel importante como productores en la economa y, en consecuencia, no avala proyectos de redistribucin de la tierra y otros activos en su favor, como lo han hecho explcito las leyes 1152 y 1182. Esto implica para los procesos actuales sobre reparacin a la poblacin desplazada que no se puede esperar de los enfoques actuales sobre la Tierra ni del gobierno colombiano polticas que les restituyan las tierras perdidas o que desarrollen propuestas redistributivas a su favor, que compensen de manera integral el dao que han sufrido 40 .

2. La accin colectiva como estrategia para la reparacin a la poblacin desplazada

Una de las mayores dificultades para la poltica de reparacin de bienes y del dao causado a la poblacin desplazada, es la magnitud misma del desplazamiento, que involucra a cerca de 4 millones de personas y a un promedio no bien definido que est entre 3.0 y 6.5 millones de hectreas abandonadas. Estos rdenes de magnitud refieren al 14% de la poblacin rural y como mnimo al 75% de la tierra dedicada a la agricultura. Esta misma dificultad es la que obliga a que desde el punto de vista de la accin gubernamental, la reparacin no puede pensarse en trminos de unos proyectos puntuales que atiendan con cierta progresividad a un porcentaje bajo de poblacin desplazada. La reparacin debera entenderse como una accin global que cuestiona las bases de la poltica, de la estructura de la propiedad de la tierra y del sentido de la poltica econmica. El Estado tendra que presentar una propuesta clara y consensuada de qu papel va a jugar la poblacin desplazada en la economa, cmo se reorientar la produccin y el empleo para dar respuesta a su drama, qu implicaciones tendr para el sector agropecuario la prdida de su tierra y la necesaria restitucin, y cmo se asumirn la prdida de capital social y los impactos culturales por la incidencia en pueblos afros, indgenas, campesinos y, en particular, en las mujeres jefes de hogar y la poblacin joven.

un pas con potencial agrcola y forestal. Ver Misin Paz, Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia, Universidad Icesi, Cali, junio de 2002. 39 Fajardo habla de una relacin clara entre concentracin de la propiedad y desterritorializacin de la poblacin y su vinculacin como jornaleros. Ver Fajardo, Daro, El desplazamiento forzado: una lectura desde la economa poltica. En Procuradura General de la Nacin, Territorio, patrimonio y desplazamiento. Seminario Internacional, Tomo I, Bogot, sin fecha. 40 Este documento no pretende asignar a los enfoques tericos un carcter perverso, de estar orientados a promover el desplazamiento, si bien tienen una tendencia a reconfigurar el poblamiento y a desvalorizar a sectores de la poblacin. Lo que se quiere expresar es que puestos estos enfoques en el contexto del conflicto colombiano, alimentan un tipo de poltica pblica gubernamental que hace funcionales al conflicto las prcticas desarrolladas por los actores violentos, los grandes dueos de la tierra y del poder local.

26 Sin embargo, la estrategia gubernamental no obedece a esta accin global de poltica sino a un captulo de focalizacin para atender una emergencia. Como se explic en el punto anterior, no hay nada en la poltica gubernamental que permita prever una recomposicin de la poltica para responder a uno de los mltiples aspectos de la reparacin, la restitucin de las tierras perdidas. Los estudios realizados por diferentes programas sobre el tema de tierras de la poblacin desplazada, muestran una situacin crtica. El CICR PMA concluye que en seis de las ocho ciudades investigadas, los que declararon haber perdido tierras no saben qu pas con ellas, y que los procedimientos adoptados por el gobierno nacional para resolver este aspecto an son inoperantes 41 . Una de las recomendaciones de este estudio es la de llenar el vaco normativo para la proteccin de bienes, pero bien vale preguntarse si ello es posible en el marco de las leyes 1152 y 1182. De hecho, el examen de lo hasta ahora realizado en materia de proteccin y restitucin de tierras muestra que hasta el ao 2006 el Incoder tan slo haba puesto a disposicin de la poblacin desplazada 53 predios para 1.604 hogares, el 1.14% de las 140.880 familias registradas 42 . Adicionalmente, para el uso de los predios, segn el Acuerdo 059 de 2006 de Nuevo protocolo de tierras, se crearon unas barreras discriminatorias del siguiente orden: acreditar certificacin de Accin Social sobre la condicin de desplazado, presentar proyecto productivo an sin que se haya definido el predio, optar por permuta an sin haberse reglamentado, acceder hasta 40 salarios mnimos mensuales para calificar, no ser propietario ni adjudicatario de proyectos estatales, y acceder a convocatorias y presentarse segn sus trminos [Ibid]. Las dificultades sealadas no siempre han encontrado solucin. El informe de ACNUR de 2007 seala que las probabilidades de alcanzar la reparacin efectiva de los daos causados por los delitos a la poblacin desplazada son significativamente bajas; no hay resultados efectivos en materia de restitucin de tierras; el sector institucional rural no asume como propio el tema del desplazamiento, hasta el punto que las responsabilidades han pasado del Incoder a Accin Social; el enfoque diferencial no ha sido an incorporado de manera integral; la cuestin de tierras no se ha incorporado dentro de los indicadores de goce efectivo; a pesar del aumento presupuestal, no hay impactos proporcionales con lo que se evidencia que el problema no es slo de recursos sino que obliga a resolver problemas estructurales de poltica; se carece de un sistema de seguimiento y

