Royaume du Maroc

Direction de la Politique Economique Gnrale

La masse salariale et ses impacts sur les quilibres conomiques et financiers

Document de travail n84

Janvier 2003

Table des Matires

1. Donnes sur la masse salariale ............................................................................................ 2 1.1. Importance de la masse salariale ..................................................................................... 2 1.2. Aggravation des ingalits salariales............................................................................... 5 1.3. Un systme de rmunration peu quitable ..................................................................... 6 2. Impacts conomiques dune baisse de la masse salariale.................................................. 7 2.1. Scnario 1 : Baisse de la masse salariale de 1 point du PIB........................................... 7 2.2. Scnario 2 : Baisse de la masse salariale de 1 point du PIB conjugue une hausse de linvestissement public de 1% du PIB .................................................................................... 9 3. Suggestions .......................................................................................................................... 10 3.1. Rformer le systme de rmunration........................................................................... 10 3.2. Mettre en uvre une vritable gestion des ressources humaines.................................. 11

Malgr son amlioration notable, la gestion des finances de lEtat reste soumise de multiples contraintes. La masse salariale constitue une contrainte majeure car elle limite les marges de manuvre des pouvoirs publics en matire de dveloppement de linvestissement. La prsente note a pour objectif de situer la problmatique de la masse salariale, dvaluer ses incidences sur les quilibres conomiques et financiers du pays et de faire quelques suggestions en vue de matriser la masse salariale. Dans ce qui suit, la masse salariale est celle supporte par le budget de lEtat, sauf mention spciale. 1. Donnes sur la masse salariale 1.1. Importance de la masse salariale Selon les nouveaux comptes de la nation (base 1998), ladministration publique (y compris les collectivits locales) verse 42,9% du total des rmunrations salariales contre 47,3% pour les socits non financires, ce qui tmoigne de limportance de lEtat employeur.
Rmunration des salaris par secteur institutionnel
60 47,3 42,9 40 (en %) 20

4,9 0 Socits non financires Socits financires

5,0

Administrations publiques

Mnages

La masse salariale a atteint 12,5% du PIB en 2001, 14% si lon tient compte des charges sociales et prs de 16% lorsque lon prend en considration les salaires verss aux fonctionnaires des collectivits locales. Sur la priode 1996-2001, le taux daccroissement annuel moyen de la masse salariale a t de 7,3%, rythme plus lev que celui du PIB nominal (5,2%). En 2001, la masse salariale a reprsent 43,4% des dpenses globales de lEtat, 53,2% des dpenses de fonctionnement et lquivalent de 2,4 fois le budget dinvestissement (hors Fonds Hassan II pour le Dveloppement Economique et Social et hors solde des comptes spciaux du Trsor).

Direction de la Politique Economique Gnrale

Structure des dpenses de l'Etat

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 96/97 Salaires 97/98 Autres dpenses 98/99 Intrts de la dette 99/00 Investissement 2001

Comparativement des pays similaires, la masse salariale en pourcentage du PIB est leve au Maroc. Ce ratio sest tabli, en moyenne, ces dernires annes, 9,8% du PIB au sein de la rgion MENA, 7,7% dans les pays asiatiques, 6,7% en Afrique hors Maghreb, 4,9% en Amrique latine, 4,5% dans les pays de lOCDE et 3,8% en Europe Centrale et Orientale 1 . Il dpend du mode dintervention de lEtat et particulirement de la politique publique de financement des secteurs de lducation et de la sant. Le salaire moyen dans la fonction publique au Maroc est gal 4 fois le PIB par habitant contre 3 en Tunisie, 2,8 en Malaisie, 2 en Turquie et 1 pour un pays dvelopp comme la France. Cette situation est en relation avec linsuffisance du PIB au Maroc et avec la forte concentration de la population active dans un secteur primaire faible productivit.
Salaire moyen dans la fonction publique / PIB par habitant (2000 )

