Mudanças Do Clima No Brasil - Aspectos Econômicos, Sociais e Regulatórios

MUDANA DO CLIMA NO BRASIL
aspectos econmicos, sociais e regulatrios
Editores Ronaldo Seroa da Motta Jorge Hargrave Gustavo Luedemann Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Editores Ronaldo Seroa da Motta Jorge Hargrave Gustavo Luedemann Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011
Mudana do clima no Brasil : aspectos econmicos, sociais e regulatrios / editores: Ronaldo Seroa da Motta ... [et al.]. Braslia : Ipea, 2011. 440 p. : grfs., mapas, tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-108-3 1. Clima. 2. Mudanas Climticas. 3. Aspectos Econmicos 4. Aspectos Sociais. 5. Brasil. I. Motta, Ronaldo Seroa da. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 551.6981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
APrESENTAo .......................................................................................... 9 iNTroDuo ............................................................................................ 11 PArTE i A muDANA Do CLimA No BrASiL CAPTuLo 1 A PoLtIcA nAcIonAL SoBRE MudAnA do cLIMA: ASPEctoS REGuLAtRIoS E dE GovERnAnA ................................................... 31
Ronaldo Seroa da Motta
CAPTuLo 2 REGuLAo dAS MudAnAS cLIMtIcAS no BRASIL E o PAPEL doS GovERnoS SuBnAcIonAIS ....................................................... 43
viviane Romeiro virginia Parente
CAPTuLo 3 coMPLEMEntARIdAdE EntRE PoLtIcAS dE coMBAtE Ao AQuEcIMEnto GLoBAL E QuALIdAdE dA vIdA uRBAnA ................................... 57
carolina Burle Schmidt dubeux
CAPTuLo 4 InvEntRIo BRASILEIRo dE EMISSES AntRPIcAS PoR FontES E REMoES PoR SuMIdouRoS dE GASES dE EFEIto EStuFA no contRoLAdoS PELo PRotocoLo dE MontREAL ...................................... 77
Ana carolina Avzaradel
CAPTuLo 5 RoMPEndo coM o TRADE-OFF EntRE coMBAtE PoBREZA E MItIGAo do EFEIto EStuFA: o cASo do conSuMo doMIcILIAR dE EnERGtIcoS no BRASIL .................................................................................... 91
thiago Fonseca Morello vitor Schmid Ricardo Abramovay
CAPTuLo 6 AGRoPEcuRIA no contEXto dA EconoMIA dE BAIXo cARBono............... 111

Gustavo Barbosa Mozzer
CAPTuLo 7 tRAnSPoRtE RodovIRIo E MudAnAS do cLIMA no BRASIL....................... 127

Patrcia Helena Gambogi Boson
CAPTuLo 8 EnERGIA E MudAnAS cLIMtIcAS: otIMISMo E AMEAAS no FRontE BRASILEIRo ................................................................. 143
Silvia Maria calou
CAPTuLo 9 do MdL S nAMAS: PERSPEctIvAS PARA o FInAncIAMEnto do dESEnvoLvIMEnto SuStEntvEL BRASILEIRo............................................ 161
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
CAPTuLo 10 oPoRtunIdAdES E dESAFIoS RELAtIvoS IMPLEMEntAo dE MEcAnISMoS dE REdd................................................................................ 179

Sofia Shellard Gustavo Barbosa Mozzer
CAPTuLo 11 dESEnvoLvIMEnto, cooPERAo E tRAnSFERncIA dE tEcnoLoGIAS EnERGtIcAS dE BAIXA EMISSo......................................... 195

Gilberto de Martino Jannuzzi Marcelo Khaled Poppe
CAPTuLo 12 BARREIRAS coMERcIAIS nAS PoLtIcAS dE REGuLAo dE GASES dE EFEIto EStuFA ............................................................................. 211
Ronaldo Seroa da Motta
CAPTuLo 13 vuLnERABILIdAdES dAS MEGAcIdAdES BRASILEIRAS S MudAnAS cLIMtIcAS: REGIo MEtRoPoLItAnA dE So PAuLo ..................................... 233
carlos Afonso nobre Andrea Ferraz Young Jos Antnio Marengo orsini Paulo Hilrio nascimento Saldiva Antonio donato nobre Agostinho tadashi ogura osrio thomaz Maria valverde Guillermo oswaldo obregn Prraga Gustavo costa Moreira da Silva Andr carvalho Silveira Grasiela de oliveira Rodrigues
CAPTuLo 14 o dIScuRSo dA JuStIA cLIMtIcA no contEXto BRASILEIRo: PoSSIBILIdAdES E PERSPEctIvAS .................................................. 259
Bruno Milanez Igor Ferraz da Fonseca
CAPTuLo 15 AGRIcuLtuRA FAMILIAR E MudAnAS cLIMtIcAS: AvALIAndo A vuLnERABILIdAdE SEcA no SEMIRIdo noRdEStIno............................... 275
diego Pereira Lindoso Juliana dalboni Rocha nathan debortoli Izabel cavalcanti Ibiapina Parente Flvio Eir Marcel Bursztyn Saulo Rodrigues Filho
CAPTuLo 16 IMPActo dAS MudAnAS cLIMtIcAS no SEtoR AGRcoLA BRASILEIRo ...................................................................................... 299
Jos Fres Eustquio Reis Juliana Simes Speranza
PArTE ii o BrASiL NAS NEGoCiAES iNTErNACioNAiS CAPTuLo 17 AnLISES dE cuSto-BEnEFcIo dAS MudAnAS cLIMtIcAS ......................... 313
Jorge Hargrave Ronaldo Seroa da Motta Gustavo Luedemann
CAPTuLo 18 AS MEtAS do AcoRdo dE coPEnHAGuE E AS dEcISES dE cAncun ............ 331

Ronaldo Seroa da Motta Jorge Hargrave Gustavo Luedemann
CAPTuLo 19 AS nEGocIAES SoBRE MudAnAS cLIMtIcAS nA PERSPEctIvA dA IndStRIA ....................................................................... 347

Paula Bennati
CAPTuLo 20 o PRotocoLo dE QuIoto no MBIto dA AtuAL nEGocIAo do REGIME IntERnAcIonAL SoBRE MudAnA do cLIMA ................................................. 361
Jos domingos Gonzalez Miguez
CAPTuLo 21 REdd E o dESAFIo dA PRotEo dA coBERtuRA FLoREStAL GLoBAL ........... 375

thas Linhares Juvenal
CAPTuLo 22 A oBRIGAo dE FInAncIAMEnto nA convEno cLIMtIcA ................... 387

claudia da costa Martinelli Wehbe
CAPTuLo 23 tRAnSFERncIA dE tEcnoLoGIA no MBIto do REGIME dE MudAnA do cLIMA .................................................................................. 401

Haroldo de oliveira Machado Filho Marcelo Khaled Poppe
NoTAS BioGrFiCAS .............................................................................. 423
APrESENTAo
Este livro d continuidade ao compromisso do Ipea de desenvolver estudos e pesquisas na rea de mudana do clima e que j conta com uma longa tradio na reflexo de temas como: custos e benefcios de aes de mitigao e adaptao, planejamento ambiental do meio urbano e social, polticas internacionais, desenvolvimento dos instrumentos de fomento tecnolgico e regulao de instrumentos de mercado, assim como de contribuir para as negociaes da delegao brasileira na conveno do clima. Esse esforo um trabalho conjunto da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) e da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur). Acima de tudo, esta publicao evidencia a importncia do tema da mudana climtica na formulao de polticas e aes pblicas. Logo, seu principal objetivo oferecer aos seus leitores uma publicao nacional sobre polticas de combate ao aquecimento global com textos analticos de 46 especialistas, vrios deles participantes das negociaes brasileiras na conveno do clima e do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), oriundos de 17 instituies brasileiras entre universidades, centros de pesquisa e ministrios. No se pretendeu nestas pginas esgotar todos os temas nem mesmo apresentar textos acadmicos. Mas, sim, com rigor analtico, oferecer captulos que discutem alguns aspectos dos quadros regulatrios nacional e internacional sobre diversas perspectivas. Dessa forma, este livro reafirma o papel do Ipea no debate sobre mudanas climticas e sobre as polticas pblicas a elas relacionadas, nos mbitos nacional e internacional. Essa mais uma demonstrao de que o Ipea se compromete ainda mais com o esforo governamental de formulao de polticas pblicas por meio da sua capacidade de articulao e diversidade disciplinar e institucional. Marcio Pochmann Presidente do Ipea
iNTroDuo
Os atuais nveis de concentrao de gases de efeito estufa (GEE) j so preocupantes, e os cientistas preveem que a temperatura mdia do planeta pode se elevar entre 1,8C e 4C at 2100, o que causaria uma alterao drstica no meio ambiente. Este um resultado apresentado no 4o Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC, 2007), que congrega cientistas do mundo todo para avaliar as mudanas climticas. Esse cenrio de elevao de temperatura levaria a um aumento da intensidade de eventos extremos e, tambm, alterao do regime das chuvas, com maior ocorrncia de secas e enchentes. Estudos demonstram que, alm de colocarem em risco a vida de grandes contingentes urbanos, tais mudanas no clima do planeta poderiam desencadear epidemias e pragas, ameaar a infraestrutura de abastecimento de gua e luz, bem como comprometer os sistemas de transporte. A agricultura seria tambm bastante afetada, principalmente em regies onde j se verifica escassez de gua, como o Nordeste brasileiro. Muitos desses impactos j poderiam ocorrer antes de 2050, com elevados efeitos econmicos.1 Entender a natureza e a dimenso desses impactos continua sendo crucial para a determinao de polticas de combate ao aquecimento global. Ademais, preciso analisar os efeitos dessas polticas no crescimento econmico dos diferentes pases e na distribuio de renda, em nvel domstico e internacional, em particular, entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Isso porque a minimizao dos impactos com a mudana do clima requer um esforo global e coordenado de aes de mitigao e adaptao que vo requerer um forte compromisso das geraes presentes e futuras de cada pas. O escopo e a distribuio desse esforo esto, entretanto, longe de ser consensuados entre as partes que participam dele. Assim, torna-se crucial entender as estruturas de custos e benefcios e de ganhadores e perdedores, como tambm as de governana que decidem, regulam e acompanham a implementao dessas aes de combate ao aquecimento global.
1 oS ACorDoS GLoBAiS
Durante a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de Janeiro (CNUMAD, ou Rio92), foi adotada a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
1. ver, por exemplo, Stern (2007), para uma anlise global, e Margulis, dubeux e Marcovitch (2010), para uma avaliao do caso brasileiro.
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(CQNUMC),2 da Organizao das Naes Unidas (ONU), ou apenas conveno, como doravante se denominar neste texto.3 Esta um acordo internacional, j assinado por 192 pases, que estabelece objetivos e regras para combate ao aquecimento global. O objetivo final da conveno a estabilizao das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera num nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico (CQNUMC, Art. 2). Por outro lado, admite que efeitos negativos possam j ser inevitveis e prev que
(...) as Partes pases desenvolvidos e demais Partes desenvolvidas includas no Anexo II devem tambm auxiliar as Partes pases em desenvolvimento, particularmente vulnerveis aos efeitos negativos da mudana do clima, a cobrirem os custos de sua adaptao a esses efeitos negativos (CQNUMC, Art. 4.4).
Como a concentrao atual dos GEE acima dos nveis naturais resultado de atividades econmicas passadas, adotou-se na conveno o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Esse princpio reconhece que a responsabilidade de cada pas diferenciada, em virtude da contribuio das suas emisses passadas na variao da temperatura do planeta e que os pases tm capacidades distintas para contribuir com a soluo do problema. Dessa forma, ficou estabelecido na conveno que os pases desenvolvidos liderariam os esforos globais e, portanto, assumiriam compromissos para limitar suas emisses e assistir pases mais vulnerveis nas suas aes de adaptao e mitigao.4 Assim, reconhecia-se tambm a necessidade da garantia do crescimento econmico dos pases em desenvolvimento. Esses compromissos s foram colocados em prtica em 1997, quando foi assinado o Protocolo de Quioto (PQ), por meio do qual 37 pases desenvolvidos5 se comprometiam a reduzir, em conjunto, em 5,2% suas emisses em relao a 1990. As metas de cada pas foram tambm diferenciadas, cabendo as superiores aos pases europeus, ao Japo, aos Estados Unidos e ao Canad. Para aumentar a flexibilidade no cumprimento das metas, ao mesmo tempo minimizando os custos deste e estimulando o desenvolvimento sustentvel de pases em desenvolvimento, foram criados instrumentos de mercado que permitiam que as redues fossem realizadas em outros pases, inclusive naqueles sem metas, por meio de mercados de direitos e/ou crditos de emisso.6
2. united nations Framework convention on climate change (unFccc). 3. Alm da cQnuMc, foram adotadas tambm na conferncia a conveno da diversidade Biolgica e a do combate desertificao. 4. vulnerabilidade devido ao nvel de renda muito baixo e/ou magnitude e extenso dos impactos das mudanas climticas. H inclusive uma aliana, the Alliance of Small Island States (Aosis), reconhecida pela conveno. 5. os pases desenvolvidos listados no Anexo I da conveno que aparecem em sua quase totalidade no Anexo B do PQ e que, desde ento, so denominados pases Anexo I. 6. Mercados de carbono para os pases Anexo I e o mecanismo de desenvolvimento limpo (MdL) para transaes com os pases fora do Anexo I com o objetivo suplementar de promover o desenvolvimento sustentvel. ver Seroa da Motta (2002) para uma discusso sobre os trade off entre este duplo objetivo.
Introduo
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Embora o PQ tenha sido um incio de colaborao global, as metas de reduo com as quais os pases ricos se comprometeram, alm de insuficientes para reverterem a tendncia de aumento de concentrao de gases na atmosfera, at agora no esto sendo totalmente cumpridas.7 Ademais, mantidos o padro e o nvel da taxa de crescimento de pases como China, ndia e Brasil, logo estes tero uma responsabilidade importante nas emisses globais atuais e, sem a contribuio deles, uma ao global rpida e eficaz ser muito difcil. Os pases signatrios da CQNUMC se reuniram em dezembro de 2009, em Copenhague, Dinamarca, na sua Conferncia das Partes (COP 15), para implementarem os objetivos aprovados em 2007, na COP 13, em Bali, no chamado Plano de Ao de Bali (PAB), e que podem ser assim resumidos: compromissos e metas mais ambiciosos por parte dos pases desenvolvidos, que poderiam almejar redues de at 40% em 2020 e 80% em 2050;
contribuies voluntrias, na forma de aes, visando reduo no aumento previsto das emisses dos pases em desenvolvimento, as quais sejam monitorveis, comunicveis e verificveis (MRV); e aporte de recursos por parte dos pases em desenvolvimento para financiamento dessas contribuies voluntrias e assistncia em aes de adaptao.
O resultado alcanado ficou muito aqum dos objetivos postulados. Uma nova negociao que fosse vinculante a todos os signatrios no foi concretizada, tendo sido possvel somente a assinatura do chamado Acordo de Copenhague, no qual se ratifica o compromisso de se limitar o aumento de temperatura em 2C e se convoca seus signatrios a confirmarem suas propostas de compromissos unilaterais anunciadas durante a conferncia. Alguns pases desenvolvidos assumiram comprometimentos e metas mais ambiciosas que as do Protocolo de Quioto, sem, contudo, aceitar uma imediata renovao deste. Os pases desenvolvidos seguiram parcialmente a mtrica do PQ e adotaram metas com redues percentuais em relao a um ano-base inventariado, porm variando este, mas quase sempre com objetivos mais ousados s no caso de um acordo global vinculante com a participao de todos os grandes emissores. Os pases em desenvolvimento, diferentemente, adotaram compromissos na forma de desvios de tendncia. Na tentativa de flexibilizar suas emisses futuras, China e ndia, por outro lado, adotaram metas de redues de intensidade de dixido de carbono (CO2) do produto interno bruto (PIB).
7. considerando-se que o primeiro perodo de compromissos do PQ expira em 2012, apenas os pases da comunidade Europeia, em seu conjunto, que esto conseguindo atingir suas metas.
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Esses pases apresentaram seus compromissos voluntrios na forma de aes de mitigao nacionalmente apropriadas (Namas, na sigla em ingls), com o objetivo de reduzir suas emisses em 2020 em relao a um cenrio tendencial at esse ano. Para a efetiva implementao desses compromissos, os pases desenvolvidos deveriam prover apoio tecnolgico, financeiro e capacitao. O Brasil, por exemplo, confirmou no Acordo de Copenhague e na COP 16, em Cancun seu compromisso com aes nacionais voluntrias de reduo de emisses de GEE, com redues entre 36,1% e 38,9% das emisses projetadas at 2020. Esse compromisso foi ratificado na Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC).8 Ainda na COP 15, houve algum avano tambm no que se refere s diretrizes sobre mecanismo de reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD), tendo como foco principal a conservao de estoques de carbono. Mas a falta de definio nas fontes e nas regras para financiamento, verificao e registro das Namas e para transferncia de tecnologia em Copenhague frustrou fortemente aqueles que acreditaram que a COP 15 seria um incio de uma nova era para o combate ao aquecimento global. A COP 16, em Cancun, mais uma vez, no conseguiu alcanar um novo acordo global que fosse vinculante a todos os signatrios, mas foi possvel avanar sobre as bases do Acordo de Copenhague ao detalhar e trazer para o texto oficial da conveno os objetivos e os princpios acordados em Copenhague. Em termos objetivos, conseguiu-se assegurar algumas decises importantes, como: suplantar algumas barreiras nas diretrizes de MRV; detalhar os conceitos e a estratgia de REDD; avanar na negociao de financiamento com a criao do Green Climate Fund, entre outros; dar continuidade aos trabalhos para a renovao do Protocolo de Quioto; e, em termos de adaptao, avanar para o Quadro de Adaptao de Cancun, o Comit de Adaptao e um programa de trabalho sobre perdas e danos.
8. Lei no 12.187, de dezembro de 2009. Alm de amparar as posies brasileiras nas discusses multilaterais e internacionais sobre combate ao aquecimento global, a PnMc , na verdade, um marco legal para a regulao das aes de mitigao e adaptao no pas.
Introduo
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2 A TrAGDiA DoS ComuNS9
Por que tanta dificuldade em construir um acordo multilateral de combate ao aquecimento global? Se todos perdem, por que nem todos querem cooperar? Primeiro, sendo a atmosfera um recurso comum, os direitos de uso so abertos a todos. Disso resulta uma ao conjunta exigir custos individuais em troca de benefcios comuns. Dessa forma, criam-se oportunidades para que uns tomem carona nas aes dos outros, aproveitando-se dos benefcios da manuteno do clima em nveis estveis sem arcarem com os custos. Se este efeito carona no pode ser detido, reduz-se a chance de cooperao. Segundo, apesar de comum, a distribuio dos seus benefcios desigual. Logo, os que ganham menos esperam que os mais beneficiados faam mais. Se a distribuio destes benefcios incerta e percebida diferentemente por cada um, mais uma vez, reduz-se a chance de cooperao. Terceiro, pode haver um problema de equidade, pelo fato de que a saturao da atmosfera resulta de aes passadas individuais causadas por contribuies diferenciadas entre os pases. Se h desacordo sobre estas diferenas de responsabilidades, ficam difceis a diviso equnime dos esforos e, portanto, a cooperao. Essa situao de no cooperao com efeitos sociais desastrosos chamada de tragdia dos comuns quando a resultante das aes individuais, embora racional do ponto de vista de cada um, ruim para todos. A negativa da cooperao pode parecer irracional, considerando-se o resultado agregado, mas, se os indivduos duvidam da possibilidade desta, o custo individual pode ser maior que a expectativa de benefcios, e ento a estratgia de maior retorno para o indivduo poder ser a de no cooperar. Incentivos para se escapar destas situaes so aqueles que permitem que os indivduos percebam uma relao custo-benefcio mais favorvel cooperao. A CQNUMC lida com uma situao tpica de tragdia dos comuns. A forma mais eficiente seria individualizar os direitos de acesso aos recursos ambientais, o que tornaria custos e benefcios mais evidentes e controlveis por exemplo, com a definio de metas nacionais de emisso para cada uma das partes. Todavia, o problema das mudanas do clima global e de difcil individualizao. Mais ainda, os impactos climticos afetaro cada parte do planeta de forma diferenciada e incerta. Controlar as fontes de emisses no planeta muito custoso e, em alguns casos, impossvel. Penalizar os caroneiros ainda mais difcil, por problemas de soberania nacional.
9. o termo tragdia dos comuns, em traduo livre, foi cunhado por Hardin (1968), ao se referir a problemas de gesto de bens de domnio incerto ou comum a um grupo de agentes que dificilmente possa se organizar para otimizar o uso e preservar a continuidade do fornecimento dos dividendos desse ativo.
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Ademais, difcil chegar a critrios para o estabelecimento de metas de emisso que sejam aceitos por todos. Os diferentes critrios possveis por pas, per capita, considerando-se histria desde um ano especfico etc. resultam cada um em metas muito diferentes. Ressalte-se que os GEE permanecem por mais de 100 anos na atmosfera, e assim emisses do incio do sculo passado ainda afetam o clima. Ademais, os pases que se industrializaram mais fortemente desde ento so os que mais contriburam para o problema, fato reconhecido na conveno. E os pases menos desenvolvidos, que emitiram em menor intensidade, so os que menos recursos teriam para fazer frente aos impactos climticos. Os pases hoje industrializados, que ainda so os maiores contribuintes ao estoque de gases, tendem a diminuir suas emisses anuais e, portanto, tambm sua responsabilidade no futuro. Estes tm uma economia amadurecida e um nvel de bem-estar razovel, enquanto os pases em desenvolvimento ainda tero que ampliar consideravelmente a qualidade de vida da sua populao, comumente ainda em crescimento, o que significa maior consumo de energia, estabelecimento de infraestrutura e mais emisses de carbono. Essa realidade conhecida pela partes negociadoras da conveno; porm, os incentivos at agora identificados no se revelaram capazes de induzirem cooperao. H consenso sobre a necessidade de se evitar uma elevao de temperatura superior a 2C, mas no se conseguiu ainda definir a contribuio de cada pas para o esforo global.
3 A ECoNomiA PoLTiCA Do CLimA
A Comunidade Europeia, tal como o Brasil, por razes histricas associadas ou no ao aquecimento global e outras questes ambientais, montaram modelos de crescimento com energia cara ou renovvel em comparao a outros pases e, portanto, j em trajetria de baixo carbono, exigem que os outros grandes poluidores faam uma contribuio equivalente. As negociaes ficam ento aguardando o movimento dos Estados Unidos e da China, as duas naes locomotivas da economia mundial, que so atualmente as maiores emissoras de GEE do planeta. Os Estados Unidos tm uma economia intensiva em energia barata e em carbono, e um limite ousado nas emisses poderia significar um impacto de curto prazo no seu crescimento econmico; assim, o tema tem dividido o pas e, consequentemente, o Congresso norte-americano. Mais ainda atualmente, pois persistem as dificuldades de retomada do crescimento. Na China que ainda conta urbanizar centenas de milhes de indivduos as emisses acompanham o crescimento vertiginoso da economia. Dessa forma,
Introduo
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o pas encontra grandes dificuldades para limitar suas emisses no curto prazo. Cabe destacar que as emisses em termos per capita da China so, atualmente, ainda cerca de quatro vezes menores do que a dos americanos. A coleta, entre os pases ricos, dos recursos de aproximadamente US$ 100 bilhes por ano que seriam o mnimo necessrio para financiar as Namas e a adaptao de pases pobres outro elemento que dificulta as negociaes at mesmo porque alguns pases ricos que competem com os emergentes no comrcio internacional podem no ter interesse em financiar seus concorrentes. Dessa forma, fica muito difcil desenhar um acordo global de compromissos quantitativos e definitivos vinculantes na sua forma tradicional de governana centralizada. Todavia, at por presso da opinio pblica, alguma plataforma de cooperao ter que ser construda. Esta poderia ser policntrica, e no centralizada em nico acordo global vinculante, oferecendo uma diversidade de aes nacionais, regionais e locais em formatos distintos de parcerias entre as esferas pblica e privada, em mbito local ou regional, ou, at mesmo, entre subconjuntos de pases. Estas aes passariam por reavaliaes peridicas, para ajustes contnuos de trajetrias (OSTRON, 2009), tal como se indica que est acontecendo, como os acordos promovidos nas ltimas COPs.
4 A CoNCorrNCiA CLimTiCA
A polarizao entre os Estados Unidos e a China ter, contudo, que ser resolvida para que se viabilize a possibilidade de qualquer tipo de acordo com metas que se ajustem trajetria de 2C. Entretanto, estes dois pases podero, a despeito da evoluo dos acordos da conveno, escolher estratgias balizadas por necessidades concorrenciais, tanto com a criao de barreiras comerciais como com a competitividade tecnolgica. Embora a criao de sanes comerciais no tenha avanado nas ltimas COPs, alguns pases desenvolvidos j esto propondo leis climticas nacionais que penalizam a importao de produtos dos pases que no tenham reduo de emisses reconhecidas pela CQNUMC. A justificativa para estas medidas a de que a penalizao das emisses em um pas incentiva seu deslocamento para outro, em que o custo de poluir menor. Esta possibilidade chamada de fuga ou vazamento (leakage).10 Outra possibilidade a de que esse confronto seja dirigido para a conquista de mercados internacionais. Os Estados Unidos detm o maior estoque de capital humano do planeta e so lderes incontestveis em cincia e tecnologia. A China ainda est construindo seu estoque de capital fsico e, portanto, com um padro
10. ver, por exemplo, tamiotti et al. (2009).
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tecnologicamente avanado. Ademais, ambos tm polticas claras de segurana energtica e a diversificao de fontes crucial para tal. Estudos recentes indicam que os Estados Unidos lideram o desenvolvimento de tecnologias de baixo carbono e que a China foi o pas que apresentou maior taxa de crescimento de patentes dessas tecnologias na ltima dcada. Este conhecimento j se traduz em projetos lderes em energias elica, solar e de destruio de metano.11 Ou seja, no s existe hoje uma cobrana maior da opinio pblica, como tambm as lideranas econmicas mundiais parecem estar engajadas em novo paradigma concorrencial de crescimento limpo. Embora essa concorrncia tecnolgica possa gerar efeitos indiretos positivos para todos, os pases que no a acompanharem podem comprometer suas economias no futuro. De qualquer forma, no h garantias de que essa concorrncia possa criar os incentivos necessrios para uma transformao rpida e suficiente para uma economia de baixo carbono e torn-la imune a crises econmicas e necessidades de consumo. At mesmo os compromissos voluntrios assumidos nas COPs 15 e 16 esto muito aqum das redues necessrias para uma trajetria de 2C. Logo, um acordo global com metas e transferncia de recursos entre os pases continuar necessrio. Os prximos anos sero decisivos para os esforos mundiais no combate ao aquecimento global.
5 o LiVro
Conforme pode ser observado, ainda que com avanos modestos para um acordo global, os ltimos anos transformaram o debate sobre o combate ao aquecimento global. Debate este que atraiu a opinio pblica, j faz parte das agendas polticas de vrios pases e figura entre os temas mais importantes nas agendas multilateral e global.12 No caso do Brasil, essa transformao resultou no primeiro marco regulatrio sobre mitigao e adaptao s mudanas climticas e em uma posio brasileira diferenciada nas negociaes internacionais. A produo cientfica brasileira, que ajudou a balizar esse novo quadro regulatrio, continua avanando na perspectiva de oferecer subsdios para os desafios da sua implementao. O principal objetivo deste livro , assim, oferecer uma publicao nacional sobre as polticas de combate ao aquecimento global com textos de especialistas em temas pertinentes com um enfoque analtico. Vrios autores, inclusive, tm participado das negociaes brasileiras na CQNUMC e do IPCC.
11. ver, por exemplo, dechezleprtre et al. (2009). 12. A coP 15, em copenhague, reuniu o maior nmero de governantes nacionais da histria em encontros da onu fora da sua sede em nova Iorque.
Introduo
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No se pretendeu esgotar todos os temas, nem mesmo apresentar textos acadmicos. Mas, sim, com rigor analtico, oferecer captulos que discutem alguns dos aspectos regulatrios nacionais e internacionais apontados anteriormente sob diversas perspectivas. Como o leitor poder observar, os textos variam entre avaliaes econmicas, institucionais, setoriais e sociais. Essa discusso ser apresentada em duas partes. A parte I, A mudana do clima no Brasil, trata essas questes em referncia ao contexto domstico quanto s polticas nacionais e subnacionais, ao perfil das nossas emisses e aos impactos da mudana do clima na economia e na sociedade brasileira, incluindo aspectos de eficincia, equidade, distribuio de renda, justia climtica e comrcio exterior. A parte II, O Brasil nas negociaes internacionais, discute esses aspectos no contexto destas negociaes, com destaque para os resultados da COP 15 e da COP 16, destacando as questes mais promissoras e controversas e as posies assumidas pelo Brasil frente a estas, tais como as aes voluntrias, o segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto, as REDDs e o financiamento e a transferncia de tecnologia. O captulo 1, A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: aspectos regulatrios e de governana, que inicia a parte I, apresenta ao leitor o marco regulatrio sobre mudana do clima no Brasil. Para tal, o autor Ronaldo Seroa da Motta discute em detalhes a PNMC, aprovada pelo Congresso Nacional (Lei no 12.187, de dezembro de 2009). Alm de confirmar as metas nacionais anunciadas na COP 15, esta poltica indicou tambm os instrumentos econmicos que promovero a consecuo destas metas por meio de mecanismos creditcios e fiscais e de mercado de carbono. O Decreto Regulamentador da PNMC estipulou regras e normatizaes na mensurao das metas e na formulao dos planos setoriais. O decreto tambm realizou avanos na estrutura de governana ao alocar a coordenao dos planos ao Comit Interministerial sobre Mudana do Clima (CIM). Todavia, o autor ressalta que ainda h necessidade de uma melhoria institucional que enseja uma governana mais ousada e complexa do poder regulador. Essa melhoria visa garantir a articulao entre os planos setoriais e os instrumentos econmicos e o acompanhamento do desempenho na consecuo das metas. Ademais, o marco regulatrio da PNMC precisa reconhecer e acomodar as polticas subnacionais sobre mudana do clima. O captulo 2, Regulao das mudanas climticas no Brasil e o papel dos governos subnacionais, de Viviane Romeiro e Virginia Parente, analisa estas polticas sob a perspectiva do papel dos governos subnacionais e seu devido reconhecimento para a questo das mudanas climticas. As autoras apresentam uma anlise comparada das principais caractersticas das leis subnacionais quanto a metas e instrumentos econmicos e de governana.
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Alm disso, fazem recomendaes para a criao de mecanismos adicionais e para promover a articulao das polticas subnacionais com a PNMC. As aes de mitigao unilaterais, sejam nacionais, sejam locais, podem isoladamente no ser suficientes para reverter as mudanas climticas em curso, mas sua implementao pode ser localmente benfica. Isto porque, alm de promoverem um desenvolvimento tecnolgico nessas regies, quase sempre geram sinergias positivas com outras aes de controle da poluio local atmosfrica e de preservao ambiental e, at mesmo, com polticas sociais de melhoria da qualidade de vida, tais como saneamento e coleta e disposio de resduos slidos. Essas oportunidades so mais promissoras nas reas urbanas, onde a poluio e as condies de infraestrutura afetam mais direta e significativamente as populaes mais pobres. O captulo 3, Complementaridade entre polticas de combate ao aquecimento global e qualidade da vida urbana, de Carolina Burle Schmidt Dubeux, aborda as principais inter-relaes entre poluio global, regional e local e suas respectivas fontes de emisso. A autora ento apresenta as principais opes de aes de mitigao de emisses de GEE que podem ser adotadas pelas prefeituras e investiga os benefcios em termos locais que resultariam de sua implementao. Para regular esses gases preciso conhecer a evoluo das emisses nacionais. O captulo 4, de Ana Carolina Avzaradel, apresenta todo o processo de elaborao do Inventrio Brasileiro de Emisses Antrpicas por Fontes e Remoes por Sumidouros de Gases de Efeito Estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal e que parte integrante da comunicao nacional do Brasil CQNUMC. A autora analisa o perfil das emisses brasileiras, inclusive em comparao com o de outros pases. Alm de discutir os principais avanos alcanados desde o primeiro inventrio, publicado em 2004, a autora faz recomendaes para o aprimoramento e a institucionalizao desses inventrios no pas. O aumento da renda nacional agregada e sua melhor distribuio possibilitaro que parte grande da populao brasileira aumente o consumo de bens. Esse consumo tende a aumentar o de energia, de tal forma que pode reduzir a capacidade do Estado de diminuir o contedo de carbono da matriz energtica. Isto, porm, no significa necessariamente que o combate pobreza seja antagnico ao relativo ao aquecimento global. Thiago Fonseca Morello,Vitor Schmid e Ricardo Abramovay, no captulo 5, Rompendo com o trade-off entre combate pobreza e mitigao do efeito estufa: o caso do consumo domiciliar de energticos no Brasil, procuram demonstrar que o maior acesso ao consumo no Brasil pode ser carbono-neutro. Para tal, estimam, por classe de renda, as emisses de GEE do consumo familiar de energticos e de servios de transporte. Seus resultados revelam que o incremento das emisses destes gases com o aumento do consumo de combustveis veiculares induzido pela superao da pobreza so mais do que compensados pela reduo das emisses geradas pela substituio do consumo de lenha e carvo vegetal.
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Alguns dos captulos apresentados anteriormente mostram que o perfil das emisses brasileiras est concentrado nas emisses advindas do uso do solo e que, portanto, nossas metas de mitigao at 2020 se concentram no controle do desmatamento. Todavia, os autores indicam tambm que, at mesmo para 2020, e certamente para depois de 2020, o pas ter que realizar esforos de mitigao em outras fontes. Os trs captulos seguintes tratam assim das possibilidades para uma economia de baixo carbono nos setores de agricultura, transporte rodovirio e energia.13 No captulo 6, Agropecuria no contexto da economia de baixo carbono, Gustavo Barbosa Mozzer destaca que a transio do setor para o novo modelo econmico mundial focado na produtividade e na sustentabilidade no uma opo, e sim uma condio necessria para assegurar os investimentos, o desenvolvimento e a difuso de tecnologias que permitam incrementar a resilincia sistmica do setor ao aumento de temperatura e pluviosidade decorrentes do aquecimento global. O autor, alm de apresentar uma anlise detalhada das emisses do setor, indica as oportunidades tecnolgicas associadas ao processo de transio, destacando a atual e promissora evoluo do pas na adoo destas tecnologias. A identificao dessas oportunidades as quais, alm de mitigarem emisses de gases de feito estufa, promovem eficincia produtiva tambm destacada no captulo 7, Transporte rodovirio e mudanas do clima no Brasil. A autora Patrcia Helena Gambogi Boson argumenta que, para conceber uma posio brasileira que se traduza em uma efetiva contribuio na reduo das emisses dos GEE, preciso tambm compreender um programa robusto para a rea do transporte. Para tal, refora a importncia de instrumentos econmicos e financeiros para estimular o investimento em pesquisa e inovao para a produo e a distribuio, em larga escala, de combustveis automotores mais limpos e para o aperfeioamento de tecnologias e a produo de veculos e motores ambientalmente mais eficientes. A autora prope tambm um programa que implemente a renovao da frota brasileira e o consequente sucateamento da frota antiga, realize a recuperao da infraestrutura rodoviria, desestimule o uso do transporte individual motorizado, melhore o transporte coletivo e promova investimentos na diversificao da matriz, notadamente por meio da ampliao e do fortalecimento de ferrovias e hidrovias. Os captulos sobre agricultura e transporte destacam a importncia do consumo direto e indireto de combustveis fsseis nas suas emisses setoriais, seja na gerao de eletricidade e calor, seja no transporte. Em suma, a questo climtica est relacionada a diversos aspectos da produo e do consumo de energia.
13. A posio da indstria est apresentada no captulo 17, na parte II.
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O captulo 8, Energia e mudanas climticas: otimismo e ameaas no fronte brasileiro, da autora Silvia Maria Calou, contribui para a discusso das polticas energticas e sua repercusso nos esforos nacionais de combate ao aquecimento global e nas implicaes para o setor de energia. O captulo se inicia com uma descrio detalhada do bom desempenho do setor em termos de emisses, dadas suas bases hdrica e de renovveis. A autora faz ento uma anlise do Plano Nacional de Energia (PDE) 2019 e da sua orientao para as opes energticas de baixo carbono. A partir desta anlise, ela faz uma srie de recomendaes para orientar uma discusso mais ampla e transparente com o setor de energia para uma avaliao mais detalhada das opes energticas a serem estimuladas, de forma a promover os investimentos necessrios para que a nossa matriz energtica de baixo carbono seja mantida com eficincia e, portanto, menores custos para os consumidores. Os dois captulos seguintes discutem instrumentos econmicos j adotados e em desenvolvimento na CQNUMC e suas implicaes para o desenvolvimento brasileiro, a saber: MDL, Namas e REDD. Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez, no captulo 9, Do MDL s Namas: perspectivas para o financiamento do desenvolvimento sustentvel brasileiro, discute como o MDL do Protocolo de Quioto e as Namas deveriam ter um carter complementar, e no substitutivo, no financiamento do desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento em particular, no caso brasileiro. Procura-se enfatizar que, apesar da urgncia de se alcanar a estabilizao de GEE e de impor uma maior participao dos pases em desenvolvimento por meio das Namas, importante a manuteno do MDL, assim como sua ampliao por intermdio de um marco setorial, como forma de garantir o financiamento do desenvolvimento sustentvel. No Brasil, por exemplo, cabe destacar a importncia deste mecanismo no apoio aos projetos de energias renovveis. A questo da conservao florestal como estratgia de mitigao no nova, mas sua viabilidade como um mecanismo especfico no mbito da CQNUMC comeou a tomar forma em 2005, a partir de uma proposta das REDDs. No captulo 10, Oportunidades e desafios relativos implementao de mecanismos de REDD, Sofia Shellard e Gustavo Barbosa Mozzer apresentam o histrico e a evoluo das discusses sobre este mecanismo, ressaltando seus benefcios climticos e ambientais. Os autores apontam tambm desafios e questes inerentes ao mecanismo que devem ser considerados para garantir a consecuo dos seus objetivos. Em que pese a atual necessidade de mitigar emisses decorrentes do uso do solo, o crescimento brasileiro vai exigir uma completa transformao tecnolgica nos setores produtivos. No captulo 11, Desenvolvimento, cooperao e transferncia de tecnologias energticas de baixa emisso, Gilberto de Martino Jannuzzi e
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Marcelo Khaled Poppe resumem o estgio de desenvolvimento de diversas tecnologias de energia ambientalmente benficas e exploram o interesse de cooperao e transferncia destas tecnologias entre o Brasil e outros pases, industrializados e em desenvolvimento. Outra questo analisada nesta publicao so as oportunidades para prticas comerciais discriminatrias que podem estar inseridas nas aes unilaterais de mitigao. Nessa perspectiva, Ronaldo Seroa da Motta discute no captulo 12, Barreiras comerciais nas polticas de regulao de gases de efeito estufa, a respeito das barreiras comerciais de cunho climtico, tanto na sua efetividade quanto na sua compatibilidade em relao s regras vigentes do comrcio internacional. O autor resume os estudos que estimam os efeitos econmicos, comerciais e ambientais de simulaes dessas barreiras, dando nfase aos impactos na economia brasileira e em relao aos nossos principais parceiros comerciais. O autor conclui que o Brasil tende a perder menos que China, Rssia e ndia se essas sanes forem impostas. Entretanto, as perdas das exportaes agrcolas brasileiras podem ser elevadas e muito maiores do que as que incidem sobre os setores industriais intensivos em energia. Considerando-se que haver um inevitvel aumento de temperatura global e que certas reas e regies so mais vulnerveis aos impactos que podero se suceder, h urgncia na definio e na implementao de aes de adaptao a estes impactos. Ou seja, alm dos esforos de mitigao, as polticas sobre mudana do clima tratam tambm da adaptao s mudanas climticas por meio de anlises de vulnerabilidade e capacidade de resposta dos territrios e dos setores produtivos. Conforme mencionado no incio desta introduo, h consenso em todos os estudos de impactos das mudanas climticas que os aglomerados urbanos e a agricultura, em particular nas regies ridas, sero os mais afetados com o aumento da intensidade e da frequncia dos fenmenos climticos extremos. Os quatro captulos seguintes abordam justamente estas questes no contexto brasileiro. O captulo 13, Vulnerabilidades das megacidades brasileiras s mudanas climticas: Regio Metropolitana de So Paulo, de Carlos Afonso Nobre e colaboradores Andrea Ferraz Young, Jos Antnio Marengo Orsini, Paulo Hilrio Nascimento Saldiva, Antonio Donato Nobre, Agostinho Tadashi Ogura, Osrio Thomaz, Maria Valverde, Guillermo Oswaldo Obregn Prraga e Gustavo Costa Moreira da Silva , apresenta um estudo detalhado de cenrios de vulnerabilidade da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), que mostra os impactos atuais e suas projees para 2030. Com isso, identificam as possveis reas que seriam ocupadas no futuro e seu risco potencial, caso o padro de uso e ocupao do solo atual se perpetue sem nenhuma alterao e controle. O captulo tambm apresenta
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estimativas dos impactos sade humana causados por esses efeitos climticos. Ao fim, os autores fazem detalhadas recomendaes, que so aplicveis a qualquer megacidade brasileira, destacando-se, entre elas, a ampliao da capacidade de modelagem e de uma rede de monitoramento climtico e dos seus impactos para fins de planejamento urbano e regional e a promoo de pesquisa, eficincia energtica e sumidouros florestais nas reas pblicas. O captulo 14, O discurso da justia climtica no contexto brasileiro: possibilidades e perspectivas, de Bruno Milanez e Igor Ferraz da Fonseca, chama ateno que os atores sociais que so geralmente mais vulnerveis aos eventos climticos so simultaneamente aqueles que menos contribuem para a acentuao das mudanas do clima. Dessa constatao, nasce o debate sobre o conceito de justia climtica, que apresentado e debatido pelos autores. O captulo demonstra que, apesar de eventos de injustia climtica j serem perceptveis no Brasil, o discurso da justia climtica ainda no foi incorporado de forma consistente no pas. Com uma pesquisa documental nos principais jornais de So Paulo e do Rio de Janeiro, eles sugerem que os meios de comunicao, a sociedade, em geral, e as comunidades atingidas, em particular, ainda no associaram claramente episdios de injustia ambiental, eventos climticos extremos e mudanas climticas. Assim, as decises pblicas acabam recorrendo s correes paliativas, em vez de polticas estruturantes de reduo de vulnerabilidade e adaptao s mudanas climticas. O captulo 15, Agricultura familiar e mudanas climticas: avaliando a vulnerabilidade seca no Semirido nordestino, de autoria de Diego Pereira Lindoso e demais colaboradores Juliana Dalboni Rocha, Nathan Debortoli, Izabel Cavalcanti Ibiapina Parente, Flvio Eir, Marcel Bursztyn e Saulo Rodrigues Filho , por sua vez, ento, analisa a elevada vulnerabilidade das comunidades pobres no Semirido brasileiro. Neste contexto, o captulo apresenta uma proposta de sistema de indicadores para avaliar a vulnerabilidade da agricultura familiar seca, tomando como estudo de caso sete municpios do Semirido cearense a partir de trs perspectivas: sensibilidade, capacidade adaptativa e exposio. Os resultados explicitam a diversas dimenses da vulnerabilidade que, segundo os autores, confirmam a necessidade de articulao das aes de adaptao com outras polticas pblicas. Jos Fres, Eustquio Reis e Juliana Simes Speranza, no captulo 16, Impacto das mudanas climticas no setor agrcola brasileiro, analisam a capacidade de adaptao da agropecuria brasileira frente a cenrios de mudanas climticas. Para tal, apresenta uma reviso de resultados encontrados na literatura emprica sobre impactos econmicos das mudanas do clima nas atividades agrcolas no Brasil. Os autores, ento, desenvolvem um modelo que simula os efeitos das mu-
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danas climticas globais sobre a lucratividade agrcola no pas. Eles concluem que os efeitos do aquecimento global na agricultura brasileira sero espacialmente diferenciados e, portanto, acentuaro as desigualdades regionais. Assim, ser importante fortalecer os mecanismos de proteo social e formular estratgias de adaptao das populaes mais vulnerveis a esses impactos econmicos. Esse captulo encerra a parte I. A parte II, que aborda as negociaes internacionais, inicia-se com o captulo 17, Anlises de custo-benefcio das mudanas climticas, que faz uma resenha dos diversos estudos que comparam os custos de mitigao dos GEE e os benefcios que esta geraria ao reduzir os nus dos impactos climticos. Como os autores Jorge Hargrave, Ronaldo Seroa da Motta e Gustavo Luedemann mostram, h bastante divergncia entre os estudos. Embora muitos receitem uma ao enrgica imediata na reduo das emisses, alguns indicam que os custos dessa atitude imediata podem no compensar frente aos impactos evitados no futuro. Em que pesem as diferenas nas metodologias de valorao, de agregao de custos e benefcios e de base de dados utilizadas, as divergncias nos resultados so fortemente dependentes da forma como os benefcios futuros da regulao climtica so comparados com custos incorridos no presente para implementar essa regulao, isto , dependem da magnitude da taxa de desconto do consumo futuro em relao ao consumo presente. Conclui-se que, apesar do avano recente, h ainda muitos desafios metodolgicos tanto na mensurao como na valorao dos impactos climticos de forma que se refinem os subsdios necessrios para orientar os tomadores de deciso. Seja qual for a temporalidade das aes de mitigao, estas vo exigir uma ao global, e para tal h de se definir como ser a distribuio dos seus custos entre os pases e os agentes econmicos. Este, conforme se tem discutido ao longo desta introduo, o objetivo principal da conveno do clima. O captulo 18, As metas do Acordo de Copenhague e as decises de Cancun, de Ronaldo Seroa da Motta, Jorge Hargrave e Gustavo Luedemann, resume inicialmente os principais resultados das COPs de Copenhague e Cancun, que sero temas de outros captulos da parte II nos quais sero abordados em maior profundidade. Em seguida, dedicam-se a uma anlise detalhada das metas notificadas no Acordo de Copenhague e confirmadas nas decises de Cancun, discutindo suas implicaes para as negociaes futuras e sua contribuio para o compromisso de se limitar o aumento de temperatura global entre 1,5C e 2C. No captulo 19, As negociaes sobre mudanas climticas na perspectiva da indstria, a autora Paula Bennati discute como as decises recentes nas COPs 15 e 16 interferem diretamente nas estratgias que a indstria nacional deve desenvolver para fazer frente ao desafio relacionado gesto de suas emisses de GEE.
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Para tal, argumenta como construir capacidades tcnicas e intelectuais em toda a rede de negcios das empresas, pois todos so indispensveis na transio para tecnologias limpas e novos modos de fazer negcios. Um dos temas mais controversos em Cancun foi o processo de negociao de um segundo perodo de compromissos no mbito do Protocolo de Quioto. Jos Domingos Gonzalez Miguez, no captulo 20, O Protocolo de Quioto no mbito da atual negociao do regime internacional sobre mudana do clima, descreve em detalhes essas negociaes. Segundo o autor, infelizmente, o processo foi retardado na espera de que os compromissos do PAB fossem acordados e, com isso, no houve avano significativo nas negociaes do PQ. Para ele, isso preocupante, levando em conta que o estabelecimento de compromissos para o segundo perodo do protocolo dever ocorrer por emendas. Portanto, haver a necessidade de ratificao destas por todos os pases partes do protocolo, o que demandar tempo e, com a concluso dos trabalhos adiada para a COP 17 em Durban, na frica do Sul, restar apenas um ano para que o processo de ratificao ocorra sem que haja um interstcio entre o fim do primeiro perodo de compromisso do protocolo (2008-2012) e o incio do segundo. As REDDs foram finalmente aprovadas na COP 16. A autora do captulo 21, REDD e o desafio da proteo da cobertura florestal global, Thas Linhares Juvenal, retrata as negociaes desde a COP 15 para que isto acontecesse e discute em detalhes o texto aprovado. Este estabelece que este mecanismo necessita de uma preparao tcnica e institucional, uma fase de consolidao da preparao e incio de demonstrao com quantificao de resultados e uma fase de implementao plena, quando os pases teriam j capacidade de apresentar resultados totalmente mensurveis, reportveis e quantificveis. Segundo a autora, fica claro, portanto, a importncia das estruturas de governana para as REDDs. Tal reconhecimento, contudo, torna, de certa forma, as possibilidades de financiamento deste mecanismo menos flexveis e origina o que ela vai explicar como o paradoxo das REDDs. Conforme j discutido, o financiamento de polticas e aes de mitigao e adaptao para mudana climtica nos pases em desenvolvimento uma questo crucial nas negociaes internacionais, como consta no PAB. O captulo 22, A obrigao de financiamento na conveno climtica, da autora Claudia da Costa Martinelli Wehbe, discute os avanos em Cancun com a criao do Fundo Verde para o Clima, um comit permanente para assistir o mecanismo financeiro e a alocao de recursos, alm do reconhecimento dos compromissos coletivos de financiamento de curto e longo prazo. Assim, foram assumidos os compromissos de Copenhague de mobilizao de US$ 30 bilhes no curto prazo at 2012 e US$ 100 bilhes anuais at 2020. Ademais, propuseram-se s
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partes prazos anuais at 2013 para submisso de informaes sobre a proviso do financiamento de incio rpido, hoje no regulamentada. Conforme argumenta a autora, os textos de Cancun mantiveram a meno genrica variedade de fontes e, portanto, sero importantes s fases subsequentes Cancun que definiro as atribuies e as funes do comit. Alm de recursos para financiamento, a reduo rpida das emisses e a necessidade urgente de adaptao aos impactos adversos da mudana global do clima requerem tambm a difuso em larga escala e a transferncia de, ou o acesso a, tecnologias ambientalmente saudveis. O captulo 23, Transferncia de tecnologia no mbito do regime de mudana do clima, que encerra esta publicao, de Haroldo de Oliveira Machado Filho e Marcelo Khaled Poppe, discute inicialmente os compromissos relativos transferncia de tecnologia no mbito da conveno e as dificuldades de implementao de um mecanismo de tecnologia articulado com um mecanismo de financiamento. Em seguida, descrevem em detalhes as negociaes das duas ltimas COPs e as perspectivas de sucesso do Acordo de Cancun, com a deciso de estabelecer um Comit de Tecnologia e o Centro de Tecnologia de Mudana do Clima para facilitar o exerccio efetivo do mecanismo de tecnologia. Esperamos que os captulos deste livro ofeream ao leitor uma viso abrangente e, muitas vezes, detalhada dos aspectos econmicos e regulatrios sobre mudana do clima que nos ltimos anos tm mobilizado a opinio pblica e a agenda poltica do pas e do mundo.
6 AGrADECimENToS
Agradecemos ao servio editorial do Ipea pelo trabalho eficiente e gil que nos ajudou a montar esta publicao. Este livro , contudo, o resultado da valiosa colaborao de diversos especialistas que generosamente aceitaram com grande entusiasmo o convite do Ipea para emprestarem seu saber e conhecimento para a elaborao desta obra. Os editores agradecem pelo privilgio e pela satisfao de poder trabalhar com esses renomados especialistas. Sem a dedicao deles, esta obra no seria possvel. Ronaldo Seroa da Motta Jorge Hargrave Gustavo Luedemann Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
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rEFErNCiAS
DECHEZLEPRTRE, A. et al. Invention and transfer of climate change mitigation technologies on a global scale: a study drawing on patent data. Cerna Working Paper Series, Jan. 2009 (Working Paper, n. 2010-01). HARDIN, G. The Tragedy of the Commons. Science, v. 162, p. 1243-1248, 1968. MARGULIS, S.; DUBEUX, C. (Ed.); MARCOVITCH, J. (Coord.). Economia da mudana climtica no Brasil: custos e oportunidades. So Paulo: IBEP, Grfica, 2010. PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANAS CLIMTICAS (IPCC). IPCC: Climate Change 2007: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, Pachauri, R.K and Reisinger, A. (Ed.)]. Geneva, Switzerland, 2007. 104 p. OSTROM, E. A polycentric approach for coping with climate change. Washington: The World Bank, Oct. 2009 (Policy Research Working Paper, n. 5095). SEROA DA MOTTA, R. Social and economic aspects of CDM options in Brazil. International Journal of Global Environmental Issues, v. 2, n. 3-4, 2002. STERN, N. The Economics of Climate Change: The Stern Review. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2007. TAMIOTTI, L. et. al. Trade and Climate Change. Geneva: World Trade Organization, 2009.
Parte I a MUDaNa Do CLIMa No BraSIL
CAPTULO 1
a PoLtICa NaCIoNaL SoBre MUDaNa Do CLIMa: aSPeCtoS regULatrIoS e De goverNaNa

Ronaldo Seroa da Motta*
1 INtroDUo
O Brasil confirmou no Acordo de Copenhague, e na Conferncia das Partes (COP 16) em Cancun, as suas metas nacionais voluntrias de reduo de emisses de gases de efeito estufa (GEE), com redues entre 36,1% e 38,9% das emisses projetadas at 2020. Estas metas foram definidas na Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC), aprovada pelo Congresso Nacional (Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009). Conforme ser discutido em outros captulos deste livro, a posio brasileira, na ausncia de um acordo global vinculante, de que estas metas propostas no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC)1 sejam voluntrias. Entretanto a PNMC vai alm de formalizar as posies brasileiras no mbito externo. Alm de amparar as posies brasileiras nas discusses multilaterais e internacionais sobre combate ao aquecimento global, a PNMC , na verdade, um marco legal para a regulao das aes de mitigao e adaptao no pas. Marco esse que dita princpios, diretrizes e instrumentos para a consecuo dessas metas nacionais independentemente da evoluo dos acordos globais de clima. Como ditava o texto legal, decreto do Poder Executivo estabeleceria, em consonncia com a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudanas climticas visando consolidao de uma economia de baixo consumo de carbono. Em dezembro de 2010 foi, assim, editado o Decreto no 7.390, de 9 de dezembro de 2010, que regulamenta os Arts. 6o, 11 e 12 da Lei no 12.187/2009, que institui a PNMC e d outras providncias. O referido decreto permitiu esclarecer e definir vrios aspectos regulatrios do texto legal quanto mensurao das metas, formulao dos planos setoriais
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. 1. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
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e estrutura de governana.2 Este captulo discute esses avanos, apontando para outros aspectos regulatrios pendentes que ainda precisam ser desenvolvidos, em particular, na sua estrutura de governana. Aps a seo 2, que discute em detalhes a formulao dos planos setoriais e a fixao das metas, as sees 3 e 4 tratam das suas formas de financiamento destacando o papel dos instrumentos financeiros e, em particular, de mercados de carbono. A articulao entre instrumentos e planos setoriais, como desejado no texto legal, depender crucialmente da estrutura de governana que analisada na seo 5. As consideraes finais concluem o trabalho.
2 aS MetaS BraSILeIraS
As metas nacionais foram definidas ao final da lei, no Art. 12 da PNMC (BRASIL, 2010c), a saber:
Para alcanar os objetivos da PNMC, o pas adotar, como compromisso nacional voluntrio, aes de mitigao das emisses de gases de efeito estufa, com vistas a reduzir entre 36,1% (trinta e seis inteiros e um dcimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove dcimos por cento) suas emisses projetadas at 2020.
O Decreto no 7.930/2010, que regulamenta a PNMC, projeta as emisses nacionais de GEE para 2020 em 3.236 milhes tCO2eq e para alcanar esse compromisso nacional voluntrio ir reduzir entre 38,6% e 38,9% das emisses projetadas. Na tabela 1 podemos observar que esse compromisso representaria reduo entre 6% e 10% dos nveis emitidos em 2005.
TABELA 1
Compromissos voluntrios de reduo de gee do Brasil 2020
Metas de mitigao para 2020 (%) 36,1 38,9 Fontes: Brasil (2009a, 2010b). total a ser mitigado em 2020 (mi tCo2eq) 1.168 1.259 total de emisses em 2020 aps mitigao (mi tCo2eq) 2.068 1.977 Mitigado em 2020 em relao a 2005 (%) 6 10
No seu Art. 11 a PNMC diz que o

Decreto do Poder Executivo estabelecer, em consonncia com a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, os Planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudanas climticas visando consolidao de uma economia de baixo consumo de carbono, na gerao e distribuio de energia eltrica, no transporte pblico urbano e nos sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros, na indstria de transformao e na de bens de consumo durveis, nas indstrias
2. Para uma anlise detalhada dos aspectos regulatrios da PNMC, ver Seroa da Motta (2010a e 2010b).
A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: aspectos regulatrios e de governana
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qumicas fina e de base, na indstria de papel e celulose, na minerao, na indstria da construo civil, nos servios de sade e na agropecuria, com vistas em atender metas gradativas de reduo de emisses antrpicas quantificveis e verificveis, considerando as especificidades de cada setor, inclusive por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL e das Aes de Mitigao Nacionalmente Apropriadas NAMAs. (BRASIL, 2010c).
Ento, na parte de metas para 2020, o Decreto no 7.390/2010 (2010b) associa os planos setoriais do Art. 11 da PNMC s aes de mitigao somente dos setores de uso da terra, agropecuria e energia, agregando a indstria e a gerao de resduos slidos em outros.3 Presume-se que os demais setores podero ser objeto de planos, conforme dita a PNMC, mas no iro contribuir agora no esforo para 2020. O decreto regulamentador desagrega as projees das emisses para 2020 por setores da seguinte forma: i) mudana de uso da terra: 1.404 milhes de tCO2eq (sendo 68% na Amaznia, 23% no Cerrado e o restante 9% na Mata Atlntica, na Caatinga e no Pantanal); ii) energia: 868 milhes de tCO2eq; iii) agropecuria: 730 milhes de tCO2eq; e iv) processos industriais e tratamento de resduos: 234 milhes de tCO2eq. Para a consecuo dessa metas, o decreto diz que sero inicialmente consideradas as seguintes aes: 1. Reduo de 80% dos ndices anuais de desmatamento na Amaznia Legal em relao mdia verificada entre 1996 e 2005. 2. Reduo de 40% dos ndices anuais de desmatamento no bioma Cerrado em relao mdia verificada entre 1999 e 2008. 3. Expanso da oferta hidroeltrica, de fontes alternativas renovveis, notadamente centrais elicas, pequenas centrais hidroeltricas e bioeletricidade, da oferta de biocombustveis, e incremento da eficincia energtica. 4. Recuperao de 15 milhes de hectares (ha) de pastagens degradadas. 5. Ampliao do sistema de integrao lavoura pecuria floresta em 4 milhes de ha. 6. Expanso da prtica de plantio direto na palha em 8 milhes de ha. 7. Expanso da fixao biolgica de nitrognio em 5,5 milhes de ha de reas de cultivo, em substituio ao uso de fertilizantes nitrogenados. 8. Expanso do plantio de florestas em 3 milhes de ha.
3. Note-se que todo o consumo setorial de energia agregado na conta energia.
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9. Ampliao do uso de tecnologias para tratamento de 4,4 milhes de m3 de dejetos de animais. 10. Incremento da utilizao na siderurgia do carvo vegetal originrio de florestas plantadas e melhoria na eficincia do processo de carbonizao. Conforme observado, o decreto no indica metas setoriais de reduo e, sim, metas de emisses em 2020, que devero ser cumpridas com base nos planos setoriais. A elaborao dos planos setoriais dever contar com amplo processo de consulta pblica aos setores interessados, em especial a representao das atividades econmicas diretamente afetadas.Para tal, o decreto estipula o contedo mnimo desses planos da seguinte forma: meta de reduo de emisses em 2020, incluindo metas gradativas com intervalo mximo de trs anos; aes a serem implementadas; definio de indicadores para o monitoramento e a avaliao de sua efetividade; proposta de instrumentos de regulao e de incentivo para implementao do respectivo plano; e estudos setoriais de competitividade com estimativa de custos e de impactos. Embora tanto a PNMC como o seu decreto no definam percentuais setoriais de mitigao, estes foram estimados na comunicao do Brasil CQNUMC para o Acordo de Copenhague, na qual, por exemplo, dos 38,9%, a maior meta nacional, o desmatamento se reduziria em 24,7%, e os 15,2% restantes seriam divididos pelos setores energtico (7,7%), agropecurio (6,1%) e outros (0,4%). A mesma partio vale para a meta de 36,1%.4 Desses valores, fica evidente que o esforo nacional estar concentrado no controle do desmatamento. Essa distribuio de esforos de mitigao por setor pode ser tambm confirmada se compararmos as emisses projetadas para 2020 indicadas no decreto com as emisses de 2005, conforme mostra a tabela 2.
4. A proposio de duas metas se deve s hipteses da tendncia de crescimento setorial.
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TABELA 2
variao das emisses setoriais 2005/2020

Emisses (milhes tCO2eq) Observado em 2005 Projeo para 2020 Variao 2020-2005 (%) Uso da terra 1.268 1.404 11 Agropecuria 487 730 50 Energia 362 868 140 Outros 86 234 172 total 2.203 3.236 47
Fontes: Brasil (2009a, 2010b). Nota: Outros processos industriais e tratamento de resduos.
A tabela 2 indica que no total as emisses nacionais subiriam 47%. Todavia, as emisses dos setores industriais e de resduos slidos ainda crescero 172% e as de energia 140%. Maior esforo far a agropecuria, setor com altas taxas de crescimento, que s poder aumentar suas emisses em 50%. Este esforo se desdobrar no caso do uso da terra, cujas emisses s podero subir 11% at 2020.
3 o FINaNCIaMeNto DaS MetaS
Metas nacionais concentradas no controle do desmatamento podem oferecer ao pas uma significativa vantagem comparativa, pois a reduo do desmatamento , sem dvida, menos restritiva ao crescimento econmico que as restries ao consumo de energia, inclusive no processo industrial.5 Pases emergentes, como China e ndia, temem adotar nesse momento projees de tendncia de emisses e, assim, optaram por declarar metas na COP 15 em termos de intensidades de CO2 ou de energia em relao ao produto interno bruto (PIB). Ademais, o controle do desmatamento pode se valer de mecanismos nos quais o proprietrio de rea florestal recebe um pagamento em quantia pelo menos igual atual renda lquida gerada pelo empreendimento em troca da manuteno da floresta, evitando, portanto, emisso por desmatamento. Este mecanismo chamado de reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD), e foi um dos temas que avanaram, quanto regulamentao, na COP 15 e na COP 16. Esse mecanismo pode assim tambm gerar benefcios adicionais ao combate ao aquecimento global como aqueles advindos da proteo da biodiversidade e do alvio da pobreza. Com a REDD realizam-se pagamentos aos proprietrios de terra, equivalentes aos ganhos que teriam com as atividades que requerem desmatamento, para que estes preservem a floresta. Ademais, em diversas reas rurais se pratica uma agropecuria pouco produtiva em terra sem direitos de propriedade definidos, onde o desmatamento principalmente motivado pela oportunidade de titulao da terra.
5. Como os resultados de Tourinho, Seroa da Motta e Alves (2003) j indicaram, com um modelo computacional de equilbrio geral (CGE), os impactos de taxas de carbono na economia brasileira no seriam expressivos no agregado; porm, conforme se esperaria, seriam acentuados nos setores intensivos em energia. Ver tambm Seroa da Motta (2005) para uma anlise do custo econmico do desmatamento.
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Esses pagamentos devem refletir os custos de oportunidade do desmatamento que so majoritariamente associados pecuria extensiva ou agricultura de baixa produtividade. Estudos indicam que em muitas regies do mundo, como o caso das reas atualmente fora do arco de desmatamento na Amaznia,6 esse custo de oportunidade tende a ser muito menor que opes que reduzam emisses de outras fontes, tais como as energticas. Logo, uma empresa ou um governo que tenha que reduzir suas emisses teria interesse em pagar pela conservao dessas reas em troca de crditos equivalentes s emisses de carbono que o desmatamento geraria e usaria estes crditos para cumprir suas metas. Como essa diferena de custos entre REDD e outras formas de mitigao pode ser muito grande, os pagamentos de REDD podem inclusive, se geridos de forma apropriada, possibilitar ganhos de renda maiores que os das atividades desmatadoras. Um mecanismo como a REDD seria ento capaz de gerar trs dividendos socialmente desejveis: controle do clima, proteo da biodiversidade e distribuio de renda. Embora no haja ainda uma deciso governamental, o financiamento das Namas de desmatamento poderia acontecer por intermdio de recursos internacionais, seja de um fundo de mitigao da conveno do clima, seja por outras formas multilaterais e bilaterais. O Brasil, por exemplo, j conta com o Fundo Amaznia, financiado por doaes de governos, instituies multilaterais, organizaes no governamentais (ONGs) e empresas. Seu objetivo promover projetos para a preveno e o controle do desmatamento e para a conservao e o uso sustentvel das florestas no bioma amaznico. A gesto do fundo cabe ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e os recursos so aplicados sob a forma de financiamentos no reembolsveis. Estas doaes so ajustadas de acordo com a evoluo da taxa mdia de desmatamento.7 Alm do plano anual de aplicao de recursos do Fundo Nacional sobre Mudana do Clima, os Arts. 5o, 6o e 7o da PNMC avanam mais e dispem sobre instrumentos financeiros, tais como os incentivos fiscais e creditcios, as dotaes do Tesouro Nacional e as doaes nacionais ou internacionais, para fomento s aes de mitigao, inclusive para desenvolvimento tecnolgico. O Art. 8o, por sua vez, coloca as instituies financeiras oficiais em disponibilidade para linhas de crdito e financiamento especficas para o desenvolvimento das aes de mitigao.
6. Ver, por exemplo, Ipam (2007) e Strassburg et al. (2009). 7. Ver Fundo Amaznia (2010).
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4 o MerCaDo De CarBoNo
Outra forma de financiamento poder ser por intermdio de um mercado de carbono.8 No Brasil j existem mecanismos de mercado de carbono para o fomento aos projetos de reduo de emisso de gases de efeito estufa, no mbito do MDL, com a implantao de um sistema para a negociao de crditos de carbono na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F), denominado mercado brasileiro de reduo de emisses (MBRE). Embora o MBRE tenha sido at agora restrito a crditos de projetos de MDL destinados ao cumprimento das metas dos pases signatrios do Protocolo de Quioto, est previsto no Art. 11 da PNMC que o MBRE ser operacionalizado em bolsas de mercadorias e futuros, bolsas de valores e entidades de balco organizado, autorizadas pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), em que se dar a negociao de ttulos mobilirios representativos de emisses de GEE evitadas e certificadas. Ou seja, o MBRE no s adquire um escopo mais amplo que o de transacionar crditos de MDL, mas tambm reconhece que os volumes transacionados so ttulos mobilirios. Este reconhecimento contbil fator importante para o estabelecimento de valor para as transaes de mercado que, at a PNMC, no tinha encontrado amparo legal para que fosse assim determinado. Todavia, a PNMC no era muito clara sobre como esse mercado evoluiria para abrigar os esforos das metas nacionais. Entretanto, o 3o do Art. 4 do Decreto no 7.930/2010 diz que as metas dos planos setoriais podero ser utilizadas como parmetros para o estabelecimento do MBRE, de que trata o Art. 9o da Lei no 12.187/2009. O 4o do Art. 6o do mesmo decreto permite inclusive que as aes de mitigao dos planos setoriais podero ser implementadas tambm por meio do mecanismo de desenvolvimento limpo ou de outros mecanismos no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Essa possibilidade sinaliza que o mercado de carbono nacional poder se comunicar com mercados de outros pases ou regies que sejam regulados pela conveno. Fora do mbito da PNMC, mas em consonncia com esses objetivos, h um grupo de trabalho da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) que est desenvolvendo normas para a criao de um mercado de carbono voluntrio e que j atraiu o interesse das instituies financeiras e das bolsas de valores e mercadorias.9
8. Ver, por exemplo, uma anlise em Smale et al. (2006). 9. Comisso de Estudo Especial de Mercado Voluntrio de Carbono (CEE)/ABNT-146. Projeto foi a consulta pblica em fevereiro de 2011.
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Embora o decreto amplie e garanta um papel importante e promissor para o mercado de carbono, agora h que se discutir algumas questes regulatrias relevantes a serem resolvidas para a sua implantao, tais como os critrios e os instrumentos de alocao de licenas avaliando as magnitudes dos custos setoriais de compra de licena no caso de leiles e das transferncias de renda no caso de uma alocao gratuita de licenas. Ademais, necessrio avaliar como estas magnitudes variariam se as trocas fossem tambm realizadas com outros mercados fora do pas.
5 goverNaNa
O sucesso do PNMC depender da articulao entre iniciativas pblicas e privadas e da participao dos entes da Federao e de suas agncias e autarquias. Para tal, entretanto, a PNMC ter que contar com uma estrutura de governana autnoma e transparente para evitar desvios resultantes tanto da influncia e dos interesses dos regulados como de mudanas de governo ou de oportunismo poltico. Dessa forma, a governana do PNMC deveria diferenciar o poder regulamentador do poder regulador. O primeiro formularia a poltica do setor com alto grau de representatividade e o outro faria a aplicao da poltica com alto grau de autonomia e transparncia.10 Na(s) entidade(s) que forma(m) o poder regulamentador participam representantes de todos os setores sociais envolvidos, com o objetivo de orientar o desenvolvimento da poltica. Para tal, caberia a este poder deliberar sobre questes de implementao exigidas na lei desde que seguindo os princpios, as diretrizes e as aes nela promulgados. Entretanto, a PNMC no foi precisa no seu Art. 7o quanto governana de seus instrumentos econmicos e financeiros. As instncias institucionais listadas incluem as existentes comisses interministeriais e as entidades da sociedade civil, a saber: o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima (CIM); a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima; o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas (FNMC); a Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanas Climticas Globais (Rede Clima); e a Comisso de Coordenao das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia. Mas o Decreto no 7.390/2010 realiza alguns avanos nesse sentido. Por exemplo, o seu Art.7odefine o CIM institudo pelo Decreto no 6.263, de 21 de novembro de 2007, como o coordenador-geral das aes de mitigao a serem
10. Ver Cruz (2009) e Seroa da Motta (2009).
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elaboradas nos planos setoriais, o que parece lhe conferir um papel de poder regulamentador. No seu Art.8oprev que o acompanhamento, que pode ser entendido como uma forma de prestao de contas, ser realizado pelo Frum Brasileiro de Mudanas Climticas. As outras entidades citadas na PNMC, como a Rede Clima e a Comisso de Coordenao das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia, ao que tudo indica, ainda tero que ser acomodadas, mas, considerando seu carter tcnico, podem muito bem atuar na forma de assessoramento do CIM. J no que diz respeito Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, tudo indica que esta manter seu papel executivo na aprovao de projetos de MDL, de inventrios, alm de outras relaes junto UNFCC. Todavia, a PNMC vai muito alm dos compromissos internacionais do pas na rea de mudana do clima, pois a sua essncia a consecuo de metas nacionais independentemente daquelas que o pas venha a se comprometer na conveno ou em outros fruns. Dessa forma, as principais iniciativas executivas so de carter domstico, tais como as regras e as normas que sero discutidas e deliberadas no CIM. Outro avano oferecido pelo Decreto no 7.390/2010 est no Art. 9o que obriga os Planos Plurianuais e leis oramentrias anuais a conterem os programas e as aes do PNMC. J o Art.10 obriga que as aes dos planos setoriais sejam formuladas incluindo metodologias e mecanismos apropriados para aferir o cumprimento destas. Por fim, cabe analisar a articulao da PNMC com as vrias outras iniciativas de polticas subnacionais sobre mudana do clima que esto sendo aprovadas em diversos estados (por exemplo, So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) e municpios (como Rio de Janeiro e Curitiba)11 e outras em elaborao. O inciso V do Art. 3o da PNMC dita:
(...) as aes de mbito nacional para o enfrentamento das alteraes climticas, atuais, presentes e futuras, devem considerar e integrar as aes promovidas no mbito estadual e municipal por entidades pblicas e privadas. (BRASIL, 2010c).
Entretanto, a integrao entre polticas federais e subnacionais sempre delimitada pelos limites federativos e, portanto, se no h dispositivo legal que as oriente,12 caber ao arranjo institucional procurar prticas consensuadas para essa articulao. O decreto, vale ressaltar, nada menciona sobre essa necessidade de integrao nas normas formuladas para os planos setoriais.
11. Veja nesta publicao captulo especfico sob polticas subnacionais. 12. Por exemplo, a proposta de Lei da Energia Limpa nos Estados Unidos (Waxman-Markey Bill) e o seu substitutivo (The American Power Act ou The Kerry&Lieberman Bill) previam a adequao das leis subnacionais lei nacional.
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Enfim, o novo arranjo institucional do Decreto no 7.390/2010 deposita em grande parte o poder regulamentador no CIM. Mas, para aplicao dessas deliberaes, faz-se necessria outra entidade de governana com poder regulador (por exemplo, uma agncia em regime de autarquia especial)13 com instrumentos de monitoramento, fiscalizao e prestao de contas, mas com capacidade eminentemente tcnica e transparente. Essa entidade seria a responsvel pela gesto das regras e das normas definidas pelo CIM e seria a ltima instncia administrativa quanto validade dos atos aplicados nesse sentido de forma a ter autonomia para exercer suas funes.14 Com ganhos potenciais de integrao e de coordenao, seu mandato poderia exercer a regulao em outras reas, tais como a elaborao de inventrios, a superviso do mercado de carbono e as atividades de registro, de monitoramento e de verificao. Nesse caso, poderia ser inclusive o rgo de gesto do Fundo Nacional sobre Mudana do Clima (Lei no 12.014/2009). Adicionalmente, essa entidade permitiria a articulao entre as polticas federais e as diversas outras iniciativas estaduais quanto a registro e outras aes conflitantes. Dessa forma, os desafios regulatrios no controle das emisses de GEE esto na escolha dos instrumentos econmicos e financeiros mais eficientes, na formatao da instncia governativa regulatria destes instrumentos e no grau de autonomia que essa instncia ir exercer nessa regulao.
6 CoNSIDeraeS FINaIS
O Brasil avanou muito na regulao das aes de combate ao aquecimento global, inclusive com a aprovao das metas brasileiras para controle de emisses de gases de efeito estufa definidas na PNMC. Estas metas nacionais esto concentradas no controle do desmatamento, o que, conforme foi ressaltado, representa uma vantagem comparativa para o Brasil. A reduo do desmatamento , sem dvida, menos restritiva ao crescimento econmico que as aes de mitigao relativas ao consumo de energia e as atividades industriais que outras economias emergentes teriam que adotar. A PNMC, alm de confirmar as metas nacionais anunciadas na COP 15, indicou tambm os instrumentos econmicos que promovero a consecuo destas metas por meio de mecanismos creditcios e fiscais e de mercado de carbono.
13. Assim como a Agncia Nacional de guas, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, a Agncia Nacional de Aviao Civil, a Agncia Nacional de Energia Eltrica e outras similares. 14. Ser a ltima instncia administrativa significa ato finalista na administrao federal. Isto, contudo, no exclui a disputa do contraditrio em contestaes judiciais.
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Conforme se discutiu, estes mecanismos, entretanto, ainda requerem a anlise e a definio de alguns aspectos regulatrios relativos aos critrios e aos impactos na alocao dos incentivos e dos direitos de emisso. Igualmente importante ser a definio da governana regulatria destes instrumentos. O decreto regulamentador da PNMC avanou nas regras e na normatizao, na mensurao das metas e na formulao dos planos setoriais. Os avanos na estrutura de governana, embora significativos, ao alocar a coordenao dos planos ao CIM, ainda requerem uma melhoria institucional mais ousada e complexa no poder regulador. O desenvolvimento dos planos setoriais, se articulado com instrumentos econmicos adequados, oferecer ento as oportunidades para que o pas aumente a eficincia da sua transio na direo de uma economia de baixo carbono. Para tal, a regulao da PNMC pode adotar estrutura de governana semelhante de outros setores regulados, em que uma agncia autnoma responsvel pela implementao dos objetivos do marco regulatrio disposto em lei. Tal iniciativa ser o incio da articulao entre os governos federal e estaduais, o setor privado e as ONGs, e esforos nesse sentido deveriam estar na pauta das discusses atuais dos planos setoriais.
reFerNCIaS
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CRUZ, V. Estado e regulao: fundamentos tericos. In: RAMALHO, P. I. S. (Org.). Regulao e agncias reguladoras: governana e anlise de impacto regulatrio. Braslia: Anvisa, 2009. FUNDO AMAZNIA. Fundo Amaznia. Disponvel em: <http://www. fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/index.html>. Acesso em: jan. 2010. INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZNIA (IPAM). Custos e benefcios da reduo das emisses de carbono. Belm, 2007. SEROA DA MOTTA, R. Custos e benefcios do desmatamento na Amaznia. Cincia & Meio Ambiente, v. 32, 2005. ______. Princpios de regulao econmica. In: RAMALHO, P. I. S. (Org.). Regulao e agncias reguladoras: governana e anlise de impacto regulatrio. Braslia: Anvisa, 2009. ______. A regulao das emisses de gases de efeito estufa no Brasil. Braslia: Ipea, maio 2010a (Texto para Discusso, n. 1492). ______. Aspectos regulatrios das mudanas climticas no Brasil. Boletim Regional, Urbano, e Ambiental, Braslia, Ipea, n. 4, p. 33-38, jul. 2010b. SMALE, J. et al. The impact of CO2 emissions trading on firm profits and market prices. Climate Policy, v. 6, n. 1, p. 31-48, 2006. STRASSBURG, B. et al. Reducing emissions from deforestation: the combined incentives mechanism and empirical simulations. Global Environmental Change, v. 19, May 2009. TOURINHO, O. A. F.; SEROA DA MOTTA, R.; ALVES, Y. Uma aplicao ambiental de um modelo de equilbrio geral. Rio de Janeiro: Ipea, 2003 (Texto para Discusso, n. 976).
CAPTULO 2
REGULAO DAS MUDANAS CLIMTICAS NO BRASIL E O PAPEL DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

Viviane Romeiro* Virginia Parente**
1 INTRODUO
O regime geopoltico internacional do clima volta-se para o desafio de estabelecer acordos que conciliem os interesses de desenvolvimento nacional e as diferenas de estratgias de sustentabilidade de distintas naes, mesmo entre aquelas que estejam imbudas do objetivo comum de evitar as mudanas climticas. Os avanos em polticas pblicas e governana regulatria nessa direo tm se tornado cada vez mais complexos em decorrncia da pluralidade de posicionamentos polticos e regimes legais vigentes nos diversos pases (OBSERVATRIO DO CLIMA, 2008). Nesse contexto, o amadurecimento de polticas pblicas nacionais sobre mudanas climticas pode desempenhar um papel essencial para o avano da agenda internacional do clima, contribuindo para que tal agenda seja mais harmnica, unssona e, portanto, mais efetiva. Sobre a importncia da ao nacional frente conquista de um objetivo mundial, Giddens (2008) alerta que os lderes polticos devem estar continuamente atentos s anlises das transformaes polticas necessrias para mitigar as mudanas do clima, especialmente em nvel nacional, em que tais aes devem ser, de fato, ensejadas. Levando-se em conta o cenrio global, o objetivo principal deste trabalho analisar a evoluo da governana regulatria das mudanas climticas no Brasil a partir da criao das polticas subnacionais estaduais e municipais e verificar seus impactos no contexto da Poltica Nacional de Mudanas do Clima (PNMC), instituda em dezembro de 2009. A seo 2 deste captulo apresenta a literatura recente que detalha algumas das principais diretrizes das polticas pblicas nacionais para reduo de emisso
* Doutoranda em Energia pelo Instituto de Eletrotcnica e Energia da Universidade de So Paulo (IEE/USP). ** Professora do IEE/USP.
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de carbono. Em seguida, so sumarizadas as polticas pblicas estaduais e municipais de mudanas climticas existentes no pas, analisando-se a governana regulatria do clima e o papel dos governos subnacionais no Brasil. No intuito de trazer maior profundidade s questes abordadas, a seo 3 apresenta o resumo de uma srie de entrevistas realizadas com pesquisadores e especialistas da rea. Por fim, a seo 4 contempla as consideraes finais deste captulo. Entre elas, tomam destaque as medidas a serem adotadas na execuo de tais polticas climticas, bem como a constatao de que os mecanismos para atingir estas metas ainda requerem definio e anlise de aspectos regulatrios, especialmente quanto aos seus critrios e impactos na alocao das metas nos diversos setores da economia.
2 GOVERNANA REGULATRIA DO CLIMA E O PAPEL DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS
A anlise desenvolvida no presente trabalho tem como pressuposto a relevncia dos governos subnacionais na articulao de polticas estaduais e municipais, no avano das discusses climticas em nveis nacional e internacional (GIDDENS, 2008). No entanto, verifica-se uma falta de convergncia das medidas adotadas por formuladores de poltica nas esferas da lei, como ser visto mais adiante (tabela 2 da subseo 2.1). Com isso, transparncia e mecanismos de regulao de tais polticas poderiam contribuir diretamente para uma melhor governana na rea, facilitando o equilbrio entre aspectos ambientais, sociais e econmicos, alm de promover a convergncia entre os vrios interesses locais. O Relatrio Stern (STERN, 2007) orienta que as polticas pblicas para reduo de emisses devem ser baseadas em algumas diretrizes. Entre elas, destacam-se: i) definio de um preo para o carbono, por meio da criao de taxas; ii) presena de mercado ou regulao; iii) desenvolvimento de tecnologias de baixo carbono com foco em eficincia energtica; e iv) remoo de barreiras de comportamento. Em relao sugesto referente criao de taxas de carbono destacada pelo Relatrio Stern, Marcovitch (2010) acrescenta que a precificao do carbono permite atingir alguns importantes objetivos na rdua tarefa de combater as mudanas climticas. O primeiro desses objetivos se refere a aumentar a percepo dos consumidores sobre os bens e os servios com alto teor de carbono e que deveriam, portanto, ser evitados. O segundo diz respeito a induzir a substituio de insumos por opes de baixo carbono no setor industrial. O terceiro busca estimular o desenvolvimento de produtos mais eficientes. Por fim, o quarto, e ltimo objetivo visa implementar os itens mencionados anteriormente com o menor custo de informao possvel.
Regulao das Mudanas Climticas no Brasil e o Papel dos Governos Subnacionais
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Outro aspecto a ser considerado na taxao de carbono, no entanto, o fato de que tal taxao acaba por onerar diferentes setores econmicos. Esta onerao poderia implicar a reduo ou a perda de competitividade e estimular a migrao de empresas e indstrias para regies ou pases que possuam eventualmente uma regulao menos estrita no mbito dos cuidados com o clima. Em relao ao aspecto de criao de mercados e regulao, considera-se que o aprimoramento dos mercados de carbono, bem como a possibilidade de isenes e o estabelecimento de compensaes por meio de incentivos especficos so mecanismos necessrios e deveriam fazer parte dos objetivos de todas as polticas pblicas de mudana do clima no Brasil. Outra ferramenta de destaque na governana climtica refere-se criao e ao aperfeioamento de mecanismos que estimulem a eficincia energtica nos diversos setores. Nesse contexto, merecem ateno as polticas de transferncia de tecnologias de baixo carbono e de alta eficincia. Constata-se, no caso do Brasil, que o pas tem avanado significativamente na implementao de polticas climticas e desempenha um papel importante no cenrio internacional. Com efeito, vrios estados da Federao adotaram leis para: i) incentivar a reduo de emisses; ii) estimular a proteo das florestas; e iii) promover o desenvolvimento e a adoo de tecnologias menos energo-intensivas (IPEA, 2010). Merece destaque a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, aprovada pelo governo federal em dezembro de 2009, que contempla uma meta de reduo de 36,1% a 38,9% das emisses projetadas at 2020. A lei fala ainda das aes de mitigao que o Brasil deve adotar e prev a criao de um mercado brasileiro de reduo de emisses uma anlise da PNMC est apresentada em captulo especfico deste livro. Adicionalmente, observa-se que alguns estados tambm criaram suas polticas locais, estabelecendo normativas para incentivar aes de mitigao e adaptao. O estado de So Paulo, por exemplo, aprovou, em novembro de 2009, uma meta de 20% de reduo de emisses at 2020, considerando o ano-base 2005. Destaca-se que, at o incio de 2011, esse o nico estado que apresentou metas de carter mandatrio. As cidades de So Paulo e Rio de Janeiro tambm adotaram suas metas de reduo. Estas so de 30%, com base nas emisses de 2005 at 2010, para So Paulo (SO PAULO, 2009a), e de 8% at 2012, 16% para 2016 e de 20% para 2020, para o Rio de Janeiro (RIO DE JANEIRO, 2010). Tais normativas de estados e cidades, no sentido de incentivar a reduo das emisses de maneira regional e local, bem como a criao de fruns estaduais de
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discusso sobre o tema, so relevantes e demandam esforos para engajar os diferentes setores da economia e mesmo a sociedade. A efetividade e o cumprimento dos objetivos de tais polticas dependero da maneira como estes governos conduziro a implementao das atividades previstas nas suas respectivas leis. Especialmente, da maneira como iro mensurar e verificar o cumprimento das metas de reduo das emisses, aplicando as devidas sanes, quando cabveis. Diante do exposto, considerou-se pertinente analisar as leis sobre a perspectiva do papel dos governos subnacionais e seu devido reconhecimento para a questo das mudanas climticas. Por meio de uma anlise comparada das principais caractersticas das leis, foram discutidos, especialmente, os incentivos implementados e a criao de mecanismos adicionais para contribuir ao alcance dos objetivos estabelecidos.
2.1 Papel dos governos subnacionais
No Brasil, os fruns nacional e estaduais de mudanas climticas tm a finalidade de mobilizar a sociedade e promover o dilogo e a integrao entre instituies dos vrios setores, com o objetivo de adotar polticas e programas de acordo com a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC).1 Nesse contexto, o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas foi criado em junho de 2000, sendo composto por 12 ministros de Estado. At fevereiro de 2011, 16 estados brasileiros instituiram seus fruns locais, os quais so apresentados na tabela 1, de acordo com sua respectiva data de criao.
TABELA 1
Cronologia da implementao dos fruns estaduais de mudanas climticas
Estado So Paulo Minas Gerais Bahia Maranho Esprito Santo Tocantins Rio de Janeiro Piau Rio Grande do Sul Cear Paran Pernambuco Frum de Mudanas Climticas Fev./2005 Jun./2005 Ago./2005 Nov./2006 Abr./2007 Abr./2007 Maio/2007 Jun./2007 Jun./2007 Abr./2008 Dez./2008 Fev./2009 (Continua)
1. United Nations Framework Convention on Climate Change (UFCCC).

(Continuao) Estado Amazonas Santa Catarina Mato Grosso Par Frum de Mudanas Climticas Fev./2009 Mar./2009 Abr./2009 Set./2009 Fontes: Leis estaduais de criao dos fruns estaduais de mudanas climticas. Elaborao das autoras.
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Em relao s polticas pblicas em mudanas climticas, das 27 unidades da Federao (UFs) brasileiras, dez j criaram suas polticas e cinco possuem projetos de lei (PLs). Conforme destacado, somente o estado de So Paulo possui metas mandatrias (PROCLIMA, 2011). O mapa 1 destaca os estados que possuem polticas, projetos de lei e fruns de mudanas climticas.
MAPA 1
Estados com polticas j aprovadas, projetos de lei e fruns j estabelecidos
Estados com poltica Estados com projeto de lei Estados com Frum
Fontes: Leis estaduais de mudanas do clima. Adaptado pelas autoras.
A tabela 2 resume o contedo das polticas pblicas no Brasil no tocante s questes climticas. Nele, esto destacados alguns itens considerados mais relevantes no contexto de uma poltica sobre mudana do clima, tais como: metas, criao de fundos, inventrio, mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) e incentivos para eficincia energtica.
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TABELA 2
Estado Amazonas Amap Tocantins Gois Santa Catarina Par So Paulo Rio de Janeiro Pernambuco Esprito Santo Amap Bahia Mato Grosso Minas Gerais Paran Rio Grande do Sul
Contedo das polticas pblicas estaduais em mudanas climticas

Lei Jun./2007 Jun./2007 Abr./2008 Fev./2009 Ago./2009 Set./2009 Nov./2009 Abr./2010 Jun./2010 Set./2010 Projeto de lei Projeto de lei Projeto de lei Projeto de lei Projeto de lei Projeto de lei Decreto Sim No No No No No Jun./10 No No No No No No No No No Metas No No No No No Progressiva Sim A definir Progressiva A definir Progressiva No Progressiva No No No Inventrio Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim MDL Sim Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim No Sim Sim No Sim Eficincia energtica No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No No No No No Sim
Fontes: Proclima leis e dados estaduais promulgados at abril de 2011. Elaborao das autoras.
Em relao s polticas pblicas municipais de mudanas climticas, duas cidades brasileiras criaram estas com metas mandatrias: So Paulo e Rio de Janeiro. A tabela 3 sintetiza a situao de alguns itens considerados de maior relevncia no contexto dessas duas polticas municipais, tais como: metas, inventrio, MDL e incentivos para eficincia energtica.
TABELA 3
Municpio So Paulo Rio de Janeiro
Contedo das polticas pblicas municipais em mudanas climticas

Lei Jun./2009 Nov./2009 Decreto No No Metas Sim Sim Inventrio Sim Sim MDL Sim Sim Eficincia energtica Sim Sim
Fontes: Normativas municipais, atualizadas at fevereiro de 2011. Elaborao das autoras.
O principal ponto em convergncia de todas as leis estaduais e municipais analisadas est no desafio de compatibilizar o desenvolvimento econmico com a proteo do sistema climtico, visando-se, especificamente, reduo das emisses de gases de efeito estufa (GEE). Quanto a esse aspecto, ao proceder-se a anlise das polticas climticas no Brasil, verifica-se que elas apresentam as seguintes caractersticas bsicas:
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Implementao de prticas de mitigao de GEE por meio de incentivos para a reduo desses gases pelos diversos setores produtivos, seja por meio da criao de um mercado de emisses, seja por meio de mecanismo de taxao de carbono. Implementao de aes de adaptao aos efeitos das mudanas climticas de acordo com a vulnerabilidade de cada regio. Incentivos para o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias de baixo carbono. Disseminao de conhecimento para capacitao de recursos humanos. Outro item de relevante discusso a criao de mecanismos adicionais de troca de direitos obtidos. Tais mecanismos se encontram mencionados em quatro das leis analisadas, conforme ilustrado na tabela 4.
TABELA 4
Previso nas leis quanto criao de mecanismos adicionais
Estado Pernambuco Rio de Janeiro So Paulo Tocantins Mecanismos previstos nas leis Mecanismos de mercado para implementao dos objetivos da CQNUMC Mecanismos adicionais de troca de direitos obtidos Mecanismos adicionais de troca de direitos obtidos Outros mecanismos e regimes de mercado de reduo de emisses
Fontes: Normativas estaduais, atualizadas at fevereiro de 2011. Elaborao das autoras.
So Paulo , at o momento da redao deste captulo ou seja, at maro de 2011 , o nico estado com metas mandatrias em nveis estadual e municipal. A tabela 5 traz o resumo das metas previstas pela lei federal e pelas leis estadual e municipal de So Paulo referentes a mudanas do clima.
TABELA 5
Poltica nacional, estadual e municipal de mudanas do clima no estado de So Paulo e no municpio de So Paulo
Polticas Lei Metas Linha de base Poltica Nacional sobre Mudana do Clima no 12.187/2009 36,1% e 38,9% Emisses projetadas at 2020 Poltica Estadual de Mudanas Climticas de So Paulo no 13.798/2009 20% at 2020 Base no inventrio de 2005 Poltica Municipal de Mudana do Clima de So Paulo no 14.933/2009 30% at 2012 Base no inventrio de 2005
Fontes: Brasil (2009), So Paulo (2009a, 2009b).
Observa-se ainda que a PNMC e as aes dela decorrentes, executadas sob a responsabilidade dos entes polticos e dos rgos da administrao pblica,
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seguem os respectivos princpios: i) da precauo; ii) da preveno; iii) do desenvolvimento sustentvel; e iv) das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, o qual tem sido extensivamente discutido em razo de sua real pertinncia em dividir os pases signatrios da CQNUMC em desenvolvidos (com metas mandatrias) e em desenvolvimento (sem metas) (MULLER; HOHNE; ELLERMANN, 2007). Tomando o estado de So Paulo como referncia, por ser o primeiro a estabelecer a sua Poltica Estadual de Mudanas Climticas, verifica-se que tal poltica observa os seguintes princpios: i) preveno; ii) precauo; iii) poluidor-pagador; iv) usurio-pagador; v) participao da sociedade civil; vi) desenvolvimento sustentvel; vii) responsabilidades comuns, porm diferenciadas; viii) ao governamental; ix) cooperao, nacional e internacional; x) ampla publicidade; e xi) educao ambiental. J a Poltica Municipal de Mudana do Clima de So Paulo atende os seguintes princpios: i) preveno; ii) precauo; iii) poluidor-pagador; iv) usurio-pagador, v) protetor-receptor; vi) responsabilidades comuns, porm diferenciadas; vii) abordagem holstica; viii) internalizao dos custos sociais e ambientais; e ix) direito de acesso informao. O quadro 1 apresenta os princpios explicitados nas trs esferas das leis.
QUADRO 1
Sntese comparativa dos princpios contemplados nas polticas nacional (Brasil), estadual (So Paulo) e municipal (So Paulo)
Municipal Preveno Precauo Poluidor-pagador Usurio-pagador Protetor-receptor Responsabilidades comuns, porm diferencias Internalizao dos custos sociais e ambientais Direito de acesso informao Desenvolvimento sustentvel Direito de acesso informao Desenvolvimento sustentvel Ao governamental Cooperao nacional e internacional Participao da sociedade civil Educao Ambiental Fontes: Brasil (2009), So Paulo (2009a) e So Paulo (2009b). Participao da sociedade civil Desenvolvimento sustentvel Responsabilidades comuns, porm diferencias Responsabilidades comuns, porm diferencias Preveno Precauo Poluidor-pagador Estadual Preveno Precauo Federal
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Com base nos princpios e nas metas previstas nas leis supracitadas, entende-se oportuno verificar os incentivos e/ou sanes (polticas de comando e controle) para que os setores econmicos e o poder pblico implementem aes mais efetivas para a questo da mudana do clima. Dessa forma, importante analisar como se pretende implementar tais aes de mitigao e de adaptao.
3 ENTREVISTAS
No intuito de incorporar outras vises e perspectivas s anlises realizadas neste trabalho, foram entrevistados alguns pesquisadores, estudiosos e jornalistas especializados em mudanas do clima. As seguintes questes foram abordadas: Quais os problemas estruturais e de implementao das leis em estudo? Como compatibilizar as obrigaes e as metas das polticas estaduais e municipais com a poltica nacional? Como o setor produtivo deve se posicionar em relao s leis para minimizar riscos e aumentar sua competitividade? Os especialistas em mudanas do clima entrevistados so ligados a vrias instituies. Entre estas, encontram-se: o Centro de Gesto de Estudos Estratgicos (CGEE); o Instituto de Eletrotcnica e Energia (IEE/USP); o Ipea; o Centro de Economia e Finanas em Energia (CEFEN/USP); o Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia (COPPE/UFRJ); a Escola Politcnica da USP (Poli/USP); o jornal Estado de S.Paulo e a Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (FEA/USP). De acordo com os especialistas entrevistados, o conjunto de leis especifica como deve ser realizada a aplicao dos recursos descritos neste. No entanto, no contexto da poltica nacional, pode-se considerar que o resultado ainda pouco efetivo; alm da deficincia de estruturas de gesto e regulao, tambm foram identificadas poucas evidncias de avanos para implementar as aes propostas no conjunto dessas leis. Embora dados cientficos que suscitam problemas decorrentes das mudanas do clima j sejam relatados h algum tempo, a compreenso e conscientizao em relao a tais cenrios requerem uma abordagem no apenas cientfica, mas tambm sob o ponto de vista poltico-econmico, ainda muito recente. No mbito governamental, em todos os seus nveis (federal, estadual e municipal) os vrios aspectos da questo climtica ainda no foram internalizados como requisito para definies de poltica e regulao. Assim, razovel constatar que a estrutura regulatria e legal ainda no esteja adequadamente implementada, especialmente nos pases em desenvolvimento, os quais no possuem metas de reduo da emisso de GEE no mbito da CQNUMC.
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Ainda de acordo com as entrevistas realizadas poca da elaborao do Plano Nacional de Mudanas Climticas, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) j havia se antecipado sobre a questo de se criar uma instituio de regulao para gerir os instrumentos criados pela PNMC; porm, no houve um acordo oficial. Ao considerar as atividades finalsticas de cada ministrio, estes apresentam objetivos nem sempre convergentes quando se trata de mudanas do clima, destacando-se ento a relevncia de uma gesto que esteja independente das reas fins do governo. Mas que tipo de entidade seria a mais vivel para regular a implementao da PNMC? De acordo com alguns dos entrevistados, considerando-se que a atuao da Casa Civil de gerncia administrativa (e no de poltica estratgia, como tem sido observado na legislao), mostra-se necessrio configurar uma entidade especfica a ser responsvel pela execuo e pela regulao da PNMC. Os entrevistados tambm assinalam que houve avanos nas negociaes climticas, no mbito do Brasil, e que estes se concretizaram na discusso e na criao de uma poltica do clima para o pas. Reconhecem adicionalmente que, apesar de ainda haver falhas e entraves em relao a gesto e governana dessa poltica, ao menos as questes de metas, mesmo que voluntrias, comearam a ser discutidas. Por fim, vale ateno para o fato de que as leis de mudanas climticas dependem de um profundo processo de discusso para que sejam implementadas. A criao da Poltica de Mudanas Climticas do Estado de So Paulo, por exemplo, indica que h muitos elementos a serem aprofundados nas demais polticas estaduais, destacando-se a questo da insero de metas voluntrias ou mandatrias de reduo de emisso de GEE. Isto refora a importncia dos incentivos, ao menos nesta fase inicial da implementao do arcabouo climtico. Considerando-se que o aspecto de incentivos deve preponderar nessa fase inicial de regulamentao, vlido citar algumas recomendaes advindas das entrevistas realizadas, com vista a fomentar prticas menos emissoras de poluentes: Investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D) e em projetos de extenso, de forma a viabilizar meios para efetivar a adoo de prticas de baixo carbono. Fomento de maior interlocuo do setor privado na implementao da PNMC e de polticas subnacionais, bem como nas negociaes internacionais de mudanas climticas em conjunto com os ministrios envolvidos no tema. Engajamento dos diversos setores econmicos nas discusses sobre a implementao das leis de mudanas climticas.
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As polticas pblicas, de modo geral, possibilitam a criao de mecanismos econmico-financeiros, alm de viabilizar investimentos em tecnologia, de forma a buscar solues para a mitigao dos e adaptao aos efeitos das mudanas do clima. Portanto, devem ser amplamente assistidas. Quanto s sanes, observa-se que elas so restritas a casos especficos previstos nas leis e de acordo com suas realidades regionais e locais. Assim, a iniciativa voltada ao desenvolvimento de polticas climticas deve ser um esforo contnuo para proporcionar condies ao pas de inserir-se no esforo internacional, contribuindo com a necessria articulao global sobre as questes do clima. Outro fator relevante a ser considerado quanto criao das metas a verificao do impacto das aes previstas por tais polticas na competitividade dos estados e do prprio pas. Essa uma das razes pela qual viabilizar incentivos econmicos se torna indispensvel. No mbito empresarial, consequentemente, predomina a dificuldade de lidar com o tema, em face do desconhecimento, ou mesmo da multiplicidade de informaes que nem sempre so convergentes, e da prpria complexidade dos temas. O setor privado precisa ter clareza sobre as obrigaes que ter que cumprir, para que as aes ligadas ao clima no se tornem meramente novos custos, mas, sim, diferenciais competitivos. No caso de uma empresa que decida investir em atividade potencialmente poluidora, observa-se, por exemplo, que a falta de regras claras poder inviabilizar um empreendimento no mdio e no longo prazos. Isso porque em um perodo de cinco ou dez anos tal atividade poder ser inviabilizada frente criao de uma restrio mais severa em relao ao tipo de empreendimento, e o investidor, sem sinalizao prvia, poder enfrentar srios prejuzos na tentativa de se adequar.
4 CONSIDERAES FINAIS
Neste trabalho, discutiram-se a evoluo do Brasil na criao de polticas para combater o problema das mudanas climticas, bem como vrios aspectos de sua governana. Constatou-se que, na esfera federal, a aprovao de metas nacionais por meio da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (Lei Federal no 12.187/2009) pode trazer, se adequadamente implementada, redues significativas das emisses, as quais podero ser coadunadas concomitantemente s aes regionais e locais. Verificou-se que o uso de instrumentos de incentivos fiscais e econmicos pode desempenhar papel fundamental no desenvolvimento e na implementao das polticas climticas. Isso porque tais instrumentos podem acelerar o processo de uso eficiente da energia, ao mesmo tempo em que possibilitam a gerao e a disseminao de tecnologias mais avanadas para a reduo das emisses de GEE.
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Os mecanismos para atingir as metas do clima, no entanto, ainda requerem definio de alguns aspectos regulatrios. Com efeito, nota-se que suas diretrizes no so claras, por exemplo, quanto governana de tais mecanismos e sobre qual entidade seria mais apropriada para regular a implementao dos objetivos propostos na lei referente s mudanas climticas. Destacou-se que as medidas a serem adotadas na sua execuo e os mecanismos para atingir as metas ainda requerem definio e anlise de alguns aspectos regulatrios, especialmente quanto aos seus critrios e impactos na alocao. Entre os principais entraves, foram ressaltadas a falta de convergncia das aes criadas nas diversas unidades da Federao e a temporalidade das medidas adotadas pelas polticas nacional, estadual e municipal. No caso de So Paulo, assinalou-se que a poltica municipal foi promulgada em junho de 2009, a estadual apenas em novembro de 2009, e, por fim, a poltica nacional veio a ser promulgada em dezembro de 2009. Ademais, constatou-se que as metas e as estratgias so igualmente distintas nas trs esferas, o que dificulta a padronizao das medidas de reduo de GEE e seu respectivo monitoramento. preciso, ainda, que tais regulamentaes sinalizem se cobraro metas concretas de reduo por setor econmico, o que seria uma grande inovao, considerando-se que o Brasil no possui metas obrigatrias de reduo no plano da conveno do clima. Igualmente relevante seria explicitar se o governo federal ir criar o mercado de redues de emisso, ou, ainda, se as polticas sero fomentadas, preponderantemente, por via de incentivos. No entanto, importa destacar que a evoluo da poltica ambiental ainda um fenmeno relativamente recente, sujeito a falhas, problemas, tentativas e novas iniciativas, at que solues e mecanismos satisfatrios sejam encontrados. A falta de mecanismos de governana qualificados, conforme apontado nesta pesquisa, no deveria desencorajar novas iniciativas nessa e em outras dimenses da rea ambiental. O fato de a estrutura de governana atual deixar a desejar no deve ser motivo de desnimo, mas, sim, um elemento a mais que deve fazer parte de anlise e planejamento futuro de qualquer organizao, instituio ou pas que queira se manter competitivo no futuro. Para tanto, tornam-se imprescindveis algumas iniciativas, entre as quais se destacam o conhecimento do real impacto da organizao nas emisses que provocam o aquecimento global e a criao de um ambiente de negcio favorvel minimizao de risco regulatrio futuro decorrente de poltica de combate s mudanas climticas. Essas polticas certamente so instrumentos importantes no avano do pas rumo ao desenvolvimento sustentvel e, consequentemente, de seus setores produtivos rumo a uma economia de baixo carbono. O fato de algumas das
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leis analisadas j possurem metas de reduo de emisses sinaliza avanos em direo a uma economia menos intensiva em efeitos sobre o clima. A criao de tais polticas, sua adequada regulamentao e seus aprimoramentos representam uma oportunidade de colocar o pas em uma posio diferenciada no contexto internacional.
REFERNCIAS
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CAPTULO 3
COMPLEMENTARIDADE ENTRE POLTICAS DE COMBATE AO AQUECIMENTO GLOBAL E QUALIDADE DA VIDA URBANA*

Carolina Burle Schmidt Dubeux**
1 INTRODUO
Dois teros da energia mundial, aproximadamente, so consumidos em centros urbanos, contribuindo com cerca de 80% para as emisses globais de gases de efeito estufa (GEE) (BANCO MUNDIAL, 2009). Em um prazo de 20 anos, a Agncia Internacional de Energia (AIE)1 prev que as cidades passaro a ser responsveis por 73% do consumo mundial de energia (AIE, 2008).2 A maior parte desse consumo continuar a ser para atender demanda proveniente de transportes, de atividades industriais e comerciais e de aclimatao de ambientes. Logo, o combate ao aquecimento global no pode prescindir da participao das cidades. A urbanizao tambm concentra grande parte dos resduos slidos e dos efluentes domsticos, comerciais e industriais produzidos. Essa concentrao, principalmente em pases com altas temperaturas mdias, favorece a produo de metano, um gs de alto poder de aquecimento global. Todos esses fatores que contribuem para o aumento do efeito estufa tambm causam poluio local e regional. Dessa forma, identificam-se sinergias entre as polticas pblicas que tratam do aquecimento global e aquelas que controlam a poluio local e a preservao ambiental, como tambm as direcionadas aos servios de infraestrutura. Por exemplo, a reduo no consumo de combustveis fsseis apresenta resultados benficos tanto no que se refere ao efeito estufa quanto para a qualidade do ar que se respira ou para o problema da chuva cida. Estas relaes ocorrem porque o mesmo processo de combusto que gera emisses dos principais GEE tambm gera poluentes convencionais com efeitos adversos na sade humana, nos ecossistemas, na produtividade agrcola e nos materiais.
* Com base em Dubeux (2007). ** Pesquisadora do Centro de Estudos Integrados sobre Meio Ambiente e Mudanas Climticas do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-graduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Centro Clima/ COPPE/UFRJ). 1. International Energy Agency (IEA). 2. Estimativas para o cenrio de referncia.
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Essa sinergia pode ser negativa, por exemplo, no que se refere aos resduos com altos teores de carga orgnica. No caso dos resduos slidos, a produo de metano (CH4), que um dos GEE, aumenta quanto melhor for seu acondicionamento em aterros sanitrios. O mesmo ocorre com sistemas de tratamento anaerbico de esgotos domsticos e efluentes industriais. Para evitar que a disposio final adequada de resduos um benefcio ao meio ambiente local torne-se um agravante do efeito estufa, os projetos precisam incluir investimentos destinados ou simples queima do gs ou ao seu aproveitamento, neste caso tornando o tratamento do resduo uma fonte de energia renovvel. Merecem ateno tambm a questo do adequado planejamento do uso do solo e o aumento da arborizao, que trazem inmeros benefcios s cidades e que paralelamente contribuem para a reduo de emisses de GEE. Enfim, os efeitos colaterais de aes em favor do clima podem contribuir para o incremento da qualidade de vida nas cidades, como j est acontecendo nos pases da Europa. Da mesma forma, investimentos que aumentam a qualidade de vida podem resultar em mitigao de emisses de GEE. Este captulo analisa as principais sinergias entre as polticas pblicas sobre mudana do clima e as que tratam de poluentes convencionais e servios urbanos de infraestrutura, as quais podem ser mais facilmente exploradas pelas cidades brasileiras. Na seo 2, so abordadas as principais inter-relaes entre poluio global, regional e local e suas respectivas fontes de emisso. Na seo 3, so apresentadas as principais opes de polticas locais e investigados seus principais benefcios direcionados ao clima e s cidades. A seo 4 resume e conclui o trabalho.
2 RELAO ENTRE POLUIO ATMOSFRICA GLOBAL, REGIONAL E LOCAL
Brink apud AAE (2004a) sintetiza os diferentes aspectos do problema e subdivide as inter-relaes entre poluio do ar local e regional e mudana climtica em quatro categorias, quais sejam: 1. Emisses de poluentes que podem agravar a poluio e contribuir para reduzir o problema da mudana do clima: este o caso, por exemplo, do dixido de enxofre (SO2), que contribui para a acidificao, mas que compensa parcialmente o efeito estufa pelo aumento dos aerossis de sulfato na atmosfera. 2. Consequncias da mudana climtica na poluio do ar e vice-versa e no volume de emisses: neste caso, a relao entre a poluio do ar e a mudana climtica se d quando esta altera os padres de transporte atmosfrico de poluentes do ar e a sensibilidade dos ecossistemas deposio cida. H ainda o efeito da acidificao e da deposio de
Complementaridade entre Polticas de Combate ao Aquecimento Global...
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nitrognio nas emisses de CH4 e xido nitroso (N2O) em alguns ecossistemas e o efeito do aumento da temperatura na lixiviao de nitrato, contaminando lenis freticos. 3. Medidas para reduzir as emisses de GEE que afetam as emisses de poluentes do ar e vice-versa: esta situao ocorre quando medidas tcnicas para reduzir emisses de poluentes do ar tm um efeito adverso na reduo de emisses de GEE ou vice-versa. o caso, por exemplo, da instalao de depuradores de gs em usinas termoeltricas para reduzir SO2 que causam um aumento das emisses de dixido de carbono (CO2) pelo aumento do consumo de carvo. tambm o caso da instalao de catalizadores three-way em automveis para reduzir xidos de nitrognio (NOx) e compostos orgnicos volteis (COV), que ao mesmo tempo aumentam emisses de N2O. 4. Emisso conjunta de poluentes locais e GEE pelas mesmas fontes: esta categoria contm uma importante ligao entre poluio do ar local e mudana climtica, porquanto a grande maioria das emisses que impactam ambos os fenmenos provm de mesmas fontes e, assim, polticas que focam um dos problemas podem influenciar significativamente no outro. o caso, por exemplo, de polticas de mudana climtica para reduo de CO2. Como este GEE se origina em grande parte do uso de combustveis fsseis, uma reduo neste uso, seja por aumento da eficincia dos equipamentos, seja por sua substituio por energias de fontes alternativas (renovveis e nuclear), por exemplo, acarreta tambm em reduo de monxido de carbono (CO), SO2, NOx e COV, entre outros, poluentes. Observa-se, assim, que h uma grande correlao entre poluio global, regional e local, seja pela tica da contribuio de cada gs a mais de um tipo de problema, seja simplesmente pelo fato de diferentes gases terem fontes de emisso comuns. As polticas desenhadas para combater os problemas relacionados atmosfera em diferentes dimenses podem e devem considerar suas implicaes mltiplas, buscando maximizar os resultados que podem ser alcanados em todos os mbitos, aumentando o custo-efetividade das aes e evitando, se for o caso, efeitos adversos quando a reduo de determinado poluente implica piora de alguma outra condio ambiental que no aquela em que se pretende intervir.
As polticas (ambientais) precisam olhar o custo-efetividade e a efetividade ambiental das solues propostas de uma forma integrada, levando em considerao os efeitos em setores ambientais distintos. Tal integrao previne contra o uso ineficiente de recursos e a implementao de solues sub-timas (AAE, 2004b, p. 9).
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Para que melhor se possa compreender como as aes de mitigao de gases podem ser desenhadas, necessrio conhecer as fontes de emisso dos gases, seu ciclo de vida, as inter-relaes com outros gases envolvidos reaes qumicas a que esto sujeitos e como impactam nos fenmenos aos quais as aes para sua mitigao se destinam, conforme breve descrio a seguir. Podem-se agrupar os gases e as substncias que interferem nos diferentes fenmenos sob vrias perspectivas. No caso de se ter em vista o aumento do efeito estufa, estes podem ser agrupados em razo da forma como interferem no foramento radiativo da atmosfera,3 ou seja, direta ou indiretamente. Os GEE de impacto direto (CO2, CH4, N2O, O3, CFCs, HCFCs, HFCs, PFCs, SF6, gases dos Protocolos de Quioto e de Montreal)4 podem, pela sua presena na atmosfera, reter a radiao trmica e contribuir para o aumento da temperatura, enquanto outros gases tm influncia indireta no balano total da radiao global por interferir no ciclo dos GEE diretos ou alterar o albedo5 qumica ou fisicamente principalmente CO, NOx, COV e xidos de enxofre (SOx), poluentes convencionais. H ainda gases ou substncias que apresentam as duas caractersticas, como os aerossis, que tm tanto impactos diretos quanto indiretos no foramento radiativo. Uma caracterstica que diferencia os denominados GEE e os gases destruidores da camada de oznio dos gases poluentes convencionais do ar que os primeiros se misturam uniformemente na atmosfera6 devido ao seu relativo longo tempo de vida e, portanto, os impactos ambientais deles decorrentes no esto relacionados ao local de sua emisso. J os gases convencionais, diferentemente, tm vida curta e impactam proximamente s suas fontes de emisso. Os gases podem, portanto, ser agrupados por tempo de vida, do mais curto ao mais longo (AAE, 2004c).7 Ressalte-se que sob a tica de sua origem, no caso de um poluente ter sido emitido diretamente na atmosfera por uma fonte qualquer, este gs classificado de primrio, por exemplo, o monxido de carbono que emitido diretamente como subproduto da combusto. Se o poluente tiver sido formado na atmosfera,
3. Foramento radiativo uma simples medida de mudana na quantidade de energia disponvel no sistema Terra-atmosfera, devido, por exemplo, a uma mudana na concentrao de CO2 ou na produo do sol. 4. O3 oznio; CFCs clorofluorocarbonetos; HCFCs hidroclorofluorocarbonetos; HFCs hidrofluorcabonetos; PFCs perfluorcarbonetos; e SF6 hexafluoreto de enxofre. 5. Frao da radiao solar refletida por uma superfcie ou objeto, freqentemente expressa como um percentual. O albedo dos solos varia, conforme o tipo de superfcie. Superfcies cobertas de neve tm um albedo alto; superfcies cobertas com vegetao e oceanos tm um albedo baixo. O albedo da Terra varia principalmente em funo da nebulosidade, neve, gelo, reas folhadas e mudanas na cobertura da Terra. (IPCC, 2001a, p. 366). 6. Denominados well-mixed gases. 7. O tempo de vida atmosfrico definido como carga (Tg) dividida pelo sumidouro global mdio (Tg/ano) de um gs em um estado estacionrio isto , de carga constante. Por exemplo, para uma carga de 100 Tg de um gs X em que este gs decai em 10 Tg/ano, seu tempo de vida de dez anos (IPCC, 2001b).
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classificado como secundrio, como o caso da formao de oznio troposfrico8 (HARRISON, 1996). Ressalte-se que as inter-relaes fsico-qumicas que ocorrem na atmosfera entre os gases de poluio local e regional e os GEE dependem, entre outros fatores, da presena de outras substncias tambm presentes na atmosfera. No que se refere ao problemas causados pelos gases e pelas substncias anteriormente mencionados, observa-se que os GEE tm impacto primordial no clima, ou seja, impacto indireto nos seres vivos, enquanto os poluentes convencionais tm impacto direto. O quadro 1 permite que se identique os principais poluentes de fontes comuns e seus efeitos adversos.
QUADRO 1
Poluente CO2
Principais fontes de poluentes atmosfricos e seus impactos

