Painel Planos Diretores Participativos

Servio Pblico Federal Universidade Federal Fluminense Pr-Reitoria de Extenso Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos
Painel Planos Diretores Participativos: Balano dos processos de elaborao e das temticas emergentes.
A Universidade e o Plano Diretor Participativo: a experincia de elaborao no Municpio de Paracambi1.

Regina Bienenstein2 Alice Loureno3 Marina de Aquino Parreira Xavier4 Simone Aparecida Polli5
O presente trabalho examina a experincia de elaborao do Plano Diretor Participativo de Paracambi RMRJ, realizada pela equipe do Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos da Universidade Federal Fluminense / NEPHU-UFF, destacando os principais aspectos do processo, avanos e dificuldades enfrentadas. A presena da Universidade no municpio deve-se ao Edital MCT/MCidades/CNPq n. 060/2005, que possibilitou prestar apoio ao fortalecimento da gesto municipal, segundo as prioridades, condies e linhas temticas definidas no citado Edital. Pretende-se, destacar o papel positivo do edital do Ministrio das Cidades e da Cincia e Tecnologia. Estes, observando a dificuldade de grande parte dos municpios de pequeno e mdio porte brasileiros (at 50.000 habitantes), na reduzida capacidade de planejamento e gesto participativa territorial e urbana, proporcionaram uma convocatria de tecnologias de gesto participativa para a elaborao dos planos diretores municipais participativos por meio de Instituies de Ensino Superior e sua apropriao pelos atores locais. Conforme o Estatuto da Cidade - Lei Federal no 10.257/2001, dos 92 municpios que
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Cabe esclarecer que este trabalho uma primeira tentativa de sistematizao de um processo ainda em andamento, devido continuidade das atividades da Universidade no municpio mesmo ps aprovao da Lei do Plano Diretor. Desta forma, chamamos ateno para o carter preliminar deste artigo. Julgamos importante socializar esta experincia em espaos como o IBDU, porque a partir de agora, ps esta grande maratona nacional, que se pode aprofundar a reflexo de questes comuns identificadas ao longo deste processo mobilizado em todo o pas. 2 Arquiteta, Professora Titular do Curso de Arquitetura e Urbanismo e Coordenadora do Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos da Universidade Federal Fluminense NEPHU-UFF. 3 Sociloga, Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Planejamento Urbano e RegionalIPPUR/UFRJ. Membro integrante da equipe NEPHU/UFF. 4 Arquiteta e Urbanista, Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ. Membro integrante da equipe NEPHU/UFF. 5 Arquiteta e Urbanista, Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ. Membro integrante da equipe NEPHU/UFF.
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formam o Estado do Rio de Janeiro, 58 possuam obrigatoriedade de elaborar ou revisar seus Planos Diretores, tendo que aprov-los em outubro de 2006. E o municpio de Paracambi encontrava-se dentro desta obrigatoriedade por dois motivos legais: (i) por fazer parte da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e (ii) por ter populao acima de 20 mil habitantes, mais especificamente, 43 mil habitantes. Ao longo do desenvolvimento do Plano Diretor Participativo, buscou-se contribuir para a implantao, juntamente com a equipe local da Prefeitura Municipal de Paracambi, de um processo permanente de gesto participativa territorial. Para tanto, foram estabelecidos os seguintes objetivos especficos: (1) capacitar a equipe local para a construo coletiva do Plano Diretor Participativo de Paracambi, segundo os princpios da Constituio Federal e do Estatuto da Cidade; (2) capacitar a equipe de planejamento municipal para monitorar e controlar todo o processo de planejamento local; (3) construir metodologia de trabalho apropriada realidade municipal de Paracambi que garantisse a permanente participao popular e o atendimento das demandas locais; (4) construir canais de efetiva participao da populao (comisso de acompanhamento, fruns, reunies setoriais e regionais, atividades transversais nas escolas) em todas as etapas do processo e (5) abrir um amplo debate sobre os rumos do municpio, envolvendo os atores sociais diretamente responsveis pela construo do desenvolvimento do municpio. Alguns destes objetivos foram atingidos enquanto outros dependem de um maior amadurecimento e construo permanente. Assim, visando uma anlise mais ampla e crtica deste processo que o presente texto foi proposto. Buscou-se, para tanto, compreender os seguintes aspectos que nortearam o trabalho de elaborao do PDPP: (i) o papel da Universidade na elaborao de Planos Diretores Participativos; (ii) a metodologia empregada; (iii) o processo participativo e sua continuidade aps a aprovao do Plano Diretor e (iv) os desafios e continuidades do processo.