5 ,0 4 ,5 4 ,0 3 ,5 3 ,0 2 ,5 2 ,0 1 ,5 1 ,0 0 ,5 0 ,0

Statistical Survey of Government employment and wages, Banque Mondiale

Direction de la Politique Economique Gnrale

Le poids de la masse salariale provient davantage du niveau des rmunrations que du nombre de fonctionnaires qui nest pas plthorique quand il est rapport la population totale (2,3% au Maroc contre 2,6% en Turquie, 3,7% en Tunisie, 4,2% en Algrie et 6,2% en Egypte). Au contraire, certains secteurs comme la sant se distinguent au Maroc par un taux insuffisant dencadrement de la population comparativement aux normes internationales. Depuis 1996, la hausse de la masse salariale est imputable la revalorisation des salaires dans un contexte de matrise des effectifs. Les augmentations de salaires sont dues aux accords sociaux conclus en 1996 et 2000 avec les syndicats et portant sur la promotion exceptionnelle hors quota. Ces accords ont eu un impact global estim 6,8 milliards de dirhams en dehors des rappels.
Dcomposition de la variation de la masse salariale servie certains fonctionaires de l'Etat
Masse salariale brute 8 6 4 2 0 -2 -4 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Effectif Salaire moyen

12 10

Les revalorisations salariales successives dans le cadre du dialogue social (gain en terme de pouvoir dachat des salaires de 4% lan entre 1996 et 2000), plus que lvolution des effectifs (1,7%2 lan entre 1996 et 2000), sont en bonne partie lorigine du dficit structurel. Celui-ci a augment de 1,8 point du PIB entre 1997/98 et 2001 dont 1,2 point provenant de la masse salariale.
Variations absolues du dficit structurel et de la masse salariale en % du PIB par rapport 1997-1998
2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 97/98 98/99 99/00 2000 2001

Variation absolue de la masse salariale en % du PIB

Variation absolue du dficit structurel en % du PIB

Fonctionnaires mandats par la DRPP hors ceux des FAR, de la Gendarmerie Royale, de la Garde Royale, des Forces Auxiliaires, de la DGSN et de la DST

Direction de la Politique Economique Gnrale

1.2. Aggravation des ingalits salariales Les revalorisations de salaires prcites ne se sont pas accompagnes dune rduction des ingalits. Lexamen des donnes sur les salaires 3 sur la priode 1996-2000 a permis de faire les constatations suivantes : Une forte dispersion des salaires de ladministration publique avec un approfondissement des ingalits au fil du temps : lindicateur de dispersion est pass de 60,9% en 1996 70,1% en 2000. Une tendance laggravation de la concentration des salaires car lindice de Gini a volu de 55,6% en 1996 59,4% en 2000.

Ceci signifie quune proportion importante de la masse des salaires profite un nombre rduit de salaris ainsi que le montre le graphique ci-dessous.
Courbe de Lorenz prsentant la concentration des salaires publics pour 1996 et 2000
Q: masse salariale cumule en frquence relative 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 F: Frquence cumule des contribuables 70 80 90 100 +-- 2000 --- 1996

Le calcul dautres indicateurs de dispersion et de concentration a mis en vidence les conclusions ci-aprs: La moiti de la masse salariale distribue en 2000 est constitue par des salaires bruts infrieurs 37.600 dirhams/an. Les contribuables dont le revenu brut imposable est infrieur 36.000 dirhams/an reprsentent prs de 77% de leffectif total des fonctionnaires. La moiti des contribuables possdent un salaire brut infrieur 29.640 dirhams/an.

Source : Direction de la Rmunration et du Paiement des Pensions

Direction de la Politique Economique Gnrale

Lingalit dans la rpartition des salaires sest aggrave durant les dernires annes. Entre 1996 et 2000, la part dans la masse salariale globale des 20% de fonctionnaires les mieux pays est passe de 37,2% 40,4%, alors que tous les autres quintiles ont vu leur part relative baisser.
Evolution de la rpartition des salaires des fonctionnaires par quintile
40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1 er quintile 1996 2me quintile 3me quintile 1998 4me quintile 2000 5me quintile