Fontes principais Queima de combustveis fsseis e biomassa no renovvel por indstrias, veculos etc. Produo e distribuio de gs natural e petrleo, ou como subproduto da minerao do carvo, da queima incompleta dos combustveis e da decomposio anaerbica de matria orgnica Produo de cido adpico, fertilizao de solos agrcolas e combusto Processos industriais, veculos motorizados (exausto), poeira de rua ressuspensa e queima de biomassa Processos de combusto (indstria e veculos automotores) e aerossol secundrio (formado na atmosfera) Quanto menor o tamanho da partcula, maior o efeito danoso sade, principalmente em pessoas com doena pulmonar, asma e bronquite Aumento de atendimentos hospitalares e mortes prematuras Desconforto na respirao, doenas respiratrias, agravamento de doenas respiratrias e cardiovasculares existentes. Pessoas com asma, doenas crnicas de corao e pulmo so mais sensveis ao SO2 Aumento da sensibilidade asma e bronquite e reduo da resistncia s infeces respiratrias Pode levar formao de chuva cida, causar corroso aos materiais e danos vegetao. Por outro lado, contribui para a reduo do efeito estufa Efeitos gerais sobre a sade Efeitos gerais ao meio ambiente Aumento do efeito estufa
CH4
Aumento do efeito estufa
N 2O
Aumento do efeito estufa
Partculas totais em suspenso (PTS)
Danos vegetao (natural e cultivos), deteriorao da visibilidade e contaminao do solo
MP10 e fumaa
SOx
Queima de leo combustvel, refinaria de petrleo, veculos a diesel e produo de polpa e papel
NOx
Processos de combusto envolvendo veculos automotores inclusive etanol e biodiesel , processos industriais, usinas trmicas que utilizam leo ou gs e incineraes
Pode levar a formao de chuva cida e causar danos vegetao (Continua)
8. Produto da reao de gases precursores na presena da luz. Os precursores de oznio so uma classe de compostos orgnicos que combinados com xidos de nitrognio e raios ultravioleta formam oznio. Os sistemans de informaes aeromtricas da Agncia de Proteo Ambiental (EPA) contabilizam as emisses de 56 destes compostos.
62 (Continuao) Poluente
Fontes principais
Efeitos gerais sobre a sade Altos nveis de CO esto associados reduo da viso e dos reflexos bem como da capacidade de estimar intervalos de tempo, de aprendizado e de realizar trabalhos. Irritao nos olhos e vias respiratrias, diminuio da capacidade pulmonar. Exposio a altas concentraes pode resultar em sensaes de aperto no peito, tosse e chiado na respirao Alguns COV so cancergenos, causam problemas respiratrios, entre outros
Efeitos gerais ao meio ambiente
CO
Combusto incompleta em veculos automotores inclusive etanol e biodiesel
O3
No emitido diretamente atmosfera. produzido fotoquimicamente pela radiao solar sobre xidos de nitrognio e compostos orgnicos volteis Grande nmero de compostos de carbono que so volteis, como solventes, combustveis etc.; e reagem para formar oznio
Danos vegetao
COV
Fontes: CETESB (2005) para poluentes locais e IPCC (2001b) para poluentes globais.
Assim, torna-se fundamental focar em medidas que possam trazer uma sinergia positiva entre polticas que contribuam para a reduo das emisses de GEE ao mesmo tempo em que contribuam para melhorar as condies locais de poluio,9 conforme seo 3 a seguir.
3 PRINCIPAIS OPES PARA MITIGAO DE EMISSES DE GEE NAS CIDADES E MELHORIA DA QUALIDADE AMBIENTAL LOCAL
Para capturar as sinergias positivas analisadas na seo 2, as cidades precisam considerar em suas polticas e projetos os impactos que traro tanto ao meio ambiente local quanto ao global, de modo a garantir que as opes tragam benefcios para ambos. Neste sentido, as cidades dispem de inmeras oportunidades para reduzir as emisses de GEE quando implementam uma srie de aes em benefcio local destinadas ao gerenciamento de resduos, ao uso do solo, ao uso de transporte, entre outras atribuies de sua responsabilidade. Da mesma forma, ao executar aes para reduzir emisses de GEE, podem obter grande melhoria na qualidade de vida da populao.10 Uma anlise das principais opes apresentada a seguir.11
9. Polticas climticas para estabilizao da concentrao de GEE na atmosfera podem resultar em custos de abatimento de emisses de gases que causam poluio local e regional, como SO2 e NOx. De acordo com Van Vuuren et al. (2006), os custos de mitigao destes dois poluentes locais podem ser reduzidos entre 2,5 bilhes e 7 bilhes somente com o alcance das metas do Protocolo de Quioto. 10. Em funo das consequncias das interaes entre poluentes, sejam locais ou globais, as cidades com altos ndices de poluio devem analisar as opes de investimento aqui sugeridas que apresentam maior ou menor grau de emisses de determinados poluentes, em funo das especificidades de suas bacias areas, vis--vis a carga j exitente de poluio e os nves de poluio que se pretende alcanar. 11. Estas no esgotam o universo das opes existentes.
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3.1 Energia 3.1.1 Uso de gs de lixo e de estaes de tratamento de esgoto (ETE)
A necessidade de se dar um destino adequado aos resduos no Brasil urgente. Os resduos dispostos a cu aberto ou em lixes, rios, lagoas e toda sorte de lugares inapropriados uma questo de sade pblica. Os nveis de poluio do ar e dos recursos hdricos e, ainda, a quantidade de vetores que se multiplicam em funo dos resduos mal dispostos faz que os investimentos neste setor tragam incalculveis benefcios populao e ao meio ambiente. Segundo Dubeux et al. (2005, p. 148), o aterro sanitrio atualmente o mtodo de destinao do lixo mais adequado para a grande maioria dos municpios brasileiros. Isto porque tem baixo custo de investimento e operao, principalmente em reas onde o custo de oportunidade dos terrenos baixo. H, ainda, a opo de se utilizarem biodigestores anaerbicos, tanto para slidos quanto para esgotos, quando altos custos de terreno exigem o uso de reas menores. E, neste caso, o reator anaerbico de fluxo ascendente uma das opes que requer menor rea por volume tratado (CETESB, 1988) e, portanto, adequada aos grandes centros urbanos. Como o biogs de lixo gerado pelas opes citadas contm cerca de 50% de CH4 e no caso de esgotos, 76%, sendo este gs um poderoso GEE, investimentos em saneamento podem resultar em aumento de emisses que impactam o clima. Para que isto no ocorra, podem ser instalados queimadores de gs (flares) de grande eficincia. Entretanto, se, em vez de queimado, o gs capturado for usado como fonte de energia, por ser de origem renovvel, ir substituir fontes de energia fssil, contribuindo para a mitigao de emisses de GEE. O gs gerado pode ser utilizado na gerao de eletricidade, conforme item 3.1.6, ou diretamente como combustvel para abastecer motores ciclo Otto, caldeiras ou mesmo para injeo em gasodutos. Neste caso, h duas opes: Uso direto do gs de mdio Btu (mais simples e normalmente de maior custo-efetividade) em caldeiras e em processos industriais, por exemplo, operaes de secagem, operaes em fornos, produo de cimento e asfalto. Nestes projetos, o gs transportado por gasoduto diretamente para um consumidor prximo. Depurao do biogs para um produto de alto Btu para injeo em um gasoduto. Devido ao alto custo de capital, esta opo somente ter custo-efetividade para aterros sanitrios com substancial recuperao de gs. H ainda a opo de utilizao de gs de alto Btu em veculos ciclo Otto, principalmente em frotas cativas, o que, dependendo da proximidade do local de gerao do gs dos centros de abastecimento, dispensa gasoduto.
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No que se refere aos impactos ambientais do uso do gs do lixo segundo Rosa et al. (2003):
(...) o GDL contm compostos orgnicos volteis (COV), principais contribuintes para a depleo da camada de oznio, e incluem ainda poluentes txicos, os quais so lenta e continuamente lanados atmosfera como produto da decomposio do lixo. Quando o GDL coletado e queimado em um sistema de gerao de energia, estes compostos so destrudos, evitando o conseqente dano ambiental. 3.1.2 Uso de biodiesel de vrias origens
O biodiesel um substituto do diesel convencional, obtido por meio da reao de leos vegetais, novos ou usados, gorduras animais e um intermedirio ativo, formado pela reao de um lcool com um catalisador, processo conhecido como transesterificao.12 Os produtos da reao qumica so o biodiesel um ster e glicerol. No caso da utilizao de insumos cidos, como esgoto sanitrio ou cidos graxos, a reao de esterificao e no h formao de glicerol, mas de gua simultaneamente ao biodiesel. Do ponto de vista ambiental, o uso de biodiesel em substituio ao diesel (100% de biodiesel ou B100) reduz significativamente as emisses de poluentes, podendo atingir 98% de reduo de enxofre, 30% de aromticos e 50% de material particulado e, no mnimo, 78% de gases do efeito estufa (ROSA et al., 2003). O biodiesel pode, entretanto, ser misturado ao diesel em quaisquer propores, sendo que a reduo de emisses de GEE e outros poluentes calculada em funo desta proporcionalidade. Um estudo da EPA (2002) indica um decrscimo de CO, HC (hidrocarbonetos) e MP quanto maior a participao do biodiesel em relao do diesel mineral quando h mistura destes dois combustveis. Entretanto, h uma relao inversa no que se refere ao NOx, posto que quanto maior a participao do biodiesel na mistura, maior a emisso deste poluente, principalmente devido ao seu uso por frota antiga. Portanto, se a formao do smog fotoqumico (O3) for um problema premente para determinada cidade, dada a relevncia do NOx para sua formao, h de se investigar a oportunidade de introduzir o biodiesel na frota e a proporo de mistura com o diesel para que este fenmeno no seja agravado. Neste sentido, deve-se verificar tambm o trade-off que pode ser obtido com a reduo dos demais poluentes, aspecto do problema ainda pouco conhecido cujo impacto local depende das condies atmosfricas de cada municpio em particular. Ressalte-se que o biodiesel j vem adicionado ao diesel mineral por fora de lei federal. Portanto, na esfera de deciso das cidades, somente um aumento no percentual de mistura pode ser considerado como medida de mitigao de emisses de GEE.
12. O biodiesel pode ser obtido tambm por um processo de esterificao. Para detalhes, ver Oliveira (2004).
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3.1.3 Uso de etanol
O lcool um combustvel consagrado nacionalmente, seja o anidro atualmente adicionado gasolina, seja o hidratado utilizado sem mistura. A partir de 2003, foi iniciada a comercializao no pas de flex fuel, cuja demanda permanece crescente ao longo do tempo. Sendo o lcool um combustvel renovvel, sua utilizao em substituio gasolina ou aos veculos movidos a combustvel fssil, qualquer que seja este combustvel, reduz as emisses de CO2eq, principalmente o produzido a partir da cana-de-acar, como o caso brasileiro. No que se refere aos impactos ambientais locais, a questo no algo trivial e precisa ser analisada. Pois se certo que reduz as emisses de GEE diretos, no necessariamente reduz as emisses de todos os demais poluentes locais. Da mesma forma que o biodiesel, as emisses dependem da idade da frota e da tecnologia utilizada. Dado que no Brasil no h mais produo de carros puramente movidos a lcool, a comparao com a gasolina depende tambm da tecnologia do carro gasolina. Por exemplo, flex fuel novo rodando gasolina emite muito mais NOx do que carros puramente gasolina C (22% de mistura de lcool), ficando o flex a lcool em uma posio intermediria. J flex fuel a lcool emite muito menos CO que veculo gasolina C.13 O aumento do uso de etanol em frotas cativas pode contribuir sobremaneira para a reduo de emisses de GEE e de alguns poluentes. Entretanto, somente uma modelagem precisa pode estimar os impactos positivos e negativos de seu uso em cada bacia area.
3.1.4 Uso de energia trmica de painis solares
A energia solar a designao dada a qualquer tipo de captao de energia luminosa e, em certo sentido, da energia trmica proveniente do sol e posterior transformao dessa energia captada em alguma forma utilizvel, seja diretamente para aquecimento de gua, seja ainda como energia eltrica ou mecnica. As principais vantagens da energia solar so o fato de que sua utilizao no gera poluio e a poluio decorrente da fabricao dos equipamentos necessrios para a construo dos painis solares totalmente controlvel. As usinas requerem muito pouca manuteno e seu custo vem decaindo ao longo do tempo. A energia solar competitiva em lugares remotos ou de difcil acesso, pois sua instalao em pequena escala no demanda enormes investimentos em linhas de transmisso, no caso de energia eltrica, ou gastos com transporte de combustveis em se tratando de energia trmica.
13. Para uma relao completa dos fatores de emisso, ver CETESB (2010).
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No Brasil, onde h grande incidncia de energia luminosa, sua utilizao vivel em praticamente todo o territrio e pode contribuir para reduzir a demanda energtica de lugares remotos, principalmente. Entretanto, as formas de armazenamento da energia solar so pouco eficientes quando comparadas, por exemplo, s de combustveis fsseis (carvo, petrleo e gs), energia hidreltrica (gua) e biomassa (bagao da cana), o que remete necessidade de substituio peridica de baterias com metais pesados e de descarte problemtico.
3.1.5 Uso de energia eltrica em substituio a combustveis
O uso de eletricidade nas regies abastecidas pelo sistema interligado tem impactos climticos bem inferiores aos demais pases por ser de base hdrica. Assim, a substituio de modais de transporte a combustveis fsseis por modais eltricos apresenta alto potencial de reduo de GEE e de poluentes locais nos municpios abastecidos por energia do grid. Nestes municpios, projetos de substituio de frotas de nibus a combustveis fsseis por nibus tipo trlebus ou metr se apresentam como opes bastante promissoras. No que se refere ao metr, este modal se constitui em poderoso aliado no combate poluio urbana. Tome-se o exemplo de So Paulo. De acordo com La Rovere et al. (2006a, p. 32)
(...) a melhoria ou a expanso das linhas do metr provocar uma reorganizao do nmero de passageiros por modal de transporte. No caso dos veculos leves, as estimativas indicam uma economia de gasool por passageiros que trocariam o seu carro particular, pouco eficiente, pelo metr. Dados do Metr de So Paulo indicam que em 2011, quando a rede Consolidada estiver totalmente pronta, sero consumidos 84.600 m3 a menos de gasool pelos veculos leves (...) Em 2025, quando a rede Essencial estiver pronta, a economia ser de 208.500 m3.
No que tange a trlebus, apesar de ser uma opo em desuso, merece uma reflexo a anlise de Branco (2007, p. 7):
(...) a melhor opo para o transporte coletivo por nibus o troleibus, pois sua eficincia energtica superior a 80%, o dobro do que se consegue com qualquer motor de combusto, e a sua emisso nula no ambiente urbano. Especialmente nos corredores onde a demanda grande, este veculo mais adequado e economicamente vivel ao mesmo tempo. Por uma srie de razes burocrticas, de sobretarifao da energia eltrica nos horrios de pico e atribuio de responsabilidades pela manuteno da rede eltrica, o trlebus vm sendo eliminados e as cidades prejudicadas pela sua substituio por alternativas poluidoras.
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3.1.6 Uso de energia eltrica de fonte renovvel
A energia eltrica do grid contm certo contedo de carbono devido s trmicas que a ele se conectam. Estas trmicas, geralmente a gs natural ou carvo, emitem GEE e poluentes locais. Mesmo em comunidades isoladas, a gerao eltrica produz poluentes locais e globais pelo uso de pequenos geradores, normalmente a diesel. Assim, projetos que substituam energia eltrica gerada de forma convencional resultam em reduo de emisses com benefcios locais e global. Este o caso de geradores elicos, painis solares e pequenas centrais hidreltricas (PCHs), alm de energia gerada por meio da biomassa de lixo ou de sua queima controlada, evitando contaminao ambiental por resduos. As seguintes energias alternativas merecem destaque: Energia elica: esta tecnologia est cada vez mais disponvel no Brasil. O potencial est mais bem concentrado na costa da regio Nordeste e em menor escala na costa das regies Sul e Sudeste. Existem alguns locais afastados da costa principalmente na Bahia, em Minas Gerais e no Paran que possuem boa velocidade de ventos. Energia fotovoltaica: o Brasil apresenta uma das melhores condies para o uso da energia solar, com uma das maiores mdias de radiao mundial (em torno de 230 Wh/m2), sendo a maior incidncia no Nordeste (260 Wh/m2) de acordo com Costa e La Rovere (2005). Pequenas centrais hidreltricas: a construo de pequenas e microcentrais (PCH e MCH, respectivamente) se apresenta como uma opo gerao convencional basicamente em localidades isoladas, evitando o uso de geradores que poluem local e globalmente. Alm de no consumir combustveis na sua gerao, no apresenta formao de metano como nos grandes lagos tradicionais de gerao hidrulica. Gerao de energia com metano de biogs: o uso mais tradicional do biogs como combustvel para a gerao de energia, com a venda da eletricidade para um consumidor prximo. A cogerao de eletricidade e energia trmica (vapor) pode ser uma alternativa ainda melhor, com o vapor sendo usado localmente para aquecimento, refrigerao e para outras necessidades de processo, ou ainda transportado por tubo para uma indstria ou comrcio prximo, obtendo um segundo rendimento para o projeto. Existem vrias tecnologias para a gerao de energia: motores de combusto interna, turbinas de combusto e turbinas com utilizao do vapor (ciclo combinado). Em um futuro bem prximo, outras tecnologias como clulas combustveis tornar-se-o comercialmente viveis e podero utilizar o biogs.
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Tecnologia da incinerao controlada do lixo: no Brasil, atualmente, a incinerao utilizada somente para resolver o problema da disposio final de resduos perigosos e parte dos resduos hospitalares, diferentemente do que ocorre nos pases desenvolvidos.14 Portanto, os benefcios locais da incinerao esto garantidos. Entretanto, esta tecnologia mais bem aproveitada quando h recuperao de gases de escape de processo que normalmente atingem mais de 1.000oC e so encaminhados para uma caldeira de recuperao de calor, onde se produz vapor para movimentar uma turbina e gerar eletricidade. No entanto, essa tecnologia utilizada atualmente no pas no faz uso do aproveitamento energtico. Seriam necessrios alguns aprimoramentos tecnolgicos para permitir esse aproveitamento de forma economicamente vivel e ambientalmente correta (OLIVEIRA, 2004). Algumas iniciativas nesse sentido esto sendo implementadas em Campo Grande, Mato Grosso do Sul, em Vitria, no Esprito Santo, e no Rio de Janeiro como o caso da Usina Verde na Ilha do Fundo. No que se refere aos impactos locais,
(...) no processo de incinerao os gases e substncias formados durante a combusto so purificados antes de serem lanados na atmosfera. Os xidos nitrogenados (NOx) e o monxido de carbono (CO) so produzidos em qualquer combusto. Atravs de um controle da queima e de um sistema de tratamento dos gases que saem das cmaras de combusto possvel reduzir essas emisses a valores tecnicamente tolerveis (ROSA et al., 2003 apud OLIVEIRA, 2004, p. 78).
A probabilidade de formao de molculas com grande nmero de tomos como dioxinas e furanos,15 compostos altamente nocivos aos seres humanos, praticamente zero, apesar dos gases resultantes necessitarem de algum tratamento.
3.1.7 Aumento da eficincia no uso da energia
Quanto menor o consumo de energia para um mesmo nvel de servio ou quantidade de produto, menores as emisses de toda sorte. Assim, as estratgias para reduo das emisses relacionadas ao uso de energia no esto restritas apenas mudana de combustveis, mas principalmente ao uso cada vez mais eficiente da energia, qualquer que seja sua fonte. Para este fim, h uma srie de opes como as principais apresentadas a seguir:
14. Dados recentes falam na incinerao de cerca de 100% do lixo municipal do Japo, por exemplo. 15. As dioxinas e os furanos so uma classe de hidrocarbonetos clorados produzidos involuntariamente em uma srie de processos qumicos, trmicos e biolgicos. Essas substncias esto entre as mais cancergenas conhecidas, representando um risco muito grande sade e ao meio ambiente. Por isso, esses elementos esto listados na Conveno de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes e precisam ser medidos, monitorados e reduzidos drasticamente para eliminar os riscos populao.
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Aperfeioamento de sistemas de gesto e controle de trnsito: vrias medidas relativas ao trnsito das cidades podem ser tomadas com o intuito de reduzir o consumo energtico e consequentemente as emisses de toda sorte de poluentes, gs carbnico inclusive. o caso do controle de velocidade de veculos, sincronizao de sinais de trnsito, adoo de medidas como horrios diferenciados para reduzir congestionamentos , aumentando a eficincia dos veculos, e restrio circulao de veculos em reas centrais da cidade, forando, consequentemente, o uso de transportes coletivos. Programa de inspeo e manuteno (I/M) veicular:16 h vrias modalidades de implementao de um programa de I/M. Em termos gerais, os veculos so analisados quanto ao seu estado geral de conservao e, em particular, medio de rudos e inspeo de emisses. Normalmente, o teste realizado o das emisses de escapamento dos veculos, mas programas de I/M podem, tambm, incluir exames dos sistemas de controle das emisses evaporativas, assim como inspees visuais para verificao de adulterao dos sistemas de controle de emisses. Os veculos aprovados podem receber um selo ambiental a ser colado no veculo, que facilita o trabalho da fiscalizao. Veculos rejeitados que apresentam no conformidades na inspeo visual ou reprovados que apresentam no conformidades nas inspees de rudos e/ou de emisses devero receber um laudo com orientaes sobre os problemas e um prazo para saneamento. importante ressaltar a oportunidade de se direcionar tal programa particularmente para a frota de nibus municipais, geralmente movida a diesel e responsvel por grande parte das emisses de CO, HC, NOx e SO2. Um aspecto relevante a se considerar o fato de que a adoo de um programa de I/M traz outros benefcios que no somente a reduo da poluio local. Como grande parte dos congestionamentos causada por veculos sem condies de trnsito, a implantao do programa reduz tais congestionamentos pela retirada de circulao de tais veculos ou pela necessidade de manuteno que tal programa impe ao proprietrio. Em sntese, de acordo com o Relatrio Tcnico de Inspeo e Manuteno (LA ROVERE et al., 2006b), os benefcios gerais decorrentes de programas de inspeo podem ser apontados como: Benefcios para a comunidade: menor sinistralidade; reduo de congestionamentos; menor contaminao atmosfrica; menores custos hospitalares e
16. Para detalhes sobre metodologias e tecnologias de inspeo e manuteno de veculos e limites aceitveis de emisso, ver Relatrio Tcnico de Inspeo e Manuteno (LA ROVERE et al., 2006b).
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de atendimento de emergncias; novos postos de trabalho diretos e indiretos; e economia de fontes de energia no renovveis. Benefcios para o estado; preservao da segurana viria e do meio ambiente; recebimento de impostos diretos e indiretos; recebimento da taxa de concesso; criao de um banco de dados da frota; e reduo da evaso de arrecadao relativa frota. Benefcios para o proprietrio: segurana prpria e da famlia; reduo do consumo de combustvel devido melhor regulagem do motor; aumento do valor de revenda do veculo; j que a manuteno preventiva manter o automvel em melhores condies mecnicas, diagnstico do veculo e menores custos de reparao; aumento da segurana do comprador do veculo usado, pois este estar com um certificado de avaliao comprovando o seu bom estado de conservao; reduo das despesas de manuteno do veculo, visto que as aes preventivas possibilitam reduzir gastos de reparao; eliminao de reparos desnecessrios propostos pelas oficinas; e menores custos com seguros. Benefcios para o setor automotivo: absoro e investimentos em novas tecnologias; incentivo fabricao de componentes sem similar nacional; incentivo montagem de centros de inspeo e oficinas especializadas etc. Benefcios para o setor ambiental: reduo das emisses de poluentes, coleta de dados e estimativas de emisses, identificao de veculos mais poluidores, efeitos de adulterao, condies mdias dos veculos, idade, valores de quilometragem mais acurados, tipos de veculos, combustvel utilizado e condies socioeconmicas dos proprietrios dos veculos associadas aos modelos em circulao etc. Mudana de trajetos e otimizao de itinerrios de nibus: a racionalizao dos trajetos do trnsito em geral e a otimizao de itinerrios de nibus em particular com vistas ao encurtamento de distncias e ao desafogamento do trfego, bem como a integrao de modais e a criao de corredores expressos podem contribuir sobremaneira para a reduo de emisses de GEE pela reduo de consumo de combustvel que tais medidas acarretam e, da mesma forma, de poluentes locais. Construo ou ampliao de ciclovias: o fomento ao uso de transportes no motorizados pode gerar uma reduo do consumo de combustveis com diminuo de emisses de GEE e de poluentes locais. Alm disso, pode contribuir para aumentar a mobilidade e a acessibilidade das classes sociais de mais baixa renda.
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Taxa de congestionamento: uma forma de gesto da demanda que visa reduzir as viagens de veculos de passageiros ou de carga em reas urbanas congestionadas, a fim de aumentar a eficincia e reduzir as emisses em marcha lenta. A taxa nas cidades pode ser utilizada como instrumento de reduo de congestionamento, mas tambm uma medida eficiente para reduzir outras externalidades, notadamente a poluio do ar, mas tambm a poluio sonora, os acidentes e as emisses de GEE. Funciona melhor quando aplicada em paralelo com outras medidas, tais como melhorias nos transportes pblicos e provises para ciclistas e pedestres. Tecnicamente, a aplicao conjunta de aumento de preos de transporte individual e de investimentos em transporte pblico e em ciclovias produz sinergias por meio da elasticidade da demanda reduzida, diminuindo os custos de oportunidade para motoristas e aumentando os ganhos de bem-estar pblico. Comunicao e envolvimento dos principais intervenientes so vitais para o sucesso desta medida, que deve ser submetida a consultas pblicas de forma eficaz para elevar o nvel de sensibilizao e apoio (RIBEIRO et al., no prelo). Uso de materiais de construo menos carbono intensivos: a construo de casas tem impactos atmosfricos devido ao uso de diferentes tipos de materiais, os quais so produzidos em vrios setores industriais poluidores. Para estimar o consumo de energia e de emisses de GEE, necessrio quantificar o total de bens e servios que so usados direta e indiretamente na construo civil. No Japo, a construo de residncias, por exemplo, consumiu em 1985 416.000 terajoule (TJ) de energia, correspondendo a aproximadamente 4% do consumo energtico total. Em termos de CO2, tal consumo energtico resulta em emisses de 850 kg/m2 para construes que contm ao e concreto reforado (prdios), 250 kg/m2 para casas de madeira e 400 kg/m2 para casas em alvenaria unifamiliares (SUZUKI; OKA; OKADA, 1995). Portanto, diferentes opes de moradia iro emitir quantidades distintas de CO2 e de poluentes locais. No que se refere s emisses decorrentes do uso de moradia, Hens, Verbeeck e Everdonck (2001) estimam que na Blgica novas residncias que incorporem energias alternativas poderiam alcanar redues de 75% no consumo energtico at 2012, relativamente s emisses residenciais de 1990. Assim, opes de materiais menos impactantes podem ser fomentadas pelo poder pblico ou adotadas diretamente em seus prprios. Uso de equipamentos menos energo intensivos: estas opes de mitigao so inmeras. Em termos gerais, as mais promissoras so o uso de lmpadas e
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luminrias de grande eficincia luminosa e o uso de sistemas de refrigerao natural em substituio aos equipamentos eltricos. Planejamento do uso do solo: outro aspecto da gesto municipal a ser observado se refere aos padres de uso do solo. O planejamento do uso do solo e do desenvolvimento urbano pode contribuir para a reduo das emisses de GEE por vrias razes. Quanto mais espraiada a cidade, maiores os percursos a serem realizados cotidianamente pelos trabalhadores entre suas residncias e seus postos de trabalho. O mesmo pode ser observado com relao localizao dos servios urbanos, como educao, hospitais, reas de lazer, reas comerciais etc. Ou seja, quanto menor a necessidade de deslocamento pela populao, menor o consumo energtico e menores as emisses de poluentes. Reciclagem: o aproveitamento de materiais reciclveis como insumo pelas indstrias ou ainda nos setores comercial, residencial e pblico representa, tambm, reduo no consumo de energia, denominada conservao de energia, em virtude de evitar a transformao dos recursos naturais em bens intermedirios (polpa de celulose, lingotes de metais, resina plstica e insumos do vidro) a serem utilizados na obteno de produtos. O fomento a estas prticas pode resultar em considerveis ganhos com economia de energia e consequente reduo das emisses de GEE (OLIVEIRA; ROSA, 2003) e outros gases poluentes.
3.1.8 Sequestro de carbono por vegetao
As cidades, por intermdio de programas de reflorestamento, podem recompor reas degradadas, com o propsito de ajudar a reconstituir os ecossistemas originais, revertendo o processo de desmatamento e melhorando as condies socioeconmicas dos assentamentos humanos de baixa renda em reas de periferia das cidades ou em reas verdes e, com isso, sequestrando carbono da atmosfera. Esse tipo de iniciativa traz muitas melhorias ao ambiente geral da cidade. A arborizao entendida como reflorestamento ou florestamento exerce papel de vital importncia para a qualidade de vida nos centros urbanos. Por suas mltiplas funes, os parques atuam diretamente sobre o clima, a qualidade do ar, o nvel de rudos e a paisagem, alm de constituir refgio indispensvel fauna remanescente nas cidades. Segundo alguns estudos, por meio da reduo da incidncia direta da energia solar e do aumento da umidade relativa do ar, a arborizao pode contribuir para a reduo de at 4C de temperatura, contribuindo decisivamente para atenuao das chamadas ilhas de calor, reas de ocorrncia das temperaturas mais elevadas durante o dia, especialmente nas zonas de maior poluio do ar.
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Ainda com respeito poluio, pode-se dizer que a reteno de poluentes, o consumo do gs carbnico e a produo de oxignio contribuem para a melhoria da qualidade do ar. Alm disso, as cortinas vegetais so capazes de diminuir em cerca de 10% o teor de poeira e obstruir a propagao do som, resultando na reduo do nvel de rudo.
Pela correlao existente entre poluentes de diversas escalas de alcance, mesmo ainda sem se ter plenamente conhecimento cientfico a respeito do tema, as polticas pblicas devem buscar explorar as j conhecidas sinergias positivas existentes entre eles para maximizar os benefcios que podem resultar de uma ao concertada, bem como evitar trade-offs negativos que podem surgir da no observncia destas interaes. Nessa perspectiva, existem inmeras oportunidades a ser exploradas pelas cidades que podem simultaneamente contribuir para reduzir o problema do clima global e para o aumento do bem-estar dos seus cidados. Isto porque as emisses de diferentes gases e partculas que so importantes local, regional e globalmente esto geralmente correlacionadas no prprio processo de sua gerao, sendo que o principal deles a queima de combustveis fsseis e de biomassa. Alm disso, investimentos em saneamento bsico, florestamento e aqueles que requerem planejamento do uso do solo tambm podem contribuir simultaneamente para o clima e as cidades. Por outro ngulo, as negociaes em curso no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima17 (CQNUMC) podem levar necessidade de comprometimento futuro das cidades, de modo a que sejam instaladas a reduzir suas emisses de GEE. Pelo exposto, permite-se concluir que aes de mitigao de emisses podem no ser tidas como custos a ser impostos aos cidados, pois com um planejamento abrangente tornam-se uma oportunidade de melhoria da qualidade de vida. Alm disso, se considerarmos a existncia de um mercado de carbono, eventuais financiamentos em reduo de emisses de GEE podem beneficiar as cidades em ltima instncia. Da mesma forma, podemos fazer que os investimentos em benefcios locais se tornem uma oportunidade de colaborao com o clima global. Por essas razes, muitas polticas governamentais nas regies mais desenvolvidas do globo vm sendo concebidas e implementadas para reduzir o problema. No Brasil, ainda h de se unir poltica de clima com as demais, de modo a se explorar as sinergias possveis e maximizar o bem-estar social. Algumas possibilidades no que se refere s cidades foram exploradas neste texto.
17. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
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CAPTULO 4
INVENTRIO BRASILEIRO DE EMISSES ANTRPICAS POR FONTES E REMOES POR SUMIDOUROS DE GASES DE EFEITO ESTUFA NO CONTROLADOS PELO PROTOCOLO DE MONTREAL
Ana Carolina Avzaradel*
1 INTRODUO
O Brasil signatrio da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) e tem como um de seus principais compromissos, assumidos no mbito da conveno, o desenvolvimento e a atualizao peridica de inventrios nacionais de emisses antrpicas por fontes e remoes por sumidouros de gases de efeito estufa (GEE) no controlados pelo Protocolo de Montreal. No caso de pases em desenvolvimento, a submisso do inventrio deve ser acompanhada de outro conjunto de informaes referentes s circunstncias nacionais e uma descrio geral das providncias tomadas pelo pas para implementar a conveno-quadro, compondo, assim, um documento denominado de comunicao nacional (BRASIL, 2010). O Inventrio Brasileiro de Emisses Antrpicas por Fontes e Remoes por Sumidouros de Gases de Efeito Estufa no Controlados pelo Protocolo de Montreal parte integrante da Segunda Comunicao Nacional do Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. A elaborao da comunicao nacional de responsabilidade do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), de acordo com a diviso de tarefas no governo, acordada em 1992. Contudo, a execuo dos trabalhos realizada de forma descentralizada, envolvendo grande nmero de instituies de excelncia no pas. O inventrio apresenta estimativa das emisses de gases de efeito estufa, cobrindo todo o territrio nacional e todos os setores da economia, para o perodo de 1990 a 2005. A organizao do trabalho, bem como as metodologias adotadas1
* Consultora snior da ICF International. 1. Foram utilizados os seguintes documentos: Revised 1996 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories (IPCC; OCDE; AIE, 1997) e Good Practice Guidance and Uncertainty Management in National Greenhouse Gas Inventories (IPCC; OCDE; AIE, 2000), cuja adoo encorajada, porm no obrigatria, assim como no caso do Good Practice Guidance for Land Use, Land Use Change and Forestry (IPCC; OCDE; AIE, 2003). Em alguns casos, julgou-se necessrio recorrer ao Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories (IPCC; OCDE; AIE, 2006), cuja utilizao deve ser justificada, tendo em vista que ainda no foi formalmente adotada nem mesmo para os pases desenvolvidos chamados de Anexo I no jargo da Conveno-Quadro.
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para os clculos, segue as diretrizes do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC), sendo classificada de acordo com os seguintes setores: energia, processos industriais, uso de solventes e outros produtos, agropecuria, mudana do uso da terra e florestas da sigla em ingls, Land Use Change and Forest (LUCF) e tratamento de resduos. A seo 2 apresenta o processo de elaborao do inventrio e os principais avanos alcanados em comparao com o trabalho realizado no Primeiro Inventrio de Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa no Controlados pelo Protocolo de Montreal, publicado em 2004. A seo 3 apresenta os principais resultados do inventrio e analisa as emisses antrpicas brasileiras. Na seo 4, o perfil brasileiro de emisses antrpicas se contrape quele que apresentado por pases desenvolvidos. A seo 5 conclui o captulo, com uma discusso sobre as perspectivas para o prximo inventrio nacional.
2 INVENTRIO BRASILEIRO
O inventrio nacional resultado de um esforo liderado pelo MCT, cuja execuo conta com a participao de instituies especializadas nas mais diversas reas. Para cada um dos setores do inventrio, foi estabelecido um contrato ou uma parceria com instituies,2 desenvolvendo os trabalhos de forma descentralizada, o que trouxe grandes benefcios para o trabalho de coleta e obteno de dados. O primeiro inventrio nacional foi entregue em dezembro de 2004 e cobriu o perodo de 1990 a 1994. O segundo inventrio nacional, ao se estender de 1990 a 2005, recalcula as emisses estimadas para o perodo de 1990 a 1994, de modo a manter consistncia na srie temporal apresentada, e vai alm do ano de referncia 2000, estipulado para o segundo inventrio de pases em desenvolvimento. A experincia do primeiro inventrio serviu como ponto de partida para o segundo e desde ento muito se avanou. O conjunto de informaes e o nmero de instituies, bem como o de autores, colaboradores e revisores superou muito o utilizado no primeiro inventrio. A base de dados se ampliou e a qualidade destes foi aprimorada.
2. No caso do setor de energia, que se subdivide em emisses devido combusto e emisses fugitivas de petrleo, gs natural e minerao, foi contratada a organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) e&e, para o primeiro caso, com apoio do Ministrio de Minas e Energia (MME), e estabelecida uma parceria com a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) e contrato com a Associao Brasileira do Carvo Mineral (ABCM), para o segundo. Para o setor de tratamento de resduos, foi estabelecido contrato com a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), responsvel pelas estimativas referentes a resduos slidos, efluentes e incinerao. O setor de agropecuria teve o apoio da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e o de Processos Industriais contou com diversas instituies, entre estas: Associao Brasileira da Indstria Qumica (Abiquim), Associao Brasileira do Alumnio (Abal), Sindicato Nacional da Indstria do Cimento (SNIC), Instituto Ao Brasil (IABr) e Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). A Fundao da Cincia, Aplicaes e Tecnologias Espaciais (Funcate) e o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) desenvolveram trabalhos para o setor de mudana do uso da terra e florestas.
Inventrio Brasileiro de Emisses Antrpicas por Fontes e Remoes por Sumidouros...
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Foi estabelecida uma Rede Nacional de Inventrio de GEE do Setor de Resduos Slidos Urbanos, Efluentes Industriais e Esgotos Domsticos, em conjunto com a CETESB, com o objetivo de disseminar o conhecimento sobre inventrios do setor de tratamento de resduos, envolver maior nmero de especialistas na elaborao do trabalho e melhorar a qualidade da informao e dos dados utilizados no inventrio. Esta foi uma iniciativa piloto que pode ser estendida para outros setores do inventrio, como o de processos industriais e o de agropecuria. A rede foi bem-sucedida ao estabelecer instrumento de troca de informaes entre seus membros e promover o lanamento de inventrios estaduais para o setor de tratamento de resduos em diversos estados do pas. Tambm foi possvel contar com os projetos de mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) como fonte de dados na elaborao do inventrio. No caso do setor de tratamento de resduos, foram utilizadas informaes contidas nos relatrios de monitoramento de atividades de projeto de MDL em aterros sanitrios, para os quais foram emitidas redues certificadas de emisso (RCEs), de modo a abater a recuperao do metano dos clculos de 2003 em diante. Em 2005, ano em que os projetos de MDL eram ainda incipientes, contabilizou-se para este setor um abatimento de 62,5 GgCH4 (BRASIL, 2011a). Seguramente, o impacto a ser observado no prximo inventrio do abatimento das emisses devido aos projetos de MDL, neste e em outros setores tratados, ser muito maior. O setor de mudana do uso da terra e florestas o principal emissor lquido de dixido de carbono (CO2) no pas e, por este motivo, concentrou grande parte dos esforos empreendidos no inventrio, o que motivou a adoo da metodologia do Good Practice Guidance 2003, embora seu uso no seja de carter obrigatrio, e abordagem de maior complexidade e detalhamento. Como decorrncia, as emisses e remoes de CO2 que no primeiro inventrio foram calculadas apenas para as mudanas do uso da terra referentes Converso de Florestas para Outros Usos e Abandono de Terras Cultivadas tiveram seu escopo ampliado. As estimativas de emisses antrpicas e remoes por sumidouros para este setor foram efetuadas para 1994 e 2002, tendo sido extrapoladas para compor a srie completa do inventrio de 1990 a 2005. Foram utilizadas 429 imagens de satlite, cobrindo todo o territrio nacional sendo 198 para a Amaznia e 118 para o Cerrado , o que tambm representa importante avano em relao ao primeiro inventrio. No total, foram identificados 7.581.333 polgonos, sendo mais de 50% referentes ao bioma Amaznia. Cada polgono rene informaes referentes a bioma, limites municipais, fisionomia vegetal, tipo de solo e uso da terra para 1994 e 2002. Neste inventrio, foi feito um esforo para melhorar as informaes para os parmetros utilizados, a exemplo dos valores de estoque de carbono nas fisionomias vegetais, e includo nas estimativas o estoque de carbono nas razes, com impacto direto nos resultados, tornando-os mais elevados do que os do primeiro inventrio (BRASIL, 2011b).
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O setor de processos industriais contou com participao maior de indstrias na sua elaborao. Foram includas as emisses devido ao uso de calcrio na indstria siderrgica, na produo de vidro e na produo de magnsio (BRASIL, 2011c). No primeiro inventrio, as emisses da siderurgia foram integralmente relatadas no setor de energia, de acordo com as diretrizes do IPCC, OCDE e AIE (1997) e devido falta de dados que possibilitassem a dissociao das emisses derivadas da queima de combustveis fsseis daquelas originadas nos processos industriais. Os dados obtidos para a elaborao do segundo inventrio nacional junto s indstrias permitiram que as emisses de CO2 de processos industriais da siderurgia fossem corretamente alocadas no setor de processos industriais, reduzindo, consequentemente, as emisses do subsetor de ferro-gusa e ao do setor de energia. As estimativas de xido nitroso de solos agrcolas e manejo de dejetos do setor de agropecuria contaram com reavaliao da rea de solos orgnicos utilizados na agricultura, com reduo significativa em relao ao primeiro inventrio. Outro importante avano diz respeito aos dados utilizados nas estimativas. Sistemas de manejo foram mais bem caracterizados, o fator de emisso referente s emisses diretas de fertilizantes sintticos, adubo animal e resduos agrcolas foi aprimorado e novos dados sobre a idade dos animais e o impacto sobre a concentrao de nitrognio nas excretas dos animais foram adotados nas estimativas (BRASIL, 2011d). No setor de energia, pde-se observar estimativa mais detalhada para alguns subsetores, como o de transporte areo, que passou a ser tratado em um relatrio de referncia especfico. As estimativas se basearam em dados mais detalhados de consumo de combustvel e movimentos de aeronaves, possibilitando separao mais apurada entre as emisses da aviao civil domstica e aquelas derivadas da atividade area internacional. Uma vez que s se dispunha de dados mais detalhados para anos mais recentes, foram aplicadas metodologias com diferentes nveis de complexidade, as quais foram harmonizadas com o mtodo de sobreposio, estabelecendo, com isso, srie temporal consistente. Os clculos foram efetuados de forma totalmente transparente, estando os dados, as hipteses e as metodologias, publicados e disponveis para consulta (BRASIL, 2011e). Cabe ressaltar que, no que se refere ao processo de elaborao do inventrio, um dos principais resultados alcanados nesse trabalho foi o de assegurar o cumprimento dos princpios que norteiam a preparao de um inventrio, de acordo com a Deciso 17, da 8a Conferncia das Partes da Conveno sobre Mudana do Clima:3 transparncia, acurcia, consistncia, comparabilidade e completude (TACCC).4
3. Documento FCCC/CP/2002/7/Add.2, de 28 de maro de 2003. 4. A sigla TACCC resume os princpios que devem ser adotados quando da elaborao de um inventrio nacional, a saber: transparncia em relao a mtodos, dados e hipteses; acurcia, sendo baixos os nveis de incerteza; comparabilidade entre os mtodos de clculo utilizados; completude, cobrindo de forma completa todos os gases e setores; e consistncia ao longo das sries temporais (IPCC; OCDE; AIE, 2000).
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No total, 18 relatrios setoriais de referncia foram elaborados e publicamente divulgados na pgina de internet do MCT, de abril a setembro de 2010, complementando o inventrio e destinando-se, sobretudo, aos especialistas com maior interesse sobre as estimativas realizadas para determinados setores. Os relatrios apresentam com mais detalhes os procedimentos de clculo realizados, os dados utilizados e as hipteses assumidas e reproduzem os princpios do inventrio antes mencionados. O processo de consulta pblica conduzido pelo MCT j configura ferramenta importante de garantia de qualidade, na medida em que disponibiliza o trabalho desenvolvido para que especialistas que no participaram da execuo deste possam opinar e critic-lo. Todos os comentrios recebidos foram processados pela equipe do inventrio e os crditos, devidamente concedidos. Conforme explicitado anteriormente, o inventrio apresentou estimativas de emisso de gases de efeito estufa at 2005, embora o ano de referncia seja o de 2000. Neste captulo, optou-se por analisar os resultados mais atuais disponveis no inventrio. Para alguns setores e subsetores, possvel obter estimativas mais atuais, como pode ser observado nos prprios relatrios de referncia. O setor de energia, por exemplo, no oferece grandes dificuldades para ter suas emisses atualizadas, posto que sua principal base de dados pblica, de fcil acesso, e anualmente divulgada.5 Para o setor de agropecuria, os dados so obtidos no censo agropecurio. A publicao mais recente se refere a 2006 um hiato de dez anos para a publicao que a antecede e foi lanada apenas ao fim de 2009, comprometendo, com isso, a elaborao do presente inventrio. No caso do setor de mudana do uso da terra e florestas, a dificuldade de outra natureza, tendo em vista que os recursos necessrios para sua atualizao so muito mais vultosos do que para qualquer outro setor. O ano de 2005, portanto, o mais recente para o qual foi possvel obter estimativas para todos os setores.
3 EMISSES BRASILEIRAS
Os resultados apresentados no inventrio evidenciam aumento de 65,2% das emisses antrpicas lquidas de dixido de carbono no perodo de 1990 a 2005. Do total de 1.637.905 Gg CO2 emitidas em 2005, 76,8% derivam do setor de mudana do uso da terra e florestas, o qual tambm responsvel por 100% das remoes deste gs. Ganha destaque o bioma Amaznia, cujas emisses lquidas de CO2 cresceram 83% entre 1990 e 2005 e que contribuiu com 51,5% das emisses lquidas totais
5. Os dados utilizados nos clculos do setor energtico provm majoritariamente do Balano Energtico Nacional (BEN) e podem ser obtidos na pgina da internet do MME e da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Em alguns casos, no entanto, recorreu-se a outras fontes de dados para aperfeioar as estimativas. o caso do transporte areo, em que se utilizaram dados da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) e da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) para a adoo de uma metodologia de clculo mais detalhada para os anos de 2005 a 2007, possibilitando estimativa mais acurada para todo o perodo de 1990 a 2005. Para as estimativas das emisses fugitivas de petrleo e gs natural, os dados foram obtidos diretamente com a Petrobras.
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do pas. Em segundo lugar est o setor de energia, que apresenta aumento das emisses de CO2 de 74,3% no perodo inventariado, impulsionado pelos subsetores da indstria e do transporte. Em particular, as emisses de CO2 do modal rodovirio cresceram 72,1% entre 1990 e 2005, representando quase 40% das emisses do setor em 2005. A contribuio das emisses fugitivas para a totalidade das emisses de CO2 de apenas 0,8% em 2005, observando-se reduo de cerca de 30% das emisses provenientes da minerao. No que se refere ao setor de processos industriais, a maior parcela das emisses de CO2 est atrelada ao subsetor de ferro-gusa e ao, cujas emisses aumentaram 54,6% entre 1990 e 2005. Vale lembrar que, conforme mencionado na seo 2, parte desse aumento observado se deve realocao das emisses de ferro-gusa e ao que anteriormente eram informadas no setor de energia. As emisses do setor de tratamento de resduos pouco contribuem para o total das emisses lquidas de CO2 (BRASIL, 2010). Em relao ao metano (CH4), o setor que mais emite o de agropecuria, responsvel por 70,5% das emisses em 2005. Estima-se que 53,9% das emisses do pas resultaram da fermentao entrica do gado de corte brasileiro. O manejo de dejetos de animais, em que prevalece o gado suno e o gado de corte bovino, contribui em menor proporo para as emisses de CH4. Em seguida, tem-se o setor de mudana do uso da terra e florestas, que responde por 16,8% das emisses em 2005, e o setor de tratamento de resduos, com 9,6% das emisses, com destaque para a disposio de resduos slidos e para o tratamento de efluentes lquidos domsticos. O setor de energia responsvel por apenas 3% das emisses de CH4. Predominam as emisses do subsetor energtico, em particular, as das carvoarias para a produo de carvo vegetal , cuja participao no total de emisses quase se equivale das emisses fugitivas da extrao e produo de petrleo. As emisses de metano do setor de processos industriais derivam da indstria qumica e so pouco relevantes frente ao total de emisses no pas (BRASIL, 2010). A agropecuria tambm responde pela maior parcela das emisses de xido nitroso (N2O). As emisses diretas, especialmente as que resultam dos dejetos de animais em pastagem, e as indiretas dos solos agrcolas representam, somadas, aproximadamente 85% das emisses totais do pas. O segundo setor que mais emite N2O no Brasil representa somente 4,2% do total de emisses. o caso da produo de cido ntrico e cido adpico que, com outras produes da indstria qumica, respondem pelas emisses do setor de processos industriais. Em sequncia, tm-se os setores de mudana do uso da terra e florestas, com 3,8% das emisses totais de N2O, tratamento de resduos (2,6%), devido aos efluentes domsticos, e energia (2,2%), em funo dos subsetores da indstria e de transportes (BRASIL, 2010). A emisso de gases de efeito estufa designados como hidrocarbonetos parcialmente fluorinados, ou hidrofluorcarbonos (HFCs), assim como os hidrocarbonetos perfluorinados, ou perfluorcarbonos (PFCs), est associada ao setor de
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processos industriais. O nico desses gases produzido no Brasil foi o HFC-23, subproduto da produo do HCFC-22, encerrada no pas em 1999, quando a emisso registrou 0,09716 Gg. No obstante, os HFCs e PFCs foram adotados nos segmentos de refrigerao e ar-condicionado, aerossis e extintores de incndio e proteo contra exploses, em substituio s substncias com potencial de destruio da camada de oznio (BRASIL, 2011f ). No caso do hexafluoreto de enxofre (SF6), as emisses derivam da produo de magnsio, alm do prprio uso dos HFCs, PFCs e SF6. Perfluormetano (CF4) e perfluoretano (C2F6) so gases originados na produo de alumnio, eventualmente, quando ocorre o efeito andico. Para os demais gases, so consideradas as emisses potenciais pelo uso. Finalmente, tm-se os chamados gases de efeito estufa indireto: monxido de carbono (CO), xidos de nitrognio (NOx) e compostos orgnicos volteis no metnicos da sigla em ingls, Non Methane Volatile Compounds (NMVOC). As emisses totais de CO cresceram 17,1% entre 1990 e 2005. Nesse ano, 64,4% das emisses resultaram do setor de mudana do uso da terra e florestas e 27,3% do setor de energia, com destaque para os subsetores residencial e de transportes. A agropecuria contribuiu com 6,8% das emisses, devido queima de resduos agrcolas, em particular, o da cana-de-acar. No setor de processos industriais, a produo de alumnio e outras produes participaram com 1,5% das emisses totais de CO (BRASIL, 2010). Em relao ao NOx, 70,2% das emisses esto concentradas no setor de energia, sendo quase 40% originadas no subsetor de transportes, sobretudo no modal rodovirio. Do restante das emisses, 22,3% se devem ao setor de mudana do uso da terra e florestas, 7% ao setor de agropecuria, no que tange queima de resduos da cana-de-acar, e 0,5% ao setor de processos industriais. As emisses de NMVOC cresceram 27,1% no perodo inventariado. Os setores que mais se destacam em termos de aumento de emisses so o de processos industriais, que apresentou crescimento de mais de 85% entre 1990 e 2005, alcanando, nesse ltimo ano, participao de 27,8% no total de emisses e o de uso de solventes e outros produtos, cujas emisses cresceram 70,2% no perodo analisado. O setor de energia participou em 2005 com 44,5% das emisses, apesar da retrao de 6,2% de suas emisses desde 1990 (BRASIL, 2010). O somatrio6 das emisses de diferentes gases s possvel mediante a converso para uma unidade comum, denominada de CO2 equivalente. Entretanto, no h ainda consenso sobre a mtrica mais apropriada para essa
6. As emisses que resultam da queima de combustveis em atividades de transporte areo e martimo internacional, denominadas bunker fuels, devem ser informadas no inventrio; porm, no so contabilizadas no total de emisses do pas e, por este motivo, no sero tratadas de forma detalhada neste trabalho.
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converso. A discusso sobre a adequao das mtricas adotadas na agregao de emisses tratada no inventrio e se insere no contexto das negociaes multilaterais sobre mudana do clima. O governo brasileiro contrrio adoo do potencial de aquecimento global da sigla em ingls, Global Warming Potential (GWP) em um horizonte temporal de 100 anos como mtrica de converso, por este no representar corretamente a contribuio dos diferentes gases para a mudana do clima, superestimando gases de perodo de vida curta na atmosfera como o metano e subestimando a contribuio dos gases de perodo de vida prolongado como os PFCs. Optou-se, portanto, por relatar no inventrio as emisses por gs, em unidade de massa, e de forma transparente. O potencial de temperatura global (Global Temperature Potential GTP) se coloca como alternativa ao uso do GWP para medir o impacto que a emisso de diferentes gases tem sobre o clima. No caso do metano, que apresenta um GWP de 21,7 o GTP de apenas 5 (SHINE et al., 2005 apud BRASIL, 2010). Dessa forma, a utilizao do GWP leva projetos de MDL que reduzem emisses de metano a receberem crditos de carbono por unidade de metano reduzida em um volume muito superior ao que lhes devido em termos de mitigao do aumento mdio da temperatura na superfcie terrestre, ou seja, atribui a esses projetos reduo maior do que de fato ocorre. A contrapartida que os pases desenvolvidos que compram esses crditos com o objetivo de atingir sua meta de reduo ou limitao de GEE esto na verdade adquirindo permisso para emitir que supera a reduo ocorrida nos pases em desenvolvimento. Com efeito, o resultado global o aumento das emisses. A diferena da utilizao das duas mtricas fica evidente no grfico 1. A evoluo das emisses brasileiras no perodo de 1990 a 2005 apresentada no grfico 2.
7. De acordo com o Segundo Relatrio de Avaliao do IPCC (Second Assessment Report) e recomendado na Deciso 17/CP.8.
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GRFICO 1
2.500.000
Emisses brasileiras de gases de efeito estufa, em equivalentes de CO2 2005
2.000.000
GgCO2e
1.500.000
1.000.000
500.000
GTP SF6 C2F6 CF4 HFC-125 HFC-152a N2O CH4
GWP HFC-143a CO2
HFC-134a Fonte: Brasil (2010).
GRFICO 2
3.000.000
Evoluo das emisses brasileiras convertidas para CO2eq, por meio do uso do GWP
2.500.000
2.000.000
Gg
1.500.000
1.000.000
500.000
1990
1995
2000 Mudana de uso da terra e orestas Processos industriais
2005
Tratamento de resduos
Agropecuria Fonte: Brasil (2010). Elaborao do autor.
Energia
86
4 CONTEXTO INTERNACIONAL
Ao observar as emisses dos pases desenvolvidos, denominados Anexo I no jargo da conveno-quadro, nota-se que as emisses que resultam da queima de combustveis fsseis representam a maior parcela das emisses totais destes pases. Somados, os pases Anexo I registraram, em 2008,8 um total de emisses de 14,68 TgCO2eq9 provenientes do setor de energia; 1,23 TgCO2eq, do setor de processos industriais; 1,35 TgCO2eq, do setor de agropecuria; 0,48 TgCO2eq, do setor de tratamento de resduos; e -2,07 TgCO2eq, do setor de mudana do uso da terra e florestas. Entre 1990 e 2008, o subsetor energtico cujas emisses apresentaram maior crescimento foi o de transportes, com 13,9% (CQNUMC, 2010). Dados agregados da Unio Europeia para 2008 revelam que mais de 85% de suas emisses resultam do setor de energia. No caso dos Estados Unidos, esse percentual sobe para quase 100%, quando se consideram as emisses lquidas de mudana do uso da terra e florestas no somatrio total, sendo de aproximadamente 87% quando as emisses lquidas de LUCF no so consideradas.10 O perfil das emisses brasileiras difere bastante daquele que apresentado pelos pases desenvolvidos. No caso do Brasil, a maior parte das emisses se deve ao desmatamento, o que significa que o principal indutor das emisses no est atrelado ao crescimento socioeconmico do pas e no contribui para seu desenvolvimento.
As sees anteriores apresentaram de forma sucinta o processo de elaborao e organizao do inventrio, os princpios que o norteiam, os avanos j alcanados em relao a sua primeira verso, os principais resultados obtidos e nele apresentados e o perfil das emisses brasileiras se contrapondo ao dos pases desenvolvidos. Conforme indicado na seo 2 deste texto, observou-se melhoria bastante expressiva entre o primeiro e o segundo inventrios brasileiros. Contudo, ainda h espao para aprimoramentos. Embora os resultados indiquem com clareza as reas que concentram percentuais mais elevados de emisses antrpicas de gases de efeito estufa, importante que o processo de elaborao do prximo inventrio envolva
8. No incio de 2011, todos os pases Anexo I j haviam submetido conveno-quadro as tabelas que contm os dados de emisses antrpicas por fontes e remoes por sumidouros em um formato comum de informao (Common Reporting Format CRF) para 2010, com o Relatrio Nacional de Inventrio (National Inventory Report NIR) para a conveno-quadro. Os dados de 2009, no entanto, ainda no haviam sido revisados quando da elaborao do presente captulo e, portanto, os dados mais recentes de que se dispunham se referiam a 2008. 9. Neste caso, a agregao dos gases feita por meio da converso, com o uso do GWP, para uma unidade comum, o CO2 equivalente (CO2eq). 10. Em 2008, as emisses lquidas de CO2 do setor de LUCF nos Estados Unidos foram informadas em um total de -908,148 GgCO2eq, o que significa que o total de remoes superou o de emisses nesse ano.
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anlise dos setores e das categorias-chave.11 Alm de orientar as reas de conhecimento que devem ser desenvolvidas, essa anlise til para indicar os segmentos do inventrio que devem ser tratados com prioridade, em termos de recursos, tempo e nvel de complexidade metodolgica. Os setores e as categorias que forem classificados como chave devem ter suas emisses estimadas com maior nvel de detalhamento e, se possvel, com fatores de emisso prprios para o pas. Evidentemente, isso no significa que setores e subsetores do inventrio que tenham menores contribuies para as emisses lquidas totais do pas no devero ser mais bem investigados. o caso da navegao, por exemplo, cujas estimativas requerem minucioso tratamento dos dados que permita a desagregao do consumo de combustvel em atividades nacionais e internacionais, a exemplo do que ocorre no transporte areo. Os resultados obtidos neste inventrio no que se refere ao detalhamento da metodologia de clculo das emisses do transporte areo foram bastante satisfatrios e podem servir de base para se pensar como fazer trabalho semelhante para o transporte de navegao. Outra rea que deve ser aprimorada e pode ser foco de novos estudos diz respeito ao desenvolvimento de fatores de emisso mais adequados s circunstncias nacionais. Algumas tentativas j foram feitas neste inventrio, como no caso das estimativas das emisses de xido nitroso de solos agrcolas e do subsetor de minerao e beneficiamento de carvo mineral, entre outros. Neste ltimo caso, as pesquisas desenvolvidas indicaram fatores muito inferiores ao valor mnimo recomendado nas diretrizes do IPCC, OCDE e AIE (1997), mas no foram robustas o suficiente para justificar a adoo de tais fatores. O resultado desses estudos, portanto, s pde ser utilizado no inventrio de forma qualitativa, justificando a opo pelo menor fator, entre aqueles sugeridos nas diretrizes. preciso dar continuidade a estudos como este, trabalhando em conjunto com a academia para que se possa aprofundar o conhecimento em temas cujo desenvolvimento de interesse nacional. Fica evidente que o esforo de obteno de dados para a elaborao do inventrio enorme. Diversas estratgias foram implementadas para tentar contornar o problema, como o estabelecimento da Rede de Inventrio para o Setor de Resduos Slidos e Efluentes e a prpria descentralizao dos trabalhos que, ao envolver grande nmero de atores e instituies, amplia os esforos direcionados melhoria da qualidade da informao disponvel. Ainda assim, a execuo do inventrio depende em grande parte da capacidade de outras instituies de gerar fluxo contnuo de dados com boa qualidade. imprescindvel, portanto, que se estabelea uma legislao capaz de regularizar o fornecimento de dados de modo que trabalhos de grande relevncia para o pas, como o do inventrio, no sejam comprometidos.
11. Do ingls, key category analysis.
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REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Segunda Comunicao Nacional do Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Braslia, 2010. 2 v. ________. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Relatrio de Referncia Emisses de Gases de Efeito Estufa no Tratamento e Disposio de Resduos. Braslia, 2011a. 100 p. No prelo. ________. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Relatrio de Referncia Emisses de Gases de Efeito Estufa no Setor Uso da Terra, Mudana do Uso da Terra e Florestas: Emisses de CO2 pelo Uso da Terra, Mudana do Uso da Terra e Florestas. Braslia, 2011b. 102 p. No prelo. ________. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Relatrio de Referncia Emisses de Gases de Efeito Estufa nos Processos Industriais: Produtos Minerais (Parte II) Produo de Cal, Outros Usos do Calcrio e Dolomita e Produo e Uso de Barrilha. Braslia, 2011c. 39 p. No prelo. ________. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Relatrio de Referncia Emisses de xido Nitroso de Solos Agrcolas e de Manejo de Dejetos. Braslia, 2011d. 106 p. No prelo. ________. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Relatrio de Referncia Emisses de Gases de Efeito Estufa no Setor Energia: Emisses de Gases de Efeito Estufa no Transporte Areo. Braslia, 2011e. 43 p. No prelo. ________. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Relatrio de Referncia Emisses de Gases de Efeito Estufa nos Processos Industriais: Emisses na Produo e no Consumo de HFCs e PFCs. Braslia, 2011f. 52 p. No prelo. CONVENO-QUADRO DAS NAES UNIDAS SOBRE MUDANA DO CLIMA (CQNUMC). Subsidiary Body for Implementation. National greenhouse gas inventory data for the period 1990-2008. 2010. 29 p. Documento FCCC/SBI/2010/18. PAINEL INTERGOVERMENTAL SOBRE MUDANAS CLIMTICAS (IPCC); ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO
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ECONMICO (OCDE); AGNCIA INTERNACIONAL DE ENERGIA (AIE). Revised 1996 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories. Bracknell, 1997. ________. Good Practice Guidance and Uncertainty Management in National Greenhouse Gas Inventories, 2000. ________. Good Practice Guidance for Land Use, Land Use Change and Forestry. Kanagawa, Japo: Institute for Global Environmental Strategies (IGES), 2003. ________. Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories. EGGLESTON, H. S.; BUENDIA, L.; MIWA, K.; NGARA, T.; TANABE, K. (Ed.). Kanagawa, Japo: Institute for Global Environmental Strategies (IGES), 2006. Preparado pelo National Greenhouse Gas Inventories Programme.
CAPTULO 5
ROMPENDO COM O TRADE-OFF ENTRE COMBATE POBREZA E MITIGAO DO EFEITO ESTUFA: O CASO DO CONSUMO DOMICILIAR DE ENERGTICOS NO BRASIL
Thiago Fonseca Morello* Vitor Schmid** Ricardo Abramovay***
1 INTRODUO
Melhorar o padro de vida dos que se encontram hoje em situao de pobreza redundaria, quase inevitavelmente, em um aumento das emisses de gases de efeito estufa (GEE). bem verdade que a generalizao dos padres de consumo dos pases desenvolvidos incompatvel com a manuteno dos servios bsicos que os ecossistemas prestam s sociedades humanas (BEHRENS et al., 2007; FRIENDS OF THE EARTH; SERI, 2009). No entanto, mesmo que as inovaes tecnolgicas voltadas descarbonizao da vida econmica avancem em ritmo superior ao atual, ainda assim, satisfazer as necessidades bsicas da populao mundial em termos de alimentao, vesturio e acesso a informao, cultura, educao, habitao e mobilidade para citar apenas alguns itens no se far sem que aumentem as emisses. Mas essa associao entre melhoria de qualidade de vida e emisses no necessariamente vlida para todos os itens constitutivos do que se entende, concretamente, por qualidade de vida. O mais importante biocombustvel da atualidade, a lenha, usado como fonte de energia domiciliar das populaes mais pobres do planeta triplamente prejudicial. Em primeiro lugar, parte significativa da lenha domiciliar resulta do corte de matas virgens e seu uso acaba por comprometer a biodiversidade (UHLIG, 2008). Em segundo lugar, os foges a lenha so frequentemente precrios, trazendo srios danos s famlias que deles dependem, em vrias partes do mundo e, sobretudo, na ndia e na frica (op. cit.). Por fim, o uso da lenha
* Doutorando em Economia do Desenvolvimento pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP) e membro do Ncleo de Economia Socioambiental (Nesa)/USP. ** Graduando em Economia pela FEA/USP e membro do Nesa/USP. *** Professor titular da FEA/USP e coordenador do Nesa/USP.
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como combustvel domiciliar responde por parte significativa das emisses mundiais de GEE. O carbono negro responsvel por 18% do aquecimento global, atrs apenas do dixido de carbono (CO2), responsvel por 40% das emisses (ROSENTHAL, 2009). Isso significa que tanto a melhoria na qualidade dos foges a lenha como, sobretudo, a substituio da lenha por outros combustveis mesmo que sejam de origem fssil, como o gs liquefeito de petrleo teriam por efeito reduzir as emisses de GEE, melhorar as condies de vida dos domiclios dependentes da lenha e diminuir a presso sobre a biodiversidade (UHLIG, 2008). Este trabalho mostra que, no Brasil, o consumo de lenha inversamente proporcional renda familiar o mesmo valendo para o carvo vegetal empregado na coco. Isso significa ento, em tese, que, ao aumentar a renda e ter acesso a combustveis domiciliares como o gs de cozinha, as famlias pobres reduzem suas emisses. A gradao oposta para os energticos referentes a servios de transporte, especialmente para a gasolina que abastece automveis particulares possudos pelas famlias. Esta aumenta com a renda familiar em uma razo suficiente para compensar o efeito regressivo da biomassa tradicional termo usado por Uhlig (2008). Essas so as duas evidncias apresentadas na seo 3 deste captulo. Agregandose o contedo de CO2 da cesta de energticos consumida pelas famlias, pode-se examinar sua distribuio entre as classes de rendimento, o que feito na seo 4. Na seo 5, ascenses entre classes de renda contguas so postas em relao quanto a seu custo carbono e ento se segue uma breve concluso. Como prembulo, as consideraes finais localizam o tema no debate internacional corrente.
2 REVISO DE LITERATURA: O DEBATE INTERNACIONAL
No debate internacional sobre justia climtica, a imposio de meta nica de reduo percentual das emisses de CO2 para as naes do mundo prontamente rejeitada, o que se materializa na ideia do Protocolo de Quioto de responsabilidades comuns, mas diferenciadas (CHAKRAVARTY et al., 2009). Esta diferenciao se refere s emisses realizadas no passado. Quanto a isso, cabe a qualificao de Pan e Chen (2010, p. 28) de que as emisses do passado no eram consideradas erradas em funo do limitado conhecimento sobre aquecimento global (PAN; CHEN, 2010, p. 28). O fato que estes gases foram liberados ao longo do processo de construo e consolidao da base material e institucional dos pases desenvolvidos, a qual, em diversos aspectos, ainda no encontra paralelo no mundo subdesenvolvido est-se falando, essencialmente, de infraestrutura urbana, servios industriais de utilidade pblica, usinas de gerao de energia e respectivas redes de transmisso, bem como indstrias, escolas, universidades e outras dependncias pblicas.
Rompendo com o Trade-Off entre Combate Pobreza e Mitigao do Efeito Estufa...
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Tambm, claro que, alm da diferena entre pases, a contribuio individual, focando-se em dada nao, varia consideravelmente. Chakravarty et al. (2009) partem de dados sobre a distribuio de renda de um pas e suas emisses de CO2 derivadas do consumo de combustveis fsseis, a partir dos quais se estimam as contribuies individuais de seus habitantes para as emisses nacionais. Por fim, aplicam esta metodologia aos demais pases para obter um panorama global das contribuies individuais no total emitido. Uma vez estabelecido um teto para as emisses futuras, possvel, ento, identificar quem so e onde vivem os principais responsveis pelo aquecimento global. Pode-se tambm impor um piso para as emisses individuais de CO2 que atenda satisfao das necessidades energticas bsicas da parcela mais pobre da populao mundial. Fica demonstrado que apenas uma pequena parcela da populao mundial, quase homogeneamente distribuda nas quatro regies analisadas (Estados Unidos, pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE menos os Estados Unidos, China e pases no membros da OCDE menos a China), a principal responsvel pelas emisses futuras. Quando se considera a erradicao da pobreza, tem-se que o aumento nas emisses de um tero da populao mundial, os mais pobres, poderia ser contrabalanado pela reduo nas emisses dos 16% mais ricos. Ananthapadmanabhan, Srinivas e Gopal (2007) levam o debate internacional sobre justia climtica para a ndia e mostram a urgente necessidade de aplicar o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas intranacionalmente. A partir da anlise de dados primrios de consumo de eletricidade e transporte de diferentes classes socioeconmicas da ndia, e de sua converso em CO2 emitido, os autores demonstram que embora o nvel mdio de emisses per capita do pas esteja muito aqum da mdia mundial razo pela qual o governo indiano reivindica seu direito ao desenvolvimento econmico carbono-intensivo , isto s ocorre em razo do enorme nvel de emisses da significativamente pequena parcela mais rica de sua populao (menos de 1%) ser camuflado1 por uma legio de pobres (mais de 70% da populao) que pouco emitem. Groot (2010) elabora curvas de Lorenz para emisses mundiais de GEE. Resulta que a distribuio populacional destes gases no equnime. nesse contexto que Pan e Chen (2010) apresentam a proposta de oramento de carbono. Apoiam-se, para isso, no conceito de necessidades bsicas inspirado pelas obras de Amartya Sen que prioriza a alocao das emisses derivadas
1. Isto , a discrepncia entre ricos e pobres torna-se imperceptvel quando as emisses so divididas pela populao como um todo.
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do consumo para a satisfao das necessidades humanas por exemplo, vesturio, alimentao, habitao e mobilidade. Dado que as necessidades bsicas so finitas sob uma perspectiva biolgica, mas sofrem restries ambientais e fsicas em virtude da finitude do planeta , e que o impulso a consumir no conhece limites, preciso estimar a contribuio dos pases em termos de emisses futuras de CO2, distinguido a poro que diz respeito satisfao das necessidades bsicas do restante. Dessa contabilidade funcional de carbono tem-se uma medida para a desigualdade internacional da distribuio de emisses: os autores comprovam que existem tanto naes deficitrias como superavitrias, relativamente ao que necessrio emitir para prover condies materiais mnimas populao. Esse critrio (emisses oriundas de necessidades bsicas) pode ser aplicado para o mbito intranacional, visando-se obter a distribuio individual de GEE. Seroa da Motta (2002, 2004) mensurou a contribuio dos domiclios brasileiros para a disseminao de poluentes na atmosfera, no meio aqutico e no solo, e tambm para a degradao dos cursos dgua. Ele concluiu, para todos os fatores geradores de impacto ambiental considerados, que, por mais que os pobres tendam, para um dado acrscimo infinitesimal de renda, a ampliar seu nvel de impacto ambiental em uma magnitude superior dos ricos, a concentrao de renda no primeiro grupo age, de maneira compensatria, para mant-lo em um patamar superior de impacto total. A curva de Kusnetz ambiental, segundo a qual o potencial de degradao da natureza aumenta com a renda, passando, a partir de certo nvel desta, a cair com o enriquecimento, mostra-se equivocada, dada a notvel tendncia crescente nos resultados de Seroa da Motta (2002, 2004). Os ricos degradam mais, inequivocamente. com o intuito de avanar no sentido de uma apreenso precisa, no nvel dos itens constitutivos dos padres de consumo vigentes, da relao entre renda e contribuio pessoal para a carga nacional de GEE que este captulo restringe seu escopo cesta de energticos e servios de transporte terrestre consumida por domiclios. Essa reduo do prisma analtico permite enxergar, para o caso brasileiro, como se ver na seo 3, que a progresso por nveis superiores de renda engendra dois fenmenos diametralmente opostos: i) o abandono da lenha e do carvo vegetal, uma mudana redutora das emisses domiciliares de GEE; e ii) o aumento do consumo de combustveis veiculares, o que atua para intensificar o contedo de carbono dos domiclios.
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3 O CONTEDO CO2 DO CONSUMO ENERGTICO DOMSTICO 3.1 Da Pesquisa de Oramento Familiares (POF) ao Balano Energtico Nacional (BEN)
O trabalho de Ba Nova (1985) foi pioneiro no uso de pesquisas de oramento familiar para compreender a desigualdade no acesso energia no Brasil. Com base no Estudo Nacional da Despesa Familiar (ENDEF) 1974-1975, Ba Nova mostra que os domiclios usavam 24% da energia consumida no pas. Deste total, 61% eram gastos nas residncias e 39%, nos transportes. Em matria destes ltimos, os 10% mais ricos consumiam nada menos que 400 vezes mais energia que os 10% mais pobres. Mas, na energia domiciliar, a maior parte do consumo energtico era gerada pelos mais pobres, em virtude do intenso uso do fogo lenha, cujo rendimento energtico era de trs a sete vezes menor que o equipamento a gs. Resultado: embora os 10% dos brasileiros de maior renda consumissem um tero de toda a energia eltrica e quase metade do petrleo, nada menos que 43% da biomassa (lenha e carvo) eram usados pelos 20% mais pobres. A POF, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2004), com dados de 2002-2003, corrobora os resultados de Ba Nova, embora com informaes coletadas 25 anos depois daquelas em que ele se baseou. A POF contm informaes que permitem identificar os padres de consumo dos diferentes grupos em que a populao brasileira se subdivide, conforme a magnitude da renda familiar. Diferentemente deste autor, a preocupao no com o uso geral de energia, e sim com as emisses de GEE que decorrem disto. possvel, por meio dos dados da POF, detectar padres de emisso especficos s classes de renda e a alguns itens de consumo.
3.2 O caso da lenha
A metodologia adotada a qual formalmente apresentada em Morello (2010) tem como ideia central partir da informao da POF acerca das despesas realizadas pelas classes de renda em energticos, para distribuir as emisses de CO2 associadas a estes itens entre tais grupos cabe, portanto, assinalar a semelhana com o trabalho supracitado de Seroa da Motta (2002, 2004). Para os dois aspectos a que se restringe a anlise (combustveis domiciliares e transporte terrestre), o teor de CO2 obtido da aplicao do procedimento, recomendado pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), ao consumo de fontes de energia reportadas no BEN conforme norma nos relatrios de referncia do Inventrio Nacional de Emisses Antrpicas de Gases de Efeito Estufa especificamente no caso de Brasil (2006, 2010). da conexo entre essas duas bases de dados (POF e BEN) que surgem os resultados da tabela 1, a seguir, os quais se referem a 2003.
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TABELA 1
Emisses por famlia oriundas do consumo domiciliar de combustveis classes de rendimento da POF 2002-2003 Brasil, 2003 (tCO2) (Em R$)
Item/classe de renda Gs natural GLP
1
<400 0,00 0,23 1,23 2,14E-03 0,10 1,56
400 - 600 0,00 0,28 0,95 1,46E-03 0,07 1,31
600 - 1.000 0,00 0,32 0,83 7,82E-04 0,04 1,20
1.000 1.200 0,00 0,33 0,64 5,81E-04 0,03 1,00
1.200 1.600 0,00 0,34 0,57 4,07E-04 0,02 0,94
1.600 2.000 0,01 0,34 0,36 4,58E-04 0,02 0,72
2.000 3.000 0,01 0,34 0,38 1,40E-04 0,02 0,74
3.000 4.000 0,01 0,32 0,36 1,21E-04 0,02 0,72
4.000 6.000 0,04 0,31 0,21 5,76E-05 0,01 0,57
>6.000 0,08 0,33 0,12 7,61E-05 0,01 0,54
Lenha Querosene iluminante 2 Carvo vegetal Total por famlia
Fontes: POF 2002-2003, BEN 2003 e Brasil (2010). Elaborao dos autores. Notas: 1 Gs liquefeito de petrleo. 2 Por conta da baixa magnitude, os valores so exibidos em notao cientfica, E-03 = 1/1.000 ou 10-3 e E-04 =1/10.000 ou 10-4 etc.
A tabela 1 vai em sentido contrrio ao que mostram os principais trabalhos sobre a distribuio social das emisses de GEE (seo 2). Diferentemente do que ocorre quando est em jogo o consumo em geral, no consumo domiciliar de combustveis, maior pobreza associa-se maior emisso. O grupo com renda inferior a R$ 400,00/famlia/ms emite aproximadamente trs vezes mais CO2, ao produzir energia no interior do domiclio, do que o que se encontra no patamar mais alto. O consumo residencial de energia dos mais ricos se revela menos carbono-intensivo, e a razo para isso est na importncia irrisria da lenha. O grfico 1 mostra que por volta de 80% das emisses dos mais pobres tm a queima de lenha como determinante. Situao essa que progressivamente modificada quando se avana no sentido de uma renda familiar mais alta: o GLP passa a responder a 46% das emisses a partir de um rendimento familiar mensal no inferior a R$ 2 mil. Mas a importncia da lenha no padro de emisses das classes de renda mais baixas no se deve apenas sua importncia no padro de consumo domiciliar de energticos.2 Contribui para isso o fato de que a gerao de dada quantidade de energia por meio da lenha redunda na emisso de uma massa de carbono 1,65 vezes maior do que seria necessrio para produzir essa energia com
2. A relao entre uma exposio pobreza e ao consumo de lenha est de acordo com algumas evidncias apontadas por Uhlig (2008), estudo que reestima o consumo energtico de lenha e carvo vegetal sob uma metodologia alternativa a do BEN. Cabe citar o trecho: Por se tratar de uma fonte de energia de baixo custo, no necessitar de processamento antes do uso e ser parte significativa da base energtica dos pases em desenvolvimento, tem recebido a denominao de energia dos pobres, chegando a representar at 95% da fonte de energia em vrios pases (op. cit.).
97
a queima de GLP (ou gs natural).3 O que nos diz que quanto menor a renda, mais intensiva em carbono tende a ser a principal fonte de energia empregada para suprimento familiar.
GRFICO 1
Distribuio das emisses referentes ao consumo domiciliar de energticos, classes de rendimento da POF 2002-2003 Brasil, 2003 (Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 < R$ 400 R$ 1.000 - R$ 1.200 Lenha GLP R$ 2.000 - R$ 3.000 Gs natural Carvo vegetal > R$ 6.000
Fontes: POF 2002-2003, BEN 2003 e Brasil (2010). Elaborao dos autores. Obs.: O querosene iluminante foi suprimido, pois no visvel dada a exiguidade de sua participao.
3.3 O caso dos transportes
Da mesma forma que no trabalho de Ba Nova (1985) o comportamento dos transportes o inverso da lenha: quanto maior renda, maior o nvel de emisses.
3. Os coeficientes de converso de um terajoule (TJ) de lenha em carbono e o percentual de carbono realmente oxidado na queima de lenha, apresentados na seo 2.2 de Morello (2010), quando multiplicados, do o teor de carbono por terajoule de lenha, que de 28,033 tC/TJ. Esta conta, para o GLP e o gs natural, resulta em um valor de 17,028tC/TJ.
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TABELA 2
Emisses por famlia oriundas do transporte terrestre classes de rendimento da POF 2002-2003 Brasil, 2003 (tCO2) (Em R$)
Item/classe de renda Gasolina1 Diesel queimado por nibus (frota 1997)2 Total por famlia 400 0,05 0,06 0,11 400 - 600 0,08 0,11 0,19 600 - 1.000 0,20 0,19 0,39 1.000 1.200 0,27 0,26 0,53 1.200 1.600 0,48 0,29 0,77 1.600 2.000 0,69 0,33 1,03 2.000 3.000 0,99 0,35 1,34 3.000 4.000 1,54 0,29 1,84 4.000 6.000 1,98 0,31 2,29 > 6.000 3,32 0,25 3,57
Fontes: BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP, 2004). Elaborao dos autores. Notas: 1 Empregada em automveis particulares exclusive automveis detidos por empresas. 2 Transporte coletivo urbano + rodovirio interestadual + rodovirio intermunicipal. Tomam-se por base as emisses referentes frota de 1997, de acordo com Brasil (2006) (reportada na seo 4 de Morello (2010) como patamar inferior).
A tabela 2 apresenta as emisses de CO2 que resultam da queima de gasolina por automveis detidos e utilizados por famlias e da queima de leo diesel pelos nibus a que elas tm acesso. Neste ltimo caso necessrio adotar dois patamares, dado que no se pde obter um dado atualizado para a participao da categoria nibus na frota brasileira de veculos a diesel ver seo 4 de Morello (2010). Porm, para simplificar a apresentao, consta na tabela apenas o patamar superior, referente a 1997 (BRASIL, 2006). Atribui-se o consumo de diesel em proporo equivalente participao da famlia na quilometragem total viajada com nibus, por todos os indivduos do pas. Para isso, levada em conta tanto a participao da famlia no nmero de viagens contratadas, quanto a distncia em mdia percorrida. As modalidades de transporte consideradas so o transporte coletivo urbano, transporte interestadual e intermunicipal a seo 4 de Morello (2010) detalha o procedimento. A gasolina consumida por automveis controlados pela famlia uma fonte de emisses cuja contemplao mais simples, uma vez que a POF coleta diretamente a informao acerca da despesa neste combustvel. As emisses geradas por esse fator apresentam crescimento monotnico (sem quedas) da menor para a maior classe de rendimento, o mesmo no sendo observado para o caso do diesel. Entre a primeira classe de renda (rendimento R$ 400,00/famlia/ms) e a stima (rendimento entre R$ 2 mil/famlia/ms e R$ 3 mil/famlia/ms), o fator nibus revela um peso ascendente, o qual atinge seu pico nesta ltima classe passando, pois, a cair. Uma vez que a trajetria das emisses por famlia ao longo dos grupos sociais equivalente trajetria das despesas por famlia, isso significa que, at um dado patamar de poder aquisitivo (renda familiar de R$ 3 mil/famlia/ms) a despesa
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em nibus aumenta com a renda um bem normal, na definio microeconmica , o que se reverte deste ponto em diante passando, pois, a bem inferior. Provavelmente, este meio de transporte tende a perder participao nas distncias percorridas por uma famlia para o automvel particular, dado que as emisses geradas pela queima de gasolina aumentam monotonicamente com a renda. Quanto a isso preciso fazer a ressalva de que, enquanto a massa de CO2 distribuda entre as famlias compreende todas as modalidades de transporte com nibus, o procedimento de distribuio toma por base apenas a modalidade de transporte coletivo, uma limitao imposta pelos dados que se pde reunir como explicado em Morello (2010), seo 4. Isto porque a conjectura de substituio da fonte de emisso implicada (o nibus) pelo outro meio de transporte terrestre considerado (o automvel gasolina) levada adiante neste estudo.
TABELA 3
Distribuio das emisses de CO2 referentes a consumo domstico de combustveis e transporte terrestre classes de rendimento da POF 2002-2003 Brasil, 2003 (tCO2) (Em R$)
Energtico/ classe de rendimento familiar mensal Gs encanado (ou gs natural) Gs de botijo (ou GLP) Lenha Querosene iluminante Carvo vegetal Gasolina Diesel queimado por nibus (frota 1997) Total por famlia Famlias (#) Total por classe de rendimento (GgCO2) At 400 Mais de 400 a 600 Mais de 600 a 1.000 Mais de 1.000 a 1.200 Mais de 1.200 a 1.600 Mais de 1.600 a 2.000 0,01 0,34 0,36 Mais de 2.000 a 3.000 0,01 0,34 0,38 Mais de 3.000 a 4.000 0,01 0,32 0,36 Mais de 4.000 a 6.000 0,04 0,31 0,21 5,76E-05 0,01 1,98 0,31 Mais de 6.000 Total Brasil (Gg CO2)
_
0,23 1,23 2,14E-03 0,10 0,05 0,06
_
0,28 0,95 1,46E-03 0,07 0,08 0,11
_
0,32 0,83
_
0,33 0,64
_
0,34 0,57
0,08 0,33 0,12 7,61E-05 0,01 3,32 0,25
450,87 14.925,81 34.274,09 41,63 2.157,33 29.604,75 10.214,97
7,82E-04 5,81E-04 4,07E-04 4,58E-04 1,40E-04 1,21E-04 0,04 0,20 0,19 0,03 0,27 0,26 0,02 0,48 0,29 0,02 0,69 0,33 0,02 0,99 0,35 0,02 1,54 0,29
1,66
1,49
1,59
1,53
1,71
1,75
2,08
2,55
2,86
4,11
91.669,44
7.928.656 6.744.349 10.188.564 3.543.521 5.091.324 3.340.910 4.568.525 2.424.975 2.236.551 2.467.262 48.534.637
13.185,35 10.082,28 16.210,91 5.424,72 8.695,39 5.850,83 9.497,54 6.184,85 6.386,97 10.150,60
91.669,44
Fontes: Dados do BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e ANP (2004). Elaborao dos autores.
4 OLHANDO ATRAVS DA PIRMIDE DE RENDA
Os energticos contemplados na seo 3 constituem uma amostra dos fatores geradores de CO2 cuja alocao no decorre de uma deciso tecnolgica, tomada por
100
firmas produtivas. Pelo contrrio, se tem neste caso constituintes da cesta de bens e servios cuja composio qualitativa (quais bens e servios) e quantitativa (quanto de cada bem ou servio) um arbtrio das famlias. Um exemplo esclarece porque tal formulao profcua. s famlias cabe decidir entre o emprego de lenha ou de GLP para a coco. Mas a elas no cabe decidir se a carne cozinhada deve ser produzida mediante a supresso da floresta amaznica ou em reas h muito desflorestadas e inapropriadas para a agricultura ao menos enquanto no houver uma certificao que permita ao consumidor distinguir entre as duas origens.4 Invocando a abordagem das capacitaes de Amartya Sen (COMIN; QIZILBASH; ALKIRE, 2008), a cesta de energticos domiciliares uma primeira aproximao para o problema de compreender como o vetor de capacitaes portado por uma famlia (conjunto de aes que a famlia tem poder para realizar) se traduz, colateralmente, quando exercido em contribuio para o efeito estufa. Conforme discutido, a POF mostra que a composio quantitativa da cesta de energticos apresenta diferenas no desprezveis entre classes de renda em que a populao brasileira pode ser subdividida. Mas, para uma anlise do impacto climtico das famlias, o relevante no a composio da cesta em qualidade e/ ou quantidade , mas, sim, seu contedo mensurado em CO2. Este o indicador a ser avaliado, o qual consta na ltima linha da tabela 3, agregado para todas as famlias de uma classe. Como o grfico 2 torna perceptvel, as famlias classificadas nas primeiras trs classes de rendimento familiar mensal so mais responsveis por uma maior contribuio para o efeito estufa do que as das demais classes. Isto claro se agregando as emisses nas classes de renda. Esta aparente correlao negativa entre rendimento familiar mensal e teor de CO2 do padro de consumo pode ser apurada com mais preciso se as emisses por classe de rendimento forem decompostas em: i) emisses por famlia; e ii) nmero de famlias por classe de rendimento. O grfico 3, a seguir, apresenta esta diviso.
4. Esta representao microeconmica do problema no deve ser levada ao limite, pois, como se l em Uhlig (2008), o emprego de lenha e carvo para a coco est longe de ser uma deciso racional: trata-se de uma implicao direta da inexistncia de alternativas.
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GRFICO 2
Distribuio das emisses de CO2 referentes a consumo domstico de combustveis e transporte terrestre classes de rendimento da POF 2002-2003 Brasil, 2003 (GgCO2)
18 16 14 12 10 Mil 8 6 4 2 0
R 0 $4 0 0 00000000 00 0 00 20 00 00 00 00 60 6. $4 00 R$6 .00 1. 200 $1. 600 $1. 000 $2. 000 $3. .000 $4. 000 R 6 R$ . . 1 R$ 1. R $4 R 2. R 1. R 3 R 6 R$ R$ R R$ R$ R$ R$ R$
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 %
Emisses familiares de CO2 por classe de rendimento familiar mensal mdio (Gg) % C02 por classe de rendimento familiar mensal
Fontes: BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e ANP (2004). Elaborao dos autores.
Distribuio das emisses de CO2 por famlia, referentes a consumo domstico de combustveis e transporte terrestre e distribuio das famlias classes de rendimento da POF 2002-2003 Brasil, 2003 (GgCO2)
12 10 8 Milhes 6 4 2 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 R$400 R$ 600 R$ 1.000 R$ 1.200 R$ 1.600 R$ 2.000 R$ 3.000 R$ 4.000 R$ 6.000 0
GRFICO 3
Nmero de famlias por classe de rendimento Emisses CO2 por famlia por classe de rendimento Fontes: BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e ANP (2004). Elaborao dos autores.
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Fica claro, pois, que a tendncia decrescente da distribuio de famlias por classe de rendimento, ao longo de nveis progressivamente superiores de rendimento familiar mensal, atua para compensar a tendncia crescente que as emisses por famlia apresentam ao longo destes nveis. Expondo de outra maneira, as famlias se distribuem por classes de rendimento de maneira oposta quela que o teor de CO2 se distribui por tais classes.5 A concluso simples: prevalece, no Brasil, uma situao em que muitos emitem pouco e poucos emitem muito. Resultado este que se restringe, note-se bem, ao consumo domiciliar de energticos e ao transporte terrestre. O grfico 4 apenas torna isso mais explcito. Tem-se nele uma corruptela de uma Curva de Lorenz (diagrama tipicamente empregado para estudar distribuies populacionais por classe de renda) para a distribuio das emisses nacionais de CO2 associadas ao consumo domiciliar de combustveis e ao transporte terrestre.
GRFICO 4
Percentual acumulado das famlias versus percentual acumulado das emisses de CO2 exclusivamente consumo domstico de combustveis e transporte terrestre (curva de Lorenz) Brasil, 2003 (GgCO2)
100 90 80 Emissses familiares (%) 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 Famlias (%)
R$3.000-R$4.000 R$2.000-R$3.000 R$1.600-R$2.000 R$1.200-R$1.600 R$1.000- R$1.200 R$600-R$1.000
R$400-R$600 R$400
60
80
100
5. Um padro que vai em mesmo sentido do encontrado por Seroa da Motta (2002, 2004) para a emisso de poluentes.
103
Se a populao brasileira estivesse distribuda por faixas de CO2 de maneira equitativa, a Curva de Lorenz deveria estar sobreposta linha de 45 a partir da origem. Esta ltima , portanto, a linha da igualdade para as emisses. Mas o que prevalece efetivamente a curva pontilhada. Com isso, pode-se afirmar que a relao inversa entre emisso de GEE por famlia e nmero de famlias por classe de renda se traduz em uma distribuio desigual das emisses nacionais deste gs pela populao brasileira. A medida da desigualdade dada pela distncia entre cada um dos pontos da curva rotulados com as classes de rendimento a que correspondem e a reta da igualdade. Apenas para se ter um parmetro, interessante comparar a desigualdade em termos de emisses de CO2 com a em termos de renda ou rendimento, na terminologia da POF. O grfico 5, a seguir, sobrepe a Curva de Lorenz em CO2 com a em renda, esta ltima calculada a partir da soma intraclasses para o rendimento mensal familiar, informado por esta pesquisa (a varivel renda do banco de dados domiclios da POF 2002-2003).
GRFICO 5
Percentual acumulado das famlias versus percentual acumulado do rendimento agregado versus percentual acumulado das emisses de CO2 exclusivamente consumo domstico de combustveis e transporte terrestre Brasil, 2003 (GgCO2) (Em %)
100 90 80 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 80 100
Emisses acumuladas (%)
70 60 50 40 30 20 10 0 Acumulada das famlias (%)
Lorenz CO2
Lorenz renda
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Duas informaes sintetizam o grfico: i) as famlias com rendimento inferior a R$ 400,00/famlia/ms correspondiam a 16% da populao brasileira em 2003, concentrando 2% da renda e 14% das emisses estimadas (combustveis domiciliares e transporte terrestre); e ii) as famlias com rendimento superior a R$ 2 mil/famlia/ms correspondiam a 15% da populao e concentravam 53% da renda e 25% das emisses estimadas. ntido que a distribuio de renda consideravelmente mais desigual do que a de CO2. Uma vez que uma situao de plena igualdade distributiva pode ser representada pela sobreposio da Curva de Lorenz sobre a reta de 45, o cmputo da distncia de cada ponto componente desta curva em relao ao ponto nesta reta que possui a mesma coordenada horizontal i., igual valor para a abscissa nos d uma medida de desigualdade. trivial demonstrar que essa medida pode ser computada pela soma, para todos os pontos desta curva (dez, no caso) do valor absoluto das diferenas entre a proporo populacional acumulada e a das emisses ou da renda acumulada.6 Desta medida, resulta que a desigualdade na distribuio de renda 4,16 vezes maior do que a desigualdade na distribuio de CO2.
5 O TRADE-OFF ENTRE COMBATE POBREZA E MITIGAO DO EFEITO ESTUFA
A ltima linha da tabela 3 revela que a importncia da lenha enquanto fator gerador de CO2 tal que compensa, at a quarta classe de rendimento, o efeito do aumento monotnico do consumo de gasolina sobre o contedo total de carbono da cesta de energticos domiciliares. apenas a partir de um nvel de renda superior a R$1.600,00/famlia/ms que o patamar de CO2, associado s famlias com renda inferior a R$400,00/famlia/ms, superado, passando o efeito gasolina a dominar o efeito lenha, conforme indica o grfico 6 uma decorrncia direta do fato de que na primeira classe de rendimento que o consumo domiciliar de lenha atinge o pico.
6. Formalmente, a frmula para a medida de desigualdade proposta : D = i |f(xi) xi|, em que i a i-sima classe de rendimento e f(xi), a proporo da renda ou das emisses acumuladas at a i-sima classe de rendimento.
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GRFICO 6
Distribuio percentual das emisses inerentes cesta de energticos domiciliares classes de rendimento da POF 2002-2003 Brasil, 2003
100 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 0 < R$ 400 R$ 1.000 - R$ 1.200 GLP Lenha R$ 2.000 - R$ 3.000 Gasolina Diesel > R$ 6.000
Diferenciais de emisses de CO2 por famlia interclasses contguas de rendimento cesta de energticos domiciliares Brasil, 2003 (tCO2)1
Classe de renda (R$ 100,00) Diferencial (tCO2) 4 4-6 -0,25 4-6 -10 0,12 6-10 0 -12 -0,02 10-12 12-16 0,21 12-16 16-20 0,04 16-20 20-30 0,27 20-30 30-40 0,58 30-40 40-60 0,26 40-60 >60 1,35
TABELA 4
Fonte e elaborao dos autores. Nota: 1 Dado que o tamanho mdio da famlia varia entre as classes de rendimento, preciso ajustar as emis-
ses mdias familiares antes de calcular os diferenciais. Para isso, basta introduzir um fator de ajuste com base no nmero mdio de pessoas por famlia, de modo que os diferencias interclasse sejam dados por [xi + xi/ni*(ni-1 ni)] - xi-1, em que xi a emisso mdia por famlia da classe i e ni o nmero mdio de pessoas por famlia para a classe i.
A tabela 4 apresenta os diferenciais, entre duas classes subsequentes, do nvel de emisses de CO2 (exclusivamente consumo domiciliar de combustveis e transporte terrestre) por famlia. Trata-se do custo em CO2 da ascenso de uma famlia da classe para a qual o valor est registrado para a classe imediatamente superior. Como se v, para as famlias com renda no superior a R$ 400,00, a ascenso para
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a classe posterior tem custo carbono negativo, ou seja, trata-se de uma medida no intensificadora do efeito estufa. Essa informao relevante, pois possvel classificar as famlias da primeira faixa como pobres.7 Tem-se, portanto, que, focando-se nas emisses oriundas do consumo domstico de combustveis e transporte terrestre, uma poltica de renda mnima que logre promover as famlias de menor renda para alm da linha de pobreza, tal como as consideradas por Suplicy (2005), no teria qualquer impacto em termos de emisses de CO2. Conforme mostrado no incio desta seo, esta concluso depende crucialmente da dominncia que o efeito lenha exerce sobre o efeito gasolina, o que se estende at a quinta classe de rendimento familiar da POF i., para todas as famlias com renda no superior a R$1.600,00/famlia/ms. O resultado obtido deve ser qualificado com base no estudo de Uhlig (2008), em que uma metodologia alternativa do BEN proposta para estimar o consumo energtico de lenha e carvo vegetal. Comparando a estimativa gerada com a do BEN, o autor conclui que esta publicao superestima em 48,9% o consumo de lenha e em 62,9% o de carvo vegetal. Se as emisses estimadas aqui estimadas e associadas a esses dois combustveis forem reduzidas, respectivamente, nas propores de 50% e 63%, os diferenciais interclasses de emisses passam aos valores da tabela 5. Mesmo se reduzindo o montante de lenha e carvo vegetal consumidos, mantm-se o ranque dos diferenciais interclasse. interessante comparar as diversas possibilidades de ascenso social. Um movimento da primeira para a terceira classe passando pela segunda tem um custo carbono total de 0,19 tCO2/ famlia, enquanto a ascenso para a prxima classe custa 0,24 tCO2. Considerando-se apenas as trs ltimas classes, o custo carbono mnimo de ascenso de 0,33 tCO2, o qual mais de duas vezes maior do que o custo mximo de transio entre classes de rendimento inferior a R$ 3 mil/famlia/ms. A concluso clara: quando posta em relao com ascenses sociais comparveis, uma poltica de combate pobreza no se mostra relativamente carbono-intensificadora. Afirmao esta que se restringe cesta de energticos cuja escolha repousa no arbtrio das famlias brasileiras (combustveis domiciliares mais transporte terrestre).
7. O Programa Bolsa Famlia (PBF) do governo, destinado proteo de famlias, tem como populao-alvo as famlias com renda per capita mdia inferior a R$ 150,00. Uma vez que o tamanho mdio destas, quando includas na classe de renda da POF em questo, de 3,34 pessoas e o rendimento familiar mdio mensal na primeira classe de R$ 265,49, os membros desta pertencem populao-alvo deste programa. Helfand, Rocha e Vinhais (2009) adotam a metade do salrio mnimo como linha de pobreza para a renda per capita. Este valor correspondia a R$ 120,00 ao fim de 2003 (BCB, 2010), um valor 1,51 vezes maior do que o rendimento familiar mensal per capita da primeira classe de rendimento de acordo com os nmeros que se acabam de mencionar.
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Diferenciais de emisses de CO2 por famlia interclasses contguas de rendimento Brasil, 2003 (GgCO2)
Classe de renda (R$100,00) Diferencial (tCO2) 4 4-6 -0,06 4-6 6-10 0,18 6 -10 10-12 0,07 10-12 12-16 0,24 12-16 16-20 0,16 16-20 20-30 0,26 20-30 30-40 0,58 30-40 40-60 0,33 40-60 >60 1,40
TABELA 5
Fonte e elaborao dos autores.
Estudo da Goldman Sachs (2008) estima que entre 60 e 80 milhes de pessoas anualmente entram no mercado consumidor de bens durveis, formando uma espcie de nova classe mdia mundial. Os impactos ambientais destes novos consumidores no so desprezveis e este um tema que motiva parte importante das negociaes internacionais a respeito da limitao das emisses de GEE. A proposta dos pesquisadores chineses liderados por Jiahua Pan (PAN; CHEN, 2010) procura separar bens correspondentes satisfao de necessidades bsicas dos bens de luxo. Este trabalho mostrou que o contedo de carbono da satisfao das necessidades bsicas dos indivduos pode ser muito variado. No caso dos combustveis domsticos, a transio da lenha para outras formas de combustveis como o gs, por exemplo, tem como resultado a simultnea elevao da qualidade de vida e a reduo tanto das emisses como da poluio causada por foges rudimentares de lenha. J no caso dos transportes, a passagem ao transporte individual movido gasolina conduz ao aumento drstico das emisses. Esse o fator que determina a trajetria crescente com a renda do contedo de CO2 da cesta domiciliar de energticos. Mesmo com o alto peso dos combustveis tradicionais, e considerando-se ainda o transporte coletivo, a superao da linha de pobreza por uma famlia uma ascenso social com custo carbono inferior aos demais avanos na pirmide de renda, resultado que se restringe ao aspecto da queima de combustveis. Trata-se de uma decorrncia necessria do fato de o efeito gasolina mensurado em CO2 , apesar de progressivo com a renda , no dominante, vis--vis o efeito lenha, a no ser a partir de uma renda superior a R$ 1.600,00/famlia/ms. A diferenciao dos grupos de rendimento familiar no que tange aos hbitos de consumo se mostra, pois, relevante, enquanto determinante da participao na carga de CO2 que o pas lana na atmosfera. Uma dimenso a ser eventualmente considerada na sintonia fina de polticas pr-climticas, especificamente no que respeita equidade, recomendao esta que retoma, essencialmente, o estudo de Seroa da Motta (2002, 2004), podendo ser entendida enquanto uma medida em prol da justia climtica (MILANEZ; FONSECA, 2010).
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REFERNCIAS
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CAPTULO 6
AGROPECURIA NO CONTEXTO DA ECONOMIA DE BAIXO CARBONO