1. O PAPEL DA UNIVERSIDADE AO PARTICIPAR DESTES PROCESSOS
O Plano Diretor Participativo de Paracambi foi desenvolvido como atividade de extenso universitria e, como tal, representou uma oportunidade de interao entre a Universidade e a Prefeitura, quando foi possvel perceber as dificuldades enfrentadas pelo Executivo Municipal, as
questes polticas envolvidas, compartilhar aspectos do cotidiano administrativo e perceber os gargalos existentes. Foi uma experincia de via de mo dupla, em que as equipes trocaram conhecimentos. A Universidade colocou a disposio da equipe local conhecimentos e orientao que permitiram sua participao ativa e direta na elaborao dos documentos tcnicos, leitura tcnica e no desenvolvimento de processo participativo que culminou com a leitura comunitria da realidade municipal e a apresentao de propostas pela populao. Tambm a Universidade recebeu como retro-alimentao, os anseios, aspiraes, necessidades do corpo tcnico e da populao (nos momentos de participao) que permitiu conhecer melhor a realidade local. Enquanto atividade de extenso, acredita-se que a experincia de Paracambi favoreceu: 1. A difuso e socializao do conhecimento detido pela rea de ensino; 2. O conhecimento das condies do municpio em que a Universidade atuou que retrata a realidade de parte significativa dos municpios brasileiros; 3. A identificao de futuras agendas de pesquisa, extenso e trabalhos acadmicos; 4. A prestao de servios e assistncia ao municpio dentro de uma perspectiva de capacit-lo para dar continuidade ao processo de gesto democrtica e 5. A integrao ensino-pesquisa-extenso. A partir das reflexes da equipe da Universidade e do permanente dilogo com a equipe tcnica municipal, surgiram alguns temas para pesquisa que se acredita, possibilitaro articular a trade de ensino-pesquisa-extenso na Universidade. So eles: 1. Como democratizar a democracia? A nova cultura poltica do dilogo; 2. Os sentidos do conflito na gesto municipal; 3. Os sentidos da participao na gesto urbana; 4. Tcnicas e meios de participao social tecnologia democrtica; 5. Poder Pblico enquanto provedor da participao popular; 6. A democracia representativa e a democracia participativa em anlise; 7. A efetividade e a legitimidade da norma urbanstica; 8. O papel e os limites do planejamento na administrao local; 9. O papel dos Conselhos na democratizao da administrao municipal. Acredita-se que muitos dos temas relacionados acima j tenham um corpo terico bastante consistente. Cabe ao pesquisador associ-las aos objetos empricos, analisando suas permanncias e
mudanas a fim de criar e disseminar prticas que busquem a transformao da cultura poltica brasileira extremamente baseada no clientelismo e no populismo.
2. METODOLOGIA De forma sinttica, pode-se dizer que a metodologia utilizada na construo do Plano Diretor Participativo de Paracambi incluiu: 1. A realizao de Mini-curso compreendendo informaes bsicas sobre objetivos, contedos e abrangncia do Plano Diretor Participativo, Estatuto da Cidade e alguns dos instrumentos de poltica urbana nele disponibilizados, gesto democrtica e a funo do conselho etc.; 2. A elaborao de roteiros detalhados com questes orientadoras para a leitura tcnica, a leitura comunitria e para apresentao de propostas; 3. A formao de equipe local, nomeada pelo Prefeito, composta por tcnicos de vrias Secretrias e com diferentes formaes e sua diviso em 4 sub-equipes territorial, social, econmica e ambiental que produziram os documentos relativos leitura tcnica; 6. A adoo de rotina composta por reunies semanais com esta equipe quando eram tratados assuntos de interesse comum e tiradas dvidas gerais sobre o encaminhamento do processo, dificuldades e formas para super-las. Nestas reunies, cada sub-equipe recebia as tarefas a serem desenvolvidas na semana e as observaes/correes sobre o trabalho produzido na semana anterior. Na seqncia, as sub-equipes enviavam, por email, os produtos preliminares da semana que eram revisados pela equipe NEPHU-UFF e, na prxima conversa semanal, eram feitas as devidas modificaes e novas tarefas eram repassadas. Esta interao entre a Universidade e a equipe local resultou em uma metodologia mais prxima das dificuldades e da forma de trabalho dos tcnicos locais. Os roteiros eram adaptados para a realidade encontrada. Foi um aprendizado porque, muitas vezes, chegou-se Prefeitura imaginando determinadas condies e o resultado da interao era completamente outro, conseqncia dos costumes, da burocracia, dos hbitos e rotinas consolidadas. Isto frequentemente exigiu ajustes e esforo redobrado, inclusive de convencimento, para encontrar a melhor alternativa para prosseguir o trabalho.