1.3. Un systme de rmunration peu quitable Le caractre inquitable du systme des rmunrations dans la fonction publique ressort travers les lments suivants : Le rapport4 entre le salaire le plus lev et le salaire le plus bas est de 37 contre 10 en gnral pour des pays comparables. Des disparits de traitement en dbut de carrire entre les diplmes universitaires quivalents sont releves alors que les titulaires de ces diplmes exercent souvent les mmes fonctions. Le mme salaire est attribu abstraction faite de leffort fourni. Ceci est exacerb par lexistence de rgimes drogatoires. Laugmentation de la rmunration entre le dbut et la fin de chaque grade varie entre 9 et 21% pour les chelles 1 5 alors que pour les chelles suprieures (de lchelle 10 la hors che lle), elle peut atteindre 93% en raison du rgime des indemnits. Les gains de rmunration mensuelle brute entre les chelles augmentent considrablement partir de lchelle 10, alors quils restent drisoires pour les chelles infrieures ou gales 9. Outre les ingalits quil cre, le systme de rmunration est lorigine des revendications exerces par les partenaires sociaux en matire de promotion de grade pour la catgorie des cadres.

Rapport de la rmunration brute entre un professeur de mdecine grade C, chelon 3 et un agent de service class lchelle 1, chelon 6.

Direction de la Politique Economique Gnrale

Gains de rmunration mensuelle brute dcoulant de la promotion d'chelle par voie d'anciennet (personnel commun aux administrations publiques) en dirhams

Echelle 11 HE Echelle 10 11 Echelle 9 10 Echelle 8 9 Echelle 7 8 Echelle 6 7 Echelle 5 6 Echelle 4 5 Echelle 3 4 Echelle 2 3 Echelle 1 2E 280,36 233,35 306,37 235,03 78,67 34,67 95,94 175,97 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 1 659,71

3 006,80

4 801,42

3 500

4 000

4 500

5 000

Une autre insuffisance du sys tme rside dans la part importante des indemnits lies au grade dans la rmunration globale et qui varie entre 41% pour lchelle 1 et 72% pour le premier chelon de la hors chelle. Cette marginalisation du traitement de base confirme le caractre dpass de la grille indiciaire dont la refonte remonte 1973 et qui a perdu sa vocation dinstrument de classification des emplois puisque les fonctionnaires peuvent changer de grade sans changer de fonction. Quant au systme de promotion en vigueur, il a tendance accrotre artificiellement le taux dencadrement (cadres suprieurs/effectif des chelles 1 9) qui se situe 40% fin 2001. Occasionnant une revalorisation des salaires, les promotions de grade ne se traduisent pas ncessairement par une responsabilit accrue ou par une amlioration de la productivit. 2. Impacts conomiques dune baisse de la masse salariale Le systme des rmunrations en vigueur qui est incapable de faire face aux revendications salariales et de promotion de grade, pse sur les finances publiques et sur lconomie de faon gnrale. Pour valuer limpact de la masse salariale sur les quilibres conomiques et financiers, deux scenarii ont t examins. Cet exercice a t men des fins pdagogiques pour mettre en vidence la relation entre la comptitivit de lconomie et le niveau de la masse salariale de lEtat dune part et limportance que joue le secteur des administrations publiques en matire de soutien de la demande prive dautre part. 2.1. Scnario 1 : Baisse de la masse salariale de 1 point du PIB A fiscalit inchange et par rapport au scnario de rfrence, cette mesure se traduirait par un recul des revenus des mnages. Celui-ci engendrerait court terme une baisse de la consommation et partant de lactivit conomique de prs de 2% au cours des deux premires annes.

Direction de la Politique Economique Gnrale

Impact sur la consommation et le PIB

1,00 0,50 0,00
s s s 1

-0,50 -1,00 -1,50 -2,00 -2,50 -3,00 -3,50

an

an

an

an

PIB

Consommation

A moyen terme, il se produirait une hausse de la croissance conomique en raison de la matrise du dficit budgtaire et de lamlioration qui en rsulterait des conditions de financement de lconomie. La baisse de la demande susciterait un recul des prix intrieurs (1 point en moyenne court terme) dont limpact serait bnfique sur la comptitivit des entreprises et le dveloppement des exportations. Pour ce qui est des importations des biens et services, il y aurait un ralentissement sous leffet conjugu de la baisse de la demande et des prix relatifs. La rduction du poids de la masse salariale aurait ainsi un effet favorable sur le compte courant de la balance des paiements et donc sur le montant des rserves en devises.
Impact sur la balance des paiements
2,00 1,50 1,00 0,50 0,00
s s s an an an 1 2 3 4 6 an

an

1,00 0,90 0,80 0,70 0,60

s

-0,50 -1,00 -1,50 -2,00 -2,50 -3,00

0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00

an

Exportations de biens et services Compte courant (chelle droite)