Gustavo Barbosa Mozzer*
1 INTRODUO
A agropecuria se distingue dos demais setores no que se refere ao tratamento do tema das mudanas climticas, uma vez que a segurana alimentar absolutamente prioritria tanto do ponto de vista fisiolgico e nutricional quanto do estratgico e poltico. Os desdobramentos das negociaes climticas tm apontado para a necessidade de intensificao de esforos de mitigao em absolutamente todos os setores da economia mundial. A reunio de Cancun (Conferncia das Partes COP 16/ Encontro das Partes MOP 6) reforou a urgncia de aes enrgicas de mitigao de emisses de gases de efeito estufa (GEE) da ordem de 24% a 40% abaixo dos nveis de 1990 at 2020 a fim de buscar assegurar a estabilidade climtica perseguida pelo Grupo de Trabalho (GT 3) no 4o Relatrio de Avaliao de Mudanas Climticas do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC). Em 2012, a Cpula da Terra celebrar o seu 20o aniversrio coordenando uma nova reunio na cidade do Rio de Janeiro (Rio+20), cujo objetivo principal ser a discusso dos passos necessrios para se alcanar um novo paradigma ao modelo econmico global. A incorporao da sustentabilidade nos processos econmicos permitir o avano de um novo degrau, consolidando e difundindo conceitos do novo modelo de economia verde. A economia verde para vrios setores significar implementar processos orientados para a produtividade e para a eficincia no consumo energtico e em todos os passos da cadeia produtiva, incluindo o uso de matrias-primas, a meia-vida dos produtos e os processos de descarte e de reciclagem. De modo geral, adotar padres mais sustentveis envolve um extensivo processo de inventrio de emisses de gases de efeito estufa e a estruturao de um plano sistematizado
* Pesquisador de Mudanas do Clima da Coordenadoria de Intercmbio do Conhecimento, da Secretaria de Relaes Internacionais da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (SRI/Embrapa).
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para o seu monitoramento e, por fim, a aplicao de solues, muitas vezes j disponveis em prateleira. Para a quase totalidade dos setores econmicos, o principal componente em termos de emisses de GEE o consumo direto e indireto de combustveis fsseis, seja na gerao de eletricidade, de calor, seja no transporte. Neste cenrio, fazer a transio para uma economia verde implicar mudar os padres de consumo de combustveis fsseis, adotando novas fontes energticas e melhorando a eficincia do consumo. O setor agrcola, entretanto, depara-se com um desafio diferenciado, uma vez que resta inegvel a importncia de suas contribuies em termos de emisses de gases de efeito estufa, tanto decorrentes do consumo de combustveis fsseis, quanto das emisses dos rebanhos bovinos e ovinos, dos processos de decomposio anaerbia associados a sistemas produtivos alagados e ao tratamento e disposio de resduos animais, alm dos potenciais efeitos deletrios da atividade agrcola e pecuria malmanejada sob o solo e sistemas florestais. Assim, as emisses de GEE deste setor esto tanto associadas ao consumo energo-intensivo de combustveis fsseis nos processos produtivos quanto natureza das prticas e dos produtos. H que se atentar ao fato de que os custos de mitigao para os diferentes setores da economia no seguem uma razo simtrica. Eles respondem a variveis socioambientais sendo diretamente influenciados pela complexa inter-relao entre tipos de atividade tanto do ambiente em que ela se insere quanto da capacidade dos atores de absorver informaes e modificar seus comportamentos. A seo 2 discute as assimetrias estratgias nas prticas e prioridades da poltica internacional sobre mudana do clima. A seo 3 analisa o perfil das emisses das atividades agropecurias e a seo 4 destaca a relevncia do setor na trajetria de baixo carbono, em particular da economia brasileira. Por ltimo, na seo 5, discute-se a recente estratgia brasileira para uma agricultura de baixo carbono.
2 A REGULAO INTERNACIONAL
A relevncia dos setores produtivos no tem sido simtrica ou proporcionalmente representada nas estratgias, prticas e prioridades da poltica internacional sobre mudana do clima. A razo para tal assimetria advm da estratgia adotada durante a implementao do Protocolo de Quioto, durante a COP 3 em 1997. quele tempo, priorizou-se demonstrar ser possvel desenvolver um instrumento multilateral que viabilizasse posturas decisivas no que se refere ao enfrentamento das mudanas climticas. Quioto demonstrou que esta tarefa , entretanto, extremamente complexa, o que agravado pelo fato de naes, mesmo as desenvolvidas, encontrarem-se em condies distintas no que se refere ao interesse popular e vontade poltica para solucionar o problema.
Agropecuria no Contexto da Economia de Baixo Carbono
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Nesse contexto as regras adotadas para o primeiro perodo de compromisso do Protocolo de Quito foram desenvolvidas com foco no setor industrial, uma vez que este representava e ainda representa, em ordem de importncia, o mais relevante setor em termos de emisses globais de GEE. Ademais, o monitoramento das atividades industriais seria muito mais simples do que em outros setores. O setor florestal tambm logrou algum xito em iniciar um processo de discusso setorial especfico, entretanto, outros setores tambm peculiares, tal como o agropecurio, permaneceram semialijados do processo at muito recentemente. Ao longo dos ltimos anos Quioto mostrou-se um instrumento verstil e eficaz para promoo de cooperao entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento visando potencializar aes e atividades que pudessem maximizar o uso do capital para reduzir as emisses de gases de efeito estufa, promovendo transferncia de tecnologia e potencializando o desenvolvimento sustentvel sub-regional. Constatou-se que alcanar o objetivo da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC),1 a estabilizao da concentrao de gases de efeito estufa num nvel tal que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico, no seria facilmente atingido. Tal desafio demandaria um esforo muito superior quele empenhado pelos signatrios do Protocolo de Quioto em 1992. Nesse sentido e buscando ampliar o potencial de eficincia do instrumento multilateral negociado no mbito da conveno, a COP 13, em Bali, Indonsia, estabeleceu uma estratgia para negociao da segunda fase do Protocolo de Quioto (Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes do Anexo I no mbito do Protocolo de Quioto AWG-KP) e, paralelamente, a negociao de um acordo sistmico do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo no mbito da Conveno (AWG-LCA) que pudesse cooptar os Estados Unidos a assumir compromissos equivalentes aos acordados por outros pases do Anexo I, em especial a Comunidade Europeia, o Japo e o Canad. A estrutura da negociao do Acordo de Bali permitiu que as discusses acerca de mudana do clima pudessem avanar paralelamente, considerando no somente as regras de Quioto, mas tambm discutindo novos paradigmas e conceitos que poderiam ser desenvolvidos no mbito da CQNUMC. Sob a lgica deste novo paradigma as discusses sobre o papel da agricultura no contexto do enfrentamento global da mudana do clima tm ganhado significativa importncia. Vale destacar que a prpria conveno ressalta no seu Art. 2o que a estabilizao da concentrao de gases de efeito estufa deva ser alcanada
1. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
114
(...) num prazo suficiente que permita aos ecossistemas se adaptarem naturalmente mudana do clima, que assegure que a produo de alimentos no seja ameaada e que permita ao desenvolvimento econmico prosseguir de maneira sustentvel. Respondendo por cerca de 20% das emisses globais de GEE o setor agrcola agrega-se a outros 14% referentes a emisses antrpicas associadas aos processos de mudana no uso da terra, totalizando 34% das emisses globais de GEE, conforme observado no grfico 1.
GRFICO 1
Emisses antrpicas lquidas globais de gases de efeito estufa (Em %)
20
66
14
Agricultura e produo animal Fonte: IPCC.
Mudanas no uso da terra
Indstria e transporte
Um recente relatrio (FORESIGHT, 2011) publicado pelo governo ingls destaca a grande vulnerabilidade do setor agrcola frente necessidade de responder at 2050 com desafios de aumento na produo de alimentos em cerca de 40% e contribuir com a conservao de recursos hdricos da ordem de 30% e com a produo de energia em 50%.
3 O PERFIL DAS EMISSES DO SETOR AGRCOLA NACIONAL
No 2 Inventrio Brasileiro de Gases de Efeito Estufa, publicado em 2010 com dados referentes at 2005, o setor agrcola se manteve como o segundo mais relevante em termos globais de emisses de GEE no Brasil ao longo dos ltimos 16 anos. Durante este perodo, o setor agrcola chegou a representar 24,75%
o
115
das emisses nacionais em 1991, tendo decrescido sua importncia durante os cinco anos seguintes quando alcanou sua menor representao relativa em 1995 (12,90%), coincidindo com o pico de emisses decorrentes do desmatamento, prximo a dois milhes de toneladas (t) de carbono equivalente (grfico 2).
GRFICO 2
Importncia relativa dos setores da economia brasileira em emisses de GEE (Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1990 1991 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1994 2004 2005
Indstria mais resduos
Energia
Lulucf
Agricultura
Fonte: 2o Inventrio Brasileiro de Gases de Efeito Estufa/MCT (2010). Nota: Land use landuse change (uso e mudana do uso da terra).
Nos ltimos cinco anos o setor agrcola tem sistematicamente elevado suas emisses em nmero absoluto (grfico 3), entretanto, em termos relativos, tem preservado certa estabilidade com tendncia recente (2005) de aumento de sua importncia (18,96%), possivelmente em funo da sensvel reduo das emisses pelo desmatamento.
116
GRFICO 3
3.000.000
Emisses brasileiras lquidas em CO2eq 1990-2005
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Indstria mais resduos
Energia
Lulucf
Agricultura
Fonte: 2o Inventrio Brasileiro de Gases de Efeito Estufa/MCT (2010).
Do ponto de vista de emisses lquidas o setor agrcola tem, ao longo dos ltimos anos, apresentado incrementos sistemticos de suas emisses de GEE (grfico 3). Considerando a forte tendncia de reduo de emisses no setor de mudana do uso da terra e florestas, natural que a importncia relativa dos demais setores se eleve ao longo dos prximos anos. Durante a ltima dcada, o incremento nas emisses do setor agrcola no tem sido constante (grfico 4), tendo sido observadas taxas de incremento anuais inferiores a 10 mil toneladas de CO2eq entre 1990 e 1999. Entre os anos de 2000 e 2003 observou-se um relevante incremento nas taxas, atingindo o pico de 21.994 toneladas de CO2eq em 2003. Entre 2003 e 2005, observa-se uma tendncia de reverso na presso de incremento das emisses do setor retornando em 2005 a taxas de incremento (6.559 toneladas de CO2eq) observadas durante a dcada de 1990.
117
GRFICO 4
Emisses lquidas do setor agrcola brasileiro (histograma) e flutuao da taxa anual de incremento das emisses no setor em toneladas de CO2eq 1990-2005
25 20 Variao anual de emisses no setor agrcola (1.000 tCO2e) 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0
1990
1991
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1994
Agricultura Fonte: 2o Inventrio Brasileiro de Gases de Efeito Estufa/MCT (2010).
4 O SETOR AGRCOLA NA TRAJETRIA DE BAIXO CARBONO
A relevncia estratgica do setor agrcola para a mudana do clima est no fato de que h uma inquestionvel necessidade de expanso da produo para atender s demandas atuais e futuras de suprimento alimentar. Est tambm na premissa de que a expanso da produo no deve contribuir negativamente com uma elevao dos nveis atuais de emisses, e tampouco pode ser alcanada via processos que resultem em perda de reas de vegetao nativa, comprometendo assim a sustentabilidade ambiental. Deste modo, no h soluo nica, sendo necessrio esforo conjunto em vrias frentes, que combine o aumento da produo sustentvel, de alimentos e de energia, com as preocupaes com mudanas climticas. Para a soluo do desafio agrcola, o relatrio ingls de Foresight (2011) aponta a necessidade preeminente de no se descartar o uso de tecnologias como modificaes genticas, clonagem e nanotecnologia. Para o setor agrcola, envolver-se no processo de transio para o novo modelo econmico mundial focado na produtividade e na sustentabilidade no uma opo e sim uma condio necessria para assegurar os investimentos e o desenvolvimento
2004
2005
118
e a difuso de tecnologias que permitam incrementar a resilincia sistmica do setor ao aumento do estresse de temperatura e pluviosidade cada vez mais frequentes com a intensificao dos efeitos climticos decorrentes do aquecimento global. Novas oportunidades surgiro associadas ao processo de transio de uma economia energo-intensiva para um ambiente cada vez mais atento e preocupado com a eficincia nos processos produtivos e, consequentemente, com a internalizao de externalidades que possam estar relacionadas ao aumento do aquecimento global. A percepo de que h grande potencialidade na adoo de um novo modelo agrcola, capaz de fomentar o aumento de eficincia produtiva, e na melhor gesto do solo, na medida em que reduz as taxas histrias de emisses de GEE, tem motivado vrios atores envolvidos no processo produtivo, em especial pases desenvolvidos, para os quais o setor agrcola tem significativa importncia relativa, a promoverem uma campanha para viabilizar sua adoo internacional. A quantificao do passivo ambiental decorrente da prtica agrcola ser em poucos anos incorporada ao comrcio internacional na forma do conceito de pegada de carbono ou no impacto que uma determinada atividade gera em termos de contribuio para o aquecimento global. Deste modo, quanto maior a pegada de carbono de uma determinada atividade, maior ser o passivo climtico gerado. O processo de negociao internacional sob o tema agrcola tem se desenrolado tanto no mbito multilateral da conveno, quanto em aes plurilaterais, por exemplo, a Aliana Global de Pesquisa sobre Gases de Efeito Estufa na Agropecuria, cujo objetivo fomentar a interao entre pesquisadores e promover o desenvolvimento de mtrica para comparar as emisses de GEE entre processos agropecurios em distintos pases. No mbito da CQNUMC, busca-se reconhecer o potencial de mitigao de emisses via adoo de boas prticas agrcolas. Neste sentido, um texto discutindo tratamento especfico para o setor agrcola foi proposto ao longo do processo de negociao em Copenhague (COP 15), Dinamarca. A estratgia amplamente apoiada pelos pases desenvolvidos teve seu incio com uma submisso do Uruguai. Seu objetivo foi o de discutir agricultura no mbito do item 1b4 (abordagem setorial para mitigao), cujo escopo inicial era exclusivamente bunker fuels (combustveis de navios e avies). Do ponto de vista dos pases desenvolvidos h claramente a percepo de que incluir agricultura em 1b4 deva ser estrategicamente interessante, uma vez que possibilitaria a abertura de uma discusso especfica para o setor agrcola no mbito da CQNUMC. Isto potencialmente poderia viabilizar um tratamento diferenciado para questes sensveis, tais como um mercado ou esquema de comrcio de redues de emisses
119
no setor agrcola, a permanncia do carbono no solo e a integridade ambiental do sistema climtico. Adicionalmente, os pases desenvolvidos tentam ressaltar a relevncia da mitigao para o setor agrcola visto que, historicamente, o texto da conveno privilegia menes ressaltando a importncia da manuteno dos nveis de produo (CQNUMC, 1998, Art. 2o), consequentemente privilegiando conceitos de adaptao em detrimento da mitigao. O engajamento nessa discusso se deu de maneira muito polarizada entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Para o Brasil, era evidente a importncia de se discutir agricultura no mbito da conveno, entretanto, a principal posio defendida pela delegao nacional era de que a discusso sobre o setor agrcola deveria se dar de modo balanceado entre adaptao, mitigao e eficincia. Os argentinos demonstraram clara e enftica preocupao em assegurar que o texto salvaguarde garantias de que aes de mitigao na agricultura no deveriam gerar obrigaes futuras ou consequncias malficas para o comrcio internacional, como o estabelecimento de padres de comparao. Os Estados Unidos e a Nova Zelndia defenderam ostensivamente a introduo de conceitos de mitigao na agricultura, tentando vincul-los ideia de sequestro de carbono no solo. Especula-se que os Estados Unidos devam transferir os custos da adoo de prticas que resultem em reduo de emisses de GEEs em setores especficos de sua economia ao mercado externo, por meio de polticas no tarifrias. Entre estes setores, aponta-se a agricultura como um componente estratgico da poltica de reduo de emisses norte-americana por meio da promoo de prticas e de processos que potencializem o sequestro de carbono no solo. Durante a reunio de Cancun (COP 16 COP/MOP 6), um entendimento sobre o texto de agricultura no pde ser alcanado, fundamentalmente em funo de fortes divergncias sobre o tratamento do comrcio internacional. Paralelamente negociao conduzida no mbito da CQNUMC, os norte-americanos, em parceria com os neozelandeses apresentaram a ideia de um arranjo plurilateral denominado Aliana Global de Pesquisa sobre Gases de Efeito Estufa na Agropecuria, cujo principal objetivo era promover o intercmbio de conhecimento cientfico e potencializar aes de mitigao no setor agrcola. Entretanto, especula-se que esta aliana possa servir tambm como um instrumento para promover a padronizao metodolgica e o desenvolvimento de modelos de comparao da taxa de emisso por produtos no setor agrcola. O Brasil tem adotado uma postura enftica em defesa do equilbrio de tratamento entre adaptao e mitigao no contexto da negociao da aliana e at o momento ainda no formalizou sua adeso a esta iniciativa.
120
5 A ESTRATGIA BRASILEIRA
Internamente, o Brasil desenvolve uma poltica especfica para promover a transio do modelo de pecuria tradicional, extensivo, ineficiente e pouco produtivo para um modelo mais eficiente, com melhores taxas de uso do solo e capaz de promover mais produtividade com menores taxas de emisses de GEE. O setor agrcola , portanto, parte inerente e fundamental para a implementao da estratgia brasileira de mitigao emisses de GEE, apresentada em dezembro de 2009 durante a COP 15, em Copenhague, na Dinamarca, como ilustra o grfico 5.
GRFICO 5
Aes nacionalmente apropriadas para reduo de emisses de GEE propostas pelo Brasil em Copenhague durante a COP 15, com nfase no setor agrcola (Em %)
9 2
26 43
Recuperao de pastagem 104 MT CO2e
ILP - 22 MT CO2e PD - 20 MT CO2 e FBN - 20 MT CO2e 16 4 Siderurgia ferro e ao Aumento do uso de biocombustveis Aumento do fornecimento de hidroeletricidade Agricultura 166 MT CO2e Ecincia energtica Fontes alternativas de energia
Fonte: Nota imprensa no 31, de 29 de janeiro de 2010/Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Obs.: MT = megatonelada, ILP = integrao lavoura pecuria, PD = plantio direto, FBN = fixao biolgica de nitrognio
A expectativa para o setor agrcola ao fim dos prximos dez anos ter sido capaz de reduzir 166 milhes de toneladas de CO2eq, o que representa 43% dos esforos de mitigao nacional (grfico 5), deduzido o componente de reduo de 80% da taxa de desmatamento na Amaznia e 40% no Cerrado, que sozinho representa 669 milhes de toneladas do CO2eq. As estratgias de mitigao propostas para o setor agrcola so as seguintes: Recuperao de pastagens degradadas: recuperar uma rea de 15 milhes de hectares (ha) de pastagens degradadas por meio do manejo adequado e adubao, o que corresponde reduo de 83 a 104 milhes tCO2eq.
121
Integrao lavoura pecuria floresta (iLPF): aumentar a rea com o sistema iLPF em 4 milhes de ha, reduzindo de 18 a 22 milhes de tCO2eq. Sistema Plantio Direto (SPD): ampliar a utilizao do SPD na palha em 8 milhes de ha, correspondendo reduo de 16 a 20 milhes de tCO2eq. FBN: ampliar o uso da fixao biolgica em 5,5 milhes de ha, correspondendo reduo de 10 milhes de tCO2eq. Adicionalmente, foram propostas as seguintes estratgias: Promover aes de reflorestamento, expandindo a rea com florestas plantadas, sendo esta atualmente destinada produo de fibras, madeira e celulose em 3 milhes de ha, passando de 6 milhes de ha para 9 milhes de ha. Ampliar o uso de tecnologias para tratamento de 4,4 milhes de m3 de dejetos de animais para gerao de energia e produo de composto orgnico. As estratgias nacionais de mitigao de GEE foram ratificadas em dezembro de 2009, no Art. 12 da lei que institui a Poltica Nacional sobre Mudanas do Clima (PNMC), Lei no 12.187, assim definindo que:
(...) Poder Executivo estabelecer, em consonncia com a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, os Planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudanas climticas visando consolidao de uma economia de baixo consumo de carbono, na gerao e distribuio de energia eltrica, no transporte pblico urbano e nos sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros, na indstria de transformao e na de bens de consumo durveis, nas indstrias qumicas fina e de base, na indstria de papel e celulose, na minerao, na indstria da construo civil, nos servios de sade e na agropecuria, com vistas em atender metas gradativas de reduo de emisses antrpicas quantificveis e verificveis, considerando as especificidades de cada setor, inclusive por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL e das Aes de Mitigao Nacionalmente Apropriadas NAMAs.
O Plano Setorial de Mitigao e de Adaptao s Mudanas Climticas Visando Consolidao de uma Economia de Baixa Emisso de Carbono na Agricultura encontra-se em fase avanada de elaborao devendo ao longo de 2011 ou no incio de 2012 entrar na fase de consulta pblica. O processo de elaborao do referido plano de trabalho se deu de forma participativa com a formatao de um GT, sob a coordenao do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e da Casa Civil da Presidncia da Repblica, e composto inicialmente por representantes do governo federal,
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da Embrapa, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), do Ministrio da Fazenda (MF), do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Posteriormente, ocorreu a ampliao desse GT, incorporando-se representantes de organizaes indicadas pelo Frum Brasileiro de Mudanas Climticas (FBMC) e pelo Observatrio do Clima: Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB), Central nica dos Trabalhadores (CUT), Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), Conservao Internacional (CI) e World Wildlife Fund (WWF) Brasil. Entre as principais aes propostas no plano setorial da agricultura, destaca-se a regularizao ambiental das propriedades rurais e a intensificao das aes do Programa Terra Legal, visando efetivar a regularizao fundiria dos imveis na Amaznia Legal. Relacionadas assistncia tcnica, capacitao e informao destacam-se as seguintes estratgias: Transferncia de tecnologia, incluindo formao de capacitadores, capacitao de tcnicos e de produtores, estmulo formao de redes de tcnicos, elaborao de planos tcnicos e assistncia tcnica aos produtores, alm da realizao de dias-de-campo, palestras, seminrios, workshops, implantao de Unidades de Referncia Tecnolgica (URTs). Produo de material de divulgao e campanhas, inclusive televisivas (TV Banco do Brasil) para mostrar os benefcios econmicos e ambientais das aes previstas nos subprogramas. Realizao de chamadas pblicas para a contratao de servios de assistncia tcnica e extenso rural (Ater) para a elaborao e a implementao de projetos para agricultores familiares e assentados da reforma agrria. Realizao de campanhas dirigidas visando estimular a implementao de iLPFs e Sistemas Agroflorestais (SAFs) em corredores ecolgicos e para recomposio nas reas de proteo permanente (APP) e de reserva legal nas pequenas propriedades. Com a finalidade de oferecer incentivos econmicos e financiamento aos produtores para implementar as atividades do plano, o Mapa desenvolveu um programa cujo objetivo especfico a promoo da implementao de boas prticas agrcolas. Batizado de Agricultura de Baixa Emisso de Carbono (ABC), este programa visa estabelecer um amplo processo de dilogo entre os atores envolvi-
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dos no sistema produtivo nacional, conduzindo um processo de capacitao e de transferncia de tecnologia em mbito nacional, regional e sub-regional. O Plano Agrcola e Pecurio 2010-2011 incorpora as premissas definidas no programa ABC, ressaltando a inteno do Mapa em fomentar uma linha de crdito especfica para financiar a produo rural comprometida com a reduo dos gases causadores do efeito estufa. Em termos prticos, as aes propostas no Plano Agrcola e Pecurio 20102011 destacam, no mbito do programa ABC, a destinao de R$ 2 bilhes para financiar prticas adequadas, tecnologias adaptadas e sistemas produtivos eficientes que contribuam para a mitigao da emisso dos gases de efeito estufa. Adicionalmente o Plano Agrcola e Pecurio 2010-2011 aloca ao Programa de Incentivo Produo Sustentvel do Agronegcio (Produsa) R$ 1 bilho a fim de estimular a recuperao de reas destinadas produo agropecuria que, embora ainda produtivas, oferecem desempenho abaixo da mdia devido deteriorao fsica ou baixa fertilidade do solo. H ainda outras linhas de crdito rural disponveis para financiar as atividades previstas no plano setorial da agricultura (Programa de Plantio Comercial e Recuperao de Florestas PROPFLORA, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF Floresta, Linha de Crdito para Investimento em Energia Renovvel e Sustentabilidade Ambiental PRONAF Eco). Em termos de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico, constata-se que, apesar das tecnologias disponveis para as aes previstas, ser necessrio o fomento continuado, ao longo do perodo do plano, para as aes de pesquisa, desenvolvimento e inovao, visando a avanos nos arranjos tecnolgicos previstos no plano. Entre estas aes, merecem destaque: Pesquisa e desenvolvimento de inoculantes para FBN em novas culturas, gentica das espcies florestais, adequao de mquinas e implementos, alternativas ao uso de herbicidas e indicadores de qualidade em SPD. Elaborao de estudos regionais sobre a sustentabilidade ambiental e a rentabilidade econmica e financeira das tecnologias, em especial iLPF e SPD. Elaborao de zoneamento das pastagens, visando identificar reas prioritrias para a implantao das atividades do plano. Mapeamento das aptides regionais para implantao e adequao de iLPF, com identificao e criao de banco de dados sobre experincias regionais. Fortalecimento e/ou ampliao das redes de monitoramento de longo prazo.
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Necessidade de aprimoramento e/ou desenvolvimento dos fatores de emisso e dos indicadores tcnicos/cientficos para contribuio climtica. As aes descritas no plano setorial da agricultura contemplam os seguintes temas: Incentivo a mecanismos de certificao, em especial na pecuria sustentvel. Identificao de barreiras e de oportunidades de mercado para a comercializao dos produtos oriundos de iLPF, com base para novas aes visando melhoria e ao acesso aos mercados, reduo de custos de escoamento e agregao de valor aos produtos. Elaborao de estudos tcnicos microrregionais para identificar alternativas de acesso aos insumos, considerando o balano final de emisses de GEE. Disponibilidade de insumos bsicos e inoculantes para agricultores familiares e de assentados da reforma agrria. Fomento a viveiros florestais e redes de coletas de sementes de espcies nativas, implantao de viveiros florestais em assentamentos de reforma agrria e estabelecimento de programa de aquisio e distribuio de mudas de espcies florestais no mbito do Programa Mais Ambiente. O monitoramento da aplicao desses investimentos e de sua eficcia em termos de mitigao de emisses de GEE ficar a cargo do MF, que vem trabalhando em grande proximidade com a Embrapa. J o monitoramento da eficcia da implementao das aes previstas no plano setorial da agricultura ficaro a cargo da Embrapa, que centralizar a coleta e o processamento de informaes. A coordenao deste trabalho ser feita por meio de uma nova Unidade Laboratorial Multi-Institucional, envolvendo instituies pblicas de pesquisa e ensino, cuja responsabilidade ser a anlise de imagens de satlite e de documentos referentes ao monitoramento das aes do plano setorial de agricultura. Ainda neste sentido, a Embrapa est desenvolvendo linhas de pesquisa especficas para o tratamento do tema mudana do clima para o setor da pecuria, de gro e de floresta. Os projetos esto sendo desenhados de modo coordenado de forma a permitirem a discusso de assuntos transversais, por exemplo, a fixao de carbono no solo e a padronizao e a comparabilidade metodolgica. Em suma, o Brasil est atuando de maneira integrada, articulando seu posicionamento internacional e, ao mesmo tempo, desenvolvendo polticas, pro-
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gramas e prticas locais, visando adequar-se nova ordem econmica mundial da economia verde e deste modo assegurando a manuteno da competitividade e da eficincia do agronegcio nacional frente aos novos desafios decorrentes das mudanas climticas globais.
REFERNCIAS
AES DE MITIGAO NACIONALMENTE APROPRIADAS (NAMAs). Submisso Brasileira ao Acordo de Copenhague. Disponvel em: <http:// unfccc.int/files/meetings/application/pdf/brazilcphaccord2_app2.pdf>. Acesso em: jan. 2010. BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (BNDES). Programa de Incentivo Produo Sustentvel do Agronegcio (Produsa). Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/ bndes_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Programas_e_Fundos/produsa.html>. Acesso em: abr. 2011. BRASIL. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Plano Agrcola e Pecurio 2010-2011. Disponvel em: <http://www.agricultura.gov.br/images/ MAPA/arquivos_portal/Plano_Internet2010_2011.pdf>. Acesso em: abr. 2011. CONVENO-QUADRO DAS NAES UNIDAS SOBRE MUDANA DO CLIMA (CQNUMC). O Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, 1998. Disponvel em: <http://www. mct.gov.br/index.php/content/view/28739.html>. Acesso em: 16 fev. 2010. ______. Plano de Ao de Bali Deciso 1/COP 13, 14 mar. 2008. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2007/cop13/eng/06a01.pdf#page=3>. ______. Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action under the Convention, 22 June 2009a. FCCC/AWGLCA/2009/INF.1. Disponvel em: <unfccc.int/resource/docs/2009/awglca6/eng/inf01.pdf>. ______. Acordo de Copenhague, 18 Dec. 2009b. FCCC/CP/2009/L.7. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/l07.pdf>. FORESIGHT. The Future of Food and Farming, 2011. Disponvel em: <http:// www.bis.gov.uk/assets/bispartners/foresight/docs/food-and-farming/11-546-future-of-food-and-farming-report.pdf>. PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANAS CLIMTICAS (IPCC). Climate Change 2007: mitigation, 2007. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change.
CAPTULO 7
TRANSPORTE RODOVIRIO E MUDANAS DO CLIMA NO BRASIL*

Patrcia Helena Gambogi Boson**
1 INTRODUO
O tema mudanas do clima suscita ainda muitas controvrsias, especialmente sobre o grau de responsabilidade da ao antrpica no processo de acelerao das alteraes dos parmetros climatolgicos de forma global. O assunto carrega em si a vantagem de promover convergncias temticas sobre a necessidade de se desenvolver melhorias na relao homem natureza. Trata-se de um despertar coletivo para a busca da qualidade de vida, traduzida nas conquistas tecnolgicas e na aquisio de bens, que, por meio da aplicao de modelos socioeconmicos adequados e justos, devem proporcionar uma vida mais longa e prazerosa para todos, ou seja, sem causar externalidades socialmente excludentes e ambientalmente degradantes e comprometer a qualidade de vida das geraes futuras. Uma discusso sobre o transporte rodovirio, no Brasil, apresenta-se como de grande relevncia. Seja pelo fato de se postar como o segundo maior contribuinte nas emisses dos gases de efeito estufa (GEE), em torno de 7% a 9% do total (BRASIL, 2010), seja por ser responsvel por 90% do leo diesel consumido no setor de transporte, que 80% do total consumido no pas. Causa, a partir das emisses dos veculos, a perda de qualidade do ar e, consequentemente, de qualidade de vida desconforto e riscos sade das populaes, destacadamente aquelas concentradas nos grandes centros urbanos. A relevncia do setor para a temtica ambiental se revela ainda no fato de que o transporte, especialmente o urbano, um servio em constante expanso, pois se trata de uma necessidade humana bsica, intrnseca ao processo de desenvolvimento. Segundo Branco et al. (2009), a demanda por transporte de passageiros e carga cresce de 1,5 a 2 vezes mais rpido que o produto interno bruto (PIB) em pases em desenvolvimento, sendo que o maior crescimento se d no modal
* Agradecimentos Confederao Nacional do Transporte (CNT), especialmente sua diretoria e toda sua equipe tcnica que atua na rea ambiental, pela oportunidade dada de tomar conhecimento desse rico universo que o setor de transporte e pelas informaes preciosas e essenciais para a construo deste captulo. ** Representante da CNT no Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama).
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rodovirio. De acordo com dados da Organizao das Naes Unidas (ONU), mais da metade da populao mundial vive nas cidades e, at 2050, quase 90% desta, cuja estimativa de seis bilhes de pessoas, estar habitando o espao urbano, com clara reproduo na demanda por transporte. Outro ponto importante a fortalecer a relevncia do setor de transporte rodovirio no mbito das discusses ambientais, com reflexos nas questes sobre mudanas do clima, a caracterstica da matriz brasileira de transporte. Conforme dados apresentados pela CNT, nossa matriz de transporte de carga composta em 62% por modal rodovirio. Paralelamente, o pas possui 1,6 milho km de malha rodoviria, dos quais apenas 211 mil km so pavimentados e mais de 53% da frota de caminhes tm tecnologia ambientalmente defasada. Os impactos ambientais negativos so evidentes. Assim, qualquer que seja o grau de preocupao das lideranas pblicas e empresariais, de modo geral, e dos gestores ambientais, em particular, quanto ao esforo global para minimizar as emisses dos GEE e seus efeitos negativos, a verdade que polticas apropriadas para o transporte, especialmente o rodovirio, so essenciais na busca de melhor qualidade de vida. Para as lideranas no cticas quanto ao humana e seus reflexos nas mudanas do clima, se o Brasil pretende mesmo se engajar de forma responsvel nesse esforo, a questo do transporte rodovirio deve seguir a do desmatamento na liderana do processo de construo de propostas de programas e projetos de mitigao das emisses, a fim de dar-se uma verdadeira e efetiva contribuio. Acreditando nessa premissa, vrios segmentos da sociedade civil, especialmente a CNT, as academias, os centros de estudos e pesquisa e as organizaes no governamentais (ONGs) vm, ao longo dos ltimos dois anos, discutindo com afinco a participao do setor de transporte no processo de polticas para as mudanas do clima. Apresentamos, neste texto, uma leitura desses estudos em especial, o estudo intitulado Gerao e mitigao de gases de efeito estufa pelos transportes no Brasil (FGV; EPC, 2010) e os resultados da Oficina Nacional Transporte e Mudanas Climticas, promovida pela CNT, em parceria com o Centro de Transporte Sustentvel do Brasil (CNT; CTS-BRASIL, 2009) e com o apoio da Embaixada do Reino Unido.
2 CENRIO NACIONAL DO TRANSPORTE RODOVIRIO
Dados sobre as caractersticas do transporte rodovirio no pas so importantes para que se possa aferir a real contribuio dessa atividade na emisso de GEE e avaliar as medidas que o Brasil precisa apresentar e implementar para mitigao das emisses desses gases em seu territrio. Seja para o cumprimento de metas estabelecidas na Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC), seja pela
Transporte Rodovirio e Mudanas do Clima no Brasil
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execuo dos compromissos internacionais assumidos. Isto posto, apresentamos a seguir algumas dessas principais caractersticas.
2.1 Transporte rodovirio de carga
Apesar de sua dimenso continental, o Brasil anda sobre rodas, por contingncias histricas e continuados e sistmicos erros na aplicao de polticas pblicas. Diferentemente de pases com caractersticas semelhantes (grfico 1), o modal rodovirio responde por 62% do transporte de carga, contra apenas 20% do ferrovirio, e no mais que 18% do aquavirio. De acordo com dados apresentados em Carvalho (2010), documento lanado pelo governo do estado de So Paulo, com relao emisso de CO2, o transporte hidrovirio emite 20 kg/1000 KTU, o ferrovirio 34 e o rodovirio 116. Essa uma situao de desvantagem para o pas.
GRFICO 1
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 % Fonte: Anurio Estatstico 2001 do Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes (GEIPOT). Obs.: A rea do crculo representa a utilizao do modal aquavirio. 5 6 7 8 Alemanha Estados
Matriz de transporte em KTU
Brasil
Hungria
As caractersticas da frota de caminhes agravam a situao. De fato, segundo dados apresentados pela CNT e CTS-Brasil (2009), tem circulado no pas aproximadamente 1,3 milho de caminhes, dos quais 45% tm mais de 20 anos de uso e cerca de 20% (260 mil) tm mais de 30 anos de uso. Recentemente, com grande alarde nacional, foi discutida a implantao imediata da regulamentao ambiental que impe a fabricao de motores Euro 5 menos
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poluentes , para uso do diesel S10 de melhor qualidade , at 2012. Entretanto, como se v, a realidade do nosso pas que mais de 50% da frota de caminhes circulam com motores anteriores fase Euro 0.1 O grfico 2 demonstra o que isso significa em termos de emisses atmosfricas anuais. Importante destacar que grande parte dessa frota se concentra nas regies mais populosas do Sul e do Sudeste do pas, como fica demonstrado pelo grfico 3, elaborado pela equipe da CNT, a partir dos dados do Registro Nacional de Transportadores Rodovirios de Carga (RNTRC), da Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT).
GRFICO 2
Reduo das emisses ao longo das fases do Programa de Controle da Qualidade do Ar por Veculos Automotores (Proconve) (Em %)
100,0 87 90,0 80,0 70,0 Emisses 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 CO P2 (Euro 0) Fonte: CNT. P3 (Euro 1) HC P4 (Euro 2) P5 (Euro 3) NOX P 6 (Euro 4) MP P7 (Euro 5) 81 86 95
1. O controle europeu de emisses de poluentes existe desde 1993 iniciou-se com a normativa Euro 0 e atualmente est nas suas verses Euro 5 e 6.
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GRFICO 3
Distribuio da frota brasileira de caminhes por regio (Em %)

60
50
49 46
40 33 30 27
20 11 13 9 6 4 3
10
0 Sudeste Sul Empresas Fonte: CNT. Nordeste Centro-Oeste Autnomo Norte
O grfico 3 revela tambm outro dado importante. A maioria da frota de caminhes est com o proprietrio autnomo. A idade mdia desta frota de 23 anos, contra 11 anos para a das empresas. Se, por um lado, tal fato representa uma salutar capacidade empreendedora daqueles que atuam nesse setor, por outro, reflete a grande complexidade na implementao de polticas pblicas voltadas para a mitigao das emisses, considerando-se, por exemplo, a necessidade de um programa para a renovao da frota vis--vis a implantao de aes de melhoria e controle de tecnologias veiculares. Ainda como caracterstica do transporte rodovirio de carga e seus reflexos nas questes ambientais, especialmente para o tema mudanas do clima, importante mencionar a qualidade da nossa malha rodoviria. No que tange pavimentao, pesquisa realizada pela CNT, em 2010, que avaliou mais de 80 mil km de rodovias, apontou que 58,8% esto em condio regular, ruim ou pssima. Considerando-se o ainda baixo nvel de investimento, em que pese aumento significativo em 2010,2 se comparado com anos anteriores, as deficincias na malha apontadas podem ser consideradas como preocupantes, pois, alm de gerarem aumento de 30% nos custos operacionais do transporte de carga, implicam au2. De 2007 a agosto de 2010, foram investidos R$ 27,71 bilhes em infraestrutura de transportes.
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mento do consumo de combustvel, das emisses atmosfricas e, portanto, dos impactos ambientais. Tambm de importncia para o tema, h a questo do combustvel. A matriz brasileira para o transporte rodovirio conta principalmente com o leo diesel, combustvel fssil gerador de maior impacto ambiental. A frota de caminhes pesados, mdios e leves responde por 48% do total da frota ciclo diesel no pas, segundo dados do 1o Inventrio Nacional de Emisses Atmosfricas por Veculos Automotores Rodovirios (BRASIL, 2010). Nesse contexto, foi identificada, na Oficina Nacional Transporte e Mudanas Climticas, baixa qualidade do diesel, o que exige investimentos na melhoria por meio da adaptao e da expanso da capacidade de refino e abastecimento de diesel mais limpo.
2.2 Transporte urbano de passageiros
Se considerado o nmero de passageiros por quilmetros percorridos, conforme Gouvello (2010), citado no estudo da Fundao Getulio Vargas e das Empresas pelo Clima (FGV; EPC, 2010), o transporte urbano de passageiros no Brasil est concentrado no uso de automvel (43%) e nibus (50%). O transporte sobre trilhos representa somente 7% do total. A distribuio por tipologia do uso de transporte urbano no Brasil pode ser vista no grfico 4.
GRFICO 4
Uso do transporte urbano de passageiros 2007 (Em %)
3 4 50
32
11
nibus
Carro (etanol)
Carro e moto (gasolina)
Metr
Trem
Fonte: FGVe EPC (2010). Elaborao da autora.
133
Como decorrncia da opo por essa matriz, o controle das emisses de poluentes e GEE, especialmente nas grandes cidades, tema de grande preocupao de toda a sociedade brasileira. Tal que em torno de 48% do total de emisses contabilizadas para todo o setor de transporte provm do transporte urbano de passageiros. Ademais, o nmero excessivo de automveis, causa de inevitveis congestionamentos, alm de agravar os problemas da poluio atmosfrica e do consumo de combustvel, com reflexos claros sobre a sade da populao, provoca perdas econmicas mensurveis. Contribuindo para o cenrio desfavorvel, diante das deficincias de transporte pblico e distribuio de renda, as motos tornam-se, cada vez mais, a melhor escolha de transporte para a populao. Analisando as emisses veiculares provenientes da circulao de nibus, automveis e motos, tem-se a seguinte relao: um passageiro transportado3 por automvel emite 7,7 vezes mais gases poluentes4 que um transportado por nibus e, por moto, 16,1 vezes mais.5 Em termos de emisso de CO2, o grfico 5, do estudo da FGV e das EPC (2010), expressa o impacto provocado pelo uso preferencial dos transportes individuais motorizados.
GRFICO 5
1900ral
Emisso relativa dos modos de transporte urbano
1900ral Mil toneladas de CO2 /pax.km
1900ral
1900ral
1900ral
1900ral nibus (corredor) Fonte: FGV e EPC (2010). nibus Carro e moto (gasolina) Metr Trem
3. Ocupao dos veculos: 25 passageiros para nibus, 1,5 para automvel e um para moto. 4. Monxido de carbono, nitrato de oxignio, sulfatos, hidrocarbonetos e material particulado. 5. Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB, 2003), citada por Vasconcelos (2006).
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Fica evidente a necessidade de migrao do transporte individual motorizado para o coletivo, com o desenvolvimento e a implantao de polticas para o desestmulo do uso do primeiro. Tal atitude se coloca como uma ao efetiva em apoio ao esforo de minimizao das emisses atmosfricas advindas do transporte, alm de diminuir os impactos ambientais e sociais e conferir, ao setor, ganhos econmicos significativos e eficincia energtica. Um aspecto muito importante, conforme afirmam Branco et al. (2009) que o transporte coletivo possui administrao sistmica e regrada e, ainda, controle preventivo e centralizado de manuteno que, se bem aplicados, lhe confere organizao e confiabilidade, ao contrrio do transporte individual motorizado. Entretanto, a frota brasileira de nibus urbanos, constituda de 105 mil veculos, aproximadamente, apresenta uma situao preocupante quanto idade mdia, de acordo com a curva de sucateamento (grfico 6) elaborada para o 1o Inventrio Nacional de Emisses Atmosfricas por Veculos Automotores (BRASIL, 2010).
GRFICO 6
100 90 Frao da frota em circulao (%) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 Anos de uso Caminhes Comerciais Leves Diesel nibus Automveis Comerciais Leves Otto Motocicletas
Curva de sucateamento da frota automotiva brasileira
Fonte: Brasil (2010). Obs.: Para caminhes, nibus, automveis e comerciais leves: curvas de sucateamento adotadas pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) na 1a Comunicao Nacional (BRASIL, 2006). Para automveis e comerciais leves Otto: curvas de sucateamento utilizadas pelo Servio de Planejamento da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), calibrando pelos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1988. Para as motocicletas: curvas adotadas pelo Sindipeas para motos de at 200 cilindradas (SINDIPEAS, 2008).
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De fato, considerando os avanos tecnolgicos e as exigncias ambientais, com veculos adotando motores eletrnicos compatveis com a nova fase do Proconve, P-7, prevista para 2012, ser necessrio um esforo para uma renovao contnua da frota, em torno de 15 mil nibus a cada ano.
3 POLTICAS PBLICAS E INICIATIVAS EMPRESARIAIS POSSVEIS
Diante das principais caractersticas apresentadas para o transporte rodovirio de carga e o urbano de passageiros, pode-se verificar a extenso dos problemas a serem abordados para que o setor se alinhe ao processo de colaborao na mitigao das emisses dos GEE. O transporte, como toda atividade que envolve uma extensa e diversificada cadeia social, poltica e econmica, tem, para cada um dos seus problemas diagnosticados, um complexo conjunto de elos de solues. De modo que, considerando-se o propsito desta publicao e o espao dado ao tema, seria impossvel descrever tais solues, mesmo que s as principais, de maneira a considerar todas as relaes, agentes, causas e consequncias, bom como os valores de investimentos, ou, ainda, fazer uma avaliao criteriosa da eficcia e da factibilidade de execuo de cada uma. Assim, optou-se por apresentar, de forma indicativa e descritiva, somente as solues mais evidentes. Por se tratar de um servio pblico bsico e essencial a toda a sociedade, destaca-se que a maioria das solues necessrias de responsabilidade pblica, a requerer investimento de grande monta. De acordo com o Plano CNT de Transporte e Logstica, de 2011, so necessrios, no mnimo, R$ 405 bilhes para a realizao de 748 projetos considerados prioritrios. Entre estes, h os que resultam no desenvolvimento e na implementao de solues de transporte multimodais, como forma de incentivar o uso daqueles de menor impacto ambiental, como as ferrovias e as hidrovias. Assim, considerando-se a demanda social de um pas em desenvolvimento, que no se atm apenas ao tema transporte, preciso desenvolver mecanismos, instrumentos e arranjos institucionais econmicos e financeiros que promovam parcerias pblico-privadas virtuosas e com maior atrao de investimentos. Dessa forma, o Brasil poder dar respostas responsveis para o controle de suas emisses, no mbito dos compromissos assumidos nos acordos internacionais para o controle e a mitigao dos GEE em seu territrio. Em uma avaliao de oportunidades para a construo de cenrios propositivos de investimentos, devem ser consideradas as negociaes para a elaborao de acordos multilaterais desenhados nas conferncias para temas ambientais da ONU. Especialmente a Conferncia da Mudana Climtica, na qual centenas de naes, inclusive o Brasil, buscam convergir seus interesses para barrar o aquecimento global.
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Nesse contexto, uma oportunidade pode estar no aperfeioamento do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), construdo no mbito do Protocolo de Quioto, para facilitar o engajamento do setor de transporte. Outra, no desenho adequado das aes de mitigao nacionalmente apropriadas (Namas), que tm a misso de fortalecer e formalizar compromissos nacionais assumidos voluntariamente. As Namas, ainda em estruturao, permitem uma abordagem programtica e/ou setorial em que se encaixa o caso do transporte. Portanto, podem atuar como instrumento para construo de um modelo atraente para a consolidao de parcerias virtuosas entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, no esforo global para mitigao das emisses dos GEE. Nesse processo, podero ser previstos mecanismos que possibilitem aos pases desenvolvidos se comprometerem com a oferta de financiamentos adicionais relacionados a aes de mitigao das emisses de carbono, de forma mensurvel, rastrevel e verificvel. Entre as vrias aes nacionais apropriadas para o setor de transporte, considerando-se o que foi relatado nos itens anteriores, tem-se: Desenvolvimento e implementao de um programa para a renovao da frota brasileira, com o sucateamento da frota antiga e previso de uma estrutura adequada de incentivos e tributao. Desenvolvimento e implementao de um programa para recuperao da infraestrutura rodoviria, bem como de investimentos na transferncia de modal com a diversificao da matriz de transporte, notadamente por meio da ampliao e do fortalecimento de ferrovias e hidrovias. Fortalecimento e formalizao de compromissos assumidos voluntariamente, especialmente aqueles voltados para a implementao de polticas de desestmulo ao uso do transporte individual motorizado, melhoria do transporte coletivo e para o planejamento integrado de transporte e uso do solo, no processo de urbanizao crescente do pas. Desenvolvimento de mecanismos para estimular o investimento em pesquisa, desenvolvimento e inovao, especialmente aquelas voltadas para a produo e distribuio, em larga escala, de combustveis automotores mais limpos e para o aperfeioamento de tecnologias e produo de veculos e motores ambientalmente mais eficientes. Renovar a frota, com o sucateamento dos veculos antigos, talvez seja uma das aes de mitigao nacionalmente mais apropriada e urgente. De acordo com os dados sobre a idade mdia da frota do transporte de carga, se o Brasil fizer o sucateamento com previso de retirada de 30 mil veculos por ano, ao longo de dez anos, o problema seria apenas estabilizado. preciso retirar anualmente 50 mil unidades para que, em 13 anos, seja eliminada a frota de veculos com mais de 30 anos.
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Resultados do Seminrio Internacional sobre Reciclagem de Veculos e Renovao da Frota (CNT, 2010), no qual tcnicos, pesquisadores, gestores e empresrios da rea de transporte participaram ativamente, comprovam a necessidade urgente e a eficcia da instalao de um modelo para renovao de frota associada instalao de centros de reciclagem. Todos os depoimentos, especialmente os de pases como Mxico, Argentina e Espanha, convergiram para a afirmativa de que se trata de um modelo que traz vantagens no s ambientais, mas tambm econmicas e sociais em larga escala. No caso do Mxico, foi apresentada a seguinte informao: sucatear 15.100 veculos resulta na reduo de 1,1 milho de toneladas de CO2 por ano, o que equivale a plantar 33 milhes de rvores. Esse encontro internacional indicou tambm que os desafios so grandes e uma ao dessa natureza muito complexa e precisa do envolvimento de vrios setores, especialmente dos governos. Entretanto, tal constatao no desanimou o estado de So Paulo, que, ao lanar seu programa de Economia Verde, estabeleceu como uma de suas recomendaes, no captulo Transporte sustentvel, um programa de renovao de frotas de caminhes, com garantias de sucateamento dos antigos. No que concerne, especificamente, s polticas pblicas ambientais, h vrias aes importantes em curso. Indispensvel reconhecer o empenho dos agentes responsveis, especialmente aqueles voltados para a melhoria da qualidade do ar a partir do controle das emisses por veculos automotores. Polticas pblicas fomentadas pelo MMA, no mbito do Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar e de Controle do Ar por Veculos Automotores (Pronar) e do Proconve, e formuladas pelo Conama, do importante contribuio ao tema. A Resoluo Conama no 403, de 11 de novembro de 2008, antecipa exigncias de melhoria de motores e combustveis, determinando, para 2012, a fase P-7. De modo que o Pronar e o Proconve, solidificados em normas tcnicas consistentes e eficazes, se configuram hoje nas agendas de maior sucesso no mbito da gesto ambiental. Os ganhos na melhoria dos combustveis e em tecnologias ambientalmente amigveis para os motores so, sem sombra de dvidas, evidentes. No contexto do Proconve, tem-se, tambm, a recente Resoluo Conama no 418, de 25 de novembro de 2009, que refora e fomenta a implantao, em todos os estados, dos Planos de Controle de Poluio Veicular (PCPV) e, quando couber, dos Programas de Inspeo e Manuteno de Veculos em Uso (I/M). So medidas que forosamente iro promover, por exemplo, a renovao de frota, pois os padres de emisses estabelecidos requerem, muitas vezes, no s a manuteno sistemtica dos veculos, mas tambm a troca por modelos mais modernos e ajustados. Em 2005, o biodiesel foi inserido na matriz energtica do pas, com a publicao da Lei no 11.097, que define, inicialmente, a adio de 2% de biodiesel ao
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leo diesel, com aumento para 5% at 2013. O governo federal antecipou, para 2010, a obrigatoriedade de adio de 5%, significando, atualmente, aumento de mais de 60% na participao do biodiesel na matriz de combustveis do transporte brasileiro. H, ainda, o fomento utilizao do etanol, com aumento mdio previsto de 11% nos prximos anos. A utilizao do etanol em substituio gasolina dever ser responsvel por evitar o lanamento de cerca de 508 milhes de toneladas de CO2 no perodo 2008-2017, conforme citao do estudo da FGV e das EPC (2010). A elaborao do Plano Nacional sobre Mudana do Clima, apesar de pouca dedicao ao setor de transporte, e a promulgao da Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, so tambm passos importantes. Na PNMC, em seu pargrafo nico, do Art. 11, define-se a necessidade de se estabelecer planos setoriais como meio para o cumprimento das demais determinaes e o alcance das metas voluntrias de reduo estabelecidas. Especificamente no caso do transporte, para o desenho de aes de mitigao e adaptao com vista consolidao de uma economia de baixo carbono no pas, o plano setorial deve abordar os seguintes temas: transporte pblico urbano e sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros. Por outro lado, em que pese o avano tecnolgico para combustveis e veculos, este traduzido, especialmente, pelos veculos flexfuel brasileiros, que so referncias mundiais, polticas pblicas voltadas para a rota tecnolgica ainda so muito incipientes. A elevada penetrao do etanol no mercado de combustveis, por exemplo, que contribui para a mitigao das emisses dos GEE, esbarra na necessidade de desenvolvimento de motores ainda mais eficientes, como forma de favorecer o aumento da utilizao desse combustvel. preciso desenvolver mecanismos que fomentem o uso de veculos e motores mais eficientes, incluindo os hbridos, eltricos, entre outros particularmente, para o transporte urbano de passageiros. Maior carncia, entretanto, identificada pela ausncia de polticas pblicas mais robustas para o transporte de passageiros urbanos, de maneira especial para as regies metropolitanas, traduzidas pela necessidade urgente da melhoria do transporte coletivo e desestmulo ao uso do transporte individual motorizado. Faz-se necessrio, por exemplo, elaborar norma regulamentadora que rompa a viso setorizada das cidades e condicione o adensamento ao transporte coletivo nos planos diretores de desenvolvimento urbano, entre outras medidas que promovam o planejamento integrado de transportes e uso do solo. Embora as aes para mitigao das emisses do setor sejam predominantemente da iniciativa pblica, o segmento empresarial do transporte no se furta a
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discutir o tema e a dar sua contribuio. Exemplo concreto est na implantao, em 2007, do programa ambiental do transporte, no mbito da CNT, denominado Despoluir,6 cujo objetivo promover o engajamento de empresrios, caminhoneiros autnomos, taxistas, trabalhadores em transporte e sociedade em geral na construo de um desenvolvimento verdadeiramente sustentvel. Um de seus carros-chefe o projeto Reduo da Emisso de Poluentes pelos Veculos, que objetiva promover, por meio da aferio veicular, a reduo da emisso de poluentes visando melhoria da qualidade do ar e do uso racional de combustveis. Participam, sob a coordenao nacional da CNT, 21 federaes de transporte de cargas, passageiros e autnomos. A CNT e o Servio Social do Transporte e o Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (SEST/SENAT) equiparam unidades mveis e instalaram postos fixos de aferio veicular com opacmetros e equipamentos necessrios para analisar os pontos crticos que influenciam na emisso de poluentes e no uso racional de combustvel nos veculos movidos a diesel. Ainda a contribuir com o tema, tem-se o projeto Incentivo ao Uso de Energia Limpa pelo Setor Transportador, alm de dois outros projetos auxiliares: Aprimoramento da Gesto Ambiental nas Empresas, Garagens e Terminais de Transporte e Amigos do Meio Ambiente. Inmeras outras iniciativas das federaes, associaes e empresas podem ser citadas. Atualmente, o setor de transportes corresponde a 7,3% das 547 firmas com certificao ISO 14.001.7 A Oficina Nacional Transporte e Mudanas Climticas (CNT; CTS-BRASIL, 2009) reuniu mais de 50 organizaes, com destaque para o Centro de Transporte Sustentvel do Brasil, para discutir de forma propositiva os desafios enfrentados pelo transporte nacional para reduzir suas emisses locais e globais. Como resultado, apresentou um conjunto de recomendaes concretas de atuao e uma avaliao da eficcia e da factibilidade para cada uma delas, organizadas nos seguintes subtemas: transporte de passageiros, transporte de cargas e tecnologias e combustveis. A saber, foram definidas medidas e aes para as seguintes atuaes: desestmulo ao uso do transporte individual motorizado; melhoria do transporte coletivo; incentivo ao transporte no motorizado (bicicletas e pedestres); planejamento integrado de transporte e uso do solo;
6. Disponvel em: <http://www.cntdespoluir.org.br>. 7. A ISO 14.000 uma srie de normas internacionais de carter voluntrio sobre gesto ambiental. O conjunto de normas desta fornece uma estrutura para as organizaes gerenciarem os impactos ambientais.
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transferncia de modal para o transporte de cargas; melhoria do transporte rodovirio; combustveis mais limpos; veculos e motores eficientes; e inspeo e manuteno veicular.8
De acordo com o inventrio nacional de emisses, as responsabilidades nacionais de emisso de GEE esto no uso da terra desmatamento, que representa mais ou menos 70% das emisses, seguido do setor de transporte, entre 7% e 9%. Enquanto o primeiro, por conta de limitao territorial e de polticas pblicas de capacitao e controle, tende a diminuir, a emisso advinda do transporte crescente. De fato, de acordo com os dados apresentados, a matriz nacional de transporte predominantemente rodoviria. Mais de 60% do transporte de carga feito por rodovias. A situao se agrava pelo fato de que cerca de 45% da frota de veculos transportadores tem mais de 20 anos e, desse percentual, 20% com mais de 30 anos. Tudo isso significa veculos com elevado ndice de emisses, em razo da inerente dificuldade de manuteno, associada a uma frota de tecnologia ultrapassada. Pensar que a soluo estaria na simples retirada desses veculos, por meio de polticas de comando-controle, desconhecer a realidade brasileira. Mais de 80% desses de propriedade de autnomos pessoas fsicas com baixo poder aquisitivo para compra de novos veculos. Assim, o impedimento de circulao de tal frota causaria ao pas uma enorme crise social e econmica. Para complicar esse cenrio, primeiro, em que pese o Brasil ter uma vigorosa planta industrial voltada para a produo de energia renovvel, como o etanol e o biodiesel, nossos veculos so, em sua maioria, movidos a combustvel fssil; e, segundo, a condio precria a regular para mais de 50% da malha rodoviria brasileira, que forosamente potencializa o efeito poluidor dos veculos. Portanto, ao se conceber posio brasileira que traduza uma efetiva contribuio na reduo das emisses dos GEE, preciso tambm conceber um programa robusto para a rea do transporte. Este deve implementar a renovao da frota brasileira e o consequente sucateamento da frota antiga, apoiado em uma estrutura adequada de incentivos e tributao. O programa deve prever a recuperao da infraestrutura rodoviria e promover investimentos na diversificao
8. Para aprofundamento no tema, recomendamos a leitura do documento da CNT e do CTS-Brasil (2009), disponvel no link do site da CNT.
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da matriz, notadamente por meio da ampliao e do fortalecimento de ferrovias e hidrovias. Deve, tambm, fortalecer os esforos para implementao de polticas de desestmulo ao uso do transporte individual motorizado e a melhoria do transporte coletivo e desenvolver mecanismos para estimular o investimento em pesquisa e inovao. Especialmente aquelas voltadas para a produo e a distribuio, em larga escala, de combustveis automotores mais limpos e para o aperfeioamento de tecnologias e produo de veculos e motores ambientalmente mais eficientes.
REFERNCIAS
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GALHARDI, E.; PACINI, P.; NEVES, I. V. Conduzindo o progresso: a histria do transporte e os 20 Anos da NTU. Braslia: NTU, ago. 2007. GOUVELLO, C. (Coord.). Estudo de baixo carbono para o Brasil. Departamento de Desenvolvimento Sustentvel, Regio da Amrica Latina e Caribe/ Banco Mundial, Braslia, 2010. SINDICATO NACIONAL DA INDSTRIA DE COMPONENTES PARA VECULOS AUTOMOTORES (SINDIPEAS). Estudo da frota circulante brasileira. So Paulo, 2008. Disponvel em: <www.sindipecas.org.br/paginas_ NETCDM/modelo_pagina_generico.asp?ID_CANAL=103>. Acesso em: 16 jun. 2008. VASCONCELLOS, E. A. Transporte e meio ambiente: conceitos e informaes para anlise de impacto. So Paulo: Editora do Autor, 2006.
CAPTULO 8
ENERGIA E MUDANAS CLIMTICAS: OTIMISMO E AMEAAS NO FRONTE BRASILEIRO

Silvia Maria Calou*
1 INTRODUO
O presente captulo tem como objetivo contribuir para a discusso das polticas pblicas que esto sendo desenhadas para tratar da questo do aquecimento global pelo pas, sob o enfoque energtico. Aps apresentar as boas notcias sobre a nossa condio privilegiada em termos energticos e ambientais, ao fim so colocados alguns pontos de preocupao e indicadas algumas aes necessrias para que o setor de energia continue a ser baixo emissor de gases de efeito estufa (GEE). As colocaes so frutos de diversas discusses no mbito da rea de atuao da ABCE, da qual sou diretora executiva, discusses que tm lugar em seu comit de meio ambiente e tambm no FMASE, que coordenei por trs anos e que me designou como representante nas Conferncias da Partes (COPs) 15 e 16, tendo coordenado o position paper do setor levado a Copenhague, base do documento levado a Cancun. Todas as colocaes, entretanto, so de minha autoria e refletem minha viso e responsabilidade sobre o tema, e no das entidades mencionadas anteriormente, exceto no item em que retratada a posio oficial do setor por meio de seu position paper. Sero apresentadas informaes relevantes sobre o setor de energia eltrica, de modo a criar uma base qualificada para a discusso sobre as implicaes e os caminhos para as polticas pblicas relacionadas ao tema mudanas climticas. No h neste trabalho a pretenso de esgotar o assunto nem de aprofundamento terico, mas sim de promover um debate. O foco principal o setor de energia eltrica, mas sero apresentadas algumas informaes bsicas do setor energtico como um todo. A base fundamental de dados o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2019 (EPE, 2010), doravante denominado PDE,1 elaborado pela EPE.
* Economista pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), mestre em Poltica Energtica pela University of Surrey (UK), vice-coordenadora do Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico (FMASE) e diretora executiva da Associao Brasileira de Companhias de Energia (ABCE). 1. O PDE reflete estudos prospectivos de dez anos e tem carter indicativo, uma vez que a realizao do projeto depende do vencedor do leilo, caso haja este vencedor, mas sofre revises anuais e a referncia para o planejamento disponvel no setor energtico brasileiro. O plano produzido pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) e aprovado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME).
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Segundo comunicao do MME,

A publicao exibe, no horizonte decenal, um cenrio de referncia para a expanso da oferta de energia, atinente a um crescimento econmico sustentvel, atendendo os critrios de garantia de suprimento estabelecidos pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE).
O governo, contudo, utilizou dados mais atuais, porm ainda no publicados, para suas estimativas de emisses e valores contidos na regulamentao da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC).2 Apesar disso, os nmeros apresentados no PDE apontam para ordens de grandeza que auxiliam no entendimento das questes. Este captulo, inicialmente, apresenta uma viso geral do setor energtico brasileiro. Em seguida, faz uma anlise detalhada das questes climticas em relao ao setor eltrico nacional e conclui com recomendaes na direo de uma agenda do clima para o setor.
2 O SETOR ENERGTICO E AS EMISSES DE GEE
A gerao e o consumo de energia esto no mago da questo climtica e, de acordo com o World Resources Institute (WRI, 2010), so responsveis por cerca de 64,4% de todas emisses mundiais dos GEE, 77,9% das emisses europeias e 87,1% das americanas. Isto porque o mundo ainda baseia grande parte de sua produo e consumo de energia no carvo mineral, no petrleo e nos derivados. O Brasil, entretanto, apresenta uma posio privilegiada, pois, segundo o inventrio nacional de emisses de 2009 (BRASIL, 2010a), todo o setor de energia emite 16,48% do total nacional, incluindo as emisses do setor de transportes.3 Como conseguimos isto? Com investimentos pesados em fontes renovveis. Desde o sculo retrasado o Brasil investe prioritariamente em usinas hidreltricas, aproveitando o grande potencial do pas e, apesar disso, s executou projetos que utilizam cerca de 30% do potencial existente. Alm disso, desde a dcada de 1970, investe no desenvolvimento do etanol como combustvel e posteriormente como produtor de energia pela queima do bagao. Tudo isto leva o pas a uma posio de liderana em termos de baixas emisses e tambm em termos de tecnologia na rea de renovveis. Por outro lado, o pas tem de crescer a taxas elevadas para aumentar o nvel de renda e, portanto, a qualidade de vida dos brasileiros. A pergunta : se para atingir o crescimento desejvel e previsto do produto interno bruto (PIB), de
2. Aprovada pelo Congresso Nacional, Lei no 12.187, de dezembro de 2009. 3. Ver nessa publicao o captulo 4 para uma anlise detalhada do perfil das emisses brasileiras.
Energia e Mudanas Climticas: otimismo e ameaas no fronte brasileiro
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cerca de 5% ao ano (a.a.) nos prximos dez anos, o pas perder esta condio de baixo emissor no setor de energia? Tomando-se como base as informaes disponveis no PDE, observa-se na tabela 1, a seguir que a condio de renovabilidade da matriz est projetada para ser mantida. Assim, de 51,7% de no renovveis e 48,3% de renovveis na matriz, passaremos, caso os investimentos previstos para a dcada realmente ocorram, a 52,2% de no renovveis e 47,8% de renovveis. Praticamente a mesma posio de 2010, apesar do grande crescimento da demanda por energia devido ao crescimento econmico.
TABELA 1
Evoluo da oferta de energia no horizonte decenal
Discriminao Energia no renovvel Petrleo e derivados Gs natural Carvo mineral e derivados Urnio (U308) e derivados Energia renovvel Hidrulica e eletricidade Lenha e carvo vegetal Derivados da cana-de-acar Outras renovveis Total 2010 10 tep 138.213 93.556 26.149 14.790 3.718 129.035 37.386 28.922 54.196 8.531 267.248 % 51,7 35,0 9,8 5,5 1,4 48,3 14,0 10,8 20,3 3,2 100,0 2014 10 tep 183.557 111.494 43.800 24.440 3.822 160.450 43.529 34.720 70.715 11.486 344.006 % 53,4 32,4 12,7 7,1 1,1 46,6 12,7 10,1 20,6 3,3 100,0 2019 10 tep 224.499 133.397 52.634 32.007 6.462 205.391 54.483 42.677 92.445 15.787 429.891 % 52,2 31,0 12,2 7,4 1,5 47,8 12,7 9,9 21,5 3,7 100,0 Variao 2010-20191 (% a.a.) 6,1 4,1 10,3 10,3 5,9 5,9 4,3 4,5 7,3 7,8 6,0
Fonte: EPE/PDE, ver tabela 27. Nota: 1 Variao mdia anual a partir de 2009.
O destaque dessa manuteno de renovabilidade o setor de petrleo; apesar da elevao da oferta a ser proporcionada pelo pr-sal, foram consideradas boas as perspectivas de substituio de gasolina por etanol no setor de transportes e do leo combustvel por outros energticos menos poluentes. Assim, observa-se que o petrleo passa de 35% na matriz para 31%, enquanto o carvo e o gs natural aumentam sua participao. Com isso, est prevista a manuteno nos prximos dez anos de uma posio invejvel diante de outros pases, tais como China, ndia e Rssia. Como amplamente discutido nos captulos anteriores desta publicao, as maiores emisses de GEE do pas so devidas chamada mudana do uso do solo principalmente o desmatamento com queimadas , e este tem sido o foco maior de esforos do pas no cumprimento da meta voluntria registrada
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em Copenhague.
3 O SETOR ELTRICO E AS MUDANAS CLIMTICAS
Se o setor energtico apresenta uma boa condio em termos de participao de fontes renovveis na matriz, o setor de energia eltrica brasileiro apresenta uma condio excepcional em termos de sua composio. De acordo com o PDE, somadas todas as fontes de gerao renovveis (hidrulica, elica e biomassa) e a nuclear, que no renovvel, mas no emissora, o pas conta com cerca de 80% de sua matriz eltrica na condio de no emissora de GEE. Mas um fato destacado no PDE que, apesar de toda a evoluo do pas em termos econmicos, o PIB per capita e o consumo residencial de energia eltrica ainda esto muito baixos, sendo que o consumo de eletricidade est ainda um pouco abaixo da mdia mundial, com cerca de 2.300 Kw/h anuais, quando a mdia mundial cerca de 2.500 Kw/h anuais. Assim, para atingirmos uma condio semelhante do Chile, por exemplo, teremos de elevar o consumo a nveis prximos de 4 mil Kw/h ano. Para tanto, os investimentos em energia eltrica so enormes. A capacidade total instalada no sistema eltrico brasileiro em 31 de dezembro de 2009, segundo o banco de informaes da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), de cerca de 112.500 MW, incluindo os sistemas isolados e a autoproduo. Considerando-se apenas o sistema interligado, a capacidade instalada de 103.598 MW. Para o crescimento previsto de 5% a.a. no consumo, h uma necessidade de adio na capacidade do sistema interligado de 63% no decnio, de acordo com o PDE. Isto significa a impressionante adio de 6.300 MW de capacidade por ano.4 Lembrando que partimos de uma condio de renovabilidade da matriz eltrica de cerca de 80%, em 2008, verificamos pelos dados a seguir que, caso tudo o que foi planejado ocorra no tempo previsto, a condio favorvel da matriz deve se manter. Conforme mostra a tabela 2, em 2009, as fontes hidrulicas, PCH + biomassa + elica e a nuclear no emissora correspondiam a 87,16% do total; em 2019, vo corresponder a 84,7% do total. Esta uma posio no comparvel em termos mundiais.
4. Corresponde a aproximadamente a adio anual de capacidade equivalente das usinas do rio Madeira.
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TABELA 2
Evoluo da participao das fontes de gerao

2009 Capacidade instalada de gerao eltrica no sistema interligado nacional1 (GW) Hidrulica2 Nuclear Trmica3 PCH+biomassa+elica Transmisso de energia eltrica Linhas de transmisso (km) Subestaes (MVA) Transporte de gs natural km gasodutos 95.582 206.212 7.857 132.379 282.351 9.564 36.797 76.139 1.707 38 37 22 103,6 81,5 2,0 13,3 6,8 2019 167,0 116,7 3,4 25,4 21,5 Incremento no perodo decenal 63,4 35,2 1,4 12,1 14,7 % 61 43 70 914 116
Fonte: EPE (2010, p. 303). Notas: 1 No abrange as instalaes dos sistemas isolados e a capacidade instalada nos pontos de consumo (autoproduo). 2 Inclui as parcelas nacional e importada da gerao da usina hidreltrica de Itaipu. 3 Contempla a gerao a gs natural, carvo mineral, leos combustvel e diesel e gs industrial. 4 Salienta-se que o incremento de 91% se concentra totalmente no primeiro quinqunio, decorrente da entrada em operao de usinas j autorizadas, entre elas as com contratos assinados nos leiles de energia nova, ou seja, o incremento no segundo quinqunio nulo. Obs.: Os valores de 2009 relativos ao consumo final energtico e a oferta interna de energia tm como referncia dados de Brasil (2010b).
O PDE tambm indica que a maior expanso se d na regio Norte, que cresce 277%, passando de 10% a uma participao de 24% na matriz eltrica. Isto significa que a maior parte dos investimentos est sendo feita na regio amaznica, e as implicaes dessa localizao so muito grandes em termos de investimentos em transmisso necessrios ao transporte de energia aos centros de consumo e dos impactos socioambientais dos empreendimentos. Tendo em vista a importncia crescente da varivel socioambiental, a EPE adota uma metodologia de anlise que compreende trs etapas: i) anlise de um conjunto de indicadores de desenvolvimento sustentvel do projeto, que resulta no ndice de Sustentabilidade (ISU); ii) anlise processual, que visa identificar potenciais de atrasos significativos no processo, principalmente relativos ao licenciamento ambiental; iii) indicao de diretrizes e aes visando aumentar a sustentabilidade dos projetos e do PDE como um todo. Com isso, os projetos podem ser classificados como tendo ISU muito alto, alto, mdio e baixo o que, aps a avaliao processual, pode gerar reviso do PDE. A seleo do PDE 2019 foi para os projetos de ndices, mdios, altos e muito altos.
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A tabela 3 resume os indicadores das anlises socioambientais do PDE.

TABELA 3
Indicadores relativos gerao hidreltrica
Indicadores ambientais reas mobilizadas rea dos reservatrios rea alagada por potncia instalada rea de floresta formao primria afetada rea de floresta formao primria afetada por MW Nmero de projetos que interferem diretamente em unidades de conservao (UCs) Nmero de projetos que interferem indiretamente em UC1 Recursos da compensao ambiental Recursos aplicados na compensao ambiental 0,5% Indicadores socioeconmicos Populao afetada Populao urbana afetada Populao urbana afetada por MW Populao rural afetada Populao rural afetada por MW Populao total afetada Populao total afetada por MW Nmero de projetos que interferem diretamente em terras indgenas Nmero de projetos que interferem indiretamente em terras indgenas2 Empregos gerados Empregos diretos gerados no pico da obra Relao empregos por MW Recursos totais da compensao financeira no perodo 2010-20193 Estados total aproximado do perodo Municpios total aproximado do perodo Recursos da gerao de impostos durante a construo de usinas hidreltricas Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) total ISS por municpio R$ 2,3 bilhes R$ 10,7 milhes R$ 1,6 bilho R$ 1,6 bilho 166.432 empregos 3,84 empregos/MW 29.655 habitantes 0,68 habitantes/MW 78.991 habitantes 1,82 habitantes/MW 108.646 habitantes 2,51 habitantes/MW 4 9 R$ 614 milhes 7.687 km 0,09% do territrio brasileiro 0,18 km/MW UHEs existentes: 0,49 Km/MW 4.892 km 0,06% do territrio brasileiro 0,11 Km floresta/MW 15 3
Fonte: EPE (2010). Notas: 1 O projeto interfere indiretamente quando atinge ou atravessa a zona de amortecimento das UCs. 2 O projeto interfere indiretamente quando h terra indgena na rea de influncia indireta da usina hidreltrica (UHE) ou quando h interferncia em recurso utilizado e/ou em relaes com outros grupos indgenas. 3 Estimativa para o conjunto de usinas hidreltricas do PDE, considerando somente as mquinas que entraram em operao no decnio.
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Os pontos a destacar dos indicadores da tabela 3 seriam: A rea dos reservatrios planejados no PDE 2019 atinge 0,09% do territrio brasileiro e, em termos de floresta primria, apenas 0,06%. Conclui-se que no o setor de energia eltrica o responsvel pelo desmatamento da regio. O setor colabora positivamente para a criao de UCs, destinao prevista para a compensao ambiental, prevista em R$ 614 milhes para o perodo. Os estados e os municpios so beneficiados com o recebimento da compensao financeira pelo uso de recursos hdricos, que somam R$ 1,6 bilho para cada uma das duas instncias. H expressiva gerao de impostos durante a construo das usinas que somam R$ 13 bilhes no perodo, sendo que os municpios recebero cerca de R$ 10 bilhes. A rea alagada por potncia instalada caiu drasticamente de 0,49 km2/ MW das existentes para 0,18 km2/MW instalado nas novas; embora tenha impactos mais reduzidos nos biomas e nas populaes, tambm implica menor capacidade de regularizao do sistema, conforme veremos a seguir. De acordo com o PDE, em termos de emisses, as de GEE do setor eltrico para a produo de energia iniciam a dcada com 26 MtCO2eq e em 2019, passam a emitir 51 MtCO2eq, correspondendo a 3% dos 1,7 GtCOeq, previstos para o fim da dcada. 2 Isto ainda com um aumento de 65% nas emisses de GEE, em 2019, em relao ao previsto para 2010, devido elevao da queima de combustveis fsseis com fins energticos tanto no prprio setor eltrico como principalmente nos de transportes, industrial e agropecurio, entre outros. Por outro lado, considerou tambm medidas de mitigao, tais como: o aumento na participao de biocombustveis na matriz de transportes; eficincia energtica; e manuteno da participao de fontes renovveis na produo de energia eltrica. Devido a estas medidas incorporadas na elaborao do PDE, a EPE no o considera o cenrio tendencial (business as usual BAU) e, portanto, no foi o cenrio utilizado para projetar as emisses para 2020 requerido pela Lei no 12.187/2009. O clculo apresentado no Decreto no 7390, que a regulamenta na seo 2 Energia,
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do Anexo 1 assim definido:

O clculo das emisses de GEE decorrentes da produo e do uso da energia para 2020 fez-se por meio da construo de cenrios elaborados pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) a partir de modelos de previso de demanda baseados em estimativas populacionais, econmicas e de evoluo da intensidade das emisses no setor energtico. TABELA 4
Emisses de GEE em 2020 (Em MtCO2eq)
Cenrio PDE Incremento de emisses sem as aes de mitigao do PDE Cenrio 2020 Fonte: EPE. MtCO2eq 634 234 868 % 73,0 27,0 100,0
Por sua vez, a oferta de energia para atender essa demanda considerou hipteses determinsticas para a composio da matriz energtica em um cenrio no qual a execuo das medidas de reduo de emisses de GEE contidas no PDE no ocorresse. Tal metodologia mostra-se apropriada, uma vez que este plano pode ser entendido como um cenrio de baixo carbono incluindo polticas e iniciativas que objetivam a mitigao de emisses. Nessa situao, a demanda de energia projetada para 2020 seria atendida por meio de fontes fsseis, que ampliariam as emisses projetadas em 234 MtCO2eq. Portanto, a projeo das emisses de gases devido produo e ao uso da energia de 868 MtCO2eq em 2020. O decreto, porm, coloca algumas questes que merecem ser analisadas, quais sejam: O PDE considerado o plano nacional de mitigao e adaptao s mudanas climticas para o setor de energia. As revises do PNMC precedem as revises dos planos setoriais. O montante previsto de emisses para o setor de energia para 2020 foi de 868 MtCO2eq e a reduo, devido s medidas de mitigao previstas no PDE, soma 234 MtCO2eq, chegando em 2020 com 634 MtCO2eq. De pronto, algumas preocupaes se colocam, sem que fosse possvel nesse momento uma anlise tcnico-jurdica detalhada: O PDE um plano indicativo e no determinstico. Com a edio do
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decreto, este passa a ser mandatrio? Neste caso, por exemplo, como no h previso de trmicas aps 2013, caso haja necessidade destas aps este perodo, isto ser possvel? O PDE submetido a revises anuais, justamente por ser indicativo. Como as revises no PNMC precedem as revises do PDE, o principal orientador das revises so as metas de emisses, e no os fatores usualmente colocados para planejamento, por exemplo, a previso da demanda ou a substituio de uma usina hidrulica por outra fonte devido aos impedimentos ambientais. Outra grande preocupao com a elevao dos custos. Isto porque j houve a inteno de exigir-se das trmicas a compensao pelas emisses. Conforme ser analisado, o sistema hidrotrmico brasileiro comprovadamente otimizador de recursos, pois quando h previso de secas a operao trmica acionada para guardar energia (gua) nos reservatrios. Assim, as trmicas funcionam como um seguro do setor, no cabendo a penalizao de sua operao, at porque o setor de energia eltrica contribui pouco com as emisses do pas e as tarifas para os consumidores j esto muito elevadas se comparadas a outros pases. A edio da Instruo Normativa (IN) no 12, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), tambm preocupa, pois, alm das trmicas, requer compensao de emisses das hidreltricas. A aplicao da IN foi imediata no Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da usina de Teles Pires, leiloada em dezembro de 2010. No existe at o momento metodologia mundialmente aceita para o clculo de emisses de hidreltricas, e estudos recentes mostram que, em alguns casos, aps alguns anos pode at haver sequestro de carbono pelos reservatrios. Nas negociaes, tem-se observado muito empenho do Brasil em apresentar seus esforos em reduzir emisses. Por um lado, esta iniciativa tem sido bastante reconhecida em nvel internacional, notadamente no que se refere ao desmatamento. Por outro lado, estes registros de compromissos pressupem a contrapartida de recursos e transferncia de tecnologia para os pases em desenvolvimento. Este um ponto muito defendido pelos pases em desenvolvimento nas negociaes. O Brasil no tem atrelado suas metas a estas contrapartidas. Entende-se que, caso estas aes monitorveis, reportveis e verificveis ensejem a elevao de custos para a populao brasileira, estas elevaes deveriam ter uma contrapartida, at agora no formalizada. Em Cancun, somente algumas diretrizes sobre o Fundo Verde avana-
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ram, tendo sido divulgado que a meta de desembolsos de US$ 100 bilhes/ano at 2020, porm sem detalhar a origem dos recursos. J o Fundo Amaznia conta com a destinao de 21 milhes pelo KfW alemo e 107 milhes do governo da Noruega, podendo chegar a US$ 1 bilho at 2015, cujos desembolsos esto atrelados ao cumprimento de metas de reduo de desmatamento. Entretanto, conforme mencionado, as definies de metas fsicas pelo pas no vinculam o cumprimento destas efetiva entrada de recursos ou transferncia de tecnologia. Tampouco o Brasil tem atrelado o cumprimento de suas metas ao cumprimento das metas pelos outros pases. Recente estudo da Confederao Nacional da Indstria (CNI) aponta que
(...) os compromissos nacionais de reduo de emisses deveriam ter como contrapartida o efetivo cumprimento dos compromissos dos demais pases. Caso contrrio, haveria o risco do pas ter um aumento nos seus custos de energia devido a polticas visando atender a estes compromissos, enquanto os pases no cumpridores mantm ou melhoram suas posies competitivas (CNI, 2010).
O estudo menciona ainda que, a despeito da questo tica envolvida na deciso de cada um fazer a sua parte para a soluo do problema que global, importante reconhecer que tal esforo intil sem que os demais faam efetivamente sua parte. Apontam para abordagem econmica da questo chamada de tragdia dos recursos compartilhados, em que cada agente individualmente busca maximizar o benefcio de explorar os recursos ao mximo, o que resulta em uma situao coletiva muito pior, porque leva ao esgotamento do recurso mais rapidamente. Em que pesem os aspectos positivos das medidas de mitigao, a definio das metas quantitativas, inclusive metas fsicas em milhes de toneladas de CO2, parece precipitado sem estudos mais aprofundados e sem contrapartidas. O PDE que baseou numerosas projees no foi discutido com o setor, nem com a sociedade, tendo sido apresentado ao pblico s vsperas da COP 16.
4 POSICIONAMENTO FORMAL DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO SOBRE MUDANAS CLIMTICAS
Desde a COP 15 em Copenhague, o setor vem tratando do tema de forma organizada por meio do FMASE. O frum uma iniciativa conjunta de 18 associaes setoriais que representam a quase totalidade dos agentes e os grandes consumidores, o Subcomit de Meio Ambiente do Sistema Eletrobras (SCMA) e o Centro Nacional de Referncia em Pequenas Centrais Hidreltricas (CERPCH).
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O position paper, do qual reproduzida parte a seguir, foi fruto de uma consulta geral aos agentes do setor feita pelas associaes e consolidado no mbito do FMASE. So seis os pontos principais que foram levados a Cancun na forma de um position paper:5 1. Atualmente, a mudana do clima do planeta considerada um dos maiores desafios das naes por demandar aes conjuntas para seu equacionamento. No que se refere aos seus possveis efeitos diretos, esto os eventos climticos extremos, como furaces, tufes, tempestades, desertificao, cheias e estiagens mais severas e elevao do nvel dos oceanos. Tais efeitos, quando ocorrem, tm consequncias mais drsticas para as populaes pobres que tendem a migrar mais intensamente, o que requer medidas bem estruturadas, como: i) mitigao das emisses de gases de efeito estufa; e ii) adaptao aos impactos econmicos, sociais e ambientais. Neste sentido, o setor est disposto a contribuir com estudos para implementao de medidas sustentveis, observando sempre a viabilidade tcnica, econmica e ambiental. 2. Apoiamos a adoo de aes voluntrias sem abandonar o princpio de responsabilidades comuns, porm diferenciadas, entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A contrapartida seria os mecanismos de mitigao (aes de mitigao nacionalmente apropriadas Namas; mecanismo de desenvolvimento limpo MDL; e reduo de emisses por desmatamento e degradao REDD) e outros mecanismos que possam ser criados. H necessidade de mecanismos diferenciados para os pases desenvolvidos, que tm metas obrigatrias, e para os pases em desenvolvimento, que podero assumir compromissos voluntrios quantificveis. 3. O Brasil deve ter reconhecido o seu esforo em ter desenvolvido e mantido uma matriz eltrica baseada em 89% (BRASIL, 2007) de fontes renovveis, enquanto a mdia mundial 18% (AIE, 2008). O pas tem, portanto, um crdito ambiental histrico, em contraste s responsabilidades histricas dos pases desenvolvidos relativas s grandes emisses passadas. As negociaes devem explorar estas vantagens comparativas do Brasil. Neste sentido, prope-se a criao de um selo de energia eltrica renovvel e um selo de energia eltrica sustentvel, reconhecidos internacionalmente, que especifiquem o contedo energtico das fontes utilizadas na produo dos produtos brasileiros. O primeiro certificar os produtos nacionais criados com um percentual expressivo de fontes renovveis. J o segundo certificar produtos criados com energia fssil
5. Texto completo disponvel em: <www.fmase.com.br>.
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gerada com sequestro de carbono. Desta forma, estar-se- contribuindo para a competitividade da indstria brasileira e, ao mesmo tempo, divulgando nossa condio de matriz predominantemente renovvel. 4. A mudana do clima do planeta poder afetar negativamente a agricultura, a pecuria e os servios pblicos, notadamente aqueles associados operao do sistema eltrico de distribuio, transmisso e gerao. As instalaes, em geral, podem ser comprometidas pelos impactos de eventos climticos extremos, os quais, associados s possveis variaes significativas dos fluxos hdricos, representam grande preocupao quanto segurana energtica do pas. Assim, h a necessidade de que a EPE, o operador nacional do sistema (ONS) e a Aneel, sob a coordenao do MME e com participao dos agentes do setor eltrico, formalizem uma instncia de tratamento deste tema, que aprofunde os estudos dos efeitos climticos no setor de energia eltrica e que proponha as aes apropriadas. 5. Apoiamos o objetivo contido no PNMC de manter a alta participao de fontes renovveis na matriz eltrica. Para tanto, consideramos que, caso algumas medidas no sejam tomadas, dificilmente conseguiremos atingir este objetivo. Sugerimos ao governo, nas suas diversas e apropriadas instncias, as seguintes medidas, no campo interno: Ampliar, apoiar e manter eficazes as redes de monitoramento de variveis hidrolgicas, meteorolgicas e climticas para possibilitar o aprofundamento de estudos prospectivos, considerando tais variveis de forma sistematizada, incluindo estudos de vulnerabilidade da matriz eltrica. Promover um melhor entendimento e comunicao sociedade, sobre os benefcios das usinas hidrulicas, que hoje representam a base do setor eltrico brasileiro, e de outras fontes renovveis, como as elicas e as de biomassa. Dar esclarecimentos, sociedade sobre a fonte termonuclear que, embora no seja renovvel, no emite GEE. Rever a prioridade atual de implantao de usinas a fio dgua, reconhecendo que os reservatrios de acumulao desempenham papel fundamental: i) no equilbrio e na segurana eletroenergtica do setor; ii) na potencializao da participao das usinas de fontes renovveis, em especial as elicas e as de biomassa, uma vez que potencializam e otimizam a complementariedade existente entre essas fontes; e iii) na reduo de possveis impactos das mudanas climticas no comportamento hdrico, por meio do controle de cheias e secas, que podem se aprofundar com o aquecimento global.
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Promover o aproveitamento sustentvel dos potenciais hdricos no explorados (mais de 100GW), concentrados na Amaznia. Trazer para o arcabouo legal interno regulamentaes que preencham lacunas legais, acerca de temas relacionados s mudanas climticas, tais como governana, competncias normativas e administrativas, metas voluntrias e compulsrias e instrumentos econmicos. E no campo externo: Defender a agilizao da implantao de mecanismos de mitigao do tipo Namas: permitam que os objetivos de reduo de emisses propostos pelo pas tenham como uma das contrapartidas o efetivo acesso aos recursos que sero disponibilizados para a implementao de todas as fontes renovveis e no emissoras de GEE. Alm disso, a outra contrapartida prevista nas discusses das Namas a transferncia de tecnologia; assim, as negociaes devem buscar tambm crditos externos e outros arranjos que viabilizem a transferncia de tecnologias limpas para as demais fontes trmicas, incluindo a captura e o uso ou estocagem do CO2 (Carbon Capture Usage or Storage CCUS), com objetivo de torn-las no emissoras.
Tratar as termeltricas e suas emisses no contexto de sua condio complementar na matriz eltrica brasileira e indispensvel segurana energtica do sistema, considerando incentivos transferncia de tecnologias limpas, em vez de penalizaes, no conceito de crdito ambiental histrico, uma vez que o planejamento do setor j contempla minimizar os perodos de operao das termeltricas. Toda a negociao deve evitar o estabelecimento de compromissos que resultem em elevao das tarifas de energia eltrica aos consumidores brasileiros. Estes devem se beneficiar do fato de o pas ter feito um enorme esforo de investimento em fontes renovveis e, por isso, ter uma matriz limpa. O acesso ao servio de energia eltrica deve ser garantido a todos e ter preos mdicos, uma vez que isto garante a incluso social e a competitividade dos produtos criados no pas. de interesse do setor eltrico simplificar, aperfeioar e dar continuidade aos mecanismos adicionais de implementao, especialmente o MDL.
6. O setor eltrico, consciente de seu papel na expanso sustentvel da infraestrutura necessria ao desenvolvimento do pas, apresenta as seguintes aes a serem implementadas com referncia s mudanas climticas: Elaborao peridica e divulgao de inventrios de emisses, se possvel, incluindo uma abordagem abrangente da cadeia de valor.
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Ampliao dos programas de conservao e uso eficiente da energia. Fomento pesquisa cientfica e educao pelos rgos pblicos e privados. Estudos de prospeco do potencial dos reservatrios de acumulao na mitigao ou adaptao aos efeitos das mudanas climticas. Desenvolvimento de estudos sobre as emisses antrpicas de GEE por intermdio dos reservatrios de hidreltricas: avaliao das emisses brutas e lquidas desses gases de tais reservatrios, visando reduo das incertezas que envolvem o balano de GEE nos reservatrios de hidreltricas. Investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) para estudos relacionados aos efeitos e adaptao s mudanas climticas.
5 RECOMENDAES PARA UMA AGENDA CLIMTICA NO SETOR ELTRICO
O aprofundamento dos estudos climticos fundamental para o pas, principalmente quanto aos seus efeitos na agricultura e no setor de energia eltrica, pois o suprimento de energia depende dos nveis dos reservatrios. Sabe-se que o ONS utiliza modelos climticos para suas previses, porm a preocupao com o mdio e o longo prazos tem suscitado a elaborao de outros estudos com fins diversos. o caso do estudo de Margulis, Dubeux e Marcovitch (2010), em que apontada a possibilidade de redues significativas nas vazes de vrias bacias, chegando estas redues a alcanar 20%. Alteraes na variabilidade das afluncias tambm podem acarretar problemas srios para a segurana na operao do sistema de gerao nacional. Tendo em vista ainda que os reservatrios possam ser instrumentos de adaptao s mudanas climticas, esta necessidade se faz ainda maior. Ainda no tema reservatrios, o setor sugeriu uma reavaliao da deciso governamental de eliminar os grandes reservatrios da expanso do sistema, passando-se a construir no pas somente ou quase as chamadas usinas a fio dgua. Tal deciso no se baseia em motivao tcnica, mas resultado da percepo governamental de que os reservatrios no so poltica nem ambientalmente aceitos pela sociedade brasileira, ou parte organizada dela. Essa deciso tende a reduzir a capacidade do pas em desenvolver as fontes complementares, como a elica e a cogerao a bagao de cana, que casam perfeitamente com a base hidrulica. Isto porque, como fontes intermitentes e sem armazenamento, estas complementares requerem uma base firme de gerao, que pode armazenar energia quando sopram os ventos ou quando poca de colheita da cana, otimizando o conjunto de recursos energticos.
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Alm disso, e talvez, ainda mais preocupante a perda da capacidade de regularizao dos reservatrios. Estes conferiam no passado alto grau de segurana operao do sistema eltrico, podendo haver grandes perodos de secas com garantia de abastecimento. Atualmente, conforme previses do ONS, a capacidade de regularizao estar reduzida em 2013 em 24% em relao a 2001 (CISNEIROS, 2010). Assim, em perodos secos, o operador passa a despachar trmicas com mais frequncia, elevando consideravelmente o custo de gerao e, portanto, as tarifas e as emisses. Os nmeros so bastante expressivos; para um acrscimo previsto de 61% na capacidade instalada nos prximos dez anos, a elevao da capacidade de armazenamento de apenas 11%. No que se refere ao sistema Sudeste Centro-Oeste, que representa 70% da capacidade de armazenamento de todo o Sistema Interligado, o crescimento de 5% ou 9 GWmed. Sob enfoque internacional e guardadas as devidas propores, o potencial hidrulico brasileiro poderia ser a soluo para todos os problemas de emisses na produo de energia eltrica de qualquer pas. Exatamente o que os pases comprometidos com a questo climtica tm buscado desenvolver fontes alternativas competitivas ao petrleo e ao carvo para a produo de energia. O Brasil tem este grande potencial hidroeltrico, que, apesar da elevao dos custos socioambientais, ainda apresenta custos competitivos e atualmente a opo mais barata para o pas. No que se refere aos impactos socioambientais, o setor detm conhecimento, tecnologia e experincia suficiente para minimizar/mitigar/compensar os impactos dos projetos. A atual poltica de expanso do sistema de gerao brasileiro parece precisar de ajustes, pois, ao mesmo tempo que procura proteger o meio ambiente, est causando outros danos ambientais pelo aumento de emisses. Isto, associado diminuio da segurana do sistema, j mencionada acima, provoca o encarecimento da energia para a populao. Do ponto de vista da opinio pblica, observa a demonizao de uma fonte renovvel que tem visveis benefcios ambientais e econmicos. Sugere-se, portanto, que o governo inicie um debate qualificado junto sociedade brasileira sobre esta e outras decises de poltica energtica que afetam a todos, mas que tm sido guiadas por manifestaes de apenas uma pequena parcela da sociedade. Para isto, sugere-se que o governo disponibilize informaes e meios que permitam uma efetiva participao de parcelas significativas de todo o espectro social brasileiro. Outro ponto j mencionado a elevao de custos causada pelas questes climticas. Alm dos impactos mencionados no item anterior, chama ateno medidas de compensao de emisses tanto no licenciamento de usinas trmicas como de hidrulicas que tendem a elevar o custo de gerao e tarifas. Tais compensaes foram estabelecidas por meio da IN no 12 do Ibama e j est sendo
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aplicada. Causa espcie que tal medida tenha sido tomada, uma vez que notadamente, com relao s emisses de metano dos reservatrios das hidrulicas, h uma grande polmica internacional, sendo que at o momento no h metodologia globalmente aceita. Est em curso um programa de medies promovido pelo MME com apoio do Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (Cepel) para aprofundamento sobre o tema, e outros estudos divulgados pela mdia apontam para a possibilidade de sequestro de carbono e no emisses pelos reservatrios, aps um perodo grande de operao. Enfim, o assunto est em aberto e, por isso, no deveriam ser colocados custos adicionais em funo de hipteses. Quanto s termeltricas, em 2010, houve a tentativa de taxar as emisses das trmicas a carvo e a leo combustvel, mas isentaram-se as usinas a gs. A compensao foi estabelecida por meio de obrigaes em investimentos em reflorestamento. poca, o Ministrio de Meio Ambiente (MMA) teria alegado que o setor de energia eltrica deveria contribuir com os compromissos de reduzir o desmatamento. Aps muita discusso, interaes entre o MMA e o MME, a IN no 7 foi suspensa. Entretanto, percebe-se que o conceito de compensao permanece e ressurgiu na IN no 12. A viso do setor continua sendo a de que as tarifas de energia j esto muito elevadas e que no se devem imputar maiores custos aos consumidores brasileiros devido s questes climticas. Por ltimo, a indicao nas negociaes climticas de que o Brasil continuar a dar nfase s fontes renovveis a base para a manuteno do baixo nvel de emisses pelo setor energtico brasileiro. Entretanto, h de se remover algumas dificuldades regulatrias, tais como: O licenciamento ambiental tem sido apontado como um ponto de estrangulamento para o desenvolvimento de fontes renovveis, principalmente as hidrulicas. Os rgos ambientais alegam que os estudos so mal feitos, a EPE tem enorme dificuldade em obter as licenas prvias para os empreendimentos que vo a leilo, os empreendedores aps o leilo ficam por sua conta e risco buscando obter as decises dos rgos ambientais, sujeitos a demandas aps o preo j ter sido estabelecido no leilo, o que causa grande incerteza quanto aos resultados projetados. Muitas vezes, as dificuldades se colocam no s nas questes da mitigao dos efeitos do projeto nos biomas, mas sim no deslocamento das populaes e mitigao/compensao dos impactos da obra quanto infraestrutura local necessria para receber a obra em si e os trabalhadores. Assim, surgem demandas diversas das prefeituras e dos demais rgos da administrao e muitas vezes at do Ministrio Pblico. O processo de licenciamento complexo, requer a interao de diversos rgos e instncias do Executivo e cada vez mais se discutem
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instrumentos mais modernos de avaliao, como a Avaliao Ambiental Integrada (AAI), em que se olha a bacia como um todo, e tambm a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), em que a anlise mais abrangente do ponto de vista econmico e social. De qualquer forma, h um entendimento de que quanto antes os projetos forem discutidos, mais previsvel ser o resultado anteriormente ao incio do processo de leilo do empreendimento. Acima de tudo, a expanso da oferta de energia para atender elevao do consumo do pas deveria ser um programa de governo a ser implementado por todas as pastas, e no ser um plano do MME. Sugere-se que, aps todas as avaliaes tcnicas, o governo discuta com a sociedade as alternativas para atendimento ao consumo, apresentando os respectivos custos e benefcios das opes selecionadas para escolha pblica. Assim, o PDE debatido e selecionado seria um plano de governo em que haveria esforo de todos para que ele se efetivasse por meio no s do investimento pblico, mas tambm do privado, conforme previsto no atual modelo. Algumas questes regulatrias e legais precisam de deciso urgente, tais como a regulamentao da explorao de projetos em reas indgenas; a definio das competncias para licenciar ainda em aberto no Congresso Nacional; e o cdigo florestal. Sem estas definies, h espao para interpretaes que no esto embasadas na letra da lei e que geram disputas e atrasos. Em suma, a questo climtica est relacionada aos diversos aspectos da produo e do consumo de energia. O pas coloca-se em nvel mundial como um exemplo a ser seguido no campo energtico. Neste estudo foram colocadas diversas condicionantes para que a meta de manuteno de forte base renovvel seja atingida e com os menores custos para os consumidores. Espera-se que um setor essencial e que tem apresentado excelente desempenho em termos ambientais no seja penalizado por polticas no suficientemente discutidas e avaliadas. Tal penalizao pode significar impacto negativo nos investimentos necessrios para o atendimento do mercado e/ou a elevao de custos desnecessariamente para a sociedade brasileira.
REFERNCIAS
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______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Inventrio brasileiro das emisses e remoes antrpicas de gases de efeito estufa. Braslia, 2010a. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME). Balano Energtico Nacional (BEN). Braslia, 2010b. CISNEIROS, S. Smart Grid: gerenciamento de demanda, apresentao. In: SIMPSIO JURDICO DA ABCE 2010, 16., 5-6 out. 2010, Rio de Janeiro, RJ. CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA (CNI). Energia e competitividade na era do baixo carbono: uma agenda para o Brasil. SPR/CNI, jul. 2010. EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA (EPE). Plano Decenal de Expanso de Energia: PDE 2019. Rio de Janeiro, 2010. MARGULIS, S.; DUBEUX, C.; MARCOVITCH, J. Economia da mudana climtica no Brasil: custos e oportunidades. So Paulo: IBEP Grfica, 2010. WORLD RESOURCES INSTITUTE (WRI). Climate Analysis Indicators. Tool (CAIT) Version 7.0. Washington, DC: World Resources Institute, 2010.
CAPTULO 9
DO MDL S NAMAS: PERSPECTIVAS PARA O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL BRASILEIRO

Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez*
1 INTRODUO
Os dois trilhos em que o regime internacional sobre mudana do clima vem sendo negociado, criado na Conferncia das Partes (COP 13), em 2007, e enquadrado no chamado Mapa do Caminho de Bali, resultaram em dois grupos de trabalho: o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes do Anexo 1 no mbito do Protocolo de Quioto (Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol AWG-KP) e o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo no mbito da Conveno (Ad Hoc Working Group on Long Term Cooperative Action AWG-LCA). Enquanto o primeiro se ocupa, entre outros, das questes envolvendo o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) em todos os seus aspectos, o segundo tem como foco aes de cooperao de longo prazo a serem seguidas pelos diferentes pases, com destaque para a criao das aes de mitigao nacionalmente apropriadas (nationally appropriate mitigation actions Namas), pelas quais os pases em desenvolvimento apresentariam aes de mitigao de carter voluntrio no contexto de seu desenvolvimento sustentvel. Como em captulo de Miguez1 nesta publicao, pode-se resumir a inter-relao entre estes dois grupos de trabalho da seguinte forma: o AWG-KP constitui o trilho dos futuros perodos de compromisso dos pases pertencentes ao Anexo I, no mbito do Protocolo de Quioto, enquanto o AWG-LCA foi estabelecido como o trilho para implementao adicional da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC).2 Entretanto, como bem enfatiza Americano (2010), para muitos pases, a criao destes dois grupos poderia significar a criao de um protocolo adicional ou substituto ao Protocolo de Quioto, o que seria um enorme retrocesso na perspectiva dos pases em desenvolvimento que tm se beneficiado de projetos potencialmente financiveis pela gerao de
* Pesquisadora snior da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. 1. Ver captulo 20 desta publicao. 2. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
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crditos de carbono por meio do MDL. Ainda que a Conferncia de Cancun (2010) tenha reafirmado a importncia da continuao deste mecanismo aps 2012, evento certo a perda de sua importncia relativa no caso de que as negociaes caminhem para um acordo substitutivo do Protocolo de Quioto. O MDL tem tido papel importante no financiamento de projetos que contribuem ao desenvolvimento sustentvel de pases em desenvolvimento. Porm, a utilizao deste mecanismo tem sido limitada pelos elevados custos de transao, o que se reflete em um mercado de crditos de carbono gerados por projetos de MDL abaixo de seu potencial. Este reconhecimento tem originado negociaes internacionais entre pases no mbito do AWG-KP para reformar o MDL, tornando-o mais eficaz e eficiente no alcance de seu objetivo principal de promover o desenvolvimento sustentvel de pases beneficirios deste. No contexto delineado anteriormente, o conceito de MDL evoluiu para Programa de Atividades (PoA), visando potencializar a contribuio do MDL para a mitigao da mudana global do clima e para o desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento, conforme dispe o 20 da Deciso 7/CMP 1.3 Alm dos ganhos de escala, claramente o PoA reduz os custos de transao. Indo mais alm, o conceito de MDL setorial mais abrangente que o PoA, mas ainda no aprovado busca ampliar as possibilidades de financiamento de projetos e polticas capazes de promover o desenvolvimento sustentvel, ao mesmo tempo reduzindo a emisso de gases efeito estufa (GEE) para aumentar o engajamento dos pases em desenvolvimento no esforo de mitigao. O Acordo de Copenhague estabelecido na Conferncia das Partes (COP 15) em Copenhague, em dezembro de 2009, reconhece as Namas como forma de aumentar a participao dos pases em desenvolvimento no esforo de reduo das emisses de GEE. Na COP 16, este acordo adquiriu eficcia jurdica, por meio da aprovao dos Acordos de Cancun, aprovado de forma consensual, mas no unnime, j que a Bolvia rejeitou seu endosso. Entretanto, ficou como atividade pendente para as negociaes futuras a questo dos mecanismos de financiamento das Namas para sua implementao, assim como tambm as negociaes para o segundo perodo do Protocolo de Quioto e, em particular, a renovao do MDL aps 2012. Nesse contexto, este artigo procura enfatizar que, apesar de a urgncia de se alcanar a estabilizao de GEE impor maior participao dos pases em desenvolvimento como o Brasil por meio das Namas, importante a manuteno do MDL, assim como sua ampliao por intermdio de um marco setorial, como forma de garantir o financiamento do desenvolvimento sustentvel brasileiro e de outros pases com nveis de desenvolvimento similares. Argumenta-se que o
3. Conferncia das Partes, na qualidade de reunio das partes do protocolo (CMP 1), realizada em Montreal, Canad.
Do MDL s Namas: perspectivas para o financiamento...
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MDL e as Namas deveriam ter carter complementar, e no substituto, j que atendem a necessidades diferentes dos pases em desenvolvimento. No Brasil, por exemplo, cabe destacar a importncia do MDL no apoio aos projetos de energias renovveis, como ser mais bem abordado ao longo do texto. A Conferncia de Cancun (2010), entretanto, sinaliza que esse cenrio favorvel em que o MDL e as Namas tenham papel complementar, e no substituto, encontra-se no momento cercado de incertezas que podem comprometer o financiamento do desenvolvimento sustentvel dos pases no Anexo I, no mbito do Protocolo de Quioto, destacando-se o Brasil. Dessa forma, este artigo procura enfatizar a necessidade de ampliar o MDL por meio da reduo dos custos de transao, assim como que sejam garantidas as condies pelas quais mecanismos de financiamento sejam criados para o financiamento das Namas. O princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, tem sido fator fundamental para viabilizar as negociaes entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento: o MDL a expresso concreta deste reconhecimento, e reitera-se o enorme retrocesso que significaria sua cessao para o desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento.
2 O PROTOCOLO DE QUIOTO E O MDL
A entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 lanou as bases para um mercado global de carbono, constitudo por diferentes mercados regionais ou nacionais, assim como mecanismos de projetos redutores de emisses do tipo MDL ou implementao conjunta (IC). Os diferentes mercados divergem em vrios aspectos, destacando-se tamanho, caractersticas de concepo, abrangncias setoriais e geogrficas, e natureza, podendo ser voluntrios ou no. Alguns destes mercados foram criados com o objetivo de atender compromissos de reduo de emisses negociados no Protocolo de Quioto, em que se insere o MDL, enquanto outros so de natureza voluntria, como o Chicago Climate Exchange (CCX). A proliferao recente de iniciativas nacionais ou regionais para criao de mercados de carbono atesta a elevada prioridade poltica dada a este instrumento, como reconhecimento de suas vantagens de eficincia econmica e de instrumento indutor inovao tecnolgica. Por um lado, mercado de carbono negocia dois tipos de ativos: i) licenas de emisso alocadas em um regime de metas e negociao (cap and trade) do Protocolo de Quioto; e ii) redues de emisses baseadas em projetos que incluem o MDL e a IC. Por outro lado, de forma sinttica, pode-se dizer que o mercado de carbono se encontra dividido em dois segmentos: i) Quioto, liderado pela Unio Europeia (UE); e ii) no Quioto, com a liderana dos Estados Unidos. Apesar de algumas iniciativas j existentes, como o CCX, pode-se dizer que o mercado de carbono foi estabelecido de forma consolidada com o surgimento dos mecanismos de flexibilizao do Protocolo de Quioto. Surgem dois segmen-
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tos no mercado de carbono: o comrcio de licenas de emisso e o comrcio de crditos de redues, gerados por projetos redutores. O primeiro, como vimos, ocorre quando pases Anexo I ultrapassam sua meta e comercializam este excesso como licenas de emisso para outros pases Anexo I. A moeda utilizada para tal a assigned amount unit (AAU). O segundo segmento origina-se do MDL e da IC. As respectivas moedas so a reduo certificada de emisso (RCE)4 e a unidade de reduo de emisso (URE).5 Note-se que, neste ltimo caso, enquanto no ocorrer a certificao final da reduo gerada por projetos pela Organizao das Naes Unidas (ONU), o conceito relevante o ERU.
3 MDL E ASPECTOS INSTITUCIONAIS: ELEVADOS CUSTOS DE TRANSAO
Os custos de transao no contexto do Protocolo de Quioto definem-se como todos aqueles incorridos para completar a emisso dos RCEs. Basicamente, trs so as fontes geradoras dos custos de transao: i) preparao de documentos; ii) validao e certificao pelas entidades operacionais designadas (EOD), incluindo custos de monitoramento; e iii) custos cobrados pelo Conselho Executivo do MDL e do pas anfitrio. Nesse estgio, os custos de transao especficos ao MDL para projetos que no se enquadram na categoria de pequena escala j so elevados, tanto nas fases iniciais e quanto nas de implementao. Estimativas do Banco Mundial (CEPAL, 2004) indicam valor mdio de US$ 270 mil referentes aos custos de um projeto somente para cumprir os requerimentos tcnico-burocrticos do MDL, constituindo-se em uma verdadeira barreira financeira para muitos projetos, principalmente em um contexto de inexistncia de fontes especficas de financiamento de capital ou que no esto sendo apoiados por um fundo de carbono. Para os projetos de pequena escala, sujeitos a uma anlise simplificada, estimativas similares do Banco Mundial apontam um valor de US$ 110 mil, contribuindo para reduzir a rentabilidade econmica/financeira dos projetos de MDL6 (OCDE, 2004), tambm se constituindo em uma barreira importante. De Gouvello e Coto (2003) avaliaram os efeitos dos custos de transao nos projetos de pequena escala e que esto sujeitos s regras simplificadas pertinentes. Sua concluso principal que estes custos podem variar de US$ 23 mil a US$ 78 mil, constituindo-se em uma verdadeira barreira para implementao de alguns projetos em pases em desenvolvimento.
4. Certified emission reduction (CER). 5. Emission reduction unit (ERU). 6. A COP 8 definiu modalidades e procedimentos simplificados para projetos de MDL classificados de pequena escala: i) energia renovvel com capacidade mxima de 15 MW; ii) eficincia energtica at o equivalente a 15 GWh; e iii) outros projetos redutores de emisses de GEE at 15 KtCO2eq.
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Outro estudo estima valor mdio de US$ 200 mil para os custos de transao para amostra de 30 projetos de MDL, estando o Banco Mundial na qualidade de gestor do fundo de carbono Prototype Carbon Fund (PCF) (CEPAL, 2004). Estes custos incluem tambm alguns itens que so prprios do Banco Mundial, como: i) Nota Conceito do Projeto, documento do PCF, que um Project Information Note (PIN) mais detalhado e documentado; ii) atendimento a aspectos legais prprios do banco; e iii) verificaes dos estudos de impactos ambiental, financeiro e tcnico compatveis com os critrios estritos adotados pelo Banco Mundial. A tabela 1 mostra os custos de transao detalhados dos projetos de MDL includos nesta amostra.
TABELA 1
O ciclo de projetos de MDL financiados pelo PCF e os custos de transao (Em US$)
Etapas do ciclo MDL Preparao e reviso do projeto Estudo de linha de base e monitoramento/verificao Processo de validao Negociao de acordos de compra Total dos custos de transao Fonte: PCF/Banco Mundial (CEPAL, 2004). Custos 27.216 61.412 33.415 89.990 212.033
Outros custos adicionais incluem o valor de 2% sobre as RCEs destinadas a um fundo de adaptao gerido pela ONU, o registro do projeto junto ao Conselho Executivo do MDL (US$ 10 mil), as comisses e os honorrios de empresas consultoras e intermedirias destinados comercializao das RCEs (5% a 20% das RCEs) e ainda os custos de verificao peridica por uma entidade operativa antes da emisso das RCEs (US$ 3 mil a US$ 15 mil para cada perodo de verificao). Muitas vezes, os fundos de carbono e outros intermedirios assumem os custos de transao para depois recuper-los com a venda das RCEs. A expectativa inicial de que os custos de transao se reduzissem com maior nmero de projetos de MDL viu-se parcialmente no atendida, visto o grau de rejeio pelo Conselho Executivo do MDL de muitas metodologias de linhas de base e processos de monitoramento, que j tinham sido aprovadas por entidades operacionais designadas. O efeito dos custos de transao o de aumentar significativamente os custos de um projeto MDL potencial, assim como de reduzir a oferta, considerando que muitos projetos no saem do papel pelos custos de transao. O efeito mais negativo da presena de custos de transao o de privilegiar projetos de grande envergadura capazes de potencialmente gerar volume elevado de RCEs, que so capazes de manter rentabilidade econmico-financeira lquida
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destes custos. Em particular, projetos relacionados a gerao eltrica e captura de metano, destruio de HFC, entre outros, so tipos de projetos que tendem a manter rentabilidade econmica no contexto das regras do MDL. Os projetos mais penalizados pelos custos de transao, sem dvida, so os de pequena escala, que muitas vezes no podero gerar RCEs suficientes para cobri-los. Deve-se acrescentar que os custos de transao se somam ao grau de risco de que as redues de emisses no sejam certificadas. A comercializao de grande parte das redues, isto , UREs e no RCEs, ocorre em um contexto de incerteza quanto certificao final dessas redues de emisses; portanto, afetando diretamente o lado da receita esperada dos projetos, tanto pelo lado do volume como pelo do preo dos crditos de carbono. Outros riscos no menos importantes incluem os tradicionais associados implementao do projeto e a seu xito tecnolgicos, econmicos e polticos. Alm dos custos de transao j mencionados, a presena do risco em todos estes nveis tende a ser fonte de custos adicionais, reduzindo a rentabilidade potencial do MDL (JANSSEN, 2001). Destaca-se, inclusive, o possvel resultado do projeto no ser realizado, o que, entretanto, no eliminaria estes custos mencionados.
4 PANORAMA DO MDL NO BRASIL
A expectativa original, expressa em documento da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) (2004), era a de que a Amrica Latina ocuparia papel de liderana absoluta no mercado de MDL devido a um conjunto de fatores, incluindo instituies adequadas aprovao de projetos e ao apoio governamental, alm de oferta potencial de projetos bastante variada, com destaque a projetos hidroeltricos, elicos, de eficincia energtica, de gesto de resduos, entre outros. De acordo com informao do PCF e do Certified Emission Reduction Unit Procurement Tender (CERUPT), que se constituam como informao pblica mais precisa sobre este mercado, os projetos latino-americanos representavam 31% e 48%, respectivamente, dos montantes globais de suas carteiras mundiais; portanto, configurando-se potencialmente a Amrica Latina como a regio mais promissora em termos de projetos de MDL em 2003.7 Essa expectativa rapidamente se revelou no sendo verdadeira. Enquanto em 2002-2003 a Amrica Latina apresentou participao de 40% na oferta total de carbono gerada por projetos, e a sia de 21%, no perodo seguinte, 20032004, esta posio de liderana j tinha se invertido. Neste ltimo perodo, a sia respondeu por 51% da oferta total de carbono via projetos, superando a Amrica Latina com 27% desta oferta (BANCO MUNDIAL, 2005).
7. Seroa da Motta et al. (2000) acertadamente no compartilhavam esta expectativa e previram uma pequena participao para o Brasil devido a seu menor nmero de opes de reduo de baixo custo.
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Essa perda de liderana parcialmente explicada pelo tipo de projeto. Diferentemente do perodo 2002-2003, quando os projetos mais negociados foram os de captura e destruio de metano de aterros sanitrios, no perodo 2003-2004, o maior volume negociado refere-se aos projetos de destruio de HFC-23, frequentes na China, e que respondem por 35% do volume total ofertado.8 Tal posio de liderana asitica desde ento se consolidou, em que a China e a ndia aparecem como os pases responsveis por mais de 50% de projetos de MDL. Em 2006, 61% dos volumes de crdito transacionados provinham do mercado chins, um pouco abaixo da mesma participao de 73% em 2005. Segue-se a ndia em segundo lugar, com participaes de 3% e de 12% em 2005 e 2006, respectivamente. A Amrica Latina apresentou participao de 10% no mercado de MDL em 2006, correspondendo ao Brasil 4% (BANCO MUNDIAL, 2010). As estatsticas mais recentes (BRASIL, 2011) apontam que, no caso do Brasil, o maior nmero de projetos se concentram na rea de gerao eltrica e suinocultura, que respondem por 67% do total de projetos. Os escopos que mais reduziro emisses de GEE so os de energia renovvel, aterro sanitrio e reduo de N2O, atividades estas responsveis por 70% da reduo das emisses no primeiro perodo de obteno de crditos. A tabela 2 mostra a distribuio das atividades de projeto no Brasil por tipo de projeto.
TABELA 2
Distribuio das atividades de projeto no Brasil por tipo de projeto
Projetos em validao/ aprovao Energia renovvel Aterro sanitrio Reduo de N2O Suinocultura Troca de combustvel fssil Eficincia energtica Reflorestamento Processos industriais Resduos Emisses fugitivas Fonte: Brasil (2011). Nmero de projetos Nmero de projetos (%) 51,4 7,5 1,0 15,9 9,6 6,3 0,4 2,9 4,0 0,8 Reduo anual de emisso (%) 39,8 22,7 12,6 8,4 6,6 4,3 0,9 2,0 1,4 1,4 Reduo de emisso no primeiro perodo de obteno de crdito (%) 37,6 21,3 11,2 9,8 7,0 5,2 3,3 1,9 1,4 1,4
245 36 5 76 46 30 2 14 19 4
8. Projetos de aterros sanitrios, ao deixar de emitir metano, cujo poder de aquecimento global 21 vezes maior que o CO2, e gerao de energia a partir do biogs tm potencial elevado de gerao de RCEs.
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Outra informao importante diz respeito ao tamanho do projeto. As atividades de projeto de MDL podem ser de pequena ou larga escala e esta diviso feita por meio da verificao de alguns fatores, conforme definido pelo Acordo de Marrakesh. Para efeitos dos procedimentos necessrios aprovao dos projetos, h regras simplificadas para os de pequena escala, tal e qual definido pelo Acordo de Marrakesh. No Brasil, aproximadamente 57% so considerados de larga escala. Este resultado parece sugerir que, apesar das regras simplificadas, os custos de transao podem estar impedindo maior utilizao deste mecanismo nos projetos de pequena escala (BRASIL, 2011). O Brasil, de acordo com as estatsticas mais recentes, continua a ocupar o terceiro lugar em nmero de projetos registrados no Conselho Executivo do MDL (183), com a China em primeiro lugar (1.167), seguida da ndia (605) (BRASIL, 2011).
5 UMA VISO SETORIAL DO MDL: DO INDIVIDUAL AO COLETIVO
Existe amplo consenso sobre a necessidade de tornar o MDL um mecanismo mais eficaz no alcance de seus objetivos originais: reduzir a emisso de gases efeito estufa e promover o desenvolvimento sustentvel nos pases no Anexo I. Com este objetivo, na COP/CMP 1, em dezembro de 2005, em Montreal, tomou-se a deciso de estabelecer diretrizes adicionais relacionadas ao MDL para melhorar a efetividade deste instrumento no alcance de seus objetivos originais, tornando-o mais gil e reduzindo os custos de transao associados. Como vimos, os elevados custos de transao existentes no MDL atuam para limitar significativamente os lados da oferta e da demanda de crditos de carbono gerados a partir do MDL. Mecanismos ampliados de crditos de carbono em nvel setorial se baseiam na mesma ideia do MDL, estendido a um setor. As linhas de base seriam setoriais. O papel do governo seria fundamental para prover um marco regulatrio capaz de induzir os agentes a implementar aes que visem mitigao de GEE. Na COP/CMP 1,9 foi aprovado o MDL programtico, permitindo que programas ou projetos pertencentes a polticas nacionais ou regionais possam ser agregados para gerar crditos de carbono. Dessa forma, polticas nacionais que gerem desenvolvimento, ao mesmo tempo que reduzam emisses, podem ser recebedoras de crdito ampliados, com menores custos de transao. Incluem-se um conjunto de projetos de pequena escala em um programa, por exemplo, pequenas empresas, setor residencial em uma localidade, programas de eletrificao rural, transporte, entre outros. O tratamento destes setores em uma base individual no MDL seria inviabilizado pelos elevados custos de transao do MDL, o que no ocorre de forma coletiva. De maneira ainda mais promissora, a incluso
9. Trata-se da primeira conferncia no mbito da CQNUMC, depois da aprovao do Protocolo de Quioto.
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de polticas setoriais no MDL abrir novas perspectivas de financiamento para o desenvolvimento sustentvel, o que ser tratado mais adiante. Como ilustrao do MDL programtico, destaca-se projeto da Sadia S/A para captura e combusto do gs metano, em seu Programa Suinocultura Sustentvel, criado em 2005. Outra ampliao do MDL promissora para os pases em desenvolvimento refere-se possibilidade de implementar polticas promotoras de desenvolvimento sustentvel e tambm redutoras de emisses. Na COP/MOP1, esta proposta no foi aprovada no mbito da CQNUMC. Entretanto, esta tem ganhado fora e muito provavelmente as negociaes futuras sero baseadas em um marco setorial incluindo polticas. Nesse sentido, algumas iniciativas j foram lanadas e o pas que esperar a aprovao formal estar perdendo oportunidades de parcialmente financiar seu desenvolvimento sustentvel com crditos de carbono. Refletindo um esforo de se adaptar s mudanas para um MDL setorial mais amplo, a China, por exemplo, lanou um programa para reduzir o uso de energia pelas 100 maiores empresas por meio do aumento da eficincia energtica no setor industrial, com uma meta de reduo de 20% no consumo de energia por unidade do produto no perodo 2006-2010.10 Outras iniciativas incluem o trabalho conjunto entre a Agncia Internacional de Energia (AIE)11 e o Banco Mundial, com o objetivo de estabelecer indicadores do tipo benchmark para a eficincia energtica para Brasil, China, ndia, Mxico e frica do Sul (BANCO MUNDIAL, 2006). Estas iniciativas se constituem em passo inicial para a implementao de um MDL setorial amplo. H de ser destacado que um marco setorial no incompatvel com um MDL baseado em projetos como unidade de anlise ou um grupo de projetos similares. Para o MDL se tornar um instrumento de maior relevncia tanto para os pases em desenvolvimento como tambm para o prprio combate eficaz ao efeito estufa, esta ampliao se torna necessria. Esta perspectiva de um MDL setorial compatvel com mltiplos objetivos com o propsito final de tornar as aes de combate ao efeito estufa mais efetivas e eficazes. Em uma segunda instncia, torna-se crucial criar as bases para um MDL mais abrangente e que possa ir ao encontro dos objetivos de desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento, alm de promover bases para a transferncia de tecnologia efetiva. Um marco setorial permitiria identificar metas de reduo na emisso de GEE compatveis com objetivos de desenvolvimento sustentvel em pases em desenvolvimento. A adoo de polticas de desenvolvimento com objetivos tambm ambientais poderia ser instrumento importante para engajar os pases em desenvolvimento no esforo de mitigao nas emisses,
10. Este papel proativo do governo chins, antecipando-se aos fatos, sem dvida, um fator para explicar a posio de liderana da China no MDL. 11. International Energy Agency (IEA).
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ao mesmo tempo contribuindo com seu desenvolvimento sustentvel financiado por potenciais crditos de carbono. Deve ser enfatizado que, nas negociaes climticas aps 2012, as presses sero elevadas para que pases como Brasil, China e ndia participem do esforo de reduo de emisses. Um MDL setorial amplo poderia ser instrumento importante para que os objetivos de desenvolvimento sustentvel sejam alcanados com a simultnea reduo na emisso de GEE. Um MDL setorial estendido incluso de polticas setoriais ampliaria enormemente a possibilidade de gerar crditos de carbono setoriais, o que beneficiaria pases em desenvolvimento, em particular o Brasil. Isto significa que o mecanismo de gerar crditos de carbono ocorreria para vrias fontes de emisso pertencentes a um setor econmico. Todas as estatsticas relevantes para a gerao de crditos de carbono passam a ter agregao setorial. Em um segundo passo, a questo de como distribuir os crditos gerados setorialmente para fontes individuais se colocaria. Os crditos de carbono poderiam ser gerados a partir de polticas, mudanas em indicadores ambientais ou sistema de mercado do tipo cap and trade (OCDE, 2006). Estas trs opes so apresentadas a seguir: 1. Crditos gerados a partir de polticas: os crditos a serem obtidos seriam medidos com base nas redues de emisses resultantes de polticas determinadas. Requer-se, neste caso, avaliao cuidadosa da contribuio da poltica em questo efetiva reduo de emisses. Uma enorme vantagem nesta opo permitir que projetos e setores que no teriam acesso ao financiamento de carbono por motivos diversos, por exemplo, elevados custos de transao, possam ter este acesso. 2. Crditos gerados a partir de indicadores: o indicador linha de base seria definido como emisses divididas por uma unidade mtrica estabelecida, refletindo em nvel de atividade do setor (e.g. toneladas de ao ou alumnio, consumo de energia etc.). Um setor teria crditos de carbono se conseguisse alcanar indicador de emisses a uma taxa abaixo daquela determinada pela linha de base. 3. Crditos gerados a partir de meta de reduo fixa ou cap and trade: um setor se tornaria potencial recebedor de crditos se suas emisses alcanassem volume menor da meta estabelecida. Essas trs opes anteriores compartilham aspectos comuns. O primeiro aspecto importante diz respeito ao estabelecimento de uma linha de base, referncia sobre a qual as redues sero medidas. Outra questo importante se refere prpria definio do setor. Igualmente relevantes so os aspectos referentes aos mecanismos de monitoramento e verificao. Pode-se afirmar que estes aspectos comuns s trs opes de crditos setoriais devero receber o tratamento adequado. Vimos os elevados custos de transao no caso de projetos do MDL;
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a comunidade internacional deve trabalhar para que as lies aprendidas com a operao do MDL se reflitam na criao de um sistema de crditos setoriais eficaz e eficiente. De acordo com a perspectiva brasileira de que por questes de equidade o Brasil no deve ter metas de reduo de GEE que possam comprometer seu processo de desenvolvimento a gerao de crditos de carbono setoriais deve ocorrer desde que haja compatibilidade entre seu crescimento/desenvolvimento e as metas de redues setoriais de GEE. A expanso do MDL de projeto para um setor pode ocorrer pela implementao de uma ou mais Polticas e Medidas de Desenvolvimento Sustentvel (PMDS), setores econmicos em nvel nacional ou regies determinadas (SARAMIEGO; FIGUERES, 2002; SCHMIDT et al., 2004). Dessa forma, cria-se forte incentivo para implementar mudanas para polticas que promovam desenvolvimento sustentvel com claros benefcios ambientais. Por outro lado, ocorreria a reduo dos custos de transao, que no momento atua como fator impeditivo para muitos projetos e/ou empresas. Em um esforo conjunto do Banco Mundial, da BM&F Bovespa e da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) (2010), foram mapeadas as oportunidades de ampliar a utilizao do MDL no Brasil. Este trabalho mostra que, apesar de a participao brasileira no mercado mundial do MDL ser bastante expressiva, ocupando como dito o terceiro lugar em nmero de projetos, ainda h elevado potencial para o desenvolvimento de outras atividades de projetos, que poderiam ser enquadrados em um marco individual ou programtico. Este estudo contemplou inventrio das oportunidades de projetos mitigadores de redues de GEE nos seguintes setores: eletricidade gerao, distribuio e consumo; combustvel fssil para a indstria produo, distribuio e consumo; outros insumos para a indstria produo e tratamento de subproduto; transportes/combustveis para veculos produo, distribuio e consumo; e gerenciamento de resduos slidos e efluentes lquidos gerao, tratamento e disposio. Este estudo aponta que no Brasil as possibilidades de ampliao de MDL so muito elevadas, uma vez que sejam criadas as condies propcias para estes projetos. Este elevado potencial na utilizao de MDL pelas empresas brasileiras deveria nortear a posio brasileira em suas negociaes. Brevemente, ser publicado estudo com a quantificao deste potencial.
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6 DO MDL SETORIAL S NAMAS
O Plano de Ao de Bali introduzido na COP de 2007 estabeleceu o conceito de Namas, conforme j mencionado, que se traduz nas aes de mitigao dos pases em desenvolvimento que ocorreriam de forma monitoramento, relatrio e verificao (MRV)12 e que poderiam, mas no necessariamente, ser objeto de financiamento pelos pases Anexo I. A concepo das Namas tem como uma de suas origens o reconhecimento de que pases em desenvolvimento devem participar no esforo de reduo nas emisses de GEE, o que, no ocorrendo, poderia colocar em risco qualquer acordo de reduo de emisses. As Namas deveriam ter as seguintes caractersticas: 1. Apresentarem como resultado a reduo nas emisses de um pas a mdio e longo prazos adicional situao do que teria ocorrido por meio do mercado de carbono. 2. Serem consistentes com as prioridades com os objetivos de desenvolvimento sustentvel de um pas. Idealmente, portanto, as Namas identificam-se com as estratgias nacionais concebidas com o objetivo principal de alcanar elevadas redues nas emisses de gases efeito estufa e que teriam como consequncia a reduo da intensidade de carbono da economia a mdio e longo prazos. Cabe ressaltar que a definio das Namas ampla o suficiente para tambm abarcar aes que ocorreriam por motivaes de outra natureza, mas que resultam em redues de emisses de forma importante. Finalmente, as Namas deveriam incluir polticas e medidas em todos os setores de elevado potencial de mitigao. Tambm podem ocorrer em diferentes nveis e escalas de ao: nvel de projeto, setor ou ainda programtico ou nacional, constituindo-se em marco para integrar aes visando reduo do carbono em uma economia. Apesar de que exista grau elevado de concordncia sobre a conceituao das Namas, ainda no foi alcanado o estgio de sua definio precisa.13 Existe consenso razovel sobre algumas de suas caractersticas. Ser voluntria e escolhida pelo pas em desenvolvimento, por exemplo, um ponto de consenso. Como Americano (2010) aponta, os pontos que originam maior controvrsia so aqueles referentes natureza das aes domsticas, ao apoio financeiro, de tecnologia e capacitaes aos procedimentos de MRV. Com relao s Namas que no buscam apoio externo, permanecem importantes indefinies no s sobre sua prpria definio, assim como tambm sobre quais seriam os procedimentos especficos adequados.
12. Measurable, reportable, verifiable (MRV). 13. H de se destacar que, no caso das Namas que recebam financiamento externo, o crdito de carbono gerado vai entrar na contabilizao da reduo do pas financiador, e no do pas que vai implement-la.
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Em janeiro de 2010, o Brasil encaminhou suas Namas para o secretariado da conveno do clima, alm de se associar formalmente ao Acordo de Copenhague (AMERICANO, 2010). As seguintes aes de mitigao foram propostas, totalizando reduo de crescimento das emisses brasileiras estimadas at 2020 da ordem de 36,1% a 38,9% com relao a um cenrio business as usual (BAU): reduo de 80% do desmatamento na Amaznia reduo estimada de 564 milhes de toneladas de CO2 at 2020; reduo de 40% do desmatamento no Cerrado reduo estimada de 104 milhes de toneladas de CO2 at 2020; recuperao de pastos amplitude de reduo estimada de 83 milhes de toneladas a 104 milhes de toneladas de CO2 at 2020; integrao lavoura/pecuria amplitude de reduo estimada de 18 milhes de toneladas a 22 milhes de toneladas de CO2 at 2020; plantio direto amplitude de reduo estimada de 16 milhes de toneladas a 20 milhes de toneladas de CO2 at 2020; eficincia energtica amplitude de reduo estimada de 12 milhes de toneladas a 15 milhes de toneladas de CO2 at 2020; expanso da oferta de energia por hidreltricas amplitude de reduo estimada de 79 milhes de toneladas a 99 milhes de toneladas de CO2 at 2020; fontes alternativas: pequenas centrais hidreltricas, bioeletricidade, elica amplitude de reduo estimada de 26 milhes de toneladas a 33 milhes de toneladas de CO2 at 2020; e siderurgia: substituio do carvo de desmatamento por carvo de floresta plantada amplitude de reduo estimada de 8 milhes de toneladas a 10 milhes de toneladas de CO2 at 2020. As metas anteriormente descritas adquiriram status legal, por meio da Lei no 12.187/2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC). O estudo de Seroa da Motta14 discute os aspectos regulatrios e de governana necessrios para a implementao da PNMC. H de se destacar que a possibilidade de financiamento por meio do MDL explicitada na referida lei, o que sinaliza de forma inequvoca a importncia deste mecanismo para o financiamento do desenvolvimento sustentvel brasileiro.
14. Ver captulo 1 desta publicao.
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7 AS NAMAS E A QUESTO DE SEU FINANCIAMENTO
Um acordo ps-2012 bem-sucedido implica o equacionamento apropriado da questo do financiamento das Namas que conduza sua efetiva implementao. Central nesta discusso a questo de como promover o equilbrio entre as necessidades de financiamento das Namas e a disponibilidade de fundos. Vale lembrar que, de acordo com o 1o, inciso ii, alnea b, do Plano de Ao de Bali, temos: As aes de mitigao apropriadas nacionalmente pelos pases em desenvolvimento no contexto do desenvolvimento sustentavel apoiadas e capacitadas por tecnologia, financiamento e fortalecimento institucional de uma forma mensurvel, reportvel e verificvel.15 Os Acordos de Cancun, de acordo com o captulo de Wehbe16 nesta publicao, significaram algumas conquistas importantes para os pases em desenvolvimento no que diz respeito ao financiamento. Destacam-se o estabelecimento do Fundo Verde para o Clima, um comit permanente para assistir o mecanismo financeiro e a alocao de recursos, alm do reconhecimento dos compromissos coletivos de financiamento de curto e longo prazos. A escala de recursos a ser disponibilizada de US$ 30 bilhes no curto prazo at 2012 e US$ 100 bilhes anuais at 2020. Entretanto, ainda que estes valores paream expressivos em termos absolutos, revela-se insuficiente diante de estimativas do financiamento necessrio para o esforo de mitigao nos pases em desenvolvimento. Alguns estudos tm analisado os nveis de investimento necessrio para a implementao de aes de mitigao nos pases em desenvolvimento. Por exemplo, o relatrio da CQNUMC (2007) mostra que a hiptese de reduo de 25% nos nveis das emisses de 2000 a 2030 implica um custo de US$ 200 a 210 bilhes anualmente (CQNUMC, 2009), dos quais US$ 130 bilhes sero necessrios nos pases em desenvolvimento. Considerando que o MDL mobilizou US$ 3 bilhes em 2009, as seguintes observaes so pertinentes: Os nveis atuais de financiamento para planos de mitigao tero de ser incrementados significativamente em um regime ps-2012. A mobilizao de recursos do setor privado ser crucial para prover os necessrios recursos para o financiamento das Namas. A demanda por financiamento muito provavelmente exceder a oferta de recursos.
15. Nationally appropriate mitigation actions by developing country parties in the context of sustainable development, supported and enabled by technology, financing and capacity building, in a measurable, reportable and verifiable manner. 16. Ver captulo 22 desta publicao.
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A experincia do MDL bastante ilustrativa a este respeito. O MDL tem sido importante catalisador de investimentos de baixo carbono, facilitando e alavancando recursos de valores muito superiores aos de seu prprio mercado. De acordo com o Banco Mundial (2010), no perodo 2002-2008, o MDL gerou US$ 23 bilhes em crditos de carbono, cujos projetos geradores destes envolveram recursos totalizando US$ 106 bilhes, principalmente em energia renovvel. Para efeitos de comparao, o investimento em energia renovvel em pases em desenvolvimento totalizou US$ 80 a 90 bilhes no mesmo perodo. Estes resultados indicam o potencial do MDL como mecanismo para aumentar a mobilizao de recursos. Uma das razes seria, sem dvida, a maior eficincia necessria na gesto e na operao dos projetos de MDL, dado que estes so condies necessrias prpria obteno dos crditos de carbono. Neste contexto assim delineado, a eficincia em um mecanismo de alocao de recursos capaz tambm de mobilizar recursos do setor privado adquire importncia crucial, de forma que as lacunas de financiamento sejam minimizadas. Esse mecanismo de equilibrar as demandas de financiamento com a oferta de fundos deveria ter algumas caractersticas. O primeiro aspecto que emerge neste contexto que o financiamento externo das Namas deveria ser suplementar ao financiamento governamental, e no deveria substituir financiamentos j existentes. Outro aspecto importante diz respeito ao critrio de privilegiar aes de mitigao que no seriam facilmente financiveis pelo mercado de carbono ou por outros canais de investimento privado. Outro importante elemento no referido mecanismo seria direcionar o financiamento para Namas em setores em que o MDL no tem operado. Para ilustrar o argumento, poderia ser o caso de setores em que a tecnologia tem demonstrado elevado potencial, mas que ainda no alcanou o estgio de comercializao, como o setor de captura e armazenamento de carbono (carbon capture and storage). Poderiam tambm ser pensados setores em que existem barreiras de mercado implementao de projetos, tais como aumento de eficincia energtica pelo lado da demanda, assim como setores no includos no MDL, como energia nuclear, caso estes setores no sejam includos no regime ps-2012. De qualquer forma, pode-se esperar falta de consenso entre os pases quanto incluso destas atividades como passveis de financiamento. Considerando ainda que o prprio conceito de Namas necessita de mais definies, um mecanismo de financiamento apropriado deveria priorizar as aes para as quais h escassez de recursos para sua implementao. Um primeiro passo importante sem dvida a elaborao das Namas pelos pases no Anexo I, o que j feito por alguns pases, incluindo o Brasil, conforme mencionado, acompanhada da clara indicao de quais aes sero implementadas com recursos domsticos e de quais buscam financiamento externo.
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Em um primeiro plano, pode-se concluir que possvel melhorar o desempenho do mercado de MDL, simplificando os procedimentos de registro para reduzir seu alto custo e flexibilizando o critrio de adicionalidade legal, financeira e de agregao de cobenefcios. Poderia ser pensada tambm a incluso das atividades Land Use Landuse Change and Forestry (LULUCF) no que se refere ampliao e incluso das atividades de florestamento e reflorestamento. Em um segundo nvel, mostrou-se que as Namas convergem em muitos aspectos com as caractersticas do MDL setorial, que visavam originalmente ampliar os benefcios deste ltimo com a reduo dos custos de transao. Entretanto, h importante diferena no que diz respeito ao financiamento: as Namas podem ou no ser financiadas pelos pases Anexo I, enquanto o MDL tem como foco o financiamento por pases Anexo I. Na COP 16, no se avanou no campo nem da renovao do MDL ps2012 nem em sua expanso por meio de um marco setorial. Trata-se de oportunidade perdida, j que o MDL tem tido papel importante no financiamento de projetos inovadores e emblemticos. Por outro lado, no se logrou definir em que circunstncias as Namas poderiam ser objeto de financiamento por parte dos pases Anexo I. Idealmente, sob o ponto de vista dos pases em desenvolvimento, as negociaes deveriam caminhar para a renovao e a ampliao do MDL, assim como para a definio das condies sob as quais haver financiamento para as Namas, sem que elevados custos de transao estejam presentes. Nesse estgio atual, importantes incertezas permanecem quanto se as prximas negociaes conduziro a um maior volume de recursos para financiar crescimento de baixo carbono nos pases em desenvolvimento. No sabemos, o que grave sob o ponto de vista dos pases no Anexo I, de que forma os recursos disponveis para o MDL se combinaro ou no com recursos disponveis para as Namas. Considerando que h importantes impasses sobre o futuro do Protocolo de Quioto e que, por outro lado, ainda no h consenso nem sobre as Namas nem sobre seu financiamento, no podemos descartar o pior cenrio de ausncia total de financiamento. Inconcebvel seria que as negociaes futuras no lograssem nenhum dos dois objetivos. Os dois trilhos de negociao paralelos, AWG-KP e AWG-LCA, concebidos para se chegar a um acordo mais abrangente do clima, esto sendo utilizados de forma estratgica pelos pases Anexo I e condicionalidades no explicitadas esto sendo introduzidas de forma que interesses nacionais se sobreponham ao interesse global de se alcanar um verdadeiro acordo mundial capaz de levar estabilizao de GEE. O princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, tem sido elemento importante para garantir a equidade nas negociaes entre pases desen-
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volvidos e em desenvolvimento e a prpria concepo da CQNUMC foi moldada para atender a este critrio, que deveria se apresentar como inegocivel. O Brasil, por um lado, apresenta elevado potencial de ampliar sua utilizao do MDL nos mais diferentes setores. Por outro lado, o pas, por meio de suas aes de mitigao contidas em sua PNMC, apresenta metas de reduo em suas emisses ambiciosas, em que se prev inclusive financiamento via MDL. Seria muito importante que as negociaes futuras caminhassem para a continuao do Protocolo de Quioto e que o financiamento a ser disponibilizado para as Namas sejam recursos adicionais. Estes fatores so requisitos para haver um acordo global sobre o futuro do regime internacional sobre mudana do clima.
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CAPTULO 10
OPORTUNIDADES E DESAFIOS RELATIVOS IMPLEMENTAO DE MECANISMOS DE REDD