Esta metodologia contribuiu tambm amenizar a realidade frequentemente encontrada na estrutura organizacional municipal onde predominam o isolamento, a fragmentao e a falta de articulao entre seus diferentes rgos e setores e um quadro tcnico muitas vezes despreparado para desenvolver suas atribuies. A integrao de diferentes secretarias por meio da participao de seus tcnicos no processo de construo coletiva do Plano Diretor Participativo contribuiu para diminuir a situao de isolamento descrita. Com o inegvel e forte apoio logstico e tcnico da Secretaria Municipal de Planejamento, alis, sem dvida um dos fatores decisivos para o sucesso dos trabalhos, foi possvel reunir no Comit Tcnico, 28 membros das diferentes Secretarias: Sade, Ao Social, Obras, Educao, Administrao, Procuradoria, Cultura, Meio Ambiente, Finanas e Agricultura, alm da Guarda Municipal e da Defesa Civil. O que foi iniciado como uma estratgia para superar as dificuldades resultantes da pequena equipe tcnica, transformou-se em um fator de integrao entre as mais diversas Secretarias, fato reconhecido amplamente como um dos principais aspectos positivos da metodologia. Alm disso, a integrao permitiu: (i) elaborar uma leitura tcnica bastante detalhada, a partir das experincias das secretarias; (ii) descobrir novos talentos no corpo tcnico e realoc-los para atividades pendentes; (iii) perceber a importncia da continuidade do planejamento e das informaes compartilhadas; (iv) superar limitaes e valorizar os saberes individuais na construo coletiva da leitura tcnica; Esta integrao / participao dos diferentes setores da administrao municipal, claro, no ocorreu sem qualquer problema. Na verdade, no raro, os tcnicos que compunham a equipe local eram absorvidos pelas atividades do cotidiano e no conseguiam cumprir o cronograma estabelecido. Deve-se considerar que as equipes das Secretarias no apresentavam a qualificao tcnica necessria ao desenvolvimento do processo de planejamento, como eram insuficientes para a realizao das tarefas rotineiras, isto porque a maioria contratada para prestao de servios temporrios, em regime de tempo parcial. Para superar tal obstculo, foi necessrio realizar reunio com todos os secretrios municipais envolvidos no processo, ocasio em que a atuao e o empenho do Secretrio de Planejamento foram fundamentais para o resultado positivo. A partir desta reunio com os secretrios, onde cada parte expressou suas dificuldades, houve uma melhora significativa nos trabalhos do Comit Tcnico. Tambm houve uma dificuldade inicial em entender o papel da Universidade enquanto colaborador e facilitador dos trabalhos, conforme orientou o Edital 060/2005. Muitos acreditavam que a Universidade era uma assessoria tcnica que iria elaborar o Plano Diretor a partir das
informaes coletadas. No entanto, a equipe NEPHU-UFF manteve firme a postura de contribuir metodologicamente com o processo, reafirmando que a construo do Plano dependeria do esforo coletivo da equipe tcnica local. Parte do Comit Tcnico, principalmente a equipe de meio ambiente, argumentava que todos os problemas de Paracambi eram decorrentes do crescimento da populao, aproximando-se de uma viso Malthusiana6. Assim, a degradao do meio ambiente, o excesso de acmulo de lixo, a agricultura enquanto atividade impactante, todos estes problemas seriam resolvido por meio da educao ambiental. Um outro aspecto que no estava claro para a equipe territorial era o fato do comando da ocupao urbana no estar nas mos da Administrao Municipal e sim, ser orientada pelos desejos dos grandes proprietrios que mantm grandes vazios urbanos em reas infra-estruturas, parcelando-as conforme seu interesse. O papel na Universidade tambm foi importante para discutir com a equipe tcnica uma nova forma de ver a cidade a partir dos conceitos da reforma urbana valorizando os conflitos cotidianos como motivadores para pensar novas prticas e aes urbansticas. A equipe NEPHUUFF ressaltou a importncia do poder pblico conduzir o processo de urbanizao, propor e abrir espao para as ocupaes irregulares, as favelas, os camelos no Plano Diretor discutindo dentro de um enfoque problematizador da realidade e buscar garantir, assim, o cumprimento da funo social da propriedade e da cidade. Finalmente, tambm no muito diferente da realidade encontrada em parte significativa dos municpios brasileiros, a Prefeitura no tinha equipamento e nem base cartogrfica apropriada para elaborao dos mapas temticos. Na ocasio do incio dos trabalhos do Plano Diretor Participativo, o municpio dispunha de uma base geoprocessada (Paracambi Geo). No entanto, esta base possua srias limitaes, principalmente quanto edio das informaes. Outra dificuldade dizia respeito baixa resoluo de sua base, fator que inviabilizaria a elaborao dos mapas temticos que deveriam compor o documento do Diagnstico do municpio.
A problemtica Malthusiana diz respeito ao equilbrio entre o nmero de seres humanos e os recursos disponveis na natureza. A publicao de Essay on the principle of population as it affects the future improvement of society de Robert Malthus, em 1798, marca o incio formal de uma discusso, simplesmente quantitativa, entre a utilizao dos recursos naturais (que crescia em progresso aritmtica na razo um) e o aumento da populao (crescendo em progresso geomtrica na razo dois).