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CICR PMA. Una mirada a la poblacin desplazada en ocho ciudades de Colombia: respuesta institucional local, condiciones de vida y recomendaciones para su atencin. Resumen ejecutivo ocho ciudades, Bogot, noviembre de 2007. 42 Salinas, Yamile. El derecho a la tierra. En Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, Desplazamiento forzado y polticas pblicas, Captulo VI, UNDP, Redes, Codhes y Embajada Britnica, Bogot, diciembre de 2006. La consultora realizada sobre el tema por la firma Consolidad Ltda en el 2004 mostr que hay una ausenta de solucin definitiva, desconocimiento del tamao de los predios segn UAF, improvisacin en el desarrollo y puesta en marcha de la estrategia, insuficiente vocacin y aptitud de algunos predios y limitaciones de seguridad.

27 evaluacin que de cuenta de los impactos, y no hay metas concretas para la superacin de las falencias institucionales 43 . La Encuesta Nacional de Verificacin ENV-2007- realizada por la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, agrega a estas deficiencias el hecho que el 82.8% de los inscritos en el RUPD no tiene un conocimiento del concepto del derecho a la reparacin, y para el 80.7% de los que tienen una idea formada, las acciones estatales no reparan en nada el dao causado. Para la Comisin estas proporciones son una clara seal de que la poblacin desplazada no conoce cules son sus derechos. La ENV-2007 precisa que el 73.4% de los grupos familiares desplazados dejaron tierras, fincas y casas abandonadas. El 74.6% de estos grupos era propietario, el 12.2% poseedor y el 2.1% ocupante de baldos, y slo el 7.3% de los que tenan ttulo ha presentado solicitud de proteccin ante el Incoder 44 . La pregunta es cmo enfrentar esta situacin bajo la presin de las tendencias descritas, a las cuales es funcional el fenmeno del desplazamiento y que no abren posibilidades para el reparto, a las que se suma la inadecuacin institucional? Diferentes formas de repertorio de la accin colectiva Una de las caractersticas de la poblacin desplazada es su diversidad cultural, que se expresa en lugares de origen, identidades tnicas marcadas, fuerte presencia de mujeres sobrevivientes y de poblacin joven. Esta diversidad plantea el enorme reto de disear en conjunto con la poblacin, estrategias que incluyan aspectos diferenciales de distinto orden que adems deben relacionarse con la reparacin. Para el caso especfico de la Tierra, hay que reconocer distintos rdenes del problema: lo que representa como relacin social, cultural, econmica y ambiental para indgenas, afros y campesinado; los aspectos jurdicos relativos a distintas formas de propiedad reconocidas constitucionalmente y algunas con deficiencias marcadas, como la relativa al reconocimiento de la propiedad a las mujeres jefes de hogar que no cuentan con los ttulos o que vienen de hogares que eran poseedores; los activos individuales y colectivos asociados a la propiedad de la tierra en sus diferentes rdenes, como la vivienda, los cultivos instalados, los semovientes, las huertas; el acceso a bienes comunales y pblicos, claves para los derechos a la vida, la identidad, y la seguridad y autonoma alimentarias. Estos rdenes de problemas exigen enfoques diferenciales que slo pueden ser resueltos con diseos de poltica elaborados con la poblacin afectada. Para ello es necesario combinar repertorios que, puestos a la orden de los diferentes intereses, reconozcan la diversidad y den lugar a una identidad proyecto en torno a la reparacin, bajo algunos criterios del siguiente tipo:

ACNUR. Balance de la poltica pblica para la atencin integral al desplazamiento forzado en Colombia. Enero 2004 abril 2007. Bogot, agosto de 2007. Pgina 39 y ss. 44 Ver Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Primer Informe a la Corte Constitucional. Bogot, 31 de enero de 2008.