Sofia Shellard* Gustavo Barbosa Mozzer**
1 INTRODUO
No mbito do Tratado Internacional sobre o Clima, o processo de negociao entre as vrias partes signatrias tem buscado obter um nvel de compromisso dos pases em relao mitigao das emisses de gases de efeito estufa (GEE) que seja compatvel com a urgente necessidade de estabilizao do aumento da temperatura nas prximas dcadas. O Acordo de Copenhague (acordo no vinculante obtido ao fim da 15a Conferncia das Partes (COP 15) Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC), realizada na Dinamarca no fim de 2009) foi o primeiro passo no estabelecimento de um consenso sobre um valor limite, ao reconhecer a percepo cientfica de um teto mximo de aquecimento aceitvel da ordem de 2C (CQNUMC, 2009b). Por sua vez, o texto do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo no mbito da Conveno (AWG-LCA), acordado em Cancun, Mxico, ao fim da COP 16, em dezembro de 2010, reconheceu que, para que o nvel de estabilizao desejado seja alcanado, sero necessrios esforos gerais em uma escala maior e, mais importante, que uma mudana de paradigma para uma sociedade menos carbono-intensiva ser crucial para que a mudana climtica e seus efeitos adversos sejam combatidos (CQNUMC 2010). H um consenso de que medidas enrgicas e de curto prazo devem ser adotadas pelas principais economias do planeta a fim de reduzir drasticamente seus nveis de emisses de GEE, em especial o dixido de carbono (CO2), decorrente majoritariamente do consumo de combustveis fsseis. Para que esses objetivos sejam alcanados, negociadores e especialistas no tema tm ressaltado a necessidade
* Mestre em Gesto Ambiental pela Universidade de Oxford. ** Pesquisador em Mudanas do Clima da Coordenadoria de Intercmbio do Conhecimento, na Secretaria de Relaes Internacionais da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
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de operacionalizar mecanismos e processos que viabilizem e estimulem redues de emisses de GEE em todos os setores relevantes. Um dos setores que mais tm sido discutidos nos ltimos anos em relao ao potencial de mitigao das mudanas climticas o de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas. A questo da conservao florestal como estratgia de mitigao no nova, mas sua viabilidade como um mecanismo especfico no mbito do Tratado Internacional do Clima comeou a tomar forma em 2005, a partir de uma proposta que ganhou a denominao de Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal em Pases em Desenvolvimento (REDD, do ingls Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries). Este captulo pretende rever o histrico e a evoluo das discusses sobre REDD no mbito do Tratado Internacional do Clima, ressaltando sua importncia em relao aos benefcios climticos e ambientais que podem ser obtidos por meio de tal mecanismo e, por fim, levantar alguns dos desafios e das questes inerentes ao mecanismo que devem ser abordados de modo a garantir o sucesso dos objetivos e da implementao de estratgias de REDD no mundo. O tema negociaes no mbito na UNFCCC sobre REDD ser complementarmente analisado no captulo 21 desta publicao.
2 ANTECEDENTES HISTRICOS: O TRATADO INTERNACIONAL DO CLIMA
Os dilogos internacionais sobre mudana do clima produziram avanos significativos ao longo dos ltimos 15 anos com o estabelecimento da CQNUMC e, posteriormente, com o conturbado processo de ratificao e entrada em vigor do Protocolo de Quioto. Entretanto, os desafios enfrentados pela comunidade internacional at o presente momento parecem pequenos quando comparados s necessidades futuras que vm sendo sinalizadas por especialistas e modelos de previso dos efeitos da mudana do clima. Considerando-se a experincia adquirida ao longo do rduo processo de negociao internacional, muitos especialistas posicionam-se de maneira extremamente ctica acerca da eficcia do processo em curso. No foram raras as demonstraes de desconfiana quanto viabilidade de se lograr um posicionamento consensual construtivo no fim de 2009 em Copenhague. Entretanto, a visibilidade que o tema tem ganhado na mdia e consequentemente na opinio pblica tem, em certa monta, atuado como modulador do processo de tomada de deciso poltica, tanto em pases industrializados (conhecidos no mbito do tratado do clima como partes do Anexo I) quanto em pases em desenvolvimento. O prprio Protocolo de Quioto, experimento cujo objetivo inclua um compromisso de reduo de 5,2% das emisses de GEE por parte dos pases
Oportunidades e Desafios Relativos Implementao de Mecanismos de REDD
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Anexo I em relao ao ano-base de 1990, tem demonstrado a complexidade e a dificuldade que significa uma alterao marginal no modelo global de consumo de combustveis fsseis, considerando-se alteraes nos processos produtivos, no modelo energtico e, fundamentalmente, nos hbitos e nas demandas das sociedades modernas. Vale salientar que a construo do entendimento acerca do Protocolo de Quioto focou na viabilidade da implementao da meta estabelecida por meio da inovao tecnolgica, da eficincia energtica e da racionalizao do consumo (ou seja, o aumento da eficincia dos processos produtivos), da modificao na demanda global por combustveis fsseis em especial, aqueles com baixa eficincia de queima, como o carvo mineral e, ainda, da conscientizao da sociedade acerca da necessidade de alterar hbitos e demandas de consumo que resultem em elevados nveis de emisses de GEE. Passada mais de uma dcada desde o incio do processo de implementao desse acordo, possvel avaliar o quo difcil, do ponto de vista tcnico e poltico, tem sido o cumprimento da modesta meta de reduo de 5,2% das emisses de GEE em relao aos nveis de 1990. Ao longo desse perodo, discrepncias entre as percepes de governantes e sociedade civil acerca da relevncia do tema e em especial acerca do custo-benefcio da adoo de medidas severas para modificao de paradigmas comportamentais em termos do consumo de combustveis fsseis retardaram sobremaneira a efetiva implementao do protocolo, o que comprometeu de modo inequvoco sua eficcia. Os dilogos para um segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto iniciaram-se, oficialmente, durante a COP 13, no fim de 2007. Neste momento, o mundo passava por um importante processo de transio poltica com o fim da gesto do presidente George W. Bush nos Estados Unidos e o aumento da visibilidade do tema junto imprensa e opinio pblica em funo do aumento da frequncia de eventos climticos cada vez mais intensos, como grandes perodos de estiagem seguidos por inundaes, furaces e ondas de frio e calor assolando os mais variados cantos do planeta. Soma-se a esse fato a publicao nesse ano do 4o Relatrio de Avaliao, do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) 4AR, que apontou para a certeza cientfica quanto responsabilidade das atividades humanas pelas mudanas climticas. Em funo de toda essa conjuntura, a COP 13, realizada em Bali, na Indonsia, conseguiu um importante avano poltico, com uma sinalizao efetiva na escolha do formato de dilogo multilateral adotado no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU) para o enfrentamento do problema do aquecimento global. Neste sentido, apesar do ceticismo, Bali conseguiu estabelecer os parmetros sobre os quais seriam traadas as discusses para o
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segundo perodo de compromisso do protocolo, tendo estabelecido o prazo para o trmino destas discusses em 2009. Objetivando o xito do segundo perodo de compromisso, o Acordo de Bali tambm chamado Caminho de Bali j dava claras indicaes da necessidade de implementao de instrumentos muito mais abrangentes do que aqueles inicialmente previstos para o Protocolo de Quioto. O entendimento da comunidade cientfica j sinalizava que redues de emisses de GEE muito mais drsticas e severas do que as anteriormente propostas deveriam ser negociadas a fim de conter a constante e intensa escalada do aumento da concentrao de GEE na atmosfera e a consequente elevao das temperaturas mdias globais. O Acordo de Bali abriu caminho para a discusso e a negociao de modelos alternativos, adicionais queles inicialmente propostos em Quioto, e que pudessem resultar em novos instrumentos de mitigao de emisses de GEE entre os quais, o mecanismo que viria a ser conhecido como REDD.
3 CONSTRUO DO CONSENSO SOBRE A NECESSIDADE DE UM MECANISMO QUE PROPORCIONASSE INCENTIVOS POSITIVOS CONSERVAO FLORESTAL
A percepo de que o setor florestal mereceria um tratamento diferenciado para o segundo perodo de compromisso foi formalmente internalizada nas discusses aps a apresentao da proposta da Papua Nova Guin (PNG) e da Costa Rica durante a COP 11, realizada em Montreal, Canad, em 2005. O documento foi apoiado por outras oito partes, no incluindo o Brasil (CQNUMC, 2005). Segundo essa proposta, a reduo do desmatamento , em virtude da magnitude de emisses de GEE envolvidas (de 10% a 25% das emisses antrpicas anuais de GEE), condio necessria para se alcanar a estabilizao da concentrao de GEE na atmosfera conforme o objetivo final da CQNUMC. Adicionalmente, a proposta salientava que o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL),1 conforme concebido, no permitia a remunerao, ou a compensao financeira, em pases em desenvolvimento, pela regenerao de reas desflorestadas posteriormente a dezembro de 1989 e/ou pela reduo de suas taxas desmatamento. A proposta de compensao por desmatamento evitado em pases em desenvolvimento no era nova na conveno ela j havia sido discutida quando da elaborao dos mecanismos adicionais dentro do Protocolo de Quioto. Devido falta de consenso sobre aspectos polticos e metodolgicos relativos
1. O MDL um dos trs mecanismos adicionais de mitigao do protocolo, por meio do qual crditos advindos de projetos de reduo de emisses de GEE em pases em desenvolvimento podem ser utilizados para o abatimento das metas dos pases Anexo I.
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a essa proposta, e aos problemas especficos apresentados em relao ao assunto, conforme ser discutido a seguir, optou-se por s incluir a possibilidade de projetos de florestamento e reflorestamento no MDL e no de conservao florestal e, ainda assim, com critrios especficos para a elegibilidade das terras, como criticado pela proposta da PNG e da Costa Rica. Logo em seguida divulgao dessa proposta, o tema ganhou fora tanto no mbito da conveno quanto fora deste, especialmente depois que o Relatrio Stern de 2006 observou que diminuir as taxas de desmatamento proporcionaria uma oportunidade de timo custo-benefcio para a reduo das emisses de GEE (STERN, 2006). Para os ambientalistas envolvidos com a conservao de florestas, a possibilidade de uma visibilidade maior sobre o tema no mbito da Conveno do Clima tambm se tornou extremamente atraente. Segundo dados publicados em 2006 pela Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO em ingls, Food and Agriculture Organization of the United Nations), uma rea de floresta de aproximadamente 13 milhes de hectares tem sido anualmente convertida para outros usos em todo o planeta (FAO, 2006a). Ainda segundo a FAO (2006b), um aumento significativo da converso de florestas nativas para pastagens e reas agrcolas tem ocorrido na Amrica Latina e no Caribe, resultando em uma elevao expressiva de emisses de GEE em especial CO2 e xido nitroso (N2O) decorrente do crescente uso de fertilizantes nitrogenados. Seria, portanto, necessrio pensar e discutir um mecanismo que verdadeiramente permitisse alcanar a capilaridade e a escala necessria para englobar todos os pases detentores de importantes reas ainda preservadas de florestas, promovendo os incentivos necessrios para competir com outras atividades econmicas que resultam em desflorestamento. A proposta apresentada pela PNG e pela Costa Rica recebeu amplo apoio das partes e a COP 11 deliberou pelo estabelecimento de um grupo de contato que iniciou um processo de dois anos de coleta e discusso de propostas para o REDD. O Brasil encaminhou uma proposta em fevereiro de 2007, sugerindo um fundo para o qual naes desenvolvidas poderiam voluntariamente aportar recursos a serem utilizados em aes governamentais de combate ao desflorestamento. Segundo essa proposta, os recursos seriam disponibilizados ex post para pases que conseguissem demonstrar de forma transparente redues efetivas no desflorestamento. Assim como a proposta brasileira, outras 32 propostas de pases e representantes da sociedade civil organizada foram apresentadas ao rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico e Tecnolgico (SBSTA). Uma compilao das propostas submetidas ao SBSTA elaborada pelo Global Canopy Programme (GCP, 2009),
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identifica quatro fatores-chave que diferenciam ou assemelham as propostas apresentadas, sendo eles: 1. Escopo do mecanismo
RED: REDD: REDD+: reduo de emisses por desmatamento reduo de emisses por desmatamento e degradao reduo de emisses por desmatamento e degradao, conservao e aumento de estoques de carbono florestal e manejo florestal sustentvel
2. Nvel de referncia: escala2

Global Nacional Subnacional
3. Mecanismos de distribuio dos benefcios

Redistribuio: Mecanismo adicional: inclui a redistribuio para pases com alta cobertura florestal e baixo nvel de desmatamento inclui um fundo de estabilizao para viabilizar atividades de conservao
4. Mecanismo de financiamento
Fundos voluntrios: Diretamente associado ao mercado: Vinculado ao mercado: fundos multinacionais que no permitem a gerao de crditos de carbono ou o abatimento nas metas nacionais de redues de emisses via mercado acoplado a/ou similar aos mecanismos de mercado existentes, como o MDL Mecanismos de mercado, porm distintos do MDL; inclui a possibilidade de leiles de crditos de carbono e um mecanismo de duplo mercado. Este modelo poderia permitir o abatimento nas metas nacionais de reduo de emisso, ou exigir que os crditos sejam adicionais s metas.
No entanto, existem algumas questes especficas que se apresentam implementao de um mecanismo bem-sucedido de REDD e para as quais necessrio encontrar solues lgicas e viveis, de modo a garantir sua eficcia. Embora essas questes se apresentem em qualquer formato que este mecanismo venha a ter, a utilizao de crditos de carbono para o abatimento de metas obrigatrias por parte de pases Anexo I, como possvel no caso de mecanismos de mercado, implica maior risco de um impacto adverso no sistema climtico, j que h maior probabilidade de erro na mensurao da reduo efetiva das emisses de GEE. Se os crditos de carbono advindos de projetos de conservao florestal no corresponderem a redues reais, mensurveis e de longo prazo (CQNUMC, 1998),
2. O nvel de referncia tambm diferencia o perodo de referncia das propostas entre histrico, histrico ajustado e projetado.
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conforme especificado para projetos no mbito do MDL, eles podem gerar crditos fantasmas ou seja, podem resultar em uma reduo bem menor do que a esperada, ou at mesmo contabilizada, no mbito global.
4 DESAFIOS E QUESTES ASSOCIADAS A PROJETOS DE CONSERVAO FLORESTAL DENTRO DO TRATADO DO CLIMA
Segundo Fonseca et al. (2007), o modelo de REDD adotado pelo Tratado Internacional do Clima beneficiar pases de modo diferenciado em funo do estado de conservao de suas florestas e de sua rea florestada, conforme pode ser observado no quadro 1, a seguir.
QUADRO 1
Matriz para classificar os pases segundo sua cobertura florestal e os ndices histricos de desmatamento
Baixa cobertura florestal (<50%) Quadrante I Guatemala, Tailndia e Madagascar Nmero de pases: 44 rea florestal: 28% Total de carbono florestal: 22% Desmatamento anual: 48% Quadrante II Repblica Dominicana, Angola e Vietn Nmero de pases: 15 rea florestal: 20% Total de carbono florestal: 12% Desmatamento anual: 1% Alta cobertura florestal (>50%) Quadrante III Papua, Nova Guin, Brasil e Congo Nmero de pases: 10 rea florestal: 39% Total de carbono florestal: 48% Desmatamento anual: 47% Quadrante IV Suriname, Belize e Gabo Nmero de pases: 11 rea florestal: 13% Total de carbono florestal: 18% Desmatamento anual: 3%
Alto ndice de desmatamento (> 0,22% /ano)
Baixo ndice de desmatamento (< 0,22%)
Fonte: Fonseca et al. (2007).
Desse modo, dependendo da escolha do escopo, do nvel de referncia, da distribuio e, at certo ponto, do mecanismo de financiamento de determinada proposta, alguns pases podero beneficiar-se mais do que outros do REDD. Seguindo a anlise apresentada por Fonseca et al. (2007), pases cujos perfis se aproximem ao apresentado nos Quadrantes I e III, historicamente com altas taxas de desmatamento, tendero a ganhar mais com as propostas que utilizam uma linha de base histrica em vez de uma linha de base fixada em porcentagem de reduo de taxa de desmatamento. Pases nos Quadrantes III e IV, com grande cobertura florestal, tambm iro beneficiar-se mais das propostas que tenham um mecanismo de distribuio explcito, baseado em estoques de carbono. No entanto, pases no Quadrante II, com baixa cobertura florestal e baixas taxas de desmatamento, somente se beneficiaro do REDD por meio de atividades de aumento dos estoques de carbono, que so permitidas pela deciso de Cancun sobre o assunto (CQNUMC, 2010).
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Outra questo que deve ser levada em considerao nas discusses sobre a implementao de projetos ou programas no mbito do REDD diz respeito s comunidades diretamente afetadas. H um consenso de que tal mecanismo deve necessariamente envolver e contar com a participao das comunidades tradicionais que vivem e dependem da floresta, incluindo em especial as comunidades indgenas, para garantir sua efetiva implementao. Vrias organizaes alertam que as populaes que vivem da floresta devem ser ativamente envolvidas no processo de construo deste modelo, uma vez que o tratamento dado pela comunidade internacional afetar necessariamente o ecossistema em que vivem. Em mbito nacional, tais comunidades tradicionais devem ser trazidas a participar ativamente do dilogo e da formatao de solues em escala nacional para medidas de adaptao e mitigao da mudana do clima. Alm disso, outras trs questes especficas questo florestal no mbito do tratado do clima so constantemente levantadas. Conforme mencionado anteriormente, a possibilidade de incluso de projetos de conservao florestal j havia sido aventada durante o processo de construo do Protocolo de Quioto. O texto dos Acordos de Marrakesh, que definiram as regras para os projetos de MDL, j mencionava uma preocupao com as questes relacionadas no permanncia, adicionalidade e s fugas inerentes aos projetos florestais (CQNUMC, 2001). A proposta da PNG e da Costa Rica tambm reconhecia que essas trs questes em particular, alm da questo do monitoramento, haviam impedido a incluso das redues de emisses por desmatamento no tratado do clima (CQNUMC, 2005) e, em reconhecimento a elas, o texto de negociao do AWG-LCA, em sua sexta sesso, em junho de 2009, estabelece que essas questes devem ser levadas em considerao para que as aes no mbito do REDD sejam adequadamente abordadas (CQNUMC, 2009a). A no permanncia refere-se a uma possvel reversibilidade da remoo de carbono atmosfera (IPCC, 2007) e especificamente complexa no setor florestal, j que este mais suscetvel a perturbaes de origem natural ou humana, como queimadas e pragas (GREENPEACE, 2008). Esta questo um dos motivos pelos quais se decidiu que os crditos de carbono advindos de projetos florestais no mbito do MDL deveriam ser temporrios, ou seja, trocados por crditos de outros tipos de projeto ao fim de determinado perodo o que os torna menos atraentes do que os crditos de atividades de projetos tradicionais. A adicionalidade um critrio importante para qualquer mecanismo de mitigao, j que, sem ela, no h prova de efetividade ou seja, redues reais de emisses. O conceito de adicionalidade est definido no Art. 12 do Protocolo de Quioto, que estabelece que as redues de emisses de projetos no mbito do MDL devem ser adicionais s que ocorreriam na sua ausncia (CQNUMC,
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1998). Essa medida visava assegurar que nenhum crdito de carbono fosse emitido e posteriormente comercializado para atividades que ocorreriam de qualquer forma, sem o incentivo especfico do mecanismo. A adicionalidade de um projeto est ligada linha de base, que a referncia em relao qual as redues de emisses sero calculadas. Embora seja relativamente simples calcular a linha de base e as redues de emisses em um projeto de substituio de combustveis, por exemplo, o mesmo no pode ser dito sobre projetos de conservao florestal, devido dificuldade de se mensurar os estoques de carbono o que necessrio para estabelecer uma linha de base precisa e monitorar as alteraes e avaliar de forma acurada o peso das circunstncias propulsoras do desmatamento. A Organizao Internacional de Madeiras Tropicais (ITTO em ingls, International Tropical Timber Organization) observou que h uma grande variabilidade na capacidade dos pases em monitorar seus estoques de carbono em florestas (ITTO, 2008), ao passo que Mollicone et al. (2007) relatam uma escassez de dados confiveis sobre estoques de carbono em vrios pases em desenvolvimento, o que se traduz em um desafio para as propostas calcadas em linhas de base histricas. Quanto ao monitoramento de alteraes nos estoques de carbono para estimar a reduo nas taxas de desmatamento, deve-se lembrar que as tecnologias mais avanadas e mais precisas tambm tm um custo mais dispendioso, no sendo necessariamente as mais indicadas para grande parte dos pases em desenvolvimento. O sensoriamento remoto apontado como a opo com o melhor custo-benefcio, embora seja reconhecido que ele tambm oferece alguns desafios (HEROLD; JOHNS, 2007; GIBBS et al., 2007). Porrra, Corbera e Brown (2007) observam que a falta de preciso resultante do uso de imagens de menor resoluo para reduzir os custos de monitoramento de grandes reas florestadas pode ter implicaes importantes no caso de um mecanismo de mercado. Tambm necessrio esclarecer como outros fatores, como uma mudana nas circunstncias propulsoras do desmatamento, seriam levados em considerao na estimativa das redues de emisses, j que, como observado por Kanninen et al. (2007), impossvel prever todos os fatores macroeconmicos que afetam as florestas. Uma reduo no desmatamento resultante da queda do preo de commodities agrcolas, por exemplo, deve ser diferenciada daquela obtida pela implementao de um programa de incentivos reduo de emisses por desmatamento, j que tal reduo no pode ser atribuda a este. As fugas tambm conhecidas como vazamentos referem-se a um aumento das emisses de GEE em outra localidade em decorrncia de um projeto/ programa de reduo de emisses, ou seja, todas as atividades de desmatamento deslocadas para outras reas devido s medidas de conservao implementadas em determinada localidade. Porrra, Corbera e Brown (2007) argumentam que,
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em comparao com projetos de reduo de emisses no setor energtico, no h nenhuma evidncia concreta de que qualquer tipo de projeto florestal seja mais ou menos suscetvel s fugas. Kindermann et al. (2008), no entanto, estimam que as fugas em projetos florestais variam de 10% a mais de 90%. Tambm se deve observar que, em um projeto de reduo de emisses implementado no setor energtico, a demanda por energia continua a ser atendida, s que de uma maneira menos intensiva em carbono, ao passo que, em um projeto de conservao florestal, as atividades so transferidas para outra rea florestal de modo a suprir a demanda. No caso de commodities agrcolas e madeira, por exemplo, previsto um aumento da demanda (ELIASCH, 2008), o que aumentar a presso sobre reas florestais. A ITTO tambm prev um aumento considervel de queima de madeira para a produo de biocombustveis (ITTO, 2008). Embora haja vrias propostas para lidar com as fugas em nvel regional ou nacional (EBELING; YASU, 2008; ELIASCH, 2008; STERN, 2008), elas tambm reconhecem que o problema de fugas em mbito internacional mais difcil de ser resolvido. Para que as atividades de desmatamento no sejam simplesmente transferidas para pases com uma legislao ambiental mais fraca, ou com menor capacidade institucional, h o consenso de que qualquer mecanismo de REDD adotado internacionalmente deve necessariamente ter a participao de todos os pases com reas florestais. Fry (2008), por outro lado, sugere que a nica maneira eficaz de lidar com a questo de fugas em mbito internacional seria implementar medidas para coibir a demanda global por produtos florestais advindos de atividades de desmatamento, mas reconhece a dificuldade de tal proposta. As questes relativas a no permanncia, adicionalidade e fugas no setor florestal no so novas nas discusses para a implementao de um mecanismo voltado promoo de incentivos conservao florestal no mbito do Tratado do Clima, e tampouco so irrelevantes. Entretanto, necessrio lembrar tambm que as causas do desmatamento em pases em desenvolvimento com reas florestais variam consideravelmente e preciso considerar as implicaes especficas dessas questes em diferentes circunstncias nacionais. Um mecanismo de REDD bem-sucedido deve encontrar um bom equilbrio entre a seriedade com a qual abordar as redues de emisses e a flexibilidade de aplicao a todos os pases interessados. Por ltimo, necessrio que outro temor levantado por algumas organizaes e partes tambm seja levado em considerao: o de que um investimento macio em atividades de reduo de desmatamento impacte negativamente os investimentos em tecnologias mais limpas tanto em pases desenvolvidos quanto em desenvolvimento, j que estas so mais dispendiosas e implicam um maior tempo de desenvolvimento e menor aceitabilidade por parte dos consumidores. necessrio,
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portanto, que os investimentos em atividades de reduo de emisses por desmatamento sejam adicionais quelas direcionadas a uma diminuio da dependncia de combustveis fsseis e transio para uma sociedade de baixo carbono.
No h dvidas do interesse da comunidade internacional em implementar um mecanismo de incentivos positivos reduo de emisses por desmatamento, seja em funo da necessidade de cumprir as metas de reduo de emisso de GEE que vm sendo discutidas para um possvel segundo perodo de compromisso, seja para estabelecer um mecanismo que contemple os vrios componentes destas redues de emisses por desflorestamento, degradao e at mesmo a proteo florestal. Outro motivo para o estabelecimento de tal mecanismo refere-se ainda necessidade de preservar os servios ambientais prestados pelas florestas, como manuteno da biodiversidade e do equilbrio climtico em escala local, regional e global, e de abrigar e dar condies de subsistncia a uma significativa parcela da populao planetria, na qual se inclui uma ampla gama de multiplicidade cultural, regional e tnica. Desse modo, esse mecanismo pode e deve ser incorporado e incentivado como importante instrumento para a consecuo de objetivos de reduo do desflorestamento, da degradao florestal e da proteo de relevantes stios florestais. No entanto, necessrio lembrar que, no mbito da CQNUMC, o REDD se concentrar primordialmente na reduo das emisses causadas pelo desmatamento. Embora seja reconhecido que a complexa dinmica florestal responsvel por uma enorme gama de servios ambientais, a conveno um frum internacional especificamente estabelecido para lidar com a questo da mudana climtica e suas consequncias. Assim, dentro do escopo do Tratado Internacional do Clima, todos os outros benefcios ambientais proporcionados pelas florestas, como conservao da biodiversidade e proteo de bacias hidrogrficas, sero considerados secundrios ao objetivo principal de reduo de emisses de GEE. O texto do AWG-LCA acordado em Cancun, que dever servir de base para o to almejado acordo vinculante para um segundo perodo de compromisso do protocolo que se espera obter em Durban, na frica do Sul, ao fim da COP 17, em dezembro de 2011, j estabelece que um mecanismo de REDD no mbito da conveno deve ser implementado em fases, com a mais ampla participao possvel dos pases com reas florestais. O texto define cinco escopos elegveis para atividades de REDD: reduo de emisses por desmatamento; reduo de emisses por degradao florestal; conservao dos estoques de carbono em florestas; manejo florestal sustentvel; e aumento de estoques de carbono em florestas.
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O documento tambm solicita aos pases que desenvolvam um sistema de monitoramento florestal nacional transparente e robusto e abordem em seus planos de ao ou estratgias nacionais de REDD as circunstncias propulsoras do desmatamento e questes relativas posse da terra e governana florestal, assim como assegurem a participao total e efetiva de atores relevantes, como as populaes indgenas e comunidades locais. Embora no referencie especificamente as questes de no permanncia e fugas, o 2o do seu Anexo I, que orienta quanto s salvaguardas a serem adotadas pelos pases interessados em desenvolver estratgias de REDD, solicita que os pases elaborem aes para abordar os riscos de reverso e reduzir o deslocamento das emisses (CQNUMC, 2010). A adoo de tal texto, que explicita o escopo, os requisitos e a necessidade de ampla participao dos atores envolvidos, alm da necessidade de salvaguardas para evitar o uso indevido do REDD, como a converso de florestas naturais, um grande avano em direo implementao de um mecanismo que possa ser utilizado na mitigao de GEE e conservao dos recursos naturais das florestas. No entanto, para que o objetivo final da implementao do mecanismo de REDD no mbito do Tratado Internacional de Clima seja alcanado com sucesso, necessrio levar seriamente em considerao as questes delineadas anteriormente, que so intrnsecas ao setor florestal. Alm dos itens j estabelecidos no texto de negociao, algumas consideraes adicionais podem ajudar no desenvolvimento de um mecanismo de REDD eficiente em nvel nacional e global, por exemplo: i) integrar os dados em escala nacional dos inventrios nacionais de GEE do setor florestal e de mudana do uso da terra ao modelo de zoneamento a ser implementado no pas; ii) trabalhar para que dados de alta qualidade sobre o uso da terra, mudanas no uso da terra e o setor florestal, que sejam consistentes e comparveis entre pases em desenvolvimento, sejam disponibilizados; e iii) desenvolver uma articulao nacional com os demais pases detentores de reas florestadas, no sentido de buscar estabelecer um protocolo internacional de coleta e armazenamento de dados sobre o uso da terra, mudanas no uso da terra e florestas. A adoo de um mecanismo abrangente, rigoroso e focado na integridade ambiental da conveno e do seu objetivo final viabilizar a implementao de estratgias robustas e eficazes de mitigao de GEE no setor florestal. Isso possibilitar aos pases em desenvolvimento com reas florestais contribuir para os esforos de estabilizao do aumento da temperatura em nveis aceitveis, de modo a interromper o processo de interferncia antropognica nociva ao sistema climtico, como estabelecido pelo objetivo final da CQNUMC.
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CAPTULO 11
DESENVOLVIMENTO, COOPERAO E TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIAS ENERGTICAS DE BAIXA EMISSO

Gilberto de Martino Jannuzzi* Marcelo Khaled Poppe**
1 INTRODUO
Este captulo visa indicar, de maneira resumida, o estgio de desenvolvimento de diversas tecnologias energticas de baixa emisso de gases de efeito estufa (GEE) e explorar o interesse de cooperao atinente a estas tecnologias entre o Brasil e outros pases, industrializados e em desenvolvimento. Ele tambm pode contribuir para negociaes internacionais relativas transferncia de tecnologias de energia potencialmente atrativas para o esforo global de mitigao das emisses de GEE provenientes da produo e do uso de energia. Sua elaborao se apoiou em estudos realizados pelo CGEE em parceria com a IEI, que contaram com a participao ativa de partes interessadas pblicas, com destaque para os Ministrios de Cincia e Tecnologia (MCT), do Meio Ambiente (MMA) e Relaes Exteriores (MRE), e privadas, representadas pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), em oficinas de trabalho realizadas no CGEE, alm de entrevistas com especialistas. importante salientar que o material deste captulo representa a situao analisada durante o perodo 2008-2009 e deve ser lembrada a natureza bastante dinmica do desenvolvimento tecnolgico. Na seo 2 descrevemos sucintamente o estgio de desenvolvimento das tecnologias empregadas para gerao de eletricidade, seguidas daquelas utilizadas para produo de combustveis e finalmente tecnologias de interface. Na seo 3 conclumos apresentando tabela das oportunidades de intercmbio tecnolgico e quadro dos estgios de desenvolvimento das tecnologias energticas com mais potencial de mitigao das emisses globais de GEE.
* Diretor executivo do International Energy Initiative (IEI) e coordenador do Ncleo Interdisciplinar de Planejamento Energtico da Universidade Estadual de Campinas (Nipe/UNICAMP). ** Assessor no Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE).
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2 TECNOLOGIAS ENERGTICAS DE BAIXA EMISSO DE GEE
A seleo das tecnologias energticas de baixa emisso a serem examinadas teve como critrio o seu potencial de interesse para a mitigao global de emisses de GEE e para atender ao mercado brasileiro de energia, com base em metodologia desenvolvida nos estudos referidos na introduo. Elas so listadas a seguir, acompanhadas de uma descrio sucinta do seu estgio de desenvolvimento, dos principais agentes e pases envolvidos, assim como do potencial interesse de desenvolvimento e de transferncia entre as partes. Tecnologias para gerao de eletricidade a partir de gs natural e carvo: o Brasil tem interesse em receber tecnologias modernas baseadas nesses combustveis, inclusive de pases do sul, como frica do Sul, China, ndia. Possumos conhecimento tecnolgico na rea de carvo pulverizado, contando inclusive com instalaes industriais deste tipo em operao; contudo, ainda no h iniciativas nem pesquisas sobre sistemas ultrassupercrticos usando carvo. No caso de turbinas a gs de grande porte, trata-se de tecnologia j dominada, em escala comercial, por nmero limitado de grandes empresas multinacionais. J as turbinas a gs de pequeno porte comearam recentemente a despertar interesse no Brasil, j existindo grupos de pesquisa e empresas desenvolvendo produtos, o que aumenta o espao para colaborao internacional em pesquisa aplicada, desenvolvimento e fabricao. Tecnologias para gerao de eletricidade a partir da energia nuclear: o Brasil possui conhecimento na rea de produo do combustvel, em particular na etapa de enriquecimento. Pode-se pensar na possibilidade de exportao de know-how para enriquecimento de urnio com centrfugas desenvolvidas no pas, de acordo com as polticas de segurana e os acordos que envolvem essa rea. Tecnologias avanadas de reatores nucleares (gerao III+ e IV) no so dominadas no Brasil, mas existe algum conhecimento sobre a gerao II. Estas so reas onde existe interesse para futuramente se realizar intervenes de manuteno e participar do desenvolvimento de projetos. Energia solar fotovoltaica e trmica de altas temperaturas: existe grande interesse em desenvolver e buscar tecnologias mais avanadas nestas reas, e promover acordos de cooperao com centros de excelncia de classe mundial, com o objetivo de ampliar a capacitao de recursos humanos, possibilitar a troca de informaes (como experincias, normatizaes, medies e suporte) e promover o desenvolvimento de produtos e a execuo de projetos em cooperao. Em relao ao solar fotovoltaico, o Brasil possui um grande parque industrial que extrai e beneficia o quartzo, transformando-o em silcio grau metalrgico, mas, apesar de atividades de pesquisa e desenvolvimento nesse sentido, ainda no possui empresas que transformem silcio grau metalrgico em grau solar, assim
Desenvolvimento, Cooperao e Transferncia de Tecnologias Energticas...
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como de fabricao de clulas e de sistemas. A gerao de eletricidade por meio de processos de energia solar de altas temperaturas uma rea de pouco domnio no pas. H pesquisa incipiente no tema e poucos pesquisadores envolvidos. No entanto, a nvel internacional a situao das tecnologias envolvidas na rea de Concentrated Solar Power (CSP) est avanando para estgios de demonstrao e de mercado, que podem ser atrativas para o pas. Energia elica: uma das fontes que mais crescem no mundo e cujos avanos tecnolgicos esto rapidamente entrando no mercado. O Brasil tem todo interesse em acompanhar mais ativamente estes avanos. Existe necessidade de desenvolvimento e adaptaes de softwares, e de tecnologias de materiais mais apropriados s condies brasileiras. H bastante espao para incrementar a pesquisa e desenvolvimento (P&D), a inovao e a nacionalizao de componentes. J existem algumas indstrias instaladas no pas, em particular de ps, inclusive com acordos de transferncia de tecnologia. O Brasil conta tambm com uma estrutura industrial capaz de potencialmente atender demanda interna por novos aerogeradores e seus componentes, assim como de competir no mercado internacional. Os principais pases detentores de tecnologia de ponta so Alemanha, Dinamarca, Estados Unidos e Espanha. Entre os pases em desenvolvimento, China e ndia j possuem expressivos programas de fabricao e instalao de aerogeradores. Combusto e gaseificao da biomassa: a tecnologia de gaseificao ainda se encontra em desenvolvimento internacionalmente, mas o Brasil tem particular interesse em participar desse desenvolvimento e da sua aplicao. O Plano de Energia 2030 j contempla a entrada de sistemas utilizando gaseificao e ciclo combinado no setor sucroalcooleiro. Tambm, j existem grupos de pesquisa, de desenvolvimento e de inovao trabalhando com esse tema em universidades, centros de pesquisa pblicos e, mais recentemente, iniciativas do setor industrial (Centro de Tecnologia Canavieira CTC e Vale Solues em Energia VSE), inclusive no desenvolvimento de prottipos. uma rea particularmente estratgica que pode se beneficiar de mais cooperao internacional com centros de pesquisa dos Estados Unidos e da Europa. O conhecimento acadmico e industrial que o pas possui em sistemas avanados de cogerao com biomassa permite que o Brasil seja um ator importante na cooperao tecnolgica e industrial, detendo conhecimentos que podem dar lugar a transferncias tanto para pases do sul como do norte. Hidroeletricidade: a energia hidreltrica de mdio e grande porte uma tecnologia madura no Brasil e no mundo. J as pequenas centrais hidreltricas (PCH) apresentam um grande potencial de desenvolvimento tecnolgico no pas e no mundo, em particular nos pases em desenvolvimento, apesar de j se encontrarem em fase de comercializao. Existe conhecimento no Brasil ao longo de
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toda a cadeia produtiva, inclusive nas reas de otimizao de projetos de turbinas hidrulicas e engenharia civil, sendo que atualmente a maior parte destas atividades realizada por empresas privadas. O parque tecnolgico e industrial brasileiro capaz de fornecer equipamentos competitivos de at 10 MW. Em termos de transferncia de tecnologia, essa uma rea em que o pas pode exportar conhecimento, produtos e servios tanto para pases do sul como do norte. Hidrognio: a produo de hidrognio j realizada no pas, mas sua utilizao em maior escala, com fins energticos, necessita de progressos para reduo de custos. Isso vlido no apenas para o caso brasileiro e existem possibilidades de desenvolvimentos conjuntos entre o Brasil e diversos pases do norte, e alguns do sul, como tm sido explorados no mbito do International Partnership for a Hydrogen Economy. O Brasil detm conhecimento em algumas reas de tecnologias de produo de hidrognio (eletrlise da gua, reforma de etanol e de gs natural) e de alguns tipos de clulas a combustvel (Polymer Electrolyte Membrane PEM para aplicaes estacionrias e de porte reduzido), com centros e grupos de pesquisa atuando na rea. Tambm j existem pequenas empresas desenvolvendo e fabricando produtos, capazes de participar de intercmbio tecnolgico internacional. Gs natural (gs natural liquefeito GNL e gas to liquids GTL): embora a tecnologia de GNL j seja utilizada em escala comercial no mundo, o Brasil ainda possui conhecimento limitado nesta rea. Atualmente os maiores esforos so no sentido de aquisio de tecnologia de liquefao e regaseificao do gs natural. Existe um centro de pesquisa, em particular, o Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello da Petrleo Brasileiro S/A (Cenpes/ Petrobras), que tem desenvolvido aquisio de conhecimento e levantamento do estado da arte de tecnologias de GNL, mas ainda no existe capacitao industrial nesta rea. No caso da tecnologia GTL e mesmo coal to liquids (CTL), existe um conhecimento relativamente restrito no pas, tambm concentrado no Cenpes, muito embora algumas universidades e outros centros de pesquisa tambm possuam programas de pesquisa e desenvolvimento nestes temas. Ainda no h capacitao industrial no Brasil. Etanol de primeira gerao: completamente dominado no Brasil e uma tecnologia que o pas poder transferir para outros pases (do norte e do sul), inclusive o know-how para sua integrao ao sistema de distribuio de derivados de petrleo. Da mesma forma, a utilizao do bagao para gerao de eletricidade e a integrao desta gerao ao sistema eltrico nacional est em franca progresso, representando um atrativo suplementar para difuso internacional. J o caso do etanol de segunda gerao apresenta-se em estgios de P&D e incio de demonstrao, necessitando ainda tambm de pesquisa fundamental. O Brasil conta com
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diversos pesquisadores e centros onde se localizam a maior parte do conhecimento, incluindo tambm algumas indstrias do setor sucroalcooleiro. Recentemente foi criado o Centro de Cincia e Tecnologia do Bioetanol (CTBE). possvel dizer que o pas tem possibilidades de transferir conhecimento para pases do sul e se beneficiar com pesquisas colaborativas tanto com pases do norte como do sul. Solar trmica de baixa temperatura: o Brasil domina a tecnologia de coletores planos convencionais. Seria importante desenvolver outras tecnologias mais sofisticadas, assim como outras aplicaes: refrigerao, ar-condicionado, superfcies seletivas, tubos a vcuo e processos de fabricao automatizados. Embora exista capacitao nas universidades, ainda no se observam esforos coordenados e mais interao com empresas. necessrio tambm promover modernizao da indstria nacional, com mais controle de qualidade, certificao de produtos e assistncia tcnica. O Brasil se beneficiar de mais cooperao com pases do norte e tambm do sul (China e Israel, por exemplo). Carvo vegetal: o Brasil atualmente o maior produtor mundial de carvo vegetal e possui posio de destaque no domnio tecnolgico muito embora necessite incorporar avanos especialmente para aumentar a eficincia do processo de carbonizao. Possui, portanto, oportunidade para transferir tecnologia para outros pases, principalmente nas regies da Amrica Latina, da frica e da sia, que consomem muito carvo vegetal. Existem empresas no pas, de capital nacional e internacional, dedicadas produo de carvo vegetal para a siderurgia. Biodiesel: de um modo geral pode-se dizer que o biodiesel um produto comercial, mas que precisa de subsdios para sua produo. Seu custo ainda no competitivo com o diesel convencional, mas h contnuo avano das tecnologias. O Brasil possui grupos de pesquisa atuantes em toda a cadeia produtiva do biodiesel. E existem oportunidades de transferncia de tecnologia nacional para o exterior, bem como mais intercmbio e cooperao com outros grandes produtores mundiais (Alemanha, por exemplo). O pas possui tambm um setor industrial capacitado para a produo de equipamentos e de biodiesel, com empresas de capital nacional. Tecnologias de sequestro e armazenamento de carbono: muito embora em nvel internacional estas tecnologias ainda se encontrem em fases iniciais de P&D, j existe no pas forte interesse nelas, em particular por parte da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras). Em 2006 a Petrobras criou uma Rede Temtica de Sequestro de Carbono e Mudanas Climticas e estabeleceu um Centro de Pesquisas sobre Armazenamento do Carbono (CEPAC). Todas as tecnologias que compem o Carbon Capture and Storage (CCS) captura, transporte, armazenamento e monitoramento necessitam de ateno e cooperao com outros pases (do norte). Existe tambm a expectativa do desenvolvimento no pas de sequestro e armazenamento de carbono a
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partir de fontes renovveis (Renewable Carbon Capture and Storage RCCS) com o objetivo, por exemplo, de sequestrar e armazenar o CO2 proveniente de tanques de fermentao para produo de etanol. Tecnologias relacionadas com smart grids (redes inteligentes): estas esto em desenvolvimento no mundo. Austrlia, Estados Unidos e Unio Europeia esto investindo em projetos pilotos, incluindo no s aspectos tecnolgicos como tambm reformas regulatrias que propiciaro o desenvolvimento do mercado para estas tecnologias. Aspectos como interconexo para gerao distribuda, sistemas de armazenagem, sistemas de gerenciamento de cargas em tempo real, automao, entre outras, so reas de ateno para o desenvolvimento destas tecnologias. O Brasil j possui certo conhecimento com boa capacitao nas universidades, Cenpes e Centro de Pesquisas de Energia Eltrica da Centrais Eltricas Brasileiras (Cepel/Eletrobras). Alm disso, ser fundamental para alavancar mais penetrao de fontes, como solar fotovoltaica, elica e hidrognio, e tambm para a incorporao destas tecnologias a edifcios. uma rea em que ainda temos grande interesse em receber tecnologia avanada e conhecimento de pases do norte, e integr-los estratgia brasileira de difuso das energias renovveis em outros pases em desenvolvimento. Recente interesse crescente em baterias de ltio para fins automotivos: as vantagens dessa tecnologia facilitaro a maior difuso de veculos eltricos. uma tecnologia em fase de demonstrao e fortemente dominada por empresas multinacionais relacionadas com a indstria automotiva. No Brasil existe capacitao e empresas que fabricam diversos tipos de baterias. Tecnologias sociais: o Brasil tem investido, ao longo de muitos anos, em algumas tecnologias que foram capazes de transformar o mercado de energia com impactos sociais importantes. O caso da introduo do gs liquefeito de petrleo (GLP) em substituio lenha um exemplo disso (assim como o etanol). Houve uma preocupao em transformar o mercado existente criando fornecedores, empresas distribuidoras e pontos de vendas para os novos foges e posteriormente uma consolidao desse mercado. No mundo existe cerca de 2 bilhes de pessoas que ainda utilizam lenha para coco, a maior parte delas na frica e na sia. uma oportunidade para levar esse know-how para estes pases e ainda possibilidade de outros combustveis mais limpos para esse fim, como o caso do etanol que poderia ser tambm produzido em pequenas destilarias (outra tecnologia dominada pelo pas). O Brasil tem investido cerca de R$ 100 milhes anualmente em programas de eficincia energtica para populao de baixa renda. Estes programas tm sido conduzidos pelas concessionrias de eletricidade e tm contribudo para fomentar o mercado interno de fornecedores de equipamentos mais eficientes, como lmpadas, refrigeradores e aquecedores solares para uso residencial. Outras iniciativas vm
201
sendo desenvolvidos para a populao urbana e periurbana em situaes de muita dificuldade logstica e conflitos. Existe, portanto, um know-how para implementao de programas deste tipo em larga escala e que pode ser colocado como item a ser transferido para outros pases em desenvolvimento.
Esta anlise concisa est sintetizada na tabela 1 e no quadro 1 (anexo). A tabela resume a situao das tecnologias examinadas com relao a oportunidades de transferncia de tecnologias do Brasil e para este, tanto em relao a pases em desenvolvimento quanto a pases industrializados. O quadro 1 detalha as informaes sobre o estgio de desenvolvimento dessas tecnologias no Brasil e a capacidade interna de transferir ou receber tecnologias, considerando a competncia dos grupos de pesquisa, desenvolvimento e inovao (P&D&I) em atuao no pas, assim como as empresas (de produtos, equipamentos e servios) instaladas no mercado brasileiro. Por fim, h uma legenda que esclarece as informaes empregadas no quadro 1. Como pode ser observado na tabela 1, o pas est bem posicionado para oferecer tecnologias e servios em diversas reas para outros pases do sul. Os grupos de tecnologias identificados neste caso vo desde as chamadas tecnologias sociais,1 mas tambm biocombustveis de primeira gerao, gaseificao de biomassa, sistemas de cogerao, at a produo de hidrognio e sistemas de clulas a combustvel de pequeno porte. Processos de cultivo de biomassa e tecnologias para sua converso em carvo vegetal so reas em que o pas possui domnio e que podem ser transferidas para diversos outros pases em desenvolvimento que usam esse energtico, tanto no setor residencial como no setor industrial. J para os pases industrializados a pauta de exportao de equipamentos e servios tecnolgicos menor, mas ainda importante. O pas tem amplo domnio em toda a cadeia de produo de biocombustveis de primeira gerao (etanol) e apresenta alguns avanos nas tecnologias de segunda gerao, em que mais cooperao poder ser fundamental para o pas mais rapidamente dominar esse conhecimento. Na rea de processos de converso de biomassa para carvo vegetal, sistemas avanados de cogerao a partir de biomassa, o pas tambm possui expertise para exportar para pases industrializados. O quadro 1 apresenta um mapeamento dos estgios dos diversos grupos de tecnologias tanto no mundo como no pas. Foram observadas as etapas clssicas da cadeia de inovao2 e foi analisada a situao no pas do conhecimento e da
1. Aqui entendidas no s as tecnologias envolvidas, mas tambm os programas de disseminao de sistemas de aquecimento solar para consumidores de baixa renda, GLP e programas de eletrificao rural. 2. P&D bsica, demonstrao, entrada no mercado (deployment) e comercializao (GRUBB, 2004).
202
atuao dos centros de pesquisa, do setor industrial, do mercado atual, bem como foi realizada uma avaliao sobre o grau de domnio geral da tecnologia no Brasil. Foram tambm inseridas algumas observaes especficas para o Brasil sobre cada grupo de tecnologias. A legenda utilizada no quadro 1 mostra os quatro nveis de classificao utilizados para cada critrio analisado. As informaes do quadro 1 subsidiaram a tabela-resumo apresentada na tabela 1. Em suma, o Brasil possui domnio em reas como hidroeletricidade e biomassa (etanol e carvo vegetal). Para algumas tecnologias mais limpas e eficientes para combusto de carvo mineral, utilizao de gs natural, sistemas de captura de carbono (CCS) e energia solar em alta temperatura, ainda alto o gap tecnolgico do pas. Algumas destas tecnologias j esto disponveis comercialmente no mercado internacional, como o caso de gs natural (grandes turbinas) e de carvo pulverizado, e, portanto, requerem um esforo muito diferente de outras, em diferentes estgios de desenvolvimento. De um modo geral o Brasil possui em seus centros de pesquisas um bom conhecimento cientfico e tecnolgico de praticamente todos os grupos de tecnologias de energia analisados, mas j a capacitao industrial no acompanha o mesmo estgio. Esse o caso de tecnologias mais avanadas de combusto e gaseificao, processos envolvendo a converso de combustveis slidos e gasosos em combustveis lquidos (Fischer-Tropsch) e em energia solar fotovoltaica e trmica de baixa temperatura. Por fim, vale ressaltar que novas tecnologias de energia exigem via de regra desenvolvimentos bastante intensivos em capital e infraestrutura industrial de porte. A existncia de mercados, internos e externos, para sua disseminao se torna ento essencial. O sucesso de polticas pblicas para acelerar a introduo de modernas tecnologias energticas de baixa emisso de GEE depender, ento, de uma coordenao mais ampla e transparente entre reas de carter estratgico, a saber: clima, energia, indstria e cincia e tecnologia.
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206
ANEXO TABELA 1
Tabela sumrio de oportunidades de transferncia de tecnologia
Transferncia de tecnologia do Brasil Sul-sul Tecnologias para gerao de eletricidade Gs natural Turbinas (grande porte) Microturbinas Carvo mineral Pulverizado (crtico, supercrtico e ultrassupercrtico) Gaseificao (Integrated Gasification Combined Cycle IGCC) Leito fluidizado atmosfrico circulante Fisso nuclear (geraes III e IV) Produo de combustvel Reatores Solar Energia solar fotovoltaica (Silcio) Energia solar trmica de alta temperatura Energia elica Biomassa Gaseificao da biomassa Sistema avanado de cogerao da biomassa Hidroeletricidade PCH Mdio e grande porte Hidrognio Clula a combustvel Produo e armazenamento Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim (Continua) Sim Sim No No No No Sim Sim Sim Sim No Sim No No Sim Sim No No Sim No No No Sim No No Sim Sim Sim Sim No Sim No No No Sim Sim No No No No No No Sim No Sim Sim Sim Sim No No No No No No Sim Sim Sul-norte Transferncia de tecnologia para o Brasil Sul-sul Norte-sul

(Continuao) Transferncia de tecnologia do Brasil Combustveis e calor Gs natural GNL (liquefao e regasificao) GTL Carvo mineral CTL Etanol Primeira gerao Segunda gerao Energia solar Carvo vegetal Biodiesel Tecnologias de interface CCS Smart Grid Armazenamento (baterias) Tecnologias sociais Foges, combustveis limpos - GLP/etanol coco Eletricidade rural e eficiencia energtica para baixa renda Solar trmico para baixa renda Sim Sim Sim No No No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No No No No No No Sim Sim Sim Sim Sim No Sim No No No Sim No No No Sim Sim Sim Sim No No Sim Sim No No No No No Sim Sim Sim Sul-sul Sul-norte
207
Transferncia de tecnologia para o Brasil Sul-sul Norte-sul
Fonte: CGEE (2009b). Obs.: = oportunidade de transferncia de tecnologia do Brasil para pas do Sul com participao de pas do Norte.
QUADRO 1
Brasil Grau de domnio nacional Mercado Gerao de eletricidade Centros de excelncia Capacitao Industrial interessante para o pas dominar a tecnologia?
208
Detalhamento da situao das tecnologias selecionadas no Brasil e no mundo
Mundo
Estgio de desenvolvimento no mundo
Expectativa de implementao comercial
Tecnologia de gerao de eletricidade via gs natural (grandes turbinas) 1 1 0 3 1 1 n/a 2
Comercializao
nd
Tecnologia j dominada e pesquisada por empresas privadas
Tecnologia de gerao de eletricidade via gs natural (microturbinas) 1 1 2 2
Demonstrao
2020
Brasil est atrasado com relao ao mundo, rea para cooperao internacional em P&D aplicado Tecnologia j dominada e pesquisada por empresas privadas Tendncia mundial, apenas do baixo potencial devido baixa qualidade do carvo nacional. Interessante deter conhecimento Devido ao tipo de carvo nacional, esta tecnologia possui bom potencial futuro para o pas
Carvo pulverizado
Comercializao
nd
Gaseificao integrada em ciclo combinado de carvo (IGCC) 1 3 nd 1 1 3 2 2
Demonstrao
2030
Carvo em Leito Fluidizado Atmosfrico Circulante (CFBC) 2 3 3
Demonstrao
2020
Fisso Nuclear (geraes III e IV)
Implementao comercial
nd
No h construo de reatores no pas
Hidroeletricidade
Comercializao
nd
Possui parque industrial e de servios instalado com tecnologia nacional com capacidade de produo de equipamentos hidromecnicos para empreendimentos de at 10 MW (PCHs) 0 2 Indstria de silcio e de energia solar fotovoltaica; produo de energia renovvel e ambientalmente limpa, visto o elevado potencial solar existente
Energia solar fotovoltaica (Si) 2
Comercializao
>2050
(Continua)
(Continuao) Brasil Grau de domnio nacional Mercado interessante para o pas dominar a tecnologia? Centros de excelncia Capacitao Industrial
Mundo
Energia elica
Comercializao
2050 ( comercial, competitiva, onshore) 1 3 2 3
O pas possui importante potencial, complementariedade das fontes (hidrulica-elica), as indstrias de componentes elicos instaladas no Brasil tem como principal mercado o externo
Energia solar trmica de alta temperatura 0 0 0 0
Comercializao
>2050
O pas possui potencial em algumas regies e pode inserir-se no grande mercado internacional futuro que se vislumbra na produo de bens com maior valor agregado Tecnologia de fcil construo. Possibilidade de co-firing
Gaseificao da biomassa 2 3 nd 2 1 Combustveis 3 3 3 3 2 2 2
Demonstrao
Aps 2050 (de grande porte)
Hidrognio: clulas a combustvel
P&D
>2050
Aumento da eficincia na produo de eletricidade e calor. Potencial e oportunidade do pas se tornar produtor de componentes de alto valor agregado
Etanol (1a gerao)
Comercializao
Brasil foi pioneiro no mundo. Possui parque industrial slido e pode transferir tecnologia Brasil est na vanguarda (hidrlise cida e enzimtica)
Novas tecnologias para produo de etanol (2a gerao) 3 3 3
2015
Energia solar trmica de baixa temperatura 2 2
Comercializao
2045-2050
O pas possui parque industrial nacional importante e consolidado no pas. Mas em termos de maior grau tecnolgico agregado (solda a ultrassom, a laser e tubos evacuados, por exemplo), ainda h um caminho importante 0 2 O Cenpes da Petrobras est em fase de exporar o estado da arte da tecnologia
GNL
Comercializao
nd
CTL e GTL: processo fischer-tropsch 1
2020
Produo de hidrognio a partir da reforma do etanol como aproveitamento das vantagens comparativas brasileiras e por ser uma fonte renovvel de energia 209 (Continua)
(Continuao) Brasil Grau de domnio nacional Mercado interessante para o pas dominar a tecnologia? 1 T,D e uso final 1 3 0 2 Tecnologia de interface. Importante ser desenvolvida com tecnologias descentralizadas (elica, fotovoltaica etc.) Espera-se que esta tecnologia revolucione a indstria automobilstica, principalmente a movida a baterias a ltio USA: 2012 primeira planta piloto em escala 2 0 2 Produo de hidrognio a partir da reforma do etanol como aproveitamento das vantagens comparativas brasileiras e por ser uma fonte renovvel de energia Centros de excelncia Capacitao Industrial 210
Mundo
Hidrognio: produo e armazenamento
P&D
Smart Grids
Demonstrao
Carros eltricos 1 3 nd 2
Demonstrao
2015
CCS
P&D
Aps 2050
Fonte: CGEE (2009b). Obs. 1: nd = no disponvel. Obs. 2: Grau de Domnio Nacional 0) pas no possui conhecimento na rea 1) pas possui certo conhecimento 2) pas possui conhecimento na rea 3) pas est na vanguarda do conhecimento Obs. 3: Centros de Excelncia 0) pas no possui nenhum centro de pesquisa na rea 1) pas possui algumas iniciativas (grupos de pesquisa) 2) pas possui ncleos de pesquisa 3) pas possui centros de pesquisa Obs. 4: Capacitao Industrial 0) no h indstrias no pas que fabricam o equipamento 1) h indstrias multinacionais 2) h poucas indstrias nacionais 3) pas possui expertise industrial Obs. 5: Mercado 0) no h mercado nem perspectivas futuras 1) h baixo mercado existente e potencial 2) h mercado mas baixo potencial futuro. Ou no h mercado mas h potencial futuro 3) h mercado e potencial futuro Obs. 6: Estgio de Desenvolvimento P&D Demonstrao Mercado (deployment) Comercializao (diffusion)
CAPTULO 12
BARREIRAS COMERCIAIS NAS POLTICAS DE REGULAO DE GASES DE EFEITO ESTUFA

Ronaldo Seroa da Motta*
1 INTRODUO1
Os atuais nveis de concentrao de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera j so preocupantes, estudos postulam que so economicamente justificveis os gastos com mitigao dessas emisses para que a temperatura mdia do planeta no suba mais que 2oC (STERN, 2007). Tal meta fez parte do Acordo de Copenhague assinado na Conferncia das Partes (COP 15), em Copenhague, e foi posteriormente incorporada ao texto da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC)2 ou apenas conveno, como doravante se denominar neste texto, na COP 16, em Cancun, no Mxico. Por um lado, o Acordo de Copenhague apenas uma resoluo da COP 15, e no um tratado; portanto, os compromissos nacionais notificados neste para a consecuo dessa trajetria de 2C, mesmo que fossem suficientes, no sero obrigatrios ou vinculantes conveno. Por outro, a deciso da COP 16, embora com status legal superior, no explicita como esse objetivo ser alcanado. Em suma, no h um novo acordo global no qual os esforos nacionais de mitigao sejam reconhecidos pela conveno do clima e apontem para uma efetiva reduo das emisses em linha com o que a cincia recomenda como necessrio.3 As metas brasileiras para controle de emisses de GEE definidas na Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) reduo entre 36,1% e 38,9% das emisses projetadas at 2020 , que foram notificadas ao Acordo de Copenhague, demonstram a disposio do pas em contribuir com o esforo global de forma voluntria.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. 1. A resenha da literatura dos modelos de impactos sobre o comrcio exterior brasileiro foi originalmente apresentada em Seroa da Motta (2010). 2. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). 3. Ver captulo 18 desta publicao para uma anlise das metas de Copenhague e Cancun.
212
Em que pese esse vcuo regulatrio mundial, tal como o Brasil, outros pases esto adotando aes unilaterais. Nesse contexto, o confronto concorrencial das lideranas econmicas mundiais poder exigir que, para que tais metas nacionais sejam cumpridas, haja necessidade de imposio de sanes s importaes dos parceiros comerciais que no realizem esforos de mitigao similares, por exemplo, nas propostas de regulaes recentes na Comunidade Europeia (CE) e nos Estados Unidos. Essa possibilidade cria oportunidades para prticas comerciais discriminatrias que, alm de no alcanarem os objetivos ambientais que as justificam, ainda reduzem tanto o bem-estar da nao que as impe as como daquelas que so sancionadas. Embora esse jogo de soma zero do protecionismo comercial seja amplamente reconhecido por especialistas, tal como tem acontecido em outras circunstncias e contextos, isto no impede que tais aes sejam implementadas. Este captulo resenha a literatura emprica recente que analisa os efeitos das barreiras comerciais de cunho climtico. Para tal, sumariza inicialmente as negociaes internacionais sobre mudana do clima para, a seguir, analisar os contextos de aplicao dessas barreiras. Em seguida, resume os estudos que estimam os efeitos econmicos, comerciais e ambientais de casos que simulam essas barreiras comerciais. Nessa parte, d nfase aos impactos na economia brasileira em termos absolutos e em relao aos principais parceiros comerciais do pas. Nas consideraes finais apresenta um resumo de tudo que foi abordado.
2 AS NEGOCIAES NA CONVENO DO CLIMA
Os esforos coordenados entre as naes para combate ao aquecimento global so abrigados na CQNUMC, da Organizao das Naes Unidas (ONU). Como a concentrao atual dos GEE acima dos nveis naturais resultado de atividades econmicas passadas, adotou-se na conveno o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Esse princpio reconhece: i) que a responsabilidade de cada pas diferenciada, em virtude da contribuio das suas emisses passadas ao problema do clima; e ii) a necessidade de garantia do crescimento econmico aos pases em desenvolvimento. Com base nesse princpio, foi assinado o Protocolo de Quioto, em 1997, em que 37 pases desenvolvidos4 se comprometeram a reduzir, em conjunto, 5,2% das suas emisses no perodo 2008-2012, em relao a 1990. As metas de cada pas foram tambm diferenciadas, cabendo aos pases integrantes da Comunidade Europeia, ao Japo, aos Estados Unidos e ao Canad metas superiores.
4. Os pases desenvolvidos listados no Anexo I da conveno que aparecem em sua quase totalidade no Anexo B do Protocolo de Quioto e, desde ento, so denominados pases Anexo I.
Barreiras Comerciais nas Polticas de Regulao de Gases de Efeito Estufa
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As enormes diferenas de custos de mitigao entre os pases e a importncia da participao dos pases em desenvolvimento motivaram a adoo de mecanismos que permitissem a consecuo das metas nacionais do Protocolo de Quioto com aes de mitigao fora desses pases, tais como: Mercados de cotas de emisso de carbono para transaes entre pases desenvolvidos. Mecanismos baseados em projetos: implementao conjunta (IJ JI, na sigla em ingls), entre pases desenvolvidos, e mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL CDM, na sigla em ingls), entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Embora o Protocolo de Quioto tenha sido um incio de colaborao global, suas metas de reduo so insuficientes para reverter a tendncia de aumento de concentrao de gases na atmosfera.5 E se mantidos o padro e o nvel da taxa de crescimento, pases como China, ndia e Brasil logo tero uma responsabilidade importante e, sem a contribuio deles, uma ao global rpida e eficaz ser muito mais difcil. Por isso, a Conferncia das Partes (COP 15) da conveno, realizada em dezembro de 2009, em Copenhague, tinha objetivos ambiciosos, tais como: Ampliar as metas de mitigao por parte dos pases desenvolvidos entre 40% em 2020 e 80% em 2050, em relao a 1990. Incluir metas voluntrias dos pases em desenvolvimento que sejam monitorveis, reportveis e verificveis. Viabilizar aporte de recursos aos pases em desenvolvimento para financiamento dessas contribuies voluntrias e assistncia em aes de adaptao. Como sabido, o resultado alcanado ficou muito aqum dos objetivos j postulados, sendo somente possvel aprovar uma resoluo com o chamado Acordo de Copenhague. Neste, ratifica-se o compromisso de se limitar o aumento de temperatura em 2oC e de se apresentar comunicaes das emisses nacionais a cada dois anos. Em termos de metas, o acordo somente convoca seus signatrios a notificarem suas propostas de compromissos anunciadas durante a conferncia. Embora os principais poluidores, incluindo os Estados Unidos, o Japo, a Comunidade Europeia, a China, a ndia e o Brasil, j tenham feito esta notificao, essas metas informadas, alm de serem apresentadas com mtricas distintas, no so obrigatrias (binding) e, portanto, no so vinculantes conveno.
5. Considerando-se que o primeiro perodo de compromissos do Protocolo de Quioto expira em 2012, apenas os pases da Comunidade Europeia, em seu conjunto, que esto conseguindo atingir suas metas.
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3 AS BARREIRAS COMERCIAIS
Nesse cenrio de cooperao internacional frgil, alguns pases j esto propondo e colocando em vigor leis climticas nacionais, aplicando metas unilaterais. Preocupados com uma possvel perda de competitividade e a eficcia climtica dos esforos nacionais, os pases desenvolvidos tendem a penalizar a importao de produtos dos que no tenham assumido compromissos similares de reduo de emisses. A justificativa para essas medidas que o controle das emisses em um pas incentiva o deslocamento da produo ou do consumo para o pas em que o custo de poluir menor. Esta possibilidade chamada de fuga ou vazamento (leakage).6 Essa penalizao seria um mecanismo de ajuste na fronteira para equalizar os custos dos produtos importados com os da produo domstica. Esse mecanismo adotaria um instrumento de regulao que poderia ser um imposto sobre emisses ou a aquisio de licenas destas. Alis, a capacidade desses subsdios de resultar em um aumento de proteo aos setores intensivos em energia muito alm do necessrio para corrigir as diferenas regulatrias foi evidenciada no estudo de Kee, Ma e Mani (2010), que analisa os aumentos de exportaes de setores intensivos em energia nos pases com regulao de GEE. Os autores realizam um estudo economtrico para o perodo 1998-2005, com uma base de dados de comrcio da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), em que correlacionam pares de intensidades de exportaes por produto interno bruto (PIB) entre dois pases, controlando variveis, entre outras, tais como a existncia ou no de regulao de GEE e de subsdios resultantes dessa regulao. Os resultados indicam que os aumentos de exportaes observados nesses setores subsidiados nos pases em que h essa regulao se do, em grande parte, devido existncia desses subsdios. Em suma, estes, associados regulao de GEE, tm criado proteo de fato nesses setores e, portanto, distores no comrcio internacional, alm daquelas justificveis para corrigir os efeitos da regulao nacional unilateral. Conforme veremos adiante, esse mecanismo comercial, inclusive, j foi considerado na literatura como uma medida para corrigir o efeito do caroneiro e incentivar a cooperao global, mas s recentemente estudos empricos apontam seus problemas de eficincia e eficcia. Entretanto, mesmo nos casos nos quais os custos dessa proteo vis--vis a dimenso dos vazamentos no sejam totalmente favorveis, tudo indica que
6. Na literatura de economia ambiental esse processo cunhado como pollution havens effect. Ver resenhas em Copeland e Taylor (2004) e Brunnermeier e Levinson (2004).
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politicamente essa suposta proteo inevitvel para que haja uma composio poltica favorvel aprovao dos marcos regulatrios de mitigao.7 O Art. 10(b) da diretiva do European Union Emission Trading System (EU-ETS), que regula o mercado de carbono europeu, permite proteo aos setores que, com a regulao do EU-ETS, sofrem perda de competitividade por causa de vazamentos. Esta proteo pode se dar tanto pela distribuio gratuita de direitos de emisso como pela incluso nas regras deste rgo das importaes de setores em que vazamentos so identificados, oriundas de pases em que no h um compromisso comparvel ao que a Comunidade Europeia realiza na regulao de GEE. Todavia, fica em aberto, por enquanto, como ser medido o vazamento e sua correlao com perda de competitividade e o que a comunidade vai considerar comparvel em termos de regulao nos outros pases. De qualquer forma, essa aplicao j toma a forma nas diretivas para aviao civil. Estas determinam que, a partir de 2012, todas as empresas areas que operam na Comunidade Europeia, com mais de 243 voos em uma estao entre 2006 e 2008, ou emisses anuais acima de 10 mil t CO2, compensem suas emisses junto ao European Union Emissions Trading System. Esta regra inclui as operadoras estrangeiras, caso seus pases no tenham uma poltica similar que demonstre a mitigao de emisses.8 No caso dos Estados Unidos, as iniciativas de regulao de GEE que passaram pelo Congresso, por exemplo, a Lei da Energia Limpa (Waxman-Markey Bill), aprovada na Cmara em 2009, e seu substitutivo (The American Power Act ou The Kerry&Lieberman Bill) enviado ao Senado,9 ainda no foram aprovadas nas duas casas do Congresso e no contam com muitas chances de sucesso. O objetivo primordial dessas legislaes a segurana energtica ao reduzir a dependncia de importaes da matriz energtica americana, com base em gastos massivos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) em energias limpas/alternativas. No combate ao aquecimento global, ambas criam um mercado de carbono com metas de reduo de CO2 em relao a 2005, de acordo com o seguinte cronograma: 2020 = 17%, 2030 = 42% e 2050 = 83%. Embora a nova verso do Senado confirme o cronograma do projeto aprovado na Cmara (Waxman-Markey Bill), ela amplia a magnitude e o escopo dos subsdios em particular para a proteo de alguns setores prejudicados por vazamento o que facilitar a adeso dos congressistas.10
7. Ver, por exemplo, Tamiotti et al.(2009). 8. Essa iniciativa tambm est em desacordo com a Conveno de Chicago, que regula o transporte areo internacional e no permite restries unilaterais. 9. Apresentada em 12 de maio de 2010. 10. H tambm subsdios aos consumidores prejudicados.
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Na legislao que tramita no Senado, por exemplo, o regulador ter mandato para, a partir do perodo 2020-2023, identificar vazamentos que no foram resolvidos com licenas gratuitas (rebates) e obrigar que, nesses casos, as importaes tambm participem do mercado de carbono (International Reserve Allowance Program), comprando direitos de emisso. Os procedimentos de mensurao de emisses, obrigaes e preos sero os mesmos que so aplicados nos setores domsticos e podero ser cumpridos com aquisio de licenas de emisso. O critrio para identificao de vazamentos no to vago quanto na Waxman-Markey Bill, pois especifica que ser para proteger os setores em que: i) mais de 30% da produo global realizada em pases que esto fora dos acordos internacionais, multilaterais ou bilaterais de controle de GEE dos quais os Estados Unidos so membro; e ii) que tenham uma intensidade de emisso maior que a dos setores semelhantes nos Estados Unidos.11 Ou seja, h um critrio de identificao dos setores a proteger dirigido aos pases que no aderirem aos acordos.12 Com esses critrios seriam mais precisos, os Estados Unidos estariam agora reduzindo a incerteza da Waxman-Markey Bill, que previa a possibilidade que as sanes fossem aplicadas revelia de um acordo global no mbito da conveno, o que no tornava a adeso a um acordo global uma garantia aos pases emergentes que estariam livres das sanes. Com a nova lei, para livrar-se das sanes, um pas deve participar de um acordo de combate ao aquecimento global do qual os Estados Unidos fazem parte e, portanto, considerado de interesse por este pas. Em suma, como no contexto atual das negociaes no h um acordo global do qual os Estados Unidos participam, essas iniciativas legislativas explicitam a disposio deste pas em realizar esforos rumo a uma economia de baixo carbono, mas se valendo de salvaguardas contra vazamentos na forma de subsdios e sanes comerciais que podem, complementarmente, ser usadas para alcanar acordos de seu interesse. Como destaca o prprio Senador John Kerry, em apresentao do projeto no seu stio da internet:13
In order to protect the environmental goals of the bill, we phase in a WTO-consistent order adjustment mechanism. In the event that no global agreement on climate change is reached, the bill requires imports from countries that have not taken
11. Na Waxman-Markey Bill, os bens cobertos por essas sanes eram restritos aos produtos primrios insumos com alta intensidade energtica, tais como ao, cimento etc. 12. Alm de isentar pases muito pobres ou com participao muito baixa na emisso global, h tambm uma prerrogativa dada ao presidente dos Estados Unidos para justificar uma no aplicao das sanes quando isto for de interesse do pas. 13. Disponvel em: <http://kerry.senate.gov/americanpoweract/pdf/APAShortSummary.pdf>. US Senate, Washington, 16 maio 2009.
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action to limit emissions to pay a comparable amount at the border to avoid carbon leakage and ensure we are able to achieve our environmental objectives.
Embora as iniciativas, anteriormente discutidas, da legislao americana ainda enfrentem grande oposio no atual Congresso americano e sua aprovao parece remota, elas exemplificam como essas barreiras esto associadas s aes unilaterais de regulao de GEE. Mais ainda, h tambm uma expectativa que esses subsdios e essas barreiras comerciais sejam consistentes com as regras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Entretanto, como veremos a seguir, essa expectativa no livre de controvrsia.
4 A CONSISTNCIA COM AS REGRAS DA OMC14
O Art. 3.5 da conveno do clima coloca que As partes devem cooperar para promover um sistema econmico internacional favorvel e aberto e que As medidas adotadas para combater a mudana do clima, inclusive as unilaterais, no devem constituir meio de discriminao arbitrria ou injustificvel ou restrio velada ao comrcio internacional (BRASIL, 2008). Embora no fosse um tema especfico da agenda da conferncia, na COP 15 houve uma discusso sobre a implementao desse artigo com os Estados Unidos querendo interpret-lo como uma aceitao das restries comerciais que no resultem em discriminao arbitrria ou injustificada ou em restries disfaradas ao comrcio. ndia e China queriam uma interpretao que proibia essas restries. Uma proposta, liderada pelo Brasil, condenava estas sem ved-las, desde que obedecessem ao princpio do Art. 3.5. Todas essas iniciativas pretendiam restringir as discusses das barreiras comerciais associadas regulao de GEE no mbito da conveno e, portanto, imune s interpretaes da OMC.15 As provises do Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM) podem ser relevantes para que seja questionada a alocao gratuita de licenas de emisso que as polticas nacionais tendem a realizar para proteger sua indstria local, na medida em que seria uma forma de subsdio. Quanto s regras da OMC que probem restries quantitativas e discriminatrias s importaes, h os princpios da nao mais favorecida e do tratamento domstico equivalente. Quanto s questes ambientais especificamente, sua justificativa pode ser admitida nas excees identificadas no Art. XX que permite a adoo de barreiras que estejam vinculadas proteo de recursos naturais desde que duas condies sejam satisfeitas.16 Primeiro, uma conexo bastante clara deve
14. Nesta seo, apenas resumiremos as principais controvrsias. Para uma abordagem mais detalhada, ver Tamiotti et al. (2009) para uma anlise global e Naidin, Gadelha e Lemme (2009) para uma anlise relativa ao Brasil. 15. Essa discusso foi analisada em mais detalhes em Neto, Lembo e Bonomo (2010). 16. Isso sem, contudo, restringir as aes voluntrias de padres tcnicos por exemplo, selos ou certificao.
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ser estabelecida entre o objetivo declarado da poltica ambiental e as medidas de fronteira em questo. Segundo, a ao no pode ser um meio de discriminao arbitrrio ou injustificvel ou uma restrio disfarada ao comrcio internacional. Assim, como coloca Tamiotti et al. (2009), h dois grandes desafios na implementao de medidas de fronteira, a saber: i) fornecer uma justificativa clara para medidas de fronteira seja a fuga de carbono e as perdas de competitividade; e ii) determinar um preo justo a ser aplicado sobre os produtos importados para trazer seus preos em linha com os dos custos internos. Alm disso, existem dois acordos especficos da OMC para tratar de segurana alimentar e sade e de segurana animal e vegetal. Ambos tentam identificar como satisfazer a necessidade de aplicar padres e, ao mesmo tempo, evitar o protecionismo disfarado. Um deles o acordo sobre a segurana alimentar, a sade animal e as normas fitossanitrias (The Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement SPS) que permite aos pases definirem seus padres de sade ou segurana. Mas estes devem ser aplicados apenas na medida necessria para proteger os humanos e a vida animal ou vegetal. E no devem fazer discriminao arbitrria ou injustificada entre pases em que condies idnticas ou similares prevalecem. Para garantir que as barreiras tcnicas no criem obstculos desnecessrios ao comrcio internacional, h o The Technical Barriers to Trade Agreement (TBT), que orienta as barreiras tcnicas na fronteira, tais como padres, selos e certificao que esto relacionadas com o consumo do produto, resultante de uma regulao do pas importador que se aplica igualmente produo domstica, ou seja, h um entendimento de que as questes ambientais com relao ao processo produtivo so reguladas no pas produtor, pois estas no afetam o bem-estar do pas importador. A princpio as emisses de CO2 so de processo, pois estas no so integralmente incorporadas ao bem final. No contexto das alteraes climticas, como os impactos das emisses so globais, h uma tentativa de associ-las ao produto, tendo em vista que todos os pases so afetados pelas emisses e, assim sendo, postula-se que uma barreira poderia ser aplicada. Embora na causalidade dos impactos essa tese seja consistente, as emisses nacionais no so equivalentes luz do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas da conveno do clima. Princpio este que, como discutimos anteriormente, encontra dificuldade em sua implementao na prpria conveno do clima.17
17. A classificao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) para emisses de GEE dividida em uso de energia, processo e uso de produto. Logo, as emisses de fontes energticas no seriam nem de processo nem de produto, o que poder motivar o Committee on Trade and the Environment (CTE), da OMC, a adotar em breve uma abordagem mais ampla em relao ao tema.
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Em suma, se, por um lado, nas regras da OMC, motivaes de cunho ambiental garantem ajustes na fronteira no comrcio de produtos, no caso das mudanas climticas, a correlao entre emisses e produto no to trivial. Logo, a aplicao desses ajustes de cunho climtico ser, certamente, objeto de disputas no mbito da desta organizao e/ou de retaliao comercial equivalente.
5 EFEITOS DAS BARREIRAS COMERCIAIS CLIMTICAS
Conforme observamos, em que pesem as possveis perdas de bem-estar e restries que possam advir da OMC, para os legisladores nacionais, a justificativa principal para os ajustes de contedo de carbono na fronteira (ACCFs) no bojo de uma regulao domstica de GEE o de proteger a competitividade da economia, equalizando os custos das importaes com os da produo domstica.18 Esse mecanismo geralmente procura aplicar s importaes os mesmos mecanismos adotados domesticamente. Se a regulao nacional realizada via um tributo sobre carbono, o ACCF seria uma tarifa equivalente. No caso de uma regulao por licenas de emisso comercializveis, tal como em um mercado cap&trade, se exigiria tambm que as importaes adquirissem licenas necessrias. H tambm uma literatura que identifica a aplicao de ACCF na regulao de GEE como um incentivo a cooperao e penalizao ao caroneiro.19 Ela garantiria que as aes unilaterais fossem eficazes na reduo da concentrao global destes gases na atmosfera ao no permitir que pases sem aes similares de mitigao aumentassem suas emisses. Dessa forma, os efeitos dessas barreiras podem ser avaliados sob os pontos de vista econmico, comercial e ambiental. Para oferecer algumas indicaes da magnitude e do vis dos impactos anteriormente identificados, descrevemos a metodologia e analisamos os resultados de alguns estudos que foram realizados para simular impactos de ACCF em um contexto de regulao unilateral de GEE.
6 EFEITOS NO BEM-ESTAR
comum a interveno dos governos no comrcio internacional para proteger setores afetados pela maior competitividade das importaes,20 e esta geralmente se realiza na forma de um tributo sobre as importaes, tal como uma tarifa.21 A tarifa desejada, ou tarifa tima, para proteger os setores ameaados, deve ser exatamente aquela necessria para realinhar preos e quantidades da produo
18. Conhecido como level the playing field. 19. Ver, por exemplo, Ismer e Neuhoff (2007), Babiker e Rutherford (2005) e Kemfert (2004). 20. Sejam essas vantagens competitivas resultantes de diferenciais de eficincia ou de polticas nacionais diferenciadas. 21. sempre possvel utilizar uma restrio quantitativa que geraria o mesmo efeito de um tributo.
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domstica e das importaes para um nvel desejado. O que, no caso da regulao de emisses, seria trazer para o nvel que prevalecia antes da regulao. consenso, todavia, na literatura econmica convencional que a aplicao de uma tarifa resultar no agregado, quase sempre, em perdas de bem-estar que podem ser superiores a esses ganhos de competitividade. Por exemplo, se o pas tomador de preo no mercado internacional,22 essa tarifa reduzir o bem-estar da economia porque haver perdas de renda. Uma nos setores exportadores em relao aos protegidos e outra no consumo final que no se realizar nesses setores protegidos aos custos de oportunidade mais baixos dos preos internacionais. Mesmo que o pas possa afetar significativamente os preos internacionais e, assim, a tarifa imposta no causaria perdas de consumo, essa vantagem s seria permanente se no houvesse retaliao dos parceiros comerciais. No caso de um cenrio de ampla retaliao, no s a proteo desejada no se realiza, como tambm todos os pases perdem com menor produto e consumo a preos mais elevados. Tipicamente, os ganhos da imposio de barreiras concentram-se nos setores protegidos. Um estudo de Dissou e Eyland (2009) simula os impactos para a economia canadense de ajustes de contedo de carbono na fronteira a serem aplicados aos setores intensivos em energia (papel e celulose, qumica e borracha, cimento e no metlicos e metalurgia) que poderiam ser utilizados, caso esse pas viesse a adotar um imposto de carbono de $ 40/t CO2. A simulao realizada em trs cenrios: um no qual somente a produo domstica paga um imposto de $ 40/t CO2; um segundo, no qual esse imposto tambm incide sobre o contedo de CO2 das importaes; e um terceiro, no qual o imposto sobre as importaes determinado endogenamente, considerando-se os efeitos de equilbrio geral nos setores intensivos em energia resultantes na alterao de preos relativos das importaes, de forma a realinhar a competitividade da produo domstica dos setores intensivos em energia exatamente ao nvel observado antes do imposto. O primeiro cenrio chamado de ACCFs de equilbrio parcial e o segundo de ACCF de equilbrio geral. A simulao desses cenrios realizada com um modelo de equilbrio geral computvel (CGE) esttico da economia canadense para 2004, assumindo a hiptese de small country, com uma desagregao de 15 setores entre os quais, a produo de energia (carvo, petrleo e derivados, gs e eletricidade) e setores intensivos em energia (papel e celulose, cimento e no metlicos, produtos qumicos e borracha e metalurgia). Os resultados so apresentados em relao ao cenrio de referncia que aquele antes da aplicao do imposto de carbono.
22. Sua oferta ou demanda daquele bem no afeta o preo internacional de equilbrio (small country assumption).
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TABELA 1
Impactos na demanda setorial na economia do Canad com imposto de carbono (CAN$ 40/t CO2) e ACCF
Setores Agricultura Carvo Minerao e outros Gerao de eletricidade Gasodutos Papel e celulose Grfica Outras manufaturas Qumica e borracha1 Cimento e no metlicos1 Metalurgia Transporte Servios Petrleo Gs natural Gasolina Diesel Gs liquefeito de petrleo Outros derivados de petrleo Fonte: Tabela 3 em Dissou e Eyland (2009). Nota: 1 Setor de energia intensiva.
1 1
Incremento da produo domstica sobre importaes Sem ACCF 0.6 0.3 0.4 -31.7 7.1 -8.2 1.9 5.3 -17.7 -2.4 -5.9 -8.9 3.4 10.5 16.5 -11.8 -13.3 13.6 18.1 ACCF equilbrio parcial 0.2 0.7 1.0 -30.8 8.0 1.2 0.3 3.1 -12.5 24.5 -1.7 -8.1 3.9 11.4 17.4 -11.2 -12.9 13.3 18.1 ACCF equilbrio geral -0.6 1.1 1.8 -29.6 9.0 0.0 -0.6 1.3 0.0 0.0 0.0 -7.1 4.5 12.6 18.6 -10.6 -12.4 12.1 17.6
A tabela 1 apresenta os resultados em termos de competitividade, estimando o aumento da demanda da produo domstica canadense em relao a importaes que seria o objetivo do ACCF. Como tal objetivo seria o de retornar aos nveis de demanda antes da regulao de GEE, observa-se que no ACCF geral (produto de uma otimizao) essa razo zero para os setores intensivos em energia. Conforme salientam Dissou e Eyland (2009), no cenrio de ACCF parcial, ao contrrio, haveria ainda perda de produo domstica significativa na qumica (12,5%) e ganhos expressivos no cimento (24,5%). Na tabela 2 so apresentados os impactos agregados na economia canadense; nesta, os autores observam que a regulao domstica de GEE, per se, j resulta em uma reduo de renda, poder de compra dos salrios e consumo das famlias, que significariam uma perda de bem-estar equivalente a 0,91% do PIB. Nos cenrios com ACCF, estas perdas aumentam at 1,19%. Em suma, todos os agregados
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de renda, salrios e consumo caem mais com a aplicao do ACCF do que sem ACCF, ainda um pouco mais no caso do ACCF geral.
TABELA 2
Impactos na economia do Canad com imposto de carbono (CAN$ 40/t CO2) e ACCF
Agregados PIB preos de mercado Importaes Exportaes Taxa de cmbio Taxa de retorno do capital Salrio nominal Renda disponvel das famlias Consumo das famlias Perda de bem-estar (% do PIB) Emisses industriais Emisses das famlias Emisses totais Fonte: Tabela 3 em Dissou e Eyland (2009). Sem ACCF -0.27 -1.04 -0.93 0.40 -3.42 -1.04 -1.19 -1.58 -0.91 -22.76 -13.14 -21.10 ACCF por contedo de CO2 -0.28 -2.19 -1.95 0.39 -3.63 -1.32 -1.41 -1.82 -1.04 -22.51 -13.28 -20.91 ACCF tarifa tima -0.30 -3.10 -2.76 0.43 -3.84 -1.65 -1.67 -2.07 -1.19 -22.17 -13.45 -20.66
Como mostra a tabela 2, a aplicao do ACCF, alm de ocasionar perdas econmicas, no geraria ganhos ambientais, pois as emisses totais se reduzem menos do que as sem ACCF, uma vez que sua aplicao induz a substituio de importaes. Em suma, os benefcios das sanes comerciais esto restritos a proteo dos setores que competem com as importaes.
7 EFEITOS NA COOPERAO
Conforme discutido anteriormente, h uma literatura que recomenda sanes comerciais como um mecanismo de induo de estratgias cooperativas no esforo mundial na mitigao de GEE ao alterar as funes de ganho de cada pas por no participarem dos acordos globais. Todavia, como as exportaes de produtos intensivos em CO2 so apenas uma parte das exportaes e estas, por sua vez, uma parte do produto nacional, a magnitude do ACCF ter que ser significativa para que as perdas de comrcio justifiquem, pelo menos a curto prazo, alteraes nos custos de no cooperao. Essa magnitude ter que variar em cada pas no s de acordo com a participao desses setores nas exportaes, como tambm com sua intensidade de CO2. Por exemplo, pases com altos custos de adeso e parcela pequena no comrcio internacional em particular, nos setores intensivos em CO2 s podero ser afetados com esse mecanismo se enfrentarem ACCFs muito restritivos,
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provavelmente at acima das exigncias impostas na produo domstica do pas importador. Logo, o desenho de um ACCF que seja eficaz no incentivo cooperao poder ser discriminatrio em relao produo domstica e entre os pases de acordo com seu perfil de comrcio internacional. Caractersticas que dificultariam ainda mais sua consistncia com as regras da OMC e gerariam fortes reaes retaliatrias. Essa possibilidade foi analisada em Tian e Whalley (2010) em que os autores adotam um modelo numrico de teoria dos jogos com caroneiros para simular as estratgias dos participantes de um acordo global sobre mudana do clima, na presena de um ACCF na forma de uma tarifa de importao sobre contedo de CO2.23 Na simulao, os pases Brasil, Rssia, ndia e China (BRICs) balizam suas estratgias comparando, no perodo 2006-2056, o valor presente da diferena das suas perdas de comrcio com ACCF contra o valor presente das suas futuras perdas econmicas que ocorreriam na ausncia de um acordo global que elevasse o aumento da temperatura global em 5oC em 2050. Assim, nessa simulao, cada pas s decide participar quando essa diferena est prxima de zero. O estudo analisa um cenrio em que todos os pases da OCDE adotam um ACCF e outro em que a adoo deste somente nos Estados Unidos, na Comunidade Europeia e no Japo. Como a ndia uma economia importadora lquida, essas sanes no gerariam qualquer incentivo. Para os outros pases, Brasil, Rssia e China, a tabela 3 mostra o nvel de tributao no qual a diferena de perdas se iguala a zero e que levaria cada pas a seguir a estratgia de participao.
TABELA 3
Tarifa limiar para induzir cooperao (Em %)
Pas Brasil Rssia China Fonte: Tabela 4 em Tian e Whalley (2010). Imposta por todos os pases 240 75 260 Imposta somente pelos Estados Unidos, pela Comunidade Europeia e pelo Japo 6.370 270 922
Conforme enfatizam Tian e Whalley (2010), os resultados da tabela 3 indicam que os nveis tarifrios teriam que ser muito elevados para induzir a cooperao desses pases a acordos que julgam que no so de seu interesse. No caso do Brasil, seria necessria uma tarifa mdia de 240% sobre as exportaes ou ainda, muito maior, 6.370%, caso a sano seja restrita a Estados
23. O modelo bastante simplificado assumindo uma tributao sobre a intensidade mdia de cada economia.
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Unidos, Comunidade Europeia e Japo. Os percentuais para a China, quando sano imposta por todos os pases, e em todos os casos para a Rssia, so menores que os do Brasil, mais ainda muito elevados. O resultado de uma tarifa muito mais elevada para o Brasil pode ser explicado pela baixa intensidade de CO2 das nossas exportaes e da igualmente baixa abertura comercial do pas em relao aos outros BRICs. Assim, somente uma gravao tarifria bastante alta geraria custos econmicos significativos. As diferenas de percentuais entre os pases podem ser explicadas pelas suas diferenas de intensidade de CO2 e pela sua participao no comrcio internacional. Os autores tambm realizam uma anlise de sensibilidade para alguns parmetros, tais como taxa de desconto, danos e elasticidades de exportao e importao, e confirmam que, em todos os casos, ainda persistiriam altos valores tarifrios. Em suma, essa simples simulao para a economia canadense indica que as barreiras comerciais para induo cooperao e adeso a acordos globais tero que ser elevadas e discriminadas entre pases, o que certamente resultaria em maiores dificuldades para sua aceitao na OMC e incentivaria, na verdade, a retaliaes comerciais.
8 EFEITOS NO COMRCIO EXTERIOR
Mesmo que as sanes comerciais no induzam a um acordo global, sua adoo impor aos pases afetados perdas de comrcio e, provavelmente, produto total. A magnitude destas deve ser proporcional ao grau de abertura comercial e intensidade de CO2 dos setores exportadores de cada pas. O estudo de Mattoo et al. (2009) simula esses impactos econmicos no comrcio e no produto nacionais com um modelo global de equilbrio geral dinmico (Envisage) desenvolvido no Banco Mundial com um mdulo climtico desagregado para 113 pases (ou 15 regies) e 21 setores destacando os setores siderrgicos, de papel e celulose, do qumica e petroqumica e borracha e plsticos. O estudo simula os impactos da aplicao de um ACCF resultante de uma ao unilateral de mitigao dos pases ricos (Comunidade Europeia, Estados Unidos e Japo) para em 2020 reduzir em 17% as emisses de GEE em relao aos nveis de 2005. Essa meta mimetiza a primeira fase dos projetos de lei em curso nos Estados Unidos, analisados nas sees anteriores. Os cenrios adotados tambm incluem, tal como na proposta de legislao americana, a adoo de subsdios produo domstica ameaada na forma de compensao pelos custos de mitigao incorridos (rebates). Adicionalmente, h um cenrio que analisa duas bases de tributao do ACCF, a saber: por contedo de CO2 das importaes e por contedo da
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produo domstica. O valor do ACCF equivale a uma tarifa de US$ 60/t CO2 sobre contedo direto e indireto de CO2 do produto e do processo. Esse valor uma referncia para um preo de equilbrio das licenas de emisso que vigoraria no mercado americano de carbono caso houvesse uma meta de 17% em 2020 em relao a 2005. Portanto, esse valor de ACCF simulado como a tarifa a ser aplicada por todos os pases. Os primeiros resultados estimam a magnitude do vazamento evitado com as sanes. Na tabela 4, essas estimativas so apresentadas em relao s emisses de 2020 e, conforme Mattoo et al. (2009) enfatizam, suas magnitudes so pouco significativas. Note-se nessa tabela que o vazamento mundial dos BRICs significaria um aumento de emisses entre 0,6% e 0,8% em relao s suas em 2020, enquanto se presenciaria uma reduo expressiva de emisses globais de 9,3%. A aplicao do ACCF por contedo de importaes, que gera maior vazamento evitado, induziria a uma reduo no nvel de emisses do BRICs de apenas 1% a 2%, o que elevaria a reduo global para 10,9%.
TABELA 4
Vazamento com ACCF US$ 60/t CO2 para 17% reduo em 2020 (Em %)
Brasil Sem ACCF ACCF contedo importaes ACCF contedo produo domstica ACCF produo domstica e subsdio Fonte: Tabela 3 em Mattoo et al. (2009). 1.3 0.6 0.8 0.8 China 0.6 -1.7 0.0 -0.3 ndia 0.8 -1.6 0.3 -0.2 Rssia 0.6 -0.9 -0.1 -0.1 Mundo -9.3 -10.9 -9.8 -10.0
Essas magnitudes de vazamento evitado, contudo, contrastam com os impactos no comrcio. A tabela 5 apresenta os resultados do estudo para os diversos cenrios dos impactos nas exportaes dos BRICs e no mundo. Um primeiro resultado da tabela 5 que haver perdas no comrcio mundial de 1,3% j com a prpria regulao domstica, mesmo sem ACCF. Conforme esperado, estas se elevam com ACCF. O ACCF por contedo das importaes afeta mais o comrcio mundial (10,2%) que o por contedo da produo domstica (3,6%). Entretanto, conforme apontam os autores, h uma diferena significativa de perdas entre os pases. No caso de ACCF por contedo de importaes, o Brasil de longe o menos afetado, apenas 2,4% contra 15,8% da China e em torno de 7% da Rssia e ndia. Essas diferenas nacionais so explicadas pelas diferenas setoriais de intensidade de CO2 e valor das exportaes. Entretanto, essa diferena entre o Brasil e os outros BRICs quase desaparece se o ACCF por contedo da produo domstica, quando as perdas mundiais caem
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para 3,6% e as dos BRICs ficam todas em torno de 2%. Isto porque nesse caso o contedo dos setores americanos que baliza o valor total do ACCF e no mais o das importaes, o que dissipa as diferenas de intensidades de carbono entre os BRICs.
TABELA 5
Impactos nas exportaes com ACCF US$ 60/t CO2 para 17% reduo em 2020 (Em %)
Setores Brasil China Sem ACCF Agricultura Energia Indstria agregada Indstria energia-intensiva Outras indstrias de processamento Outras indstrias Servios Total - 3.1 - 1.9 1.0 7.6 - 2.0 1.6 1.6 - 0.4 - 1.3 - 0.2 - 0.9 6.7 - 2.3 0.3 1.5 - 0.7 - 0.3 6.3 - 0.3 6.4 - 2.7 1.5 - 1.4 - 0.2 3.4 -6.0 7.1 11.5 1.1 1.7 7.6 - 0.8 - 1.6 - 6.1 - 1.0 - 0.7 - 1.0 - 0.5 0.0 - 1.3 ndia Rssia Mundo
ACCF por Contedo Importaes Agricultura Energia Indstria agregada Indstria energia-intensiva Outras indstrias de processamento Outras indstrias Servios Total - 10.8 - 4.1 1.9 - 2.2 3.7 - 8.1 9.4 - 2.4 31.0 - 1.0 - 20.8 - 16.6 - 21.6 - 2.1 46.3 - 15.8 25.7 13.8 - 16.0 - 9.7 - 18.3 - 3.2 25.3 - 6.5 20.7 - 7.2 - 14.3 - 19.7 - 6.9 3.6 35.1 - 6.7 - 16.3 - 11.9 - 12.9 - 14.6 - 12.4 - 9.0 3.9 - 10.2
ACCF por Contedo Domstico Agricultura Energia Indstria agregada Indstria energia-intensiva Outras indstrias de processamento Outras indstrias Servios Total - 2.3 - 5.6 - 2.5 - 4.2 - 1.8 - 0.6 6.8 - 2.1 - 1.0 - 0.2 - 3.4 - 3.3 - 3.5 - 1.6 6.9 - 2.7 1.7 10.7 - 3.2 - 0.7 - 4.1 0.6 3.3 - 1.4 6.9 - 6.5 3.0 2.8 3.2 1.9 13.2 - 2.1 - 5.1 - 8.2 - 4.0 - 5.7 - 3.5 - 2.7 0.6 - 3.6 (Continua)