Frente a esta situao, o trabalho de confeco de um mapa base foi bastante demorado. Foi necessrio buscar formas de tornar a base cartogrfica um arquivo editvel para manipulao precisa em plataforma digital CAD (Computer Assisted Design). No entanto, o arquivo original apresentava uma srie de pontos falhos, como a falta das camadas relativas a imveis e edificaes no representam o desenho das construes locais, as curvas de nvel que, por no estarem cotadas, no identificavam, nesta base, as inclinaes e as altitudes dos acidentes topogrficos de Paracambi. Contudo, essas limitaes no inviabilizavam o trabalho de elaborao dos mapas temticos para o diagnstico do Plano Diretor. Para este trabalho, foi elaborada uma base editvel em plataforma Corel Draw. A escolha deste programa deveu-se sua interface de aprendizado mais facilitado do que o Autocad. Assim, a prpria equipe da Secretaria de Planejamento pde ter o controle da execuo, da edio das informaes pertinentes e da compreenso da dinmica urbana de Paracambi. Depois de um processo de aprendizado na prtica, foi possvel a total familiaridade com o programa e as informaes que compunham o trabalho de elaborao dos mapas temticos. Em paralelo elaborao dos mapas temticos e, buscando solucionar os problemas encontrados na base digital, foi feita uma pesquisa com outras referncias cartogrficas existentes no municpio que contavam com a indicao de curvas de nvel. Foram consultadas plantas de loteamentos, bem como a base cartogrfica da FUNDREM7. Ainda com o trabalho em andamento, foi feita uma primeira avaliao com o Comit Tcnico ps-aprovao da Lei do Plano Diretor na Cmara Municipal. Podem-se perceber as dificuldades e a satisfao dos tcnicos em escrever, mapear e construir coletivamente, eles mesmos, o Plano Diretor Participativo. Citamos abaixo alguns depoimentos. Segundo Fabiane8, o processo de elaborao do Plano Diretor teve pontos positivos e pontos negativos. Com relao aos pontos negativos ela cita: (...) equipamentos de informtica inadequados; desvalorizao do trabalho de alguns tcnicos; demora na definio do mapa base; falta de um banco de dados comum s secretariais; pouco tempo para elaborao do plano diretor. E com relao aos pontos positivos pode-se citar: Amei as audincias pblicas, desta forma ver o Plano acontecendo. Conheci novas pessoas pela integrao com outras secretarias. Aprendi muita
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Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Pertencia Secretaria de Meio Ambiente, mas foi redirecionada para Secretaria de Planejamento para possibilitar a elaborao dos mapas temticos do Plano Diretor Participativo.
coisa de informtica, passei a saber como o Plano Diretor importante para a cidade. A prtica dos textos foi fundamental para o entendimento do que era de fato um Plano Diretor. J Moacyr Rosa Junior da equipe de mobilizao afirma: No incio pensei que as audincias eram simplesmente uma comunicao do governo municipal com a populao. Depois, verifiquei que era algo maior: era ouvir o povo, com suas reclamaes, simples, diretas, sinceras como nunca vi igual. Os moradores de Paracambi ficaram surpresos pela oportunidade dada. Pronunciaram-se abertamente, dando com isso subsdios para que a equipe tcnica fizesse o seu trabalho. A integrao entre as secretarias foi enorme, dentro da disponibilidade dos rgos. Os reclamos e os anseios esto anotados. Agora temos que colocar em prtica. Se o fizermos com bom senso e boa vontade, diremos que valeu a pena todo o esforo desprendido. Eu gostei muito de participar. Para mim foi uma experincia formidvel. Senti que o povo gosta de ser consultado. A maioria da populao ainda acredita que um dia algum ou algum grupo de pessoas ir atender s suas reclamaes e suas necessidades. Outro componente do grupo relata: Participar da elaborao do Plano Diretor Participativo de Paracambi foi uma experincia muito boa para mim, pois eu pude tomar conhecimento de que a populao tem poder para escolher o tipo de cidade que melhor atende s suas necessidades.