Importations de biens et services

Direction de la Politique Economique Gnrale

Pour les finances publiques, la matrise de la masse salariale entranerait un accroissement de lpargne publique et partant une baisse du dficit bud gtaire de 0,5 point du PIB au cours de la premire anne et de 0,3% du PIB au cours des annes suivantes.
Impact sur les finances publiques
0,00
s s s an an an 1 an

0,60
an s

-0,50 -1,00 -1,50 -2,00 -2,50 -3,00 -3,50 -4,00 -4,50 -5,00

0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00

Recettes ordinaires Dficit budgtaire (chelle droite)

Dpenses ordinaires

Lamlioration du dficit serait infrieure la baisse des salaires en % du PIB. En plus du manque gagner en terme dimpt gnral sur le revenu des fonctionnaires, les recettes fiscales de lEtat seraient affectes par le ralentissement court terme de lactivit conomique li un recul de la demande. 2.2. Scnario 2 : Baisse de la masse salariale de 1 point du PIB conjugue une hausse de linvestissement public de 1% du PIB Par rapport au premier scnario, la dpense globale resterait inchange. Leffet dpressif de cette mesure serait moindre comparativement au scnario 1. En effet, lactivit conomique baisserait en moyenne de 1 point au cours des quatre premires annes contre 2 points pour le scnario 1, pour connatre un redressement moyen terme compte tenu de limpact favorable sur lconomie de linvestissement public. A moyen terme, leffet positif des dpenses dinvestissement lemporterait sur celui de la baisse de la masse salariale en pourcentage du PIB. Le surcrot de lactivit conomique serait compris entre 0,5 et 1 point. Le recul de la consommation expliquerait la baisse des prix qui resterait trs modre au cours de la premire anne et qui deviendrait de plus en plus importante les annes suivantes. Pour les finances publiques, il se produirait une dtrioration du dficit budgtaire en moyenne de lordre de 0,7% du PIB au cours de la priode de simulation.

Direction de la Politique Economique Gnrale

Alors que le scnario consiste en un simple redploiement des dpenses salariales en investissement, lon constate une aggravation du dficit public sur toute la priode de simulation. Cette situation sexpliquerait par un effet dentranement plus immdiat des dpenses au titre des salaires contrairement aux dpenses dinvestissement qui demandent un dlai pour produire leurs effets favorables.
Impact sur les finances publiques
1,00 0,50 0,00
an an an an 2 3 4 6

0,00 -0,20 -0,40 -0,60 -0,80 -1,00 -1,20 Recettes ordinaires Dpenses ordinaires Dficit budgtaire (chelle droite)
s s s s an

-0,50 -1,00 -1,50 -2,00 -2,50 -3,00

3. Suggestions Les dveloppements prcdents confirment que le niveau de la masse salariale de lEtat influe sur la croissance conomique et sur la comptitivit de lconomie nationale. Partant de ce constat, il est primordial de ramener terme la masse salariale sous la barre de 10% du PIB en vue de sapprocher des standards internationaux pour les pays dveloppement conomique comparable et pour largir les marges de manuvres des pouvoirs publics en terme de dveloppement de linvestissement. La matrise de la masse salariale publique est ncessaire dans un contexte douverture croissante de lconomie marocaine. Elle devrait tre intgre une stratgie globale de modernisation et de mise niveau de ladministration publique. Pour rduire le poids de la masse salariale en pourcentage du PIB, il faut runir les conditions dune croissance conomique forte et durable. Il est opportun galement de rformer le systme de rmunration dans la fonction publique et de mettre en oeuvre une vritable gestion des ressources humaines. 3.1. Rformer le systme de rmunration La rforme du systme de rmunration dans la fonction publique aurait pour objectif de privilgier lquit et le mrite tout en prservant les quilibres conomiques et financiers du pays dans un contexte de prparation du Maroc lconomie du libre change.