(Continuao) Setores Brasil China ndia Rssia Mundo
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ACCF por Contedo Domstico com Subsdio Agricultura Energia Indstria agregada Indstria energia-intensiva Outras indstrias de processamento Outras indstrias Servios Total - 3.0 - 9.2 - 0.6 - 6.0 1.9 - 2.4 13.2 - 1.4 - 2.4 - 4.4 - 1.8 - 7.0 - 0.9 - 2.3 11.0 - 1.0 - 4.1 - 3.3 - 2.1 - 6.4 - 0.6 - 5.5 6.9 - 0.7 6.6 - 6.8 1.8 - 0.4 5.0 4.2 19.7 - 2.2 - 2.0 - 5.2 - 1.2 - 1.9 - 1.0 - 1.5 1.1 - 1.2
Fonte: Apndice 6 em Mattoo et al. (2009).
Conforme assinalam os autores, considerando-se que as exportaes so apenas uma parte do produto nacional de cada pas, os impactos dessas perdas de comrcio geram perdas pouco expressivas nos produtos nacionais (tabela 6). Com perdas relativas menores nas suas exportaes, o Brasil aumentaria sua competitividade em relao aos outros BRICs e poderia, na presena de um ACCF, como mostra a tabela 6, ter inclusive um pequeno incremento no produto, entre 0,6% e 0,8%, enquanto os outros BRICs sofreriam quase sempre redues. Alis, esses resultados confirmam as concluses da seo 7, que indicam que somente ACCF com tarifa muito elevada induziria perdas significativas para alterar estratgias dos BRICs em relao adeso a acordos globais que estes no considerassem favorveis.
TABELA 6
Impactos no produto com ACCF US$ 60/t CO2 para 17% reduo em 2020 (Em %)
Cenrios Sem ACCF ACCF contedo importaes ACCF contedo produo domstica ACCF produo domstica e subsdio Brasil 1.3 0.6 0.8 0.8 China 0.6 - 1.7 0.0 - 0.3 ndia 0.8 - 1.6 0.3 - 0.2 Rssia 0.6 - 0.9 - 0.1 - 0.1 Mundo - 9.3 - 10.9 - 9.8 - 10.0
Fonte: Apndice 5 em Mattoo et al. (2009).
Embora os resultados apresentados na tabela 5 indiquem que as perdas brasileiras nas distintas bases de tributao no sejam muito discrepantes e nem muito elevadas, h uma assimetria significativa entre os setores analisados. Observa-se, por exemplo, que, com ACCF, por contedo de importaes a indstria brasileira
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em agregado chega a aumentar suas exportaes em 1,9% por conta do crescimento dos setores no intensivos em energia, embora os intensivos em energia percam 2,2%. As exportaes dos setores de energia e agricultura, contudo, apresentam redues mais altas, respectivamente, de 10,8% e 4,1%. No ACCF por contedo domstico, todavia, h perdas nas exportaes em todos os setores da indstria com uma perda agregada de 2,5%. Conforme esperado, os setores intensivos em energia so os que mais perdem (-4,2%). O setor de energia tambm aumenta sua perda para 5,6% em relao ao cenrio anterior. J a agricultura, ao contrrio, tem perdas nas exportaes quase cinco vezes menores, caindo para 2,3%. Essa assimetria da agricultura com os outros setores em relao base tributvel do ACCF se deve a maior intensidade mdia de CO2 da agricultura em relao aos outros pases.24 Tanto que, conforme se pode observar na tabela 5, o Brasil o nico a perder nas exportaes agrcolas no cenrio de contedo das importaes (10,8%), enquanto os outros BRICs at se beneficiam.25 Por ltimo, observa-se na tabela 5 que, tanto no caso do Brasil como no dos outros BRICs, somente os setores de servios aumentam suas exportaes na presena de ACCF nas duas bases tributveis e com subsdios. Esse resultado deve ser considerado com precauo, pois deve estar afetado pela baixa participao destes no comrcio internacional e pela dificuldade de estimar precisamente suas intensidades de CO2. Em suma, a matriz energtica de baixo carbono do Brasil permite que as perdas das exportaes da indstria brasileira sejam baixas e muito menores relativamente aos outros BRICs se a base de tributao do ACCF for por contedo das importaes. Em parte devido incluso das emisses de transportes, a agricultura brasileira poderia sofrer perdas elevadas; em particular se a base de tributao for por contedos das importaes. Entretanto, vale ressaltar, conforme vimos anteriormente, que o ACCF proposto nos projetos de lei americanos por contedo domstico. Nesse caso, a agricultura brasileira seria muito menos afetada e as diferenas de impactos na indstria brasileira no seriam muito diferentes daqueles, incidindo nas outras economias emergentes. Outro resultado importante assinalado por Mattoo et al. (2009) que o uso de subsdios aos setores domsticos intensivos em energia em conjunto com sanes comerciais acentua ainda mais os impactos de comrcio nesses setores, tal como se observa nos valores da tabela 5, com quase nenhum ganho em vazamento
24. Isso se deve ao componente de transporte e uso de insumos qumicos. 25. Essa assimetria se observa com menor desvio nos impactos do produto, uma vez que os das exportaes se diluem no agregado.
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evitado, como indica a tabela 4. Essa baixa eficcia ambiental poder acentuar o carter protecionista desses subsdios. Um estudo similar realizado por Fischer e Boehringer (2010) usa um modelo CGE global esttico multissetorial e regional para o ano de referncia 2004. Seu objetivo analisar os impactos de ACCFs quando aplicados pelos Estados Unidos e pela Comunidade Europeia em conjunto e isoladamente. O cenrio seria de uma reduo unilateral desses pases de 20% das emisses de CO2 em relao a 2004, com aplicao unilateral de ACCF aplicado sobre o contedo de carbono das importaes com e sem subsdio (rebate). O valor da tarifa o preo de uma licena de emisso em um mercado cap&trade em cada regio.26 Embora os resultados sejam apresentados somente em figuras que dificultam comparar com preciso os valores, eles confirmam, de maneira geral, as principais concluses de Mattoo et al. (2009), a saber: i) o vazamento evitado por ACCF baixo; ii) as perdas totais nas exportaes dos pases em desenvolvimento no so elevadas, embora possam ser altas em setores intensivos em energia fssil; e iii) no h perdas no produto nacional dos pases exportadores sancionados pelo ACCF. Embora o estudo tambm confirme que o Brasil o que menos sofre entre os BRICs, a diferena com a China desaparece, por exemplo, se as sanes so impostas somente pela Comunidade Europeia. Alis, o pas perde menos com as sanes impostas isoladamente pelos Estados Unidos do que se fossem impostas em conjunto com a Comunidade Europeia.27 No h resultados para a agricultura, mas para a indstria as estimativas so mais otimistas que as de Mattoo et al. (2009), pois admitem que at as exportaes brasileiras de intensivos em energia, excluindo no ferrosos, cresceriam mesmo com a base tributvel no seu contedo de CO2. Em Fischer e Boehringer (2010), observa-se novamente que a combinao de ACCF e subsdio aumenta as perdas comerciais sem um aumento proporcional no vazamento evitado.
Neste estudo, analisamos a recente literatura emprica sobre os efeitos de barreiras de comrcio por razes de regulao domstica de GEE. As principais concluses da resenha desses estudos podem ser assim resumidas:
26. Estimados em US$ 60,00 e US$ 125,00 por t CO2, respectivamente, nos Estados Unidos e na Comunidade Europeia. 27. Segundo os autores, essa diferena se daria por conta da baixa intensidade de carbono da Comunidade Europeia, que exige custos de mitigao mais elevados e a intensidade de comrcio maior na regio vis--vis o perfil das exportaes brasileiras.
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A falta de um acordo global e a existncia de iniciativas unilaterais criam incentivos adoo de barreiras comerciais (ACCF). Os objetivos dos ACCFs seriam: i) evitar vazamentos (free-riding) nos esforos globais; ii) induzir alterao de estratgias adeso a acordos globais; e iii) proteger a competitividade dos setores intensivos em CO2. A OMC indica que um ACCF relacionado com a regulao domstica de GEE compatvel com as normas multilaterais do comrcio se a sua necessidade for comprovada e precificada corretamente. Alm de pouco expressivos, os vazamentos evitados com restries s importaes so proporcionalmente muito menores que os impactos no comrcio exterior. Somente ACCFs com altas tarifas sobre as importaes induziriam a alterao de estratgias de cooperao dos pases emergentes a um acordo que no lhes fosse favorvel. O uso de subsdios aos setores intensivos em CO2, mesmo na ausncia de sanes comerciais, tem gerado efeitos protecionistas, permitindo o aumento das exportaes desses setores nos pases da OECD que adotaram regulao nacional de GEE. Estudos que simulam a aplicao de ACCF por parte dos pases ricos indicam que os impactos de comrcio seriam diferenciados entre as economias emergentes. Exceto pela agricultura, o Brasil teria menores perdas por conta da sua menor intensidade de CO2, aumentando, assim em particular, na indstria sua competitividade. Com isso, essas barreiras comerciais no gerariam perdas significativas no produto domstico. Essas diferenas entre o Brasil e os outros BRICs se reduzem, contudo, quando a base tributvel por contedo da produo domstica dos pases ricos. Nesses estudos, resultados indicam que os efeitos setoriais nas exportaes brasileiras tambm so distintos e dependentes da base tributvel. As perdas das exportaes agrcolas e de energia sero maiores do que as da indstria, inclusive dos setores intensivos em energia. Os efeitos nas importaes brasileiras, analisados neste captulo, podero ser futuramente minimizados; em particular, nos setores de energia e agricultura que contam com as metas ambiciosas de controle de GEE no mbito das metas nacionais. Entretanto, os estudos resenhados anteriormente esto circunscritos s ini-
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ciativas at agora em discusso e considerando geralmente um horizonte temporal prximo e custos atualmente estabelecidos. Ademais, adotam modelos de dimenso mundial com agregao geogrfica e setorial que influenciam os parmetros e sua calibragem. Assim sendo, ser importante aprofundar a anlise realizada neste estudo com uma avaliao mais desagregada por setor e uma anlise de sensibilidade dos parmetros de demanda e emisses.
REFERNCIAS
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CAPTULO 13
VULNERABILIDADES DAS MEGACIDADES BRASILEIRAS S MUDANAS CLIMTICAS: REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO*

Carlos Afonso Nobre** Andrea Ferraz Young*** Jos Antnio Marengo Orsini ** Paulo Hilrio Nascimento Saldiva**** Antonio Donato Nobre***** Agostinho Tadashi Ogura****** Osrio Thomaz****** Maria Valverde******* Guillermo Oswaldo Obregn Prraga******** Gustavo Costa Moreira da Silva********* Andr Carvalho Silveira********** Grasiela de Oliveira Rodrigues ***********
1 INTRODUO
Projees indicam que, caso o padro de expanso da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) seja mantido conforme registros histricos, a mancha urbana ser aproximadamente 38% maior que a atual em 2030, aumentando os riscos de enchentes, inundaes e deslizamentos, atingindo cada vez mais a populao como um todo e, sobretudo, os mais pobres. Os riscos sero potencializados pelo aumento da temperatura e, consequentemente, da frequncia de eventos de chuvas intensas, principalmente no vero. Estudos preliminares sugerem que, entre 2070 e 2100, uma elevao mdia na
* Agradecimentos ao professor doutor M. Daniel Joseph Hogan (in memoriam), da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), e ao doutor Sinsio Alves Junior (in memoriam), do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). ** Pesquisador snior do Centro de Cincias do Sistema Terrestre (CCST)/INPE. *** Pesquisadora da UNICAMP. **** Professor doutor da Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo (FMUSP). ***** Pesquisador do Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (INPA). ****** Pesquisador do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT). ******* Pesquisadora do INPE. ******** Pesquisador do INPE. ********* Doutorando do INPE. ********** Bolsista do INPE. *********** Doutoranda do INPE.
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temperatura da regio de 2C a 3C poder dobrar o nmero de dias com chuvas intensas (acima de 10 milmetros mm) na capital paulista. Esses cenrios de risco foram apresentados no relatrio Vulnerabilidades das Megacidades Brasileiras s Mudanas Climticas: Regio Metropolitana de So Paulo e se referem a anlises dos impactos e vulnerabilidades atuais e futuras, com projees para 2030, por meio da aplicao de um modelo de projeo da mancha urbana. Esta anlise permitiu identificar as possveis reas que seriam ocupadas no futuro e o risco potencial, caso o padro de uso e ocupao do solo atual se perpetue sem nenhuma alterao e controle. Outro modelo aplicado neste estudo, denominado Hand (height above the nearest drainage), possibilitou identificar as reas suscetveis a enchentes e inundaes. Este modelo nivela todos os cursos de gua no nvel zero e remapeia os demais pontos da topografia de acordo com a distncia vertical relativa (NOBRE et al., 2011). Segundo o relatrio, coordenado pelo Centro de Cincia do Sistema Terrestre (CCST) do INPE, se esse processo se concretizar, mais de 20% da rea total de expanso urbana em 2030 ser suscetvel e poder eventualmente ser afetada por acidentes naturais provocados pelas chuvas. Aproximadamente 4,27% das reas de expanso podero constituir novas reas de risco de deslizamentos. Portanto, a ocorrncia de eventos pluviomtricos cada vez mais intensos, frequentes e prolongados torna fundamental a anlise de cenrios de risco e das condies de vulnerabilidade atuais, considerando o processo de expanso urbana futuro. Alm disso, tendncias de mudanas na temperatura da regio indicam que haver aumento no nmero de dias quentes, diminuio no nmero de dias frios, aumento no nmero de noites quentes e diminuio no nmero de noites frias. Esses dados projetam impactos significativos, entre os quais est a intensificao das ilhas de calor, que prejudicam a disperso de poluentes. Espera-se que alguns poluentes tenham a sua concentrao aumentada, notadamente os gases e as partculas gerados por meio de processos fotoqumicos atmosfricos. O estudo sugere ainda medidas de adaptao, que envolvem um conjunto de aes que as cidades da regio metropolitana e as suas instituies pblicas e privadas devero enfrentar em busca de solues para os impactos e os perigos que sofrero. Entre estas, esto maior controle e fiscalizao sobre construes presentes em reas de risco, investimentos em transportes coletivos, sobretudo o ferrovirio, garantias de preservao dos recursos naturais como as vrzeas e as reas de proteo permanente ao longo dos rios por meio da implantao de parques lineares propostos pela prefeitura de So Paulo e pelo governo do estado e investimentos em pesquisas voltadas para modelagem do clima, quantificao de benefcios decorrentes de medidas de adaptao s mudanas climticas, entre outras.
Vulnerabilidades das Megacidades Brasileiras s Mudanas Climticas...
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Em 2008, atingimos uma marca historicamente importante com mais de 50% da populao mundial vivendo em cidades. Isso quer dizer que aproximadamente 3,4 bilhes de pessoas se concentram em reas urbanas e esse percentual pode chegar a 60% em 2030. A maior parte deste crescimento ocorrer em pases em desenvolvimento. No Brasil, mais de 80% dos brasileiros vivem em reas urbanas e o acelerado crescimento urbano tem criado espaos fragmentados com ampla segregao espacial, agravando a desigualdade social e a degradao ambiental. Do ponto de vista das mudanas climticas, independentemente do crescimento populacional, a transio urbana em si mesma j constitui um fator que contribuir para o aumento dos problemas socioambientais, por exemplo, aqueles causados pelo aumento das emisses de gases do efeito estufa (GEE). Isso porque os modos de vida associados urbanizao consomem inerentemente mais energia e recursos. As interaes entre o processo de urbanizao e as alteraes climticas geram impactos que podem ser agrupados em duas categorias: i) aqueles originrios em reas urbanas e que tm efeitos negativos sobre as mudanas climticas; e ii) as mudanas climticas que tm efeitos negativos sobre as reas urbanas. Em 2004, o nmero de megacidades havia aumentado para 21 das quais duas esto no Brasil, quais sejam RMs de So Paulo e Rio de Janeiro. Densas, vastas e complexas, as megacidades trazem desafios em uma escala sem precedentes para toda a sociedade, particularmente, prefeitos, administradores, urbanistas e todos os responsveis pelo fornecimento de servios bsicos e infraestrutura. Em geral, significativas transformaes no clima local so geradas pelo modo como essas reas urbanas se desenvolvem, por meio de intervenes desconexas com intensa verticalizao, compactao e impermeabilizao do solo, supresso de vegetao e cursos dgua. Considerando o acelerado processo de expanso urbana e o atraso na implantao de infraestrutura adequada ao ritmo de crescimento das cidades, estas no se encontram preparadas para os efeitos das mudanas climticas. Desse modo, o caso da RMSP apresentado nesta introduo. Na seo 2, realizada uma descrio da metodologia empregada na elaborao de anlises sobre a vulnerabilidade na RMSP. Na seo 3, apresentado um sumrio das projees climticas derivadas do modelo regional Eta-CPTEC 40 km e apontadas algumas mudanas na regio referentes ao clima. Na seo 4, so apontados os locais onde a regio mais vulnervel, tanto em termos relativos a enchentes e inundaes como em relao a eventos de deslizamento. Na seo 5, so apresentados os resultados de projees para 2030, com a aplicao de modelos de expanso da malha urbana associado a um modelo de paisagem referente ao escoamento superficial do terreno. E finalmente, na seo 6, so abordadas algumas questes referentes s medidas de adaptao na RMSP.
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2 METODOLOGIA
As mudanas climticas provocam impactos cada vez mais acentuados em megacidades como So Paulo, a maioria associada s variaes climticas causadas pela forma de apropriao dos recursos naturais e pela degradao ambiental causada principalmente pelo processo de expanso urbana. A comunidade cientfica tem um importante papel de gerar novos conhecimentos e criar a base de informaes cientficas que auxiliar a identificao, o desenvolvimento e a implementao de respostas efetivas para aprimorar a capacidade de adaptao e a reduo da vulnerabilidade. Nesse sentido, em 2009, foram organizados, pelo CCST, do INPE, e pelo Ncleo de Estudos de Populao (NEPO) da UNICAMP, dois painis sobre o tema: o primeiro no Rio de Janeiro, de 13 a 16 de julho, e o segundo em So Paulo, de 20 a 23 de julho. Estes foram realizados com a contribuio de especialistas nacionais e internacionais preocupados com a evidncia de problemas climticos contemporneos no meio urbano, incluindo pesquisadores dedicados temtica, gestores e tomadores de deciso de rgos municipais e estaduais, que tm como rea de atuao a gesto urbana e ambiental. Um dos resultados dos painis foi o relatrio Vulnerabilidades das Megacidades Brasileiras s Mudanas Climticas: Regio Metropolitana de So Paulo, cuja metodologia produziu um conjunto de informaes. No primeiro semestre de 2011, um segundo relatrio abordou os problemas da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ). Os cenrios apresentados no estudo se referem a projees da mancha urbana da RMSP para 2030 associados aos cenrios regionais climticos. Estes foram processados pelo Grupo de Pesquisa em Mudanas Climticas do CCST, como parte do projeto Cenrios Regionalizados de Clima da Amrica do Sul. Portanto, o estudo disponibiliza dados e anlises que exemplificam os impactos atuais e as projees para 2030, por meio da aplicao de um modelo de expanso urbana associado a um modelo de paisagem denominado Hand, que permitiu identificar as possveis reas que seriam ocupadas no futuro e seu potencial de risco, caso o padro de uso e ocupao do solo atual se mantenha sem nenhuma alterao. O modelo Hand possibilita identificar as reas suscetveis ao risco de enchentes, inundaes e deslizamentos. Enquanto alguns algoritmos utilizam medidas simples e fceis de implementar, como a distncia euclidiana, que nem sempre representam as condies encontradas em campo, o algoritmo Hand ou distncia vertical drenagem mais prxima prope uma nova abordagem, baseando-se em medidas que podem permitir uma representao mais fiel do terreno (NOBRE et al., 2011; RENN et al., 2008).
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um algoritmo descritor do terreno que utiliza as informaes topogrficas deste para extrair informaes hidrolgicas de uma rea (op.cit.). Essa informao obtida pela estimativa da diferena de altura relativa entre cada ponto da grade e o ponto de drenagem mais prximo associado a um curso dgua. Com base nessas medidas, o algoritmo agrupa os pontos similares em zonas equiprovveis, considerando seu potencial hidrolgico, e produz mapas com forte significado hidroecolgico (RENN et al., 2008; NOBRE et al., 2011). O estudo, porm, ultrapassa os limites de um simples diagnstico e aponta para solues que devem ser embasadas em polticas pblicas consistentes. Por meio do trabalho dos painis, foram sugeridas medidas de adaptao, que envolvem o conjunto de aes que as cidades e as instituies tero de enfrentar em busca de solues para os impactos e os perigos que sofrero. Conhecer os perigos e os impactos fundamental para propor medidas de adaptao que tornem as cidades mais resilientes aos problemas que j esto enfrentando. Os painis e o relatrio contaram com apoio do Strategic Programme Fund do Reino Unido, da Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanas Climticas Globais (Rede Clima) do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para as Mudanas Climticas (INCT-MC) e do Programa de Pesquisas sobre Mudanas Climticas Globais (FAPESP).
2.1 Base de dados multidisciplinar
Os painis de especialistas foram estruturados por meio de quatro grupos de especialistas principais: Equipe tcnica: composta por pesquisadores e tcnicos do INPE e do Nepo, da UNICAMP. Especialistas nacionais: pesquisadores de diferentes reas do conhecimento que j possuem pesquisa na rea climtica ou que so especialistas em reas afins importantes para contextualizar e discutir os impactos das mudanas. Gestores e tomadores de deciso: representantes das secretarias de estado, rgos e autarquias municipais e metropolitanas, legisladores municipais e agncias reguladoras ligadas gesto e ao planejamento ambiental. Especialistas internacionais: pesquisadores dedicados aos temas vulnerabilidade e mudanas climticas, com experincia de pesquisa em megacidades.
A tarefa da equipe tcnica foi construir uma base de dados durante os meses que antecederam os painis, reunindo informaes pblicas de diferentes rgos de planejamento e pesquisa. A disponibilizao desses dados pelos rgos e pelas instituies de pesquisa permitiu a montagem de uma base ampla, georreferen-
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ciada, que incluiu informaes sobre uso do solo, expanso urbana, reas de preservao, rede hidrogrfica, entre outros temas, que serviram de base para as discusses e foram trabalhadas no modelo de expanso urbana e no modelo Hand. Os resultados foram organizados no relatrio e posteriormente submetidos crtica em dois workshops de validao realizados em novembro de 2009, respectivamente no Rio de Janeiro e em So Paulo. Alm do INPE e da UNICAMP, as instituies participantes foram: Universidade Estadual Paulista (UNESP), Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-graduao (COPPE) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade de So Paulo (USP), Fundao Getulio Vargas (FGV), Jardim Botnico do Rio de Janeiro, Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT), Centro de Estudos de Metrpole (CEM), Instituto Florestal (IF), Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP), Fundao Geo-Rio/Prefeitura do Rio de Janeiro, Instituto Pereira Passos (IPP), Empresa Paulista de Desenvolvimento Metropolitano (Emplasa), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB) e Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ).
3 MUDANAS CLIMTICAS E AS MEGACIDADES BRASILEIRAS
Uma das principais preocupaes da sociedade contempornea em relao s projees futuras do clima diz respeito s possveis mudanas na frequncia e na intensidade dos eventos climticos extremos. Ondas de calor, precipitao intensa, enchentes, secas, entre outros extremos climticos, tm sido motivo de grande interesse dos pesquisadores por causa de seu enorme impacto na populao, ocasionando altos custos monetrios e, em muitos casos, perdas de vidas humanas. Nesse contexto, as desigualdades sociais e regionais impem uma srie de desafios. Megacidades como So Paulo e Rio de Janeiro apresentam inmeros problemas socioambientais associados aos padres de desenvolvimento e transformao do espao, que tm sido agravados pelo aumento de temperatura e intensificao de eventos climticos extremos. Entre os eventos extremos mais alarmantes esto os relacionados precipitao intensa. A RMSP e a RMRJ, que nas ltimas estimativas concentram mais de 30 milhes de habitantes (cerca de 16% da populao do pas), sofrem constantemente os efeitos dos extremos de precipitao, que causam enchentes, deslizamentos de terra e perdas de vida. Entre 1950 e 2003, a frequncia e a intensidade das chuvas tm aumentado nas regies Sudeste e Sul do Brasil, incluindo as cidades de So Paulo e Rio de Janeiro.
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Para ter noo do futuro climtico nas duas regies, os especialistas analisaram, alm dos ndices de eventos extremos, as projees de mudanas na precipitao anual e temperatura mdia anual at 2100. A temperatura mdia anual, projetada no cenrio de altas emisses globais de GEE para o fim deste sculo, indica um aumento de 2C a 4C em todo o domnio analisado. No que concerne s mudanas de temperatura, os modelos concordam em todas as tendncias projetadas, sendo estas: aumento no nmero de dias quentes, diminuio no nmero de dias frios, aumento no nmero de noites quentes e diminuio no nmero de noites frias. Enquanto os ndices extremos relacionados diretamente com a varivel temperatura apresentam uma alta confiabilidade, a confiabilidade dos modelos em simular os ndices extremos relacionados precipitao se demonstra bastante baixa. Isso porque os modelos ainda tm problemas em representar processos de formao de chuva em escalas espaciais reduzidas (pequenas) e porque no consideram na fsica do modelo o crescimento de reas urbanas ou mudanas no uso da terra. Uma sntese das projees climticas derivadas do modelo regional Eta-CPTEC 40 km para a RMSP apresentado no quadro 1. Por intermdio das setas, podemos observar as variaes nos perodos analisados.
QUADRO 1
Sumrio das projees climticas derivadas do modelo regional Eta-CPTEC 40 km para a RMSP
Presente observ. Temp. Noites quentes Noites frias Dias quentes Dias frios No Ondas de calor observado Chuva total Precip. intensa Precip. > 95th Dias precip. > 10mm Dias precip. > 20mm Dias secos consecutivos Presente simulado 2030-2040 Conf. Alta Alta Alta Alta Mdia Mdia Alta Mdia Mdia Mdia Mdia Mdia 2050-2060 Conf. Alta Alta Alta Alta Alta Mdia Alta Mdia Mdia Mdia Mdia Mdia 2080-2090 Conf. Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Mdia Alta
Fonte: Centro de Cincia do Sistema Terrestre CCST/Inpe (2010). Obs.: Temp. = temperatura do ar; e Precip. = precipitao.
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4 A RMSP E O CLIMA
A RMSP possui uma populao de quase 20 milhes de habitantes, entretanto a distribuio no territrio de 8.051 km2 bastante desigual. De fato, a maior concentrao est no municpio de So Paulo, que abriga quase 11 milhes (61% do total), em uma rea de 1.051 km2. Alm disso, os municpios de Guarulhos, Osasco, Santo Andr e So Bernardo do Campo tm cada um mais de 500 mil habitantes. A regio conta com a presena de aproximadamente 40 mil indstrias e 5,7 milhes de veculos particulares (21% do total nacional). Na RMSP, so realizadas mais de 30,5 milhes viagens por dia, constitudas por 12 milhes de transportes coletivos e 8,1 milhes de transportes individuais. Em ruas, praas e avenidas da capital, circulam em torno de 3 milhes de veculos por dia. As indstrias e os veculos so responsveis pelo lanamento dirio de 6.575 toneladas de poluentes atmosfricos, que equivale a 2,4 milhes de toneladas/ano. Atualmente, os veculos automotores so responsveis por 40% das emisses de particulados e 31% do dixido de enxofre (SO2), enquanto as indstrias so responsveis pelos outros 10% de material particulado e 67% das emisses de SO2. reas urbanas com elevado ndice de concentrao constituem importantes fontes de calor. As partes mais densas da regio metropolitana costumam ser as mais quentes; a temperatura diminui medida que a densidade urbana decresce. Os poluentes tambm afetam o balano radiativo, em especial porque o particulado composto por carbono e h presena significativa de oznio (O3), dixido de carbono (CO2) etc. O consumo de energia resulta da combusto, que o esteio dos sistemas de transporte e das atividades industriais, mas tambm da gerao de eletricidade. Nessa perspectiva, o consumo de energia eltrica na regio metropolitana outro fator de significativa importncia, correspondendo a 35,3 milhes de megawatts/hora (17% do total nacional). A RMSP uma das realidades climticas urbanas mais crticas e insuficientemente estudadas no Brasil. A rea central da cidade de So Paulo, por exemplo, com seus edifcios altos e prximos uns dos outros, ruas estreitas e ptios confinados, forma tipicamente o centro de uma ilha urbana de calor. Nessa regio central, a capacidade trmica das reas cobertas por edifcios e pavimentao1 maior e a circulao de ar menor. Sob nebulosidade, menos radiao solar atinge o solo, tornando o fenmeno da ilha de calor menos pronunciado. No entanto, sob condies de inverso trmica, a ilha de calor intensificada.
1. Sabe-se que a pavimentao irradia 50% a mais de calor do que superfcies cobertas por vegetao (SPIRN, 1985).
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Por outro lado, a urbanizao dos vales dos rios Tiet, Tamanduate e Pinheiros ocorreu em tempos diferenciados, mas esses vales, hoje, assemelham-se climatologicamente a grandes bacias aquecidas, produtoras de toneladas de poluentes originrias das indstrias e da circulao de veculos. Os volumes de trfego pesado fluem diariamente, deixando grandes concentraes de poluentes. A expanso urbana para alm do Tamanduate produziu bairros (Mooca, Tatuap, gua Rasa, Carro, Vila Formosa, Penha e Vila Matilde) com altssima densidade de pessoas e uma porcentagem muito pequena de reas verdes. A aridez reflete temperaturas mais elevadas nas superfcies edificadas (30C a 33C). Os maiores corredores de trfego da regio metropolitana se situam ao redor do ncleo central (municpio de So Paulo). A somatria do fluxo dirio do entorno, ou seja, das marginais Tiet e Pinheiros, com o fluxo da Avenida dos Bandeirantes e da Avenida do Estado (Vale do Tamanduate) contribuem diariamente para a passagem de mais de 1.200.000 veculos. E o volume e a velocidade do trfego de veculos determinam o grau de concentrao e a contaminao do ar no nvel da rua. A travessia do rio Pinheiros a caminho da zona oeste (Raposo Tavares e BR-116), entre altitudes que vo de 720 metros (Raia Olmpica da USP) a aproximadamente 800 metros, por outro lado, est em uma unidade climtica privilegiada pelo verde. L esto, principalmente, bairros de alta renda como Cidade Jardim e Morumbi, em que as reas com arborizao propiciam microclimas mais amenos. As rvores presentes nessa regio removem parte do monxido de carbono (CO) e dos particulados emitidos pelo trfego de veculos. O recuo de casas, reas comerciais e institucionais em relao s grandes artrias produz o benefcio adicional do aumento da ventilao e da preveno da formao de bolses de ar parado. A zona norte ou alm-Tiet, alinhada estruturalmente pelo Vale do Tiet, recebe permanentemente influncias dos macios serranos da Cantareira e do Jaragu. Esse extenso divisor de guas das bacias do Tiet Juqueri (900 a 1.000 metros) e seu bloco de terras elevadas melhoram a disperso dos poluentes e alteram os fluxos atmosfricos nos transportes verticais e horizontais na proximidade do solo. De modo geral, a regio metropolitana composta por um mosaico de temperaturas de superfcie diferenciadas, assim como o municpio de So Paulo. Estes fenmenos que caracterizam os mesoclimas urbanos existem em menor escala espalhados por toda a regio ilhas de calor, inverses trmicas localizadas, bolses de poluio e diferenas locais nos comportamentos dos ventos.
4.1 O que vai mudar
A RMSP, que j sofre todo vero com enchentes, pode sofrer um aumento do nmero de dias com fortes chuvas at o fim do sculo. Estudos preliminares sugerem que, entre 2070 e 2100, uma elevao mdia na temperatura da regio de 2C a
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3C poder dobrar o nmero de dias com chuvas intensas (acima de 10 mm) na capital paulista. Totais de chuvas acima de 30 mm em um dia, porm, tm potencial para causar enchentes e inundaes graves. Totais de chuvas acima de 50 mm/dia, praticamente inexistentes antes da dcada de 1950 (grfico 1), ocorrem comumente de duas a cinco vezes por ano na cidade de So Paulo.
GRFICO 1
140 120 100 80 60 40 20 0 Dcada de 1930 Dcada de 1940 Dcada de 1950 Dcada de 1960 Dcada de 1970 Dcada de 1980 Dcada de 1990 Dcada de 2000
Eventos de chuvas intensos So Paulo, 1933-2009
> 30mm/dia
> 50mm/dia
> 100mm/dia
> 100mm/2 dias
Fonte: Estao meteorolgica do Instituto de Astronomia, Geofsica e Cincias Atmosfricas (IAG) da USP.
A crescente urbanizao em sinergia com o aquecimento global projeta que eventos com grandes volumes de precipitaes pluviomtricas iro ocorrer com mais frequncia no futuro, atingindo cada vez mais reas geograficamente maiores da RMSP.
4.2 Onde e como a RMSP vulnervel
A vulnerabilidade tem origem na exposio de populaes, lugares e instituies, portanto, maior ou menor fragilidade dos assentamentos humanos a determinado fenmeno perigoso com dada severidade devido a sua localizao, rea de influncia ou resilincia intrinsecamente ligada a diferentes condies ambientais, sociais, econmicas e polticas. No caso da RMSP, o sistema de drenagem representa um papel importante, pois seu impacto negativo sentido de forma mais contundente e de difcil soluo
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tcnica. A partir do Plano de Avenidas de Prestes Maia, em 1930, o aproveitamento dos fundos de vale para a construo de sistema virio passou a figurar como soluo rotineira, visando ampliar a infraestrutura viria. Assim, paulatinamente o sistema hdrico da cidade de So Paulo foi transformado em seu sistema virio. A situao foi se agravando medida que mais crregos foram canalizados e, apesar de todas as intervenes realizadas, as enchentes aumentaram ao longo dos anos, em frequncia e intensidade. Embora enchentes e inundaes na RMSP atinjam mais diretamente os grupos sociais mais vulnerveis economicamente, afetam a populao como um todo. Qualquer cidado pode ser surpreendido pelos efeitos de uma inundao nas marginais, alagamento no Vale do Anhangaba ou arrastado por uma enxurrada ou enchente violenta ao longo de um curso dgua ocupado por favelas. De forma indireta, pode ficar preso em grandes congestionamentos causados pela paralisao do sistema virio. Basicamente, o agravamento dos problemas de drenagem sempre esteve atrelado ocupao dos fundos de vale e m qualidade ambiental dos espaos urbanos, agonizados pela eliminao de reas verdes, impermeabilizao do solo, favelizao de terrenos de baixada descartados pela especulao imobiliria, formao de reas de risco ao longo de cursos dgua etc.
4.3 Os principais cenrios de risco 4.3.1 Enchentes e inundaes
Alm de prejuzos e transtornos sofridos pelas pessoas diretamente atingidas, as enchentes na bacia do Alto Tiet acabam produzindo efeitos mais amplos que ultrapassam os limites da regio, repercutindo em setores da economia do estado e do pas. Medidas relativas ao planejamento e ao controle do uso do solo no foram executadas em paralelo com as obras de engenharia, permitindo que ocorresse, principalmente nas ltimas dcadas, o aparecimento de novos cenrios de risco. Esse cenrio de risco caracteriza-se pelo transbordamento e pelo refluxo das guas dos rios para as plancies adjacentes, quando ocorrem enchente e inundao das margens e das vrzeas ocupadas ao longo dos principais cursos dgua da bacia do Alto Tiet. Apesar dos investimentos que tm sido realizados ao longo dos ltimos anos para aumentar a capacidade de vazo destes principais corpos dgua, a inundao das plancies fluviais urbanizadas continuar a ocorrer em razo do crescimento urbano da RMSP e da dinmica natural das cheias e das grandes intervenes nos cursos dgua (canalizao dos rios e crregos) realizadas no passado. Os impactos atingem habitaes, atividades industriais, comerciais e de servios pblico e privado e o sistema de transporte urbano e rodovirio. A tendncia
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de aumento da frota de veculos em circulao na RMSP e a expanso das vias em reas de vrzea para atender esse crescimento da demanda de trfego tendem a aumentar o grau de veculos e pessoas expostas aos riscos de inundaes.
4.3.2 Enchentes e inundaes com alta energia de escoamento
As condies geomorfolgicas e climticas presentes em locais de relevo mais acidentado, principalmente nos compartimentos geomorfolgicos de morros e morrotes nas regies perifricas da RMSP, permitem a ocorrncia de enchentes de alta energia de escoamento, ou seja, grande volume e velocidade das guas, em razo das altas declividades dos terrenos marginais das pores de cabeceira de drenagem em vales encaixados, deflagrados por elevados ndices de pluviosidade instantnea em eventos localizados de chuva. Enchentes desse tipo podem causar a destruio de edificaes, de obras de infraestrutura urbana, danos materiais diversos e colocar em risco a integridade fsica das pessoas residentes em reas ribeirinhas. Ocupaes humanas diversas ao longo de cursos dgua sujeitos a enchentes desse tipo podem ser gravemente atingidas por eventos dessa natureza. A energia erosiva desses processos de enchentes tende a causar o assoreamento dos trechos de jusante nos cursos dgua, aumentando a condio de ocorrncia de inundaes.
4.3.3 Enxurradas com alto potencial de arraste
Na RMSP, mais notadamente na cidade de So Paulo, polticas pblicas de canalizao de crregos e construo de vias pblicas em fundos de vale deram origem aos cenrios de risco de processos de enxurradas ao longo dessas vias, em sub-bacias urbanizadas, em que ocorre a concentrao das guas superficiais. Os processos de enxurradas acontecem tanto nas reas consolidadas quanto nas reas da periferia da regio metropolitana e se caracterizam por grande poder de acumulao das guas superficiais e alto poder destrutivo e de arraste. Cenrios de risco hidrolgico dessa natureza expem as pessoas e seus bens a condies de alto risco. As maiores vulnerabilidades associadas a perdas humanas localizam-se nos bairros perifricos, enquanto as associadas a perdas econmicas e materiais se do nos bairros consolidados. Escoamentos pluviais concentrados ao longo dos cursos dgua ou em vias pblicas so responsveis pela maior parte das mortes em eventos hidrolgicos na RMSP, quando pessoas so levadas pela energia das guas.
4.3.4 Alagamentos
Processos de alagamentos localizados ocorrem de forma generalizada em diversos pontos da RMSP quando chove, principalmente por deficincias do sistema de drenagem , urbano. Os alagamentos so geralmente acumulaes rasas de lminas de gua que
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raramente penetram no interior das edificaes e afetam geralmente as vias pblicas, causando transtornos momentneos para a circulao de pedestres e veculos.
FIGURA 1
Zonas suscetveis a enchentes e inundaes na plancie fluvial do Alto Tiet
Fonte: Pontos de alagamento fornecidos pelo Centro de Gerenciamento de Emergncias (CGE) (2010).
4.3.5 Lixo lanado nos cursos dgua
Cerca de 6 mil domiclios lanam o lixo diretamente nos cursos dgua na regio metropolitana, contribuindo para sua obstruo e assoreamento. Alm disso, detritos slidos so carregados pelas enxurradas, captados pela rede hidrogrfica e carreados para os trechos de menores declividades, ou seja, para o leito dos rios onde so depositados. Esses locais situam-se, em geral, no rio Tiet, com declividades acentuadamente mais baixas. Com o aumento de eventos com precipitaes cada vez mais intensas, os reservatrios de reteno sofrero srios danos se no forem projetados com dispositivos que dificultem a entrada dos sedimentos de fundo e do lixo.
4.3.6 Escorregamentos de massa em encostas
As reas de risco de escorregamentos por ocupao desordenada das encostas concentram-se principalmente nas reas de expanso urbana recente, verificada
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principalmente nas ltimas trs dcadas e associada ocupao de terrenos geotecnicamente mais suscetveis a deslizamentos, nas regies perifricas da Grande So Paulo. Essas reas localizam-se principalmente em terrenos situados em compartimentos geomorfolgicos de rochas cristalinas na Morraria do Embu, as quais circundam a bacia sedimentar de So Paulo, a oeste, a sul e a leste; e, ao Norte, no compartimento geomorfolgico da Serrania de So Roque, de relevo mais montanhoso e cuja dinmica de processos superficiais bastante intensa (alta energia). A cidade So Paulo tem aproximadamente 30% de sua populao, ou seja, 2,7 milhes de pessoas vivendo em favelas, cortios e habitaes precrias, que ocupam quase generalizadamente reas ilegais. Apenas em favelas, estima-se que seja 1,6 milho de pessoas. Concentraes significativas de reas de risco de escorregamentos ocorrem principalmente nesses locais. Na zona sul, estes esto nas subprefeituras de Jardim ngela, Capo Redondo e Campo Limpo. Nessa regio, esto concentradas mais de 50% das favelas em So Paulo. Nas outras regies, as reas de risco apresentam-se distribudas, na zona oeste, nas subprefeituras do Butant e de Jaguar; na zona norte, nas subprefeituras de Perus, Jaragu e Brasilndia; e na zona leste, nos bairros de Sapopemba, So Mateus e Itaquera. Para se ter ideia, na zona norte esto concentradas 327 favelas, situadas em maior nmero em terrenos de alta declividade, antes ocupados por vegetao tpica da Serra da Cantareira. Na zona leste, h tambm uma significativa concentrao de favelas, em torno de 344 unidades. Muitas delas esto localizadas em reas de risco de escorregamentos e em vrzeas sujeitas a enchentes e inundaes, como a favela Santa Rita de Cssia, na Penha. Essas ocupaes desconsideram as normas de parcelamento e uso do solo que regem a ocupao do territrio. A partir do fim da dcada de 1960, enquanto se esgotavam as terras mais prprias para a ocupao urbana (bacia sedimentar terciria), os arruamentos penetraram reas de solos frgeis, de alta declividade e com condies imprprias para urbanizao. Do ponto de vista da abrangncia territorial, em 1981 havia 3.567 loteamentos, ocupando 311,35 km2 (31.147 hectares), envolvendo 1,2 milho de lotes. Em 2000, os loteamentos irregulares ocuparam uma rea de cerca de 339 mil km2, correspondendo a 22% da rea total do municpio de So Paulo. Os demais municpios da RMSP que apresentam vulnerabilidade para acidentes de escorregamentos na bacia do Alto Tiet so regio norte: Guarulhos, Mairipor, Caieiras, Francisco Morato e Franco da Rocha; regio leste Ferraz de Vasconcelos e Guararema; regio sul Mau, So Bernardo do Campo, Santo
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Andr, Diadema, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Embu Guau e Juquitiba; e regio oeste Santana do Parnaba, Osasco, Carapicuba, Barueri, Itapevi, Jandira, Taboo da Serra, Embu, Itapecerica da Serra e Cotia. Entre os acidentes naturais que ocorrem em territrio brasileiro, os associados aos escorregamentos so os que causam o maior nmero de mortes. Dados do levantamento sistemtico realizado pelo Ncleo de Monitoramento de Riscos Geolgicos do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) do estado de So Paulo, no perodo 1988-2009, mostram um total de 1.457 mortes por escorregamentos no Brasil. Desse total, 220 mortes ocorreram no estado, o segundo com maior nmero de vtimas desse tipo de acidentes, atrs apenas do Rio de Janeiro, com 509 vtimas fatais no perodo.
4.3.7 Eventos pluviomtricos mais severos
H uma clara correlao entre maior incidncia histrica de eventos chuvosos, superiores a 100 mm, com os terrenos de topografia mais acidentada, o que pode ser explicado pela influncia de elevaes topogrficas na gerao das chuvas. A anlise das projees climticas para a RMSP mostra que a incidncia de eventos severos, superiores a 100 mm, dever ser maior em algumas regies com concentrao de reas de risco de escorregamentos, enchentes e inundaes, o que incrementar a condio de vulnerabilidade.
5 PROJEES PARA 2030
A anlise de modelos da expanso territorial, estimada para a RMSP em 2030, mostra que os cenrios de risco e as respectivas vulnerabilidades para processos da dinmica superficial deflagrados por eventos meteorolgicos intensos, como enchentes, inundaes e escorregamentos de terra em encostas, devero ficar piores. Tais estimativas so baseadas na expectativa de que um nmero cada vez maior de pessoas ocupar assentamentos de padro construtivo precrio em terrenos de vrzea em grotes de drenagem e de encostas ngremes de morros nas periferias das cidades. Nesse estudo, foi aplicado um modelo de paisagem que possibilitou identificar as reas suscetveis ao risco de enchentes, inundaes e deslizamentos. O modelo denominado Hand gerado a partir de um modelo digital do terreno (MDT) apresenta os contrastes do terreno em termos fisiogrficos, ressaltando as localidades potencialmente mais suscetveis a esses riscos. As reas mais suscetveis inundao se referem basicamente a plancie fluvial com baixa probabilidade de ultrapassar a cota Hand (altura relativa) de cinco metros. O modelo revela ainda que em reas de elevada altitude ocorrem situaes em que baixas alturas Hand no entorno dos cursos de gua geram susceptibilidade a inundaes.
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Para o risco de deslizamento, foram consideradas categorias acima de 30o de declividade. A desestabilizao das encostas por processos de escorregamento est relacionada aos episdios de chuvas de alta intensidade e volume, geralmente deflagrados por eventos pluviomtricos acima de 100 mm. O modelo Hand (figura 2) foi fundamental para a identificao das reas de vulnerabilidade tanto nas plancies como nas regies mais ngremes, por meio da integrao com dados de uso do solo e expanso urbana.
FIGURA 2
Modelo Hand aplicado na RMSP
5.1 A expanso da RMSP e a propagao das reas de risco em 2030
Na figura 3, verifica-se a extenso da mancha urbana na RMSP consolidada em 2001 (rea em roxo). Por meio de tcnicas de sensoriamento remoto, foram mapeados e comparados os anos 2001 e 2008, utilizando imagens de satlite Landsat ETM+ (rbita ponto 219-076). As reas em vermelho se referem expanso da mancha urbana em 2008.
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FIGURA 3
Expanso da mancha urbana 2001-2008
Fonte: Image do Satlite Landsat 7 TM+rbita ponto 219/76 e 219/77.
A mancha urbana da RMSP se estende por mais de 80 km no sentido leste-oeste e em torno de 40 km de norte a sul, sendo que 20 dos 39 municpios que a compem tm suas reas urbanas conurbadas, ou seja, constituem um contnuo urbano quase totalmente impermeabilizado na bacia do rio Tiet e de seus maiores afluentes de alto curso, os rios Pinheiros e Tamanduate. A regio onde essas alteraes se fazem sentir mais intensamente, com ndice de ocupao urbana superior a 80%, corresponde ao trecho da bacia nos rios Tiet e Pinheiros. O processo de urbanizao, entretanto, j est desfigurando tambm o restante da bacia, avanando pelos tributrios e ocupando tambm suas vertentes e cabeceiras. Inundaes e deslizamentos de terra devem atingir de forma generalizada toda a populao metropolitana, entretanto deve afetar com maior intensidade e gravidade as pessoas ou famlias que vivem nos ambientes de maior risco, com destaque para a populao localizada em favelas, das quais pelo menos um tero anualmente atingida vrias vezes pelos episdios de chuvas intensas. Na tentativa de visualizar esses desastres ambientais no futuro, foi gerado um modelo de expanso urbana para a RMSP em 2030, que permitiu identificar
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as possveis reas que seriam ocupadas no futuro (figura 4), caso o padro de uso e ocupao do solo atual se perpetue sem nenhuma alterao e controle.
FIGURA 4
Expanso da mancha urbana da RMSP em 2030
Fonte: Image do Satlite Landsat 7 TM+rbita ponto 219/76 e 219/77.
Esse modelo de expanso urbana foi integrado posteriormente com as classes de declividade do modelo hand, visando identificar as reas de risco no futuro. Observa-se, por meio dessa simulao, que a ocupao se intensificar na periferia da RMSP exatamente como o padro atual e aqueles registrados historicamente. A tendncia que a mancha urbana atual do municpio de So Paulo sofra poucas alteraes, mas, em contrapartida, as reas do entorno sero ocupadas, exercendo forte presso sobre os recursos naturais existentes. Se esse processo de fato se concretizar, novas reas de risco surgiro e a vulnerabilidade se intensificar tanto em relao a inundaes como a deslizamentos. Supondo que a rea projetada para 2030 sofrer uma expanso de aproximadamente 38,7%, ou seja, contar com uma extenso total de 3.254,23 km2, os riscos de enchente e inundao aumentaro significativamente. Nesse caso, mais de 20% da rea total de expanso seria suscetvel e poderia eventualmente ser afetada.
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Do mesmo modo, porm considerando as faixas de declividade mais acentuada (maiores que 15 e 30) obtidas no modelo Hand, foram identificadas as reas vulnerveis a deslizamentos em 2030. Aproximadamente 4,27% das reas de expanso em 2030 podero se constituir em novas reas de risco de deslizamentos. Obviamente, o mapeamento revela que estas reas esto localizadas principalmente em Serra da Cantareira, Serra do Mar e So Loureno da Serra.
5.2 Medidas de adaptao na RMSP
A avaliao local e regional da vulnerabilidade s mudanas e s variaes do clima indica que cada vez mais cedo medidas de adaptao em escalas apropriadas sero essenciais. No painel Megacidades e Vulnerabilidades s Mudanas Climticas, foram discutidas algumas medidas de adaptao para o caso da RMSP. Uma das medidas importantes que os planos urbansticos deixem de ser regidos exclusivamente por decises do setor imobilirio. Certamente, os ganhos desse setor podem ser ampliados com aumento do conforto urbano e ambiental. Se o conforto ambiental no fosse reconhecido na atualidade, os condomnios e os edifcios prximos de reas verdes no seriam os mais procurados e valorizados. Nessa perspectiva, deve-se considerar tambm a adaptao dos sistemas de transporte. As ferrovias so uma alternativa de significativa importncia para reduo do nmero de veculos do sistema virio inclusive o transporte de cargas que atravessa So Paulo , reduzindo a queima de combustveis e a emisso de poluentes. Nesse sentido, investimentos na ampliao das linhas de metr e trens interurbanos deveriam ser mantidos, uma vez que transportam grandes quantidades de passageiros e reduzem o nmero de veculos em ruas e avenidas. Percebe-se, porm, um avano bastante pequeno no sentido do aumento da participao das ferrovias na matriz de transportes brasileira. Um dos principais entraves a uma maior eficincia das operaes ferrovirias so as distncias mdias percorridas, elevando os custos operacionais. Uma soluo para conciliar as pequenas distncias percorridas pelos trens brasileiros com a necessidade de reduo de caminhes que circulam em So Paulo seria a implantao de sistemas de transporte intermodais, com a criao de entrepostos localizados em pontos estratgicos fora da RMSP. Aqueles situados nas rodovias estariam interligados s ferrovias, que por sua vez estariam conectadas aos principais portos e aeroportos. Ainda com relao s medidas de adaptao, outro aspecto importante se refere ao balano de gua no solo ou balano hdrico. A chuva e o orvalho dependem do clima da regio interao com a atmosfera , enquanto as demais entradas no sistema hdrico dependem do tipo de solo, relevo e da presena de
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vegetao. As intervenes urbanas resultantes da impermeabilizao da superfcie alteram as condies de circulao da gua no interior do solo, provocando soerguimento ou rebaixamento do lenol fretico. A intensificao dos processos de solubilizao e lixiviao que provocam a destruio das estruturas do solo, decorrentes da mudana do regime hdrico, pode resultar em abatimentos da superfcie. Esse fenmeno de larga ocorrncia no municpio de So Paulo tem onerado a manuteno da rede viria. As marginais do Tiet, e de Pinheiros e as Avenidas Nove de Julho e dos Bandeirantes so alguns exemplos. Uma soluo apresentada pela prefeitura para reduzir a taxa de impermeabilizao do solo foi a implantao de parques lineares. Esses parques, alm de representarem a expanso da rea verde na cidade de So Paulo, contribuiro para melhorar a permeabilidade do solo, minimizando as enchentes, alm de proteger os cursos dgua ainda no canalizados. A Secretaria do Verde e do Meio Ambiente tem recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), da ordem de R$ 38 milhes, para a implantao de cinco parques. Os recursos para a construo de outros seis parques tambm previstos pela secretaria devem ser obtidos por meio de compensaes ambientais. Na regio do Alto Tiet, o governo do estado prev a implantao de um extenso parque linear constitudo de grandes piscinas que devero funcionar como vrzeas naturais recobertas por vegetao, aumentando a capacidade de reteno das guas no perodo de cheias. O projeto do parque inclui a recuperao de 3,8 milhes m2 de matas ciliares do Tiet. A preservao efetiva da rea de preservao ambiental (APA) do Parque do Carmo outra medida de adaptao extremamente importante. Trata-se de um conjunto de fragmentos de vegetao abrangendo praticamente toda a cabeceira do rio Aricanduva e de alguns de seus tributrios. Outra questo seria a quantificao dos benefcios decorrentes das medidas de adaptao s mudanas climticas, que parece ser uma alternativa extremamente necessria para a viabilizao de aes. Recentemente, uma experincia deste tipo foi realizada pelo Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE). Em reas de grande circulao de veculos, foram considerados os custos de interrupo ou atraso no trfego causado pelas inundaes. Devido reduo na velocidade mdia, em geral, triplicam-se os custos normais de operao dos veculos. Para veculos particulares, os valores variam de R$ 0,26/km a R$ 0,78/km. No caso de caminhes, de R$ 1,50/km para R$ 3,00/km.
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O tempo mdio perdido por passageiros e motoristas durante interrupes de trfego causadas pelas inundaes corresponde a trs horas e estima-se que corresponda a R$ 6,00/h/passageiro (veculos particulares) e R$ 2,00/h/passageiro (nibus e caminhes). O processo para adaptao s mudanas climticas se inicia com a tomada de conscincia do risco ambiental, tecnolgico e social que se projeta no futuro. Somente com uma populao consciente desses riscos ser possvel o debate transparente e participativo sobre as alternativas para mitig-los. fundamental construir o espao de negociao capaz de envolver os setores pblicos e privados, como tambm o terceiro setor, na construo de uma poltica metropolitana de enfrentamento dos efeitos das mudanas climticas, que se manifeste em programas de curto, mdio e longo prazos e que se concretize em projetos alternativos de uso e ocupao do territrio.
5.3 Diretrizes para o desenvolvimento sustentvel na RMSP
necessrio iniciar um processo permanente de avaliao ambiental estratgica e constante monitoramento, que indique vias ou meios de desenvolvimento limpo/sustentvel para a RMSP no sculo XXI. Nesse sentido, algumas diretrizes foram sugeridas:
Setor pblico
O poder pblico dever estabelecer a obrigatoriedade de avaliao da dimenso climtica nos processos decisrios referentes s polticas pblicas, de forma a estabelecer: Ampliao da capacidade de observao sistemtica e modelagem climtica, gerao de cenrios climticos futuros causados pelo aquecimento global e influncia relativa do processo de urbanizao. Implantao de uma rede de monitoramento climtico na RMSP. Avaliao dos impactos das mudanas climticas sobre a sade humana, promovendo medidas para reduo ou preveno dos impactos. Formatao de um banco de dados climtico, incorporando informaes histricas sries histricas bem como os registros a serem gerados pela rede de monitoramento da regio. Desenvolvimento de estudos sobre ilhas de calor urbano, com auxlio de universidades e instituies envolvidas, para fins de planejamento urbano e regional, considerando a eficincia climtica da regio em diferentes perodos do ano.
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Estabelecimento de prticas visando promover a eficincia energtica em todos os setores e regies, incluindo a definio de padres mnimos de eficincia energtica para produtos e processos. Investimentos na melhoria dos sistemas de capacitao e aparelhamento para fiscalizao e punio de atividades emissoras de GEE. Atrao de investimentos para a implantao de projetos de mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) e de outros mecanismos internacionais do mercado de carbono. Anlise, promoo e implementao de incentivos econmicos para setores produtivos que assumam compromissos de reduo de emisses de GEE ou sua absoro por sumidouros com a ampliao das reas florestais remanescentes ou de reflorestamento e implementao de medidas efetivas para manuteno dos estoques de carbono. Implementao do Plano de Macrodrenagem da bacia do Alto Tiet, envolvendo todos os municpios da RMSP e a sociedade com reviso e apresentao de custos comparativos judicialmente auditados entre as grandes obras de engenharia e a implantao de alternativas, por exemplo, de parques lineares. Aplicao de recursos vinculados destinados pesquisa cientfica no estudo das causas e consequncias do aumento de temperatura e mudanas dos regimes hidrolgicos, especialmente os extremos, na regio, bem como em pesquisa tecnolgica, visando busca de alternativas para a reduo da poluio atmosfrica, dos corpos de gua e do solo, e a elaborao de modelos hidrolgicos, ou seja, estudos voltados adaptao da sociedade s mudanas do clima.
Instrumentos de informao e gesto
O Poder Executivo local dever publicar um Plano de Ao Integrado para implementao de objetivos comuns rgos e setores da sociedade , visando minimizar os impactos das mudanas climticas, a ser elaborado pelas instituies tcnicas responsveis com a participao da sociedade civil, por meio de discusses em fruns e plenrias. O Poder Executivo local dever publicar tambm um documento de comunicao com informaes sobre as medidas executadas para reduzir e permitir adaptao s mudanas climticas, utilizando metodologias nacionais ou internacionalmente aceitas, devidamente adaptadas realidade brasileira, quando couber.
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Os estudos necessrios para a publicao do documento de comunicao devero ser financiados com o apoio do Fundo Nacional de Mudanas Climticas (FNMC), entre outros fundos pblicos e privados criados por intermdio das discusses com a sociedade e especialistas da rea. O Poder Executivo local dever disponibilizar o inventrio ao pblico geral.
Instrumentos de comando e controle
Por meio de uma ao conjunta, DAEE, defesa civil e prefeituras municipais da regio devero criar instrumentos de restrio impermeabilizao das reas urbanas, tais como: Coibir a construo de edifcios novas construes em reas com declividade acentuada e de preservao permanente, por meio do controle de alvars, licenas e embargos de obras, bem como oferecer incentivos fiscais para quem respeitar as regras de ocupao ao longo dos anos reduo progressiva do IPTU. Introduzir nos regulamentos de outorga j existentes que caberia ao DAEE a proibio ou embargo de obras civis que possam resultar em impactos sobre o regime de deflvios superficiais na bacia. Implantar um sistema de alerta a enchentes, inundaes e deslizamentos na bacia do Alto Tiet, envolvendo a populao, a defesa civil e os rgos competentes.
Instrumentos econmicos
As Secretarias da Fazenda e Planejamento devero proceder quantificao dos benefcios decorrentes das medidas de adaptao s mudanas climticas, uma vez que esta constitui uma alternativa extremamente necessria para a viabilizao de aes. As questes relativas aos custos e aos benefcios decorrentes, por exemplo, da reduo nos ndices de doenas e mortalidade causadas por inundaes, deslizamentos e perodos de seca e dos impactos positivos na paisagem em funo das melhorias, visando ao equilbrio das condies climticas devem ser identificadas, quantificadas e amplamente divulgadas no oramento participativo de cada municpio. A avaliao dos custos e dos benefcios dever ser auditada, por rgo ou empresa especializada, que se responsabilizar judicialmente pelos resultados da auditoria. Uma das abordagens que devero ser adotadas refere-se quantificao dos danos evitados quanto aos aspectos de bens, propriedades, equipamentos, produo, paralisao do processo
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produtivo, atrasos nos deslocamentos, sobrecargas dos servios pblicos de sade e salvamento hospitais, emergncias etc.
A RMSP se defronta com um enorme desafio, sendo que as consequncias do desequilbrio ambiental com o qual nos deparamos podem ser trgicas. Isto se revela claramente diante de eventos extremos como enchentes, inundaes e deslizamentos em perodos de chuvas intensas. Na seo 4 deste captulo, verificou-se que as alteraes nos regimes hidrolgicos e nos sistemas de drenagem urbana, bem como a poluio dos rios, somadas ao uso inadequado do solo e impermeabilizao da bacia do Alto Tiet, resultaram em uma das regies metropolitanas mais afetadas por problemas de enchentes e inundaes. Da mesma forma, verificou-se que o avano sobre terrenos com declividade acentuada tambm tem provocado o aumento de riscos relativos aos deslizamentos de terra. Como foi citado, estes vales se assemelham climatologicamente a grandes bacias aquecidas, produtoras de toneladas de poluentes originrias das indstrias e da circulao de veculos. Esta uma questo estrutural que dever persistir, pois resulta de sucessivas opes polticas pregressas e vigentes. As projees para 2030 mostram que novas reas de risco surgiro e a vulnerabilidade se intensificar tanto em relao a enchentes e inundaes como a deslizamentos, se o atual padro de uso e ocupao do solo da regio se propagar. Dessa forma, as polticas que sustentam o parcelamento, uso e ocupao e as prticas urbansticas que viabilizam estas aes tm papel fundamental na definio de metas que conduzam as cidades em direo a um desenvolvimento compatvel com a disponibilidade de recursos e caractersticas naturais, que inclui o clima. Os riscos e sua magnitude dependero de severidade, frequncia, distribuio e agentes deflagradores de eventos relativos ao clima; entretanto, como j evidenciado, a escala e a frequncia com que os fenmenos climticos se reproduzem ainda no foram definidas com preciso. As escalas dos modelos climticos no so compatveis com as escalas urbanas e as aproximaes ainda no possibilitam precisar o nmero de eventos futuros. So necessrias aproximaes cada vez mais precisas, com a elaborao de modelos hidrolgicos, a realizao de medies meteorolgicas contnuas, a comparao com sries histricas, entre outras aes. Desse modo, tal conhecimento poderia auxiliar o entendimento sobre a relao entre o agravamento dos problemas causados pelas mudanas climticas e os padres de expanso urbana que afetam, por exemplo, a ao de rgos como defesa civil, prefeituras, DAEE, entre outros envolvidos.
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At o presente momento, estudos realizados sobre vulnerabilidade urbana tm sido incipientes; logo, se faz necessrio o aprofundamento sobre o gerenciamento da forma urbana, ou seja, do processo de ocupao e produo dos espaos urbanos e sua eficincia climtica, que contemplem o balano entre as caractersticas da paisagem e as demandas locais. Nessa perspectiva, as medidas de adaptao analisadas neste trabalho constituem uma oportunidade para repensar as formas de interao das atividades humanas com o ambiente. A vulnerabilidade estudada na RMSP pode ser igualmente observada em outras megacidades brasileiras. Embora em essncia as recomendaes indicadas valham para outras regies do pas, o funcionamento dos sistemas urbanos distinto e com diferentes nveis de interao com o ambiente e o clima local. Dessa forma, a promoo em escala nacional de estudos similares crucial para capacitar as instituies pblicas e privadas para o desenvolvimento de medidas de enfrentamento dos impactos e perigos das mudanas climticas no espao urbano brasileiro.
REFERNCIAS
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br>. Acesso em: 1o set. 2008. MARENGO, J. A. et al. Future change of temperature and precipitation extremes in South America as derived from the PRECIS regional climate modeling system. International Journal of Climatology, v. 29,Issue 15, p. 2241-2255, 2009. NOBRE, A. D. L. A. et al. Height Above the Nearest Drainage: a hydrologically relevant new terrain model. Journal of Hydrology, v. 404, p. 13-29, 2011. No prelo. RENN, C. D. et al. Hand, a new terrain descriptor using SRTM-DEM: mapping terra-firme rainforest environments in Amazonia. Remote Sensing of Environment, v. 112, n. 9, p. 339-358, 2008. SPIRN, A. W. O jardim de granito: a natureza no desenho da cidade. So Paulo: Editora EDUSP, 1985. 360 p.
CAPTULO 14
O DISCURSO DA JUSTIA CLIMTICA NO CONTEXTO BRASILEIRO: POSSIBILIDADES E PERSPECTIVAS

Bruno Milanez* Igor Ferraz da Fonseca**
1 INTRODUO
O conceito de justia climtica surge como desdobramento do paradigma da justia ambiental e da percepo de que os impactos das mudanas climticas atingem de forma e intensidade diferentes grupos sociais distintos. Alguns casos de injustia climtica se relacionam aos efeitos de processos de desertificao, de eventos climticos extremos chuvas intensas, ondas de calor etc. , do aumento do nvel do mar, entre outros. O objetivo deste artigo demonstrar que, apesar de eventos de injustia climtica j serem perceptveis no Brasil, o discurso da justia climtica ainda no foi incorporado de forma consistente no pas. Para tanto, o captulo est estruturado em seis sees, incluindo esta introduo. Na seo 2, apresentado o paradigma da justia ambiental e breve histrico de seu surgimento. Na seo 3, discorre-se sobre o conceito de justia climtica e descreve-se seu processo de construo. Na seo 4, por meio de pesquisa documental envolvendo os principais jornais de So Paulo (Folha de S.Paulo) e do Rio de Janeiro (O Globo), estudado se houve ou no a incorporao do conceito de justia climtica na anlise das causas de enchentes que ocorreram nessas cidades em dezembro de 2009 e abril de 2010.1 Os resultados permitem argumentar que, no Brasil, os meios de comunicao, a sociedade em geral e as comunidades atingidas em particular ainda no associaram claramente episdios de injustia ambiental, eventos climticos extremos e mudanas climticas. A seo 5 apresenta algumas primeiras iniciativas que buscam discutir a relao entre esses elementos no contexto brasileiro. Por fim, na seo 6, defendemos que a estratgia de incorporar o debate sobre justia climtica s demandas sociais das comunidades atingidas pode
* Professor adjunto da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. 1. Tendo em vista o perodo em que foi realizada a pesquisa, no foi possvel incluir na anlise as enchentes que atingiram a regio serrana do Rio de Janeiro em janeiro de 2011. Entretanto, como apontado na concluso deste captulo, a forma como a preveno e as polticas pblicas brasileiras trataram tal episdio refora o argumento e as concluses apresentadas neste estudo.
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trazer uma srie de benefcios para elas e para a sociedade brasileira em geral.
2 O MOVIMENTO POR JUSTIA AMBIENTAL
O conceito de justia ambiental foi proposto como alternativa ao que Bullard (2004) chamou de paradigma da proteo ambiental gerencial. Tal paradigma, considerado dominante por autores da justia ambiental, define os problemas ambientais a partir da escassez de recursos naturais e da poluio do meio ambiente. Na viso gerencial, todos os seres humanos seriam igualmente responsveis pelo consumo dos recursos e pela destruio da natureza e seriam afetados indistintamente pela contaminao ambiental (ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009). Opondo-se a essa viso, os propositores da justia ambiental argumentam que grupos sociais distintos tm responsabilidade diferenciada sobre o consumo dos recursos naturais e, mais ainda, que a desigualdade social define o grau de exposio dos grupos sociais aos riscos ambientais (ACSELRAD, 2004). Sendo assim, eles partem do pressuposto de que grupos vulnerveis seriam excludos do processo de formulao de polticas e que, portanto, seriam prejudicados no momento da tomada de deciso em questes ambientais (IKEME, 2003). Dessa forma, segundo a ativista afro-americana Florence Robinson (apud ROBERTS; TOFFOLON-WEISS, 2004, p. 83), uma injustia ambiental ocorre quando uma pessoa ou as pessoas (...) so atingidas por uma carga ambiental em nome do alegado bem-estar dessa sociedade, mas que o resto da sociedade no suporta. Conforme resumido por Ikeme (2003), tendo por base que todas as pessoas tm direitos iguais, as demandas por justia ambiental buscariam remediar injustias existentes ou iminentes na distribuio dos benefcios e dos prejuzos ambientais, bem como eliminar condies e decises que fossem parciais ou injustas. Para tanto, o paradigma da justia ambiental prope que as polticas pblicas, as estratgias de reduo de risco e a construo de infraestrutura devem ser orientadas a partir de uma abordagem holstica, preventiva e geograficamente orientada, que tenha como base a participao social, o empoderamento das comunidades, a cooperao intersetorial e interinstitucional e a colaborao entre os setores pblico e privado (BULLARD, 2004). A justia ambiental se orienta a partir de alguns princpios gerais. Em primeiro lugar, esta se ope poltica de exportao do risco e da poluio. Em vez de adotar o princpio de no no meu quintal (not in my backyard, ou Nimby, em ingls), que utilizado por alguns movimentos locais nas lutas contra a construo de instalaes poluidoras, os defensores da justia ambiental defendem que tais operaes no sejam colocadas no quintal de ningum (not in anybodys backyard, Niaby). A partir dessa premissa, segundo eles, a poluio no poderia ser deslocada para outras comunidades, o que geraria maior empenho por parte dos res-
O Discurso da Justia Climtica no Contexto Brasileiro: possibilidades e perspectivas
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ponsveis por tais danos ambientais a eliminar suas fontes, estimulando a mudana do modelo de produo, consumo e uso de recursos naturais. Ainda nesse sentido, defendem a construo de canais de comunicao com organizaes de trabalhadores das indstrias poluentes para que sejam negociadas estratgias de transio justa, em que as mudanas ocorram de forma gradual, sem causar grave desemprego nesses setores (ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009). Essas propostas vm sendo geradas e amadurecidas ao longo de quase meio sculo de debate. O movimento por justia ambiental teve suas origens nos Estados Unidos, sendo sua constituio associada s lutas contra contaminao qumica e pelo saneamento adequado que ocorreram nos anos 1960. Este movimento associado s primeiras crticas configurao locacional de fontes de contaminao e sua proximidade com comunidades especficas. Este debate foi amadurecido na dcada de 1970, pela aproximao entre sindicatos, organizaes ambientalistas e grupos de minorias tnicas que pretendiam discutir questes ambientais no contexto urbano. Entretanto, foi em 1982 que a luta contra a implantao de um aterro industrial para receber bifenil policlorado (hidrocarboneto halogenado com alto potencial de concentrao na cadeia alimentar e com efeitos txicos sobre a reproduo de seres humanos) no condado de Warren, na Carolina do Norte, chamou ateno da opinio pblica para a questo da localizao de empreendimentos poluidores. Cinco anos mais tarde, uma pesquisa organizada por movimentos sociais concluiu que a varivel racial era a componente que, nos Estados Unidos, melhor explicava a localizao de aterros para resduos perigosos. Este estudo levou a uma ampliao do debate sobre as relaes entre poluio, raa e pobreza e, em 1991, quando ocorreu a I Cpula Nacional de Lideranas Ambientalistas de Povos de Cor, foram aprovados os princpios da justia ambiental (ACSELRAD, 2004; BULLARD, 2004). Sendo assim, o conceito de justia ambiental surgiu nos Estados Unidos intimamente ligado a questes de raa e etnia. Conforme argumentam Roberts e Toffolon-Weis (2004), as reivindicaes relativas injustia ambiental foram, ento, apresentadas de acordo com quem deveria ser mobilizado. Por um lado, a ideia de racismo ambiental foi sendo utilizada para mobilizar grupos de minorias tnicas, tais como negros e indgenas. Por outro lado, o termo justia ambiental foi mais usado em contextos onde havia pblico mais amplo e heterogneo a ser engajado. O desenvolvimento do movimento por justia ambiental no Brasil, por sua vez, mais recente. Este se iniciou em 1998, quando representantes estadunidenses participaram do Encontro com a Justia Ambiental, organizado por organizaes no governamentais (ONGs), pesquisadores universitrios e sindicalistas brasileiros; evento, porm, de pequena repercusso. Trs anos mais tarde, foi realizado o Colquio Internacional sobre Justia Ambiental, Trabalho e Cidadania,
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envolvendo pblico mais amplo, que resultou na formao da Rede Brasileira de Justia Ambiental (RBJA) (ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009). A RBJA constitui-se em um frum de discusso e articulao poltica formado por movimentos sociais, sindicatos, entidades ambientalistas, organizaes de grupos tnicos, alm de pesquisadores e universitrios. Entre seus objetivos, a RBJA se prope a desenvolver aes coletivas de enfrentamento a situaes de injustia ambiental, promover a troca de experincias entre os grupos que vivem lutas ambientais e articular pesquisadores a desenvolver estudos que contribuam para promover a justia ambiental no Brasil (RBJA, 2010).
3 O MOVIMENTO POR JUSTIA CLIMTICA
A vulnerabilidade dos grupos menos favorecidos no tocante aos impactos das mudanas climticas tambm est presente no debate sobre justia ambiental. Sob a denominao de justia climtica, tal conceito utilizado para se referir a disparidades em termos de impactos sofridos e responsabilidades no que tange aos efeitos e s causas das mudanas do clima. A percepo sobre a desigualdade de impactos no que se refere aos impactos das mudanas climticas, que se fortalece em amplos estudos sobre alteraes no clima (IPCC, 2001, 2007b), catalisadora do movimento internacional por justia climtica. Este movimento parte do princpio de que aqueles que so os menos responsveis pelas emisses de gases de efeito estufa (GEE) sero aqueles que mais sofrero com os impactos das mudanas climticas. Para tentar minimizar esses problemas, eles propem que sejam colocadas em prtica iniciativas e polticas que busquem tratar das dimenses ticas de direitos humanos das mudanas climticas de forma a reduzir a vulnerabilidade de grupos sociais desproporcionalmente afetados pelas mudanas do clima (EBI, 2009; ROBERTS; PARKS, 2009; SHEPARD; CORBIN-MARK, 2009; TYREE; GREENLEAF, 2009). De acordo com Saunders (2008), o movimento por justia climtica singular, porque representa a primeira vez em que grandes organizaes com histrico de atuao no relacionado s questes ambientais se envolveram com uma questo ambiental especfica. A metfora da nave espacial proposta por Boulding (1966) afirma que os impactos ambientais em um planeta finito atingem a todos os seus habitantes, pois, como tripulantes da mesma nave, a humanidade utiliza os mesmos recursos e espao, que so limitados. Seguindo a viso da proteo ambiental gerencial, tal metfora poderia ser adaptada questo das mudanas climticas globais. Sob tal perspectiva, independentemente do pas ou do territrio onde uma atividade produtora de gases de efeito estufa ocorra, tanto aquela localidade quanto outras localidades mais ou menos distantes do ponto focal da atividade sofreriam os im-
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pactos oriundos das mudanas do clima, pois a dinmica climtica no reconhece fronteiras ou divisas fixadas pela espcie humana. Contudo, embora os impactos da mudana do clima afetem a todos, a intensidade desses impactos e a capacidade dos indivduos e dos grupos sociais em lidar com as consequncias de tais mudanas so diferenciadas. As razes desta diferenciao podem ter ligao com o territrio no qual tais grupos habitam, ou com o impacto especfico na dinmica de um dado recurso natural utilizado por um grupo e no por outros. No obstante, existe um fator que gera e/ou acentua desigualdades entre grupos e classes sociais no que tange sua resilincia2 aos impactos das alteraes no clima, tais como condies precrias de acesso renda e a servios bsicos de cidadania (sade, segurana, educao e infraestrutura em geral). Grupos sociais em maior vulnerabilidade socioeconmica frequentemente so tambm mais vulnerveis a eventos tais como enchentes, secas prolongadas, falta de disponibilidade hdrica e variao na quantidade e no preo dos alimentos. Estes eventos esto sendo intensificados com o advento das mudanas do clima e tendem a ser cada vez mais frequentes e intensos medida que essas mudanas se acentuem. Embora os eventos extremos acarretados ou intensificados pelo aquecimento global tambm afetem as camadas mais ricas da populao, estas possuem condies materiais capazes de promover alternativas de adaptao e resistncia a seus impactos. Capacidade de promover a execuo de obras de infraestrutura, maior renda para enfrentar a provvel escassez e consequente aumento de preos dos recursos naturais e dos alimentos, bem como maior acesso tecnologia e assistncia sade so fatores que tornam aqueles grupos com maior renda menos vulnerveis s mudanas climticas do que os grupos com menor ndice socioeconmico. Recuperando a metfora anteriormente citada da nave espacial no contexto das mudanas climticas, a tripulao da nave passa a ser composta por passageiros de primeira e terceira classes, alm daqueles que viajam no compartimento de carga (BURSZTYN, 1995). A diferena no nvel de vulnerabilidade encontrada entre grupos sociais de um mesmo pas tambm tem contrapartida no mbito internacional. Existem pases mais ou menos vulnerveis s mudanas climticas, uma vez que alguns modelos do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC) apontam que as piores consequncias das mudanas climticas devem acontecer em pases da Amrica
2. O conceito de resilincia, quando aplicado aos sistemas sociais, refere-se aos recursos e s habilidades empregados pelos grupos sociais que permitam resistir a distrbios internos sua estrutura social. Tais distrbios podem ser de carter poltico, social, econmico ou ambiental (FOLKE, 2006).
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Latina, da frica e do sul da sia (IPCC, 2007a). Esta diferena intensificada por questes materiais como renda para a promoo de aes para reduzir a vulnerabilidade , mas tambm tem relao com dimenses institucionais e de governana como a capacidade do sistema poltico em implementar polticas pblicas adequadas e com garantia de acesso a todos (BROOKS; ADGER; KELLY, 2005; EBI, 2009; ENGLE; LEMOS, 2010; TWOMLOW et al., 2008). Hoje, exatamente na esfera internacional que os movimentos por justia climtica tm sido mais ativos. Nos encontros da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC),3 o debate sobre justia climtica tem se dado principalmente no enfrentamento de posies entre os pases do sul e os do norte. Dessa forma, de um lado, colocam-se os pases ricos, responsveis pela maior parte das emisses histricas de GEE, sob menor risco dos impactos das mudanas climticas e com maior capacidade de se adaptar a tais mudanas. De outro lado, os pases do sul encontram-se em situao diametralmente oposta: historicamente so os que tm menor responsabilidade pela emisso de gases de efeito estufa, esto em risco de sofrer os impactos mais intensos do aquecimento global, apresentam alto grau de vulnerabilidade e ainda possuem limitada capacidade de se proteger de tais impactos (IKEME, 2003). Em tal contexto, modelos climticos estimam que as piores secas devem ocorrer na frica Subsaariana, o aumento do nvel do mar dever atingir de forma mais drstica as ilhas do pacfico, Bangladesh e o delta do Nilo, e os furaces mais frequentes atingiro especialmente Amrica Central, Caribe, sia e frica (ROBERTS, 2009). Alm disso, o aumento dos eventos climticos extremos, em particular mudanas do regime das chuvas, dever ampliar a quantidade de vetores de doenas transmissveis nos pases do sul, intensificando os efeitos negativos sobre a sade dessas populaes (EBI, 2009). Nesse contexto de desigualdades, Ikeme (2003) argumenta que os diferentes grupos de pases estariam adotando duas perspectivas bastante diferentes na definio dos problemas e na proposio de aes para mitigar os efeitos das mudanas climticas. De um lado, os pases do sul buscariam focar o debate na distribuio dos impactos, das responsabilidades e dos custos. Dessa forma, eles argumentam que emisses histricas deveriam ter papel fundamental na definio de responsabilidades presentes corretivas ou compensatrias , que o direito de emisso deveria ser proporcional populao e que os processos de deciso deveriam ser baseados em modelos inclusivos que permitissem a colaborao e a participao de todas as partes interessadas. Por outro lado, os pases do norte estariam buscando fundamentalmente as estratgias consi3. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
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deradas economicamente eficientes para minimizar os problemas ambientais, e no a distribuio social e historicamente justa dos custos desta reduo dos problemas. Para tanto, eles propem uma reduo mais homognea das emisses com base nas oportunidades de abatimento e na habilidade de pagar. Ademais, os movimentos por justia climtica vm questionando a forma pela qual os instrumentos internacionais relacionados questo climtica vm sendo colocados em prtica. Com relao ao mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), os defensores da justia climtica apresentam uma srie de crticas. Primeiramente, afirmam que, por sempre buscar a tecnologia mais barata e com maior potencial de reduo de emisses, os projetos de MDL no levam em conta os impactos socioambientais no relacionados estritamente aos gases de efeito estufa tais como os impactos sociais, culturais e ecossistmicos. Alm disso, o MDL no questionaria quais interesses e grupos sociais e econmicos esto sendo beneficiados com os crditos de carbono. Tambm no h questionamentos para garantir que os cortes nas emisses por MDL iro promover trajetria consistente na busca por um modelo social, econmico e ambientalmente justo. Por outro lado, o sistema de MDL fortaleceria o paradigma dos projetos de desenvolvimento tradicionais, baseado na transferncia de tecnologia dos pases do norte para os pases do sul, em vez de estimular o desenvolvimento de tecnologias ou modos de vida adaptados endogenamente, baseados em elementos tradicionais e histricos presentes na cosmologia dos habitantes dos pases do sul. Alm disso, h grupos que criticam o sistema de MDL por ele no aceitar a opo de pagar pela no extrao de petrleo ou pela no destruio das florestas, formas tambm consideradas eficazes para evitar a concentrao de carbono na atmosfera. A princpio, iniciativas desta natureza estariam presentes em instrumentos como o pagamento por reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD), todavia grupos indgenas ligados ao movimento da justia climtica vm questionando a forma como tais projetos esto sendo implementados e exigindo que acordos de proteo aos direitos humanos, como a Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas e a Consulta Livre, Prvia e Informada, prevista na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), sejam levados em considerao. Por fim, os movimentos ligados justia climtica questionam o fato de a maior parte dos financiamentos de MDL irem para pases em nveis intermedirios de desenvolvimento, como China, Brasil, ndia, Chile e Mxico, e de no se garantir que haja quantidade mnima de recursos direcionada para os pases mais pobres (LARREA; WARNARS, 2009; LOHMANN, 2008; MCMICHAEL, 2009). Alm de criticar a desigualdade nos impactos das mudanas climticas e as formas como a questo vem sendo gerenciada pelos fruns internacionais, os movimentos por justia climtica ainda questionam o sistema de comrcio internacional e, por vezes, o prprio sistema de produo capitalista em si, que
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no parece estar sendo capaz de lidar com a dinmica de responsabilidades e impactos do aquecimento global de forma equitativa e justa (STORM, 2009). Nessa perspectiva, tais movimentos se aproximam do pensamento das trocas ecolgicas desiguais (ecologically unequal exchange), ao argumentar que o aumento desproporcional no fluxo de materiais e energia dos pases do sul para o norte acompanhado por transferncia de emisses do norte para o sul. Dessa forma, a intensificao do comrcio internacional estaria permitindo que os pases do norte conseguissem alcanar falsa economia de baixo carbono por meio do deslocamento de suas emisses para os pases do sul, como no caso da transferncia da fase quente da produo siderrgica isto , produo de ferro-gusa e ao semiacabado para pases do sul (BHLER, 2007; MARTNEZ-ALIER, 2007; ROBERTS; PARKS, 2009). Como forma de superar essas limitaes, o movimento internacional por justia climtica prope drstica mudana na forma como esto sendo promovidas as negociaes sobre as mudanas do clima. Este movimento defende a implementao de polticas que garantam a reduo significativa e qualificada das emisses de carbono; a proteo prioritria das comunidades mais vulnerveis; a diminuio dos poluentes atmosfricos que intensificam os problemas de sade pblica; e a criao de estratgias de transio justa para uma economia verde que permita o treinamento e a readequao dos trabalhadores das indstrias intensivas em carbono (SHEPARD; CORBIN-MARK, 2009). Nesse sentido, o movimento por justia climtica prope a ideia de que as mudanas do clima, mais do que uma questo de cunho ambiental e climtico, so um problema de direitos humanos (ROBERTS; PARKS, 2009; SAUNDERS, 2008).
4 A PERCEPO DOS EVENTOS CLIMTICOS EXTREMOS NO BRASIL
Conforme apontado por diferentes autores (IKEME, 2003; ROBERTS, 2009; SAUNDERS, 2008), at o momento movimentos sociais vm utilizando o discurso da justia climtica de forma mais enftica no mbito internacional. Nesta arena, os defensores da justia climtica vm denunciando que os cenrios apresentados indicam que os pases perifricos iro arcar com os maiores impactos das mudanas climticas, tendo em vista seu estado de vulnerabilidade, enquanto os pases centrais tendero a se adaptar mais facilmente ao novo contexto climtico. Em paralelo a este debate, identificamos que potenciais eventos de injustia climtica j podem estar se materializando no Brasil, embora ainda no percebidos como tal. Ainda que no se possa afirmar com certeza que as enchentes e os deslizamentos que vm ocorrendo nos grandes centros urbanos do pas j so consequncia das mudanas climticas, segundo as previses do IPCC, estes eventos extremos devem se tornar cada vez mais frequentes nas regies Sul e
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Sudeste. No caso do Sul, espera-se que o clima fique entre 5% e 10% mais chuvoso e, no Sudeste, a expectativa de que as chuvas se tornem mais intensas (CEDEPLAR/UFMG; FIOCRUZ, 2009). Nos ltimos anos, importantes cidades passaram por experincias de eventos extremos, como So Paulo (2009) e Rio de Janeiro (2010). Entre os efeitos de tais eventos est a morte de centenas de pessoas, em sua maioria grupos vulnerveis que habitavam reas de risco e cujo padro de consumo contribua de forma muito limitada para o aumento da concentrao de gases de efeito estufa na atmosfera. Embora esse quadro caracterize situaes de injustia climtica, o discurso pouco foi associado a estes eventos. Como aproximao da percepo social sobre as causas desses dois eventos, analisou-se o contedo das matrias sobre os acontecimentos dos principais jornais dessas cidades. Para ambos os casos, foi feita a leitura dos artigos que tratavam das enchentes vinculados nos dois principais jornais locais Folha de S.Paulo e O Globo , buscando-se identificar associaes e quais seriam as explicaes das potenciais causas das enchentes e dos deslizamentos. A metodologia de pesquisa considerou o perodo que se iniciava no dia da primeira inundao e se estendia at uma semana aps seu trmino. Usando esse mtodo, foram feitas anlises da Folha de S.Paulo para o intervalo entre 2 e 19 de dezembro de 2009 e de O Globo no perodo entre 5 e 15 de abril de 2010. As tabelas 1 e 2 apresentam uma caracterizao das causas que ambos os jornais associaram s enchentes e aos deslizamentos. Caracterizou-se como engenharia as questes associadas a falhas nos sistemas de drenagem, bombas hidrulicas ou uso de concreto e asfalto na impermeabilizao do solo. O item uso do solo diz respeito ocupao de reas de risco, fossem estas encostas, reas alagveis e reas consideradas imprprias para a construo de habitaes. A classificao gesto urbana foi usada para descrever os textos que mencionavam problemas de limpeza urbana, dragagem de canais e demais falhas em servios pblicos de carter rotineiro. Como fatores climticos exceto mudanas climticas foram consideradas as menes a chuvas acima das mdias e a fenmenos como El Nio ou La Nia. Por fim, foram includas sob o ttulo de mudanas climticas as matrias que explicitamente faziam referncia a este processo. Para essa tipologia, foi considerada somente a possvel causa dos fenmenos, mas no foi feita a distino sobre o agente a quem era atribuda a responsabilidade pelo evento. Por exemplo, em uso do solo foram includos tanto os artigos que culpavam os moradores que decidiam morar em reas de risco, quanto os textos que associavam a responsabilidade ao poder pblico, que deixava ou incentivava as pessoas a morar em tais locais.
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TABELA 1
Principais causas associadas s enchentes de So Paulo, segundo a Folha de S.Paulo

Temas Engenharia Fatores climticos exceto mudanas climticas Gesto urbana Mudanas climticas Uso do solo Total Fonte: Folha de S.Paulo (2009). Artigo 16 4 8 1 10 39 Editorial/opinio 4 0 3 0 9 16 Total 20 4 11 1 19 55
Conforme pode ser verificado na tabela 1, considerando as 55 menes feitas a possveis causas das inundaes e dos deslizamentos, houve predominncia da associao desses eventos com problemas de engenharia (33%) e uso do solo (18%). Separando os textos em artigos e editoriais/opinio, percebe-se certa diferena no foco; enquanto os artigos descritivos tenderam a focar em questes de engenharia, os textos mais analticos abordaram com maior frequncia problemas de uso do solo. O tema climtico foi pouco trabalhado no caso de So Paulo e a questo das mudanas climticas obteve apenas uma referncia. O distanciamento entre o debate sobre as tragdias causadas pela chuva e a discusso sobre clima parece ser considervel, uma vez que nem mesmo a realizao da Conferncia das Partes (COP 15) em Copenhague que ocorreu quase simultaneamente s enchentes de So Paulo, entre os dias 7 e 18 de dezembro , em que muito se falou sobre justia climtica, chegou a influenciar os artigos sobre as chuvas em So Paulo. A tabela 2, por sua vez, apresenta um resumo de como as chuvas de abril de 2010 no Rio de Janeiro foram tratadas pelo jornal O Globo. Diferentemente da abordagem utilizada em So Paulo, no caso do Rio de Janeiro, a maior parte das explicaes das enchentes e dos deslizamentos foi associada a problemas do uso do solo (57%). Esta abordagem foi mantida tanto nos artigos quanto nos textos de editorial/opinio. Da mesma forma que em So Paulo, poucas foram as menes a fatores climticos em geral e s mudanas climticas especificamente (3,6%). No caso do Rio de Janeiro, nos trs primeiros dias aps a inundao, as explicaes se concentraram nos fatores climticos, nas questes de engenharia e nos problemas de gesto urbana. A partir do terceiro dia (7 de abril), quando ocorreram os deslizamentos no Morro do Bumba em Niteri, a questo da ocupao do solo ganhou destaque. A mudana de foco na explicao das causas do fenmeno deve ter ocorrido principalmente porque as habitaes do Morro do Bumba foram construdas em rea irregular e sobre um lixo desativado. Com relao aos editoriais, dois mencionaram as mudanas climticas, sendo um deles de um membro da Secretaria de Estado do Ambiente do Rio de Janeiro que,
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inclusive, tratava de questes de vulnerabilidade social e desigualdades nos impactos sofridos por classes sociais distintas.
TABELA 2
Principais causas associadas s enchentes do Rio de Janeiro, segundo O Globo
Temas Engenharia Fatores climticos exceto mudanas climticas Gesto urbana Mudanas climticas Uso do solo Total Fonte: O Globo (2010). Artigo 9 4 5 0 25 43 Editorial/opinio 2 0 1 2 6 11 Total 11 4 6 2 31 54
A despeito desse editorial isolado, a anlise mostra que h baixa frequncia do tema mudanas climticas nos artigos sobre esses eventos. Uma vez que os impactos das enchentes e dos deslizamentos ocorridos nesses dois perodos podem ser considerados como exemplos concretos de injustia ambiental, possvel sugerir que o conceito de justia climtica, na interpretao de eventos climticos extremos e vulnerabilidade social, ainda no foi incorporado pela sociedade brasileira.
5 VULNERABILIDADE E MUDANAS CLIMTICAS NO BRASIL: UM DILOGO EM CONSTRUO
Ainda que os resultados da pesquisa documental no tenham revelado a presena do conceito de justia climtica na explicao de eventos climticos extremos, existem alguns indcios de que a relao entre vulnerabilidade socioambiental e mudanas climticas vem sendo questionada por alguns grupos especficos no Brasil. Apresentaremos alguns exemplos a seguir. Com o esprito de relacionar mudanas climticas e a realidade das cidades no Brasil, um projeto intitulado !sso no normal apresenta um portal na internet que, com contedo multimdia, questiona a relao entre mudanas climticas e qualidade de vida urbana em So Paulo (O ESTADO DE S.PAULO, 2010). O projeto menciona as diferentes faces que os impactos das mudanas climticas podem ter em So Paulo, incluindo variao brusca de temperaturas, aumento da intensidade das chuvas e maior chance de epidemias. Entretanto, o projeto sugere que todos os paulistanos sero igualmente afetados e no distingue aqueles que so mais vulnerveis. O mesmo projeto tambm trata da situao de vulnerabilidade em que se encontra o estado de Santa Catarina, um dos que mais sofreu com eventos climticos extremos nos ltimos anos.
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No primeiro semestre de 2010, uma rede de instituies de pesquisa composta por Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Universidade de So Paulo (USP), Instituto de Pesquisas Tecnolgicas de So Paulo (IPT) e Universidade Estadual Paulista (UNESP) lanou um relatrio de pesquisa sobre a vulnerabilidade das megacidades brasileiras s mudanas climticas, com foco na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) (NOBRE et al., 2010).4 Este estudo indica que, caso a temperatura na regio se eleve entre 2C e 3C, o nmero de chuvas intensas (acima de 10 mm) poder dobrar na cidade de So Paulo e as chuvas acima de 50 mm, inexistentes antes da dcada de 1950, devero ocorrer de duas a cinco vezes por ano. Como consequncia, inundaes sero cada vez mais frequentes e abarcaro uma rea cada vez maior na capital paulista. Diferente do projeto de O Estado de S.Paulo, porm, o estudo alerta que, somente na cidade de So Paulo, h cerca de 1,6 milho de pessoas morando em favelas, concentradas principalmente em reas de risco de escorregamento ou inundaes, pessoas estas que sofrero os impactos mais intensos do aumento na intensidade das chuvas. Embora essas duas iniciativas apresentadas se proponham a fazer a relao entre mudanas climticas e vulnerabilidade, elemento essencial para a incorporao do conceito de justia climtica, argumentamos que essa incorporao ainda no foi promovida. Em primeiro lugar, e como descrito na seo 4, essas duas iniciativas destoam do mainstream dos meios de mdia que procuram explicar tais eventos. Em segundo lugar, o conceito de justia climtica no expressamente mencionado nestes dois casos. Por ltimo, embora a relao entre mudanas do clima e vulnerabilidade seja a tnica, estas iniciativas no aderem s premissas bsicas do movimento por justia climtica, notadamente ao questionamento estrutural do modelo de desenvolvimento desigual nas sociedades modernas. Entretanto, esse questionamento do modelo de desenvolvimento est presente em uma iniciativa que incorpora expressamente o conceito de justia climtica. Trata-se de uma srie de cinco programas de rdio, com o ttulo Justia ambiental e clima, realizada pela RBJA, em junho de 2010. Nestes programas, questionado o modelo de desenvolvimento dominante em suas premissas bsicas, focando na incapacidade deste modelo em promover a equidade social. Tal incapacidade geradora da contradio entre os maiores responsveis pelo aquecimento do clima e aqueles que sofrem seus impactos. Apesar dessa louvvel iniciativa, o discurso sobre justia climtica continua ocupando lugar marginal no campo que procura explicar as causas dos eventos climticos extremos.
4. Um resumo deste estudo apresentado no captulo 13 desta publicao.
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6 CONSIDERAES FINAIS: PELA INCORPORAO DO DISCURSO DE JUSTIA CLIMTICA NO BRASIL
Apesar de o movimento pela incorporao do conceito de justia climtica ainda ser inicial no Brasil, acreditamos que o debate tender a se aprofundar nos prximos anos. Dessa forma, argumentamos que os grupos atingidos pelos eventos climticos extremos deveriam incorporar em seu discurso a discusso da justia climtica. Entendemos que esse novo paradigma poderia gerar, pelo menos, trs efeitos principais. Primeiramente, deve-se levar em considerao o papel de proeminncia que o Brasil j possui nos fruns internacionais oficiais que debatem as mudanas climticas. Portanto, a adoo do discurso de justia climtica por movimentos brasileiros poderia reforar de forma considervel a visibilidade do movimento internacionalmente. Em segundo lugar, acreditamos que a adoo do discurso da justia climtica pode aumentar as chances de que as demandas dos grupos afetados sejam atendidas pelo poder pblico. As populaes mais atingidas pelos eventos climticos extremos, em geral, tm pouca influncia nos processos de tomada de deciso, conforme exemplificado por Sze et al. (2009); todavia, como o debate sobre mudanas climticas est amplamente presente nas agendas polticas e sociais nacionais e internacionais, este discurso poderia potencializar suas reivindicaes. Por fim, propomos que a caracterizao das tragdias relacionadas a eventos climticos extremos como processos afetados pelas mudanas climticas poderiam reorientar algumas aes em polticas pblicas. White-Newsome et al. (2009) apresentam algumas estratgias preventivas que foram adotadas para diminuir a mortalidade por ondas de calor em Michigan, Estados Unidos. Por outro lado, a falta da incorporao da varivel mudana climtica no planejamento, na formulao e na implementao das polticas pblicas no Brasil faz que eventos climticos extremos atinjam propores catastrficas no que se refere a seus impactos sociais e econmicos, principalmente nas camadas menos favorecidas da populao. O caso emblemtico das enchentes e dos deslizamentos que atingiram a regio serrana do estado do Rio de Janeiro no ms de janeiro de 2011 um bom exemplo da no incorporao da varivel mudana climtica no trato de eventos extremos. Mesmo com o alerta das enchentes de So Paulo e Rio de Janeiro em 2010 que foram analisadas neste captulo , evento de natureza semelhante e de maiores propores acarretou cerca de 900 mortes, 500 desaparecidos e 35 mil desalojados em Nova Friburgo, Terespolis, Petrpolis, Sumidouro e So Jos do Vale do Rio Preto, municpios do Rio de Janeiro. Com estudos apontando a intensificao nos eventos climticos extremos e a realidade, ano aps ano, confirmando estas previses, a demora na reformulao das polticas pblicas acentua os impactos sociais, econmicos e ambientais
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desses eventos. Dessa forma, caso os tomadores de deciso percebam a ligao das enchentes recentes com as mudanas climticas, pode ser que estes modifiquem as aes de combate e preveno ora em voga, de forma a transformar as atuais correes paliativas em polticas estruturantes de reduo de vulnerabilidade e de adaptao s mudanas climticas.
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CAPTULO 15
AGRICULTURA FAMILIAR E MUDANAS CLIMTICAS: AVALIANDO A VULNERABILIDADE SECA NO SEMIRIDO NORDESTINO

Diego Pereira Lindoso* Juliana Dalboni Rocha** Nathan Debortoli* Izabel Cavalcanti Ibiapina Parente*** Flvio Eir***** Marcel Bursztyn**** Saulo Rodrigues Filho****
1 INTRODUO
Por meio de um aprendizado emprico e criativo, populaes humanas ao longo da histria estabeleceram relaes de convivncia com seu meio ambiente local. A sobrevivncia era retroalimentada positivamente pelo aperfeioamento das estratgias de responder a um ambiente dinmico e imprevisvel. A esse processo de ajuste relativo das sociedades humanas a um meio em eterna transformao denomina-se adaptao. O termo tem suas razes na evoluo biolgica, sendo apropriado posteriormente por algumas linhas tericas das cincias humanas, seja para justificar posturas eugnicas do tipo darwinismo social (WATSON, 2005), seja como conceito explicativo para a dinmica de processos culturais, pela antropologia ecolgica (ORLOV, 1980). Nas ltimas duas dcadas, o termo adaptao entrou no debate interdisciplinar sobre mudanas climticas (SMIT; WANDEL, 2006) e recebeu novas abordagens epistmicas a partir das contribuies de distintos domnios do conhecimento. Nesse contexto, pode ser entendido como ajuste dos sistemas humanos e naturais a estmulos climticos e seus efeitos, presentes e esperados, moderando danos e explorando oportunidades (PARRY et al., 2007).
* Doutorando do Centro de Desenvolvimento Sustentvel na Universidade de Braslia (UnB). ** Ps-doutoranda do Centro de Desenvolvimento Sustentvel na UnB. *** Mestranda do Centro de Desenvolvimento Sustentvel na UnB. **** Professor do Centro de Desenvolvimento Sustentvel na UnB. ***** Mestrando do Centro de Desenvolvimento Sustentvel na UnB.
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Como decorrncia da ressonncia que esse tema tem encontrado na sociedade, diversos esforos foram feitos para prover a tomadores de deciso sistemas integrados de avaliao de vulnerabilidade que pudessem nortear polticas pblicas e determinao de prioridades de ao, principalmente por alguns governos nacionais Canad, Reino Unido, Austrlia, Sucia e Holanda, por exemplo e organismos multilaterais da Organizao das Naes Unidas (ONU) (YUSUf; fRANCISCO, 2009; AGO; ALLEN CONSULTING GROUP, 2005; DEfRA, 2003). Lonergan (1998) props um ndice global de vulnerabilidade, composto por 12 indicadores abrangendo aspectos sociais como dependncia de importao de alimentos e mortalidade infantil , econmicos por exemplo, renda per capita e institucionais por exemplo, grau de democratizao. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) apresentou, em 2004, um ndice de risco de desastre (Disaster Risk Index). Nele, este risco foi calculado dividindo-se o nmero de vtimas de determinado desastre por exemplo, terremoto e enchentes pela populao exposta ao perigo. Em seguida, 26 indicadores foram selecionados junto a especialistas e anlises estatsticas foram feitas tendo em vista o risco obtido. Entre os resultados, verificou-se que as populaes rurais estavam diante do risco de impactos locais devido s mudanas climticas e degradao ambiental, assim como suas capacidades de lidar com os impactos estavam sendo erodidas pelo processo de globalizao. Diffenbaugh et al. (2007) desenvolveram um ndice para avaliar a exposio socioclimtica dos pases ao redor do mundo. Para tal, integrou os indicadores de exposio climtica com os de pobreza, demografia e sade, resultando em um mapa que mostrou os pases mais populosos e pobres como os mais vulnerveis s mudanas climticas, ressaltando as iniquidades envolvidas do debate sobre a responsabilidade pelas causas e a distribuio das consequncias. Este tema foco da discusso que vem se construndo sobre justia climtica, a qual explicita que os principais responsveis pelo aquecimento global so os pases industrializados, enquanto os principais afetados (mais vulnerveis) sero os mais pobres e que pouco contriburam para as emisses de GEE. Em escala nacional, OBrien et al. (2004) elaboraram um sistema de avaliao da vulnerabilidade da agricultura na ndia. Em seu arcabouo conceitual, os autores adotaram as noes de capacidade adaptativa (CA), sensibilidade e exposio, selecionando indicadores especficos para cada uma destas. Adicionalmente aos fatores climticos, o fator globalizao foi adotado como aspecto da exposio e incorporado ao sistema de avaliao. J no contexto brasileiro, abordagens interdisciplinares da vulnerabilidade ainda so incipientes, carecendo de trabalhos que vinculem as multidimenses e escalas envolvidas na vulnerabilidade humana
Agricultura Familiar e Mudanas Climticas...
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s mudanas ambientais globais. O Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) publicou um trabalho, coordenado por Ulisses Confalonieri, renomado cientista na rea de sade, que integrou uma srie de indicadores socioeconmicos e climticos para avaliar o risco de epidemias de certas doenas por exmplo, malria, febre amarela e leshimaniose diante das mudanas climticas. O resultado foi o ndice de Vulnerabilidade Epidemiolgico (BRASIL, 2005). O aprimoramento de sistemas de indicadores para avaliar a vulnerabilidade e a capacidade de resposta de sistemas humanos s mudanas ambientais (climticas) uma resposta crescente demanda por informaes regulares, que possuam resoluo espacial/temporal de qualidade para a tomada de deciso (BARTELMUS; PINTER; HARDI, 2005). O quanto o indicador representa a realidade e sua relevncia e significado depende do investigador e das limitaes e objetivos da avaliao. Se, por um lado, busca-se construir modelos cuja elaborao seja suficiente para representar uma realidade complexa, por outro, estes devem ser simples, para que a informao seja comunicada de forma compreensiva aos usurios. Portanto, os indicadores so reflexos mensurveis da realidade, que podem ser tomados como referncia na tomada de deciso, mas no devem ser considerados como a representao absoluta da realidade. Todo sistema de indicadores reflete determinado conjunto de percepes e valores utilizados na avaliao e na agregao de aspectos interdimensionais e interescalares (WILBANKS, 2007). Este trabalho apresenta uma proposta de sistema de indicadores para avaliar a vulnerabilidade da agricultura familiar seca. O estado do Cear e sete de seus municpios, localizados na microrregio do serto de Quixeramobim (MRSQ), foram selecionados para aplicar a ferramenta (mapa1). Esta proposta partiu da inteno de elaborar um instrumento de avaliao da vulnerabilidade com as seguintes caractersticas: simples, de fcil manipulao pelo tomador de deciso e, ao mesmo tempo, suficientemente representativo da realidade. Para tal, preciso que o banco de dados seja confivel e de fcil acesso para atores das escala local a federal. Tendo-se isto em vista, a base de dados utilizada foi o Censo Agropecurio Brasileiro 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cujos resultados esto disponveis gratuitamente na base do Sistema IBGE de Recuperao Automtica (Sidra). O marco terico sobre o qual a realidade compreendida pelo sistema de avaliao deve ser explicitado, com vista justificar a relevncia que o conjunto de indicadores selecionados possui para a avaliao da vulnerabilidade. Neste trabalho, trs conceitos so chaves para nortear a anlise: mudanas climticas, vulnerabilidade e capacidade/governana adaptativa.
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MAPA 1
Localizao da microrregio do serto de Quixeramobim no Brasil e no estado do Cear

C C
5 A 2 7
3 6 1
RN CE CE PI PE SE BA B PE AL PB RN PB
PI
Microrregio do Serto de Quixeramobim 1 - Banabui 2 - Boa Viagem 3 - Chor 4 - Ibaretama 5 - Madalena 6 - Quixad 7 - Quixeramobim
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Disponvel em: <http://www.mma.gov.br>. Obs.: Localizao dos municpios (vermelho) no Brasil (A), Semirido brasileiro (B) e Cear (C). A rea acinzentada corresponde ao territrio do Semirido (B e C): Alagoas (AL), Bahia (BA), Cear (CE), Paraba (PB), Pernambuco (PE), Piau (PI), Rio Grande do Norte (RN) e Sergipe (SE).
2 MARCO TERICO 2.1 Mudanas climticas
No 4 Relatrio de Avaliao, do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) (PARRY et al., 2007), mudanas climticas referem-se a qualquer mudana do clima ao longo do tempo, seja natural ou de origem antrpica. Esta definio ser adotada neste trabalho, uma vez que, ao se observar extremos climticos ou fenmenos atmosfricos pouco frequentes , no possvel discriminar exatamente qual parcela de responsabilidade humana e qual resultou da variabilidade natural do clima.
o
Neste trabalho, a distribuio espacial e temporal da seca ser considerada como o fator de exposio climtico ao qual a agricultura familiar est sujeita. Entretanto, no se far distino da natureza se naturais ou humanas das
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causas que regulam a intensidade dos eventos de seca. Contudo, reconhece-se a necessidade de estratgias de mitigao das emisses de GEE paralelas s estratgias de adaptao como forma de reduzir o risco representado pelo aquecimento global antropognico.
2.2 Vulnerabilidade
O conceito de vulnerabilidade tem suas razes na abordagem risco-perigo (risk-hazard), desenvolvida no mbito da geografia fsica norte-americana, a partir da dcada de 1930 (MARADOLA; HOGAN, 2004). Perigo (hazard) diz respeito ameaa em si, tanto aos sistemas sociais quanto aos naturais, que determinado evento natural representa. Por sua vez, risco (risk) refere-se probabilidade futura de um perigo acontecer (CASTRO, 2002). Quando um perigo ou ameaa se concretiza, chamado desastre. Destaque-se que o perigo natural (natural hazard) existe na interface sociedade natureza e determinado pela coexistncia entre o ajuste (adaptao) dos sistemas humanos e os impactos de eventos ambientais naturais, como secas, inundaes, terremotos, tsunmis e erupes vulcnicas (MARADOLA; HOGAN, 2004). Neste contexto, vulnerabilidade entendida como suscetibilidade dos sistemas humanos a fenmenos naturais e, frequentemente, associada a perdas ou prejuzos especficos (MORTON, 2007; PARRY et al., 2007). Contudo, os eventos climticos so apenas a faceta destacada de uma vulnerabilidade multidimensional (CUTTER; fINCH, 2008). Neste trabalho, vulnerabilidade ser entendida como funo de trs atributos: sensibilidade (sensivity), capacidade adaptativa e exposio. Enquanto esta ltima se relaciona com a qualidade da dinmica climtica (natureza, magnitude e frequncia), a sensibilidade e a capacidade adaptativa so propriedades dos sistemas socioecolgicos. A primeira destas emerge da interface entre o evento climtico e as caractersticas dos sistemas socioeconmicos, refletindo a sucetibilidade do sistema em termos de danos ou impactos a determinado distrbio (fINAN; NELSON, 2001). J o conceito de capacidade adaptativa pode ser entendido como a habilidade dos sistemas socioecolgicos em administrar, acomodar e se recuperar de eventuais distrbios ambientais1 (SMIT; WENDEL, 2006); entre eles, os distrbios climticos. Tal conceito tem natureza interdisciplinar e sua construo est alicerada nas fronteiras das cincias natural e social, sendo determinado por dois aspectos fundamentais: a diversidade de opes de adaptao e a possibilidade de transitar entre estas (NORBERG et al., 2008). O primeiro aspecto refere-se capacidade
1. Ambiente entendido neste estudo como o natural, social, cultural, poltico, institucional e econmico.
280
de inovao, criao e aprendizado de determinado sistema, enquanto o segundo diz respeito capacidade de auto-organizao. Em sistemas socioecolgicos,2 a capacidade adaptativa est relacionada a aspectos de governana que permitam transies rpidas entre opes, sempre que respostas s mudanas ambientais sejam necessrias (HOLLING; MEffE, 1996). O fortalecimento de instituies e paisagens organizacionais (capital social, legislao, fluxos de informao, disponibilidade de fundos, capacidade de aprendizado e conhecimento acumulados) fundamental para adaptao, reduzindo vulnerabilidades e preparando os sistemas humanos para lidar com variaes ambientais (EAKIN; LEMOS, 2010). Neste contexto, pesam a favor tambm a existncia de outros elementos caractersticos da boa governana, como a responsabilizao (accountability). Dietz, Ostrom, Stern (2003) sugerem uma governana adaptativa que leve em considerao os seguintes elementos: i) aporte de informaes adequado compreenso do tomador de deciso; ii) gesto de conflitos e cumprimento de regras e normas legitimadas pelos atores envolvidos na gesto dos recursos inclusive o uso de instrumentos econmicos complementares aos de comando e controle; iii) disponibilidade de infraestrutura fsica, social, institucional e tecnolgica; e iv) flexibilidade institucional, associada capacidade de aprender e repensar regras e normas de acordo com as mudanas ambientais. Portanto, a reduo ou ampliao das vulnerabilidades dos sistemas humanos s mudanas climticas no depender apenas da magnitude e da frequncia dos estmulos climticos, presentes ou futuros, apesar destes serem fatores determinantes na avaliao das vulnerabilidades. Estratgias focadas na melhoria das condies sociais e econmicas, assim como no fortalecimento de instituies, j so por si s adaptativas.
3 AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
Entre as populaes mais suscetveis s mudanas climticas, aquelas associadas agricultura familiar, ou de subsistncia, esto entre as mais vulnerveis s mudanas climticas (MORTON, 2007). O termo agricultura familiar possui diversas interpretaes e definies na literatura especializada. Para fins deste trabalho, este ser definido com base nos critrios adotados pelo Programa Nacional de fortalecimento da Agricultura familiar (PRONAf)3 gerido pelo Ministrio
2. Sistemas socioecolgicos: aqueles constitudos por sistemas socioeconmicos e o ecossistema no qual se inserem. 3. Segundo estes critrios, agricultor familiar aquele que no dispe de ttulo de rea acima de quatro mdulos fiscais, utilize predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento; tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econmicas vinculadas ao prprio estabelecimento; dirija seu estabelecimento com sua famlia (BRASIL, 2006).
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do Desenvolvimento Agrrio (MDA) , uma das principais linhas brasileiras de financiamento para o setor. De relevncia econmica nacional, a cadeia produtiva da agricultura familiar responsvel por cerca de 10% do produto interno bruto (PIB) brasileiro (GUILHOTO, 2007). Porm, o setor possui maior expressividade econmica em alguns estados e municpios. No Censo Agropecurio Brasileiro 2006 foram identificados 4.367.902 estabelecimentos considerados de agricultura familiar, correspondendo a 84,4% do total de propriedades rurais nacionais. A rea completa destas, entretanto, abrange apenas 24,3% da rea ocupada pelos estabelecimentos rurais do pas, explicitando a alta concentrao fundiria brasileira. Outro dado significativo, tambm evidenciado por esse censo, que a agricultura familiar ocupa 75% da fora de trabalho agrcola (12,3 milhes de pessoas), destacando-se a importncia do setor na ocupao da mo de obra rural. Ademais, a agricultura familiar responsvel pela produo da parte majoritria da cesta bsica das famlias brasileiras, respondendo, respectivamente, por 87%, 70% e 58% da produo nacional de mandioca, feijo e leite. A criao, implementao e articulao de instrumentos polticos, que fortaleam a capacidade adaptativa e reduzam as vulnerabilidades socioeconmicas, ambientais e institucionais das populaes ou dos setores em questo, contribuem para o processo adaptativo da agricultura familiar s mudanas climticas. Contudo, a existncia de um arcabouo poltico-legal legislao, planos, linhas de crdito, entre outros exemplos por si s inerte caso no encontre um contexto poltico-institucional favorvel para se tornar efetivo (EAKIN; LEMOS, 2010). As linhas de crdito disponveis em programas federais, por exemplo, podem ser ferramentas poderosas no processo adaptativo, desde que bem-aplicadas. Contudo, precisam encontrar canais para fluir da fonte at se materializarem em investimentos concretos no nvel familiar e do estabelecimento. Cabe ressaltar que h risco de resultados indesejveis, como o endividamento ou a destinao inadequada dos recursos, o que pode aumentar as vulnerabilidades socioeconmicas, em vez de diminu-las. A distribuio de recursos entre as regies brasileiras sugere diferenas regionais na capacidade dos produtores familiares e das instituies envolvidas em acessar financiamento em especial, o PRONAf. Os recursos pblicos destinados a este programa4 passaram de R$ 2 bilhes (2002) para mais de R$ 8 bilhes (2007) (DIEESE, 2008). Porm, sua aquisio no foi homognea e algumas regies brasileiras se beneficiaram mais que outras (tabela 1).
4. O PRONAF prev crditos de custeio para: manuteno do beneficirio e sua famlia; compra de medicamentos, agasalhos, roupas e utilidades domsticas; e construo ou reforma de instalaes sanitrias. Todas as destinaes so pertinentes no contexto da adaptao local s mudanas climticas. So previstos crditos mais volumosos para investimentos, tanto para o produtor familiar como para as cooperativas de agricultores.
282
A regio Sul foi o principal destino desses recursos no ano agrcola de 20062007 (38%). Esta foi, tambm, a que mais recebeu financiamento destinado s cooperativas em 2006 (tabela 2), apesar de conter apenas 19% dos estabelecimentos nacionais de agricultura familiar. Este comportamento tem entre suas razes o forte cooperativismo da pequena produo sulista, herana da colonizao europeia. A regio Sudeste tambm se destaca com 21% dos recursos do PRONAf e cerca de 45% do financiamento concedido s cooperativas, em 2006. No outro extremo, encontra-se a regio Nordeste, na qual se insere o estado do Cear e os respectivos municpios analisados neste captulo. Apesar de o nordeste brasileiro abrigar 50% dos estabelecimentos de agricultura familiar, destino de apenas 25% dos recursos do PRONAf (tabela 1) e apenas 1,5% dos recursos destinados s cooperativas (tabela 2), explicitando-se o baixo grau de associativismo da regio.
TABELA 1
Nmero de estabelecimentos agropecurios de agricultura familiar e montante destinado pelo PRONAF Brasil e grande regio, 2006-2007
Brasil e grande regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Nmero de estabelecimentos de agricultura familiar Absoluto (R$) 4.367.902 413.101 2.187.295 699.978 849.997 217.531 % 100 9 50 16 19 5 Montante destinado (R$) Absoluto (R$) 8.424.000.000 822.000.000 2.064.000.000 1.808.000.000 3.160.000.000 571.000.000 % 100 10 25 21 38 7
Fonte: Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (DIEESE, 2008).
TABELA 2
Financiamento concedido s cooperativas Brasil e grandes regies, 2006