3. O PROCESSO PARTICIPATIVO
Apresenta-se abaixo um breve relato do processo de construo da leitura comunitria e das propostas na elaborao do Plano Diretor Participativo, chamando a ateno para alguns desafios. A participao popular em Paracambi foi viabilizada por meio de Audincias Pblicas, reunies nos bairros, formao e reunies da Comisso de Acompanhamento e 2.500 questionrios distribudos nos bairros. Ao total 4.635 moradores foram ouvidos ou consultados, o que corresponde a mais do que 10% da populao de Paracambi. De incio, houve certa resistncia em empenhar esforos no sentido de realizar o nmero de encontros e reflexes coletivas previstos na proposta de trabalho da equipe NEPHU-UFF. Os argumentos variavam entre a exigidade de tempo para elaborar e aprovar na Cmara dos Vereadores o Plano Diretor Participativo e certa descrena com relao ao interesse da populao em participar deste processo. Vencida a resistncia inicial, foi instituda uma Equipe de Mobilizao responsvel por divulgar e mobilizar a populao para participar das reunies comunitrias nos bairros e das
Audincias Pblicas. Esta equipe tambm trabalhou na coleta de informaes em campo, com a aplicao de questionrios, sugestes e distribuio de convites. Segundo relatos dos integrantes da equipe de mobilizao, por este trabalho foi possvel conversar e saber o que realmente se passava em cada bairro do municpio ouvindo diretamente as pessoas. Desta equipe participaram tcnicos da Secretaria de Planejamento (uma assistente social e duas estagirias) e da Secretaria de Ao Social (que disponibilizou os agentes jovens) e, em alguns momentos, a colaborao da Secretaria de Sade, atravs dos Agentes de Sade (na mobilizao das sugestes e questionrios pela cidade). Foram realizadas 18 reunies comunitrias de sensibilizao, num total de 1.198 participantes, durante as quais foram identificadas as expectativas em relao ao Plano Diretor e seus resultados. Elas seguiram roteiro construdo pela equipe NEPHU-UFF em conjunto com o Comit Tcnico. Nesta reunio, exibia-se o vdeo do Ministrio das Cidades e perguntava-se dentro da dinmica da reunio basicamente trs perguntas: (i) O que e para que serve o Plano Diretor Participativo de Paracambi (PDPP)? (ii) Qual a principal questo que deve ser tratado no PDPP? (iii) Quem participa? Alm dessas reunies comunitrias, foram feitas 3 Audincias Pblicas cuja participao cresceu gradativamente. A primeira contou com a presena de 138 participantes e teve por objetivo o lanamento pblico do processo de construo coletiva do Plano Diretor Participativo, discutindo a metodologia, as instituies envolvidas e seus respectivos papis. A segunda audincia, com a participao de 252 pessoas, buscou identificar os problemas e conflitos que se expressam no territrio de Paracambi e como se distribuem os benefcios e nus do processo de desenvolvimento. A partir dos problemas identificados, foi realizada a terceira audincia pblica, que teve como objetivo construir de forma participativa propostas para a elaborao de aes e programas voltados para o desenvolvimento inclusivo e democrtico do municpio. Diferentemente das duas ltimas audincias, a terceira contou com a participao de 547 pessoas, dentre eles muitos estudantes e muncipes da rea rural, enriquecendo bastante o contedo das propostas relativas educao, cultura, esporte e lazer tanto na rea urbana quanto na rea rural. A metodologia e as dinmicas utilizadas nas trs audincias, fazendo a populao falar, escrever seus problemas e propostas, muito contribuiu para a diversidade e riqueza do documento do Plano Diretor. Mesmo aps o Plano Diretor aprovado, a equipe NEPHU-UFF continua presente no municpio, prestando apoio ao planejamento. Neste perodo, as atividades giram em torno de como garantir a implementao do Plano e tambm foi iniciada a elaborao da legislao urbana
complementar. Acredita-se que ficar a cargo da Comisso de Acompanhamento dar continuidade aos processos participativos ou motivar a gesto neste sentido. Para eleger os membros da sociedade civil que participaro do Conselho de Desenvolvimento Municipal, criado pelo Plano Diretor, em breve est prevista mais uma Audincia Pblica que ir valorizar a participao ativa da sociedade na gesto. Pretende-se tambm destacar a importncia da instituio do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social e do Sistema de Planejamento criados pelo Plano. Esta audincia ser uma oportunidade de tornar acessvel s informaes que antes eram conhecidas apenas pelas equipes tcnicas e publicizar a Lei do Plano Diretor Participativo de Paracambi aprovada. Assim, a equipe NEPHU-UFF tem como preocupao central garantir a implementao do Plano por meio da continuidade dos processos participativos. Como bem coloca Castoriadis (apud Santos e Avritzer, 2002, p.58) a democracia participativa cria uma normatividade ps-colonial imaginria na qual a democracia, como projeto de incluso social e de inovao cultural, a tentativa de instituio de uma nova soberania democrtica. esta soberania e a busca permanente da transformao da cultura poltica que motiva aes da equipe NEPHU-UFF e a crena nos processos participativos. Com a obrigatoriedade estabelecida pelo Estatuto da Cidade, cerca de 60% dos municpios do Estado do Rio de Janeiro esto elaborando seus Planos Diretores e todos participativos. A participao converteu-se em expresso amplamente usada, mas de contedo e significado extremamente vagos. O Estado Brasileiro ainda atravessado por uma cultura poltica autoritria, conservadora e avessa participao. Isso faz com que algumas experincias participativas fiquem limitadas devido falta de informao e orientao dos cidados. As formas de participao no Brasil podem fazer parte, por outro lado, de um processo de cooptao por grupos sociais superincludos, retirando seu potencial transformador e de enfrentamento das relaes de poder. Em muitos casos a participao torna-se ambgua e vulnervel servindo como filantropia empresarial ou para legitimar decises do executivo. Dentro de uma perspectiva de governo democrtico, a equipe NEPHU-UFF acredita que a participao pode permitir obter resultados duradouros para as aes, alm de possibilitar trabalhar questes de cidadania, desempenhar papel educativo aos seus participantes e contribuir para o desenvolvimento poltico dos indivduos, capacitando-os para tomar decises. Na verdade, conforme aponta Caccia Bava,
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No possvel pensar um projeto de desenvolvimento como algo de competncia exclusiva do Estado, dissociado dos atores sociais e polticos que se fazem presentes na arena poltica, especialmente dos novos atores coletivos que se constituem enquanto representao popular (CACCIA BAVA, 1995: 184).