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28 Definicin de un horizonte de sentido de la accin colectiva, es decir, de apuesta por una estrategia poltica ms all de la emergencia y de la focalizacin de un grupo de poblacin para adentrarse en los problemas estructurales que han dado lugar a esta tragedia. Esto quiere decir que dada la magnitud y recurrencia del fenmeno del desplazamiento y de la prdida de bienes, la primera accin para la reparacin, en particular de la Tierra, debe tener como foco la poltica gubernamental para el agro y sus implicaciones. Elaboracin de demandas contextuales en dos sentidos: uno, que respondan a una integralidad de los derechos y no a uno solo de ellos; dos, que estn puestas tanto en el lugar desde donde se hace la demanda como en el lugar que origina el problema del desplazamiento; por tanto, que no respondan slo a las necesidades de la poblacin desplazada sino tambin a las de otras poblaciones vulneradas. En esta perspectiva, diseo de una poltica fuerte de reforma y de inclusin que, con perspectiva diferencial, se base en una poltica pblica democrtica bajo mecanismos de representacin poltica. Diseo de un mapa del patrimonio perdido, teniendo presente que la Tierra no es un bien en abstracto sino un recurso asociado a la identidad de la familia. Diseo y puesta en prctica de experiencias demostrativas de restitucin y reparacin bajo control de la poblacin desplazada, conservando unos claros principios diferenciales.

En un lenguaje ms claro y dados los argumentos desarrollados en este ensayo, la reparacin como identidad proyecto de la poblacin desplazada debe apuntar a solicitar a la Honorable Corte Constitucional un seguimiento estricto a la poltica social y econmica gubernamental, en particular, a la del sector rural y a la poltica de tierras 45 para que brinden las garantas de correccin de las fallas de reconocimiento y redistribucin. De la misma manera, la Corte puede colocar bajo su observacin la poltica de paz del gobierno, puesto que ha sido en desarrollo del conflicto social y armado que el desplazamiento ha adquirido tal dimensin y buena parte de los bienes perdidos, en particular la Tierra, han quedado bajo el control de grupos amados y actores ilegales. Esto quiere decir que la reparacin al conjunto de la poblacin que ha sufrido dao con el desplazamiento y la garanta de no repeticin de estos hechos, demanda que toda poltica pblica cumpla con al menos cuatro dimensiones 46 : Analizarse con respecto al conflicto, cmo lo transforma, bien que sus acciones lo profundicen o lo develen. Definir en perspectiva de superacin del conflicto, la agenda especfica de accin de la poltica en sus componentes sociales, econmicos, culturales y de gnero. Prever cmo se comporta en los mbitos de las relaciones polticas y del sistema de poder, para observar a qu actores consolida y a cules debilita.

Mientras que el Incora distribuy 1.8 millones de hectreas dentro de la frontera agrcola en 42 aos de reforma agraria, los grupos ilegales despojaron a la poblacin de 2.5 millones en tan solo 5 aos. Ver Flrez, Luis Bernardo, Desplazamiento forzoso de los colombianos y sus impactos patrimoniales. En Procuradura General de la Nacin, Territorio, patrimonio y desplazamiento. Seminario Internacional, Tomo I, Bogot, sin fecha. 46 Ver Grupo de Paz. Agenda Mnima de Paz. Proyecto Planeta Paz, Bogot, diciembre de 2007.

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29 Definir un marco tico sobre los principios de verdad, justicia y reparacin para la garanta de no repeticin.

Las experiencias internacionales colocan de presente que el censo de tierras es un requisito bsico para cualquier programa de reparacin de tierras. Para avanzar en este aspecto, se propone desarrollar un mapa patrimonial que involucre los enfoques diferenciales, bajo los siguientes elementos: Perfil del hogar desplazado, segn composicin tnica, cultural, de gnero y etrea. Caractersticas del bien perdido: extensin, ubicacin, avalo, precios comerciales anteriores y actuales de la tierra. Organizacin productiva de la tierra abandonada o perdida: tipos de cultivos que tenan instalados, animales manejados, frutales, huerto, sistemas productivos empleados (tcnica), capital invertido, recursos propios disponibles (cercas vivas, bancos de gramneas, fosas de compost), calidad del suelo y del agua, recursos para autoconsumo, provisin de libre acceso perdida (agua, pesca, bosques), valoracin propia del patrimonio perdido, ingresos/labores extraprediales perdidos. Sistemas productivos locales anteriores y nuevos (por ejemplo, de arrozales a palma, de campesinado a ganaderos), los viejos y nuevos propietarios de la zona, las tendencias productivas recientes y sus actores. Organizacin social existente previo el desplazamiento: organizaciones existentes y desarticuladas, lderes sociales asesinados o desplazados, redes y proyectos en los que se participaba, redes desarticuladas, nuevas redes surgidas y tipo de dirigentes que emergen, recursos comunales perdidos, estatus social y poltico perdido.