Brasil e grande regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: Dieese (2008). Financiamento concedido a cooperativas (2006) Absoluto (R$) 4.450.684.000 5.785.000 67.786.000 1.994.894.000 2.243.135.000 139.085 % 100 0,1 1,5 44,8 50,4 3,2
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Coloca-se a pergunta: por que a alocao dos recursos no proporcional ao tamanho das populaes regionais de agricultura familiar? Sugere-se, neste trabalho, que diversos fatores relacionados capacidade adaptativa (aprendizado, conhecimento e auto-organizao) esto envolvidos. Longe de explorar todos, apenas alguns condicionantes sero elencados a seguir e incorporados ao sistema de indicadores proposto.
3.1 Estudo de caso: Cear e municpios 3.1.1 Escala de anlise
Podemos identificar trs planos principais de avaliao das vulnerabilidades e da capacidade adaptativa do setor da agricultura familiar s mudanas climticas. O primeiro parte da perspectiva dos sistemas agroprodutivos, cuja qualidade de produo o pilar da sobrevivncia familiar. O segundo plano assume o ponto de vista do estabelecimento agropecurio, do agricultor e da sua famlia, analisando fragilidades socioeconmicas e poltico-institucionais com foco na escala local. O terceiro plano analisa a vulnerabilidade da agricultura familiar a partir da perspectiva municipal, observando em conjunto os indicadores socioeconmicos e institucionais dos estabelecimentos. O Nordeste brasileiro e, em particular, o Semirido so reconhecidos pelas mazelas socioeconmicas relacionadas aos prolongados perodos de estiagem5 e seca.6 A grande seca de 1877-1889, por exemplo, dizimou dezenas de milhares de pessoas apenas no Cear, alm de muitas outras nas demais localidades desta regio (LEMOS et al., 2002). A microrregio do serto de Quixeramobim, situada totalmente no Semirido, traz em sua histria as marcas da manipulao poltica e do descaso com a prpria organizao produtiva local. A microrregio corresponde ao espao que abrigou as principais atividades econmicas do Cear at o incio dos anos 1980: o gado e o algodo. Hoje, estas no mais existem na regio. fbricas de processamento do algodo foram desativadas e abandonadas, depois da decadncia do seu plantio, devido a uma forte praga (bicudo). Boa parte dos produtores de algodo e dos criadores de gado se deslocou para a regio Centro-Oeste do pas, levando consigo recursos econmicos e tambm trabalhadores dessa regio do Cear. Dados de 2005 mostram que os principais municpios dessa regio seguem a tendncia rural do estado. Antes espao de intensa atividade agrcola familiar, hoje, com a crescente urbanizao, v sua fontes de rendimentos concentradas
5. Perodo breve de diminuio no total de precipitaes, em geral abrangendo um espao temporal de um a seis meses durante o perodo chuvoso. 6. Longo perodo de ausncia de precipitaes, maior que sete meses.
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nos servios e nas transferncias governamentais. Quixeramobim tem 14,63% de seu PIB gerado pela atividade agropecuria e 62,71%, pelos servios nisto includos os servios pblicos. Quixad acompanha a tendncia, com apenas 12,69% deste indicador advindo da agropecuria e 78,53% dos servios (IBGE, 2010). A vulnerabilidade da regio incontestvel e crescente. Os impactos dos eventos climticos extremos so sentidos cada vez com mais intensidade e geram perdas econmicas graves (PALL et al., 2001). A variabilidade do clima gera a instabilidade, o que vai alm da perspectiva local. O clima, as relaes histricas de poder e o aumento de programas de proteo social favorecem migrao para reas urbanas, intensificando problemas nos grandes centros urbanos (superpopulao urbana e de seu mercado de trabalho, baixas condies sanitrias, precria ocupao do solo e impactos ambientais isto , aumento do lixo e da poluio do ar).7 Resultado: os riscos climticos so potencializados.
3.2 Sistema de indicadores de vulnerabilidade e capacidade adaptativa
Tendo por objetivo realizar uma avaliao comparativa da vulnerabilidade da agricultura familiar seca entre os municpios da microrregio do serto de Quixeramobim, primeiramente foram definidos trs atributos da vulnerabilidade: sensibilidade (S), capacidade adaptativa (CA) e exposio (E). Em seguida, indicadores socioeconmicos, institucionais e climticos relevantes foram identificados e distribudos entre os trs atributos da vulnerabilidade (quadro 1). O Censo Agropecurio Brasileiro 2006 foi a fonte para os dados referentes sensibilidade e capacidade adaptativa, enquanto informaes disponibilizadas pela fundao Cearense de Metereologia e Recursos Hdricos (funceme) foram utilizadas para elaborar o subndice de exposio. Os indicadores institucionais e socioeconmicos so relativos em porcentagem a uma das seguintes variveis: ao nmero total de estabelecimentos agropecurios; populao municipal ou renda da agricultura familiar. Para gerar um ndice com valor variando entre 0 e 1, os dados foram transformados em seus equivalentes decimais. Um subndice foi gerado para cada atributo, a partir da mdia simples dos respectivos indicadores (quadro 1). Por fim, os trs subndices obtidos foram relacionados segundo a frmula, a seguir. V = E + S + (1 - CA) 3 Como resultado, tem-se uma medida da vulnerabilidade da agricultura familiar seca (V). Quanto mais prximo de 1, maior a vulnerabilidade do contexto
7. Mais informaes podem ser encontradas no site do programa de combate desertificao do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). Disponvel em: <http://www.iicadesertification.org.br>.
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analisado. Quanto mais prximo de 0, menos vulnervel o sistema. A diviso do numerador por 3 foi adotada visando manter o intervalo do resultado entre 0 e 1, tornando assim mais didtica a transmisso da informao.
QUADRO 1
Aspectos da vulnerabilidade e indicadores socioeconmicos e institucionais utilizados para avaliar a vulnerabilidade da agricultura familiar s mudanas climticas
Atributo da vulnerabilidade Indicador Dependncia da receita da agricultura familiar da produo vegetal e animal (%) Populao municipal ocupada na agricultura familiar (%) Estabelecimentos com acesso gua (%) Estabelecimentos com agricultura de sequeiro (%) Vulnerabilidade da agricultura familiar Capacidade adaptativa (CA) Diversificao do sistema produtivo familiar (%) Estabelecimentos cujo produtor proprietrio da terra (%) Estabelecimentos cujo dirigente sabe ler e escrever Estabelecimentos cujo produtor participa de associao ou sindicato (%) Estabelecimentos que recebem assistncia tcnica (%) Estabelecimentos agropecurios com acesso energia eltrica (%) Exposio ndice de aridez (IA) Distribuio anual das chuvas Fonte Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabelas 1.116 e 1.117) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabela 1.113) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabela 1.442) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabela 1.819) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabelas 949, 1.224, 1.226 e 1.227) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabela 1.109) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabela 1.101) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabela 854) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabela 1.101) Censo Agropecurio Brasileiro 2006 (Sidra tabela 843) Funceme, 2010 Funceme, 2010
Sensibilidade
Fonte e elaborao dos autores.
A seguir, cada um dos indicadores ser discriminado e analisado separadamente antes dos resultados do ndice de vulnerabilidade serem apresentados e discutidos.
3.2.1 Sensibilidade
Existem aspectos da vulnerabilidade que so inerentes estrutura e aos processos intrnsecos dos sistemas socioecolgicos. A agricultura um caso emblemtico, pois a base da atividade o sistema agroprodutivo, o qual invariavelmente dependente das condies ambientais, como temperatura, disponibilidade de nutrientes e acesso gua, sendo naturalmente mais afetado por distrbios naturais (secas, salinizao do solo, eroso e desmatamento) quando comparado a outros setores da economia, como servios e indstria. Desta perspectiva, um gestor
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pblico poderia ver na agricultura uma atividade que aumenta a vulnerabilidade local, preferindo priorizar a expanso de outras aes menos dependentes das variaes ambientais e de maior valor agregado. Nesse universo, a agricultura familiar um caso especial, pois a importncia da sua manuteno envolve no s a produo de alimentos, mas tambm a manuteno de formas culturais e sociais prprias (LEMOS et al., 2002). Ao mesmo tempo, a populao envolvida na agriculura familiar possui acesso limitado a recursos financeiros e humanos e infraestrutura de produo, sendo sua capacidade adaptativa desfavorecida em comparao agricultura patronal, capaz de acessar financiamentos e este tipo de infraestrutura com mais facilidade. Indiretamente, eventos climticos catastrficos associados a dificuldades econmicas e conflitos fundirios levam ao deslocamento de contingentes populacionais oriundos da agricultura familiar para outras reas rurais ou cidades. Nas ltimas duas dcadas, foi acrescido a esse processo um novo fator de expulso: o aumento de catstrofes naturais. Com isso, criam-se condies propcias para o crescimento urbano desordenado e a concentrao fundiria, cujas ressonncias afetam uma srie de outras dimenses humanas e ecolgicas, alm do universo da agricultura familiar. Portanto, neste trabalho, a estratgia de reduzir a importncia da agricultura familiar na dinmica econmica local no ser considerada como alternativa para diminuir a vulnerabilidade climtica municipal. Ao contrrio, parte-se do princpio que este tipo de agricultura deve ser fomentado e fortalecido, a despeito da sua sensibilidade natural s condies climticas. Nesse contexto, a proporo da populao ocupada na agricultura familiar um bom indicador de sensibilidade, j que evidencia a quantidade da populao municipal que tem sua renda oriunda de atividades produtivas que dependem intensamente de condies climticas. Nos municpios da microrregio do serto de Quixeramobim, grande parte da fora de trabalho est ocupada na agricultura familiar, refletindo a parcela da populao cuja atividade econmica e de subsistncia est exposta s intempres climticas. Indiretamente, as redes sociais e econmicas estabelecidas pela agricultura familiar tambm so afetadas. Cabe destacar que este indicador est subestimado, uma vez que relaciona o nmero de pessoas ocupadas na agricultura familiar e o total da populao, incluindo crianas, idosos e pessoas no ocupadas. Esta limitao se deve a no disponibilidade, em nvel municipal, do nmero de pessoas ocupadas em atividades em 2006.
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TABELA 3
Indicadores de sensibilidade (Em %)

Brasil/estado/microrregio/municpio Brasil Cear MRSQ Banabui Boa Viagem Chor Ibaretama Madalena Quixad Quixeramobim Populao ocupada na agricultura familiar 7 12 24 21 34 38 24 29 15 23 Participao da produo vegetal e animal na renda da agricultura familiar 75 70 53 55 53 31 54 92 50 47 Estabelecimentos com agricultura de sequeiro 94 93 96 91 98 97 96 99 96 95 ndice de acesso gua para abastecimento humano 0,57 0,47 0,58 0,67 0,73 0,57 0,61 0,42 0,43 0,51
Fonte: Censo Agropecurio Brasileiro 2006/IBGE. Nota: 1 Microrregio do serto de Quixeramobim.
Outro indicador adotado reflete a proporo da receita da agricultura familiar que est diretamente relacionada s produes vegetal e animal. Desta perspectiva, quanto mais dependente destas est a receita do produtor e sua famlia, maior a sensibilidade a eventos climticos extremos. Por fim, os dois ltimos indicadores de sensibilidade referem-se ao acesso gua para o consumo humano e a atividade agrcola. Parte-se do princpio que a agricultura de sequeiro (rain-fed agriculture) e as populaes humanas cujo abastecimento de gua limitado so sensveis s secas severas. Assim, a proporo dos estabelecimentos agropecurios de agricultura de sequeiro e a de estabelecimentos agropecurios sem poos e/ou cisternas foram usadas como proxy.
3.2.2 Capacidade adaptativa
Existem aspectos da sensibilidade passveis de serem moderados, pois so determinados diretamente pela dinmica interna dos sistemas socioecolgicos. Contudo, tal capacidade de moderao depende da qualidade dos sistemas em agir de forma preventiva e reagir satisfatoriamente a um distrbio climtico. A diversificao da produo uma estratgia interessante em contextos extremos com alta taxa de variao ambiental, uma vez que dilui riscos. Desta perspectiva, um indicador de diversificao agrcola foi elaborado. Para isso, foram selecionadas as atividades produtivas mais comuns na regio. Na produo agrcola, consideraram-se os feijes-de-corda e fradinho, a mandioca e o milho. Na animal, a criao de galinhas, caprinos e bovinos.
288
Assim, quanto maior o nmero de atividades produtivas praticadas em um estabelecimento, maior sua capacidade adaptativa. A diversidade de culturas e criao animal representa diversidade de estratgias ecolgicas para manuteno da produo frente s oscilaes climticas. O feijo-de-corda, por exemplo, bem-adaptado ao clima semirido, sendo consideradas cotas pluviomtricas entre 250 e 500 mm aptas aos cultivo (EMBRAPA, 2010). Por sua vez, o milho, importante cultura da agricultura familiar cearense, tem sua produtividade substancialmente afetada em anos de El-nio, quando as condies de seca so mais severas no Semirido (SUN, LI, WARD, 2007). Outro aspecto importante da capacidade adaptativa a propriedade legal da terra. A comprovao do vnculo do agricultor familiar com a terra um aspecto relevante no acesso s linhas de crdito tais quais, o PRONAf. Apesar de no obrigatria, a apresentao do ttulo de propriedade acelera o processo de obteno das linhas de crdito pblicas, assim como servem de garantia para emprstimos particulares. No contexto brasileiro, em 37% dos estabelecimentos de agricultura familiar, o produtor declarou no ser o proprietrio da terra. No Cear, essa porcentagem chega a 67% dos produtores. Neste aspecto, tambm h uma ampla diversidade entre os municpios da microrregio do serto de Quixeramobim. Enquanto em Ibaretama 42% dos produtores familiares da agricultura familiar no so proprietrios das terras em que trabalham, em Quixad esse valor chega a 72% destes.
TABELA 4
Indicadores de capacidade adaptativa (Em %)
Brasil/estado/ microrregio/ municpio Nmero de produtores da agricultura familiar proprietrios da terra 63 43 34 40 34 28 58 32 28 36 Dirigentes de estabelecimento agropecurio que sabem ler e escrever 75 56 57 58 51 59 61 59 53 52 Estabelecimentos que recebem assistncia tcnica de cooperativas ou governo 14 10 13 5 5 3 3 23 17 20 ndice de Diversificao da Produo Familiar 0,26 0,31 0,37 0,41 0,38 0,46 0,39 0,36 0,35 0,35 Estabelecimentos com acesso a energia eltrica 93 89 82 87 86 72 97 95 71 83 Estabelecimentos cujos dirigentes participam de associaes e cooperativas 16 2 2 0 1 0 12 0 6 0
Brasil Cear MRSQ Banabui Boa Viagem Chor Ibaretama Madalena Quixad Quixeramobim
Fonte: Censo Agropecurio Brasileiro 2006/IBGE.
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Ademais, a capacidade adaptativa da agricultura familiar depende, em grande medida, da capacidade dos produtores e de suas famlias se organizarem coletivamente e acessarem informaes chaves, bem como de disporem de recursos financeiros e humanos para implementar estratgias adaptativas. Assim, o contexto institucional no qual os agricultores familiares se inserem determinante. Como j mencionado, o acesso s polticas pblicas pela agricultura familiar depende de uma srie de requisitos. Linhas de crditos, por exemplo, muitas vezes exigem a apresentao de um projeto elaborado pelo rgo estadual de assistncia tcnica e extenso rural. famlias isoladas e pouco visitadas por estes rgos tendem a ter maiores dificuldades de acesso ao crdito. A assistncia tcnica no Semirido brasileiro enfrenta dificuldades que merecem destaque. Muitas vezes, faltam renovao de metodologias, pessoal qualificado em nmero suficiente e fortalecimento institucional. De acordo com os dados apresentado na tabela 4, no estado de Cear, cerca de 10% dos estabelecimentos agropecurios receberam assistncia tcnica de cooperativas ou do governo valor abaixo da mdia nacional (13,9%). Entre os municpios considerados, Quixad, Madalena e Quixeramobim apresentaram o melhor desempenho, possuindo, respectivamente, 17%, 23% e 20% dos seus estabelecimentos atendidos por assistncia tcnica. J os demais apresentaram desempenho abaixo dos valores encontrados para o Brasil e o Cear, variando entre 3% e 5% dos estabelecimentos atendidos. Ademais, habilidades e caractersticas individuais e coletivas tambm contribuem para o aumento da capacidade adaptativa de indivduos e sistemas sociais locais. Ler e escrever so condies necessrias para que o produtor tenha independncia no acesso s informaes, disponveis em meios de comunicao escritos ou eletrnicos, alm de instrument-lo no exerccio de sua cidadania, com desdobramentos que podem proporcionar adaptao s mudanas climticas. O cooperativismo e o associativismo tambm so relevantes por estarem relacionados tanto ao acesso s polticas pblicas quanto na obteno de escala de produo para insero no mercado. A participao em associaes e entidades de classe, como sindicatos de trabalhadores rurais e colnias de pescadores, tem papel-chave no acesso a benefcios como aposentadorias e seguros agrcolas. Tambm podem refletir a formao de redes sociais, baseadas em laos de solidariedade, fundamental no processo de resistncia e recuperao material e psicolgica durante e aps prejuzos climticos. Enquanto no Brasil 16% dos estabelecimentos rurais possuem ao menos uma pessoa vinculada a cooperativas ou associaes, no Cear essa taxa substancialmente menor (2%), situao semelhante dos municpios da microrregio do serto de Quixeramobim. Destacam-se Banabui, Quixeramobim, Madalena
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e Chor, municpios nos quais nenhum dos estabelecimentos agropecurios possuam ao menos uma pessoa vinculada a cooperativas ou associaes em 2006. No outro extremo, encontra-se Ibaretama, no qual 12% dos estabelecimentos apresentavam ao menos uma pessoa participando destas. Outro aspecto importante para a adaptao da agricultura familiar seca o acesso energia eltrica. Por um lado, a eletricidade permite a refrigerao de alimentos, possibilitando o estoque da produo para perodos de escassez, por outro, essencial em diversas etapas do beneficiamento da produo, sendo fator limitante na agregao de valor de produtos da agricultura familiar. Ademais, o acesso a meios de comunicao, como televiso, rdio e telefone tambm so, em grande medida, limitados pela no disponibilidade de energia eltrica. Apesar de nas ltimas duas dcadas polticas pblicas (Luz no Campo e Luz para Todos) terem investido na expanso da distribuio de eletricidade na zona rural, em vrias regies do pas, parcelas significativas da populao ainda no desfrutam de energia em seus estabelecimentos agropecurios. Enquanto no Brasil 93% dos estabelecimentos agropecurios contavam com eletricidade em 2006, no Cear esse valor um pouco menor (89%). Entre os municpios da microrregio do serto de Quixeramobim, contextos dspares so encontrados. Enquanto Ibaretama e Madalena possuem mais de 95% dos estabelecimentos com acesso eletricidade, Chor e Quixad apresentam cerca de 70% das propriedades nesta situao.
3.2.3 Exposio climtica
No contexto nacional, o Nordeste apresenta os menores ndices pluviomtricos regionais, abaixo de 400mm/ano (INMET, 2010; CPTEC, 2010), destacando-se o estresse hdrico como principal limitao ambiental agricultura familiar, que em grande parte pratica a agricultura de sequeiro. A exposio climtica se manifesta localmente e particular escala de anlise. Sendo o objetivo deste trabalho avaliar a vulnerabilidade seca da microrregio do serto de Quixeramobim e de seus respectivos municpios, alguns indicadores climatolgicos foram selecionados como proxy da exposio. importante destacar que potenciais alteraes nas variveis devido s mudanas climticas no foram incorporadas no clculo do ndice diante das incertezas sobre a dinmica futura. Contudo, saliente-se que h expectativa de que as condies de aridez sejam agravadas medida que as temperaturas mdias globais aumentem ao longo do sculo XXI (INPE, 2010; MARENGO, 2007). O ndice de aridez reflete a relao entre precipitao e evapotranspirao potencial. Quando esta maior ou igual a 1, indica precipitao mdia igual ou maior que a evapotranspirao potencial. Nesses casos, este ndice classificado
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como mido. Valores menores que 1 indicam precipitaes menores que a taxa de evapotranspirao, contemplando em ordem decrescente de aridez as categorias de submido mido, submido seco, semirido e rido. A metodologia de classificao segue recomendaes da ONU, levando em considerao a mdia histrica de precipitao (1975-2002) e evapotranspirao para 119 estaes, com pelo menos 20 anos de registro. De modo a incorporar o IA no subndice de exposio empregado neste trabalho, as categorias foram normalizadas entre 0 e 1, sendo atribudo o valor de 1 categoria de rido (mxima exposio seca na escala adotada) e o valor 0 de mido (menor exposio seca na escala adotada). As demais categorias receberam valores intemedirios (submido mido: 0,25; submido seco: 0,5; semirido: 0,75). Como proxy para a distribuio temporal das chuvas ao longo do ano, utilizou-se o nmero mdio de meses com chuva no perodo de 12 meses dado em porcentagem. Em seguida, os valores foram transformados em sua forma decimal. Quanto menor o resultado, maior o estresse hdrico indicado. Entretanto, de modo a compatilizar com a escala adotada neste trabalho (quanto mais prximo de 1 estiver o subndice, maior a exposio), o indicador de distribuio temporal de chuvas foi subtrado de 1 e, s ento, integrado ao IA. Quanto mais concentradas temporalmente as chuvas, menor a flexibilidade da agricultura para iniciar o plantio e mant-lo pelo tempo necessrio para que a produo seja bem-sucedida. Este indicador complementa a abordagem quantitativa do balano hdrico implcito no IA. Na microrregio do serto de Quixeramobim e em seus respectivos municpios, a distribuio das chuvas temporalmente heterognea: enquanto Banabui, Boa Viagem, Quixad e Quixeramobim possuem perodo chuvoso de trs meses (fevereiro-abril), Madalena, Chor e Ibaretama tm quatro meses (janeiro-abril).
4 NDICE DE VULNERABILIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR
A tabela 5 traz os resultados dos ndices de vulnerabilidade da agricultura familiar seca, tendo como referncia os sete municpios da microrregio do serto de Quixeramobim. Os respectivos subndices (sensibilidade, capacidade adaptativa e exposio) tambm foram identificados e sero analisados separadamente. No que tange ao subndice de sensibilidade, o municpio de Madalena apresentou o pior desempenho da microrregio (subndice igual 0,60). Este comportamento explicado tanto pela alta dependncia da produo vegetal e animal apresentada pela receita da agricultura familiar municipal, quanto pela grande proporo de estabelecimentos com agricultura de sequeiro. Em seguida, aparece o municpio de Boa Viagem, cujo desempenho ruim est relacionado principalmente ao limitado abastecimento humano de gua nos estabelecimentos da agricultura
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familiar. As demais municipalidades apresentaram desempenho do subndice de sensibilidade variando entre 0,33 e 0,39. Quanto ao subndice de capacidade adaptativa, Ibaretama aparece com o contexto mais favorvel (0,54), apresentando o melhor desempenho em quatro dos seis indicadores associados ao atributo capacidade adaptativa (tabela 4). No outro extremo, esto os municpios de Chor e Quixad, ambos despontando com os piores valores neste atributo (0,66). Contudo, o caso deste segundo municpio interessante. Apesar do desempenho ruim nos indicadores de nmeros de produtores proprietrios da terra e de estabelecimentos com acesso energia eltrica, destaca-se positivamente pelos nmeros de estabelecimentos com assistncia tcnica e com pelo menos um morador participante de associaes ou cooperativas. Esta observao indica que Quixad possui regionalmente um bom contexto institucional; porm, apresenta fragilidades fundirias (poucos produtores so proprietrios da terra em que trabalham) e de infraestrutura rural (acesso eletricidade). Portanto, o ndice no deve ser analisado sem levar em conta seus dados desagregados. Este cuidado permite identificar virtudes-chave e deficincias-chave para a adaptao s mudanas climticas e, assim, estabelecer prioridades polticas.
TABELA 5
Municpio Ibaretama Chor Quixad Quixeramobim Banabui Boa Viagem Madalena
ndice de vulnerabilidade da agricultura familiar seca

Subndice de sensibilidade (S) 0,39 0,33 0,33 0,36 0,39 0,45 0,60 Subndice de capacidade adaptativa (1-CA) 0,54 0,66 0,66 0,63 0,63 0,63 0,60 Subndice de exposio (E) 0,57 0,66 0,75 0,75 0,75 0,75 0,60 ndice de vulnerabilidade seca 0,50 0,55 0,58 0,58 0,59 0,61 0,60
Por fim, o subndice de exposio aponta para trs grupos de vulnerabilidade na microrregio. O grupo de maior exposio formado por Quixad, Quixeramobim, Banabuu e Boa Viagem. Localizados em regies mais internas do continente, apresentam alto ndice de aridez e concentraes de chuvas durante apenas trs meses do ano. O segundo grupo composto por Chor e Madalena, ambos com IA semelhante e durao do perodo chuvoso abrangendo quatro meses do ano. O terceiro e ltimo grupo possui como nico integrante Ibaretama, municpio mais prximo costa, comportando zonas mais midas e apresentando quatro meses de chuva por ano.
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Ao integrar os trs subndices, observa-se que Madalena o municpio cuja agricultura familiar apresenta a maior vulnerabilidade seca, especialmente devido sua alta sensibilidade. Boa Viagem aparece logo em seguida, com o segundo pior valor no ndice de vulnerabilidade, desempenho resultante principalmente das altas exposio e sensibilidade seca. Quixad, Chor, Quixeramobim e Banabui, apesar de menor sensibilidade seca, tiveram seu desempenho influenciado pela baixa capacidade adaptativa e alta exposio. Por fim, Ibaretama desponta como o municpio de menor vulnerabilidade na microrregio do serto de Quixeramobim, graas s suas condies menos ridas e ao bom desempenho do subndice de capacidade adaptativa. Porm, a despeito de seus desempenhos relativos quando comparados entre si, os municpios apresentaram ndices de vulnerabilidade variando entre 0,5 e 0,6, indicando uma vulnerabilidade de moderada a alta, considerando-se o valor 1 como pior desempenho possvel. Em suma, os resultados apontam aspectos institucionais como um dos gargalos da adaptao da agricultura familiar no Semirido cearense. A construo de canais de comunicao para que a informao e os recursos fluam entre as fontes e os agricultores familiares primordial neste contexto, viabilizando aes responsivas e preventivas mais consistentes frente s incertezas climticas. importante destacar que os valores 1 (mxima vulnerabilidade) e 0 (mnima vulnerabilidade) so abstraes tericas, uma vez que no existem sistemas totalmente vulnerveis ou invulnerveis, mas, sim, um contnuo entre ambos. No que tange ao contexto brasileiro, j possvel fazer algumas inferncias a partir dos resultados deste trabalho. Por um lado, a regio Nordeste, especialmente a rea compreendida pelo Semirido, apresenta a produo familiar com maior grau de vulnerabilidade s mudanas climticas, tanto pela exposio histrica a um regime climtico errtico, marcado por recorrentes perodos de seca extrema, quanto por fragilidades poltico-institucionais e carncias socioeconmicas. Por outro lado, espera-se que a agricultura familiar da regio Sul brasileira seja a menos vulnervel no contexto nacional, apesar de tambm estar exposta a extremos climticos com impactos substanciais produo familiar. Esta expectativa se baseia no bom desempenho apresentado pela agricultura familiar na regio em indicadores socioeconmicos e institucionais, conferindo menor sensibilidade relativa e alta capacidade adaptativa. Contudo, antes de afirmaes categricas, necessrio aplicar essa metodologia a outras realidades brasileiras para obter um quadro comparativo concreto, capaz de anlises mais acuradas das vulnerabilidades da agricultura familiar brasileira. Neste esforo, necessrio ter em conta as caractersticas e as particularidades
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de cada regio, sendo, portanto, possvel a realizao de adaptaes na metodologia em especial, nos indicadores que compem o ndice quando necessrio. Este ser o prximo passo da pesquisa desenvolvida neste trabalho. Neste contexto, estudo semelhante encontra-se em estado avanado em regies da Amaznia brasileira (Par, Acre e Mato Grosso) e, em breve, ser estendido a populaes localizadas no Cerrado. Cabe destacar que optou-se neste trabalho por no atribuir pesos aos indicadores, uma vez que no foram identificados critrios confiveis para balizar esta deciso. Contudo, fundamental que desdobramentos desta pesquisa estabeleam ponderaes que reflitam o papel de cada indicador na vulnerabilidade da agricultura familiar seca, em escala municipal e regional.
A intensificao das catstrofes climticas observada no Brasil, especialmente nos ltimos anos, explicita a urgncia com que aes de preveno devem ser adotadas, visando reduzir perdas de vidas humanas e prejuzos econmicos. Neste contexto, o dilogo entre poltica e cincia fundamental para que conceitos tericos possam ser transformados em ferramentas teis tomada de deciso. Este trabalho buscou elaborar um ndice de vulnerabilidade da agricultura familiar s mudanas climticas. tendo em vista contribuir para o desenvolvimentos de sistemas de avaliao integrados capazes de operacionalizar conceitos complexos como o de vulnerabilidade, que perpassam diferentes dimenses e escalas espaciais. Este esforo cientfico destaca-se por evidenciar que, alm dos condicionantes climticos, a vulnerabilidade tambm determinada por caractersticas e dinmicas socioeconmicas e poltico-institucionais intrscecas. A construo de capacidade adaptativa por meio da melhoria das condies socioeconmicas e do fortalecimento das instituies formais e informais estratgia-chave na reduo das vulnerabilidades locais. O Brasil conta com um arcabouo poltico-institucional pronto para ser usado na adaptao da agricultura familiar s mudanas climticas. O desafio compreend-lo de forma transversal e muldimensional, articulando em torno do eixo da adaptao s mudanas climticas instituies e instrumentos polticos, os quais esto hoje ancorados em esferas governamentais distintas. preciso que a temtica seja includa efetivamente na pauta das discusses e de prioridades dos governos, em suas distintas escalas. Outro desafio a formao e o fortalecimento de redes de pesquisa e inovao. Neste sentido, um elemento importante a promoo do dilogo entre instituies e pesquisadores que trabalham com temas correlatos, visando complementaridade de estudos e pesquisas, bem como a um maior avano coletivo
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por meio da troca de experincias e resultados j alcanados. Novas prticas e adequao das existentes podem moderar riscos e danos climticos. Por fim, a existncia de fundos de financiamento tambm chave, pois os custos da adaptao so altos e o agricultor familiar dificilmente ser capaz de custe-los. O fundo Clima8 um bom exemplo. Espera-se que o fundo Caatinga cujos objetivos visam combater a desertificao e promover a mitigao dos efeitos da seca esteja em breve operando, o que soma uma fonte de recursos especfica para a regio. Contudo, a disponibilidade de recursos, a existncia de boas condies socioeconmicas e um contexto poltico-institucional favorvel adaptao no so suficientes por si s para reduzir a vulnerabilidade da agricultura familiar seca. Caractersticas individuais e coletivas, especficas de cada famlia e comunidade, tambm so fundamentais isto , atitudes proativas e planejadas na escala do estabelecimento; capital social no mbito da comunidade e/ou de cooperativas; e canais de comunicao de qualidade, por meio dos quais a informao chegue ao agricultor de categoria familiar. Tais aspectos qualitativos so de difcil mensurao dados os critrios subjetivos de avaliao. Esta uma das limitaes de abordagens descendentes (top down uso de dados secundrios e de mbito regional). Ao considerar que a materializao da adaptao dar-se- em escala local, diagnsticos de vulnerabilidade mais consistentes demandam levantamento de dados primrios nas comunidades (abordagem bottom-up). Por outro lado, se diagnsticos top down trazem representaes reducionistas, na tica do tomador de deciso, podem ser suficientemente explicativos ao contribuir para operacionalizar conceitos complexos como vulnerabilidade e capacidade adaptativa, identificando prioridades de ao. o tnue limiar existente entre um indicador complexo e sua complexidade indicativa.
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8. O Fundo Clima, o qual ser abastecido com recursos dos royalties do petrleo da camada pr-sal, poder ser usado, direta e indiretamente, no financiamento da adaptao de populaes vulnerveis.
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CAPTULO 16
IMPACTO DAS MUDANAS CLIMTICAS NO SeTOr AgrCOLA brASILeIrO*

Jos Fres** Eustquio Reis*** Juliana Simes Speranza***
1 INTrODUO
H evidncias cientficas cada vez mais consistentes de que o aumento de concentrao dos gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera conduzir a temperaturas mais elevadas e a variaes no regime de chuvas ao longo do sculo XXI. Essas mudanas, por sua vez, devero acarretar impactos econmicos significativos sobre diversos setores de atividade. O setor agropecurio destaca-se como particularmente sensvel aos efeitos das mudanas climticas. Em regies em que so registradas baixas temperaturas, o aquecimento global pode criar condies climticas mais propcias a prticas agropecurias e levar a um aumento da produtividade do setor. Nessas regies, a adaptao dos produtores rurais a condies climticas mais favorveis poder levar ao avano das reas de lavoura e converso de florestas em reas agrcolas, acelerando o processo de desmatamento. J em regies de clima quente, em que as altas temperaturas esto prximas ao limite de tolerncia das culturas agrcolas, o aquecimento global poder acarretar quedas de produtividade agrcola. A perspectiva de queda de produtividade uma questo crtica em pases de clima tropical, como o Brasil. De fato, a agricultura brasileira particularmente vulnervel aos efeitos do aquecimento global, uma vez que boa parte da produo est localizada em regies de temperaturas elevadas. O potencial declnio da produtividade e da renda agrcola, por sua vez, poder ter um expressivo impacto negativo sobre o desenvolvimento econmico, aumentar a pobreza e reduzir os nveis de bem-estar da populao rural. Nesse contexto, avaliar o impacto econmico das mudanas climticas sobre as atividades agrcolas de fundamental importncia para auxiliar a formulao de estratgias de adaptao para o setor.
* Este captulo uma verso resumida de Fres, Reis e Speranza (2008). Os autores agradecem a Thais Barcellos pelo eficiente trabalho de assistncia a esta pesquisa. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. *** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
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Este captulo se prope a avaliar os efeitos de longo prazo das mudanas climticas globais sobre a lucratividade das atividades agrcolas no Brasil. Para tanto, so apresentadas simulaes baseadas nas projees dos modelos climatolgicos utilizados no 3o Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC, 2001). Este trabalho est organizado da seguinte forma. Aps esta introduo, a seo 2 apresenta uma reviso dos resultados encontrados na literatura emprica acerca dos impactos econmicos das mudanas climticas sobre as atividades agrcolas no Brasil. A seo 3 apresenta a metodologia utilizada em nossos exerccios de simulao. Por fim, a seo 4 apresenta os resultados e resume as principais concluses.
2 reVISO DA LITerATUrA
Existe vasta literatura sobre os efeitos das mudanas climticas globais na agricultura. Os estudos pioneiros se basearam em modelos estritamente agronmicos. Essa abordagem especifica modelos de crescimento de determinada cultura e analisa, por meio de simulaes, de que forma mudanas nas variveis climticas afetam a produtividade da planta. Os modelos agronmicos permitem estimar sem vis os efeitos da variao dos fatores climticos sobre a produtividade de uma cultura especfica, uma vez que todos os demais fatores que influenciam a produtividade so mantidos sob controle durante o experimento. O estudo de Assad et al. (2008) constitui-se na anlise mais abrangente do efeito das mudanas climticas na agricultura brasileira a partir de um modelo agronmico.1 So apresentadas estimativas do impacto do aquecimento global sobre a produtividade e no padro de distribuio geogrfico das principais culturas. Segundo as simulaes, o aumento das temperaturas em decorrncia do aquecimento global tem um efeito lquido negativo e pode comprometer a produo de alimentos no pas. As perdas na safra de gros so estimadas em R$ 7,4 bilhes j em 2020, podendo atingir R$ 14 bilhes em 2070. Alm disso, o aquecimento global afetaria profundamente a geografia da produo agrcola no Brasil. A soja foi identificada como a cultura mais afetada, atingindo perdas da ordem de 40% em 2070. O aquecimento global tambm teria impacto significativo no caf, que migraria das regies tradicionais de So Paulo e Minas Gerais para o Sul do pas, onde a reduo das geadas tornaria as condies climticas mais propcias cafeicultura. Milho, soja, feijo, algodo e girassol sofreriam perdas significativas no Nordeste. Vale observar que a perda de produtividade das culturas de subsistncia no Nordeste pode gerar graves consequncias sociais,
1. Siqueira, Farias e Sans (1994) tambm fazem uma anlise a partir de um modelo agronmico, mas consideram uma gama menor de culturas.
Impacto das Mudanas Climticas no Setor Agrcola Brasileiro
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uma vez que atingiria a rentabilidade da agricultura familiar. Por outro lado, a cana-de-acar, cultura com maior capacidade de adaptao a temperaturas mais elevadas, poderia se espalhar pelo pas. Segundo as simulaes apresentadas no estudo de Assad et al. (2008), a rea plantada de cana poderia dobrar nas prximas dcadas. A tabela 1 mostra a variao de reas com potencial agrcola para as diferentes culturas, segundo projees climticas para o cenrio A2 do IPCC. Como pode ser observado, as simulaes indicam que o aumento da temperatura vai diminuir as reas com potencial agrcola em relao situao atual para quase todas as culturas, com exceo da cana-de-acar e da mandioca.
TABELA 1
Variao das reas com potencial agrcola para o plantio das principais culturas brasileiras
Cenrio A2 2020 Culturas rea potencial atual (km2) 4.029.507 4.168.806 395.976 619.422 4.137.837 4.440.650 5.169.601 4.381.791 2.790.265 Fonte: Assad et al. (2008). rea potencial estimada (km2) 3.583.461 3.764.488 358.446 1.608.994 3.957.481 3.811.838 5.006.777 3.856.839 2.132.001 Variao (%) -11,07 -09,70 -9,48 159,76 -04,36 -14.16 -03,15 -11.98 -23,59 Cenrio A2 2070 rea potencial estimada (km2) 3.386.020 3.577.169 265.243 1.351.441 3.587.559 3.633.928 6.268.636 3.624.487 1.635.239 Variao (%) -16.12 -14.19 -33,01 118,18 -13,30 -18.17 21,26 -17,28 -41.39
Algodo Arroz Caf Cana Feijo Girassol Mandioca Milho Soja
No obstante a importncia da anlise de Assad et al. (2008), deve ser observado que o estudo leva em conta apenas o impacto do aumento da temperatura sobre a produtividade agrcola. No so consideradas nas simulaes as variaes da precipitao, um determinante importante da produtividade das culturas. J a literatura econmica tem privilegiado os modelos hednicos2 na avaliao do impacto das mudanas climticas sobre a agricultura. Em vez de analisar o impacto das variveis climticas sobre uma cultura especfica como nos modelos agronmicos, a abordagem hednica examina como o clima, em diferentes reas geogrficas, afeta o valor das terras agrcolas. O modelo hednico pressupe que os mercados de terra so eficientes e, portanto, o preo desta reflete o fluxo descontado das rendas agrcolas futuras. Estes modelos consideram ainda
2. A aplicao do modelo hednico questo das mudanas climticas foi proposta por Mendelsohn, Nordhaus e Shaw (1994). Este modelo tambm recebe a denominao de abordagem ricardiana.
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que os produtores rurais alocam suas terras para os usos mais lucrativos, levando em conta as condies econmicas e agroclimticas e, dessa forma, o preo da terra seria capaz de incorporar tambm o efeito do clima sobre a atividade agrcola. Logo, a abordagem hednica abrange tanto os impactos diretos do clima nos rendimentos de diferentes culturas quanto os indiretos decorrentes da substituio entre culturas em face de variaes climticas. O estudo de Sanghi et al. (1997) prope um modelo hednico para avaliar os efeitos do clima sobre o preo da terra. Os autores estimam os efeitos decorrentes de um aumento uniforme de 2,5C da temperatura e de 7% da precipitao em todos os municpios brasileiros. Sanghi et al. (1997) encontram um efeito lquido negativo no valor da terra agrcola no Brasil, com redues entre 2,16% e 7,40% no preo mdio da terra. Os autores fornecem evidncias empricas de que os estados situados na regio Centro-Oeste sero os mais negativamente afetados pelas mudanas climticas. De acordo com as simulaes, o preo da terra nos estados de Mato Grosso e de Gois teriam redues entre 5% e 18% em relao aos valores atuais. De fato, na regio Centro-Oeste encontram-se as reas de cerrado, caracterizadas por elevadas temperaturas e baixa pluviosidade; portanto, bastante vulnerveis aos efeitos das mudanas climticas. J os estados localizados na regio Sul, por possurem temperaturas mais amenas e, portanto, maior capacidade de adaptao, poderiam at mesmo se beneficiar moderadamente com o aquecimento. No caso do Rio Grande do Sul, por exemplo, as estimaes apontam para um aumento no preo da terra de at 5% em face dos cenrios climticos analisados. Esta concluso est de acordo com os resultados de Assad et al. (2008), que apontam que a mudana climtica poderia levar migrao de culturas tropicais para a regio Sul. Esta apresenta hoje restries s culturas adaptadas ao clima tropical por causa do alto risco de geadas. No entanto, como ela deve apresentar uma reduo de eventos extremos desta natureza, o Sul do pas pode tornar-se propcio ao plantio de culturas tropicais. Evenson e Alves (1998) analisam os efeitos das mudanas climticas sobre os padres de uso da terra. Os autores estimam um modelo economtrico de alocao de terra para seis tipos de uso: lavouras temporrias, lavouras permanentes, pastos naturais, pastos plantados, florestas naturais e florestas plantadas. Seus resultados indicam que um aumento uniforme de 3C de temperatura e 3% nos nveis pluviomtricos levaria a uma reduo de 1,84% da rea de floresta natural e a um aumento de 2,76% das reas de pastagem. Os autores avaliam ainda que os ganhos de produtividade agrcola decorrentes do progresso tecnolgico poderiam reduzir as perdas de reas florestais. Dessa forma, o investimento em pesquisa para o desenvolvimento de cultivares mais resistentes a temperaturas elevadas seria uma estratgia eficaz de adaptao aos efeitos das mudanas climticas.
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Em linhas gerais, a evidncia emprica indica que o efeito lquido das mudanas climticas na agricultura brasileira negativo, embora existam expressivas variaes regionais. Os estudos identificam as regies Norte, Nordeste e parte da Centro-Oeste como as mais vulnerveis aos efeitos das mudanas climticas. J municpios localizados nas regies Sul e Sudeste seriam menos atingidos e poderiam mesmo se beneficiar com estas mudanas. Ao atingir de maneira mais crtica as regies menos desenvolvidas do pas, os estudos indicam que as mudanas climticas podem contribuir para o aumento das desigualdades regionais.
3 MODeLO eCONOMTrICO e bASe De DADOS
A abordagem hednica foi recentemente criticada por Deschnes e Greenstone (2007). Segundo estes autores, as estimaes dos modelos hednicos esto sujeitas ao vis de varivel omitida e, assim, forneceriam estimativas viesadas do impacto dos fatores climticos sobre o preo da terra. Deschnes e Greenstone (2007) propuseram um modelo no qual os efeitos atribudos aos fatores climticos so identificados a partir de desvios de temperatura e precipitao observados em determinado ano em relao s suas mdias histricas. Esses desvios no podem ser antecipados pelos produtores agrcolas e so, portanto, supostamente independentes aos determinantes no observveis dos lucros agrcolas. Dessa forma, o modelo oferece uma possvel soluo ao problema de vis de varivel omitida apresentado pela abordagem hednica, identificando com maior preciso o efeito das mudanas climticas sobre as atividades agrcolas. Alm do potencial vis, uma segunda restrio aplicao do modelo hednico ao caso brasileiro diz respeito ao processo inflacionrio pelo qual o pas passou. Ao longo da dcada de 1980 e no incio dos anos 1990, a compra de terras agrcolas no Brasil era uma estratgia de hedge contra os efeitos da inflao. Nesse perodo, o preo da terra pode ter sido influenciado por um componente especulativo, no refletindo o fluxo descontado futuro dos rendimentos agrcolas. Caso isto tenha ocorrido, o pressuposto bsico do modelo hednico violado, e as anlises hednicas baseadas no preo da terra de perodos de alta inflao, podem estar viesadas. Em vista do potencial vis decorrente das variveis omitidas e do ambiente inflacionrio que prevaleceu em uma parte significativa do perodo em anlise neste captulo, adotou-se a abordagem do modelo proposto por Deschnes e Greeenstone (2007). A avaliao dos impactos das mudanas climticas realizada em dois estgios. Primeiro, especificado e estimado um modelo economtrico cujos coeficientes permitem avaliar de que modo as variaes climticas influenciam a lucratividade das atividades agrcolas. Em seguida, os coeficientes
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estimados so usados para simular os efeitos das mudanas climticas sobre a lucratividade agrcola, utilizando-se as projees dos modelos climatolgicos. A especificao economtrica dada por: , (1)
em que: yit a lucratividade agrcola do municpio i no perodo t, Wij um vetor de caractersticas climticas (indexadas por j), Xit o vetor das demais caractersticas observveis que afetam a rentabilidade agrcolas. O termo i refere-se ao efeito fixo municipal, o qual absorve todos os determinantes da varivel dependente especficos de um municpio que sejam invariveis no tempo e no observveis e, portanto, capturem variveis no observadas na base de dados. Da mesma forma, a equao inclui tambm dummies anuais gt que controlam as diferenas anuais na varivel dependente que so comuns entre os municpios para incorporar os determinantes variveis no tempo da lucratividade agrcola, como os avanos tecnolgicos. Controlando por esses efeitos fixos municipais e anuais, ento, todas as variveis climticas W so introduzidas como desvios em relao a suas mdias municipais. J e so os coeficientes a serem estimados e it o erro estocstico. Uma vez estimados os coeficientes s das caratersticas climticas, eles so usados para simular o impacto dos valores projetados do clima de acordo com cenrios de concentrao de gases de efeito estufa A2 e B2 definidos pelo IPCC.
3.1 base de dados
A base de dados construda a partir dos Censos Agropecurios 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996, produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A lucratividade agrcola (R$/ha) computada como a diferena entre o total de receitas e despesas, dividida pelo da rea agrcola dos estabelecimentos. A unidade de observao a rea mnima comparvel (AMC), que a menor unidade de anlise ao nvel municipal que acomoda as mudanas na fronteira municipal ao longo do perodo do painel. O nmero de observaes a cada ano censitrio de 3.202 AMCs, mas devido ausncia de informaes e/ou inconsistncia na base de dados, ns terminamos com 3.125 observaes por ano. Uma vez que as AMCs representam observaes ao nvel municipal, de maneira a simplificar a exposio, as AMCs sero denominadas de municpios. As variveis climticas observadas foram extradas da base de dados CRU CL 2.0 10, produzida pelo Centro de Pesquisa do Clima (CRU) da Universidade de East Anglia, Inglaterra.3 As variveis utilizadas so temperatura (oC) e precipitao
3. Disponvel em: <http://www.cru.uea.ac.uk>. Para uma anlise do tratamento e do mtodo de interpolao adotados pelo CRU na construo da base de dados climtica do Brasil, ver Anderson e Reis (2007).
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(mm/ms) para o perodo 1961-1990. Os valores mensais foram agrupados em mdias trimestrais correspondentes s estaes do ano, quais sejam: dezembro a fevereiro (DJF), maro a maio (MAM), junho a agosto (JJA) e setembro a novembro (SON). Para construir estas variveis, converteu-se toda a base de dados climtica em formato ArcGIS usando suas coordenadas de latitude e longitude, e, em seguida, estes pontos de grade foram sobrepostos s camadas das fronteiras municipais para obter a temperatura e a precipitao mdia para cada municpio.4 As projees climticas so baseadas em quatro modelos de circulao geral global.5 Foram usados HadCM3 da Inglaterra, CSIRO da Austrlia, CCCma do Canad e CCSR/NIES do Japo. Cada modelo prev a temperatura e a precipitao dirias, conforme especificaes de parmetros descritas pelos cenrios A2 (altas emisses) e B2 (baixas emisses) de concentrao de GEE do IPCC. Os cenrios de emisso so baseados no 3o Relatrio de Avaliao do IPCC (IPCC, 2001). As projees climticas compreendem s mdias dos quatro modelos para a temperatura e a precipitao mdias correspondentes a perodos de 30 anos: 1961-1990, 2010-2039, 2040-2069 e 2070-2099. Como estamos interessados em avaliar os efeitos de mdio e longo prazos das mudanas climticas, concentramos nossa anlise nos perodos 2040-2069 e 2070-2099. As temperaturas e as precipitaes mdias e projetadas para as regies brasileiras encontram-se na tabela A1 do anexo. Prev-se um aumento de temperatura em todas as regies do Brasil, com as maiores amplitudes de variao no Centro-Oeste. J os ndices pluviomtricos no apresentam um padro espacial homogneo: enquanto projeta-se uma reduo de chuvas na regio Norte, a Sul tenderia a ter um aumento nos ndices pluviomtricos.
4 reSULTADOS e DISCUSSO
Os resultados das simulaes encontram-se na tabela 2. Estas sugerem que, em nvel nacional, os impactos de mdio prazo das mudanas climticas na lucratividade agrcola seriam relativamente modestos: para o clima projetado para o perodo 2040-2069, as perdas de lucro na agricultura sero na escala de 0,8% a 3,7%. Os efeitos so consideravelmente mais severos para o clima projetado para o perodo 2070-2099, quando se estimam que as redues da lucratividade agrcola possam alcanar 26%. Tais resultados sugerem que, embora as consequncias das mudanas climticas globais possam ser amenas a mdio prazo, os formuladores de polticas devem estar cientes dos efeitos significativos a longo prazo. Nesse sentido, os efeitos modestos a mdio prazo no devem ser vistos como um incentivo
4. No caso de municpios pequenos onde no so encontrados pontos de grade, so utilizados os valores do ponto mais prximo fronteira municipal. 5. A base de dados das projees climticas foi fornecida por Wagner Soares, do Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (CPTEC/INPE).
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para no se tomar algumas aes, mas uma oportunidade para a implementao de polticas de adaptao e mitigao. Entre as polticas que devem ser fortalecidas, destaca-se o desenvolvimento de cultivares com maior tolerncia a temperaturas mais quentes e clima mais seco. Considerando-se o longo ciclo para o desenvolvimento e a comercializao de novos cultivares, tais projetos no podem ser postergados. A adoo de algumas tecnologias tambm deve ser incentivada, como o plantio direto na palha, que diminui sensivelmente o risco de perda de safra por seca. Outra tecnologia indicada so os sistemas agroflorestais de integrao pecuria lavoura floresta, que permite a recuperao de reas degradadas de forma rentvel.
TABELA 2
Impacto das mudanas climticas sobre a lucratividade agrcola no brasil segundo os cenrios de emisses A2 e b2 (Em %)
Variao relativa da lucratividade Perodo 2040-2070 Perodo 2070-2100 Elaborao dos autores. Cenrio A2 -3,7 -26,0 Cenrio B2 -0,8 -9,4
As simulaes tambm sugerem que as consequncias das mudanas climticas iro variar entre as regies brasileiras. Como observado na tabela 3, a lucratividade das atividades agrcolas no Norte, no Nordeste e no Centro-Oeste pode ser severamente afetadas. J no horizonte de mdio prazo 2040-2070, as simulaes sugerem perdas de lucratividade entre 20% e 50%. Este resultado pode ser justificado pelo fato de que nestas regies as atividades agrcolas so realizadas em condies de altas temperaturas, com possibilidades limitadas de adaptao por parte dos produtores rurais. Por outro lado, as simulaes apontam que o Sudeste e o Sul podem ser ligeiramente beneficiadas pelas mudanas climticas. De fato, estas regies se caracterizam por ter um clima mais moderado e terras frteis, possibilitando uma capacidade maior de adaptao a mudanas climticas. Deve-se observar que a heterogeneidade geogrfica dos efeitos destas mudanas encontrada neste estudo semelhante s anlises resenhadas.
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TABELA 3
Impacto das mudanas climticas sobre a lucratividade agrcola das regies brasileiras segundo os cenrios de emisses A2 e b2 (Em %)
Variao relativa da lucratividade Cenrio A2 Regio Norte Perodo 2040-2070 Perodo 2070-2100 -50,0 -124,6 Regio Nordeste Perodo 2040-2070 Perodo 2070-2100 -20,4 -51,8 Regio Sudeste Perodo 2040-2070 Perodo 2070-2100 8,5 -0,5 Regio Sul Perodo 2040-2070 Perodo 2070-2100 13,3 17,3 Regio Centro-Oeste Perodo 2040-2070 Perodo 2070-2100 Elaborao dos autores. -46,0 -161,8 -23,2 -9,4 9,2 12,8 8,5 6,4 -14,3 -27,8 -34,8 -65,7 Cenrio B2
O fato de os efeitos do aquecimento global serem espacialmente diferenciados no Brasil tem a implicao de que as desigualdades regionais brasileiras, j grandes, podem se tornar ainda mais acentuadas no futuro devido s condies climticas, demandando ateno por parte das polticas pblicas. Em razo do impacto significativo nas atividades rurais no Norte e no Nordeste, importante fortalecer os mecanismos de proteo social e formular estratgias de adaptao das populaes mais vulnerveis. Uma segunda consequncia econmica distributiva que as regies Centro-Oeste e Norte, nas quais o agronegcio se destaca e expande a fronteira agrcola, so as mais severamente atingidas pelo aquecimento global. Se o setor de agronegcios brasileiro tem sido atualmente importante para equilibrar o balano de pagamentos do pas, diante das perspectivas futuras dos efeitos do aquecimento global, o Brasil deveria repensar a direo do fluxo de investimentos na sua matriz produtiva. No caso do setor agrcola, mesmo com o volume recente de investimentos significativo feito pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), entre outras, ainda assim, os avanos tecnolgicos passados parecem no ser capazes de compensar as perdas causadas pelo aquecimento global. Talvez seja preciso reequipar a indstria nacional para enfrentar a competio no mercado estrangeiro, enquanto uma nova fonte de divisas.
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reFerNCIAS
ANDERSON, K.; REIS, J. E. The effects of climate change on brazilian agricultural profitability and land use: cross-sectional model with census data, 2007. Final report to WHRC/IPAM for LBA project Global Warming, Land Use, and Land Cover Changes in Brazil. ASSAD, E. et al. Aquecimento global e a nova geografia da produo agrcola no Brasil. Braslia: Embaixada Britnica, 2008. DESCHNES, O.; GREENSTONE, M. The economic impacts of climate change: evidence from agricultural output and random fluctuations in weather. American Economic Review, v. 97, n. 1, p. 354-385, 2007. EVENSON, R. E.; ALVES, D. C. O. Technology, climate change, productivity and land use in Brazilian agriculture. Planejamento e Polticas Pblicas, n. 18, Dec. 1998. FRES, J.; REIS, J. E.; SPERANZA, J. Assessing the Impacts of Climate Change on the Brazilian Agricultural Sector. In: ANNUAL EAERE CONFERENCE, 16. Sweden: Ghotemburg, 2008. PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANAS CLIMTICAS (IPCC). Climate change 2001: synthesis report. Summary for policymakers. In: IPCC PLENARY, 18. Wembley: United Kingdom, 24-29 Sept. 2001.World Meteorological Organization and United Nations Environmental Programme. MENDELSOHN, R.; NORDHAUS, W.; SHAW, D. The impact of global warming on agriculture: a ricardian analysis. American Economic Review, v. 84, n. 4, p. 753-771, 1994. SANGHI, A. et al. Global warming impacts on Brazilian agriculture: estimates of the Ricardian model. Economia Aplicada, v. 1, n. 1, 1997. SIQUEIRA, O. J. F.; FARIAS, J. R. B.; SANS, L. M. A. Potential effects of global climate change for brazilian agriculture, and adaptive strategies for wheat, maize, and soybeans. Revista Brasileira de Agrometeorologia, Santa Maria, v. 2, p. 115-129, 1994.
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ANeXO TABELA 1A
Impacto das mudanas climticas sobre a lucratividade agrcola no brasil segundo os cenrios de emisses A2 e b2
Temperatura (C) Regio Dez-fev. Mar-maio Jun-ago. Regio Norte Observado Cenrio A2 perodo 2040-2069 Cenrio A2 perodo 2070-2099 Cenrio B2 perodo 2040-2069 Cenrio B2 perodo 2070-2099 26,2 28,3 30,0 27,8 28,6 26,2 28,2 30,0 27,8 28,9 26,1 28,5 30,6 28,1 29,4 Regio Nordeste Observado Cenrio A2 perodo 2040-2069 Cenrio A2 perodo 2070-2099 Cenrio B2 perodo 2040-2069 Cenrio B2 perodo 2070-2099 26,1 28,0 29,5 27,7 28,4 25,2 27,0 28,5 26,8 27,6 23,6 25,3 26,9 25,2 26,0 Regio Sudeste Observado Cenrio A2 perodo 2040-2069 Cenrio A2 perodo 2070-2099 Cenrio B2 perodo 2040-2069 Cenrio B2 perodo 2070-2099 23,4 25,4 26,9 24,9 25,6 21,5 23,5 25,2 23,0 24,0 18,4 20,5 22,5 20,3 21,2 Regio Sul Observado Cenrio A2 perodo 2040-2069 Cenrio A2 perodo 2070-2099 Cenrio B2 perodo 2040-2069 Cenrio B2 perodo 2070-2099 23,1 25,1 26,6 24,8 25,4 19,5 21,5 23,0 21,2 22,0 15,4 17,7 19,2 17,6 18,2 19,4 22,1 23,6 21,7 22,3 159,9 165,8 170,9 165,0 164,3 120,5 122,2 125,7 121,1 127,0 105,5 104,0 106,6 101,7 103,6 141,4 145,0 152,8 142,4 150,1 21,8 24,2 25,9 23,9 24,8 220,4 217,9 213,2 223,7 228,7 90,6 85,6 84,6 92,6 86,5 25,7 23,2 22,1 21,8 21,6 117,3 119,0 110,5 117,2 120,0 25,6 27,3 29,0 27,2 28,0 90,0 87,9 73,8 89,5 89,7 140,3 136,5 132,1 139,1 138,6 62,5 62,2 58,2 63,1 62,8 36,3 34,8 30,2 35,6 36,1 27,0 29,3 31,1 28,9 29,9 262,6 255,7 248,2 261,5 257,9 280,3 269,4 267,5 277,8 266,7 99,3 94,4 90,2 96,1 92,1 106,7 98,2 92,5 99,3 97,8 Set-nov. Dez-fev. Precipitao (mm/ms) Mar-maio Jun-ago. Set-nov.
Regio Centro-Oeste Observado Cenrio A2 perodo 2040-2069 Cenrio A2 perodo 2070-2099 Cenrio B2 perodo 2040-2069 Cenrio B2 perodo 2070-2099 Elaborao dos autores. 24,9 27,1 28,7 26,5 27,4 24,1 26,2 28,4 25,7 26,8 22,1 24,4 26,7 24,1 25,2 25,0 27,9 29,7 27,4 28,5 248,4 259,8 254,8 267,4 264,3 118,1 118,0 119,3 125,3 116,3 17,5 16,9 16,7 16,6 16,5 138,2 133,5 127,7 134,9 128,5
Parte II O BraSIL NaS NeGOCIaeS INterNaCIONaIS
CAPTULO 17
aNLISeS De CUStO-BeNeFCIO DaS MUDaNaS CLIMtICaS

Jorge Hargrave* Ronaldo Seroa da Motta** Gustavo Luedemann*
1 INtrODUO
A temperatura global j se encontra cerca de 1C acima dos nveis pr-industriais e alteraes climticas j se fazem sentir por meio de secas, chuvas e inundaes mais intensas e frequentes. O Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) estabeleceu, em seu 4o Relatrio, que, para se ter uma estabilizao entre 2C e 2,4C acima dos nveis pr-industriais, dever haver uma reduo das emisses da ordem de 50% a 85%, at 2050 em relao a 2000 (AIE, 2008; IPCC, 2007). Os cenrios previstos para uma estabilizao em 3C acima dos nveis pr-industriais so muito mais drsticos do que para 2C, em termos de estresse hdrico, perda de biodiversidade, desaparecimento de corais, diminuio de produtividade agrcola, acidificao dos oceanos, secas, enchentes, furaces e aumento do nvel do mar (HOUGHTON, 2009). Para se estabilizar a temperatura em 2C acima dos nveis pr-industriais, a concentrao de gases de efeito estufa (GEE) deve ficar abaixo de 450 partes por milho (PPM) de dixido de carbono equivalente (CO2e), e a estabilizao nesta concentrao ainda conta com um nvel de incerteza de se manter o aquecimento em 2C da ordem de 50% (HOUGHTON, 2009). O Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), da Organizao das Naes Unidas (ONU), estimou padres de reduo de emisses consistentes com uma provvel chance de limitar o aumento de temperatura global a 2C, que incluem redues em 2050 de 50%-60% abaixo dos nveis de 1990, com uma trajetria de reduo futura ainda mais drstica (UNEP, 2010). Ou seja, o esforo de mitigao ser enorme e demandar investimentos que possibilitem uma transformao radical nas estruturas de produo e consumo, com uma renovao significativa do estoque de capital e do seu contedo tecnolgico.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
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Esse esforo deve exigir aes imediatas, pois h uma inrcia climtica que se manifesta em diversos nveis. No primeiro, como os GEE tm um tempo de permanncia na atmosfera que varia de anos a milnios, as redues de emisses demoram a fazer efeitos em termos de concentrao.1 No segundo, a temperatura tambm demorar anos para ceder depois da estabilizao da concentrao de GEE, especialmente nos oceanos. E, no terceiro, os nveis dos oceanos tambm respondem com atraso a variaes na temperatura. Do ponto de vista econmico e social, tambm existe inrcia. Como o tempo de maturao de investimentos em infraestrutura , em geral, de dcadas, investimentos feitos hoje podem condicionar o desenvolvimento de pases a tecnologias intensivas em carbono. Investimentos em infraestrutura e estruturas urbanas, por exemplo, tm impactos de mdio prazo sobre as emisses de setores correlatos. o caso, por exemplo, da construo de termoeltricas a carvo ou de sistemas de transporte (DIETZ; MADDISON, 2009). Ao afetarem os servios ecossistmicos essenciais vida humana e economia, como a regulao de fluxos hidrolgicos e o regime de chuvas, as mudanas climticas podem gerar grandes danos econmicos; em particular, na infraestrutura e nas atividades agrcolas. Uma elevao do nvel do mar de 1 m at o fim deste sculo colocaria em risco a vida de 60 milhes de pessoas e US$ 200 bilhes em ativos em pases em desenvolvimento (BANCO MUNDIAL, 2009a). Mesmo supondo um aumento de apenas 2C, algumas estimativas apontam que entre 100 e 400 milhes de pessoas podem passar fome (EASTERLING et al., 2007) e que 1 a 2 bilhes de pessoas podem no ter mais acesso gua suficiente para sua sobrevivncia (IPCC, 2007). Por um lado, o acmulo dos GEE na atmosfera est principalmente relacionado ao processo de desenvolvimento dos pases ricos. Hoje, os pases ricos tm um sexto da populao mundial, mas so responsveis por dois teros das emisses atuais (BANCO MUNDIAL, 2009a). Por outro, os pases em desenvolvimento, que so os que menos contriburam com o aumento da concentrao destes gases na atmosfera, devem sofrer os piores danos. H estimativas que apontam que estes pases devem arcar com 75% a 80% dos custos das perdas (BANCO MUNDIAL, 2009a). Isso se deve a diversas caractersticas dos pases em desenvolvimento, tais como: alta dependncia econmica dos servios ecossistmicos devido importncia da produo agrcola e extrativa na sua economia; populaes concentradas em lugares mais expostos a riscos e com condies econmicas vulnerveis; e baixa capacidade econmica e institucional para se adaptar. Estima-se que um aquecimento de 2C pode levar a perdas de 4% a 5% do produto interno bruto (PIB) em pases da frica e do sul da sia e apenas a perdas
1. Grosso modo, considera-se que a permanncia do CO2 na atmosfera seja de um sculo.
Anlises de Custo-Benefcio das Mudanas Climticas
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mnimas deste indicador nos pases ricos, levando a perdas globais mdias de 1% (NORDHAUS, 2007; STERN, 2007; YOHE et al., 2007). Assim, a ausncia de uma resposta adequada ao problema deve aprofundar o fosso social e econmico entre pases ricos e pobres. O combate s mudanas climticas, de acordo com todos os estudos, envolver quantidades significativas de recursos tanto em termos de mitigao quanto de adaptao; logo, o debate tem sido centrado na trajetria temporal destas aes. Para orientar as polticas pblicas, h de se estimar o balano necessrio entre fluxos de consumo e investimentos em adaptao e mitigao e, para tal, os custos de ao devem ser comparados com os de inao. Isto , investir menos em mitigao requer mais investimentos em adaptao no futuro e a aceitao de maiores impactos climticos, alguns dos quais no remediveis ou imprevisveis. Para enfrentar o problema, por um lado, os pases ricos podem e devem diminuir a intensidade de carbono de suas economias. Por outro, naes em desenvolvimento, que ainda tm necessidades de consumo ainda no atendidas, devem buscar um padro de crescimento mais sustentvel. A mudana na trajetria de desenvolvimento destes pases dever ser especfica s situaes nacionais, assim como deve depender da extenso da transferncia tecnolgica e financeira por parte dos pases desenvolvidos. Investir em mitigao e transferir tecnologia para pases em desenvolvimento so estratgias que no apenas promovem a equidade em linha com as diretrizes da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC), mas tambm fazem sentido economicamente, pois muitas aes de mitigao nestes pases so de baixo custo.2 Ademais, h oportunidades de mitigao que no prejudicam o crescimento econmico, mas no so implementadas por falhas de mercado, tais como altos custos de informao ou acesso a crdito para o investimento inicial, sem mencionar barreiras da prpria tradio empresarial de determinado local que podem impedir a difuso de tecnologia mais eficiente. Assim, muitas oportunidades de mitigao podem ser executadas sem prejuzo ao crescimento econmico e diversos mercados se tornaro mais dinmicos em vista das mudanas climticas. Ainda outras estratgias de mitigao apresentam diversos cobenefcios. o caso das estratgias de reduo das emisses por desmatamento e degradao (REDD), que tambm protegem a biodiversidade (BANCO MUNDIAL, 2009a; ONU, 2011), ou da substituio de diesel e gasolina por etanol ou carros eltricos, que dever diminuir custos com sade pblica devido reduo dos nveis de poluio local.
2. Nesses pases, h ainda opes de mitigao com custos negativos ainda no internalizadas por questes de financiamento ou barreiras tecnolgicas.
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Em face desse grande problema global e da necessidade da tomada de decises, a cincia econmica desenvolveu modelos que procuram quantificar a diferena do custo das aes de mitigao em relao aos de inao que seria o benefcio na forma de impactos evitados e, a partir disso, determinar qual seria a trajetria tima de mitigao em termos econmicos. Todavia, a modelagem desses impactos e a valorao e a comparao deles com os custos de mitigao no livre de controvrsia. Diversos estudos j foram realizados utilizando uma gama de diferentes metodologias e bases de dados e a diversidade de seus resultados reflete bem a incerteza que ainda acompanha os estudos de anlise de custo-benefcio sobre mudana do clima que, portanto, vo se refletir nos processos polticos de regulao nacional e internacional das emisses de GEE. Esse captulo procurar resumir esse debate e suas principais controvrsias. Assim, a seo 2 apresenta a lgica dos modelos pioneiros e resenha seus principais resultados, que tendem a propor uma trajetria de mitigao mais gradual. Em seguida, na seo 3, discute-se o Relatrio Stern que em 2007 fez uma severa crtica aos trabalhos anteriores e orienta para aes imediatas. A seo 4 resenha as repercusses dos resultados desse relatrio, apontando as principais crticas aos seus pressupostos e suas implicaes para o desenvolvimento futuro dos estudos econmicos sobre mudanas do clima. Nas consideraes finais, concluiu-se o captulo com algumas anlises sobre os desafios da economia do clima e sua relao com as recomendaes de polticas pblicas.
2 aNLISeS Da eCONOMIa DaS MUDaNaS CLIMtICaS
A mudana do clima considerada uma das externalidades negativas mais difceis para lidar, pois sua dimenso global a torna mais complexa e incerta do que a maioria das outras externalidades que ocupam a teoria econmica. Suas causas e suas possveis consequncias esto relacionadas a quase todas as atividades econmicas e afetam todas as pessoas, pases e seus ecossistemas e biodiversidade. As incertezas sobre as possveis consequncias das mudanas climticas so to grandes, e o horizonte de tempo sobre o qual as emisses atuais sero relevantes so to longos, que as ferramentas usuais de tomada de deciso sob incertezas podem no ser apropriadas (DIETZ; MADDISON, 2009; TOL, 2009). nesse contexto que modelar e comparar os riscos e as incertezas relacionados s mudanas climticas tem sido um dos maiores desafios vividos pelos economistas nos ltimos tempos, com o objetivo de oferecer recomendaes de polticas de combate ao aquecimento global aos tomadores de deciso e sociedade como um todo (WEITZMAN, 2007). Anlises de custo-benefcio dos investimentos em mitigao da mudana do clima ou adaptao a ela comeam necessariamente com pressupostos sobre o
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padro futuro de emisses, o padro de aquecimento esperado a partir destas e o comportamento de outras variveis em face s mudanas na temperatura nvel do mar, por exemplo , s mudanas na concentrao dos GEE acidificao dos oceanos e aumento da fotossntese, por exemplo e aos efeitos indiretos destes fatores, como alteraes na evapotranspirao3 dos ecossistemas e a retroalimentao climtica dela consequente.4 Depois, se busca traduzir em termos econmicos as consequncias previstas pelos modelos. As decises sobre o padro eficiente de redues de emisso baseiam-se na equalizao entre o custo marginal da diminuio do consumo por causa da reduo de emisses e o benefcio marginal dos menores riscos climticos que sero enfrentados no futuro trazidos a valor presente. Os modelos econmicos de anlise custo-benefcio das mudanas climticas so baseados em modelos padro da teoria do crescimento econmico. Alm disso, os modelos usados em anlises empricas procuram ser simples para serem tratveis matematicamente. Nestes, procura-se maximizar o bem-estar social, que a simples soma da utilidade de todos os indivduos, em todos os perodos de tempo (uma medida de renda ou consumo trazida a valor presente por uma taxa de desconto), em funo de condies climticas projetadas (ponderados pela probabilidade de cada uma). Por questes de ordem prtica, a utilidade de todas as pessoas de cada regio agregada em nico indivduo representativo em cada uma delas e multiplicada pela populao da regio. Cada modelo trabalha geralmente algumas poucas regies no mundo (entre 10 e 20). Os indivduos representativos vivem por centenas de anos ou at para sempre. Seu bem-estar depende exclusivamente de seu consumo agregado de bens e servios5 (DIETZ; MADDISON, 2009). Os modelos calculam assim padres de investimento e crescimento de emisses que maximizam a funo de bem-estar social. Ou seja, tenta-se achar padres de investimento e consumo que, considerando custos e benefcios presentes e futuros trazidos a valor presente por uma taxa de desconto possibilitem o maior bem-estar possvel para os indivduos. Considerando-se que polticas pblicas so capazes de desviar as trajetrias de emisso, concentraes de gases, impactos e consumo em relao a um cenrio business as usual (BAU) (cenrio que aconteceria sem aes de mitigao e, assim,
3. Somatria da evaporao da superfcie terrestre com a transpirao da vegetao, importante para se entender a dissipao de calor e a transferncia de umidade entre ecossistemas e a atmosfera; por exemplo, na formao de nuvens. 4. Alm dos GEE, os modelos climticos hoje utilizados pelo IPCC disponvel em: <www.ipcc.ch> tambm consideram emisses de aerossis (partculas capazes de refletir a luz incidente ou interferir na formao e na condensao de nuvens) ou alterao de albedo (caracterstica das superfcies de refletir a luz solar incidente), devido alterao das reas cobertas de neve, gelo ou florestas, por exemplo, ou, ainda, ao impacto da refletncia das nuvens declaradamente, uma fonte-chave de incertezas no 4o Relatrio de Avaliao do IPCC. 5. Renda e consumo que incluem bens e servios materiais, sociais e ambientais em alguns casos. Note-se que ao se utilizar medidas de renda ou consumo, se est indiretamente medindo tambm emprego.
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define uma linha de base para comparaes), diferentes polticas e a ausncia destas podem ser comparadas usando uma funo de bem-estar social que ranqueie os diversos nveis deste, resultantes de cada cenrio. Essas anlises so feitas utilizando-se modelos de avaliao integrada (IAM, na sigla em ingls), que so modelos de simulao computacional de mltiplas equaes que combinam relaes econmicas dinmicas com a dinmica geofsica do clima para analisar os efeitos econmicos das mudanas climticas (WEITZMAN, 2007). H abordagens distintas quanto a identificao e mensurao de custos e benefcios de polticas de mitigao de emisses por conta da adoo de diferentes pressupostos normativos quanto a interesses nacionais, padres de comportamento econmico, grau de averso ao risco, assim como de dados cientficos utilizados, estratgias de modelagem e previses sobre as curvas de aprendizado futuro (NORDHAUS, 2007). Conforme ser discutido em mais detalhes adiante, a taxa de desconto escolhida tambm tem um grande impacto sobre os resultados dos modelos. Quanto maior esta taxa, maior a preferncia dos indivduos para o consumo do presente em detrimento do futuro e, portanto, mais se privilegia a elevao do consumo atual e posterga os investimentos em mitigao e adaptao. Tol (2009) compila alguns resultados dos modelos mais recentemente publicados por autores do mainstream da economia das mudanas climticas e busca padres e consensos entre eles. Em comum, a maioria dos modelos revisados assume a duplicao dos nveis de concentrao dos GEE e um aumento da temperatura concentrado na segunda metade do sculo XX. O primeiro consenso identificado entre esses estudos o de que o impacto negativo no bem-estar relacionado duplicao da concentrao de GEE na atmosfera relativamente pequeno poucos pontos percentuais de PIB. Entretanto, Tol (2009) afirma que os custos no so negligenciveis e que, como as perdas identificadas afetariam as economias para sempre, seria justificvel que esforos fossem feitos para evitar os custos. O segundo, entre os autores revisados, o consenso de que haveria pequenos ganhos econmicos a curto prazo at a metade do sculo, com aumentos de temperatura de 1oC a 2C , seguidos por perdas substanciais a longo prazo. Esses benefcios seriam concentrados na zona temperada, onde se concentra a maior parte do PIB mundial, e estariam em grande parte relacionados reduo de custos de aquecimento e diminuio das doenas relacionadas ao frio. Segundo o autor, a curto prazo, os ganhos nas zonas mais ricas de-
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vem exceder as perdas nas zonas mais pobres, que sero as mais afetadas negativamente.6 importante notar como essa viso diverge da maior parte da opinio pblica e dos negociadores, como discutiremos mais adiante. O terceiro consenso encontrado seria o de que os impactos adversos das mudanas climticas devem se concentrar nas regies mais pobres. Por ltimo, h tambm uma convergncia sobre o alto nvel de incerteza sobre estes impactos; em particular, os mais extremos. Tol (2009) destaca que muito mais fcil imaginar um cenrio desastroso do que um grande boom econmico relacionado ao fenmeno e, portanto, esse vis afeta tambm as recomendaes de polticas pblicas. A despeito da variao entre os diversos estudos e a controvrsia sobre alguns de seus pressupostos, a concluso geral que se mostrou consistente e robusta, pois comum a diversas estratgias de modelagem e especificaes de custos e benefcios, a de que o padro timo de reduo de emisses seria uma modesta diminuio a curto prazo, com redues maiores a mdio e longo prazo. Essa abordagem ficou conhecida como rampa climtica ou abordagem gradualista (NORDHAUS, 2007). A partir de estudos de custos totais de mitigao, adaptao e inao, pode-se calcular o custo social do carbono (SCC, na sigla em ingls), que o valor presente lquido do custo marginal que a emisso de GEE gera. Do ponto de vista de polticas pblicas, esse valor seria igual ao de uma taxa que internalizaria esses custos sociais na economia e induziria a sociedade a adotar a trajetria de reduo de emisses que maximizasse seu bem-estar.7 Segundo Tol (2009), h mais de 200 estimativas de SCC que so baseadas em nove estimativas de custo total do carbono. A escolha da taxa de desconto a maior fonte de variao entre as diversas estimativas de SCC. Outros fatores que geram divergncias so as projees de crescimento populacional e emisses, a especificao da funo de custos, a agregao dos efeitos regionais e o tratamento dado a incerteza (TOL, 2009).
6. Muitos dos pressupostos utilizados por autores que chegaram a essas concluses so controversos e criticados por diversos outros. Alguns assumem uma grande reduo na mortalidade por conta do aquecimento em locais frios. Isso representaria, para eles, um ganho grande, j que h autores que derivam o valor da vida a partir da renda per capita. Assim, faz-se uma pressuposio, por muitos considerada moralmente ofensiva, de que uma vida em um pas rico vale mais do que uma em um pas pobre (ACKERMAN; STANTON, 2010). No caso de bens e servios ambientais, por exemplo, os modelos pressupem que estes so perfeitamente substituveis por bens e servios produzidos pelo homem e, ainda, que seus preos relativos so constantes. Sterner e Persson (2008) mostram que o preo relativo de bens e servios ambientais deveria subir medida que sua disponibilidade reduzida pelas mudanas do clima. E, como j indicavam Daly (1977) e Perrings et al. (1995), a substitubilidade do capital natural pode ser limitada por um nvel crtico de estoque necessrio gerao dos capitais material e humano. Entretanto, o problema desde ento tem sido como incorporar o grau de substitubilidade apropriado formalmente nos modelos ver Seroa da Motta e Dubeux (2011). 7. Conhecida na literatura econmica como taxa pigouviana. Ver, por exemplo, Seroa da Motta (2006).
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Tol (2009) conclui, a partir de sua reviso de modelos de SCC, que os economistas ainda no tm conhecimento suficiente para afirmar com certeza se os gastos propostos para combater as mudanas climticas so justificveis economicamente. A evidncia da grande incerteza que a mdia geral das estimativas de SCC de US$ 105,00/tC, enquanto a mediana de US$ 29,00/tC e a moda, US$ 13,00/tC.
3 O reLatrIO SterN
O maior esforo para superar esse grau de variabilidade nos resultados e remover as deficincias dos estudos pioneiros foi um documento encomendado pelo governo britnico para analisar o estado da arte do conhecimento sobre a economia das mudanas climticas. O Relatrio Stern (STERN, 2007), como ficou conhecido, recebeu grande mdia e passou a ser utilizado por diversos atores das discusses sobre clima como argumento para mostrar que haveria racionalidade econmica por trs das aes imediatas de mitigao e adaptao s mudanas climticas. O relatrio fez uma grande reviso de literatura sobre os impactos fsicos e ambientais das mudanas climticas e desenvolveu um modelo integrado de avaliao prprio que tambm estima um preo timo do carbono. Assim como outros estudos, o documento segue a tradio das anlises custo-benefcio que comparam os custos de mitigao com os custos e os riscos da inao e recomenda que seja colocado algum tipo de restrio emisso de GEE. Stern (2007) faz uma grande descrio dos danos que podem ocorrer por conta do aumento de temperatura e, tambm, de como estes devem se concentrar nas regies mais pobres, como no caso da reduo do rendimento das culturas agrcolas na frica. Ele tambm ilustra os danos potenciais trazendo dados sobre problemas ambientais, como a perda da biodiversidade prevista devido ao aquecimento global. Sua maior contribuio, contudo, que, alm de analisar somente os impactos mdios mais provveis, considera explicitamente o risco da ocorrncia de efeitos catastrficos ou extremos, frutos de processos que se retroalimentam e tm baixa probabilidade de acontecer, mas que produziriam efeitos devastadores, como o derretimento das camadas polares. Dessa forma, o estudo sensibiliza o leitor para os problemas relacionados questo antes de entrar nas anlises econmicas mais formais. A pesquisa se apega ao princpio da precauo na forma que devemos pagar um seguro contra os possveis desastres climticos, diferentemente do proposto pelos estudos anteriores, que recomendam aes gradualistas baseadas em custos e benefcios mdios esperados.
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Utilizando um modelo integrado de avaliao baseado no PAGE 2002, Stern (2007) critica os modelos anteriores por usarem taxas de desconto muito altas e faz uma longa discusso sobre argumentos morais e ticos que o levaram a escolher uma taxa de desconto mais baixa. De maneira geral, afirma que no seria tico considerar o bem-estar das geraes futuras como menos importante do que o da gerao presente. Uma das razes para o Relatrio Stern ter ganhado tanta notoriedade que ele chega a concluses bem distintas da maior parte da literatura econmica que o precedera. No s suas concluses e recomendaes polticas so distintas, como tambm esto mais em linha com aquelas defendidas por grande parte da sociedade civil organizada, ambientalistas e pases que advogam por aes mais ambiciosas no combate s mudanas climticas. Stern (2007) afirma categoricamente que todas as anlises do estudo levam concluso inequvoca de que os benefcios de uma ao imediata e ambiciosa de combate s mudanas do clima ultrapassam seus custos. Isso est em desacordo com a maioria dos estudos econmicos que o precederam, que recomendam uma mitigao mais gradual das emisses. O relatrio afirma que, se o mundo prosseguir no cenrio BAU, podem ocorrer rupturas nas atividades econmicas na segunda metade deste sculo e no prximo, similares s grandes guerras e crise econmica de 1929. Assim, tomar aes imediatas seria tambm uma estratgia em prol do crescimento econmico e do bem-estar a longo prazo. O relatrio enfatiza tambm que quanto mais cedo as aes forem tomadas, menor ser seu custo e maior seu benefcio. E que, dado que as mudanas climticas j so uma realidade, aes para promover a adaptao tambm so essenciais. Ademais, nos lembra enfaticamente do trade-off existente entre tomar mais medidas de mitigao hoje ou mais medidas de adaptao no futuro. Suas concluses centrais so que, se a sociedade no agir rapidamente, os custos e os riscos da mudana do clima seriam possivelmente equivalentes perda de 5% do PIB mundial a cada ano, agora e para sempre. Alm disso, o relatrio elenca outros fatores que, se considerados juntos nas anlises, poderiam elevar esse percentual para at 20%. Entre estes, ele destaca: impactos diretos no meio ambiente, nos servios ecossistmicos e na sade humana, efeitos de retroalimentao possveis em diversos fenmenos e uma ponderao especial entre as diversas regies que colocasse mais peso para as perdas nas regies pobres, uma vez que o impacto sobre estas desproporcionalmente maior devido sua maior vulnerabilidade aos eventos climticos extremos e mudana climtica como um todo. Na parte do clculo dos custos de mitigao, Stern (2007) utiliza tanto uma metodologia de agregao de custos setor a setor como um modelo de equilbrio geral computvel. Ambas as anlises indicam um custo de mitigao da ordem
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de 1% do PIB mundial ao ano at 2050. Ou seja, os custos de mitigao seriam muito menores do que os custos associados inao, o que embasa suas recomendaes de aes enrgicas e imediatas de combate s mudanas climticas.8
4 aS rePerCUSSeS DO reLatrIO SterN
Uma vez que o Relatrio Stern ainda que usando basicamente os mesmos dados e a mesma estrutura analtica trouxe concluses e recomendaes polticas muito diferentes dos estudos anteriores, ele suscitou diversas crticas por parte dos estudiosos do assunto. Entre as principais crticas, destacam-se aquelas feitas por Nordhaus (2007) e Weitzman (2007). Entre os pontos positivos apontados por esses autores, o primeiro deles reconhece a importncia do Relatrio Stern para colocar em destaque polticas para o clima que tenham preocupaes econmicas e ambientais ao mesmo tempo. Alm disso, lembra que o documento enfatiza a necessidade de se estipular um preo para o carbono a fim de que os agentes internalizem a externalidade gerada pela emisso de GEE em suas decises de consumo e investimento. Weitzman (2007) afirma que outro mrito do Relatrio Stern argumentar intuitivamente que importante considerar as incertezas sobre desastres climticos raros e extremos que so potencialmente desastrosos e difceis de serem quantificados. Isso, segundo o autor, poderia justificar as escolhas metodolgicas do estudo. Alm disso, o autor elogia o relatrio por reconhecer a importncia das aes de adaptao, alm das de mitigao, e por popularizar o mtodo de anlise custo-benefcio para no economistas. H vrios fatores que explicam a diferena dos resultados de Stern (2007) em relao aos outros estudos que o precederam, mas pelo menos dois ganharam maior destaque na literatura. Primeiro, diversos autores classificam o texto como de natureza poltica, e no acadmica. Por isso, ele no necessariamente refletiria de forma balanceada a literatura existente, mas, sim, privilegiaria aquela que estivesse de acordo com suas recomendaes de polticas (NORDHAUS, 2007; WEITZMAN, 2007). No caso, ele teria enfatizado estudos que traziam baixos custos de mitigao e altos custos associados a danos das mudanas climticas. Segundo, e o de maior destaque, que seus resultados dependem decisivamente do pressuposto de uma taxa de desconto muito baixa e de uma funo de bem-estar muito especfica.9
8. Em Margulis, Dubeux e Marcovitch (2010), um grupo de cientistas e instituies brasileiros, baseado no Relatrio Stern, estimam para 2050 os custos de adaptao em diversos setores da economia em cenrio de inao. Tal como Tourinho, Seroa da Motta e Alves (2003), tambm estimam os efeitos macroeconmicos de taxas de carbono e mostram que sero concentrados em alguns setores. 9. No caso, a diferena como tratar a elasticidade do consumo. A literatura sempre considera uma elasticidade maior que 1 para internalizar que aumentos de consumo tm utilidade decrescente. Stern (2007) opta por uma elasticidade unitria, em que variaes de consumo so valoradas ao par.
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Teoricamente, a taxa de desconto carrega um componente de preferncia pura no tempo que os indivduos tm devido sua finitude e um especfico relacionado s suas expectativas de consumo futuro. Stern (2007) iguala o componente de preferncia pura no tempo a 0 por razes ticas de igualdade entre geraes10 e ainda estima um custo muito baixo, 1,4%, para o custo de oportunidade do consumo futuro. Ao usar a taxa de desconto muito baixa, o autor coloca, assim, um peso muito grande s geraes futuras em detrimento s presentes. A diferena causada pela escolha da taxa de desconto muito grande. Por exemplo, um dano que ir ocorrer daqui a 100 anos, trazido a valor presente pela taxa de 6%, como sugerido por autores como Nordhaus (2007), 100 vezes menor do que se descontado taxa usada por ele, de 1,4%.11 Dasgupta (2006) tambm critica a escolha de Stern (2007) para os dois componentes, inclusive quanto ao segundo, que induziria a nveis muito altos de poupana que nunca foram historicamente observados. Para embasar suas crticas ao Relatrio Stern, Nordhaus (2007) estima o SCC timo utilizando seu modelo DICE-2007 que diferente do utilizado por Stern (2007) (o modelo PAGE 2002) , utilizando a mesma taxa de desconto e funo de bem-estar utilizadas por ele. Os resultados obtidos so muito parecidos com os do documento, o que leva o autor a concluir que os resultados deste dependem muito fortemente desses dois pressupostos. O autor afirma inclusive que as recomendaes polticas do relatrio no sobreviveriam a substituies de seus pressupostos por outros que sejam consistentes com as taxas de juros reais e taxas de poupana observadas no mercado hoje. Ademais, argumenta que se tomarmos a taxa de crescimento do PIB per capita mundial usado por Stern (2007), teremos que este indicador passar dos US$ 10 mil atuais, para US$ 130 mil em dois sculos. O autor ento pergunta quo tico seria argumentar que teremos que diminuir o consumo agora para melhorar o bem-estar das geraes futuras? Com uma taxa de desconto prxima de 0, como a utilizada, perdas incertas que vo ocorrer daqui a muitos sculos, quando trazidas a valores presente, ganham uma grande magnitude em termos de perdas de consumo per capita de hoje (NORDHAUS, 2007). Por outro lado, Weitzman (2007) argumenta que a taxa de juros de Stern (2007) pode no estar to errada. Para ele, na maioria dos modelos, a incerteza sobre a taxa de desconto no considerada. Ao incorporar diversos aspectos sobre
10. Ele se utiliza de argumentos da Teoria da Justia sobre tica distributiva do trabalho seminal de John Rawls. Nordhaus (2007) comenta que essa considerao no consensual entre filsofos, economistas e polticos. Pelo contrrio, outros postulados ticos levariam a afirmaes muito diferentes. 11. Podemos agregar as posies entre os que adotam uma estratgia descritiva, ao usar as taxas de juros de mercado para gerar eficincia nas decises de investimento no tempo, tal como em Nordhaus, (2007) e aqueles que usam de uma perspectiva mais normativa ao utilizar parmetros baseados em princpios ticos para garantir uma alocao de recursos justa entre as geraes, tal como em Stern (2007).
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a incerteza da taxa de desconto em termos de setores atingidos e que nvel de risco usar, seus clculos levam adoo de uma taxa intermediria entre os 1,4% de Stern e os 6% a 7% dos outros autores para nveis entre 2% e 4%. Isso poderia levar a um senso de urgncia intermedirio. O autor lembra, porm, que, apesar de discordar dos pressupostos de Stern, na verdade, no se sabe qual taxa deveria ser utilizada. Ele afirma inclusive que no seria exagero dizer que a maior incerteza da economia do clima a incerteza sobre qual a taxa para trazer a valores presentes os fluxos futuros. Em estudo recente, Acemoglu et al. (2009), por sua vez, argumentam que tanto Stern (2007) como outros modelos no capturam o desenvolvimento tecnolgico que ocorre em trajetria de inovao isto , no endogeneizam a mudana tecnolgica induzida por uma taxa de carbono em conjunto com subsdios pesquisa em tecnologias limpas. Se esse efeito tecnolgico fosse capturado, os custos de mitigao seriam to reduzidos aps certo perodo que a polmica e a influncia da taxa de desconto nos resultados desapareciam. O Banco Mundial (2009a) tambm revisou recentemente uma gama de modelos de economia do clima. A grande maioria destes concorda que o cenrio BAU seria desastroso. E os principais resultados destes preveem que os custos da inao so maiores do que os do combate s mudanas climticas para um aumento de temperatura de 2,5C, mas nem todos tm essa concluso para 2C. Autores da linha da rampa climtica tipicamente concluem que o aumento de temperatura timo, em termos de custo-benefcio, poderia ser maior do que 3C, diferentemente dos 2C perseguidos como objetivo pela CQNUMC.12 Para o Banco Mundial (2009a), podemos dividir as estimativas de custos de combate s mudanas climticas em termos de horizontes considerados. A maioria dos clculos de custos de mitigao a mdio prazo adota como pressuposto que esta vai ser feita no momento e nos lugares em que mais barata. Isso significa aproveitar oportunidades em diversos pases e setores e investir rpido para poupar emisses no futuro. A aplicao desse pressuposto na realidade vai depender de um acordo de ao global. Caso essa cooperao no se estabelea, os custos de mitigao podem sofrer aumentos considerveis. Para a anlise de longo prazo, os modelos revisados pelo Banco Mundial (2009a) estimam um custo para 2100 entre 0,3% e 0,7% ao ano do PIB mundial e de 0,5% a 1,2% ao ano para o PIB dos pases em desenvolvimento. Em termos de adaptao, embora haja menos estudos disponveis e a comparabilidade destes
12. Hof, Den Elzen e Van Vuuren (2008) mostram que, utilizando-se os mesmos modelos que recomendam 3C, o custo extra de se atingir um aumento de temperatura mximo de 2C em vez de 3C de apenas 0,5% ao ano do PIB mundial. Optar por esse investimento adicional para evitar maiores catstrofes possveis seria escolher um seguro de clima, que seria o custo extra de transitar de um timo cenrio econmico em termos de combate s mudanas climticas (2,5C a 3C) para um que as cincias naturais recomendam (2C).
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seja menor, os investimentos nos pases em desenvolvimento devem estar entre US$ 75 e US$ 100 bilhes por ano (BANCO MUNDIAL, 2009b). Alm das estimativas de custos totais de mitigao e adaptao, necessrio se calcular qual seria o montante de investimento a ser feito, porque este tem uma dinmica prpria em termos de fluxo de caixa e gera problemas adicionais para os governos e as empresas. A necessidade de financiamento maior do que os custos totais, pois muitos dos investimentos feitos upfront geram economias em termos operacionais como de combustvel, por exemplo que vo se materializar no futuro. A McKinsey & Company (2009) estimou em US$ 563 bilhes as necessidades de financiamento em 2030 para os pases em desenvolvimento bem maior do que suas estimativas de custos de mitigao totais de US$ 175 bilhes. Este valor, apesar de alto, representaria apenas 3% dos investimentos do cenrio BAU e seria ento factvel para o mercado financeiro mundial (BANCO MUNDIAL, 2009b). Nesse contexto, a criao de instrumentos de financiamento que separem aquele que paga daquele que efetivamente reduz as emisses essencial para gerar eficincia econmica. Caso isso no ocorra, grande parte das oportunidades de mitigao em pases em desenvolvimento (65% a 70%) no conseguiro se materializar at 2030 (BANCO MUNDIAL, 2009a). Um fluxo de financiamento apropriado para pases em desenvolvimento combinado com transferncia de tecnologia e capacity building pode garantir mitigaes de baixo custo e ao mesmo tempo ajudar o crescimento econmico em bases sustentveis e desenvolvimento. Em suma, existem inmeras dificuldades em se comparar os custos de mitigao e adaptao com os da inao. Pelo lado das incertezas tericas, podemos destacar as dvidas sobre: as tecnologias que estaro disponveis no futuro e seus custos; a capacidade adaptativa das sociedades e dos ecossistemas; os danos que seriam causados por concentraes muito altas de GEE; e as descontinuidades e os extremos de alguns fenmenos naturais.13 Pelo lado tico, as principais dificuldades so como ponderar as possveis perdas e benefcios para populaes com diferentes nveis de bem-estar e exposio a riscos tanto no plano espacial (entre os diferentes pases e regies hoje) quanto no temporal (geraes presentes e futuras). No campo dos aspectos difceis de serem mensurados, muitos problemas sociais potenciais relacionados como migraes em massa e conflitos polticos podem ter consequncias desastrosas; porm, so
13. Weitzman (2009a) mostrou recentemente que a incerteza ainda maior e de uma forma matematicamente mais complicada do que se pensava antes. A considerao explicita nos modelos da existncia de cenrios catastrficos que tm baixa probabilidade de se materializarem poderia implicar recomendaes de cortes mais imediatos de emisses. O autor afirma ainda que as anlises tradicionais talvez estejam enganando os tomadores de deciso com sua aparente concretude, mas que, na verdade, estas escondem muitas escolhas arbitrrias e suas concluses podem ter consequncias srias.
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muito difceis de prever. Alm disso, h dificuldade em valorar as perdas de vidas, habitats e benefcios que no so capturados nos mercados, como o caso dos servios ecossistmicos.14
5 CONSIDeraeS FINaIS
As anlises sobre a economia da mudana do clima tm fornecido importantes subsdios para informar tanto tomadores de deciso nacionais e negociadores internacionais como a opinio pblica. Mesmo que, muitas vezes, no explicitamente, essas anlises permeiam os posicionamentos dos diversos atores que discutem o assunto na arena nacional e internacional. As concluses dos modelos, embora no discutidas em detalhes nas mesas de negociao, pautam o posicionamento de grande parte dos pases. Alguns pases julgam os diferentes modelos e consideram aqueles que lhes parecem melhores tecnicamente. Outros, apoiam-se naqueles resultados que mais se alinham com suas posies polticas. A grande incerteza que ainda cerca os modelos de custos e benefcios e as concluses e recomendaes muito diferentes a que eles chegam tm impactos nas negociaes globais. Podemos traar paralelos entre posies nacionais e linhas de argumentaes econmicas. Enquanto alguns pases, como os Estados Unidos, defendem uma estratgia gradualista em linha com as recomendaes de Nordhaus (1994) e Tol (2009), a Unio Europeia (UE) e o Brasil, entre outros, argumentam por aes mais ambiciosas e imediatas mais em linha com Stern (2007). Por esta influncia, os Estados Unidos tm evitado adotar polticas nacionais restritivas s emisses de GEE que aumentariam, por exemplo, o preo dos combustveis fsseis e optado somente por generosos subsdios energia limpa. J os pases com polticas agressivas de combate climtico introduzem geralmente restries s emisses em conjunto com subsdios. Por conta dessas incertezas, importante que essa agenda de pesquisa seja aprofundada para que as discusses no mbito poltico sejam, cada vez mais, cientificamente embasadas, e no apenas baseadas em ideologia. As anlises da economia das mudanas climticas do uma contribuio importante para o debate ao incluir explicitamente nas discusses fatores ligados ao bem-estar dos indivduos e suas diversas nuances em termos temporais e espaciais. Assim, complementando os estudos das cincias naturais, essas anlises so imprescindveis na informao dos tomadores de deciso e do pblico que os legitima.
14. Tendo em vista os diversos problemas e controvrsias metodolgicas dos clculos de custo-benefcio, alguns autores argumentam que estimativas de custo de abatimento de carbono (MAC, na sigla em ingls) seriam mais confiveis em diversos aspectos. Primeiro, baseiam-se em preos de bens e servios transacionados no mercado, no requerendo valoraes de dimenses como a vida humana ou os servios ambientais. Segundo, cada elemento da curva de abatimento reflete o custo de nica tecnologia ou inovao de polticas pblicas. Terceiro, os horizontes so mais curtos, o que diminui o papel da taxa de desconto (ACKERMAN et al., 2009). Entretanto, clculos de MAC tambm apresentam algumas dificuldades, entre as quais se destaca a dependncia do preo do petrleo. Para mais detalhes, ver McKinsey & Company (2009).
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A questo de como calcular custos e benefcios econmicos e sociais relacionados s mudanas climticas est entre os maiores desafios enfrentados pela cincia econmica nos ltimos anos. Uma vez que um problema global, de difcil reverso e que tem desdobramentos a longo prazo, as anlises tm que incluir, primeiramente, as concluses de estudos das cincias naturais tambm permeadas por um grande nvel de incerteza sobre os problemas ambientais, localizados em diversos pases, com diferentes horizontes de tempo. Ademais, os modelos econmicos tm que avaliar como isso tudo vai impactar, direta e indiretamente, a infraestrutura existente, o bem-estar das populaes nos diversos espaos e no tempo, alm de ter que fazer suposies sobre a capacidade de adaptao da sociedade a novas realidades. Isso tudo ainda agravado pela incerteza sobre qual taxa de desconto deve ser adotada. O alto grau de desconhecimento sobre potenciais eventos catastrficos, que ocorrero com baixa probabilidade, impe um desafio extra para a modelagem econmica acostumada a lidar com anlises de efeitos mdios. Para o caso das mudanas climticas, a considerao da incerteza sobre certos aspectos crucial para as recomendaes de polticas pblicas. Nesse sentido, uma pergunta-chave a ser respondida se se deve continuar a fazer estudos sobre os efeitos mdios que ocorrero com altas probabilidades, ou mudar o enfoque para a garantia de um bem-estar mnimo para as populaes de hoje e de um futuro prximo, ao mesmo tempo em que se investe em mitigao e adaptao para que se minimize a chance de que eventos extremos, com baixas probabilidades, aconteam. Essa seria uma atitude mais parecida com a compra de um seguro climtico. Embora as anlises de custo-benefcio sejam muito teis para que se conhea o tamanho relativo do problema, as decises polticas devem se valer tambm de outras anlises e princpios. Por exemplo, o princpio da precauo, segundo o qual quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental, um argumento para tomar medidas ambiciosas agora para evitar possveis danos ambientais sobre os quais no se tem conhecimento completo. Por outro lado, uma dosagem excessiva de precauo pode resultar em opes estagnantes ao desenvolvimento econmico em particular, dos pases mais pobres. Em suma, em que pesem as incertezas dos estudos sobre os custos e os benefcios no combate ao aquecimento global, h de se considerar os pontos convergentes que apontam para a necessidade de estabelecimento de algum tipo de preo para o carbono e de reconhecimento de que no s a mitigao, mas tambm a adaptao um tema importante e que, seja qual o for a trajetria de mitigao escolhida, h de se encontrar instrumentos e incentivos econmicos que minimizem seus custos.
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reFerNCIaS
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CAPTULO 18
AS METAS DO ACORDO DE COPENHAGUE E AS DECISES DE CANCUN