necessrio tornar o governo local capaz de se comunicar com a opinio pblica e ganhar a adeso de uma ampla parcela da populao. Trata-se de mudar o eixo que orienta a ao das prefeituras e implementar
Um novo projeto de desenvolvimento /.../ [que] s se efetiva com a construo da cidadania ativa e com a construo de espaos pblicos de negociao onde estejam presentes todos os interesses envolvidos na produo e reproduo da vida nas cidades (CACCIA BAVA, 1995: 173-174).
4. DESAFIOS PERMANENTES
Finalmente, este item tem como objetivo fazer um primeiro levantamento de questes pendentes ou desafios permanentes na construo de cidades mais justas e democrticas. importante lembrar que muitas destas questes vo alm do Plano Diretor e dependem de um profundo amadurecimento societrio e transformao de certas prticas polticas e sociais. No houve alteraes no corpo da lei por parte da Cmara Municipal. A equipe NEPHUUFF ficou surpresa com esta aprovao integral da Lei. Acredita-se que o produto final entregue na Cmara foi fruto de ampla discusso da populao nos canais abertos para a participao, ao todo se atingiu 10% da populao. No entanto, este no seria motivo suficiente. No temos informaes que possam subsidiar possveis hipteses, mas provavelmente no se feriu nenhum interesse imediato. Talvez, a futura discusso da Lei de Uso e Ocupao do Solo faa aflorar discusses que possam contribuir para esta reflexo. Um dos grandes desafios a efetiva aplicao da Lei do Plano por parte do executivo municipal. Isto depende da apropriao (do contedo e dos princpios do Plano Diretor) por parte do Prefeito Municipal e demais Secretrios Municipais. Cabe salientar que o Prefeito no acompanhou o processo de elaborao do Plano. Isto denota um descaso com o planejamento e o Plano Diretor. Observa-se que h um distanciamento da forma de planejamento e a forma de ao poltica (gesto) em vrios municpios brasileiros. O planejamento urbano municipal baseado no Plano
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Diretor considerado por alguns administradores locais como uma forma ultrapassada e demorada de planejamento. As aes polticas da gesto obedecem outra lgica, onde obras so realizadas a curto prazo, com vistas a fins eleitorais. Isto tem levado administradores a atuar no planejamento por projeto, com maior liberdade de ao e investimentos aplicados segundo os recursos captados. Esta forma ao aproxima-se muito dos ideais da desregulao e do acolhimento sem restrio das polticas financiadas por agncias multilaterais. Na verdade, sem planejamento, a administrao municipal fica livre para empreender projetos pontuais segundo a sua prpria convenincia. Devido a esta distncia observa-se um desinteresse por parte dos prefeitos na elaborao do Plano Diretor, pois este, alm de regular suas aes pode se constituir em um documento passvel de controle pblico. O instrumento do Plano Diretor Participativo, baseado na concepo da reforma urbana, valoriza a democracia participativa e a busca de um desenvolvimento com justia social como formas alternativas de lidar contra as desigualdades. O planejamento urbano indispensvel ao enfrentamento das polticas pontuais que no atendem as necessidades da populao. A regulao, decorrente do planejamento, precisa assumir outros papis e atender a outras concepes, invertendo a atual ordem, no sentido de um desenvolvimento mais social e justo com o atendimento preferencial s carncias sociais. Entender o planejamento enquanto uma ferramenta de gesto essencial na efetividade das polticas pblicas (por exemplo: integrao entre emprego, renda e educao) e para aproximar os investimentos pblicos das reais necessidades da populao (gasto pblico apropriado). O Plano Diretor, quando compreendido na sua totalidade, pode ser um balizador para as polticas pblicas, orientando novos investimentos, na conduo do desenvolvimento urbano e na aplicao dos recursos pblicos. A efetividade e a continuidade das aes da Secretaria de Planejamento, o carter de controle urbanstico, a mudana da cultura poltica em relao s questes territoriais depende do conhecimento e apropriao do Plano Diretor e do carter permanente do planejamento na gesto municipal. A integrao, a participao e apropriao dos vereadores no processo de construo coletiva do Plano Diretor ainda um desafio. Os vereadores de Paracambi, apesar de convidados, pouco participaram da elaborao e das audincias pblicas, aguardando a entrega formal dos documentos Cmara Municipal. Fica a pergunta do por que os vereadores se furtam em participar destas discusses? Esta experincia nos leva a refletir sobre os limites do planejamento bem como
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perguntar sobre a qualidade da democracia representativa e sua interao, de fato com a democracia participativa. Santos acredita que h um confronto entre a democracia representativa e a democracia participativa:
Esse confronto, que decorre do fato de a democracia representativa rejeitar a legitimidade de democracia participativa, s ter soluo na medida em que essa recusa for substituda pelo delineamento de formas de complementaridade entre as duas formas de democracia que contribuam para o aprofundamento de ambas. Nesta complementaridade reside um dos caminhos da reinveno da emancipao social (Santos, 2002, p. 32).