10

Direction de la Politique Economique Gnrale

Dans ce sens, plusieurs tudes5 ont t menes au niveau aussi bien du Dpartement de la Fonction Publique que du Ministre des Finances et de la Privatisation. La dernire en date est celle de la Commission des Rmunrations institue par le Premier Ministre et qui a dpos, en juin 2002, un rapport sur la rforme du systme de rmunration du personnel de lEtat en prconisant deux catgories de mesures : des ajustements techniques court terme et une rforme en profondeur sous forme dune loi-cadre. Les ajustements techniques pourraient prparer les conditions optimales de refonte du systme des rmunrations et de reconfiguration de lemploi public. Il sagit de: la simplification de la grille indiciaire en intgrant dans le traitement de base les indemnits permanentes. la dfinition dune valeur unique du point indiciaire de manire ce que la rvision de la grille ait peu dincidence financire pour l'Etat tout en garantissant les salaires des fonctionnaires pris individuellement. llargissement de la grille en augmentant le nombre dchelons et en ajoutant une chelle supplmentaire afin de rsoudre le problme de la promotion, de matriser lvolution de la masse salariale et daccrotre lattractivit de ladministration pour les comptences pointues.

La rforme du systme des rmunrations des fonctionnaires de l'Etat et des collectivits locales devrait tre rgie par une loi-cadre. Celle-ci apporterait une vision globale du systme des rmunrations et rendrait relativement aise lvolution future de la lgislation en la matire. La nouvelle politique de rmunration devrait sappuyer sur une classification en faveur dune reconfiguration de lemploi public de manire : passer de la logique de carrire la logique demploi travers la constitution dun rfrentiel des emplois au niveau de ladministration, assurer lquit du systme en reliant la rmunration la complexit de lemploi.

3.2. Mettre en uvre une vritable gestion des ressources humaines La rforme du systme de rmunration mrite dtre appuye par la mise en place dune vritable gestion des ressources humaines dans ladministration. Elle requiert les mesures daccompagnement suivantes :

Etude de dfinition sur la fonction publique et les structures administratives, rapports des groupes de travail sur la dpense publique et la gestion des ressources humaines labors avec lassistance de la Banque Mondiale, Rapport gnral sur le premier colloque national sur la rforme de ladministration en mai 2002, Note de la Direction du Budget sur la rmunration et les statuts dans la fonction publique et rapports dtude de la Direction de la Politique Economique Gnrale sur la taxation du travail, les impacts du dialogue social et la dcomposition du dficit structurel en composantes conjoncturelle et structurelle.

11

Direction de la Politique Economique Gnrale

tablir une cartographie des effectifs dans le secteur public en vue dharmoniser les taux dencadrement sur un plan rgional et lchelle des ministres et de favoriser le redploiement du personnel de lEtat et des collectivits locales. optimiser les structures administratives en fonction des nouveaux rles conomiques de lEtat (stratge, rgulateur, facilitateur et accompagnateur du dveloppement conomique et social) et rduire le nombre de structures administratives en liminant les doubleemplois. dvelopper une programmation moyen et long termes des actions de lEtat en matire de gestion des ressources humaines afin daccrotre lefficacit de ladministration publique tout en matrisant la masse salariale. encourager les dparts volontaires et la retraite anticipe et responsabiliser les administrations quant la gestion de leur masse salariale. asseoir le systme de promotion sur des critres rationnels et laccompagner par une politique de formation approprie.

La matrise de la masse salariale aurait certaineme nt des incidences sur le systme public des retraites quil va falloir pralablement valuer pour ne pas grever davantage les quilibres financiers des caisses concernes. Ces valuations deviennent aises aujourdhui avec lamlioration notable des systmes dinformation relatifs la gestion des fonctionnaires et des retraits.

12

Direction de la Politique Economique Gnrale