Ronaldo Seroa da Motta* Jorge Hargrave** Gustavo Luedemann**
1 INTRODUO
A atual concentrao dos gases de efeito estufa (GEE) j preocupante e no se vislumbra a possibilidade de reduzi-la no curto prazo. Os cientistas estimam que a temperatura mdia do planeta possa se elevar entre 1,8C e 4,0C at 2100, o que causaria uma alterao de perceptvel a drstica no meio ambiente (IPPC, 2007). Diversos estudos postulam que so economicamente justificveis os gastos com mitigao de emisses para que a temperatura mdia do planeta no suba acima de 2C.1 Foi com a incumbncia de tratar dessa urgente questo para alm do primeiro perodo de compromisso do Protocolo de Quioto (PQ), que expira j em 2012, e faz-lo de forma mais abrangente do que se conseguiu at ento, que os pases signatrios da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC)2 se reuniram entre 7 e 18 de dezembro de 2009, em Copenhague na Dinamarca, na sua Conferncia das Partes (COP 15). O objetivo era concluir uma agenda de negociaes baseada no Plano de Ao de Bali (BAP sigla em ingls), a saber: uma viso compartilhada para ao cooperativa de longo prazo; aes mais intensas de adaptao e mitigao; e finanas, tecnologia e capacitao. Isso inclui termos de compromissos e metas de cortes absolutos de emisso por parte dos pases desenvolvidos, contribuies voluntrias de mitigao de emisses dos pases em desenvolvimento mediante aporte de recursos e transferncia de tecnologia por parte dos pases desenvolvidos.
* Tcnico de Pesquisa e Planejamento da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. ** Tcnico de Pesquisa e Planejamento da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. 1. Ver, por exemplo, Stern (2007) para uma anlise mundial e Margulis, Dubeux e Marcovitch (2010) para o caso brasileiro. O captulo 17 desse livro resenha esses e outros estudos. 2. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
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As negociaes se realizaram principalmente por meio de dois grupos de trabalho, a saber: o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo no mbito da Conveno (AWG-LCA), que discute as possibilidades futuras de acordo, e o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes do Anexo I no mbito do Protocolo de Quioto (AWG-KP), que debate especificamente o prximo perodo de compromisso do protocolo.3 O resultado alcanado na COP 15 ficou muito aqum dos objetivos postulados. Um novo acordo que fosse vinculante a todos os signatrios no foi concretizado, tendo sido possvel somente a assinatura do chamado Acordo de Copenhague, assinado entre vrios pases, mas no incorporado ao texto oficial da conveno com status legal vinculante. Assim, os mandatos dos dois grupos Ad Hoc (AWG-LCA e AWG-KP) foram prorrogados at a COP 16, realizada em Cancun no Mxico, de 29 de novembro a 10 de dezembro de 2010. Conforme veremos, as principais contribuies das decises elaboradas em Cancun foram incorporar e detalhar os princpios, os objetivos e as metas de mitigao afirmados no Acordo de Copenhague no texto formal da conveno e dar novo flego s negociaes, criando uma base slida para os acordos da prxima conferncia das partes, a ser realizada em Durban, na frica do Sul. Este texto resumir inicialmente os principais resultados das Conferncias das Partes de Copenhague e Cancun que sero temas de outros captulos deste livro, quando ento sero abordados em maior profundidade. Em seguida, nos dedicaremos a uma anlise detalhada das metas notificadas no Acordo de Copenhague e confirmadas nas decises de Cancun, discutindo as suas implicaes para as negociaes futuras e sua contribuio para o compromisso de se limitar o aumento de temperatura global entre 1,5C e 2,0C.4
2 OS ACORDOS GLOBAIS DO CLIMA
Durante a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD) realizada em 1992, no Rio de Janeiro (Rio92), foi adotada a CQNUMC, ou apenas conveno, como doravante se denominar neste texto.5 A conveno um acordo internacional, j assinado por 192 pases, que estabelece
3. As principais questes tcnicas so discutidas nos rgos subsidirios: rgo Subsidirio de Implementao (SBI) e o rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico e Tecnolgico (SBSTA). 4. Embora faamos referncia ao longo do texto s promessas individuais de pases apresentadas no mbito do Acordo de Copenhague, essas anlises so vlidas para as promessas que foram confirmadas nos Acordos de Cancun, uma vez que so, em grande medida, as mesmas promessas, porm agora com um novo status jurdico mais forte. As promessas registradas nos Acordos de Cancun podem ser encontradas em CQNUMC (2011a, 2011b). 5. Alm da conveno do clima, foram adotadas tambm na conferncia a Conveno da Diversidade Biolgica e a do Combate Desertificao. O texto completo da CQNUMC est disponvel em: site: <http://www.mct.gov.br/index.php/ content/view/4069.html#ancora>. Acesso em: 12 abr. 2011.
As Metas do Acordo de Copenhague e as Decises de Cancun
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objetivos e regras para o enfrentamento ao desafio imposto pelo aquecimento global. Entre estes objetivos e regras esto as aes de mitigao para a reduo de emisses de GEE e as de adaptao s mudanas climticas que forem inevitveis. Como a concentrao atual dos GEE acima dos nveis naturais esperados para a atual fase geolgica do planeta resultante de atividades econmicas passadas, adotou-se na conveno o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Este princpio reconhece que a responsabilidade de cada pas diferenciada, em virtude da contribuio das suas emisses passadas na variao da temperatura do planeta. Dessa forma, ficou estabelecido na conveno que os pases desenvolvidos liderariam os esforos globais e, portanto, assumiriam compromissos para limitar as suas emisses e assistir nas aes de mitigao e adaptao de pases mais vulnerveis.6 Assim, reconhecia-se tambm a necessidade de garantia do crescimento econmico dos pases em desenvolvimento. Esses compromissos s foram efetivamente estabelecidos em 1997, quando foi assinado o PQ, por meio do qual 37 pases desenvolvidos e economias em transio se comprometiam a reduzir, em conjunto, em 5,2% suas emisses em relao a 1990. As metas de cada pas foram tambm diferenciadas, cabendo metas superiores aos pases integrantes da Unio Europeia (UE), do Japo, dos Estados Unidos e do Canad.7 Os pases listados no Anexo I da conveno, na maioria pases desenvolvidos, que tambm aparecem em sua quase totalidade no Anexo B do PQ, geralmente so referidos como pases Anexo I. Os que no so listados no Anexo I da conveno no tm compromissos quantitativos de reduo absoluta de GEE no mbito do protocolo e so, na maioria, pases em desenvolvimento. Estes pases so geralmente denominados de pases no Anexo I. Visto que h enormes diferenas de custos de mitigao entre os pases, possibilitou-se que pases Anexo I possam atingir suas metas por aes que sejam realizadas em outros pases, por meio de um mercado de unidades de Quioto (sempre em toneladas de CO2), quais sejam direitos (permisses) de emisso ou ainda captura ou redues certificadas de emisso de carbono. So trs os mecanismos de flexibilizao previstos no PQ: i) mercados de cotas de carbono para transaes entre pases Anexo I; ii) mecanismos baseados em projetos: implementao conjunta (IC, em ingls joint implementation) entre pases Anexo I; e iii) o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL, em ingls clean development mechanism) entre pases Anexo I e pases no Anexo I (hospedeiros dos projetos).
6. Vulnerabilidade devido ao nvel de renda muito baixo e/ou magnitude e extenso dos impactos das mudanas climticas. H inclusive uma aliana, The Alliance of Small Island States (Aosis), reconhecida pela conveno. 7. Os Estados Unidos acabaram por no ratificar o PQ.
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Enquanto o mercado de carbono e IC so instrumentos que aumentam o custo-efetividade entre pases com metas, o MDL permite este ganho de eficincia com transaes entre pases com metas e pases sem metas de reduo absoluta de reduo de emisses de GEE.8 Embora o PQ tenha sido um incio de colaborao global, as metas de reduo com as quais os pases ricos se comprometeram, alm de insuficientes para reverterem a tendncia de aumento de concentrao de gases na atmosfera, at agora no esto sendo totalmente cumpridas.9 A implementao do PQ baseada em perodos de compromissos. O primeiro, iniciado em 2008, se finda em 2012. Nesse contexto, a integridade das aes do protocolo depende de uma deciso sobre um segundo perodo de compromisso e isso tem sido um dos cernes das negociaes sobre o clima nos ltimos anos, principalmente em Cancun. Em um lado das discusses, esto os pases que reconhecem no PQ um grande avano e defendem a negociao de um segundo perodo de compromisso que se paute por redues de emisses mais ambiciosas por parte dos pases Anexo I. De um lado, a maioria dos defensores da manuteno dos termos firmados em Quioto so pases em desenvolvimento, entre os quais o Brasil, que ocupa papel de destaque nessa discusso. De outro lado, esto pases (na sua maioria Anexo I) que acreditam que o PQ no a nica resposta para a questo climtica nos prximos anos. O argumento principal que o PQ no inclui nem os Estados Unidos (maior emissor absoluto), nem as economias emergentes, cujas emisses j figuram entre as mais altas de fluxos atuais de GEE. Nesse contexto, emerge um consenso de que para se dar continuidade ao protocolo, h que se forjar um acordo global que inclua, de alguma maneira, tambm as economias emergentes. Isso porque, mantidos o padro e o nvel da taxa de crescimento de pases como China, ndia e Brasil, logo estes tero uma responsabilidade importante nas emisses atuais e futuras e, sem sua contribuio, uma ao global rpida e eficaz ser muito mais difcil. Essa realidade j estava reconhecida no Plano de Ao de Bali aprovado na COP 13 indicando a agenda de negociaes a ser concluda na COP 15 que poderia ser assim resumida: Compromissos e metas mais ambiciosos por parte dos pases desenvolvidos, que poderiam almejar redues de at 40% em 2020 e 80% em 2050.
8. Para uma discusso desse mecanismo no contexto brasileiro, ver Seroa da Motta (2002). 9. Considerando que o primeiro perodo de compromissos do PQ expira em 2012, apenas os pases da Comunidade Europeia, em seu conjunto, esto conseguindo atingir suas metas.
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Contribuies voluntrias, na forma de aes de mitigao nacionalmente apropriadas (Namas, sigla em ingls), que visam reduzir a inclinao da curva de trajetria das emisses (ou as emisses tendenciais) at 2020 de pases no Anexo I, as quais seriam monitorveis, reportveis e verificveis. Aporte de recursos por parte dos pases em desenvolvimento para financiamento dessas contribuies voluntrias e para assistncia em aes de adaptao. A despeito da diferenciao que o plano faz de compromissos entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, a questo principal como dividir os esforos entre as partes, considerando suas respectivas responsabilidades e capacidades. Isto , a partio de cada um no oramento de carbono, que reflete o total desejado de emisses globais. Durante a COP 15, como citado anteriormente, os resultados alcanados ficaram muito aqum dos objetivos esperados. Um novo acordo que fosse vinculante a todos os signatrios no foi concretizado, tendo sido possvel somente a assinatura do chamado Acordo de Copenhague. Neste acordo, todavia, ratifica-se o compromisso de se limitar o aumento de temperatura em 2C. Embora a adeso seja ampla entre os signatrios da conveno,10 o Acordo de Copenhague foi apenas reconhecido como existente por uma resoluo da COP 15 e no representa um tratado e, portanto, as metas nacionais l notificadas, mesmo que fossem suficientes para a consecuo dessa trajetria de 2C, no seriam obrigatrias ou vinculantes. No mbito do Acordo de Copenhague, acordou-se que os pases em desenvolvimento devem adotar Namas, no contexto do desenvolvimento sustentvel, com o objetivo de reduzir suas emisses tendenciais em 2020. Pases desenvolvidos devem prover apoio tecnolgico, financeiro e capacitao para que os pases no Anexo I possam implementar suas Namas, considerando as diferentes circunstncias e capacidades nacionais. Houve avano tambm no que se refere s diretrizes sobre mecanismo de reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD) tendo como foco principal a conservao de estoques de carbono. A falta de definio nas fontes e nas regras para financiamento, na verificao e registro das Namas e para transferncia de tecnologia em Copenhague frustrou fortemente aqueles que acreditaram que a COP 15 seria o incio de uma nova era para o combate ao aquecimento global.
10. Ver lista completa e atualizada no site: http://unfccc.int/home/items/5262.php.
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Conforme observado anteriormente, as expectativas de uma resposta substantiva questo das mudanas climticas foram transferidas para a COP 16, em Cancun. Entretanto, mais uma vez fracassou um novo acordo que fosse vinculante a todos os signatrios, mas foi possvel avanar sobre as bases do Acordo de Copenhague. Cancun logrou trazer para o texto oficial da conveno os princpios e os objetivos acordados em Copenhague, detalhando-os, e suplantar algumas barreiras. Em termos gerais, a COP 16 oficializou o objetivo de limitar o aquecimento global a 2C e reconheceu a necessidade de se considerar, em uma primeira reviso, um reforo da meta de longo prazo, para uma trajetria de 1,5C (CQNUMC, 2010a). Alm disso, os Acordos de Cancun trazem para a conveno os compromissos de mitigao indicadas por quase todos os pases. Para facilitar o aporte de auxlio financeiro, tecnolgico e de capacitao, determinou a criao de um registro para armazenar informaes sobre as Namas que buscam apoio internacional. Para que os pases em desenvolvimento consigam obter este apoio internacional, eles devem informar ao secretariado os custos estimados e a reduo de emisses para cada Nama, assim como o prazo previsto para sua execuo. Namas apoiadas internacionalmente estaro sujeitas a monitoramento, relatrio e verificao (MRV, sigla em ingls) nacional e internacional, em conformidade com diretrizes a serem desenvolvidas, enquanto as aes de mitigao financiadas domesticamente estaro sujeitas a MRV nacional, em conformidade com orientaes tambm a serem desenvolvidas. As decises de Cancun tambm avanam no que se refere s diretrizes sobre REDD, definindo seu escopo e sua abordagem em fases e sugere que os pases estabeleam estratgias de controle do desmatamento que podero ser incorporadas ao mecanismo a ser criado. Nesse sentido, os pases em desenvolvimento so solicitados a desenvolverem planos de ao nacional de reduo do desmatamento com nveis de emisso de referncia para florestas nacionais e um sistema de monitoramento nacional transparente (CQNUMC, 2010a). Em relao ao financiamento, foi criado o Green Climate Fund, que prev investimentos anuais de US$ 100 bilhes at 2020 com foco na elaborao de projetos de adaptao e desenvolvimento de baixo carbono em pases de menor desenvolvimento relativo. O fundo ter um comit gestor constitudo por um grupo de 24 membros de pases desenvolvidos, em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo. Entretanto, no nterim, o Banco Mundial ir gerir os ativos, tendo sua posio de trustee reavaliada aps os primeiros trs anos do fundo. A estruturao deste ser realizada por um comit de transio, composto por 40 membros de diferentes regies do mundo, sendo sete deles da Amrica Latina (CQNUMC, 2010a).
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Em relao adaptao, a COP concordou que a intensificao da implementao das aes necessria para reduzir a vulnerabilidade e aumentar a resilincia dos pases em desenvolvimento, tendo em conta as necessidades daqueles que so particularmente vulnerveis. O acordo afirma que a adaptao deve ser realizada em conformidade com a conveno. Este tambm estabeleceu o quadro de adaptao de Cancun, um comit de adaptao e um programa de trabalho sobre perdas e danos. As partes esto convidadas a submeter ao secretariado, at 21 de fevereiro de 2011, seus pontos de vista sobre a composio, as modalidades e os procedimentos para o referido comit (CQNUMC, 2010a). A questo mais controversa da COP 16 foi a definio de um segundo perodo de compromisso para o PQ, dado que houve declaraes de pases (Japo e Austrlia) contrrias a uma definio durante o processo de negociao. A deciso tomada parece, inclusive nos encontros informais recentes em Bangkok, indicar pela continuidade dos trabalhos sob o AWG-KP para que os resultados sejam adotados o mais cedo possvel evitando-se, assim, um hiato entre o primeiro e segundo perodos de compromisso do protocolo. Desta forma, foram submetidos compromissos a serem firmados por pases Anexo I, no que se refere s metas de reduo de emisses, pases estes exortados a aumentar seu nvel de ambio.11 A deciso indica ainda que o comrcio de emisses e os mecanismos de flexibilizao baseados em projetos devem continuar disponveis. Conforme observado anteriormente, os resultados das negociaes das COPs 15 e 16 sero objeto de outros captulos desse livro, em que sero abordadas em detalhes as questes das Namas, das REDD e do PQ.
3 AS METAS DO ACORDO DE COPENHAGUE E DAS DECISES DE CANCUN
Embora haja controvrsia do poder vinculante das metas nacionais do Acordo de Copenhague, e que foram includas nas Decises de Cancun, h tambm um problema de comparabilidade relacionado com as distintas mtricas utilizadas. Para coordenao do esforo global seria ideal que a mtrica dos compromissos nacionais fosse comparvel. A mtrica, que oferece melhor capacidade de monitoramento e verificao, aquela que indica um percentual de reduo relativo s emisses de certo ano-base j inventariado, o que permite estimar um oramento de emisses futuras que resulte no aumento de temperatura at um limite definido. As redues de emisses voluntrias dos pases em desenvolvimento, cuja mtrica baseada em um desvio de uma tendncia de emisses futuras, no permitem que se faa um oramento preciso, pois dependem de um
11. Esses compromissos a serem firmados foram submetidos CQNUMC em maro de 2011 e podem ser encontrados em CQNUMC (2011a).
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cenrio-base hipottico no verificvel.12 Por ltimo, h metas de intensidade de dixido de carbono (CO2) por unidade de renda (setorial ou per capita), oferecidas por alguns pases em desenvolvimento, que no especificam diretamente uma quantidade de emisses e sim apenas uma relao tcnica. Os grandes poluidores, portanto, divergiram nas suas mtricas notificadas ao Acordo de Copenhague. Conforme mostra a tabela 1, os pases desenvolvidos tiveram que seguir a mtrica do PQ e adotaram redues percentuais em relao a um ano-base inventariado, tal como se adotou no PQ, mas quase sempre com salvaguardas quanto existncia de um acordo global vinculante com a participao de todos os grandes poluidores e, em alguns casos, com nveis de ambio diferenciados, condicionados ao nvel de ambio dos outros pases. Ademais, nem esses pases adotaram um ano-base nico, como no caso do PQ, o que dificulta a comparao de esforos relativos. Por exemplo, a Comunidade Europeia que, por diversos motivos associados ou no ao aquecimento global e outras preocupaes ambientais, adotou um modelo de crescimento com energia cara ou renovvel em comparao aos outros grandes emissores e, portanto, j em uma trajetria de baixo carbono, prope que sejam estabelecidas metas quantitativas claras e ampla participao de outros pases. Dessa forma, notificou uma meta de reduo nas emisses de GEE para 2020, de 20% em relao a 1990, que poderia se elevar para 30% dependendo dos montantes que vierem a ser compromissados pelos outros grandes emissores de GEE.13 A tabela 1 traz as metas apresentadas por alguns dos principais emissores entre os pases desenvolvidos.
TABELA 1
Metas do Acordo de Copenhague dos pases desenvolvidos
Pases Austrlia Canad Comunidade Europeia Japo Noruega Estados Unidos Rssia Fonte: CQNUMC (2010b). Metas de reduo de emisses para 2020 (%) 5-15 17 20-30 25 30-40 17 15-25 Ano-base 2000 2005 1990 1990 1990 2005 1990
12. A verificao somente seria possvel se o desvio fosse medido tendo como referncia um ano-base inventariado. 13. Houve em julho de 2010 uma iniciativa dos ministros do Meio Ambiente da Gr-Bretanha, Frana e Alemanha em sugerir a adoo de 30% sem condicionantes.
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O Japo, com uma meta ambiciosa de reduo em 25% para 2020 em relao a 1990, tambm a condicionou participao dos grandes emissores de GEE. Os Estados Unidos se comprometeram com uma meta tmida de 17% em relao a 2005, mas que poderia chegar a 30% em 2025, 42% em 2030 e 83% em 2050.14 Em todo caso, a implementao desses compromissos depender de aprovao do Senado americano, em que o debate questiona desde os efeitos na competitividade da economia at a prpria evidncia do aquecimento global.15 Os pases em desenvolvimento, que no tm metas no PQ (no Anexo I), adotaram mtricas distintas, na forma de desvios de tendncia, na tentativa de flexibilizar suas emisses futuras, tal como a tabela 2 mostra para alguns deles. Esses compromissos por parte dos pases em desenvolvimento, alm de difcil quantificao, ainda esto condicionados, na maioria das vezes, ao aporte de recursos financeiros e transferncia de tecnologia pelos pases desenvolvidos ou ainda possibilidade de se comercializarem as redues de emisses de GEE no mbito do MDL. Em alguns casos, so apresentados compromissos incondicionais e em nvel adicional de ambio condicional a esses fatores. Por exemplo, o Brasil que, alm da sua matriz limpa, tem obtido xito no controle do desmatamento, pde se compromissar com metas voluntrias de reduzir entre 36,1% e 38,9% as emisses projetadas para 2020.16
TABELA 2
Emisses de GEE segundo as Namas propostas no Acordo de Copenhague pelos pases em desenvolvimento (Em %)
Pases Coreia do Sul Mxico frica do Sul Indonsia Brasil Desvio de tendncia das emisses projetadas para 2020 30 30 34 26 36,1-38,9 Reduo de intensidade de CO2 no produto interno bruto (PIB) projetada para 2020 China ndia Fonte: CQNUMC (2010b). 40-45 20-25
14. Inferior inclusive quela que no ratificaram no PQ. 15. Lei da Energia Limpa nos Estados Unidos (Waxman-Markey Bill) aprovada na Cmara em 2009 e o seu recente substitutivo (The American Power Act ou The Kerry & Lieberman Bill) enviado ao Senado. Esta legislao objetiva primeiramente a segurana energtica ao reduzir a dependncia de importaes da matriz energtica americana, com base em gastos macios em pesquisa e desenvolvimento (P&D) e em energias limpas/alternativas, e cria um mercado de carbono. Todavia, com a nova composio do Congresso americano, com maioria republicana, espera-se muita dificuldade para a aprovao de normas regulatrias de GEE nesse pas. 16. Para uma anlise mais detalhada dessas metas, ver, por exemplo, Seroa da Motta (2010).
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China e ndia, por outro lado, adotaram redues de intensidade de CO2 do PIB. Na China, as emisses acompanham o crescimento vertiginoso da economia, o que favorece uma rpida converso tecnolgica, mas dificulta a adoo de metas absolutas. Assim, o pleito chins foi o de atingir em 2020 uma reduo de 40%-45% na intensidade de CO2 por unidade de renda quando comparada de 2005. Esse tipo de mtrica, embora reflita possveis avanos em termos tecnolgicos, no possibilita antever com preciso a escala da reduo das emisses desses pases, pois essa ir depender da suas trajetrias de renda. A ndia, por sua vez, com uma intensidade de emisses per capita ainda muito baixa, comprometeu-se com uma reduo de intensidade de CO2 por unidade de renda de 20%-25% em relao de 2005. Em suma, no Acordo de Copenhague e nas decises tomadas em Cancun, h vrias formas de mtricas das metas e das Namas notificadas. De um lado, h as que definem um oramento de emisses medido em relao s emisses observadas em certo ano (1990, 2005 etc.), mas cujas magnitudes variam de acordo com os compromissos que vierem a ser assumidos por outros pases. Por outro lado, h as que estimam um futuro oramento como um desvio na tendncia das emisses futuras e, ainda, outras, baseadas na intensidade de emisses por unidade de renda, que no condicionam a compromissos de outros, mas tambm no definem um oramento. Dessa forma, os compromissos sugeridos no permitem uma comparao direta e inequvoca, o que dificultar imensamente um julgamento de compatibilidade entre esforos de mitigao entre os pases.
4 OS EFEITOS CLIMTICOS DAS METAS DE COPENHAGUE E CANCUN
Os Acordos de Copenhague e as decises tomadas em Cancun afirmam que cortes profundos nas emisses so necessrios para manter o aquecimento da temperatura global mdia no limite de 2C. Entretanto, em termos objetivos, no fica claro nos acordos se as propostas individuais dos pases que constam em seus anexos, quando consideradas em conjunto, so suficientes para atingir uma trajetria de emisses que seja consistente com o limite de aumento de temperatura proposto. O estudo da UNEP (2010) faz uma ampla reviso de diversos modelos que tentaram responder a essa pergunta e consolida seus resultados. As anlises se basearam nas propostas individuais dos pases apresentadas anexas ao Acordo de Copenhague, mas que, conforme j salientado anteriormente, foram quase na sua totalidade confirmadas pelos pases no mbito das decises de Cancun.17
17. As metas dos pases no mbito dos Acordos de Cancun foram submetidas apenas em maro de 2011 e no puderam ser analisadas em detalhe por nenhum estudo. Para mais detalhes ver CQNUMC (2011a, 2011b).
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Primeiro, o estudo afirma que, em um cenrio de linha de base (BAU business as usual, sigla em ingls), as emisses globais anuais projetadas para 2020 seriam de 56 GtCO2eq um crescimento de 11 GtCO2eq em relao s emisses de 2005 de 45 GtCO2eq. Em dissonncia com essa projeo, o estudo estima que as emisses globais anuais consistentes com uma provvel chance de limitar o aumento de temperatura a 2C seriam de aproximadamente 44 GtCO2eq (com um intervalo de confiana de 39-44 GtCO2eq).18 Ou seja, comparando estes dois cenrios, identificada uma lacuna de emisses anuais de aproximadamente 12 GtCO2eq que deveria ser preenchida por esforos de mitigao para que os objetivos do acordo fossem alcanados. O estudo analisa, ento, em que medida as propostas dos pases includas no acordo podem ajudar a reduzir as emisses do cenrio BAU, levando as emisses globais em direo ao cenrio de emisses necessrias. E para tal se considera trs aspectos, a saber: 1. Se os pases vo implementar suas metas incondicionais (que apresentam menor ambio) ou condicionais (maior ambio). Essa diferenciao decorre do fato de vrios pases terem condicionado redues mais ambiciosas de suas emisses proviso de recursos financeiros pelos pases ricos ou a aes mais ambiciosas de outros pases. 2. Como as regras de contabilidade de emisses do setor de uso e mudana do uso da terra (sigla em ingls, Land use landuse change LULUCF) sero usadas para enfraquecer as metas pelos pases industrializados. Isso poderia ocorrer se forem contabilizadas redues de emisses de atividades do setor que ocorreriam mesmo na ausncia das metas de emisso. 3. De que forma o excesso de crditos de emisso restantes do primeiro perodo de compromisso do PQ sero usados para que pases industrializados atinjam suas metas. O relatrio ento combina esses quesitos criando quatro diferentes cenrios do cumprimento das propostas individuais dos pases e examina em que medida cada um deles ajudaria a diminuir essa diferena. Para o quesito 1, a classificao diferencia entre o atingimento das metas incondicionais e condicionais, de acordo com o explicado anteriormente. Para os aspectos 2 e 3, a classificao diferencia entre regras lenientes para identificar a maximizao do uso de crditos de emisses excedentes do primeiro perodo do PQ e a utilizao de regras lenientes em relao contabilidade de LULUCF; o caso contrrio identificado como regras estritas. Assim, so formados os seguintes cenrios de emisses globais anuais para 2020, baseados nos graus de implementao dos compromissos firmados no acordo:
18. O estudo se refere como provvel para uma probabilidade maior do que 66%.
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Metas incondicionais e regras lenientes: levaria a emisses anuais de 53 GtCO2eq (3 GtCO2eq abaixo do cenrio BAU) e a uma diferena de 9 GtCO2eq em relao s emisses necessrias. Metas incondicionais e regras estritas: emisses anuais seriam reduzidas para 52 GtCO2eq e a diferena ainda seria de 8 GtCO2eq. Metas condicionais e regras lenientes: emisses anuais de 51 GtCO2eq e uma diferena de 7 GtCO2eq. Metas condicionais e regras estritas (implementao mxima): emisses reduzidas a 49 GtCO2eq e uma diferena restante de 5 GtCO2eq. Ou seja, o melhor cenrio de implementao levaria a uma diminuio das emisses globais de 7 GtCO2eq em relao ao cenrio BAU, mas ainda deixaria uma diferena de 5 GtCO2eq para que os objetivos afirmados no acordo fossem alcanados. Isso equivale, por exemplo, s emisses anuais de todo o setor de transporte hoje. UNEP (2010) levanta ainda alguns pontos que no foram levados em considerao nas estimativas, mas que poderiam afetar as emisses globais em 2020 de maneira significativa. Pelo lado de riscos negativos, a reduo alcanada de cada um dos cenrios pode ser ainda mais tmida se os pases industrializados usarem como offsets parte das redues de emisses das Namas propostas pelos pases em desenvolvimento para cumprir seus compromissos. Pelo lado das incertezas positivas, se fundos de grande envergadura forem colocados disposio dos pases em desenvolvimento, a reduo de emisses pode ser maior. Ademais, o estudo lembra que a consecuo da meta de 44 GtCO2eq de emisses anuais em 2020 no garante a meta de longo prazo de 2C. Pelo contrrio, essa elevao de temperatura no longo prazo est associada a um padro especfico da evoluo das emisses que inclui o pressuposto de pico de emisses globais antes de 2020 e condicionada a robustas diminuies de emisses aps esse ano em uma trajetria que inclui redues de 50%-60% em 2050, abaixo de 1990, e emisses negativas de CO2 nos setores de energia e indstria a partir da segunda metade do sculo. Ou seja, alm do fraco status legal do acordo (que foi parcialmente resolvido em Cancun), mesmo que todos os pases implementem de maneira mxima suas promessas, ainda haveria uma lacuna de redues de emisso em relao ao que seria necessrio para que o objetivo do acordo e o que a cincia recomenda fosse alcanado.
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O resultado alcanado na COP 15 ficou muito aqum dos objetivos postulados. Um novo acordo que fosse vinculante a todos os signatrios no foi concretizado, tendo sido possvel, porm, a assinatura do chamado Acordo de Copenhague. Neste, ratifica-se o compromisso de se limitar o aumento de temperatura em 2C e prope-se a criao de mecanismos de financiamento e de reduo de desmatamento e degradao florestal. A COP 16, em Cancun, at por presso da opinio pblica, avana nesses resultados trazendo-os para o texto oficial da conveno, detalhando-os e criando uma base slida para os acordos da prxima conferncia das partes, a ser realizada em Durban, na frica do Sul. Assim, a plataforma de negociao atual baseia-se nos termos dos Acordos de Cancun, nas metas nacionais notificadas ao Acordo de Copenhague, confirmadas em Cancun, e na expectativa sobre a continuidade do PQ. As ofertas quantitativas do Acordo de Copenhague e das decises em Cancun, mesmo que implementadas em seu grau mximo, configuram uma reduo global insuficiente para que o objetivo de 2C seja atingido. Pelo contrrio, no s ainda deixariam uma lacuna de reduo de emisses necessrias em 2020 de 5-9 GtCO2eq anuais, como tambm enorme incerteza sobre os padres de emisso ps-2020. Como fator complicador das negociaes, a existncia de vrias formas de mtricas nos compromissos firmados, que no permitem uma comparao direta e inequvoca entre as metas nacionais, dificultar imensamente um julgamento de compatibilidade entre esforos de mitigao entre os pases. Assim, possvel que ocorra uma diversidade de aes nacionais, regionais e locais em formatos distintos de parcerias entre as esferas pblica e privada, em mbito local ou regional, ou mesmo entre subconjuntos de pases. Por exemplo, com tratados bilaterais e internacionais e no necessariamente globais, tais aes passariam por reavaliaes peridicas, para ajustes contnuos de trajetrias.19 Esse arranjo acarretaria, entre outros problemas, maior dificuldade de se quantificar com preciso as redues efetuadas por cada pas e a negociao sobre a parte justa do oramento de carbono a ser ocupada por cada um. Do ponto de vista da geopoltica da conveno, por um lado, a polarizao entre os Estados Unidos e a China ter que ser resolvida para que se viabilize a possibilidade de um novo acordo com metas ambiciosas. Por outro, esses dois pases podero, a despeito da evoluo dos acordos da conveno, escolher estratgias balizadas por necessidades concorrenciais, tanto com a criao de barreiras comerciais como por competitividade tecnolgica.
19. Ver uma anlise dos incentivos nessa forma policntrica de governana em Ostrom (2009).
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A criao de sanes comerciais no avanou na COP 16, mas alguns pases desenvolvidos j esto propondo leis climticas nacionais que penalizam a importao de produtos dos pases que no tenham reduo de emisses reconhecidas pela conveno do clima. A justificativa para essas medidas que a penalizao das emisses em um pas incentiva seu deslocamento para outro onde o custo pela emisso de GEE menor. Esta possibilidade chamada de fuga ou vazamento (leakage).20 Outra possibilidade que esse confronto seja dirigido para a conquista de mercados internacionais. Os Estados Unidos detm o maior estoque de capital humano do planeta e so lderes incontestveis em cincia e tecnologia. A China ainda est construindo seu estoque de capital fsico e, portanto, utilizando capital novo tecnologicamente avanado. Assim, estes dois pases, que criaram as principais barreiras para o to esperado acordo global, prometem investir em ganhos de produtividade de carbono. Isto , cada vez menos carbono por unidade de renda gerada.21 Dessa forma, em que pesem possveis avanos nas prximas conferncias das partes da conveno, as lideranas econmicas mundiais podero se engajar via mercado em um novo paradigma concorrencial de crescimento limpo, com efeitos indiretos significativos para todos os pases.22 Embora tudo indique que estaremos iniciando um novo paradigma tecnolgico, falhas de mercado persistiro e esses incentivos no regulatrios podem no ser suficientes para evitar uma elevao indesejada da temperatura global.
REFERNCIAS
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20. Ver, por exemplo, Matoo et al. (2009). 21. Por exemplo, estudo recente de Dechezleprtre et al. (2009) indica que os Estados Unidos lideram as patentes de tecnologias de baixo carbono e que a China foi o pas que apresentou maior taxa de crescimento destes registros na ltima dcada. Conhecimento que j se traduz em projetos lderes em energias elica, solar e de destruio de metano. 22. At porque a estrutura das economias emergentes iro se transformar na direo de setores com menor intensidade de carbono, por exemplo, servios tal como hoje se observa nas economias mais desenvolvidas.
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______. Compilation of information on nationally appropriate mitigation actions to be implemented by Parties not included in Annex I to the Convention. Bonn, Germany, 2011b. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2011/awglca14/ eng/inf01.pdf>. DECHEZLEPRTRE, A. et al. Invention and transfer of climate change mitigation technologies on a global scale: a study drawing on patent data. Review of Environmental Economics and Policy, Nov. 2009. PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANAS CLIMTICAS (IPCC). Climate Change 2007: Synthesis Report. Geneva, Switzerland: 2007. p. 104. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, Pachauri, R.K and Reisinger, A. (Ed.)]. MARGULIS, S.; DUBEUX, C.; MARCOVITCH, J. Economia da mudana climtica no Brasil: custos e oportunidades. So Paulo: IBEP Grfica, 2010. MATTOO, A. et al. Reconciling climate change and trade policy. Washington, DC: The World Bank, Nov. 2009 (Policy Research Working Paper, n. 5123). OSTROM, E. A polycentric approach for coping with climate change. Washington, DC: The World Bank, Oct. 2009 (Policy Research Working Paper, n. 5095). SEROA DA MOTTA, R. Social and economic aspects of CDM options in Brazil. International Journal of Global Environmental Issues, v. 2, n. 3, 4, 2002. ______. A regulao das emisses de gases de efeito estufa no Brasil. Braslia: Ipea, maio 2010 (Texto para Discusso, n. 1492). STERN, N. The Economics of Climate Change: The Stern Review. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2007. UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAM (UNEP). The Emissions Gap Report: Are the Copenhagen Accord Pledges Sufficient to Limit Global Warming to 2C or 1.5C? A Preliminary Assessment Technical Summary. 2010. Disponvel em: <http://www.unep.org/publications/ebooks/emissionsgapreport/ pdfs/EMISSIONS_GAP_TECHNICAL_SUMMARY.pdf>.
CAPTULO 19
AS NEGOCIAES SOBRE MUDANAS CLIMTICAS NA PERSPECTIVA DA INDSTRIA

Paula Bennati*
1 INTRODUO
As negociaes que se do no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC),1 neste estudo tratado como processo negociador da Conveno sobre Mudana do Clima, exercem impacto crescente nas economias internas dos pases, sejam estes desenvolvidos, sejam estes em desenvolvimento. O presente captulo analisar o tema sob a perspectiva do setor privado, em especial do setor produtivo brasileiro. A anlise internacional tem como ideia central a dificuldade inerente ao processo negociador da Conveno sobre Mudana do Clima em se alcanar um acordo global. De maneira ampla, este trabalho demonstra como as alteraes do contexto econmico mundial interferem no processo negociador desta conveno, trazendo tona a reflexo sobre o que de fato queremos: crescimento ou desenvolvimento econmico. A partir desta anlise internacional geral, analisa-se o grau e a natureza com que os compromissos assumidos internacionalmente afetam o setor privado brasileiro e o modo de participao deste no processo negociador. No contexto interno, o foco desta anlise a participao do setor privado na elaborao e na implementao das medidas de enfrentamento das mudanas climticas no Brasil. Este texto deixa clara a necessidade de tal participao ganhar mais robustez, conforme plenamente demonstrado pela anlise dos temas que se encontram atualmente em negociao, bem como pelo contexto socioeconmico do pas. A governana interna das polticas pblicas de clima no Brasil tambm um assunto tratado neste captulo, sendo a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) o pensamento central da anlise. Ressalta-se aqui a importncia de a elaborao e a implementao desta poltica se dar de modo participativo e convergente aos interesses de crescimento do pas.
* Mestre em Mudana do Clima e analista snior de Meio Ambiente na Confederao Nacional da Indstria (CNI). 1. United Nations Convention on Climate Change (UNFCCC).
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De modo geral, este estudo conclui sua anlise demonstrando que o avano das negociaes implica um maior envolvimento das empresas no processo de elaborao e de implementao das polticas externas e internas. No obstante a necessidade de fortalecimento do canal de articulao com o Estado, o setor industrial tem dado grandes contribuies ao pas, fornecendo respostas positivas ao desafio de crescer em uma base menos carbono intensiva. A seo 2 analisa o processo negociador no mbito da conveno do clima com destaque para os resultados das ltimas conferncias das partes (COPs). Na seo 3 discute-se a posio do setor privado nacional nesse contexto internacional e em relao s recentes legislaes brasileiras sobre mudana do clima. Por fim, a seo 4 apresenta as consideraes finais com algumas recomendaes.
2 EVOLUO DO PROCESSO NEGOCIADOR DA CONVENO DO CLIMA
A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) sobre mudanas climticas, assinada durante a Rio92, teve como base um processo negociador difcil em virtude de os novos temas tratados, em especial os custos das medidas de mitigao, exercerem impactos diretos s metas de crescimento econmico dos pases participantes da cpula. Assim, j em 1992, o processo negociador da conveno do clima acabou por dividir o mundo em trs blocos: os pases em desenvolvimento, que esperavam recursos financeiros novos e adicionais e transferncia de tecnologia para tomar as medidas que exigem maiores recursos; os pases ricos, principalmente os da Comunidade Europeia, que j haviam progredido na diminuio de emisses e cujos gastos para atingir as primeiras metas sugeridas no pareciam proibitivos; e outros pases ricos, em especial os Estados Unidos e os pases produtores de petrleo, que no enxergavam a possibilidade de se atingir as metas sugeridas sem sacrifcios econmicos excessivos (LAGO, 2007, p. 73). No entanto, para que fosse levada comunidade internacional uma posio convergente com o tema central da Rio92 (Desenvolvimento sustentvel), seria necessrio que todos os pases, ou pelo menos as economias mais relevantes, aderissem Conveno sobre Mudana do Clima. Optou-se, assim, naquela ocasio, pela omisso de metas especficas de reduo de emisses de gases de efeito estufa (GEE) no texto da Conveno sobre mudana do Clima, possibilitando que a grande maioria dos pases presentes assinasse o tratado, inclusive os Estados Unidos que j tinham, desde ento, um posicionamento contrrio s metas quantitativas de reduo. Tal soluo, embora pudesse se mostrar insustentvel no longo prazo, configurou-se como o primeiro grande passo rumo sustentabilidade global.
As Negociaes sobre Mudanas Climticas na Perspectiva da Indstria
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De fato, naquela poca a maioria dos pases no estava ainda pronta para assumir metas de reduo de emisses de GEE e aqueles que reuniam todas as condies para liderar as demais partes no caminho para uma economia global menos intensiva em carbono mantiveram-se contrrios a qualquer proposta que pudesse ser minimamente traduzida em compromisso de reduo de emisses. O cenrio da economia global em 1992, no entanto, era bastante diferente do atual. Tomemos como exemplo a China, que ao mesmo tempo uma emissora prodigiosa de GEE e uma inovadora que est avanando em direo ao prximo estgio da economia. Atualmente, com a queima de carvo ainda representando dois teros da eletricidade que empurra a economia chinesa, em impressionante curva ascendente, o governo comunista investe maciamente em tecnologias limpas ainda que a seriedade deste compromisso seja contestada por diversos especialistas , sendo o vento a segunda maior fonte de energia eltrica do pas (LASH, 2010). Estima-se que, se a China mantiver o atual ndice de crescimento de uso das fontes renovveis, ela poder, na prxima dcada, superar sua meta de elevar o uso do percentual de energia renovvel em 15% at 2020 (hoje com 7%, ante 47% do Brasil), meta esta que dever ser alcanada mediante uma combinao de incentivos e de legislao (LASH, 2010). Em 2010, durante a COP 16, o chefe da delegao chinesa declarou em Plenria que a procura por um modelo mais verde motivada pela percepo de que o desenvolvimento com base em um intensivo consumo de energia e na emisso de GEE no pode ser sustentado no longo prazo. Essas mudanas rpidas e substanciais no retrato econmico mundial exercem impactos diretos no processo negociador da Conveno sobre Mudana do Clima, seja com a extino de antigos e a criao de novos blocos de pases, que renem esforos com vista ao alcance de objetivos comuns, seja com a criao de canais especficos de interlocuo, em que so discutidos determinados temas. Aps importantes acordos terem sido firmados, em especial o Protocolo de Quioto e o Plano de Ao de Bali, foram estabelecidos dois trilhos para as negociaes: o trilho da conveno, para os pases em desenvolvimento e os pases desenvolvidos que no tenham ratificado o Protocolo de Quioto (ou seja, os Estados Unidos), e o trilho do Protocolo de Quioto, para os pases desenvolvidos constantes do Anexo 1 da Conveno sobre Mudana do Clima. O formato dos dois trilhos das negociaes foi uma proposta muito acertada do Brasil que, juntamente ao Mapa do Caminho e ao Plano de Ao de Bali, forma um conjunto precioso de ferramentas que visam ao alcance de um acordo multilateral, trazendo os Estados Unidos formalmente s negociaes sobre o futuro do regime.
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2.1 Crescimento ou desenvolvimento econmico?
Essa rpida anlise do processo negociador da Conveno sobre Mudana do Clima implica o exame do conceito de desenvolvimento sustentvel, em que est implcita a necessidade de se encontrar o caminho do meio que, em se tratando do equilbrio do planeta, deve estar sustentado por trs pilares igualmente relevantes: justia ou relevncia social, razoabilidade ou prudncia ecolgica e viabilidade econmica. Nesse sentido, preciso refletir sobre o que de fato queremos: desenvolvimento ou crescimento econmico? No crescimento a mudana quantitativa, enquanto no desenvolvimento, qualitativa. No parece razovel reduzir o conceito de desenvolvimento a simples crescimento econmico, medido apenas em termos de renda per capita ou produto interno bruto (PIB) e que no considera as variveis sociais, como o acesso da populao educao e promoo da sade, nem as relacionadas proteo ambiental. Estaramos, desse modo, fortalecendo um sistema que j se mostrou insuficiente e insustentvel, em desequilbrio por lhe faltar seus dois outros pilares. O Relatrio Nosso Futuro Comum, tambm conhecido como Relatrio Brundtland, afirma que desenvolvimento sustentvel (...) um processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e aspiraes humanas (CMMAD, 1991, p. 49). Esse processo de transformao a que o Relatrio Brundtland faz referncia demonstra que crescimento econmico e reduo de emisses no so alternativas excludentes, mas que somente sero possveis mediante uma progressiva descarbonizao das economias dos pases desenvolvidos e da promoo do crescimento dos pases emergentes e em desenvolvimento com base em atividades pouco intensivas em carbono. somente o desenvolvimento econmico que, em ltima anlise, conduzir o mundo ao caminho da sustentabilidade. Estando a capacidade de produo do pas no topo da pirmide do crescimento econmico, o setor privado se coloca como um ator central nas discusses sobre a nova economia de baixo carbono.
2.2 As negociaes sobre mudana do clima e o setor industrial brasileiro
O que est hoje na pauta das negociaes de especial interesse do setor privado, que ser responsvel por cobrir a maior parte dos custos das aes de mitigao,
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mediante macios investimentos em energia e tecnologia limpas, ainda que com a necessria contrapartida do Estado. Felizmente, o processo negociador tem evoludo de maneira a privilegiar uma abordagem que exige maior participao dos pases na apresentao de propostas e na construo de agendas. Valemo-nos de dois relevantes acordos para demonstrar essa mudana de abordagem que o processo negociador da Conveno sobre Mudana do Clima vem sofrendo: o Protocolo de Quioto e o Acordo de Copenhague. O Protocolo de Quioto est fundado em uma abordagem top-down, na qual os compromissos assumidos pelos pases no plano internacional devem ser internalizados nacionalmente. O Acordo de Copenhague, por sua vez, privilegia uma abordagem botton-up, em que as iniciativas de mitigao voluntrias, adotadas de modo mensurvel, reportvel e verificvel, devem servir de base para a avaliao dos esforos nacionais de mitigao de emisses de GEE. Se entendermos a abordagem botton-up como a tendncia do processo negociador na conveno do clima, a participao do setor privado nas negociaes ganha ainda mais relevncia.
2.3 A COP 16
Tomemos por base o status atual das negociaes, em especial a ltima Conferncia das Partes, realizada em Cancun, para melhor analisar a importncia do setor privado nesse processo, seja interferindo na definio do posicionamento que o pas defende na arena internacional, seja no cumprimento dos compromissos nela assumidos. De maneira geral, o resultado alcanado na COP 16 atendeu expectativa das partes: salvaguardar a governana pblica do processo da CQNUMC no deixar afundar o regime multilateral, restabelecendo-se a confiana no processo da Conveno sobre Mudana do Clima. Mas decises sobre itens importantes das agendas foram proteladas para a COP 17, em especial as de natureza emergencial tratadas no mbito do Protocolo de Quioto (Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes do Anexo I no mbito do Protocolo de Quito AWG-KP). Elementos importantes que no foram contemplados nas decises incluem um acordo sobre a meta global de reduo das emisses de longo termo (2050) e um ano de pico mximo das emisses globais (idealmente entre 2015 e 2020), ainda que a necessidade de um acordo nesse sentido tenha sido reconhecida. Sobre tal aspecto, a deciso considerada um grande avano em Cancun foi a definio do limite de 2C no aumento da concentrao da temperatura at 2050,
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com relao aos nveis pr-industriais limite acima do qual as consequncias das mudanas climticas devem ser mais nefastas. Esse limite deve ainda estar alinhado integralmente s concluses do 4o Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), que afirma que as emisses de gases do efeito estufa deveriam atingir seu auge at 2015, para que o aumento da temperatura mdia global se restrinja a 2C (IPCC, 2007). Com relao ao segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto, o Acordo de Cancun determina que as negociaes devam continuar e sejam concludas de modo a garantir que no haver qualquer lacuna entre o primeiro e o segundo perodos de compromisso do Protocolo de Quioto. Em termos prticos, isso significa que a deciso final deve ser adotada na COP 17, que ser realizada em Durban, uma vez que o primeiro perodo de cumprimento do referido protocolo termina em 2012. No sendo este o objetivo principal deste trabalho, restrinjo a anlise da continuidade do segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto, que analisado em detalhes no captulo 20 desta publicao. Importante notar, entretanto, que esta anlise nos remete questo central tratada no incio deste texto: a segregao dos pases, tendo agora como panos de fundo o futuro do Protocolo de Quioto, o estabelecimento de metas de reduo de emisso de GEE mais ambiciosas para os pases Anexo I e at mesmo novos compromissos para pases no Anexo I.2 Por se tratar de um tema crucial para a continuidade das negociaes de outros itens das agendas, a credibilidade do processo da conveno estar em risco na COP 17 caso no se alcance um acordo efetivo sobre o futuro do regime.
2.3.1 Temas em negociao relevantes para o setor privado
Alguns elementos-chave que foram acordados em Cancun podem se traduzir no s como importantes ferramentas para um acordo sobre os compromissos futuros das partes, bem como para indicar caminhos que podem ser percorridos pelos pases em suas polticas internas: i) definio de 1990 como ano-base para clculo das redues de emisso; ii) permisso de uso pelos pases de anos de referncia para objetivos prprios; iii) permisso para os pases desenvolvidos utilizarem-se de comrcio de emisses e de mecanismos baseados em projetos, alm de atividades florestais e de uso do solo, para alcanarem suas metas de reduo; e finalmente iv) que o potencial de aquecimento global dos gases de efeito estufa3
2. O Anexo I a relao dos 40 pases e a Comunidade Europeia, listados na conveno do clima, que assumiram compromissos de reduzir emisses de GEE. Os pases no Anexo I (pases em desenvolvimento) so aqueles que no se comprometeram em assumir metas obrigatrias de reduo de emisso, apesar de alguns adotarem aes voluntrias neste sentido. 3. Global Warming Potential (GWP).
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ser aquele fornecido pelo IPCC. Um avano alcanado na ocasio que afeta diretamente o setor produtivo, e que pode, em ltima anlise, ampliar seu nvel de interlocuo com o governo, deu-se na rea de tecnologia, no que se refere a seu arranjo institucional. Foi extinto o Expert Group on Technology Transfer (EGTT) e estabelecido um novo mecanismo de tecnologia, que compreende o Comit Executivo de Tecnologia (Technology Executive Committee TEC) e o Centro & Rede de Tecnologia (Climate Technology Centre & Network CTCN). Em Cancun foi reforado o importante papel que o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) desempenha no processo de reduo de emisso de GEE. Foi, no entanto, reconhecida a necessidade de reformas estruturais que abram espao a novos projetos, nos moldes dos Programas de Atividades (PoAs), e tambm padronizao de linhas de base. No Brasil, o MDL tem alcanado um inquestionvel sucesso. Mais de 415 projetos brasileiros desenvolvidos no mbito do mecanismo j reduzem anualmente aproximadamente 7,5% das emisses no florestais brasileiras (MIGUEZ et al., 2010). O pas continua na terceira posio em termos de nmeros de projetos de MDL e de quantidades de reduo de emisses. Em nvel setorial cumpre ressaltar que apenas cinco atividades de projetos no mbito da produo de cido adpico reduziram praticamente todas as emisses de xido nitroso no setor industrial brasileiro. Outros itens das agendas merecem ser citados em virtude de sua importncia no contexto atual do processo negociador, ainda que hoje no sejam direta e imediatamente significativos para o setor produtivo. So eles: Reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD): foram acordados em Cancun os elementos-chave e a estrutura do mecanismo, deixando discusses tcnicas importantes para Durban, onde acontecer a COP 17. Estabelecimento de trs novos rgos financeiros especficos: Green Climate Fund, o Transitional Committee que designar o fundo e o Standing Committee que supervisionar os fluxos financeiros. - como o Green Climate Fund dirigido aos pases com menos desenvolvimento relativo, os fluxos de financiamento em mudana do clima no Brasil devem, segundo especialistas, partir de iniciativas como as do Banco Mundial, do KfW Banco Alemo de Desenvolvimento e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), e no de fundos atrelados conveno (DEL PUPO et al., 2010).
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Transportes internacionais areo e martimo (bunker fuels): o aspecto de mais divergncia das partes diz respeito aplicabilidade do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas (common but differentiated responsability CBDR). Muitos pases em desenvolvimento defendem sua aplicabilidade no setor, devendo os pases desenvolvidos, portanto, tomar a liderana nas redues das emisses. Os pases desenvolvidos, entretanto, alegam que a aplicao deste princpio nas negociaes afetaria negativamente a competitividade da sua indstria e que representaria discriminao, ferindo princpios que governam o transporte internacional. Uma questo que tem merecido ateno especial por parte dos negociadores brasileiros a preservao do livre comrcio, hoje ameaado nas discusses sobre mudanas climticas. A ausncia de definies na Rodada de Doha aumenta o risco de uma proliferao de polticas protecionistas, estabelecidas em nome da mudana do clima. Medidas unilaterais levariam a retaliaes, visto que um pas elevaria barreiras tarifrias e no tarifrias em resposta s medidas adotadas por outro pas. Este protecionismo pode, ainda, prejudicar o crescimento econmico global (fundamental para o desenvolvimento de projetos de baixo carbono), bem como representar uma barreira para o entendimento poltico entre os pases, dificultando sobremaneira as aes de solues de longo prazo, principalmente no que se refere a investimentos e a desenvolvimento de tecnologia, de fundamental importncia em uma economia de baixo carbono.
2.4 Impactos positivos indiretos
No se pode esperar que o multilateralismo solucione todos os dilemas polticos e econmicos atrelados s mudanas climticas, especialmente com o cenrio econmico global em significativas e rpidas mudanas, conforme mencionado anteriormente, mas devem ser reconhecidos seus resultados indiretos e imediatos. Os vrios encontros internacionais que se do em torno da questo do clima, dentro e fora do processo da CQNUMC, tem se traduzido, de maneira crescente, em importante canal de interlocuo para a realizao de negcios de vrias magnitudes, para o estabelecimento de parcerias entre empresas e organizaes no governamentais (ONGs) e para a ampliao das redes sociais. Acordos bilaterais e regionais tm sido responsveis por significativos projetos associados reduo de emisso de GEE, transferncia de tecnologia, capacitao e ao fortalecimento do mercado de crditos de carbono, que ganha robustez interna,
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regional e globalmente.4 Vale notar um relatrio elaborado por acadmicos de Berlim, Shangai e Washington, DC, o Global Governance (GG 2020),5 que parece confirmar essa tendncia ao sugerir que, se o processo da conveno no for capaz de produzir um acordo multilateral global, uma coalizo de pases com maiores ambies, liderada pela Unio Europeia, atuaria de maneira externa e independente e se tornaria a nova fonte de liderana global. Essa nova liderana encorajaria outros pases e atores no governamentais, como regies, cidades, empresas e ONGs, a formarem uma aliana complementar ao processo da conveno. Nesse caso, a Conveno sobre Mudana do Clima poderia provir uma estrutura de governana para mensurar, reportar e verificar as redues de emisso e outras aes desenvolvidas individualmente pelos pases, em especial as aes de mitigao nacionalmente apropriadas (Namas).6
3 PARTICIPAO DO SETOR PRIVADO BRASILEIRO
Feita a anlise dos temas em negociao que afetam o setor privado, impende agora analisar a participao deste setor no processo de elaborao das polticas que so defendidas na arena internacional, bem como daquelas que so estabelecidas internamente, com vista ao cumprimento dos compromissos assumidos pelo pas em acordos internacionais.
3.1 Conveno do clima
Tendo em vista o papel central cumprido pelo setor privado na implementao de polticas de combate mudana do clima, torna-se necessria a criao de um ambiente formal para discusses tcnicas ligado ao processo negociador e a eventuais rgos executivos dos mecanismos de financiamento e de transferncia de tecnologia, que devero ser criados para implementar a Conveno sobre Mudana do Clima (CNI, 2010). As polticas internas devem ser estabelecidas com base em objetivos nacionais de crescimento e de maneira coordenada com as metas globais de mitigao, de modo que possam ser transformados em aes efetivas pelo pas. Nesse contexto, ao setor privado caberia a apresentao de propostas con4. Exemplos de acordos ou parcerias firmados: Business for Innovativative Climate and Energy Policy (BICEP) e Climate Action Partnership (USCAP), representada por empresas e organizaes ambientalistas. 5. O relatrio mencionado foi elaborado por 24 membros do Programa GG2020, divididos igualmente entre acadmicos da Alemanha, da China e dos Estados Unidos. 6. National Appropriate Mitigation Actions.
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cretas que sejam incorporadas no planejamento e na implementao das polticas pblicas internas, bem como na definio do posicionamento do pas no processo negociador da conveno. Trata-se de um modo participativo que depende, para seu sucesso, de muita maturidade por parte de todos os atores, mas que extremamente interessante e positivo em termos econmicos, ambientais e sociais dos pases. de suma importncia, no entanto, que os compromissos assumidos na arena internacional sejam comparveis s metas estabelecidas internamente. Infelizmente, esta harmonia no tem sido seriamente considerada no processo negociador atual; ainda que se reconheam esforos nesse sentido, est claro que temos ainda um longo caminho a percorrer. (...) o Acordo de Copenhague no permite uma comparao direta e inequvoca entre as metas nacionais, o que dificultar imensamente o julgamento de compatibilidade entre esforos de mitigao entre os Pases (SEROA DA MOTTA, 2010). Seja l como for, est claro que o processo de elaborao das polticas pblicas em mudana do clima no pode se dar apenas no mbito governamental. preciso considerar as imensas necessidades de recursos para fazer frente aos problemas, o alcance do impacto da mudana climtica em diferentes locais e setores e ainda a necessidade de um conjunto de aes nas arenas regulatria e econmica. Todos os segmentos da sociedade tero que se envolver em uma transio econmica e ambiental, rumo a uma economia de baixo carbono.
3.2 Poltica Nacional sobre Mudana do Clima
urgente a necessidade de fortalecimento do processo de governana pblica sobre mudana do clima no Brasil. Em que pese o esforo e a competncia dos vrios atores envolvidos no tema, preciso que o debate e a tomada de decises se deem de forma coordenada entre os governos, o setor privado, a sociedade civil e a comunidade acadmica. Um primeiro passo rumo a tal fortalecimento foi dado com a publicao do Decreto no 6.263/2007, que criou o Comit Interministerial e o Grupo Executivo sobre Mudana do Clima (CIM). Este comit cumpriu sua atribuio principal ao encaminhar ao Congresso Nacional o Projeto de Lei no 3.535/2008, que instituiria a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima de teor diverso ao da lei aprovada posteriormente na corrida que antecedeu a Conferncia de Copenhague. necessrio, no entanto, que o governo informe sociedade o que ser necessrio para o pas cumprir com sua parte nos compromissos assumidos internacionalmente. No caso do Brasil preciso que seja garantida a compatibilizao dos compromissos assumidos externamente com o que foi estabelecido pela Pol-
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tica Nacional sobre Mudana do Clima (Lei no 11.127/2010): metas voluntrias de 36,1% a 38,9% de reduo de emisso com base no crescimento projetado das emisses para 2020. Diante da regulamentao da PNMC, em especial da elaborao dos Planos Setoriais de Mitigao e Adaptao necessrios para atender s metas voluntrias supramencionadas, seria apropriada a criao de um rgo central, uma secretaria especial ligada diretamente Presidncia da Repblica. Formada igualitariamente por governo, sociedade civil, setor privado e academia, tal secretaria coordenaria o debate sobre o tema e estabeleceria os planos setoriais e as demais regras regulamentadoras da poltica nacional. Uma agncia qualificada para anlise e produo de dados poderia estar vinculada a esta secretaria, garantindo-se a incorporao da estrutura j existente no pas, em especial os instrumentos mencionados pela poltica nacional e por outras instituies cientficas que desempenham papel relevante no contexto da produo e da interpretao de dados sobre vulnerabilidade e adaptao, bem como em tecnologias, equipamentos, processos e gesto relacionados reduo dos gases de efeito estufa. preciso lembrar do objetivo ltimo da Conveno sobre Mudana do Clima portanto das polticas internas dos pases que ratificam as decises tomadas em seu mbito que permitir e fomentar um desenvolvimento com baixas emisses de gases de efeito estufa, oferecendo ganhos econmicos, sociais e ambientais para toda a sociedade brasileira.
imprescindvel que todos os pases tenham conscincia de suas responsabilidades na promoo de medidas efetivas em resposta ao desafio, com alcance de longo prazo. preciso ser criativo nesse processo e reconhecer que no h um formato nico que atenda aos diversos interesses envolvidos. Os acordos internacionais em negociao devem permitir que as economias emergentes tenham flexibilidade para definir e implementar polticas pblicas de longo prazo visando ao desenvolvimento econmico e social e maximizando a relao custo-benefcio das aes de combate mudana do clima (CNI, 2010). Os novos acordos devem refletir as novas realidades econmicas e conquistas da cincia, permitindo novos arranjos mais inclusivos e cooperativos. Ser um grande erro se os pases recorrerem ao protecionismo, pois a soluo parece apontar para outra direo: o aumento do comrcio e da qualidade de vida das pessoas, tanto nos pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento. De maneira geral, do ponto de vista das empresas, urgente que os pases
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assumam compromissos em vrios temas que dizem respeito a negcios, nas reas de investimentos, mercados e tecnologia. At que isso acontea, ser difcil contar, em escala global, com ideias e projetos inovadores que contribuam efetivamente para a soluo do problema, pois so necessrios investimentos e aes de longo prazo. A cooperao internacional deveria servir para a construo de capacidades e para a transferncia de recursos financeiros novos e adicionais e de tecnologias limpas, em uma via de mo dupla representada por pases desenvolvidos e em desenvolvimento, dirigidos em funo da relao disponibilidade demanda. Aqui deve ser ressaltada a importncia da cooperao sul sul, dos acordos bilaterais entre pases e entes privados, do fortalecimento de blocos regionais e de parcerias pblico-privadas. A interao entre o setor privado e os governos que negociam as disciplinas internacionais sobre mudana do clima tem se mostrado insuficiente. Apesar de participar como observador do processo negociador internacional, no h um canal tcnico formal entre o setor privado e os governos em que o setor empresarial possa discutir e expor contribuies tcnicas e financeiras sobre as polticas internacionais em discusso na rea de mudana do clima. Desse modo, est claro que o avano das negociaes implica maior envolvimento das empresas. Os governos poderiam aproveitar a estrutura e a experincia do setor privado e este, por sua vez, poderia ampliar seu portflio de atuao. A cooperao entre ambos facilitaria a execuo de aes de mitigao e de adaptao mudana climtica, bem como favoreceria a implementao de polticas nessas reas. Muitas das decises internacionais interferem diretamente nas estratgias que a indstria nacional deve desenvolver para fazer frente ao desafio relacionado gesto de suas emisses de gases de efeito estufa. importante seguir determinado padro na metodologia, no ano-base, na mtrica dos gases, bem como garantir, desde j, a utilizao de critrios de monitoramento, relatrio e verificao (MRV),7 ainda que no estejam completamente definidos no mbito da CQNUMC. A definio de novos perodos de compromissos para as metas de reduo de emisses de pases desenvolvidos no mbito do Protocolo de Quioto elemento fundamental para que a indstria continue a investir nos mecanismos de mercado de Quioto, em especial o MDL, cuja manuteno e aprimoramento so de grande importncia para o setor industrial brasileiro.
7. Monitoring, report and verification.
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O papel regulador do Estado e o seu apoio ao desenvolvimento de tecnologias pouco intensivas em carbono so decisivos, como no estmulo ao uso de energias renovveis, no incentivo a programas de eficincia energtica, no desenvolvimento de tecnologias especficas, entre outros exemplos. De qualquer modo, o desafio que permeia as discusses sobre mudanas climticas de longo prazo e exige muita criatividade, seriedade e dedicao para seu enfrentamento. A soluo deve acompanhar as mudanas dos cenrios polticos e econmicos dos pases, conforme exemplo referente China, j utilizado neste captulo, que, quando da assinatura do Protocolo de Quioto, em 1997, no era a potncia que hoje (desenvolvida com base em combustvel fssil). Estamos diante de um tema novo, complexo, cujas decises refletem diretamente em todos os setores da economia. preciso capacitar cientistas, tcnicos, engenheiros, administradores de empresas e empresrios. Da a importncia da sensibilizao e da promoo de um debate qualificado sobre o assunto com toda a sociedade brasileira. Estamos todos aprendendo durante o processo; todos tomando assento no trem que est em pleno vapor: learning by doing. O uso de ferramentas, como incentivos fiscais e licenas negociveis para promover investimentos e inovaes verdes, tambm essencial, assim como o investimento em capacitao, treinamento e educao. importante fortalecer a governana internacional e os mecanismos globais que apoiem a transio. No caso da indstria, especialmente importante a escolha por caminhos mais prticos e positivos, que demonstrem claramente o que pode ser feito para trilhar o caminho rumo nova economia de baixo carbono, sem afetar a competitividade do setor. preciso construir capacidades tcnicas e intelectuais em toda a rede de negcios da empresa, pois todos so indispensveis na transio para tecnologias limpas e novos modos de fazer negcios (CNI, 2011).
REFERNCIAS
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CAPTULO 20
O PROTOCOLO DE QUIOTO NO MBITO DA ATUAL NEGOCIAO DO REGIME INTERNACIONAL SOBRE MUDANA DO CLIMA
Jos Domingos Gonzalez Miguez*
1 INTRODUO
O processo de negociao do futuro do regime internacional sobre mudana do clima vem sendo conduzido com base em dois trilhos de negociao, inseridos no chamado Mapa do Caminho de Bali (Bali Roadmap), acordado por ocasio da Conferncia das Partes (COP 13), da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC),1 ocorrida em dezembro de 2007, na cidade de Bali, Indonsia. Dois grupos de trabalho ad hoc foram estabelecidos com o fim de facilitar esse processo. As partes do Protocolo de Quioto, por meio de seu Art. 3o, 9o, concordaram que os compromissos de limitao e reduo de emisses de gases de efeito estufa (GEE) das partes includas no Anexo I, no que se refere aos perodos subsequentes ao primeiro, deveriam ser estabelecidos pelo menos sete anos antes do trmino desse perodo, que vai de 2008 a 2012. Portanto, em dezembro de 2005, durante a Conferncia das Partes (COP 1) na qualidade de Reunio das Partes do Protocolo (CMP 1), realizada em Montreal, no Canad, estabeleceu-se o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes do Anexo I do Protocolo de Quioto (AWG-KP). Por ocasio da j mencionada COP 13, as partes da CQNUMC concordaram em estabelecer o Plano de Ao de Bali, que compreende o processo de implementao plena, efetiva e sustentada da conveno, por meio de ao cooperativa de longo prazo, agora, at e alm de 2012. Na ocasio, o objetivo era o de que se chegasse a um resultado com vista adoo de uma deciso na COP 15, que seria realizada na Dinamarca, em dezembro de 2009. A COP 13 decidiu tambm que esse processo seria conduzido por meio do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo no mbito da Conveno (AWG-LCA).
* Coordenador geral de Mudanas Globais do Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). 1. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
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Portanto, esses grupos de trabalho ad hoc constituram os dois trilhos de negociao: o AWG-KP constituiu o dos futuros perodos de compromisso dos pases pertencentes ao Anexo I, no mbito do Protocolo de Quioto, enquanto o AWG-LCA foi estabelecido como o trilho para implementao adicional da conveno. A Conferncia de Copenhague, apesar de no ter chegado a resultado que permitisse a definio do futuro do regime de mudana do clima da maneira que se esperava, decidiu manter os dois grupos de trabalho ad hoc e, portanto, os resultados obtidos at aquele momento, por meio da negociao em nvel tcnico, foram considerados no processo de negociao em curso. O resultado acordado no mbito do AWG-LCA, vinculado oficialmente ao Plano de Ao de Bali, foi essa deciso de prorrogar a concluso dos trabalhos para a COP 16. O chamado Acordo de Copenhague, costurado no mbito poltico, tentou desobstruir a pauta de trabalho na esfera do AWG-LCA, mas no houve consenso para sua aceitao e a COP 15 apenas tomou nota do documento. Tendo em conta o paralelismo entre os dois trilhos de negociao, a deciso de prorrogar a concluso dos trabalhos para a CMP 6, na qualidade de Reunio das Partes do Protocolo, tambm foi tomada no mbito do AWG-KP. Para o nvel de ambio gerado ao longo de 2009, o Acordo de Copenhague deixava muitas lacunas e se situava muito aqum da expectativa que se criou. A elaborao do acordo envolveu 29 pases e contou com a participao direta de vrios chefes de Estado, em um nmero e nvel de importncia jamais registrado na histria da conveno sobre mudana do clima. Mas isso no foi suficiente para se alcanar o consenso acerca do futuro do regime internacional sobre mudana do clima. Pelo contrrio, o acordo foi oficialmente rejeitado em plenria por vrias partes da CQNUMC assim que foi apresentado, com base em vrias irregularidades de procedimento que vinham sendo denunciadas ao longo de toda a conferncia, que apenas tomou nota do acordo, conforme j mencionado. O desafio de promover o dilogo entre o acordo poltico, objeto de dissenso e rejeio em Copenhague, e os resultados alcanados ao longo dos difceis anos de negociao, desde 2005, no caso do Protocolo de Quioto, e desde 2007, no caso do Plano de Ao de Bali, foram retomados com sucesso pela Presidncia mexicana da COP 16/CMP 6, que soube, por meio de um processo inclusivo e transparente de negociao, retomar a confiana no processo negociador internacional no mbito da CQNUMC. Especificamente no que se refere ao processo negociador do Protocolo de Quioto, o mandato do grupo ad hoc o de estabelecer o segundo perodo de compromisso deste protocolo e os subsequentes para o perodo aps 2012, em conformidade com o Art. 3o, 9o, do protocolo, conforme j mencionado.
O Protocolo de Quioto no mbito da Atual Negociao do Regime Internacional
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Apesar de o processo negociador estar mais avanado em termos tcnicos, pois o AWG-KP havia iniciado os trabalhos dois anos antes, esse processo negociador se encontrava travado pela falta de avano no processo do trilho paralelo do AWG-LCA. A viso oposta de vrias partes, sobre diversos assuntos especficos da negociao, estava impedindo a concordncia quanto a compromissos que permitissem a adoo de uma soluo de consenso. Contudo, foi obtido um avano significativo no processo do AWG-LCA durante a COP 16 em Cancun, no Mxico, quando se conseguiu obter uma deciso abrangente, por meio da qual foram resolvidas as questes principais que impediam o avano para a obteno de decises em todos os temas em negociao (as chamadas crunch issues). Essas questes foram resolvidas a partir de um processo negociador conduzido pela Presidncia mexicana, o qual contou com a participao de diversos ministros de pases selecionados, culminando com um pacote de decises que foi adotado sem discusso (take or leave), com a objeo legal de apenas um pas (Bolvia). Essa situao leva a uma nova discusso legal sobre a definio de consenso, provavelmente, durante 2011 e, certamente, o tema voltar a ser discutido em Durban. Infelizmente, o processo de negociao do segundo perodo de compromissos no mbito do Protocolo de Quioto foi retardado para permitir que a soluo dos impasses no trilho de negociao do AWG-LCA acontecesse e, com isso, no houve avano significativo no trilho de Quioto. Isso preocupante, levando-se em conta que o estabelecimento de compromissos para o segundo perodo deste protocolo dever ocorrer por emendas ao Anexo B e emendas consequenciais. Portanto, haver a necessidade de ratificao dessas emendas por todos os pases partes do protocolo, o que demandar tempo e, com a concluso dos trabalhos do AWG-KP adiada para a CMP 7, em Durban, na frica do Sul, restar apenas um ano para que o processo de ratificao ocorra sem que haja um interstcio entre o fim do primeiro perodo de compromisso do protocolo que cobre o perodo 2008-2012 e o incio do segundo.
2 A CONFERNCIA DAS PARTES NA QUALIDADE DE REUNIO DAS PARTES DO PROTOCOLO DE QUIOTO, CMP 6, EM CANCUN, MXICO
A negociao em Cancun comeou com o negociador principal do Japo afirmando que o pas no concordaria, de forma alguma, com um acordo que determinasse a continuao do Protocolo de Quioto, com a consequente definio de metas para o segundo perodo de compromisso aps 2012. Essa afirmao causou espanto pela maneira no diplomtica que foi feita e por estar a negociao em um ponto muito delicado depois da CMP 5. Deve-se notar que naes que tambm tm uma viso contrria ao segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto para os pases Anexo I, como Federao da Rssia, Austrlia e Canad, foram bastante discretas em Cancun, tiveram participao construtiva e no bloquearam os trabalhos.
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Em questes legais, houve acordo com o objetivo de rever ou atualizar propostas no texto negociador, mas no ocorreu tentativa de se discutir quais seriam as implicaes de uma eventual ausncia de acordo no intervalo de tempo entre o primeiro e o segundo perodo de compromisso. Esse cenrio ser possvel caso no haja um entendimento na CMP 7 ou, caso haja, no ocorra ratificao das emendas at 2012. Deve-se deixar claro, que diferentemente do veiculado pela imprensa em especial a europeia , o Protocolo de Quioto no expira em 2012, pois no possui clusula de expirao. Ao contrrio, o Art. 3o, 9o, contm a previso de que a negociao dos perodos subsequentes seria iniciada sete anos antes do fim do perodo anterior, o que foi feito em 2005, em Montreal. As falsas discusses sobre o Protocolo de Quioto expirar levam a opinio pblica a crer que no haver instrumento legal aps 2012, o que resulta em um ambiente favorvel para os pases Anexo I criarem nas negociaes um movimento para tentar obter acordo nico em torno do AWG-LCA. Esse entendimento hipottico seria de natureza mais fraca que o Protocolo de Quioto, porque, provavelmente, no teria clusulas legalmente vinculantes como aquelas existentes no mbito do protocolo. Alm disso, a expectativa disseminada pelo fim deste facilitaria o eventual no cumprimento de metas dos pases Anexo I, na medida em que o constrangimento moral do no cumprimento seria mitigado pela alegada expirao do protocolo e tornaria menor o custo poltico de retirada deste.
3 DECISES EM CANCUN
O AWG-KP chegou a duas decises em Cancun, sendo uma especfica sobre o tratamento de florestas (FCCC/KP/AWG/2010/L.8/Add.2). A deciso principal (FCCC/KP/AWG/2010/L.8/Add.1) sobre o Protocolo de Quioto consistiu de seis pargrafos operativos em que a Conferncia das Partes, na qualidade de Reunio das Partes do Protocolo (CMP): 1. Concorda que o AWG-KP deve completar seu trabalho de acordo com a Deciso 1/CMP 1 e ter seu resultado aprovado pela CMP o mais breve possvel e a tempo para assegurar que no haja intervalo de tempo entre o primeiro e o segundo perodos de compromisso. 2. Solicita que o AWG-KP continue o trabalho tendo como base as propostas contidas no documento FCCC/KP/AWG/2010/CRP.4/Rev.4. 3. Toma nota das metas quantificadas de reduo de emisses para toda a economia a ser implementadas pelas partes do Anexo I, conforme comunicado por estas e apresentado no documento FCCC/ SB/2010/INF.X.
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4. Urge as partes do Anexo I para aumentar o nvel de ambio das redues de emisso de GEE a ser atingido por estas individual ou conjuntamente, com vista a reduzir o nvel agregado de emisses de GEE de acordo com a faixa indicada pelo Grupo de Trabalho 3 do 4o Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) e, levando em conta as implicaes quantitativas da utilizao de atividades de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas, comrcio de emisses e mecanismos baseados em projetos e a transposio de unidades do primeiro para o segundo perodo. 5. Concorda que trabalho adicional necessrio para converter metas de reduo ou limitao de emisso em compromissos quantificados para toda a economia. 6. E tambm concorda que: a) No segundo perodo de compromisso o ano-base deve ser 1990, ou o ano-base ou perodo determinado de acordo com o Art. 3o, 5o do Protocolo de Quioto para o propsito de calcular as quantidades atribudas; adicionalmente, um ano de referncia pode ser usado por uma parte em modo opcional para seus prprios propsitos para expressar seus objetivos quantificados de reduo ou limitao de emisses como um percentual daquele ano, que no internacionalmente vinculante sob o Protocolo de Quioto, adicionalmente listagem de seu objetivo quantificado de reduo ou limitao de emisses em relao ao ano-base. b) Comrcio de emisses e os mecanismos, baseados em projetos no mbito do Protocolo de Quioto, devem continuar a estar disponveis s partes do Anexo I, como meios para atender seus objetivos quantificados de reduo ou limitao de emisso de acordo com as relevantes decises da CMP, assim como pode ser ainda melhorados por meio de decises a ser adotadas, baseadas no texto rascunho contido no captulo III do documento FCCC/KP/AWG/2010/CRP.4/Rev.4. c) Medidas para reduzir as emisses de GEE e aumentar as remoes resultantes de atividades antrpicas de uso da terra, mudana do uso da terra e florestas devem continuar a estar disponveis para as partes do Anexo I como meio para atingir seus objetivos quantificados de reduo ou limitao de emisso de acordo com a Deciso 10/CMP 6 (documento FCCC/ KP/AWG/2010/L.8/Add.2).
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d) Os potenciais de aquecimento global usados para calcular as equivalncias em dixido de carbono das emisses antrpicas por fontes e remoes por sumidouros de GEE, listados no Anexo A para o segundo perodo de compromisso, devem ser aqueles fornecidos pelo IPCC e acordados na CMP junto a outras questes metodolgicas, baseados no texto rascunho contido no captulo IV do documento FCCC/KP/AWG/2010/CRP.4/Rev.4. e) Trabalho adicional sobre a considerao de informao acerca das consequncias potenciais ambientais, econmicas e sociais, incluindo efeitos de spillover, de instrumentos, polticas, medidas e metodologias disponveis para as partes do Anexo I deve continuar na base das propostas contidas no captulo V do documento FCCC/KP/AWG/2010/CRP.4/Rev.4. No AWG-KP, de maneira diferente do AWG-LCA, a questo principal em que no h consenso sobre a continuao do prprio Protocolo de Quioto. Os diversos captulos que contm o detalhamento das opes tcnicas no apresentam nenhuma questo em que as negociaes esto em impasse, mas, ao contrrio do AWG-LCA, no h um interesse poltico de resolver essas questes tcnicas, pois levaria concluso do AWG-KP, sem que houvesse do AWG-LCA. Assim, a soluo adotada na deciso citada anteriormente foi similar executada no AWG-LCA de resolver alguns impasses para remover obstculos da negociao. Como o grande obstculo, representado principalmente pelo Japo, a definio de metas para o segundo perodo de Quioto e a prpria continuao do protocolo, a soluo encontrada foi inserir na deciso os consensos j existentes no AWG-KP, para que fosse transmitida uma mensagem positiva de continuao do protocolo, desejo de todas as partes do no Anexo I e Noruega e, de forma ambgua, s vezes manifestada pela Unio Europeia. Nesse sentido, a deciso positiva, pois a CMP 6 define a continuao do AWG-KP at terminar os trabalhos, toma nota das metas sem prejulgar o direito do Japo e de outras partes do Anexo I de aderir ou no ao segundo perodo de compromisso , urge que o nvel de ambio seja elevado nas prximas negociaes e reafirma o uso de mecanismos e atividades florestais como meio de atender aos compromissos quantificados, dando clara indicao ao mercado e definindo o ano-base do segundo perodo de Quioto como 1990 ou o acordado para algumas partes (economias em transio) no Art. 3o, 5o. Apesar de no haver uma clara definio sobre a continuidade de Quioto, a retomada dos mecanismos internacionais em particular, o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) , ficou condicionada existncia de compromissos quantificados, o que aumenta a demanda pela manuteno do protocolo como forma de continuao desses mecanismos.
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Com a soluo adotada, apesar de no haver avano significativo, permite-se certo ganho de tempo enquanto uma melhor e mais concreta definio nos trabalhos do AWG-LCA no alcanada. Todavia, o aguardo do desenvolvimento dessas negociaes pode significar, em alguma extenso, uma perda de tempo para a adoo do segundo perodo de compromisso, pondo em risco a continuidade entre o primeiro e o segundo perodos sem lapso, dada uma eventual adoo tardia em 2012, ou uma adoo em 2011, sem que haja um processo significativo de ratificao pelas partes do Anexo I. A unio das partes do no Anexo I em favor do Protocolo de Quioto a nica fora que vai permitir condicionar os avanos do AWG-LCA continuao deste protocolo sem descontinuidade entre os perodos de compromisso. Isso ficou refletido no ltimo pargrafo preambular da deciso, o qual faz essa ligao com a adoo de uma deciso no mbito do AWG-LCA. Cabe registrar que o Brasil coordena o Grupo dos 77 (G-77) e a China no mbito do AWG-KP e o governo brasileiro tem manifestado, publicamente por declaraes do ento presidente Lula e da atual Dilma Roussef, o apoio total continuao do Protocolo de Quioto, e essa uma condio para haver um acordo global sobre o futuro do regime internacional sobre mudana do clima. Na segunda deciso da CMP, a qual versa sobre florestas, esta: 1. Afirma que os princpios da Deciso 16/CMP.1 continuam a governar o tratamento de atividades do uso da terra, mudana do uso da terra e florestas; os seguintes princpios regem o tratamento das atividades de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas: a) Que o tratamento dessas atividades baseie-se em cincia slida. b) Que metodologias consistentes sejam utilizadas ao longo do tempo para a estimativa e o relato dessas atividades. c) Que a meta estabelecida no Art. 3o, 1o, do Protocolo de Quioto no seja alterada com a contabilizao das atividades de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas. d) Que a mera presena de estoques de carbono seja excluda da contabilizao. e) Que a implementao das atividades de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas contribua com a conservao da biodiversidade e o uso sustentvel dos recursos naturais. f ) Que a contabilizao de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas no implique transferncia de compromissos para um futuro perodo de compromisso.
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g) Que a reverso de qualquer remoo devida a atividades de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas seja contabilizada no momento adequado no tempo. h) Que a contabilizao exclua remoes decorrentes de: i) concentraes elevadas de dixido de carbono acima do nvel pr-industrial; ii) deposio indireta de nitrognio; e iii) efeitos dinmicos da estrutura etria resultantes das atividades e prticas anteriores ao ano de referncia. 2. Concorda que as definies de floresta, florestamento, reflorestamento, desmatamento, revegetao, manejo de florestas, manejo agrcola e manejo de pastos devem ser as mesmas do primeiro perodo de compromisso do Protocolo de Quioto. 3. Solicita ao AWG-KP considerar, em tempo para a possvel incluso no segundo perodo de compromisso, caso apropriado, se um limite deve ser aplicado a emisses e remoes de manejo florestal e como ocorrncias extraordinrias (chamadas de fora maior) cuja severidade est alm do controle e no materialmente influenciada pela parte podem ser enfrentadas. 4. Solicita a cada parte do Anexo I submeter ao secretariado, at 28 de fevereiro de 2011, informao sobre os nveis de referncia inscritos no apndice do Anexo I da deciso em questo, incluindo qualquer atualizao para substituir o valor, de acordo com as diretrizes descritas na parte I do anexo II da deciso em referncia. 5. Decide que cada submisso, referida no item anterior, deve estar sujeita a uma avaliao tcnica por uma equipe revisora de acordo com as diretrizes descritas na parte II do Anexo II da deciso em considerao e que os resultados da avaliao tcnica sero considerados na prxima sesso da CMP. 6. Solicita ao secretariado, sujeito a disponibilidade de fundos, organizar as avaliaes tcnicas, referidas no item 5. 7. Solicita adicionalmente ao AWG-KP continuar sua considerao de definies, modalidades, regras e diretrizes relacionadas com as atividades de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas no mbito do Protocolo de Quioto para sua aplicao no segundo perodo de compromisso. Analogamente ao que foi manifestado anteriormente sobre a primeira deciso, tambm na sobre florestas, h quase um consenso sobre como definir os aspectos tcnicos em questo. Portanto, lista-se na deciso o que existia de consenso no grupo, havendo um detalhamento sobre como tratar o manejo florestal, que constitua um dos principais impasses.
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De maneira anloga primeira deciso, ao se considerar o tema sobre florestas, o que se fez foi ganhar tempo para permitir que houvesse decises nos temas do AWG-LCA e, novamente, existe o risco de descontinuidade entre o primeiro e o segundo perodo de compromisso.
4 OS IMPASSES SOBRE O FUTURO DO PROTOCOLO
A argumentao do Japo contra o segundo perodo de compromisso se baseia em que as emisses atuais sem citar ano ou fonte da informao e, provavelmente, apenas emisses de gs carbnico dos pases Anexo I que ratificaram o Protocolo de Quioto so 28% das emisses mundiais, pois no incluem os dois maiores emissores (Estados Unidos parte Anexo I da conveno, que no ratificou o protocolo; e China parte no Anexo I). Como o Japo pertence ao grupo guarda-chuva (umbrella), provavelmente est sendo porta-voz de posio do grupo, constituindo um meio de forar que a China tenha compromissos quantificados de reduo ou limitao de emisses no segundo perodo de compromissos do protocolo. Os negociadores do Japo tambm argumentam que a ausncia dos Estados Unidos no Protocolo de Quioto, bem como a falta de certeza sobre o regime vinculante no AWG-LCA que obrigasse esse pas a assumir compromissos quantificados equivalentes aos de Quioto para toda a economia americana, cria uma situao que isenta esse pas de esforos comparveis aos de europeus ou de japoneses para combater a mudana do clima, acarretando custos adicionais para estes ltimos e consequente perda de competitividade econmica. A China, como os demais pases do grupo Brasil, frica do Sul e ndia (BASIC), reafirmou, por diversas vezes, que no assumir compromissos quantificados no mbito do Protocolo de Quioto, pois a mudana do clima resultado das emisses histricas acumuladas dos pases desenvolvidos estimativa na proposta brasileira de 1997 aponta para uma responsabilidade histrica das partes do Anexo I acima de 85% , e no da emisso pontual em dado ano de referncia, ou seja, o argumento de 28% das emisses atuais no se coaduna com a responsabilidade histrica dos pases desenvolvidos. Alm do mais, estes cresceram e se desenvolveram em um ambiente sem restrio ambiental e sem restrio a emisses. Adicionalmente, a presso para que os pases em desenvolvimento em especial os principais emergentes tenham metas no segundo perodo de compromissos uma tentativa de travar ou desacelerar o progresso destes pases, com foco em diminuir ou mesmo retirar vantagens competitivas, bem como aumentar o custo de produo nesses pases emergentes. Esse arranjo conformar-se-ia como um novo meio de colonialismo.
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No coincidncia que a discusso das metas do segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto se transformou em uma disputa Norte Sul, apenas com a Noruega adotando uma posio de vanguarda coerente com a maior responsabilidade histrica dos pases desenvolvidos. Esta diviso Norte Sul tambm representa uma reao do Japo ao crescimento vigoroso da China e a uma possvel perda de hegemonia regional. Coletivamente, os pases desenvolvidos podem tambm recear que um eventual segundo perodo de compromisso sem a participao dos principais pases em desenvolvimento emergentes aceleraria a perda de hegemonia global. Outro fator que complicou a negociao do segundo perodo de compromisso foi a crise financeira de 2008, devido ao problema dos emprstimos imobilirios nos Estados Unidos (crise da subprime), que teve impactos nos pases da Europa e no Japo por meio da securitizao desses ativos norte-americanos. Com esta crise e sua continuao at o incio de 2011, os pases desenvolvidos tiveram desacelerao nas economias e consequente reduo da atividade antrpica, implicando reduo de emisses e criando uma folga para o atendimento das metas do primeiro perodo de compromisso. Esse cenrio diminuiu a presso das sociedades dos pases desenvolvidos no que se refere a questes sobre mudana do clima. Acrescem-se a isso, a disputa entre os pases na seara da crescente competitividade econmica, a ameaa de perda de hegemonia dos pases desenvolvidos frente ao crescimento acelerado dos pases emergentes e a crise econmica em seus prprios territrios. Esses elementos levam a uma reao forte das empresas europeias e japonesas, ao se oporem a novas metas obrigatrias de reduo de emisso que iro aumentar seus custos competitivos e ainda favorecer pases emergentes como China, ndia e Brasil, que so grandes supridores de crditos resultantes de atividades do MDL. Nesse cenrio, estas empresas estariam fornecendo suporte aos principais competidores para avanarem em seus mercados por meio da criao de subsdios indiretos aos pases em desenvolvimento, reduzindo o custo destes via crdito de carbono.
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GRFICO 1
Distribuio entre emisses em 2008 e metas do Protocolo de Quioto em 2012 para os pases do Anexo I e redues dos projetos MDL para os pases do BASIC (-1.576.810 tCO2eq), inclusive os Estados Unidos (-370.173 tCO2eq)
Estados Unidos da Amrica - 1206637 Canad - 176207 Turquia - 150527 Japo - 96232 Espanha - 72501 Itlia - 58229 Austrlia - 46300 Eslovquia - 30105 Portugal - 20036 ustria - 17867 Nova Zelndia - 13207 Irlanda - 1939 Dinamarca - 9957 Sua - 4656 Noruega - 3591 Luxemburgo - 3013 Islndia - 1175 Liechtenstein - 52
Mnaco - 4 Finlndia - 722 Blgica - 1546 Crocia - 3083 Holanda - 3450 Grcia - 5242 frica do Sul - 7608 Sucia - 11075 Letnia - 11931 Alemanha - 15558 Estnia - 18959 Litunia - 21134 Bielorrssia - 26062 Frana - 32121 Hungria - 35334 Repblica Checa - 37274 Eslovnia - 45002 Bulgria - 47691 Brasil - 50544 Romnia - 110051 Polnia - 134078 Reino Unido - 145240 ndia - 194487 China - 487295 Ucrnia - 492994 Rssia - 1093854
Fonte: Documento FCCC/SBI/2010/18. Elaborao do autor. Obs.: Para os pases Anexo I, a linha central do eixo horizontal significa que as emisses em 2008 esto iguais s metas. Os desvios para a direita significam que as emisses nesse ano so maiores que as metas adotadas em Quioto em 1997. Os desvios para a esquerda significam que as emisses em 2008 so menores que as metas acordadas em Quioto.
No grfico 1, so comparadas as emisses dos inventrios dos pases Anexo I com seus compromissos quantificados (quantidades atribudas) para o primeiro perodo de compromisso do Protocolo de Quioto, e ainda so apresentadas as redues potenciais devidas s atividades de projeto no mbito do MDL j submetidas ao conselho executivo deste mecanismo desde a validao at a implementao nos pases do BASIC apenas para referncia. Verifica-se o dficit de atendimento dos Estados Unidos em comparao com sua meta proposta em 1997, de cerca de 1,2 bilho de toneladas de CO2 equivalente, e o supervit da Federao da Rssia e da Ucrnia em 2008, de cerca de 1,6 bilho de toneladas de CO2 equivalente. Estes supervits dos pases desenvolvidos da ex-Unio Sovitica e do Leste Europeu so conhecidos como hot-air, definio atribuda pelo Greenpeace s metas de limitao de emisses que eram maiores do que as emisses dos pases em 1997.
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Vale recordar que a recesso econmica de 2008 e anos seguintes em muitas partes do Anexo I fazem que as emisses de gases de efeito estufa sofram um decrscimo nos pases desenvolvidos. As emisses decrescentes nos pases Anexo I, por outro lado, criam uma folga para cumprirem suas metas para 2012, reduzindo o esforo para atendimento s metas do primeiro perodo do protocolo. A adio das redues certificadas de emisso mais popularmente conhecidas como crditos de carbono provenientes do MDL, que foram compradas pelas empresas europeias e japonesas, agora com excedente em alguns pases, leva a um cenrio de atendimento mais fcil do primeiro perodo de compromisso. Esse seria um cenrio provavelmente muito distinto do segundo perodo, com a retomada do crescimento nos pases desenvolvidos e o custo de implementao de novas atividades de projetos deste mecanismo mais caros, tanto na China como na ndia ou no Brasil, dados os custos marginais crescentes de redues adicionais no MDL. Finalmente, um ltimo aspecto que tambm complica a negociao do segundo perodo de compromisso a transferncia de excesso de permisses (quantidades atribudas, ou assigned amounts em ingls) do primeiro perodo de compromisso para o segundo no caso especfico da Federao da Rssia e da Ucrnia, cujas emisses esto bem abaixo das metas propostas em 1997. Nesse ano, com a queda das economias centralmente planificada da ex-Unio Sovitica, as emisses desses pases j estavam em cerca de 70% dos nveis de 1990 e, quando da adoo do Protocolo de Quioto, a meta adotada para estes pases foi a estabilizao das emisses nos nveis de 1990. Isso gerou um excesso de permisses, com o consenso dos demais pases na negociao final em Quioto, que permitiria o eventual aumento das emisses desses pases para cobrir uma diferena de at 30% das emisses de 1990, se houvesse crescimento econmico acelerado no regime de economia de mercado, ou eventual venda dessas unidades para um possvel dficit destas para o total das partes do Anexo I planejado, pensando-se na ratificao do protocolo pelos Estados Unidos. Com a no ratificao do Protocolo de Quioto por esse pas, a Federao da Rssia e a Ucrnia no tm compradores para esse excesso de permisses e no veem como atrativo um segundo perodo de compromisso. A Unio Europeia vem propondo que necessrio retirar esse excesso de unidades, o que encontra, obviamente, oposio nesses pases. Acresce-se a esse fato que as metas propostas para o segundo perodo de compromisso pela Federao da Rssia, Ucrnia, Belarus e Crocia recriam o mesmo problema. O Brasil fez uma submisso na reunio do AWG-KP em Bonn, Alemanha, realizada em 2010, apresentando uma maneira de resolver o problema de criao de excesso de unidades no segundo perodo de compromissos, ao propor que este excesso em relao ao ltimo inventrio revisado desses pases seja possvel de ser usado apenas para cumprimento domstico de suas metas, mas que no possa ser transferido para o prximo perodo de compromisso conforme o
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Art. 3o, 13, ao passo que a Micronsia e a Unio Europeia propuseram formas de limitar a transferncia do primeiro para o segundo perodo do excesso de permisses que provavelmente existir no fim do primeiro perodo de compromisso. A forma como a Federao da Rssia e a Ucrnia vo reagir a uma possvel limitao desses excessos de unidades constitui mais um fator que complica o atendimento de consenso nas negociaes do AWG-KP.
A deciso adotada pela CMP 6 em Cancun, Mxico, representa um sinal positivo de que as negociaes do AWG-KP podem resultar em acordo na prxima CMP 7 a ser realizada em Durban, frica do Sul, basicamente resultando de um acordo entre G-77 e China e Unio Europeia, assim como aconteceu em Quioto. Por sua vez, a oposio vocal do Japo e, possivelmente, dos demais pases do grupo guarda-chuva um sinal bastante negativo, bem como a posio da Federao da Rssia e da Ucrnia em especial, na questo de transferncia do excesso de unidades para o segundo perodo de compromisso so elementos que adicionam incerteza para se atingir o consenso em Durban. O precedente criado em Cancun, no Mxico, quando a Bolvia ficou isolada e as decises foram adotadas pela Presidncia mexicana ao manifestar que uma posio contrria de um pas no representava falta de consenso, deixa o Japo, possivelmente, em um posicionamento delicado, uma vez que, se ficar isolado em Durban contra o Protocolo de Quioto, pode ser que o acordo seja adotado revelia desse pas. Nesse sentido, as posies da Federao da Rssia e da Ucrnia sero decisivas. Deve-se ter em mente que, caso seja adotado um acordo em Durban, os pases do grupo guarda-chuva teriam o nus poltico adicional de se retirar do Protocolo de Quioto, alm de justificar perante a opinio pbica interna a falta de esforo para combater o aquecimento global, o que pode ser uma sria dificuldade para a maior parte do grupo em termos de poltica domstica. Finalmente, deve-se lembrar que o documento de negociao tem muito poucos elementos em que necessrio algum tipo de deciso, ou seja, este no se caracteriza como um obstculo ao acordo para o segundo perodo de compromisso. A questo restante e fundamental diz respeito ao nvel de ambio das partes do Anexo I no segundo perodo de compromissos do Protocolo de Quioto, que deve continuar baixa, refletindo a viso de curto prazo que prioriza o baixo crescimento econmico dos pases desenvolvidos. Muito em funo da crise financeira de 2008, vislumbra-se ainda a tentativa de se direcionar grande parte do esforo adicional para combater o aquecimento global para os pases em desenvolvimento no mbito da conveno (AWG-LCA).
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Contudo, pode-se traar dois cenrios para o futuro da negociao no mbito do Protocolo de Quioto: O cenrio otimista, em que as partes do Anexo I ratificam as emendas do Anexo B com os novos compromissos quantificados para o segundo perodo do Protocolo de Quioto, mesmo sem a presena dos Estados Unidos, em troca de uma participao mais efetiva deste pas e dos pases em desenvolvimento. Isto ocorreria no mbito de um grande acordo envolvendo os dois trilhos, continuando um esforo internacional e preservando o regime de combate mudana do clima, com o objetivo de reverter o aquecimento global no longo prazo, ainda que sem grande nvel de ambio no curto prazo. O cenrio pessimista, por outro lado, seria a retirada do grupo guarda-chuva das negociaes do segundo perodo de Quioto e um acordo parcial entre a Unio Europeia e o G-77 e a China, que criaria um mundo dividido em duas zonas. Uma de Quioto, com esforo quantificado e continuado de combate ao aquecimento global e outra zona guarda-chuva na conveno, sem esforo quantificado internacionalmente, com regras nacionais e esforos pouco monitorados no mbito internacional, o que levaria, provavelmente, a uma reduo global do esforo de combate mudana do clima nos prximos cinco anos. A busca de consenso ocorre em um contexto em que os pases tm maior conhecimento do problema de mudana do clima, seja na base cientfica, seja na anlise dos custos e impactos econmicos e de desenvolvimento. Com isso, as divergncias ficam mais ntidas e acirradas quando comparadas com aquelas que se apresentavam no passado. Portanto, permanecem alguns desafios que precisam ser enfrentados pelos pases na busca do consenso em termos da definio do futuro do regime internacional sobre mudana do clima. Os resultados alcanados em Cancun abrem nova perspectiva, com vista a que alguns desses desafios sejam enfrentados de maneira mais efetiva do que se imaginava logo aps a Conferncia de Copenhague. Por outro lado, o fracasso de um acordo sobre o futuro do regime internacional sobre mudana do clima levaria a novas rodadas de definio de um novo regime, que sero muito mais difceis que as atuais, dado o nvel de conhecimento sobre o assunto adquirido por todos os pases, e devero se estender por, pelo menos, uma dcada, tomando como base a experincia anterior de negociao da conveno e do Protocolo de Quioto, cenrio este que no deve ser considerado plausvel. Dado o aumento de 2 a 3 partes por milho em volume (ppmv) por ano da concentrao de CO2 na atmosfera que ocorre atualmente, alcanar-se-ia uma concentrao por volta de 2020 de 430 ppmv, o que representaria um risco que os pases no podem e no devem aceitar.
CAPTULO 21
REDD E O DESAFIO DA PROTEO DA COBERTURA FLORESTAL GLOBAL

Thas Linhares Juvenal*
1 INTRODUO
O mecanismo de mitigao das mudanas climticas, baseado na reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD), est entre as mais importantes contribuies voluntrias que podem ser oferecidas pelos pases em desenvolvimento estabilizao do clima do planeta. De acordo com o 4o Relatrio do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), publicado em 2007, as emisses por mudana do uso da terra e das florestas contribuem com cerca de 17% das emisses globais de gases de efeito estufa (GEE). No Brasil, segundo o ltimo inventrio nacional destas emisses, 61% so geradas nesse setor, com destaque para as emisses por desmatamento na Amaznia. O reconhecimento da importncia das florestas nativas para a mitigao das mudanas climticas levou incluso da REDD no Plano de Ao de Bali e alavancou investimentos dos setores pblico e privado para a reduo de emisses por desmatamento e degradao, bem como estimulou a formatao de arranjos institucionais especficos para um mecanismo de REDD em vrios pases em desenvolvimento. A REDD, tal como expresso no Plano de Ao de Bali, envolve, alm da reduo do desmatamento e da degradao florestal, a conservao e o aumento de estoques de carbono florestal e o manejo florestal sustentvel, comumente denominado reduo de emisses por desmatamento e degradao, conservao e aumento de estoques de carbono florestal e manejo florestal sustentvel (REDD+). Tal escopo atende percepo da necessidade de considerao das florestas em sua integralidade, respeitando suas dimenses ambiental, econmica e social, para garantir a efetividade das medidas de reduo de desmatamento e degradao. Observa-se, tambm, a preocupao de que a REDD promova condies para o desenvolvimento florestal sustentvel e a melhoria das condies de vida das populaes florestais e sinergias para a promoo de outros benefcios ambientais,
* Diretora do Departamento de Mudanas Climticas da Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
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como a preservao da biodiversidade. Em contrapartida, tal escopo enseja maior complexidade da REDD, demandando uma forte governana florestal, alm dos requerimentos de monitoramento, relatrio e verificao (MRV). O desafio reside em definir meios de implementao capazes de atender s necessidades da REDD de forma eficiente, levando em considerao a urgncia necessria para a ao e os custos envolvidos. Este captulo pretende apresentar as necessidades colocadas pelo conceito e pelo escopo da REDD, conforme o texto que saiu da Conferncia das Partes (COP 15), em Copenhague, e discutir suas implicaes sob o ponto de vista de implantao e financiamento. importante ressaltar que a REDD foi finalmente aprovada pela Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC), em 2010, durante a COP 16, realizada em Cancun, no Mxico. O presente captulo foi escrito previamente esta conferncia. Por esta razo, a anlise do mecanismo de REDD, proposta neste trabalho, ser baseada no texto de negociao finalizado na COP 15, em Copenhague. A opo por no atualizar o texto deriva do fato de que o texto finalizado em Cancun e adotado pela conveno apresenta poucas alteraes em relao ao que emergiu da COP 15. As mudanas ocorridas refletem, em sua maioria, a soluo de questes de negociao ainda no resolvidas em Copenhague e superadas em Cancun, por exemplo, a opo de que a REDD seja uma estratgia nacional. Uma considerao sobre o texto deste mecanismo aprovado em Cancun ser feita nas consideraes finais. Tendo em vista que o escopo da REDD encontra-se finalmente definido em texto aprovado na conveno, este captulo sempre se referir a esse mecanismo como REDD, e no mais como REDD+. A seo 2 deste trabalho vai analisar o texto de REDD que foi negociado na COP 15 e a identificao das principais caractersticas do mecanismo ora proposto. A anlise do Relatrio do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo (AWG-LCA na sigla em ingls) referente sua dcima sesso e da Deciso 4/CP 15 sobre os aspectos metodolgicos da REDD permite decodificar os princpios fundamentais sobre os quais a REDD se estrutura e evidencia a importncia da governana para este instrumento. A nfase em aspectos relativos governana tem fortes implicaes sobre os meios de implementao da REDD, em especial o financiamento. Os mecanismos financeiros para REDD devero promover a reduo de emisses de GEE, mas tambm promover mudanas transformacionais que alicercem uma estratgia de longo prazo de conservao de recursos florestais. Nesse sentido, os financiadores da REDD devero estar dispostos a alocar recursos em atividades sem correspondncia direta com os resultados mensurveis de reduo de emisses de GEE ou aumento de estoques de carbono florestal nas fases iniciais de implantao da REDD, at que os resultados mensurveis possam ser obtidos. A origem dos recursos para financiamento da REDD estar condicionada a esta disponibilidade, o que significa que em suas
REDD e o Desafio da Proteo da Cobertura Florestal Global
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fases iniciais esta ser financiada primordialmente por recursos pblicos ou de responsabilidade socioambiental das empresas. O desenho do mecanismo de REDD no texto de Copenhague e tambm no que foi aprovado em Cancun privilegia a governana como elemento capaz de garantir a integridade ambiental e a consistncia deste mecanismo, com os objetivos de mitigao de mudanas climticas. A boa governana , de certa forma, um elemento de reduo de riscos da REDD e seu papel essencial para o mecanismo origina o que ser chamado neste captulo de o paradoxo da REDD. O desafio de construo da boa governana florestal um aspecto crucial para assegurar a sustentabilidade e a integridade ambiental da REDD. A literatura sobre gesto de recursos naturais renovveis tem nos ensinado que o reconhecimento dos interesses dos diferentes atores relevantes e a produo e a disseminao de informaes sobre a oferta e o uso dos recursos naturais so elementos essenciais para a pactuao do uso sustentvel desses recursos. As salvaguardas estabelecidas para a REDD atendem, de certa forma, a esta preocupao, assim como as referncias no texto aos requisitos para a implementao da REDD e s necessidades de monitoramento, informao e verificao. O reconhecimento de que uma slida governana florestal essencial para assegurar a efetividade do mecanismo de REDD permeia todo o texto construdo em Copenhague e trar implicaes sobre a viabilidade da implantao e do financiamento da REDD nas diferentes partes do mundo. Muitos pases florestais com significativo potencial de mitigao por meio da REDD ainda se ressentem da falta de instituies slidas, capazes de implementar uma estrutura de governana transparente e responsvel pelos resultados. Financiadores tendem a buscar pases em que a boa governana florestal j foi atingida. O paradoxo refere-se necessidade de financiar os arranjos instrucionais necessrios boa governana para a construo de uma estratgia de REDD consistente e simultnea necessidade de que haja boa governana estabelecida para que os recursos para implantao da REDD possam ser captados. A concluso deste trabalho procurar fazer consideraes sobre as perspectivas da REDD aps sua aprovao na COP 16, em Cancun. Reconhecido formalmente como mecanismo de mitigao de mudanas climticas no mbito da CQNUMC, A REDD necessitar compatibilizar as vrias experincias colocadas em prtica at 2010 com o arcabouo efetivamente aprovado. Ademais, caber REDD se consolidar como mecanismo de mitigao e de proteo s florestas tropicais. O equacionamento do paradoxo da REDD exigir uma ampla articulao internacional para prover aos pases com mais fraca capacidade institucional de condies de acessar os recursos de financiamento para implantar a REDD em toda a sua dimenso, ou seja, at a fase de obteno de resultados mensurveis. Ademais, existe o desafio de promover as sinergias com outras iniciativas florestais
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e fortalecer os instrumentos para manejo florestal sustentvel, preservao da biodiversidade e demais servios dos ecossistemas. Em 2011, ano internacional das florestas, poder ter incio uma bem-sucedida histria de instrumentos internacionais de proteo s florestas, tendo a REDD como principal eixo estruturador. Conforme previamente mencionado, este trabalho ir se referir sempre REDD, entendendo como tal o mecanismo que abrange as atividades de reduo do desmatamento e da degradao florestal, a conservao e o aumento de estoques de carbono florestal e o manejo florestal sustentvel.1 Na seo 2, discutem-se os avanos regulatrios deste mecanismo na COP 15, em Copenhague, e a seguir, na seo 3, so analisados os seus desafios e paradoxos. A seo 4 conclui com as decises da COP 16, em Cancun.
2 A REDD EM COPENHAGUE
A importncia da REDD como um mecanismo de mitigao hoje inquestionvel. Alm de constituir uma fonte importante de emisses pelos pases em desenvolvimento, a reduo de emisses por desmatamento e degradao tem custos mais baixos do que em outros setores2 e configura-se em uma opo atrativa para a mitigao voluntria dos pases em desenvolvimento. A urgncia necessria ampliao das aes de mitigao de mudanas climticas associada aos baixos custos relativos da REDD intensificou as negociaes desse mecanismo. A importncia da REDD deve-se ainda ao seu potencial como instrumento de reduo da pobreza, preservao da biodiversidade e outros cobenefcios. A introduo da reduo como desmatamento e degradao florestal na agenda da CQNUMC se deu formalmente em 2005, quando Papua Nova Guin, Costa Rica e um grupo de oito pases apresentaram uma submisso propondo um mecanismo para reduo de emisses por desmatamento e degradao (PARKER et al., 2009). Dois anos antes, contudo, pesquisadores ligados a organizaes no governamentais brasileiras j haviam apresentado a proposta de reduo compensada de emisses, que buscava pagamentos internacionais por reduo do desmatamento em relao a uma linha de base histrica. Desde a COP 13 no mbito da conveno CQNUMC, com a incluso da REDD no Plano de Ao de Bali e a recomendao de explorao de opes para implantao deste mecanismo, surgiram diferentes propostas de escopo, as quais englobariam as mltiplas atividades e os meios de execuo que foram se designando REDD+ e REDD++, conforme as atividades contempladas pelo mecanismo (CQNUMC, 2007, 2009b).
1. A anlise e concluso apresentadas neste trabalho baseiam-se fortemente nas observaes da autora a partir de sua experincia com o tema, assim como, as ideias que so pessoais e de sua total responsabilidade. 2. Em 2009, um estudo da consultoria McKinsey, baseado no relatrio do IPCC de 2007 demonstrou ser o REDD uma das mais baratas opes de mitigao das mudanas climticas, foi amplamente divulgado. Na mesma linha, os artigos de Stern (2006) e de Eliasch (2008) tiveram as mesma concluses.
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QUADRO 1
RED REDD REDD+ REDD++
Opes de escopo da REDD em debate at a COP 15

Reduo de emisses por desmatamento Reduo de emisses por desmatamento e degradao Reduo de emisses por desmatamento e degradao, conservao e aumento de estoques de carbono florestal e manejo florestal sustentvel REDD+ adicionado das atividades de reflorestamento, inclusive em reas onde no havia florestas no passado (aflorestamento)
Em Copenhague, um novo acordo legalmente vinculante sobre a mitigao e a adaptao s mudanas climticas no pde ser alcanado, mas a proposta de mecanismo REDD ganhou maturidade. Um grande avano foi a definio do escopo da REDD que se consolidou como REDD+, indicativo do reconhecimento de sua importncia para a reduo de emisses de gases de efeito estufa, mas tambm da conservao e do aumento dos estoques de carbono florestal e da viso integral da floresta que estes objetivos requerem. A proposta de deciso finalizada em Copenhague apresenta claros progressos em relao s salvaguardas para a implantao da REDD, enfatizando os aspectos relacionados conservao de florestas nativas, promoo de todas as funes da floresta ambiental, social e econmica e o respeito s populaes que vivem e dependem delas. Tanto a proposta de deciso do AWG-LCA quanto a Deciso 4/CP 15 (CQNUMC, 2009a), sobre as diretrizes metodolgicas para a REDD, remetem a um mecanismo de REDD que reconhea a complexidade da gesto florestal e a necessidade de prover incentivos positivos que reduzam os riscos de vazamento internacional. As partes signatrias da CQNUMC produziram um texto de negociao que associa a efetividade da REDD como mecanismo de mitigao boa governana florestal. Especialmente por meio do requerimento de que as partes interessadas em implantar estratgias de REDD considerem no apenas os vetores de desmatamento e degradao, mas tambm aspectos relacionados propriedade fundiria e governana florestal, alm das salvaguardas especficas. De forma diversa de outros mecanismos de mitigao, o mecanismo depende intrinsecamente tanto de decises microeconmicas, tais como as de proprietrios rurais, comunidades locais, tradicionais e indgenas e instncias locais de governo sobre o uso das florestas, como de decises macroeconmicas, como o comprometimento em nvel poltico nacional de conservao da cobertura florestal e a adoo de um arcabouo participativo de governana. A necessidade de reduzir os riscos de vazamento e permanncia associados REDD, em parte, explica o tratamento diferenciado aplicado a este mecanismo de mitigao. Diversamente de outros projetos do segmento de uso da terra, da mudana de uso da terra e florestal, a REDD requer forte coordenao entre as
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aes de mltiplos atores, as quais devem convergir para as redues de desmatamento e degradao e a conservao das florestas naturais, em uma escala capaz de mitigar o risco de vazamento (DUTSCHKE; WERTZ-KANOUNNIKOFF, 2008; ELIASCH, 2008; WERTZ-KANOUNNIKOFF; KONGPHAN-APIRAK, 2009). Da mesma forma, fundamental a construo de um arcabouo institucional que defina as responsabilidades capazes de tornar a estratgia de REDD crvel para mitigar os riscos relativos permanncia. Governana , de fato, um dos pilares para a integridade ambiental da REDD. Ainda que um texto de negociao da CQNUMC no discuta aspectos tericos, a proposta de deciso de REDD negociada em Copenhague inclui muitos elementos preconizados pela abordagem institucionalista sobre a boa governana de recursos naturais renovveis, especialmente os chamados common pool resources (OSTROM, 1990; AGRAWAL; OSTROM, 2001), como as florestas. A obrigao de consultar a todos os atores relevantes, criar um sistema de monitoramento, promover a participao plena e efetiva de todos os atores relevantes, identificar todos os vetores de desmatamento, bem como considerar as questes de governana no momento de formulao e implantao de uma estratgia de REDD est em consonncia com as propostas institucionalistas. A literatura sobre cooperao e ao coletiva aponta para a necessidade de instituies capazes de elaborar um plano de ao que reflita as preferncias e os interesses de todos os atores relevantes, especialmente os atores locais.3 Esse plano de ao deve conter provises para sanes em caso de no cumprimento de seu contedo (KEOHANE; OSTROM, 1995; REES, 2006). Nesse contexto, o xito da estratgia de REDD est relacionado com a construo de um pacote balanceado de aes, cujos objetivos beneficiaro tanto os atores individuais quanto a coletividade, como os mecanismos de fiscalizao e controle que assegurem que as medidas estabelecidas esto sendo cumpridas. A existncia de um mecanismo transparente de informao completa o arranjo institucional necessrio para que se estabelea um padro de governana capaz de equacionar os interesses competitivos de forma a garantir a sustentabilidade da conservao da cobertura florestal. Tais orientaes esto contidas no texto do mecanismo de REDD que emergiu de Copenhague em vrios de seus pargrafos, especialmente nos referentes a salvaguardas, contedo e forma de implementao de uma estratgia de REDD.
3 O DESAFIO E O PARADOXO DA REDD
Se, por um lado, as definies de escopo e abrangncia e o nvel de referncia tiveram grande avano no texto de Copenhague, por outro, as negociaes relativas
3. Instituies aqui se referem tanto a agncias como a instrumentos formais e informais de regulao.
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ao financiamento tiveram pouco progresso. O texto de negociao reconhece uma REDD nacional, com uma potencial abertura para o subnacional em casos especficos, o qual dever ser implementado em fases. O texto claro ao estabelecer que a REDD necessita de uma preparao tcnica e institucional fase 1, fase preparatria ou readiness no jargo em ingls , uma fase de consolidao da preparao e incio de demonstrao com quantificao de resultados fase 2, ainda readiness, incluindo atividades demonstrativas e uma fase de implementao plena, quando os pases j teriam capacidade de apresentar resultados totalmente mensurveis, reportveis e quantificveis fase 3. Reconhece-se, portanto, a importncia das estruturas de governana para a REDD. Tal reconhecimento, contudo, torna de certa forma as possibilidades de financiamento da REDD menos flexveis e origina o que ser neste texto explicado como o paradoxo da REDD.
QUADRO 2
Fases da REDD
Fase 1 fase preparatria ou readiness Desenvolvimento de estratgias ou planos de ao nacionais e de polticas Construo de capacidades Implementao de estratgias ou planos de ao e de polticas e programas Consolidao da construo de capacidades Desenvolvimento e transferncia de tecnologias Atividades demonstrativas com resultados quantificveis e considerao das salvaguardas Implementao plena de estratgias nacionais ou planos de ao com resultados quantificveis, mensurveis e reportveis
Fase 2 preparao e atividades demonstrativas
Fase 3 implementao plena
A adoo da abordagem das trs fases no texto de REDD negociado em Copenhague aponta para a necessidade de financiamento das vrias fases de implantao do mecanismo e de suas diferentes atividades, inclusive a elaborao das estratgias e a implantao das salvaguardas. Tal abordagem implica que uma grande quantidade de recursos deve ser destinada preparao da REDD, antes mesmo que os resultados em termos de emisses reduzidas possam ser mensurados. Considerando as opes de financiamento existentes, quais sejam, fundos pblicos, doaes e mercados, observa-se que as diferentes atividades exercero atratividade diferenciada em relao s fontes de recursos. Mercados usualmente so mais propensos a pagar por resultados com elevado grau de certeza na sua realizao. Na fase de readiness, portanto, o uso de recursos de mercado no seria provvel ou poderia ter implicaes negativas sobre o valor final a ser pago aos pases implementadores deste mecanismo, uma vez que os mercados tendem a precificar o risco de no realizao e o custo de oportunidade de investimento inicial. Fundos pblicos poderiam ser mais apropriados s fases iniciais da REDD, por sua natureza menos avessa ao risco e por sua maior capacidade de influenciar as condies institucionais que a afetam.
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Ainda que as condies de financiamento sejam equacionadas entre os fundos pblicos e privados, a relao entre a necessidade fundamental de boa governana e a capacidade de acesso aos recursos de financiamento para a REDD ser crtica. A boa governana um fator de mitigao de risco deste mecanismo, tanto por ser o elemento indispensvel para o sucesso de uma estratgia de REDD quanto por ser capaz de criar instituies confiveis para assumir o controle de riscos. Em suma, o texto negociado em Copenhague define um mecanismo de REDD cuja estrutura de financiamento embute o desafio de assegurar que a atrao de recursos para a sua implantao ir contribuir para o estabelecimento de novos arranjos institucionais que permitiro superar os obstculos colocados pela eventual inexistncia prvia de boa governana que normalmente exigida, tanto por mercados quanto por fundos pblicos. Este parece ser o grande desafio de viabilidade da REDD. O desafio da boa governana embute tambm o paradoxo da boa governana. Pases com grande cobertura de florestas tropicais so pases, em geral, com problemas de governana. Regimes polticos instveis, arranjo institucional ainda no adequado s necessidades da REDD, problemas no monitoramento e no controle so alguns destes normalmente encontrados nos pases em que a REDD ser implantado. O grau de ocorrncia e de gravidade desses problemas poder gerar uma assimetria na alocao de recursos para financiamento da REDD, que poder no obedecer lgica de proteo dos maiores estoques de carbono florestal do mundo. Ainda, essa assimetria pode prejudicar o objetivo de prover incentivos positivos para todos os pases com cobertura de florestas tropicais simultaneamente e afetar a escala de mitigao projetada para a REDD. Notadamente, as duas maiores extenses contguas de florestas tropicais do mundo so a Amaznia e a bacia do Congo, em que muitos pases ainda esto estabelecendo condies institucionais para implementar estratgias sustentveis, com resultados mensurveis e verificveis de REDD simultaneamente ao atendimento dos requisitos de governana previstos no mecanismo.
A evoluo das negociaes sobre o papel das florestas tropicais na mitigao das mudanas climticas est consolidada no mecanismo da REDD. O desafio de reduo de emisses por desmatamento e proteo dos estoques de carbono florestal de forma permanente e em mbito global est estabelecido no texto adotado pela COP 16, em Cancun, no Mxico. O texto aprovado no Mxico contm poucas mudanas em relao ao texto negociado em Copenhague e, portanto, define a REDD como uma estratgia nacional de reduo de desmatamento e degradao florestal, conservao e aumento de estoques de carbono florestal, reconhecendo o manejo florestal sustentvel como atividade consistente com esses
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objetivos. Trata-se, portanto, de um mecanismo que vai nortear a gesto florestal em todos os pases em desenvolvimento com cobertura florestal que decidirem por sua implantao. O impacto da REDD, nesse sentido, poder ir muito alm da mitigao das mudanas climticas e prover benefcios para os servios dos ecossistemas, a preservao da biodiversidade e o alvio da pobreza, entre outros. O texto aprovado em Cancun mantm a nfase na governana para a REDD e no seu carter nacional. Sua aprovao traz a necessidade imediata de construo de dilogo entre os responsveis nacionais pela gesto florestal e de mudanas climticas com os demais atores relevantes para o mecanismo, especialmente aqueles que tm iniciativas de REDD em execuo. A expanso do financiamento para REDD a partir de 2008, como consequncia das decises adotadas na COP 13, permitiu a implantao de iniciativas e projetos com vrias abordagens metodolgicas. Muitos se baseavam em abordagens subnacionais e apropriao de resultados de forma similar estabelecida pelo mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL). Da mesma forma, no nvel internacional, vrias iniciativas se formaram para preparar os pases para a REDD. Atuando sem um marco legal definitivo, essas iniciativas financiaram aes propostas pelos pases, buscando consistncia com a reduo do desmatamento. O Programa de REDD das Naes Unidas (UN-REDD) e o Forest Carbon Partnership Fund (FCPF) do Banco Mundial esto entre as principais iniciativas. Tambm o REDD+ Partnership, criado aps os avanos obtidos em Copenhague para acelerar a implantao da REDD, ter agora o papel fundamental de consolidar os elementos da deciso da CQNUMC e, conjuntamente s demais iniciativas internacionais, estruturar um arranjo de financiamento internacional que produza estratgias de REDD capazes de gerar resultados comprovveis na CQNUMC. Um dos desafios ser compatibilizar esse objetivo com os demais benefcios potenciais que a REDD pode gerar. Em 2011, a construo de instrumentos para a superao desse desafio tem maior chance. No Ano Internacional das Florestas e aps a aprovao do sistema Access and Benefit Sharing (ABS), na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CBD),4 que prev a repartio de benefcios pelo uso da biodiversidade, o assunto ter espao de destaque na agenda poltica mundial. Inicia-se, portanto, em 2011, a implantao de uma REDD com maior foco em resultados em carbono e uma nova fase de negociao voltada para a regulamentao deste mecanismo. Alguns pontos sero crticos para essa regulamentao, como a definio exata das fases de implantao da REDD. Outra questo ainda aberta o financiamento da terceira fase. A deciso de Cancun
4. O Protocolo de Nagia, sobre o acesso aos recursos genticos e a distribuio justa e equitativa dos benefcios gerados por sua utilizao, foi aprovado na COP 10, da CBD, em Nagia, no Japo, em 29 de outubro de 2010.
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vincula claramente o financiamento das duas primeiras fases por meio de iniciativas bilaterais ou multilaterais e requer que o grupo de trabalho, AWG-LCA, continue explorando opes para a terceira fase. s iniciativas bilaterais e multilaterais caber lidar tambm com o paradoxo da REDD, ou seja, o aporte de recursos na construo de um sistema de governana que torne a estratgia de REDD consistente e sustentvel. Conforme ressaltado, recursos pblicos ou privados tendem a procurar investimentos com maior segurana de resultados. No caso da REDD, a governana elemento fundamental para sucesso da estratgia implantada. A tendncia natural dos recursos, portanto, procurar pases com grande concentrao de estoques de carbono florestal e boa governana. Tais caractersticas podero ser no coincidentes. E pases com grande potencial para REDD podero continuar sem apoio por falta de capacidade institucional. A vinculao do financiamento das duas primeiras fases da REDD s iniciativas bilaterais e multilaterais confere a estas, portanto, um papel crucial para a superao do paradoxo. A atuao das iniciativas multilaterais adquire fundamental importncia para dar condies aos pases com problemas de governana de recepcionar os recursos de REDD e construir uma estrutura de governana que atenda s necessidades de integridade e consistncia ambiental. A REDD, se implantada luz do que est preconizado no texto aprovado em Cancun, poder ser o ponto de inflexo na forma da sociedade mundial lidar com a cobertura florestal e promover a valorizao das florestas em sua integridade. Esforos domsticos e multilaterais podero resultar na transformao de um novo modelo de desenvolvimento que privilegia as florestas em p. Que venha 2011!
REFERNCIAS
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______. Report of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention on its eighth session, held in Copenhagen from 7 to 15 December 2009. Copenhague, 2009b. p. 1-44. DUTSCHKE, M.; WERTZ-KANOUNNIKOFF, S. Financing REDD: linking needs and financing sources. Cifor Infobriefs, n. 17, 2008. ELIASCH, J. Climate Change Financing Global Forests: The Eliasch Review. London: UK Government, 2008. INFORMAL WORKING GROUP ON INTERIM FINANCE FOR REDD (IWG-IFR). Report Of The Informal Working Group On Interim Finance For REDD+ (IWG-IFR). 27 Oct. 2009 (Discussion Document). Disponvel em: <http://www.unredd.net/index.php?option=com_docman&task=doc_ details&Itemid=&gid=1096>. KEOHANE, R.; OSTROM, E. Local commons and global interdependence. London: Sage Publications, 1995. OSTROM, E. Governing the commons: evaluation of institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANAS CLIMTICAS (IPCC). Climate Change 2007: Synthesis Report. Genebra, 2007. Summary for Policymakers. PARKER, C. et al. The Little REDD Book. Oxford: Global Canopy Programme, 2009. REES, J. Urban water and sanitation services: an IWRM approach. Elanders AB, Sweden: The Global Water Partnership, 2006 (TEC Background Papers, n. 11). STERN, N. The Economics of Climate Change. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2006. WERTZ-KANOUNNIKOFF, S.; KONGPHAN-APIRAK, M. Emerging REDD+: a preliminary survey of demonstration activities and readiness activities. Bogor Barat, Indonesia: Printed in Denmark, 2009 (Cifor Working Paper, n. 46).
CAPTULO 22
A OBRIGAO DE FINANCIAMENTO NA CONVENO CLIMTICA