A pesquisa de Santos em seis pases, frica do Sul, Brasil, Colmbia, ndia, Moambique e Portugal vm mostrar que (...) os processos de democratizao parecem partilhar de um elemento comum: a percepo da possibilidade de inovao entendida como participao ampliada de atores sociais de diversos tipos em processo de tomada de deciso. Em geral, estes processos implicam a incluso de temticas at ento ignoradas pelo sistema poltico, a redefinio de identidades e vnculos e o aumento da participao, especialmente no nvel local (2002, p. 59). Estes processos tendem a ser objeto de intensa disputa poltica. Santos e Avritzer (2002) refletem sobre as disputas em torno do contedo e forma da democracia. As disputas refletem-se a nvel local na forma de incorporao da concepo de democracia. Em geral a concepo hegemnica, dominada por formas capitalistas e individualizadas, produz uma tica social e poltica que faz ressoar nos discursos e aes dos tcnicos municipais, dos gestores e alm de grande parte da populao. Por isto frequentemente h uma dificuldade em entender a importncia dos processos participativos e do por que e para que serve a democracia participativa. Com aprofundamento do processo de globalizao, a teoria concepo hegemnica de democracia, como destaca Santos e Avritzer (2002), apresenta um conjunto de questes no resolvidas. Estas remetem ao debate entre democracia representativa e democracia participativa principalmente nos pases onde existe grande diversidade tnica, onde os grupos tm dificuldades de ver seus direitos reconhecidos, onde a diversidade de interesses se choca com os das elites econmicas. Para superar as formas de reproduo de uma cultura poltica desgastada e avanar no sentido da transformao, Santos (2002) vem refletir sobre a democracia participativa como uma
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forma scio-histrica no hegemnica e capaz de inaugurar uma nova gramtica social e poltica de re-significao das prticas democrticas. A partir do que ficou nas entrelinhas do debate sobre a democracia da segunda metade do sculo XX, Santos e Avritzer buscam reconstruir um novo olhar propondo um itinerrio contrahegemnico, articulado a partir de outra tica. Na disputa pelo significado da democracia destacamse questes fundamentais (2002, p. 54): (i) A grande participao dos movimentos sociais nos processos de democratizao nos pases do Sul levou a constituio de uma gramtica social capaz de mudar as relaes de gnero, de raa, de etnia. O privatismo na apropriao dos recursos pblicos levou a necessidade de uma nova relao Estado e sociedade. (ii) O aumento da participao social tambm levou a uma redefinio sobre a adequao da soluo no participativa e burocrtica ao nvel local. O xito das experincias participativas se deve em grande parte a capacidade e criatividade dos atores sociais de transferirem prticas e informaes do nvel social para o nvel administrativo. No Brasil pode-se falar que o processo de democratizao recente, ocorrendo apenas em meados da dcada de 80. Na Amrica Latina a ampliao ou restaurao da democracia vem acompanhada por um processo de redefinio de seu significado cultural ou da gramtica social vigente (Santos e Avritzer, 2002). Se a princpio os movimentos populares se organizavam em torno do direito ao lugar (moradia, infra-estrutura), agora novas reivindicaes aparecem ampliando o contedo da democracia como o direito de ter direitos (Sader, 1988; Dagnino, 1994). Santos e Avritzer (2002, p. 56) citam o caso da cidade de Porto Alegre onde movimentos comunitrios reivindicam o direito de participar das decises em nvel local:
Participar significa influir diretamente nas decises e controla as mesmas (...) se estamos em uma nova fase no pas, possvel e preciso que o movimento comunitrio avance e influa diretamente, apresentando propostas, discutidas e definidas pelo movimento sobre o oramento (pblico) (Uampa, 1986, Silva 2001:122).