Estos elementos ayudan a construir un mapa del proceso poltico del desplazamiento y un mapa econmico - patrimonial, que den sustento a la poltica de reparacin y restablecimiento de derechos. La restitucin y reparacin de la tierra perdida no se puede limitar slo a una valoracin cuantitativa de las hectreas sino que debe contemplar todo el patrimonio asociado a ella, de tal manera que la poltica gubernamental no puede ser la de una ddiva sino la de entender que la tierra estaba asociada a formas de vida, de trabajo, de inversin, de alimentacin, de acceso a recursos pblicos, de poder y de identidad de los hogares, relacionados con un patrimonio necesario de evaluar en su totalidad para que se constituya en el capital de inversin y de trabajo de los hogares desplazados. En otros trminos, la Tierra era parte de una identidad-proyecto destruida por el desplazamiento y la restitucin y reparacin deben basarse en esta identidad. Hay una gama muy amplia de propuestas para superar el llamado estado de cosas inconstitucional en relacin con el cumplimiento de los derechos de la poblacin desplazada. Por ejemplo, Partridge 47 plantea los siguientes principios bsicos derivados de la experiencia internacional, necesarios de tener en cuenta para el desarrollo de acciones directas y demostrativas:
Partridge, William. Reasentamiento de los desplazados: tierra y reconstruccin desde la perspectiva internacional. En Procuradura General de la Nacin, Territorio, patrimonio y desplazamiento. Seminario Internacional, Tomo I, Bogot, sin fecha. Pgina 48 y ss.
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Todo proyecto de reasentamiento tiene que ser un proyecto de desarrollo integral. Los desplazados tienen derecho al restablecimiento sin costo alguno por parte de la vctima. La solucin no es dar dinero en efectivo o crdito, pues ya tienen muchas deudas. La experiencia muestra que 50-90% del dinero va a parar a manos de prestamistas. Todo desplazado ha sufrido la destruccin de sus medios de subsistencia, su modo de vivir, su ocupacin y empleo. La reconstruccin de la productividad del desplazado est estrechamente relacionada con el acceso a fondos de inversin. La experiencia internacional muestra que las soluciones al desplazamiento forzado tienen que ser identificadas y formuladas con plena participacin de los hogares afectados. La institucionalidad convencional del Estado, diseada con otros fines y para otros clientes, es estructuralmente incapaz de responder a la realizada del desplazamiento forzado.

Partridge sugiere los siguientes mecanismos de carcter suave que apuntan al diseo y puesta en funcionamiento de experiencias demostrativas para la adquisicin de tierras: Llenar espacios disponibles en barrios, por medio de expropiaciones legales, con mecanismos como espacios baldos, compensacin a dueos, adjudicacin de reas pblicas o propiedades de la municipalidad, donacin de propiedades de la poblacin civil, canje de lotes, cartas de crdito para buscar en el mercado. Reasentamiento: donacin de terrenos por latifundistas, establecimiento de reservas campesinas, asociacin con programas de desarrollo local, expropiacin de predios a precios factibles. Retorno con restitucin de bienes propios: extincin de dominio y complemento con programas de reforma agraria.

Estos mecanismos podran complementarse con un criterio segn el cual son las organizaciones de poblacin desplazada quienes definen el uso de la tierra. Por ejemplo, las organizaciones indgenas y afro se guan por planes de vida que no son compatibles con el tipo de exigencia gubernamental sobre proyectos productivos. No es del resorte del Ministerio de Agricultura definir el uso de la tierra en reparacin, en especial bajo el criterio de costo/beneficio; es responsabilidad de este Ministerio proveer los recursos y apoyos demandados por las organizaciones segn los planes y programas que ellas decidan. La experiencia internacional muestra que los organismos de desarrollo han evitado por dcadas afrontar el tema de la reforma agraria, bsicamente por cuestiones de orden poltico, de tal manera que su postergacin ha conducido a que los pases no estn preparados para afrontar transformaciones radicales en poltica de tierras, as como tampoco han implementado regmenes fiscales progresivos para reducir la concentracin de la propiedad. Esta indecisin ha conducido a dos situaciones. Una, como en los casos de Nicaragua y El Salvador, que se declare que la reforma