Claudia da Costa Martinelli Wehbe*
1 INTRODUO
A obrigao de financiamento no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC), realizada pela Organizao das Naes Unidas (ONU), constitui-se em aspecto-chave para a viabilizao de polticas e aes de mitigao e adaptao s mudanas climticas nos pases em desenvolvimento. Com vista a contribuir com tal debate, este captulo ter como objeto o mecanismo financeiro responsvel por dar suporte a essa obrigao no mbito da conveno. Ainda que se reconhea a importncia dos instrumentos de mercado na gerao de fluxos financeiros significativos para o clima, em face da amplitude e da complexidade da discusso em tela, este trabalho ir enfocar somente o mecanismo financeiro e seus desafios, bem como pr em perspectiva os resultados das Conferncias das Partes (COPs 15 e 16) neste tema.
2 O FINANCIAMENTO PARA O CLIMA
As mudanas climticas e seus potenciais efeitos sobre o desenvolvimento tm sido objeto de estudos1 recentes que procuram avaliar o problema sob o prisma econmico. Para alm dos impactos imediatos, busca-se compreender a influncia que estas podero exercer sobre os padres de interao da sociedade com seu meio, os nveis de produo, bem como os custos associados. As questes que emergem de tais anlises referem-se no s a como minimizar os potenciais efeitos das mudanas do clima, mas tambm a de que modo se adaptar a uma realidade distinta, potencialmente mais adversa, que aquela incorporada nos modelos tradicionais de planejamento econmico.
* Cientista poltica, ps-graduada em Finance and Investments in a Low Carbon Economy pela Universidade de Edimburgo e mestranda em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade de Braslia (UnB); integra a carreira federal de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. 1. Ver, a respeito, entre outros: Assad et al. (2008), Gouvello (2010), Heal (2009), Margulis e Dubeaux (2010), McKinsey & Company (2008), Parry et al. (2009) e Stern (2006).
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Em pauta est a transio para um novo paradigma, a migrao para uma economia resiliente e de baixa emisso de carbono, para cuja viabilizao o tema do financiamento se revela fundamental, mormente aos pases em desenvolvimento. A CQNUMC estabeleceu a obrigao dos pases Anexo II2 de contriburem com os esforos de mitigao e adaptao das demais naes por meio da transferncia de recursos financeiros e tecnolgicos. Alm de compensarem os pases em desenvolvimento pelos impactos das mudanas do clima, tais recursos devem apoi-los na adoo de trajetrias de desenvolvimento menos intensivas em carbono e, geralmente, mais caras (CQNUMC, 2006). A obrigao de financiamento na conveno fundamenta-se, entre outros princpios, no do poluidor-pagador. Segundo este, cabe ao poluidor suportar os custos de medidas preventivas e/ou cabveis para a eliminao ou a neutralizao dos danos ambientais de sua responsabilidade histrica. A tarefa de financiamento para o clima refere-se, pois, internalizao de parte desses custos pelos pases desenvolvidos em razo da externalidade global suscitada em seus processos de industrializao e desenvolvimento. Trata-se, ademais, de obrigao legal consubstanciada nos Arts. 4o e 11 da CQNUMC e, portanto, no deve ser vista tal como a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD),3 sob o prisma da filantropia. Seu cumprimento revela-se decisivo para a reverso das atuais ameaas estabilidade climtica, posto que a atmosfera um bem comum e evitar o aumento nas concentraes de GEE depende da ao coletiva de todos os pases. A carncia de apoio financeiro para custear trajetrias mais limpas de desenvolvimento nas naes no constantes do Anexo I da conveno pode, assim, comprometer os esforos globais de mitigao e aumentar as incertezas sobre o futuro climtico do planeta. Parte da tarefa de estabilizao das concentraes de GEE refere-se ao desenvolvimento de tecnologias, muitas das quais ainda se encontram em estgio muito incipiente nos pases em desenvolvimento. O financiamento pela conveno pode contribuir para acelerar o desenvolvimento e a implementao destas, reduzindo o risco para o capital privado at que atinjam a maturidade comercial. Associada transferncia de tecnologias, tal medida pode estimular e alavancar os necessrios investimentos privados baseados em cadeias sustentveis, energias no fsseis e medidas para eficincia energtica no transporte, na indstria e nas construes, por exemplo.
2. A CQNUMC possui 192 partes signatrias (191 pases e a Unio Europeia UE), divididas em trs grupos, a saber: Anexo I composto por pases industrializados e economias em transio, obrigados a reduzir suas emisses em termos absolutos; Anexo II integrado pelos pases Anexo I que tm o compromisso de ajudar financeiramente e com tecnologia pases em desenvolvimento a mitigar a emisso de GEE e implementar planos de adaptao; e no Anexo I pases em desenvolvimento, sem obrigao de diminuir emisses em termos absolutos e prestar ajuda financeira e tecnolgica. 3. A AOD refere-se proviso de recursos a pases em desenvolvimento, visando melhor distribuio da riqueza e maior coeso social.
A Obrigao de Financiamento na Conveno Climtica
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Para a operacionalizao da obrigao de financiamento, a CQNUMC definiu um mecanismo financeiro, o qual deve funcionar sob a orientao da COP a quem cabe decidir sobre suas polticas, suas prioridades programticas e seus critrios e prestar contas a esta. Seu funcionamento pode ser atribudo a uma ou mais entidades operacionais, em que estejam representadas de forma equitativa e balanceada as partes da conveno. A proviso de recursos financeiros pode se dar a ttulo de doao ou em base concessional, e a CQNUMC tambm faculta aportes mediante canais bilaterais, regionais e multilaterais (CQNUMC, 1992). A CQNUMC tambm dispe sobre princpios norteadores do cumprimento da obrigao de financiamento. Esta estabelece que os recursos financeiros a serem providos pelos pases Anexo II devero ser: novos e adicionais, sobretudo, s contribuies a ttulo de AOD; adequados s necessidades da estabilizao climtica; e previsveis, para permitir o planejamento efetivo de aes devendo haver burden-sharing de obrigaes entre esses pases. No que tange ao sistema de governana, a conveno tambm recomenda a transparncia de informaes e o accountability, alm dos j mencionados equilbrio e equidade na representao das partes.
3 O MECANISMO FINANCEIRO DA CONVENO
O Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF, na sigla em ingls)4 a entidade operacional do mecanismo financeiro da CQNUMC desde 1992, quando foi adotado interinamente. Nos anos seguintes sua designao, fora reestruturado, universalizado e depois endossado nesta posio pela COP. Criado em 1991 pelo Banco Mundial, pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o GEF rene trs fundos sob a conveno, a saber: GEF Trust Fund: apoia pases em desenvolvimento e economias em transio a contriburem com os objetivos de mitigao e adaptao da CQNUMC.5 Special Climate Change Fund (SCCF): objetiva implementar medidas de adaptao de longo prazo que aumentem a resilincia de pases em desenvolvimento quanto aos impactos das mudanas do clima.
Least Developed Countries Fund (LDCF): visa atender s necessidades especiais dos pases menos desenvolvidos, mais vulnerveis aos impactos adversos das mudanas do clima.
4. O GEF uma organizao financeira independente, responsvel por financiar projetos relacionados a questes ambientais globais. Alm de servir CQNUMC , este tambm atua como mecanismo financeiro da Conveno sobre Diversidade Biolgica, da Conveno de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes e da Conveno de Combate Desertificao, alm de apoiar o Protocolo de Montreal sobre Substncias que Destroem a Camada de Oznio. 5. Atende a outras reas focais, alm de mudanas do clima.
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O acesso aos recursos dos fundos referidos se d via apresentao de projetos pelos pases elegveis a uma das agncias implementadoras credenciadas,6 sendo vedado o acesso direto. Por um lado, essa abordagem por projetos permite que se revisem e aperfeioem as aes apresentadas. Por outro, esse processo pode ser demorado, implicar altos custos administrativos e depender da eficincia dos sistemas de anlise e aprovao de projetos das agncias. Os aportes financeiros aos fundos gerenciados pelo GEF se do de forma voluntria, por meio de compromissos apresentados pelos pases. Como inexistem mecanismos de enforcement para o cumprimento das promessas, a experincia evidencia um hiato entre as contribuies prometidas, as efetivamente realizadas e aquelas desembolsadas pelos fundos da conveno. A ttulo ilustrativo, no perodo 2002-2010, foram prometidos cerca de US$ 411 milhes, depositados US$ 353 milhes e desembolsados somente US$ 230 milhes, no mbito dos fundos SCCF e LDCF.7 J nos 18 anos em que atuou como entidade operacional do mecanismo da conveno, o GEF alocou somente cerca de US$ 3,2 bilhes em apoio a projetos sobre mudanas do clima em pases em desenvolvimento e economias em transio (GEF, 2010). Se somados aos valores providos pelo Fundo de Adaptao, ligado ao Protocolo de Quioto, e demais canais multilaterais, regionais e bilaterais, o nvel de recursos efetivamente desembolsados no alcana uma dezena de bilhes de dlares, valor muito aqum das contribuies prometidas e das demandas de financiamento. Quanto a estas ltimas, a CQNUMC (CQNUMC, 2009a) estima que, para reduzir as emisses globais em cerca de 25% abaixo dos nveis de 2000, o investimento adicional lquido escala mundial poder ter de subir para cerca de US$ 200 bilhes anuais em 2030, dos quais mais da metade seriam necessrios para pases em desenvolvimento. J o Banco Mundial projeta gastos anuais com mitigao e adaptao nos pases em desenvolvimento que podem perfazer US$ 275 bilhes at 2030 e alerta para o fato de que os recursos aportados at ento cobrem apenas 5% do necessrio (BANCO MUNDIAL, 2010). Alguns estudos mostram, corroborando o princpio da precauo, que os gastos com mitigao da mudana climtica devem ser realizados o quanto antes, sob o risco do acirramento do problema, no mdio e longo prazos. Nesta linha, Stern (2006) aponta que atrasar os esforos de mitigao, alm de arriscado, aumentaria a estimativa de danos, no mnimo, de 5% a 20% do Produto Interno Bruto (PIB) mundial ao ano.8
6. As dez agncias so o Banco Africano de Desenvolvimento, o Banco Asitico de Desenvolvimento, o Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento, a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO, na sigla em ingls), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agropecurio, o PNUD, o Pnuma, a Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido) e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento. 7. Ver, a respeito, o stio Climate Fund Updates, disponvel em: <http://www.climatefundsupdate.org>. Acesso em: dez. 2010. 8. Cabe ressaltar que o Relatrio Stern criticado por utilizar uma taxa de desconto muito baixa, prxima a 0%, a qual suscita controvrsias.
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No que se refere forma de proviso do financiamento climtico, nota-se que a maior parte do aporte de recursos tem ocorrido fora do mecanismo financeiro da conveno, por meio de canais bilaterais, regionais e multilaterais. Com respeito a estes ltimos, o Banco Mundial tem atrado a maior contribuio dos pases Anexo II, com destaque para os Fundos de Investimento Climtico.9 Segundo dados de 2008 da ONU (CQNUMC, 2009a), o montante de recursos para adaptao e mitigao alocados neste banco supera o total disponvel no BID, no Banco Asitico de Desenvolvimento, no Banco Africano de Desenvolvimento e no Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento juntos. Alm das plataformas multilaterais de financiamento para o clima, tambm aquelas bilaterais tem se multiplicado, sobretudo a partir de 2007. Ainda que no afastem o papel desempenhado pelo GEF, estas colocam novos desafios arquitetura de financiamento climtico, com destaque para a coordenao e o acompanhamento das aes de suporte financeiro. A pluralidade de canais de financiamento e a inexistncia de um rgo supervisor e de definies operacionais para orientar a implementao das obrigaes de financiamento tm contribudo para a reduo da transparncia e da efetividade do mecanismo financeiro da conveno. O resultado a pouca clareza quanto aos montantes disponibilizados, obrigaes de aportes que se confundem com ofertas voluntrias, e a prevalncia do cofinanciamento, em detrimento de doaes. Estes fatores contribuem para a desfigurao do objetivo do mecanismo financeiro e geram crticas, sobretudo por populaes mais vulnerveis aos desastres climticos. Por fim, a multiplicidade de canais de financiamento dificulta a gesto e o monitoramento das obrigaes financeiras das partes e pode gerar dupla contagem de esforos.
4 AS NEGOCIAES SOBRE MECANISMO FINANCEIRO
A necessidade de aperfeioamento do mecanismo financeiro da conveno fora contemplada como um dos pilares do Plano de Ao de Bali (PAB) (CQNUMC, 2007), aprovado na COP 13. Com o objetivo de fortalecer o cumprimento e o avano da conveno, o plano lanou um processo negociador visando alcanar uma deciso na COP 15 que compreenda cinco eixos a seguir: viso comum de longo prazo, mitigao, adaptao, financiamento e transferncia de tecnologia. No caso de financiamento, o PAB acena para que o novo acordo assegure:
A intensificao das medidas relativas ao fornecimento de recursos financeiros e investimento em apoio s medidas de mitigao e adaptao, bem como cooperao tecnolgica, inclusive, entre outros, a considerao de: (i) Melhor acesso a recursos financeiros e apoio tcnico adequados, previsveis e sustentveis, e o fornecimento de recursos novos e adicionais, inclusive o financiamento
9. Aprovados pela Diretoria Executiva do Banco Mundial em julho de 2008.
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oficial e em base de concesso s Partes pases em desenvolvimento; (ii) Incentivos positivos s Partes pases em desenvolvimento para a melhoria da implementao de estratgias de mitigao e medidas de adaptao nacionais; (iii) Formas inovadoras de financiamento para auxiliar as Partes pases em desenvolvimento particularmente vulnerveis aos impactos adversos da mudana do clima a arcarem com os custos da adaptao; (iv) Meios de incentivar a implementao de medidas de adaptao com base em polticas de desenvolvimento sustentvel; (v) Mobilizao de financiamento e investimentos dos setores pblico e privado, inclusive a promoo de escolhas de investimentos que no prejudiquem o clima; (vi) Apoio financeiro e tcnico para a capacitao com relao avaliao dos custos de adaptao nos pases em desenvolvimento, em especial nos mais vulnerveis, para ajudar a determinar suas necessidades financeiras (CQNUMC, 2007).
Desde ento, as diretrizes referidas tm norteado a negociao sobre a obrigao de financiamento no mbito do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo no mbito da Conveno (AWG-LCA, na sigla em ingls).10 Os temas discutidos pelo subgrupo que trata de financiamento resumem-se: i) escala necessria de recursos para expandir as aes de mitigao, adaptao, desenvolvimento e transferncia de tecnologias e capacitao; ii) fonte para uma proviso estvel e previsvel de recursos; iii) estrutura balanceada e eficiente de governana do mecanismo financeiro; e iv) transparncia na alocao e no monitoramento relatrio e verificao (MRV, na sigla em ingls) dos recursos. Outros dispositivos do PAB tambm contm referncia a incentivos financeiros e necessidades de financiamento, como quando da meno a Aes de Mitigao Nacionalmente Apropriadas (Namas, na sigla em ingls), reduo de emisses por desmatamento e degradao, conservao e aumento de estoques de carbono florestal e manejo florestal sustentvel (REDD+) e adaptao e mecanismos de mercado. Note-se que, com isso, o tratamento desses pontos ocorre simultaneamente em outros subgrupos de negociao do AWG-LCA, aumentando a demanda por coordenao e articulao. O tema tambm guarda interface com as discusses sobre o segundo perodo de compromisso do Protocolo de Quioto, no qual esto sendo negociadas as metas de reduo de emisses dos pases desenvolvidos. Em tal contexto negocial complexo, esperava-se lograr uma deciso na Conferncia de Copenhague contemplando, entre outros objetivos, o fortalecimento do apoio financeiro a medidas para o clima.
10. Estabelecido como rgo subsidirio da conveno para conduzir o processo negociador relativo ao PAB.
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Todavia, diversos fatores obstaram o alcance de um acordo legal compreensivo nos termos estabelecidos no Plano de Ao de Bali durante a COP 15 e, como resultado, um novo prazo fora conferido para a concluso das negociaes. Cumpre lembrar que, apesar da presso popular e de vrias sinalizaes polticas prvias conferncia, ainda restavam muitos pontos a acordar em Copenhague, para os quais eram necessrios elevado grau de confiana entre as partes e compromisso maior pelos pases desenvolvidos. O desafio era grande, sobretudo dado o contexto da crise econmica e financeira global iniciada em 2008, a qual provocara a deteriorao fiscal generalizada no mbito das economias desenvolvidas.11 Ainda assim, a despeito das grandes dificuldades negociais na COP 15, tomou-se nota do Acordo de Copenhague (CQNUMC, 2009b), que continha compromissos polticos em geral, vagos e pouco ambiciosos, mas com alguns avanos quanto ao tema de financiamento. Entre estes, destaca-se o compromisso de mobilizao coletiva pelos pases desenvolvidos de US$ 30 bilhes para o perodo 2010-2012 e de US$ 100 bilhes anuais at 2020. Tais recursos seriam disponibilizados para financiar aes de mitigao incluindo REDD+, adaptao e transferncia de tecnologia e capacitao nos pases em desenvolvimento. O reconhecimento pelo acordo da necessidade de financiamento no curto prazo para combate mudana do clima fora fato importante para os pases em desenvolvimento. Os chamados recursos de incio rpido tm sido demandados para o apoio imediato a preparao e implemento de planos de adaptao e mitigao, entre outros. Ademais, seu cumprimento efetivo pode constituir-se em sinal importante para a reconstruo da confiana entre as partes da conveno, to abalada com questes processuais e de transparncia na conduo da COP 15 (SERRA, 2010). Boa parte dos recursos supramencionados seria canalizada pelo ento chamado Fundo Verde de Copenhague para o Clima, o qual seria estabelecido para atuar como nova entidade operacional do mecanismo financeiro da conveno. Este financiaria polticas, programas, projetos e aes em pases em desenvolvimento relacionados a mitigao, adaptao e capacitao e desenvolvimento e transferncia de tecnologias. A proposta de criao de fundo, ainda que pouco especfica, vinha ao encontro da reivindicada reviso do arcabouo de gesto dos recursos financeiros na conveno, pauta central nas negociaes formais em Copenhague e objeto de proposta pelo Grupo dos 77 e China (G-77 + China) (G-77; CHINA, 2010).
11. Em funo da desacelerao da atividade econmica e dos gastos em elevao para promover polticas anticclicas, entre 2007 e 2009, o dficit nominal dos pases desenvolvidos aumentou em 7,7 % do PIB.
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Embora representassem avanos pontuais, os termos consignados no Acordo de Copenhague deixavam lacunas importantes quanto ao atendimento do preceituado no Plano de Ao de Bali. Entre estas, cabe mencionar, no que tange obrigao de financiamento, a forma de operacionalizao daqueles compromissos, os detalhes sobre o fundo e as fontes de recursos. Sobre estas ltimas, o texto somente se referiu de modo elusivo a diversas opes e disps sobre o estabelecimento do Grupo de Alto Nvel de Especialistas para, sob a superviso da COP, estudar a contribuio de fontes de receita. No esteio dessa proposta, em fevereiro de 2010, fora criado o High Level Advisory Group on Climate Change Financing12 (AGF) para estudar meios de se mobilizar os US$ 100 bilhes anuais at 2020. O trabalho identificou e avaliou fontes de recursos a partir de critrios como: gerao de receita, eficincia, incidncia, equidade, praticidade, aceitao, adicionalidade e confiabilidade. Apesar de no se integrar CQNUMC, o grupo contribuiu, entre outros, para estimular o desenvolvimento de novos estudos e reforar a posio do tema de financiamento para o clima no mbito da ONU. Outra questo relacionada ao Acordo de Copenhague que, embora imediatamente operacional, ele possua eficcia jurdica limitada por no ter obtido consenso na plenria final da COP 15. Constitua-se, pois, em documento de orientao poltica e suas provises careciam de enforcement na CQNUMC. A real efetividade e progresso trazidos por este acordo dependiam, ento, de um esforo subsequente para tornar seus dispositivos convergentes com as tratativas no mbito do AWG-LCA e operacionais. Ainda assim, advoga-se a contribuio do Acordo de Copenhague na propulso das discusses que culminaram com a COP 16, no Mxico. Tal perodo se iniciou pautado pela busca do restabelecimento das bases de progresso no mbito dos dois grupos de trabalhos,13 de forma a trazer para a CQNUMC o que se constitura em avano e dar sequncia ao texto-base em negociao. Ao fim de 2010, ainda que persistissem as dificuldades negociais, foram aprovados os chamados Acordos de Cancun, que consistem em decises sob os eixos de negociao da conveno e do Protocolo de Quioto, contendo dispositivos sobre adaptao, mitigao, REDD+, tecnologia e financiamento (CQNUMC, 2010). Os avanos referentes ao eixo de financiamento sero analisados a seguir.
12. Ver o relatrio final do AGF em: <http://www.un.org/wcm/content/site/climatechange/pages/financeadvisorygroup>. 13. Alm do AWG-LCA, h o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes do Anexo I no mbito do Protocolo de Quioto (AWG-KP, na sigla em ingls), criado em 2005 para tratar do segundo perodo de compromisso desse protocolo.
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5 OS ACORDOS DE CANCUN
Os Acordos de Cancun tratam de forma balanceada sobre os diversos pontos do PAB e incluem compromissos para o prosseguimento dos trilhos de negociao em 2011. Boa parte dos resultados ento obtidos fora capitaneada pelo tema do financiamento, com conquistas importantes para os pases em desenvolvimento. Como destaque, estabeleceu-se o Fundo Verde para o Clima, um comit permanente para assistir o mecanismo financeiro e a alocao de recursos, alm do reconhecimento dos compromissos coletivos de financiamento de curto e longo prazos. No que se refere escala de recursos a serem disponibilizados pelos pases desenvolvidos, em Cancun, foram oficializados em documento da conveno os compromissos de Copenhague de mobilizao de US$ 30 bilhes no curto prazo at 2012 e US$ 100 bilhes anuais at 2020. Note-se que, embora paream expressivos em termos absolutos, tais montantes situam-se aqum das estimativas do G-77 + China, de que os pases Anexo I deveriam prover quantia de, aproximadamente, 0,5% a 1% de seu PIB aos pases em desenvolvimento. A transio para economias mais resilientes e com reduzida emisso de carbono exige no s investimentos vultosos, como tambm seu desembolso no momento adequado, sob o risco de aumentarem-se os custos para as geraes futuras.14 Em levantamento pelo stio Climate Funds Update, at dezembro de 2010, haviam sido prometidos US$ 29,7 bilhes em declaraes por 19 pases e a Comisso Europeia, dos quais a maioria ainda no havia sido desembolsada e parte se referia a compromissos anteriormente assumidos. Associado reflexo anterior, o debate sobre fontes de recursos estveis e previsveis, bem como a respeito de frmulas de contribuio, ainda se encontra em definio nas tratativas do AWG-LCA. Elemento-chave para assegurar a estabilidade e a previsibilidade dos fluxos financeiros, a seleo das fontes tambm se revela matria sensvel por envolver reflexos sobre o comportamento dos agentes econmicos e suas decises de investimento. Ao fim, os textos de Cancun mantiveram a meno genrica variedade de fontes e, alm de tomarem nota do trabalho desenvolvido pelo AGF, reforaram a necessidade de se desenvolverem mais estudos a este respeito. Nos Acordos de Cancun, propuseram-se s partes prazos anuais at 2013 para submisso de informaes sobre a proviso do financiamento de incio rpido, o que poder ampliar a transparncia e accountability no sistema. Diante do cenrio de expanso das contribuies financeiras no mbito da CQNUMC tambm no longo-prazo, medida premente melhorar as formas de MRV a
14. Ver, entre outros autores, Heal (2009) e Stern (2006).
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proviso de recursos, de modo a demonstrar no s o efetivo cumprimento das promessas, mas tambm identificar se os fundos aportados so novos e adicionais e se h uma alocao equilibrada entre adaptao e mitigao. Mudanas na forma de registro destas informaes, atualmente dispersas, tambm podem contribuir para o aperfeioamento do mecanismo financeiro da conveno. Papel importante, neste sentido, poder desempenhar o ento estabelecido comit permanente do mecanismo financeiro. Esse comit atuar sob a COP, a qual assistir na tarefa de ampliar a coerncia e coordenao na proviso de financiamento para o clima, a racionalizao do mecanismo financeiro, a mobilizao de recursos e o MRV do apoio provido a pases em desenvolvimento. Com isso, espera-se melhorar a estrutura de governana associada obrigao de financiamento, bem como a transparncia, a eficincia e a especializao do assunto na CQNUMC. Neste sentido, ser importante a fase subsequente Cancun, que servir definio em detalhe das atribuies e das funes do comit. Essa fase tambm servir para a demarcao do funcionamento do Fundo Verde para o Clima, institudo pelos Acordos de Cancun luz da proposta de arquitetura feita pelo G-77 + China. Considerado um dos principais resultados da COP 16, o fundo ser designado como entidade operacional do mecanismo financeiro da conveno e servir de canal para boa parte dos recursos para adaptao. Este atuar sob a orientao da COP, a qual prestar contas e apoiar polticas, programas, projetos e outras atividades em pases em desenvolvimento, por meio de janelas especializadas de financiamento. A estrutura de governana do Fundo Verde para o Clima compreende um conselho com 24 membros, divididos igualmente entre naes desenvolvidas e em desenvolvimento. O fundo contempla um trustee para administrar seus ativos financeiros, conforme orientao do conselho, a quem deve prestar contas sobre a performance de suas obrigaes fiducirias. Objeto de disputa entre as partes, o Banco Mundial fora convidado para atuar como trustee em carter interino, at a reviso a realizar-se em trs anos a partir da operacionalizao do fundo. Tambm fora indicada a constituio de um secretariado para apoi-lo (CQNUMC, 2010). No foram definidos em Cancun os detalhes sobre mandatos, regras de procedimento do fundo e reporte COP. Estes sero formulados pelo Comit de Transio, designado por esta conferncia e integrado por 40 membros, dos quais 25 provindos de pases em desenvolvimento e o restante de desenvolvidos. O trabalho do comit ser apoiado por agncias da ONU, bancos multilaterais de desenvolvimento e instituies financeiras, alem do prprio GEF.
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O detalhamento e a operacionalizao dos compromissos com o financiamento para o clima acordados em Cancun sero cruciais ao fortalecimento do regime internacional sobre mudana climtica. O Brasil situa-se em posio singular para seguir contribuindo para a consolidao dos avanos neste tema. Isso em razo de seu reconhecido protagonismo poltico, seu compromisso com polticas ambiciosas para mudanas climticas, bem como sua vasta experincia no estabelecimento de instrumentos de apoio s polticas pblicas ambientais. Desde a assinatura da CQNUMC, o pas tem se destacado por suas contribuies na conformao de um regime internacional voltado efetiva segurana climtica do planeta. Baseado na proposta brasileira de criao de um fundo para incentivar o desenvolvimento de tecnologias limpas, fora criado o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), que hoje serve catalisao de investimentos relevantes por meio dos mercados de carbono. O Brasil tambm participou ativamente da construo da proposta de arcabouo de gerenciamento dos recursos financeiros sob a conveno, no qual se espelharam os recm-criados Fundo Verde para o Clima e comit permanente para o mecanismo financeiro. No plano domstico, a adoo da Poltica Nacional sobre Mudanas do Clima (PNMC) (BRASIL, 2009b) desponta no marco regulatrio climtico como passo rumo consolidao do perfil de baixa emisso relativa da economia do pas. A PNMC firmou o compromisso voluntrio de reduo das emisses brasileiras da ordem de 36,1% a 38,9%, at 2020, em relao ao cenrio business as usual, e determinou o estabelecimento de diversos planos de mitigao. Desde ento, um processo participativo fora estabelecido junto sociedade para a elaborao desses planos setoriais de reduo de emisses e prev-se a elaborao de uma estratgia nacional de adaptao. O Brasil tambm tem se destacado por sua posio de vanguarda na edificao de uma estrutura para canalizar o financiamento climtico. O pas foi o primeiro a criar um fundo especializado em financiamento para REDD+ baseado em performance, o Fundo Amaznia,15 o qual tem inspirado outros pases detentores de vasta cobertura florestal. Tambm estabeleceu e regulamentou o Fundo Clima,16 voltado a apoiar aes de mitigao e adaptao no pas, e financiado, entre outras fontes, por receitas da participao sobre o petrleo.
15. Ver, a respeito do Fundo Amaznia, o site disponvel em: <http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/ site_pt>. Acesso em: jan. 2011. 16. Criado pela Lei no 12.114, de 9 de dezembro de 2009, e regulamentado pelo Decreto no 7.343, de 26 de outubro de 2010.
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No que se refere aos mercados de crditos de carbono, instrumentos eficazes na gerao de fluxos de investimento para mitigao, o pas tambm vem se destacando. Neste, o Brasil figura entre os trs principais desenvolvedores de projetos do MDL no mundo, alm de ter avanado nas discusses sobre a constituio de mercados voluntrios. Ademais, consta entre os objetivos da PNMC o estmulo ao desenvolvimento do Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses, para o qual, segundo o recente Decreto no 7.390/2010,17 poder utilizar como parmetros as metas sinalizadas nos planos setoriais de mitigao. No obstante a expanso observada em suas aes de mitigao e adaptao, permanecem outros grandes desafios ao Brasil, como a reduo da desigualdade social e a expanso do desenvolvimento socioeconmico. Ademais, o aumento na frequncia e na intensidade de catstrofes climticas tambm tem consumido volumes expressivos de recursos com medidas fiscais e tributrias voltadas a recuperao de estruturas e assistncia s vtimas, como nas recentes enchentes do Vale do Itaja, de Pernambuco e da Serra Fluminense. Tais desafios exigem investimentos de grande vulto e vm competindo por recursos oramentrios, de modo geral, escassos. O aprofundamento de estratgias nacionais de mitigao e adaptao requer, pois, o compromisso efetivo com o fortalecimento na proviso de recursos e investimentos para mudanas climticas inserido em um programa mais ambicioso de medidas de mitigao pelas naes desenvolvidas. Tal tarefa se revela inadivel, sobretudo luz da intensificao de eventos climticos extremos e em razo dos investimentos requeridos estruturao de economias mais resilientes e sustentveis. Mais ainda, representa o pleno cumprimento do disposto na conveno sobre o financiamento para o clima, um compromisso com um futuro mais seguro para as prximas geraes e o planeta.
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CAPTULO 23
TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NO MBITO DO REGIME DE MUDANA DO CLIMA

Haroldo de Oliveira Machado Filho* Marcelo Khaled Poppe**
1 INTRODUO
Embora seja verdade que o uso de determinadas tecnologias, desde a Revoluo Industrial, tenha sido, sem dvida, responsvel pelo aumento dos danos ambientais em todo o mundo, igualmente verdico que o uso de outras tecnologias pode reduzir substancialmente os impactos adversos sobre os ecossistemas. Estas, em geral mais recentes e avanadas, as quais so menos poluentes, utilizam os recursos naturais de forma sustentvel ou, at mesmo, ajudam a proteger o meio ambiente, tm sido denominadas tecnologias ambientalmente saudveis (TAS) em ingls, environmentally sound technologies (EST).1 Essas tecnologias so consideradas uma componente fundamental do desenvolvimento sustentvel.2 No entanto, o uso de tecnologias mais avanadas que tm uma abordagem mais responsvel com o meio ambiente ainda extremamente limitado em muitos pases, especialmente naqueles em desenvolvimento. Na verdade, estas geralmente esto disponveis para muito poucos, j que seu desenvolvimento requer considerveis recursos tcnicos e financeiros, normalmente acessveis apenas nos pases mais desenvolvidos. Assim, as naes em desenvolvimento evidentemente precisam de apoio para o acesso a estas tecnologias. Na seo 2, apresentaremos os compromissos relativos transferncia de tecnologia no regime de mudana do clima e suas dificuldades de implementao, de forma a posicionar o leitor no contexto das negociaes e permitir uma boa
* Assessor especial da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC). ** Assessor do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE). 1. De acordo com a Agenda 21, captulo 34, intitulado Transferncia de tecnologia ambientalmente saudvel, cooperao e capacitao, tecnologias ambientalmente saudveis so aquelas que "protegem o meio ambiente, so menos poluentes, usam todos os recursos de uma forma mais sustentvel, reciclam mais seus resduos e produtos e tratam os dejetos residuais de uma maneira mais aceitvel do que as tecnologias que vieram substituir. Alm disso, este documento chama ateno para o fato de que as TAS no so apenas tecnologias isoladas, mas sistemas integrais que incluem conhecimentos (know-how), processos, produtos, servios e equipamentos, bem como os procedimentos organizacionais e gerenciais. Ver (ONU, 1992). 2. A tecnologia um conceito-chave na definio de desenvolvimento sustentvel, introduzido pelo relatrio de 1987 da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Ver Brundtland (1987, p. 43).
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compreenso do problema. Na seo 3, discutiremos a evoluo recente das negociaes e seu estgio atual. Nas consideraes finais, teceremos algumas consideraes sobre a especificidade da posio brasileira, os principais obstculos encontrados e as perspectivas de progresso nas negociaes, destacando-se os principais pontos a serem considerados.
2 OS COMPROMISSOS RELATIVOS TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NO REGIME DE MUDANA DO CLIMA E SUAS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAO
Levando todos esses elementos em considerao, os pases presentes na Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, estabeleceram disposies relevantes do captulo 34 da Agenda 21, intitulado Transferncia de tecnologia ambientalmente saudvel, cooperao e capacitao. Esse documento afirma que o acesso e a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis devem ser promovidos
(...) em termos favorveis, inclusive em condies concessionais e preferenciais, conforme for mutuamente acordado e tendo em conta a necessidade de proteger os direitos de propriedade intelectual, bem como as necessidades especiais dos pases em desenvolvimento para a implementao da Agenda 21 (ONU, 1992).
Assim, inicialmente, transferncia de tecnologia, no contexto das negociaes internacionais, foi identificada como o processo de transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis dos pases e das empresas que as desenvolveram e produziram para as naes receptoras, especialmente em desenvolvimento. Reconheceu-se igualmente que esse processo tambm poderia ser promovido por meio de outras entidades legais que pudessem facilitar sua implementao efetiva e sua disseminao (CQNUMC, 1998). Nesse contexto, os pases assinaram acordos ambientais multilaterais por exemplo, o Protocolo de Montreal e a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) de forma condicional transferncia de tecnologia. De fato, essa transferncia tem sido essencial para a implementao do Protocolo de Montreal.3 No caso de substncias que prejudicam a camada de oznio, h um grupo pequeno de produtos para os quais substitutos parecem ser tecnologicamente viveis, com limitados aumentos de custos (PUGEL; LINDERT, 2000), sendo os substitutos em questo ambientalmente seguros. Alm disso, a produo de clorofuorcarbonos (CFC) estava concentrada nos Estados Unidos, na Comunidade Europeia e em algumas grandes empresas principalmente a DuPont , os quais tiveram a capacidade de usar substitutos seguros. Alm disso, um mecanismo relativamente eficaz foi criado para promover assistncia financeira e transferncia de tecnologias relacionadas aos pases que no tm esta capacidade.
3. Ver Art. 10A em ONU (1987), conforme ajustado e emendado pela segunda Reunio das Partes em 1997.
Transferncia de Tecnologia no mbito do Regime de Mudana do Clima
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No entanto, a situao bem diferente no mbito do regime de mudana global do clima. No h, at ento, em geral, tecnologias baratas para evitar a emisso da maioria dos gases de efeito estufa (GEE) no controlados pelo Protocolo de Montreal. Com efeito, apesar dos ocasionais picos dos preos do petrleo, o fornecimento de combustveis fsseis nas ltimas trs dcadas tem implicado custos relativamente baixos, o que ajudou a moldar os hbitos de consumo de combustvel atual das populaes do planeta. De acordo com a maioria dos cenrios econmicos e energticos, a tendncia de produo de energia primria a partir deste tipo de combustvel continuar, pelo menos at meados do sculo XXI. Alternativas aos combustveis fsseis que emitam pouco ou nenhum gs de efeito estufa so, em geral, substancialmente mais caras. Alm disso, esses gases so emitidos em todo o mundo e a maioria dos pases no capaz ou no est disposta a enfrentar o preo elevado de explorao de fontes de energia alternativas, as quais no esto disponveis em todos os lugares e so frequentemente caras a serem produzidas e transformadas em energia final. Por essa razo, a questo de transferncia de tecnologia fundamental para abordar tanto assuntos relacionados mitigao quanto adaptao mudana do clima. A principal barreira contra sua utilizao, alm das razes mencionadas no pargrafo anterior, que as tecnologias conhecidas de baixa ou no emisso de GEE por exemplo, para transformao de energia solar e elica, converso de biomassa com alto rendimento e de aparelhos que melhoram a eficincia energtica etc. esto geralmente disponveis apenas em pases desenvolvidos. Por isso, muito difcil para a maioria dos pases em desenvolvimento promover uma mudana rpida de sua produo intensiva em carbono e aumentar seus nveis de eficincia. Tecnologias e know-how que reduzam a vulnerabilidade e aumentem a resilincia aos efeitos adversos da mudana do clima por exemplo, sistemas de diques mais avanados, sofisticados sistemas de alerta precoce etc. tambm so raros no hemisfrio Sul. No entanto, existem instrumentos e mecanismos que poderiam ser usados para estimular a adoo de opes que causem menos danos ao clima (climate-friendly options) a um custo mais reduzido, permitindo que os pases em desenvolvimento possam progredir de uma forma ambientalmente mais responsvel do que os atuais pases desenvolvidos o fizeram no passado.4 passando a utilizar de forma direta (leap-frogging) equipamentos e processos que implicam menores emisses de GEE.
4. Embora o prembulo da conveno, em seu 22, reconhece que o consumo de energia dos pases em desenvolvimento ter de crescer para que estes possam alcanar o desenvolvimento social e econmico sustentvel, tambm admite que h possibilidades de conseguir-se maior eficincia energtica e menores emisses de GEE em geral, por meio, entre outros exemplos, da aplicao de novas tecnologias, de forma que tambm assegurem benefcios econmicos e sociais.
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Nesse sentido, a CQNUMC estabelece um compromisso comum a todas as partes levando em conta suas responsabilidades comuns, porm diferenciadas, e suas prioridades nacionais e regionais para promoverem e cooperarem no desenvolvimento, na aplicao, na difuso e na transferncia de tecnologias, prticas e processos que possam reduzir as emisses de GEE (Art. 4.1(c) da CQNUMC). No mbito da mitigao da mudana do clima, tecnologias ambientalmente saudveis5 so aquelas que controlam, reduzem ou previnem as emisses antrpicas destes gases em todos os setores relevantes da economia (op. cit.). Embora no seja especificamente mencionada no texto da conveno, a necessidade de tecnologias6 relacionadas adaptao aos impactos da mudana global do clima tornou-se cada vez mais reconhecida como de grande importncia. Considerando-se que a CQNUMC estabelece um compromisso comum de cooperar na preparao para a adaptao mudana global do clima, est implcito que tal cooperao deve incluir o desenvolvimento, a aplicao, a difuso e a transferncia de tecnologias nesse sentido. A aceitao desse compromisso, estabelecido no Art. 4.1(c) da conveno, foi sujeita prestao de financiamento para pases em desenvolvimento, considerando-se que o desenvolvimento, a aplicao, a difuso e a transferncia de tecnologias esto intimamente relacionados com a disponibilidade de recursos financeiros. Assim, um compromisso diferenciado foi institudo com o objetivo de garantir que as partes pases desenvolvidos e as demais partes desenvolvidas includas no Anexo II pudessem fornecer recursos financeiros, inclusive os relativos transferncia de tecnologia, que fossem necessrios pelas partes pases em desenvolvimento para cobrir os custos de implementao dos compromissos comuns no mbito da CQNUMC.7
5. Na verdade, o Art. 4.1(c) da conveno no menciona a expresso tecnologia ambientalmente saudvel. Durante as negociaes no mbito do Comit Intergovernamental de Negociao da CQNUMC, alguns pases pressionaram para a incluso da expresso segura e saudvel com a inteno de excluir a tecnologia eletronuclear, uma vez que esta geralmente considerada como uma ameaa ambiental, embora a energia nuclear no emita diretamente GEE. Posto que alguns pases contam com a tecnologia nuclear para produzir energia, toda a expresso foi evitada. Ver minuta do Art. 4.1 (c), Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the Work of the First Part of its Fifth Session, held at New York from 18 to 28 February, que consta no documento A/AC. 237/18 (Part I), 10 Mar. 1992. p. 31. 6. Doravante, a expresso tecnologia ambientalmente saudvel ser substituda meramente pela expresso tecnologia, de forma a evitar repetio desnecessria. 7. Ver Art. 4.3 da CQNUMC. O Art. 11 desta conveno tambm afirma que o mecanismo para a proviso de recursos financeiros em forma de doao ou concesso inclui tambm a transferncia de tecnologia, embora no especificando a forma como isso poderia ser implementado. Obviamente, os pases em desenvolvimento tm constantemente reclamado das condies e das limitaes da oferta de recursos financeiros no mbito do regime de mudana do clima.
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Dado que, no contexto da mudana global do clima, a transferncia de tecnologias ambientalmente seguras e know-how8 fundamental para ajudar os pases a cumprir seus compromissos, um compromisso especfico diferenciado foi definido a este respeito, o qual foi precedido por um acalorado debate. Durante as negociaes do texto da conveno, o Grupo dos 77 (G-77) e a China expressaram a opinio de que as partes pases desenvolvidos deveriam transferir e fornecer o acesso a tecnologias e know-how s partes pases em desenvolvimento em forma de concesso, preferencialmente e nos termos mais favorveis, devendo ainda ser dada ateno especial s necessidades dos pases de menor desenvolvimento relativo.9 No entanto, essa expresso, que consta na Agenda 21, aps intensas negociaes, no foi mantida no texto da CQNUMC finalmente aprovado. O Art. 4.5 da conveno indica uma abordagem progressiva vaga em relao transferncia de tecnologia, sem a definio dos termos em que esta poderia possivelmente ocorrer.10 O artigo simplesmente diz que os pases desenvolvidos e as demais partes desenvolvidas includas no Anexo II, bem como outras partes e organizaes em condies de faz-lo, devem adotar todas as medidas possveis para promover, facilitar e financiar, conforme o caso, a transferncia de tecnologias e de conhecimentos tcnicos ambientalmente saudveis, ou o acesso aos mesmos. Alm disso, a transferncia de tecnologia no se restringe aos pases em desenvolvimento embora no haja uma referncia especfica a estes ,11 mas se aplica a outras partes em geral, o que certamente inclui outros pases desenvolvidos e aqueles que esto no processo de transio para uma economia de mercado.12 Vale a pena lembrar que o grau de efetivo cumprimento dos compromissos assumidos no mbito da CQNUMC pela partes pases em desenvolvimento depende da execuo efetiva dos compromissos tambm assumidos sob a conveno pelas partes pases desenvolvidos, no que se refere a recursos financeiros e transferncia de tecnologia, em conformidade com o Art. 4.7 desta conveno.
8. Estas tecnologias incluem as de mitigao de GEE na fonte, ou as para aumentar a remoo por sumidouros, as de adaptao para reduzir os efeitos adversos da mudana climtica ou aumentar a resilincia. Abrangem tecnologias leves (soft technologies), tais como capacitao, redes de informao, formao e investigao, e tecnologias duras (hard technologies), como equipamentos e produtos para controlar, reduzir ou evitar emisses antrpicas destes gases em silvicultura, transporte, energia, agricultura, indstria e gesto de resduos. Ver FCCC/SBSTA/1996/4, 2 fev. 1996. 9. Ver minuta do Art. 4.2.3, Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the Work of the First Part of its Fifth Session, held at New York from 18 to 28 February, que consta no documento A/AC. 237/18 (Part I), 10 Mar. 1992. p. 37-38. 10. No entanto, o Art. 9.2(c) da UNFCCC d o mandato a um dos rgos desta conveno, o rgo Subsidirio de Assessoramente Cientfico e Tecnolgico da Conveno (SBSTA em ingls, Subsidiary Body on Scientific and Technological Assessment), para identificar tecnologias inovadoras e eficientes e fazer um apanhado de tecnologias e know-how, e para aconselhar sobre as formas e meios de promover o desenvolvimento e/ou a transferncia dessas tecnologias. 11. As partes pases desenvolvidos devem tambm apoiar o desenvolvimento e a melhoria das capacidades e das tecnologias endgenas das partes pases em desenvolvimento. Ver o Art. 4.5 da conveno. 12. Ibidem.
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Ficou claro desde o incio das negociaes que a implementao dessas disposies no seria tarefa fcil, considerando-se a diversidade de fatores inibidores do processo de transferncia de tecnologia. Tentativas foram feitas para incluir algumas disposies que tinham o objetivo de promover a reduo ou a eliminao dessas barreiras no texto da conveno, mas estas no vingaram.13 Ciente dessas dificuldades, na Primeira Conferncia das Partes (COP 1) CQNUMC, as partes acordaram que as questes relacionadas com o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis deveriam ser consideradas em cada uma das suas sesses, de forma a prestar aconselhamento contnuo para a melhoria das modalidades operacionais, com o objetivo de efetiva transferncia de tecnologia.14 Nos debates durante a COP 1, ficou claro que a principal dificuldade envolvendo a implementao efetiva das disposies da conveno sobre transferncia de tecnologia que os governos teriam um papel limitado a desempenhar nesse processo, considerando-se que os direitos de propriedade intelectual (IPR em ingls, intellectual property rights) da maioria das tecnologias so detidos pelo setor privado. Em 1997, a adoo do Protocolo de Quioto constituiu uma oportunidade para as partes avanarem sobre essa questo. Alm da reafirmao do compromisso de transferncia de tecnologia no mbito da CQNUMC,15 as disposies contidas no protocolo ampliam o escopo deste instrumento,16 incluindo a formulao de polticas e programas para a transferncia efetiva de tecnologias ambientalmente saudveis que sejam de propriedade pblica ou de domnio pblico e a criao, no setor privado, de um ambiente propcio para promover e melhorar a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis e o acesso a elas.17 Apesar de ainda ser
13. Na minuta do texto do artigo sobre cooperao e transferncia de tecnologia havia uma referncia necessidade de tomar medidas adequadas para reduzir ou eliminar as barreiras injustificveis contra a transferncia de tecnologia, bem como a necessidade de garantir que a proteo dos direitos de propriedade intelectual no impedisse tal transferncia. Ver minuta do Art. 4.2.3, Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on the Work of the First Part of its Fifth Session, held at New York from 18 to 28 February, que consta do documento A/AC. 237/18 (Part I), 10 Mar. 1992, p. 38. 14. Pargrafo 2o (a) da Deciso 13/COP 1, intitulada Transfer of Technology, 10a sesso plenria, 7 de abril de 1995, que consta no documento FCCC/CP/1995/7/Add.1, 6 jun. 1995. p. 40-41. 15. O texto aprovado foi baseado no Art. 4.5 da CQNUMC como base para a linguagem contida no Art. 10(c) do Protocolo de Quioto, embora este ltimo use a expresso tecnologias ambientalmente saudveis, know-how, prticas e processos pertinentes mudana do clima, o que d uma clara indicao de que eles no esto apenas relacionados mitigao, mas tambm adaptao mudana do clima. O Art. 11, 1o do protocolo faz uma referncia ao Art. 4.5 da conveno e seu 2o reafirma que a proviso de recursos financeiros inclui transferncia de tecnologia. 16. Durante o processo de negociao do Grupo de Trabalho Ad Hoc do Mandato de Berlim (AGBM), houve at propostas mais ambiciosas para ampliar o mbito dos compromissos relacionados com a transferncia de tecnologia constantes na CQNUMC. Uma dessas propostas afirmou que as partes deveriam assegurar a transferncia de materiais, equipamentos e tecnologia para fontes renovveis de energia, incluindo a solar e a de biomassa, para outras partes, em condies de concesso e de forma preferencial que as restries sobre as transferncias deveriam ser removidas. Ver 2.2, alternative B, do Anexo III, intitulado Continuing to Advance the Implementation of Existing Commitments in Article 4.1, o qual elemento do Reports by the Chairmen of the Informal Consultations Conducted at the Seventh Session of the Ad Hoc Group on the Berlin Mandate, que consta do documento FCCC/AGBM/1997/ INF.1, 22 de Sept.1997, p. 56-57. 17. Art. 10(c) do Protocolo de Quioto.
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um pouco vaga, essa formulao deixa claro que o envolvimento do setor privado crucial para permitir aos pases, particularmente aos em desenvolvimento, ter acesso a essas tecnologias. Esse reconhecimento, que no usual em acordos internacionais, um reflexo do fato de que, em certas reas, os governos tm um papel limitado a desempenhar, dada a expanso mundial da economia de mercado. Nesse contexto, os mecanismos inovadores de Quioto em particular, a implementao conjunta18 e o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) 19 poderiam, em princpio, oferecer tal ambiente propcio ao setor privado para promover e reforar a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis para as partes includas e no includas no Anexo I. No entanto, a implementao dos projetos no mbito desses mecanismos tem mostrado que, efetivamente, estes no se mostraram como um meio to propcio transferncia de tecnologia como se imaginava, sendo que a pouca que efetivamente ocorreu foi entre subsidirias de mesmas companhias. Apesar dos progressos vis--vis a linguagem formal dos instrumentos sob o regime de mudana global do clima, em termos prticos, as dificuldades no avano da implementao dos compromissos relacionados transferncia de tecnologia persistem, provavelmente devido limitada capacidade j mencionada dos governos em transferir tecnologias que so, em sua maioria, pertencentes a empresas. Na tentativa de avanar em relao a este tema, a COP 4, como componente do Plano de Ao de Buenos Aires, exortou as partes Anexo II para proporcionar uma lista de tecnologias ambientalmente saudveis e know-how relacionados com a adaptao e a mitigao mudana global do clima que fossem de propriedade pblica. Os pases em desenvolvimento, por sua vez, foram chamados a apresentar suas prioridades ligadas s necessidades tecnolgicas, especialmente aquelas relacionadas a tecnologias-chave no combate mudana global do clima em setores prioritrios de suas economias nacionais. Alm disso, esta conferncia instou ambas as partes pases desenvolvidos e em desenvolvimento a criar um ambiente propcio para estimular investimentos do setor privado na transferncia de TAS e know-how para os primeiros. O objetivo desses pedidos foi o de desenvolver um arcabouo para aes significativas e eficazes, de forma a melhorar a implementao do Art. 4.5 da conveno.20 No entanto, em geral, os pases desenvolvidos prestaram poucas informaes e, na maioria das vezes, de forma pouco clara , enquanto as parcas submisses dos pases em desenvolvimento revelaram a falta de capacidade destes para avaliar suas necessidades em relao tecnologia.
18. Art. 6o do Protocolo de Quioto. 19. Art. 12 do Protocolo de Quioto. 20. Deciso 4/COP 4, intitulada Development and Transfer of Technologies, 8 sesso plenria, 14 de novembro de 1988, que consta no documento FCCC/CP/1998/16/Add.1, 20 jan. 1999. p. 11-16, incluindo anexo com lista de assuntos especficos e questes associadas para serem consideradas pelas partes.
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Apesar dessas deficincias, como resultado do processo de consulta sobre transferncia de tecnologia promovido aps a COP 4,21 um arcabouo de aes significativas e eficazes para melhorar a implementao do artigo 4.5 da Conveno22 foi adotado, como componente dos Acordos de Marraqueche. Este abrangeu cinco temas-chave e reas para aes significativas e eficazes, a saber: necessidades de tecnologia e avaliao de necessidades; tecnologia da informao (TI); ambientes propcios; capacitao; e mecanismos de transferncia de tecnologia. O financiamento para implementar o quadro deveria ser fornecido pela rea focal de mudana do clima do Global Environmental Facility e do Fundo Especial de Mudana do Clima, o qual demorou anos para ficar totalmente operacional. Os Acordos de Marraqueche igualmente propiciaram a criao do Grupo de Especialistas sobre Transferncia de Tecnologia (EGTT em ingls, Expert Group on Technology Transfer), a serem nomeados pelas partes,23 o qual estaria encarregado de promover a implementao do Art. 4.5 da conveno, facilitar e promover atividades de transferncia de tecnologia e fazer recomendaes para esse fim junto ao SBSTA. Infelizmente, esse grupo teve uma atuao limitada na efetiva implementao do Art. 4.5, considerando-se que era um grupo de avaliao tcnica - no mbito do SBSTA, e no no do rgo Subsidirio de Implementao (SBI em ingls, Subsidiary Body of Implementation), que no contava com recursos financeiros para promover a efetiva transferncia de tecnologia ou, pelo menos, a reduo das barreiras que a impedem. Desde ento, tem havido algumas tentativas de se instituir um arcabouo mais amplo de tecnologia no mbito do regime de mudana global do clima, incluindo o desenvolvimento de metodologias para a avaliao das necessidades,24 o lanamento de um portal de informaes sobre transferncia de tecnologia,25 bem
21. Esse processo de consulta abrangeu informaes contidas nas submisses das partes, nos relatrios dos trs seminrios regionais sobre o assunto que foram organizados pelo Secretariado da CQNUMC e, em particular, pelo IPCC (2000). 22. Anexo da Deciso 4/COP 7, 8 sesso plenria, 10 de novembro de 2001; que consta no documento FCCC/ CP/2001/13/Add.1, 21 jan. 2002. p. 22-31. 23. O EGTT compreende 20 especialistas, incluindo trs membros de cada regio de pases em desenvolvimento (frica, sia e Pacfico, e Amrica Latina e Caribe), um de um pequeno Estado insular, sete de pases do Anexo I e trs de relevantes organizaes internacionais. 24. Ver Development and Transfer of Technologies: report of the expert meeting on methodologies for technology needs assessments, Seoul, Republic of Korea, 23-25 April 2002, que consta no documento FCCC/SBSTA/2002/INF. 7, 30 May 2002. 25. TT: CLEAR uma rede baseada em um portal (clearing house) de informao elaborada pelo Secretariado da CQNUMC, com o apoio das partes e do EGTT, que foi projetado para fornecer informaes sobre: projetos e programas de transferncia de tecnologia; estudos de casos de sucesso deste tipo de tecnologias ambientalmente saudveis e know-how; organizaes e especialistas; mtodos, modelos e ferramentas para avaliar opes de mitigao e de adaptao e estratgias; sites relevantes para a transferncia de tecnologia; e trabalhos em curso das partes e deste grupo de especialistas, como as questes em negociao, os documentos e as reunies, bem como a implementao da estrutura de tecnologia. Mais informaes no site disponvel em: <http://ttclear.unfccc.int/ttclear/jsp/>.
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como a identificao de atividades necessrias para capacitao.26 No entanto, os progressos foram muito limitados. Na verdade, pouco tem sido feito at agora alm de avaliaes de ambientes propcios para a transmisso de TAS e sobre as principais barreiras relacionadas sua efetiva concretizao.27 Semelhante ao tema relacionado proviso de recursos financeiros, a insatisfao dos pases em desenvolvimento com as questes relacionadas com a transferncia de tecnologia no mbito do regime de mudanas climticas tem sido constantemente reiterada em todas as reunies dos rgos subsidirios e a cada sesso da COP. Argumentando que (...) passos significativos ainda tm de ser [dados] a fim de assegurar uma implementao eficaz e duradoura [da] Conveno no momento em que o clima continua a ter um enorme impacto negativo sobre as regies do mundo e das populaes, particularmente nos pases em desenvolvimento (DELEGAO DE MARROCOS), eles esto cobrando a efetiva implementao dos compromissos dos pases desenvolvidos em relao transferncia de tecnologias. A estrutura da conveno e do protocolo - ao definir compromissos mais detalhados para os pases desenvolvidos, enquanto a implementao dos compromissos menos detalhados e rigorosos para as partes pases em desenvolvimento est relacionada com a prestao de assistncia tcnica e financeira - um reflexo de como o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, assumiu uma forma mais concreta, nos termos do regime de mudana global do clima. Dois dos principais meios pelos quais esse princpio foi incorporado no regime de mudana global do clima so a proviso de recursos financeiros e a transferncia de tecnologia. Esses meios so tambm importantes instrumentos para promover uma execuo mais eficaz dos esforos previstos pelo regime climtico, considerando-se que se procurou fornecer aos menos privilegiados a oportunidade de participar dos esforos de combate mudana global do clima, tendo-se em conta as capacidades e as necessidades diferenciadas das partes. Entretanto, existem deficincias significativas e distores considerveis relacionadas com a implementao do arcabouo que regulamenta a proviso de recursos financeiros e a transferncia de tecnologia dois dos principais meios pelos quais os compromissos so diferenciados que apresentam algumas limitaes para o prprio alcance dos objetivos do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
26. Ver Capacity-building in the development and transfer of technologies: technical paper, que consta no documento FCCC/TP/2003/1, 26 Nov. 2003. 27. Por exemplo, h poucos dados sobre projetos de transferncia de tecnologia (TT Projects) em execuo ou provises de recursos financeiros previstas para aplicao nesses projetos na seo no TT: CLEAR clearing house.
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Com efeito, a transferncia de tecnologia um tema extremamente controverso no regime de mudana global do clima. Enquanto os pases em desenvolvimento tm constantemente reiterado a falta de vontade poltica dos desenvolvidos como a principal barreira para a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis, estes ltimos alegam que eles tm poder limitado em promover esta transferncia, uma vez que as tecnologias ambientalmente saudveis so desenvolvidas principalmente pelo setor privado, o qual no tem envolvimento direto com os compromissos firmados no mbito da CQNUMC. Considerando-se as principais barreiras existentes na transferncia de TAS, o acesso a essas tecnologias tem sido considerado praticamente um mito. Nesse sentido, bem mais provvel que ocorra e o que efetivamente vem ocorrendo a venda destas tecnologias dos pases desenvolvidos para os em desenvolvimento e, consequentemente, a transferncia de recursos financeiros do Sul para o Norte o que contradiz frontalmente o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas consagrado na conveno do que a transferncia de tecnologia propriamente dita. As deficincias e as distores em instrumentos legais e normativos no mbito do regime de mudanas climticas resumido nos pargrafos anteriores mostram que a implementao da CQNUMC e do Protocolo de Quioto no tem sido to eficaz como o desejado. Mais importante ainda, esses gargalos colocam vrias restries para a reduo das desigualdades entre os Estados e o fomento de uma maior participao das partes para promover a efetiva implementao do regime.
3 O FUTURO DO REGIME: NOVAS ESPERANAS OU MAIS DO MESMO?
Apesar de todos esses problemas na implementao da CQNUMC e do Protocolo de Quioto, um regime internacional um processo evolutivo e o de mudana global do clima tem sido submetido a fortes presses de diferentes atores para que evolua rapidamente, de forma que ele possa dar uma resposta mundial e eficaz para a ameaa do aquecimento global. De fato, uma nova rodada de negociaes sobre o futuro do regime de mudana global do clima foi lanada em 2005, na COP 11, sendo estruturada em dois trilhos de negociaes, sendo um no mbito da CQNUMC e outro no do protocolo. Lanado como um dilogo para melhorar a implementao da conveno, como um frum de debates sobre como corrigir as deficincias e as distores dos instrumentos legais e normativos no mbito da CQNUMC, o trilho referente conveno evoluiu, dado o reconhecimento da necessidade de apoiar aes nos pases em desenvolvimento para a promoo de medidas que poderiam ajudar a reduzir as emisses de GEE em todos os setores relevantes e tambm a promover o desenvolvimento sustentvel.
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Assim, considerando-se a urgncia em melhorar a implementao da conveno, a fim de alcanar seu objetivo final em conformidade com seus princpios e seus compromissos, na COP 13, foi lanado o Plano de Ao de Bali, o qual deu incio a um processo de negociao abrangente destinado a permitir (...) a implementao plena, efetiva e sustentada da Conveno, por meio de medidas de cooperao de longo prazo, com incio imediato, at 2012 e posteriormente, visando a alcanar um resultado por consenso e adotar uma deciso em sua 15a sesso (caput do 1o da Deciso 1/COP 13), abrangendo entre outros cinco grandes temas ou pilares. Entre esses pilares, no poderia deixar de estar contemplada a questo tecnolgica.28 Assim, o Plano de Ao de Bali considera que a implementao plena, efetiva e sustentada da Conveno deve dar-se por meio de medidas de cooperao de longo prazo que intensifique as medidas de desenvolvimento e transferncia de tecnologia em apoio s medidas de mitigao e adaptao.29 fundamental notar que a referncia no meramente em relao transferncia de tecnologia, mas tambm concernente ao desenvolvimento tecnolgico. Isso atende uma antiga demanda dos pases em desenvolvimento, que no querem apenas que tecnologias sejam transferidas na verdade, vendidas dos pases desenvolvidos para eles, mas desejam tambm participar do processo de inovao tecnolgica e aproveitar o potencial de tecnologias endgenas. Entre outros aspectos, o Plano de Ao de Bali contempla a necessidade de se encontrarem: 1. Mecanismos eficazes e melhores formas de remoo de obstculos ao fornecimento de incentivos financeiros, entre outros, para ampliar o desenvolvimento e a transferncia de tecnologia s partes pases em desenvolvimento, a fim de promover o acesso a tecnologias ambientalmente saudveis com custos acessveis. 2. Formas de acelerar a aplicao, difuso e transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis com custos acessveis. 3. Meios de cooperao na pesquisa e desenvolvimento (P&D) de tecnologias atuais, novas e inovadoras, inclusive solues satisfatrias para todas as partes envolvidas (win-win solutions). 4. Eficcia nos mecanismos e nas ferramentas para a cooperao tecnolgica em setores especficos.
28. Os outros quatro pilares so viso compartilhada, mitigao, adaptao e financiamento. 29. Pargrafo 1(d) da Deciso 1/COP 13.
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Portanto, o Plano de Ao de Bali lanou um novo processo de negociao conduzido no mbito de um novo rgo subsidirio da CQNUMC, que foi estabelecido e denominado como Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo no mbito da Conveno (AWG-LCA em ingls, Ad Hoc Working Group on Long Term Cooperative Actions). Tal grupo deveria concluir suas atividades em 2009 e apresentar os resultados do seu trabalho COP para adoo em sua 15a edio.30 A partir disto, comeou ento um amplo e intenso processo de negociao com vrias sesses nas quais pases desenvolvidos e em desenvolvimento travaram um verdadeiro duelo de interesses. No que diz respeito especificamente ao desenvolvimento e transferncia de tecnologias, o G-77 e a China sairam na frente apresentando uma abrangente proposta, englobando tanto tecnologias relacionadas mitigao quanto adaptao, bem como tecnologias j existentes e novas. Ao alegar que os arranjos institucionais at ento existentes eram insuficientes para proporcionar imediato e urgente desenvolvimento, difuso, implantao e transferncia de tecnologia para as partes no Anexo I da conveno, a proposta pedia a criao do Mecanismo de Tecnologia, o qual operaria sob a autoridade e orientao da COP e a esta prestaria contas, de forma a proporcionar um meio para melhorar o cumprimento das obrigaes assumidadas pelas partes no mbito da CQNUMC sobre o tema transferncia de tecnologia, assim como a respeito do financiamento e da capacitao a ele relacionados. O mecanismo teria o objetivo de: Promover acesso, adequao, acessibilidade e adaptabilidade das tecnologias necessrias aos pases em desenvolvimento para estes intensificarem suas aes de mitigao e adaptao. Promover adequao e previsibilidade de fundos para a transferncia de tecnologia, de forma a cobrir seus custos totais e incrementais integrais, em conformidade com o Art. 4.3 da conveno. Remover barreiras para o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias. Tal mecanismo compreenderia um rgo executivo e um Fundo Multilateral de Tecnologias relacionadas mudana do clima. Esse fundo iria fornecer os meios financeiros para o apoio tecnologia relacionada, conforme determinado pelo rgo executivo. O fundo iria operar sob a orientao da COP como componente do mecanismo multilateral de financiamento tambm proposto pelo G-77 e pela China. O mecanismo abrangeria tecnologias em todos os setores relevantes e deveria se esforar para eliminar os obstculos ao efetivo desenvolvimento, implantao,
30. Pargrafo 2o da Deciso 1/COP 13.
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difuso e transferncia de tecnologia. A proposta inclusive falava sobre a importncia de se lidar com os direitos de propriedade intelectual de forma inteligente e inovadora, de forma que eles no mais constitussem barreiras efetiva transferncia de tecnologia. O Mecanismo de Tecnologia iria se articular com o Mecanismo de Financiamento da conveno para assegurar os recursos financeiros necessrios. Foi, ento, elaborada uma abrangente lista de atividades e custos elegveis que teriam apoio deste ltimo mecanismo. Como era de se esperar, a proposta dos pases em desenvolvimento sofreu grande oposio proveniente dos desenvolvidos. Os representantes destes ltimos reafirmaram o argumento que a maioria das TAS desenvolvida pelo setor privado e, mesmo que programas pblicos de pesquisa e desenvolvimento fossem implementados em parceria com o setor privado, a questo do direito de propriedade ainda traria dificuldades considerveis. Portanto, os pases desenvolvidos teriam poder limitado para promover essas transferncias. Os em desenvolvimento, por outro lado, afirmaram que esse argumento apenas uma tentativa de se desresponsabilizar, deslocando o problema para a esfera do setor privado, deixando a transferncia de tecnologia sob controle das foras de mercado e sujeita s preferncias do setor privado. Com efeito, para os pases desenvolvidos, nos quais esto localizados os maiores detentores de patentes de tecnologias consideradas como ambientalmente saudveis, o atual cenrio, no qual as foras de mercado imperam, extremamente confortvel. Muitos atores nesses pases veem a preocupao emergente nos pases em desenvolvimento em mitigar os GEE como uma excelente janela de oportunidade para a venda de tecnologias de baixo carbono. Assim, obviamente, tais pases opuseram-se proposta do G-77 e da China em relao criao de um orgo executivo. Os Estados Unidos, apoiados pelo Grupo Umbrella,31 propuseram a ideia de um centro internacional de transferncia de tecnologia, com o possvel apoio de centros regionais e de uma rede de centros de pesquisa, dispositivo que faria a identificao das necessidades tecnolgicas e o aconselhamento aos pases em desenvolvimento de como a tecnologia poderia ser transferida. Em encontros informais, seus representantes no escondiam o fato de que identificavam o Banco Mundial como o melhor candidato para desempenhar o papel desse centro, apoiado pelos bancos regionais de desenvolvimento das Amricas, da sia e da frica. Tal posio evidencia a viso de que a tecnologia deve ser vendida, e no transferida. Nesse sentido, a ideia do Fundo de Tecnologia, proposta pelo G-77 e China, ia de encontro a essa concepo e foi, portanto, rechaada.
31. Coalio de pases desenvolvidos no membros da Unio Europeia (UE) usualmente, formada por Austrlia, Canad, Islndia, Japo, Nova Zelndia, Noruega, Federao Russa e Ucrnia.
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Alm do mais, os Estados Unidos, durante a COP 15, manifestou ser contrrio ideia de incluir no mecanismo o desenvolvimento tecnolgico, o que contrariava inclusive o Plano de Ao de Bali e deixava mais evidente ainda que a situao considerada mais conveniente era a de manuteno da dependncia dos pases em desenvolvimento em relao s tecnologias detidas pelos desenvolvidos. Outro ponto extremamente polmico durante as negociaes foi o tema dos direitos de propriedade intelectual. A grande maioria dos pases em desenvolvimento acreditava ser importante que o resultado das negociaes refletisse sobre essa questo de forma que as barreiras transferncia de tecnologia nesse sentido fossem superadas. Entretanto, cabe ressaltar que uns tinham uma posio mais moderada que outros: enquanto alguns, tais como a Bolvia, insistiam na possibilidade ampla de quebra de patentes, outros defendiam a ideia de usar o Fundo de Tecnologia para comprar licenas e outros direitos de propriedade intelectual, o que permitiria sua difuso na modalidade de domnio pblico. Nessa altura das negociaes, os pases desenvolvidos recusavam-se at mesmo a discutir o assunto. Os Estados Unidos chegaram a dizer que qualquer meno a IPR seria inaceitvel para sua delegao e impediria qualquer acordo. Temas dessa natureza e alguns outros foram exaustivamente debatidos durante o processo de negociao no mbito do AWG-LCA em 2008 e 2009. Como toda negociao internacional baseada na composio de interesses entre os diversos grupos e partes, em Copenhague, o grupo que lidava com o tema havia avanado bastante e era consensual a criao do Mecanismo de Tecnologia, o qual estava sendo desenhado para ser formado por dois componentes bsicos: o Comit de Tecnologia e o Centro de Tecnologia de Mudana do Clima e sua rede. O primeiro foi uma adaptao da proposta do G-77 e da China, embora o nome rgo Executivo fosse a preferncia desse grupo originalmente; e o segundo, fruto da proposta dos Estados Unidos e do Japo. No entanto, embora a ideia dos dois componentes fosse aceitvel para as partes, a grande disputa passou a ser a relao entre estes: o G-77 e a China queriam que o centro fosse submetido ao comit, em cuja composio seus membros provavelmente teriam maioria das vagas, enquanto os pases desenvolvidos enxergavam os dois componentes como independentes e sem relao hierrquica. O que os pases em desenvolvimento buscam que o MDL e a transferncia de tecnologia, que venham a ser estabelecidos, tenham tambm carter executivo, de concreta implementao de aes, e no apenas sejam rgos de aconselhamento sobre tecnologias, menos ainda de promoo da venda destas, que a viso dominante entre os pases desenvolvidos. Por causa de todos esses pontos bastante controversos, e ainda contaminados pelo insucesso geral das negociaes durante a COP 15, no foi possvel, como era esperado, finalizar as negociaes nesta conferncia. Como sabido, a COP
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15 apenas tomou nota do que foi chamado de Acordo de Copenhague, o qual brevemente mencionava que a fim de se intensificarem as aes de desenvolvimento e transferncia de tecnologia, decidiu-se estabelecer um Mecanismo de Tecnologia para acelerar o desenvolvimento e transferncia de tecnologia em apoio a aes de adaptao e mitigao que sero orientadas por uma abordagem nacionalmente conduzida e tero por base as circunstncias e prioridades nacionais.32 O fracasso de Copenhague foi um duro golpe na comunidade internacional e colocou o regime multilateral de mudana do clima em questionamento. A continuidade das negociaes no mbito do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes do Anexo I no mbito do Protocolo de Quioto (AWG-KP, em ingls) e do AWG-LCA - os quais tiverem seus mandatos prorrogados por, pelo menos, mais um ano - foi realizada com cautela e conscincia de que um prximo fracasso seria desastroso. Graas habilidade da Presidncia mexicana em buscar um acordo, tomando o cuidado de no repetir os erros de Copenhague, a COP 16 realizada em Cancun, teve um resultado que, se no totalmente positivo, serviu como um alento para o regime climtico. Os pontos consensuais em todos os pilares previstos no Plano de Ao de Bali foram compilados em nica deciso, intitulada como resultados do trabalho do AWG-LCA, mas que tem sido chamada de Acordo de Cancun. Em tal acordo, como no poderia deixar de ser, h pargrafos especficos sobre o desenvolvimento e a transferncia de tecnologia.33 O prambulo do captulo referente ao desenvolvimento e transferncia de tecnologia do Acordo de Cancun relembra os compromissos assumidos no mbito da conveno, em particular o Art. 4, 1o, 3o, 5o, 7o, 8o e 9o. Alm disso, reconhece que uma reduo rpida das emisses e a necessidade urgente de adaptao aos impactos adversos da mudana global do clima requerem a difuso em larga escala e a transferncia de ou o acesso a tecnologias ambientalmente saudveis, tendo sido tambm salientada a necessidade de mecanismos eficazes, meios mais apropriados, ambientes favorveis e eliminao de obstculos intensificao do desenvolvimento e da transferncia de tecnologia para as partes pases em desenvolvimento. Esse prembulo pode ser considerado uma expressiva vitria dos pases em desenvolvimento, sobretudo a ltima sentena, na qual reconhecida a importncia do desenvolvimento de tecnologias, ideia que em Copenhague era refutada pelos Estados Unidos. Foi decidido que o objetivo relacionado ao desenvolvimento e transferncia de tecnologia apoiar aes de mitigao e adaptao, a fim de conseguir a plena implementao da conveno. Na prossecuo desse objetivo, as necessidades relacionadas
32. Pargrafo 11 do Acordo de Copenhague, que consta no anexo da Deciso 2/COP 15. 33. Pargrafos 113 a 129 da Deciso 1/COP 16.
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tecnologia devem ser determinadas em mbito nacional, com base nas circunstncias e nas prioridades nacionais. O foco de orientao nacional foi uma vitria sobretudo para o Brasil, o qual insistiu nessa redao, argumentando que, por exemplo, a tecnologia de produo e uso do bioetanol de cana-de-acar tem sido questionada por alguns pases desenvolvidos. Importante tambm, no s para o Brasil, como tambm para todos os pases em desenvolvimento, foi a deciso de que aes em diferentes fases do ciclo de tecnologia - incluindo pesquisa e desenvolvimento e demonstrao de implantao, difuso e transferncia de tecnologia (tudo isso sendo compreendido como desenvolvimento e transferncia de tecnologia) - deveriam ser aceleradas no apoio ao de mitigao e adaptao. Como no poderia deixar de ser, baseado no princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, o Acordo de Cancun cria obrigaes para todas as partes. Nesse sentido, o acordo incentiva-as, no mbito do Art. 4o, 1(c), e do Art. 5o da conveno e em conformidade com as respectivas capacidades, circunstncias e prioridades nacionais, a realizar aes nacionais identificadas por meio de abordagens orientadas por cada pas, a participar em atividades de cooperao bilaterais e multilaterais para o desenvolvimento e a transferncia de tecnologia, bem como a promover o aumento de pesquisas pblicas e privadas e o desenvolvimento e a demonstrao em relao a tecnologias de mitigao e adaptao. Mas o ponto central do Acordo de Cancun no que diz respeito ao desenvolvimento e transferncia de tecnologia foi a deciso de estabelecer um mecanismo tecnolgico para facilitar a implementao de aes para atingir o objetivo j referido, sendo composto pelos dois componentes anteriormente discutidos: o Comit Executivo de Tecnologia e o Centro de Tecnologia e rede associada, os quais, de acordo com suas respectivas funes, devero facilitar o exerccio efetivo do Mecanismo de Tecnologia, sob a orientao da COP. O mecanismo vem a substituir o EGTT, o qual teve sua existncia encerrada na COP 16. As funes do Comit Executivo de Tecnologia sero as seguintes: 1. Apresentar uma viso geral das necessidades tecnolgicas e uma anlise de polticas e assuntos tcnicos relacionados com o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias para mitigao e adaptao. 2. Considerar e recomendar aes para promover o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias, a fim de acelerar as aes de mitigao e adaptao. 3. Recomendar e orientar polticas e prioridades de programas relacionados ao desenvolvimento e transferncia de tecnologias, com especial ateno para as partes pases de menor desenvolvimento relativo.
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4. Promover e facilitar a colaborao no desenvolvimento e na transferncia de tecnologias para mitigao e adaptao entre governos, setor privado, organizaes sem fins lucrativos e comunidades acadmicas e de pesquisa. 5. Recomendar aes para resolver os entraves ao desenvolvimento e transferncia de tecnologias, de modo a proporcionar uma ao reforada de mitigao e adaptao. 6. Reforar a cooperao com outras iniciativas internacionais de carter tecnolgico, com partes interessadas (stakeholders) e organizaes, promovendo a coerncia e a sinergia entre as atividades tecnolgicas no mbito da conveno e fora dela. 7. Catalisar o desenvolvimento e a utilizao de mapas tecnolgicos e planos de ao, em mbito internacional, regional e nacional, por meio da cooperao entre as partes interessadas, particularmente os governos e as organizaes competentes, incluindo orientao sobre o desenvolvimento de melhores prticas, como ferramentas facilitadoras para aes de mitigao e adaptao. O Comit Executivo de Tecnologia ser composto por 20 membros especialistas, eleitos pela COP, os quais serviro em sua capacidade pessoal e nomeados pelas partes, com o objetivo de alcanar uma representao equitativa e equilibrada. Sero nove membros das partes includas no Anexo I da conveno; trs membros de cada uma das trs grandes regies em desenvolvimento, nomeadamente, frica, sia e Pacfico e Amrica Latina e Caribe; um membro de um pequeno Estado insular e pelo menos um membro de uma parte pas de menor desenvolvimento relativo. As decises sero tomadas de acordo com a regra de consenso. Esse comit dever convocar sua primeira reunio logo que possvel aps a eleio de seus membros e elaborar suas modalidades de atuao e procedimentos operacionais, tendo em conta a necessidade de assegurar a coerncia e manter interaes com outros arranjos institucionais no mbito da conveno e fora dela. Tais modalidades e procedimentos devem ser examinados pela COP 17. O Centro de Tecnologia de Mudana do Clima, por sua vez, deve facilitar uma rede tecnolgica de redes nacionais, regionais, setoriais e internacionais, regrupando organizaes e iniciativas com vista a envolver efetivamente os participantes da rede nas seguintes funes: 1. A pedido de uma parte pas em desenvolvimento: Oferecer apoio e orientao relacionados com a identificao de necessidades de desenvolvimento e transferncia de tecnologias, assim como aplicao de tecnologias ambientalmente saudveis e de suas prticas e seus processos.
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Facilitar a prestao de informao, formao e apoio a programas para criar ou reforar o desenvolvimento das capacidades dos pases em identificar opes tecnolgicas, fazer suas escolhas, assim como operar, manter e adaptar tecnologias. Facilitar a implantao imediata de tecnologias existentes em partes pases em desenvolvimento, com base nas necessidades identificadas. 2. Estimular e incentivar, por meio da colaborao com o setor privado, instituies pblicas, universidades e orgos de pesquisa, o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis existentes e emergentes, assim como oportunidades para cooperao tecnolgica Norte Sul, Sul Sul e triangular. 3. Facilitar o estabelecimento de uma rede de centros tecnolgicos nacionais, regionais, setoriais e internacionais, organizaes e iniciativas, com vista a: Reforar a cooperao entre centros tecnolgicos nacionais, regionais e internacionais, e instituies nacionais relevantes. Facilitar parcerias internacionais entre partes interessadas pblicas e privadas, para acelerar a inovao e a difuso de tecnologias ambientalmente saudveis para as partes pases em desenvolvimento. Fornecer, a pedido de uma parte pas em desenvolvimento, em cada pas, assistncia tcnica e formao para apoiar as aes de desenvolvimento e transferncia de tecnologias identificadas por estas partes.
Estimular o estabelecimento de acordos entre centros irmos para promover parcerias Norte Sul, Sul Sul e triangulares, com vista a incentivar a cooperao em pesquisa e desenvolvimento de tecnologias ambientalmente saudveis. Identificar, divulgar e contribuir com o desenvolvimento de ferramentas analticas, polticas e melhores prticas de ordenamento do territrio, orientadas para apoiar a difuso de TAS. 4. Realizar outras atividades que possam ser necessrias para desempenhar suas funes. Verifica-se que, diferentemente do Comit Executivo, as funes do Centro de Tecnologia de Mudana do Clima e da rede so especialmente vagas. Na verdade, no se tem ainda muita clareza sobre estas, nem sobre que instituio(es) poderia(m) exercer o papel desse centro.
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O Brasil aproveitou o debate sobre a concepo do Centro de Tecnologia de Mudana do Clima para fazer valer suas ideias relacionadas importncia da cooperao Sul Sul, uma vez que a capacidade dos pases no Anexo I em desenvolver novas tecnologias no pode ser subestimada. O grande sucesso no Brasil do aproveitamento sustentvel ambientalmente, socialmente e economicamente e da bioenergia da cana-de-acar, sob a forma de bioetanol e bioeletricidade, um bom exemplo de um programa inovador, tendo raiz fora dos pases desenvolvidos, e que est apto para a transferncia Sul Sul (difuso de tecnologia). Alm disso, a experincia bem-sucedida de mais de 30 anos da mescla gasolina etanol em teores elevados deste ltimo, de at 25% (E25), em motores ciclo Otto, e a tecnologia no s mais recente, mas tambm bem-sucedida, em seus quase dez anos de adoo por todos os fabricantes mundiais de veculos instalados no pas, dos motores flex fuel, capazes de funcionar indistintamente com a mescla E25 ou com etanol puro (E100), abrem caminho para a difuso do bioetanol em particular, o produzido hoje a partir da cana-de-acar como combustvel renovvel de baixa emisso de GEE e competitivo, em mbito mundial, como se pode constatar pelas conquistas crescentes de importantes partes de mercado por esse biocombustvel desde 2003. Pode-se acrescentar tambm a demonstrao brasileira da atratividade das tecnologias endgenas de explorao de energias renovveis, responsveis hoje por 47% do abastecimento energtico do pas, em bases modernas e competitivas com as fontes fsseis, amplamente dominantes no cenrio energtico mundial, em que respondem por 87% da demanda. Apesar do progresso recente nas negociaes, nada foi ainda decidido sobre o controverso ponto da relao formal entre os dois componentes do Mecanismo de Tecnologia da conveno. Assim, por enquanto, o Comit Executivo e o Centro de Tecnologia apresentaro, cada qual, um relatrio para a COP, por meio dos rgos subsidirios SBSTA e SBI, sobre suas atividades e o desempenho de suas funes, at que haja uma deciso definitiva sobre a relao entre os dois componentes e a respeito do sistema de relato. Foi registrado no texto do Acordo de Cancun que os dois componentes devem se relacionar, de modo a proporcionar coerncia e sinergia ao mecanismo. No entanto, como j indicado, nada est especificado quanto s bases desse relacionamento e sobre uma eventual relao hierrquica entre eles. Outro ponto sobre o qual tambm no houve consenso - para a decepo dos pases em desenvolvimento - foi a identificao de reas prioritrias. O Acordo de Cancun apenas indica, em uma linguagem vaga, que reas prioritrias que poderiam ser consideradas no mbito da conveno podem incluir, entre outros: 1. Desenvolvimento e reforo das capacidades e das tecnologias endgenas das partes pases em desenvolvimento, incluindo aes cooperativas de pesquisa, desenvolvimento e demonstrao.
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2. Desenvolvimento e difuso de tecnologias ambientalmente saudveis e know-how nas partes pases em desenvolvimento. 3. Aumento do investimento pblico e privado no desenvolvimento de tecnologias e de sua implantao, divulgao e transferncia. 4. Implantao de tecnologias soft e hard para a aplicao de medidas de adaptao e de mitigao. 5. Melhoria dos sistemas de observao climtica e de gesto de informao. 6. Fortalecimento dos sistemas nacionais de inovao e dos centros de inovao tecnolgica. 7. Desenvolvimento e implementao de planos nacionais de tecnologia para a mitigao e adaptao. A deciso adotada na COP 16, em Cancun, representa um sinal positivo de que as negociaes do AWG-LCA podem resultar em acordo mais abrangente e detalhado na prxima conferncia, a ser realizada em Durban, frica do Sul. No entanto, muito trabalho ainda precisa ser feito para tornar o Mecanismo de Tecnologia operacional. Assim, foi estabelecido um ambicioso programa de trabalho em 2011 para o AWG-LCA no mbito da conveno sobre o tema desenvolvimento e transferncia de tecnologia. No texto do Acordo de Cancun, foi salientada a importncia da continuidade do dilogo entre as partes em 2011, por meio do AWG-LCA, de forma a permitir COP 17 tomar as decises necessrias para tornar o Mecanismo de Tecnologia totalmente operacional em 2012. Como assinalado anteriormente, precisam ser resolvidos os impasses quanto relao entre o Comit Executivo de Tecnologia e o Centro de Tecnologia de Mudana do Clima e sua rede, bem como seus canais de comunicao. Muito ainda tem que ser discutido sobre a estrutura de governana e os termos de referncia para o Centro de Tecnologia e sua rede e a respeito das modalidades de relacionamento do centro com a rede. O processo de realizao de chamadas a propostas e os critrios a serem utilizados para avaliar e selecionar as proposies de hospedagem deste centro tambm tm que ser discutidos. O Acordo de Cancun tambm deixa aberta a possibilidade da discusso de funes adicionais para o Comit Executivo e o Centro de Tecnologia de Mudana do Clima e sua rede, que demandam desenvolvimento e aprovao. No entanto, a principal questo ainda em aberto, decisiva para realmente definir se o Mecanismo de Tecnologia conseguir implementar de forma eficaz os compromissos firmados na Conveno sobre Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia, a relao entre o Mecanismo de Tecnologia e o Mecanismo de
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Financiamento. Considerando-se que, se no for garantido um fluxo contnuo e previsvel de recursos novos, de forma sustentvel, todas as boas ideias correm o risco de permanecer na seara das boas intenes ou dos discursos vazios. Sobre todas as questes em aberto relativas ao tema de desenvolvimento e transferncia de tecnologia, foi convocado um seminrio de especialistas, em conjugao com uma das sesses do AWG-LCA em 2011, o qual deve levar em conta os trabalhos preliminares realizados pelo EGTT nos ltimos anos. Apenas o reconhecimento de que a reduo rpida das emisses e a necessidade urgente de adaptao aos impactos adversos da mudana global do clima requerem imediatamente a difuso em larga escala e a transferncia de, ou o acesso a, tecnologias ambientalmente saudveis no suficiente. Aes concretas devem ser tomadas nesse sentido, seja por meio da promoo da inovao tecnolgica como um fator de desenvolvimento econmico e social, seja pelo temor de que o custo da inao ser muito mais alto no futuro. Embora difcil de admitir, a verdade que as preocupaes ambientais so mais facilmente tidas em conta se seu equacionamento no afeta interesses econmicos relevantes, ou, inversamente, se seu equacionamento no afetar interesses econmicos relevantes, ou, inversamente, se suas solues no acarretarem em implicaes econmicas significativas.
REFERNCIAS
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NOTAS BIOGRFICAS
AGOSTINhO TAdAShI OGuRA
Gelogo formado no Instituto de Geocincias daUniversidade de So Paulo em 1981. Funcionrio do Instituto de Pesquisas Tecnlogicas (IPT) desde 1982, atualmente pesquisador snior na rea de Gesto de Riscos e Desastres Naturais.
ANA CAROlINA AvzARAdel
Economista formada pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ) (1999-2003), e mestre em Planejamento Energtico com rea de concentrao em Planejamento Ambiental pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ) (2005-2008). consultora snior da ICF Consultoria do Brasil Ltda. no Rio de Janeiro e ex-consultora tcnica do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Foi membro da delegao brasileira nas negociaes multilaterais sobre mudana do clima e nas reunies do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), e do Global Bioenergy Partnership (GBEP). Coordenou o setor de energia do 2o Inventrio Brasileiro de Emisses Antrpicas de Gases de Efeito Estufa e participou da Rede Nacional de Inventrio das Emisses de Gases de Efeito Estufa do Setor de Resduos. membro da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) Roster of Experts como especialista no setor de energia e revisora tcnica de inventrios nacionais de gases de efeito estufa de pases Anexo I.
ANdR CARvAlhO SIlveIRA
Bacharel em Cincia da Computao, atua em anlise espacial aplicada modelagem ambiental.

ANdReA FeRRAz YOuNG
Arquiteta e urbanista graduada pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (PUC/CAMP), concluiu o mestrado e o doutorado, ambos na rea de Geoprocessamento e Sensoriamento Remoto, pela Faculdade de Engenharia Agrcola da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Possui especializao em Gesto Ambiental pela Faculdade de Engenharia Mecnica da UNICAMP. Em 2009 encerrou pesquisa de ps-doutoramento junto ao Ncleo de Estudos de Populao (Nepo/UNICAMP) financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). Atualmente pesquisadora colaboradora do Nepo. Est inserida no Programa de Desenvolvimento
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Tecnolgico do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), por meio da Rede Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e do Projeto Mudanas Climticas e Megacidades, ligado ao Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE).
ANTONIO dONATO NOBRe
Engenheiro Agrnomo pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (ESALQ/USP)(1982), mestre em Ecologia Tropical pelo Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia da Universidade do Amazonas (INPA/UA)(1989) e PhD em Cincias da Terra pela University of New Hampshire, Estados Unidos (1994). Atualmente pesquisador snior do INPA e pesquisador visitante no Centro de Cincia para o Sistema Terrestre do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), atuando na rea de modelagem de terrenos, sensoriamento remoto, hidrologia e temas afins.
BRuNO MIlANez
Doutor em Poltica Ambiental pela Lincoln University, Nova Zelndia (20022006). Professor adjunto do Departamento de Engenharia de Produo e Mecnica da Universidade Federal de Juiz de Fora e revisor dos peridicos Journal of Cleaner Production, Cincia & Sade Coletiva, e Gesto & Produo. Publicou, com diferentes coautores, artigos e captulos de livros, entre eles: Marrying strands of ecological modernisation: a proposed framework (Environmental politics, 2007); Capacidade ambiental e a emulao de polticas pblicas: o caso da responsabilidade ps-consumo para resduos de pilhas e baterias no Brasil; Planejamento e polticas pblicas, 2009; Double standards and the international trade of pesticides: the Brazilian case; e International Journal of Occupational and Environmental Health, 2010.
CARlOS AFONSO NOBRe
Engenheiro eletrnico pelo Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA), doutor em Meteorologia pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT) e ps-doutor pela Universidade de Maryland, Estados Unidos, pesquisador titular do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e foi chefe do Centro de Cincia do Sistema Terrestre. atualmente secretrio da Secretaria de Polticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento do Ministrio da Cincia e Tecnologia (SEPED/ MCT). Tem dedicado sua carreira cientfica Amaznia e desenvolveu pesquisas pioneiras sobre os impactos climticos do desmatamento da Amaznia, formulando, em 1991, a hiptese da savanizao da floresta tropical em resposta aos desmatamentos e ao aquecimento global, hiptese esta que vem sendo estudada em todo o mundo. membro da Academia Brasileira de Cincias e da Academia
Notas Biogrficas
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de Cincias para Naes em Desenvolvimento (TWAS) e chefe do comit cientfico do International Geosphere Biosphere Programme (IGBP). autor e coautor de mais de 130 artigos cientficos, livros e captulos de livros.
CAROlINA BuRle SChMIdT duBeux
Pesquisadora do Centro de Estudos Integrados sobre Meio Ambiente e Mudana Climtica (Centro Clima) do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/ UFRJ) e doutora em Planejamento Energtico e Ambiental. Tem desenvolvido muitos estudos que ligam opes de mitigao da mudana climtica com o desenvolvimento socioeconmico. Foi uma das coordenadoras tcnicas do estudo Economia da Mudana do Clima no Brasil (o relatrio miniStern brasileiro), estudo que estima os custos de adaptao da economia brasileira s mudanas do clima, realizado por dez centros de pesquisas. Lead Author do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC/AR5/WGII/Chapter 17 Economics of adaptation).
ClAudIA dA COSTA MARTINellI WehBe
Bacharel em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB) (2003), com aperfeioamento em Carbon Finance pela Universidade de Edimburgo (2010), no Reino Unido, e mestranda em Desenvolvimento Sustentvel pela UnB. Foi assistente de pesquisas da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e membro da carreira de especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, tendo atuado no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e no Ministrio da Fazenda (MF), onde ocupa cargo de assessora.
dIeGO PeReIRA lINdOSO
Bacharel em Cincias Biolgicas pela Universidade de Braslia (UnB), com mestrado em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da UnB. Atualmente, doutorando na mesma rea pela mesma instituio e pesquisador do projeto Land Use Policies and Sustainable Development in Developing Countries (Lupis) da UnB/Unio Europeia e do grupo de pesquisa em Desenvolvimento Regional e Mudanas Climticas do CDS no mbito da Rede Clima (UnB/Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT). Membro da Red de Investigacin Comparada sobre Cambio Climtico, vem trabalhado nos temas de dinmica do uso da terra, mudanas climticas, epistemologia da sustentabilidade e sistemas integrados de indicadores. Desde 2007, desenvolve pesquisas sobre mitigao e adaptao agropecuria s mudanas climticas em territrios da Amaznia, do Cerrado e do Semirido.
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euSTquIO ReIS
pesquisador da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea desde 1975 onde foi diretor (1985-1987/1999-2003) e editor de Pesquisa e Planejamento Econmico (1989-1991). coordenador do Ncleo de Estudos e Modelos Espaciais Sistmicos (Nemesis/Pronex) desde 1997. Suas reas de interesse incluem macroeconomia, histria econmica, economia regional e economia dos recursos naturais, em que se dedica aos problemas de desflorestamento da Amaznia brasileira.
FlvIO eIR
Bacharel em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB) e mestrando em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da UnB, participa do grupo de pesquisa em Desenvolvimento Regional e Mudanas Climticas do CDS no mbito da Rede Clima (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq/UnB). Acumula experincia de pesquisa sobre a agricultura familiar e desenvolvimento sustentvel, em especial na Amaznia.
GIlBeRTO de MARTINO JANNuzzI
PhD pela Universidade de Cambridge (1985), professor livre docente da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) (1991) e professor adjunto em Sistemas Energticos (1999) da Faculdade de Engenharia Mecnica da UNICAMP. Atual coordenador do Ncleo Interdiscimplicar de Planejamento Energtico (Nipe) da UNICAMP e atual Lead Author do Special Report on Renewable Energy (Chapter 8: Integration of renewable energy into present and future energy systems). Diretor executivo da organizao International Energy Initiative desde 2002. Atual Lead Author Global Energy Assessment (Chapter Industrial energy efficiency). Foi Review Editor do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC/AR3 e AR4/WGIII). Editor associado do Energy for Sustainable Energy Journal e Energy Efficiency. Foi coordenador tcnico do Fundo CTEnerg do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), analista do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos do MCT e diretor executivo do Escritrio de Transferncia de Tecnologia da UNICAMP. Possui trs livros publicados em planejamento energtico e polticas energticas, e mais de 40 artigos publicados em revistas especializadas. Orientou 38 alunos de mestrado e doutorado.
GRASIelA de OlIveIRA ROdRIGueS
Engenheira ambiental e mestre em Engenharia da Energia pela Universidade Federal de Itajub (Unifei). Atualmente, doutoranda em Cincias do Sistema Terrestre no Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). especialista em Geoprocessamento e em Modelagem de Superfcie. Possui interesse em planejamento e ordenamento territorial.
Notas Biogrficas
427
GuIlleRMO OSWAldO OBReGN PRRAGA
Pesquisador do Centro de Cincias do Sistema Terrestre do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (CCST/INPE). Graduado em Meteorologia pela Universidade Nacional Agraria La Molina, Lima, Peru, e mestre e doutor pelo INPE, So Paulo. Sua rea de interesse inclui pesquisas relacionadas s mudanas climticas e variabilidade do sistema climtico atmosfera/oceano nas diversas escalas espao-temporais, bem como interao biosfera/atmosfera e validao de modelos climticos, baseados principalmente em dados observacionais.
GuSTAvO BARBOSA MOzzeR
Mestre em Ecologia e bacharel em Cincias Biolgicas pela Universidade de Braslia (UnB). Desde 2008 trabalha como pesquisador na rea de Mudana do Clima da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), atualmente na Secretaria de Relaes Internacionais. Atuou entre 2004 e 2008 como assessor tcnico da Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Participa ativamente no processo de negociao da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) desde a Conferncia das Partes (COP 10) (2004).
GuSTAvO COSTA MOReIRA dA SIlvA
Gegrafo envolvido no Projeto Mudanas Climticas e Megacidades desde o incio. Graduado em bacharelado e licenciatura no curso de Geografia da Universidade de Taubat (UNITAU) em 2006. Completou em 2010 o mestrado em Geografia Fsica pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP), tendo como tema de sua dissertao a vulnerabilidade e as opes de adaptao s mudanas climticas em reas urbanas. Atualmente, doutorando do curso de Cincia do Sistema Terrestre do Centro de Cincia do Sistema Terrestre do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (CCST/INPE), em que tem como principal objeto de estudo o tema desastres naturais de cunho climtico em reas urbanas.
GuSTAvO luedeMANN
Possui graduao em Cincias Biolgicas pela Universidade de Braslia (UnB) (1998), mestrado em Ecologia pela UnB (2001) e doutorando em Ecologia pela Technische Universitt Mnchen, Munique, Alemanha. Foi consultor na Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) (2007-2008). Atualmente coordenador de Desenvolvimento Sustentvel na Dirur/Ipea.
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hAROldO de OlIveIRA MAChAdO FIlhO
Possui graduao em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (1993), mestrado em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB) (1998) e PhD em Direito Internacional pelo Instituto Universitrio de Altos Estudos Internacionais da Universidade de Genebra (2007). Atualmente assessor especial da Coordenao-Geral de Mudana do Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima. negociador da delegao brasileira nas conferncias das partes e nas reunies dos rgos subsidirios da conveno de mudana do clima e do Protocolo de Quioto desde 1998. Tem experincia na rea de direito, com nfase em direito internacional pblico, atuando principalmente nos seguintes temas: mudana do clima, conferncias internacionais, meio ambiente e bens pblicos globais.
IGOR FeRRAz dA FONSeCA
Possui graduao em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB) (2007), mestrado em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da UnB (2009) e doutorando na mesma rea pela mesma instituio (2009). tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve e publica trabalhos nas reas de governana ambiental, desenvolvimento local, participao social, descentralizao, gesto de recursos de propriedade comum, justia ambiental, Agenda 21 e na anlise da relao entre o discurso e a prtica do desenvolvimento sustentvel.
IzABel CAvAlCANTI IBIAPINA PAReNTe
Bacharel em Cincias Sociais com habilitao em Antropologia e Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Atualmente mestranda em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da UnB e pesquisadora do grupo de pesquisa em Desenvolvimento Regional e Mudanas Climticas do CDS no mbito da Rede Clima (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq/UnB).
JORGe hARGRAve
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Possui mestrado em Economia pela Universidade de Freiburg, Alemanha, e graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Suas reas de pesquisa principais so: causas e consequncias econmicas do desmatamento na Amaznia, economia poltica das mudanas climticas e economia dos resduos slidos.
Notas Biogrficas
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JOS ANTNIO MAReNGO ORSINI
Pesquisador titular III e atual coordenador-geral do Centro de Cincia do Sistema Terrestre do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (CCST/INPE). graduado em Meteorologia, mestre em Hidrologia pela Universidad Nacional Agraria La Molina, em Lima, Peru, PhD em Meteorologia pela Universidade de Wisconsin, Estados Unidos, e tem ps-doutorados em vrios centros dos Estados Unidos. Suas reas de interesse so: estudos e previso climtica, incluindo modelagem previso sazonal de clima; e estudos de mudanas climticas, com nfase em modelagem, impactos e anlises de vulnerabilidade. autor de mais de 200 publicaes entre artigos cientficos, livros e captulos de livros e professor da ps-graduao em Meteorologia em Cincias do Sistema Terrestre do INPE. Membro de vrios painis nacionais e internacionais, entre eles o Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) e o Painel Brasileiro de Mudanas Climticas (PBMC), e lidera projetos nacionais e internacionais nas reas de mudanas de clima e estudos climticos.
JOS dOMINGOS GONzAlez MIGuez
Secretrio executivo da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima desde 1999 e coordenador-geral de Mudanas Globais do Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) desde 1994. Engenheiro eletrnico formado pelo Instituto Militar de Engenharia (IME) e economista formado pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Ps-graduado em Engenharia Eletrnica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com especializao em Planejamento do Ciclo do Combustvel Nuclear pelo Centro de Pesquisa Nuclear de Saclay, Frana.
JOS FReS
Possui graduao em Cincias Econmicas pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ), mestrado e doutorado em Economia pela Universit de Toulouse I. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Tem experincia na rea de economias agrria e dos recursos naturais, atuando principalmente nos seguintes temas: regulao ambiental, mudanas climticas e gesto de recursos hdricos.
JulIANA dAlBONI ROChA
Doutora em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB) (2008), com mestrado (Masters Degree in Environmental Policy) pela Roskilde University, Dinamarca (2001), e graduao em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de Alagoas (Ufal) (1999). Tem experincia nas reas de planejamento e desenvol-
430
vimento urbano e regional, desenvolvimento local e territorial, atuando principalmente nos seguintes temas: sustentabilidade, territrio, poltica ambiental, produo mais limpa, desenvolvimento local, territorial e regional, e mudanas climticas. Atualmente ps-doutoranda (Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional PNPD/Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes) no CDS/UnB e pesquisadora da Rede Clima (sub-rede Desenvolvimento Regional e Mudanas Climticas), na qual desenvolve pesquisas nas reas de identificao das vulnerabilidades e adaptao da produo familiar brasileira s mudanas climticas em territrios da Amaznia, do Cerrado e do Semirido.
JulIANA SIMeS SPeRANzA
Doutoranda em Economia das Instituies e do Desenvolvimento pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/ USP). Mestre pelo Programa de Ps-graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ). Tem realizado pesquisas qualitativas e quantitativas nas temticas de segurana alimentar, desenvolvimento rural e economia do clima.
MARCel BuRSzTYN
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (1973), com mestrado em Planejamento Urbano e Regional pela UFRJ (1976). Possui diploma in Planning Studies pela University of Edinburgh (1977), doutorado em Developpement Economique et Social pela Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne (1982) e doutorado em Economie pela Universit Picardie, Frana (1988). Tem ps-doutorado em Polticas Pblicas pela Universit Paris 13 e na Ecole des Hautes Etudes em Sciences Sociales, Paris (1989-1991). Senior Research Fellow na Kennedy School of Government pelo Sustainability Science Program da Harvard University (2007-2008). professor associado da Universidade de Braslia (UnB), junto ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS). Autor de 16 livros e mais de 100 artigos publicados em peridicos e livros.
MARCelO KhAled POPPe
Graduado em Engenharia Eltrica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (1972), ps-graduado em Socio-Economia do Desenvolvimento pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales de Paris (1984) e em Sistemas de Converso de Energias Renovveis pela Facult des Sciences de lUniversit de Perpignan (1983) e mestre em Economia da Inovao e Economia de Sistemas Energticos pela Universit Paris IX Dauphine e pelo Institut National des Sciences et Techniques Nuclaires, Frana (1985). Desde 2004, assessor do
Notas Biogrficas
431
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), onde lidera estudos nas reas de energia e mudana do clima. Foi secretrio de Desenvolvimento Energtico do Ministrio de Minas e Energia at 2003, responsvel pelo estabelecimento e pela implantao das polticas nacionais de eficincia energtica, de tecnologias energticas, de energias renovveis e de eletrificao rural. Assessor especial e gerente executivo da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) de 1998 a 2001. Pesquisador associado ao Centre International de Recherche sur lEnvironnement et le Dveloppement (CIRED), Paris, Frana, de 1983 a 1998. Engenheiro eletricista, de 1972 a 1982, na Enisa Engenharia de Instalaes, Salvador, Bahia, e na Natron Engenharia e Projetos, Rio de janeiro. Trabalha nas reas de energia, ambiente e desenvolvimento; mudana do clima, tecnologias de baixo carbono e desenvolvimento sustentvel; e cincia, tecnologia e inovao. Membro de alguns conselhos, comisses e comits profissionais, nacionais e internacionais, e autor de vrios estudos, artigos, publicaes e palestras.
MARIA BeRNAdeTe SARMIeNTO GuTIeRRez
Doutora em Economia pela University College London (1991), pesquisadora snior do Ipea do Rio de Janeiro desde 1996 e professora adjunta no Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) no perodo 1994-2008. Tambm serviu Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) no perodo 1999-2004, com foco nos temas de governana e desenvolvimento sustentvel.
MARIA vAlveRde
Doutora em Meteorologia pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), nas especialidades de meteorologia, aplicao de inteligncia artificial em clima e tempo, e climatologia sinptica. Trabalha desde 2005 no grupo de Mudanas Climticas no Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos (CPTEC) e no Centro de Cincias do Sistema Terrestre (CCST) do INPE. Atualmente, as pesquisas esto voltadas principalmente nas reas de climatologia observacional, variabilidade climtica, extremos climticos e mudanas climticas.
NAThAN deBORTOlI
Mestre em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade de Braslia (UnB) e bacharel em Turismo pelas Faculdades Integradas Associao de Ensino de Santa Catarina (FASSESC), com base interdisciplinar em Geografia/Ecologia nos Estados Unidos pela Brigham Young University/Utah State University (BYU/USU) e pela Universidad Rafael Landvar, na Guatemala. Atualmente doutorando do Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da UnB e pesquisador do projeto Land Use Policies and Sustainable Development in Developing Countries (Lupis) da UnB/
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Unio Europeia e do grupo de pesquisa em Desenvolvimento Regional e Mudanas Climticas do CDS no mbito da Rede Clima (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq/UnB/Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INPE). Desenvolve pesquisas com temas relacionados ao uso da terra na Amaznia, ao desenvolvimento sustentvel, s mudanas climticas e s interaes entre desmatamento e o ciclo hidrolgico. Desde 2008 desenvolve pesquisas com parceiros do Laboratoire Climat, Occupation du Sol par Tldtection (Costel) da Universit Rennes 2, na Frana, abrangendo reas de climatologia, de uso do solo e de sensoriamento remoto, a partir de parceira entre o laboratrio e a UnB.
OSRIO ThOMAz
Qumico pesquisador especializado em riscos industriais do Laboratrio de Riscos Ambientais do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas. Autor de 56 anlises de riscos industriais e/ou investigaes de acidentes industriais e/ou programas de gesto de riscos industriais. Professor de riscos industriais do Mestrado Profissional da Coordenadoria de Ensino Tecnolgico do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas.
PATRCIA heleNA GAMBOGI BOSON
Engenheira Civil pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC/ MG), especialista em Planejamento e Gesto Ambiental e de Recursos Hdricos. Foi pesquisadora da Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais (CETEC) e tem um histrico extenso de atuao como consultora em vrias empresas de engenharia e rgos pblicos. Foi secretria adjunta da Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia em Minas Gerais. Publicou vrios artigos em revistas especializadas, alguns livros e participou de grupos de estudos para o Centro de Gesto e Estudos Especializados (CGEE). Atualmente consultora para o Meio Ambiente e Gesto de Recursos Hdricos na Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG) e Confederao Nacional das Indstrias (CNT). , ainda, membro do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, do Conselho Nacional do Meio Ambiente, dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e de Desenvolvimento Econmico e Social do Estado de Minas Gerais e do Comit Gestor do Fundo Setorial de Cincia e Tecnologia de Recursos Hdricos (CT-Hidro).
PAulA BeNNATI
Advogada e consultora ambiental. Atualmente consultora snior em Mudana do Clima na Confederao Nacional da Indstria (CNI). Foi assessora tcnica em Mudana do Clima no Ministrio do Meio Ambiente (MMA) de 2004 a 2010. mestre em Mudana do Clima pela Universidade de So Paulo (USP) (2004) e especialista em Gesto Ambiental pela USP (1999).
Notas Biogrficas
433
PAulO hIlRIO NASCIMeNTO SAldIvA
Professor titular da disciplina Patologia Pulmonar do Departamento de Patologia da Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo (USP). Atualmente coordena o projeto Avaliao da Toxidade da Poluio por Material Particulado Gerado por Diferentes Fontes Emissoras: Proposio de Estudos Clnicos e Experimentais (edital 18 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq), o Instituto Nacional de Anlise Integrada do Risco Ambiental (Inaira) (edital 15 do CNPq) e a Plataforma de Imagem em Sala de Autopsia (Fundao de Amaparo Pesquisa do Estado de So Paulo FAPESP).
RICARdO ABRAMOvAY
Pesquisador 1C, professor titular do Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP) e do Instituto de Relaes Internacionais da USP. coordenador do Projeto Temtico Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) sobre Impactos Socioeconmicos das Mudanas Climticas no Brasil e do Ncleo de Economia Socioambiental da USP (www.nesa.org.br). Seu programa de pesquisa voltado ao estudo dos comportamentos dos atores sociais nos processos contemporneos de transio para uma economia de baixo carbono e apoia-se teoricamente nas principais correntes contemporneas da sociologia econmica. Este programa se traduz em projetos, publicaes e orientaes em trs reas: i) o papel dos atores sociais nas mudanas de comportamentos empresariais diante dos desafios socioambientais contempornos; ii) o papel da biomassa na descarbonizao da matriz energtica dos transportes; e iii) trabalhos tericos em sociologia econmica.
RONAldO SeROA dA MOTTA
Doutor em Economia pela London University College (1981-1985), especialista em Economia Ambiental e da Regulao, pesquisador snior e ex-coordenador de Estudos de Regulao do Ipea do Rio de Janeiro, e professor de Regulao Econmica e Ambiental no Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (IBMEC) do Rio de Janeiro. Atual Review Editor do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC/AR5/WGIII/Chapter 15 National and sub national policies) e ex-Lead Author do IPPC/AR3/WGIII/Chapter 7 (Costing methodologies). Ex-diretor do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC). Publicou vrios artigos e livros, entre eles: Economia ambiental (Rio de Janeiro: FGV Editora, 2006), Macroeconomic policies for sustainable growth: analytical framework and policy studies of Brazil and Chile (Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2006) e Economic instruments for water management: the cases of France, Mexico and Brazil (Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2004).
434
SAulO ROdRIGueS FIlhO
Professor adjunto e vice-diretor do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Ps-doutorado em Desenvolvimento Sustentvel pela UnB e doutor em Cincias Ambientais pela Universitat Heidelberg, Cum Laude, Alemanha (1999). Editor adjunto da revista cientfica Journal of Soils and Sediments. Possui graduao em Geologia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) (1986) e mestrado em Geocincias (Geoqumica) pela Universidade Federal Fluminense (UFF) (1993), alm de duas especializaes em meio ambiente pela Fundao Getulio Vargas (FGV) e pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro COPPE/UFRJ). Coordenador do projeto de pesquisa Land Use Policy and Sustainable Development in Developing Countries (Lupis) FP6, European Commission e da Rede Clima em Desenvolvimento Regional (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INPE/Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT) pelo CDS da UnB. Atua como docente e pesquisador nas linhas de pesquisa em mudanas climticas, mudanas de uso da terra e indicadores de desenvolvimento sustentvel.
SIlvIA MARIA CAlOu
Economista, formada pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) (1982), mestre em Poltica Energtica pela University of Surrey, Inglaterra (1991), com a dissertao de mestrado Privatisation of the electricity industry in Brazil: a discussion taking the UK experience as a model. Desde abril de 2003 diretora executiva da Associao Brasileira de Companhias de Energia Eltrica (ABCE). Diretora do Departamento de Infraestrutura da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Deinfra/FIESP) e vice-coordenadora do Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico. Coordenou o Position Paper do setor de energia eltrica sobre mudanas climticas. Publicou vrios artigos na rea de energia eltrica e meio ambiente, entre eles: Utilidade pblica e relevncia estratgica, com Alacir Borges (Folha de S.Paulo, 9 dez. 2006); Questo ambiental e suprimento de energia (Valor Econmico, Opinio, 2 dez. 2008); Agenda ambiental 2008 para o setor eltrico (site da ABCE, 2008); e Perspectiva e desafios para o setor eltrico em 2009 (Revista Ao Ambiental, editada pela Universidade Federal de Viosa, ano 12, n. 41, mar./abr. 2009).
SOFIA ShellARd
Mestre em Gesto Ambiental pela Universidade de Oxford, com graduao em Traduo e ps-graduao em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB). Atuou como assessora tcnica da Coordenao-Geral de Mudanas Globais do Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) entre 2004
Notas Biogrficas
435
e 2008, e como coordenadora das reas de mudana climtica, construo sustentvel e finanas sustentveis do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS) durante 2010.
ThAS lINhAReS JuveNAl
Mestre em Poltica Ambiental e Regulao pela London School of Economics and Political Science, recebeu o grau de distino pela dissertao To what extent does the greening of busines contribute to sustainability in developing countries?, em 2008. Ps-graduada em Teoria Econmica com especializao em Economia Agrcola e Regional pela Universidade de So Paulo (USP). Economista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), foi diretora do Ministrio do Servio Florestal Brasileiro em 2008 e 2009. Atualmente diretora de Mudanas Climticas do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e membro da equipe de negociao brasileira na Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) e na reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD).
ThIAGO FONSeCA MORellO
Mestre em Teoria Econmica pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP) e doutorando em Economia das Instituies e do Desenvolvimento pela mesma instituio. Em sua dissertao estudou a histria econmica do uso siderrgico de carvo vegetal no estado de Minas Gerais, com enfoque no cultivo (a partir de plantaes arbreas) de biomassa e em tecnologias eficientes de carbonizao. Em 2009 e 2010 desenvolveu estudo similar para o polo siderrgico de Carajs, nos estados do Par e do Maranho. colaborador do Centre de Coopration Internationale en Recherche Agronomique pour le Dveloppement (CIRED), Frana.
vIRGINIA PAReNTe
Economista, ps-doutora em Energia pela Universidade de So Paulo USP e doutora em Finanas e Economia pela Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/ SP) com intercmbio na Universidade de Nova Iorque. Iniciou a carreira como estagiria no Ipea, em Braslia, atuando, em seguida, por mais de 15 anos, como executiva em bancos de investimento nacionais e internacionais. Nos ltimos anos, como professora concursada da USP, vem desenvolvendo trabalhos nas reas de energia e regulao, governana e polticas pblicas em mudanas climticas. membro independente do Conselho de Administrao da Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras), presidente do Comit Estratgico de Energia da Amcham e diretora de Publicao da Sociedade Brasileira de Planejamento Energtico.
436
vITOR SChMId
Vitor Schmid graduando em Economia pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP) e integrante do seu Ncleo de Economia Socioambiental (Nesa). Atualmente dedica-se ao estudo da distribuio, pelas classes de renda em que se subdivide a populao brasileira, dos padres de emisses de gases de efeito estufa associados ao consumo domiciliar direto de combustveis para coco.
vIvIANe ROMeIRO
Doutoranda em Energia pelo Instituto de Eletrotcnica e Energiada Universidade de So Paulo (IEE/USP), mestre em Planejamento de Sistemas Energticos pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e especialista em Eficiencia Energtica y Cambio Climtico pela Universidad Complutense de Madrid (UCM). Foi pesquisadora voluntria do International Energy Initiative (IEI), pesquisadora estagiria do United Nations Environment Programme (UNEP) Ris on Energy, Climate and Sustainable Development at the Technical University of Denmark (DTU) e atualmentecolaboradora da School of Public Policy of the University of Maryland no projeto Carbon Market Risks: Firm Perceptions of CDM Investment Decisions in Brazil and India.reas de pesquisa: polticas pblicas em mudanas climticas e regulao da reduo da emisso de carbono.
Ipea Instituto de Pesquisa econmica Aplicada
editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Thayse Lamera Reviso ngela de Oliveira Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Regina Marta de Aguiar editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Capa Fbio Oki livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Agostinho Tadashi Ogura Ana Carolina Avzaradel Andr Carvalho Silveira Andrea Ferraz Young Antonio Donato Nobre Bruno Milanez Carlos Afonso Nobre Carolina Burle Schmidt Dubeux Claudia da Costa Martinelli Wehbe Diego Pereira Lindoso Eustquio Reis Flvio Eir Gilberto de Martino Jannuzzi Grasiela de Oliveira Rodrigues Guillermo Oswaldo Obregn Prraga Gustavo Barbosa Mozzer Gustavo Costa Moreira da Silva Gustavo Luedemann Haroldo de Oliveira Machado Filho Igor Ferraz da Fonseca Izabel Cavalcanti Ibiapina Parente Jorge Hargrave Jos Antnio Marengo Orsini
Jos Domingos Gonzalez Miguez Jos Fres Juliana Dalboni Rocha Juliana Simes Speranza Marcel Bursztyn Marcelo Khaled Poppe Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez Maria Valverde Nathan Debortoli Osrio Thomaz Patrcia Helena Gambogi Boson Paula Bennati Paulo Hilrio Nascimento Saldiva Ricardo Abramovay Ronaldo Seroa da Motta Saulo Rodrigues Filho Silvia Maria Calou Sofia Shellard Thas Linhares Juvenal Thiago Fonseca Morello Virginia Parente Vitor Schmid Viviane Romeiro
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ISBN 978-85-7811-108-3
9 788578 111083

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Mudanças Do Clima No Brasil - Aspectos Econômicos, Sociais e Regulatórios

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MUDANA DO CLIMA NO BRASIL

aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

CAPTuLo 6 AGRoPEcuRIA no contEXto dA EconoMIA dE BAIXo cARBono............... 111

CAPTuLo 7 tRAnSPoRtE RodovIRIo E MudAnAS do cLIMA no BRASIL....................... 127

CAPTuLo 10 oPoRtunIdAdES E dESAFIoS RELAtIvoS IMPLEMEntAo dE MEcAnISMoS dE REdd................................................................................ 179

CAPTuLo 11 dESEnvoLvIMEnto, cooPERAo E tRAnSFERncIA dE tEcnoLoGIAS EnERGtIcAS dE BAIXA EMISSo......................................... 195

CAPTuLo 18 AS MEtAS do AcoRdo dE coPEnHAGuE E AS dEcISES dE cAncun ............ 331

CAPTuLo 19 AS nEGocIAES SoBRE MudAnAS cLIMtIcAS nA PERSPEctIvA dA IndStRIA ....................................................................... 347

CAPTuLo 21 REdd E o dESAFIo dA PRotEo dA coBERtuRA FLoREStAL GLoBAL ........... 375

CAPTuLo 22 A oBRIGAo dE FInAncIAMEnto nA convEno cLIMtIcA ................... 387

CAPTuLo 23 tRAnSFERncIA dE tEcnoLoGIA no MBIto do REGIME dE MudAnA do cLIMA .................................................................................. 401

NoTAS BioGrFiCAS .............................................................................. 423

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

2 A TrAGDiA DoS ComuNS9

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Parte I a MUDaNa Do CLIMa No BraSIL

a PoLtICa NaCIoNaL SoBre MUDaNa Do CLIMa: aSPeCtoS regULatrIoS e De goverNaNa

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

No seu Art. 11 a PNMC diz que o

A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: aspectos regulatrios e de governana

3. Note-se que todo o consumo setorial de energia agregado na conta energia.

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

4. A proposio de duas metas se deve s hipteses da tendncia de crescimento setorial.

A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: aspectos regulatrios e de governana

variao das emisses setoriais 2005/2020

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: aspectos regulatrios e de governana

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: aspectos regulatrios e de governana

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: aspectos regulatrios e de governana

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

REGULAO DAS MUDANAS CLIMTICAS NO BRASIL E O PAPEL DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Regulao das Mudanas Climticas no Brasil e o Papel dos Governos Subnacionais

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

1. United Nations Framework Convention on Climate Change (UFCCC).

Regulao das Mudanas Climticas no Brasil e o Papel dos Governos Subnacionais

Fontes: Leis estaduais de mudanas do clima. Adaptado pelas autoras.

Mudana do Clima no Brasil: aspectos econmicos, sociais e regulatrios

Contedo das polticas pblicas estaduais em mudanas climticas

Contedo das polticas pblicas municipais em mudanas climticas

Fontes: Normativas municipais, atualizadas at fevereiro de 2011. Elaborao das autoras.

Regulao das Mudanas Climticas no Brasil e o Papel dos Governos Subnacionais

Fontes: Normativas estaduais, atualizadas at fevereiro de 2011. Elaborao das autoras.

Fontes: Brasil (2009), So Paulo (2009a, 2009b).

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