Prticas polticas criativas e que utilizam tecnologias adequadas, como o oramento participativo em Porto Alegre, ensinam como possvel criar procedimentos que viabilizem a participao social. Democratizar a democracia por meio da articulao entre a o mandato representativo e a ampliao da participao direta da populao talvez seja um dos caminhos para a transformao da cultura poltica e para a deliberao local. Caso a participao, como de se
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esperar, no resolva os conflitos de gesto e polticas pblicas, pelo menos politiza o debate e cria a cultura do dilogo, aproximando a esfera da vida esfera da poltica. Neste sentido destaca Santos ao falar da experincia de oramentos participativos:
O oramento participativo surge desta inteno que, de acordo com Santos, se manifesta em trs das suas caractersticas principais: (1) participao aberta a todos os cidados sem nenhum status especial atribudo a qualquer organizao, inclusive as comunitrias; (2) combinao de democracia direta e representativa, cuja dinmica institucional atribui aos prprios participantes a definio das regras internas; e (3) alocao dos recursos para compatibilizao das decises e regras estabelecidas pelos participantes com as exigncias tcnicas e legais da ao governamental, respeitando tambm os limites financeiros (2002, p. 66).
A experincia de Porto Alegre com o OP e processos participativos de elaborao de Planos Diretores em todo o Brasil vm colocar algumas questes: (i) tem por objetivo promover processos de mudanas societrios mais amplos; (ii) exige que um partido poltico se disponha a abrir mo de prerrogativas de deciso em favor das formas de participao; (iii) os processos envolvem a elaborao de regras complexas de participao; (iv) resgatam as tradies democrticas locais a princpio ignoradas pelas formas de democracia representativa hegemnica. Desta forma, o desafio est em aumentar a capacidade do governo para garantir a gesto participativa. Mas, alm disso, o desafio est em abrir espaos de participao em todas as esferas da vida pblica. Conforme discutido no Seminrio Democracia e Participao9,
(...) aumentar a capacidade de governo significa expandir o seu apoio popular e legislativo, garantir coeso e coordenao entre os rgos executivos e oficializar a participao popular como aspecto primordial dos processos de elaborao, viabilizao e fiscalizao das polticas pblicas. Isso certamente resultaria na realizao de fato da inverso de prioridades e na reduo de prticas clientelistas ( 2004).
Isto requer um poderoso movimento da sociedade civil que redefin[a] o papel do Estado, suas competncias, seu tamanho /.../ [ou seja,] um processo de reforma do Estado a partir da iniciativa da sociedade civil (CACCIA BAVA, 1995: 175-176), o que depende do processo de construo da cidadania que um processo contnuo no sentido da aquisio de novos direitos. [Neste sentido, fundamental o papel dos] movimentos sociais e [d]as representaes coletivas dos setores sociais at ento excludos e marginalizados pelos regimes autoritrios (CACCIA BAVA,
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INSTITUTO PLIS. Seminrio os sentidos da Democracia e da Participao. So Paulo, Julho de 2004.

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1995: 185). Esta participao envolve mais do que a demanda por um bem especfico, pontual e de curto prazo. Deve contemplar objetivos mais abrangentes e de longo prazo e envolver a criao de canais e a definio de sua qualidade (GOHN, 2001: 51).
BIBLIOGRAFIA CACCIA BAVA, Silvio. Dilemas da Gesto Municipal Democrtica. In: VALLADARES, Lcia e COELHO, Magda Prates (Organizadoras). Governabilidade e Pobreza no Brasil. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1995. Pp. 161-190. GOHN, Maria da Glria. Conselhos Gestores e Participao Sociopoltica. So Paulo, Cortez Editora, 2001. SANTOS, B. d. S./AVRITZER, L. Para ampliar o cnone democrtico. In: SANTOS, B. d. S. (org) Democratizar a democracia. Os caminhos da Democracia Participativa. RJ: Civilizao Brasileira, 2002, p. 39-82. SANTOS, B. d. S. Oramento Participativo em Porto Alegre: para uma democracia participativa. In: ______ (org). Democratizar a democracia. Os caminhos da Democracia Participativa. RJ: Civilizao Brasileira, 2002, p. 453-561. SEMINRIO OS SENTIDOS DA DEMOCRACIA E DA PARTICIPAO. Instituto Plis. So Paulo, Julho de 2004.
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Servio Pblico Federal Universidade Federal Fluminense Pr-Reitoria de Extenso Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos

A Universidade e o Plano Diretor Participativo: a experincia de elaborao no Municpio de Paracambi1.

1. O PAPEL DA UNIVERSIDADE AO PARTICIPAR DESTES PROCESSOS

INSTITUTO PLIS. Seminrio os sentidos da Democracia e da Participao. So Paulo, Julho de 2004.

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