31 agraria habra acabado una vez concluida la transferencia de tierras en virtud de los acuerdos de paz 48 . Dos, como en los casos de Centroamrica, que se pueden encontrar resoluciones exitosas de conflictos en el corto plazo pero que no ayudan a prevenir posteriores brotes de violencia. De hecho, la informacin disponible de todas las regiones del mundo, incluida Amrica Central, sugiere que la reconstruccin despus de la guerra en ocasiones permite la distribucin de tierras a excombatientes, refugiados y algunos desplazados internos, pero que son raras las ocasiones en que da lugar a las reformas de polticas de tierras de envergadura que se necesitan para beneficiar a sectores ms amplios de la poblacin [Baranyi et al 2004; 66]. Es cierto que la alta composicin rural del desplazamiento hace ms difcil la accin propia del Estado [Barnes], pero precisamente por ello la restitucin de las tierras perdidas no se puede separar de la poltica rural y de la dinmica del conflicto, involucrando entonces la responsabilidad de autoridades en cada campo, como los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Ambiente y Vivienda, y la Oficina del Comisionado para la Paz, que deberan responder ante la Corte Constitucional por el estado de cosas inconstitucional en el cumplimiento de los derechos de la poblacin desplazada tanto en lo que tiene que ver con la situacin actual como en la garanta de no repeticin y extensin de este fenmeno.

Conclusiones
Este ensayo hace un anlisis de las restricciones de orden estructural y poltico que impiden al gobierno colombiano hacer efectiva a la poblacin desplazada la reparacin de las tierras perdidas. Los fundamentos de este impedimento se encuentran en dos razones. Primera, en las nuevas corrientes tericas sobre la cuestin agraria que asignan a la tierra y a los actores ligados a ella con carcter identitario un papel subsidiario, valorizan fuertemente los territorios, las mltiples actividades econmicas que se desarrollan dentro de ellos, desvalorizan relativamente la agricultura y a los actores que la desarrollan, y encuentran en el conocimiento como expresin de la ciencia positiva aplicado a la tcnica para la produccin de los bienes el recurso ms valioso. Segunda, el papel vital de la tierra y los territorios para la explotacin de recursos mineros y agropecuarios que son aquellos que sostienen la dinmica de las exportaciones y la inversin extranjera, configurando lo que se ha dado en llamar la reprimarizacion de la economa colombiana. El ensayo no asigna un carcter perverso a los nuevos desarrollos tericos sobre la agricultura, pero s estima que estos enfoques, puestos en el contexto colombiano, se tornan funcionales al conflicto, alimentan la vieja tendencia a la concentracin de la propiedad de la tierra, unifican el complejo mundo social rural en el empresariado y estimulan la desvalorizacin de los actores rurales que tienen desventajas frente a quienes controlan las relaciones de poder.

Baranyi, Stephen, Deere, Carmen Diana y Morales, Manuel. Tierra y desarrollo en Amrica Latina. Perspectivas para la investigacin sobre polticas. Instituto Norte Sur, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canad, 2004.

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32 En estas circunstancias, se considera que el gobierno probablemente no va a desarrollar una poltica de reparacin que de respuesta a la magnitud del fenmeno del desplazamiento y a las tierras perdidas. Se propone entonces que sea la accin colectiva el eje para la construccin de la reparacin, entendida como una identidad proyecto, es decir, como una propuesta de poltica pblica elaborada por y desde la poblacin desplazada que se enmarque dentro de un fuerte proceso de reforma de la poltica rural, la elaboracin de demandas contextuales, la aplicacin de enfoques diferenciales, la identificacin clara del patrimonio perdido y el diseo y puesta en prctica de experiencias demostrativas. En consecuencia, se ve necesario que la poltica econmica, en particular, la rural, sea estrictamente vigilada por la Honorable Corte Constitucional cuando se trate de definir los criterios de una poltica de reparacin y de superacin del estado de cosas inconstitucional. Como la poblacin desplazada ha perdido la tierra bajo el impacto del conflicto y de los actores armados ilegales, se sugiere tambin que la poltica de paz del gobierno sea objeto de vigilancia especial por parte de la Corte.

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