Universit degli Studi del Molise

Master in management infermieristico

Diritto amministrativo
Prof. Ruggiero Dipace

Argomenti della lezione

La nozione di pubblica amministrazione I principi costituzionali Le fonti del diritto amministrativo sanitario Organizzazione amministrativa Il personale Lattivit amministrativa Il procedimento amministrativo Il provvedimento amministrativo La tutele
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La nozione di pubblica
amministrazione
Nozione di p.a. Tradizionale: cura concreta degli interessi pubblici
In senso oggettivo attivit in senso soggettivo organizzazione amministrazione (varie tesi) pubblica (non solo) Varie nozioni nazionali e comunitarie Definizioni ed elenchi Assenza di una nozione unitaria Nozione imprecisa, come altre fondamentali

Le fonti del diritto amministrativo

Fonti (materia di diritto costituzionale, ma
importante per il d.a.) disciplina costituzionale della p.a.: in particolare, artt. 5, 95, 97, 118 e 113 principi nazionali e sovranazionali del d.a.: legalit, azionabilit, imparzialit, buon andamento e efficacia, ragionevolezza e proporzionalit, legittimo affidamento, contraddittorio, motivazione e trasparenza, sussidiariet e leale cooperazione (ora art. 1 l. 241/1990, come modificato dalla l. 15/2005) la legislazione amministrativa: due tradizioni un diritto senza codice Principi giurisprudenziali e orientamenti dottrinali

Le fonti del diritto sanitario

Art. 32 c. 1 della Costituzione: salute
come fondamentale diritto dellindividuo e interesse della collettivit
Il diritto alla salute assoluto, non soggiace ad alcuna limitazione Doppia valenza individuale e collettiva Norma di natura programmatica

Le fonti del diritto sanitario

Art. 32 c. 2: limiti allattivit sanitaria dello
Stato
Solo la legge pu obbligare ad un determinato trattamento sanitario Riserva assoluta di legge Problema dei trattamenti sanitari obbligatori
Solo se necessari per la tutela della salute della collettivit

Rispetto della persona umana

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Le fonti del diritto sanitario

Art. 38 Cost.
Diritto dei lavoratori ad assicurarsi contro i rischi ai quali sottoposta la capacit lavorativa Si tutela anche la non salute

Le fonti del diritto sanitario

D.p.r. 616/1977
Trasferimento alle regioni di funzioni amministrative Si devolvono integralmente alle regioni le funzioni di cui allart. 117 Cost. Funzioni in materia di assistenza sanitaria ed
ospedaliera

Le fonti del diritto sanitario

Legge 833/1978: Istituzione del servizio
sanitario nazionale
Universalit Unicit del soggetto istituzionale referente Uguaglianza Globalit delle prestazioni Socialit

Le fonti del diritto sanitario

D.lgs. 502/1992: riassetto del servizio sanitario
nazionale
Definizione di livelli di assistenza uniformi sul territorio Attribuzione di maggiori responsabilit gestionali alle regioni Aziendalizzazione delle strutture di produzione ed erogazione dei servizi sanitari Nuovo modello di finanziamento Competitivit tra pubblico e privato Partecipazione di cittadino

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Le fonti del diritto sanitario

L. 273/1995: Carta dei servizi Sanitari D.lgs. 112/1998: processo di decentramento amministrativo Sussidiariet
Attribuzioni di funzioni a livello superiore di governo solo nelle ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interesse ad esso affidati

Adeguatezza
Idoneit organizzativa dellamministrazione ricevente a garantire anche in forma associata con altri enti, lesercizio delle funzioni

Differenziazione
Allocazione delle funzioni in considerazione delle diverse caratteristiche anche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi

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Le fonti del diritto sanitario

D. lgs. 112/1998: Riparto di funzioni in materia
sanitaria
Ribaltamento del tradizionale criterio di riparto Generale conferimento di competenze agli enti locali
In via principale le regioni, gli altri enti locali sono coinvolti a livello di programmazione concertata (conferenza unificata)

Legge delega 419/1998

D.lgs. 229/99 riordino del SSN

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Le fonti del diritto sanitario

D.lgs. 229/99 riordino del SSN
Valorizzazione delle regioni Proposte per la predisposizione del Piano sanitario nazionale Definiscono larticolazione del territorio in Aziende/Unit
sanitarie locali Disciplinano il finanziamento della AUSL Provvedono allaccreditamento delle strutture pubbliche e private Rafforzamento del ruolo dei Comuni nella fase della programmazione Poteri sostitutivi
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Le fonti del diritto sanitario

D.lgs. 229/99 riordino del SSN
Partecipazione dei cittadini Integrazione socia sanitaria Aziendalizzazione del sistema sanitario Articolazione in distretti della AUSL Accreditamento istituzionale Individuazione delle tariffe Sperimentazione gestionale Fondi integrativi Riforma della dirigenza sanitaria Formazione continua
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Riforma Titolo V
Continuit con le Bassanini
Confermato il rovesciamento del rapporto tra centro e periferia nella dislocazione delle funzioni Art. 118 principi di sussidiariet, adeguatezza e differenziazione

Attribuzione delle funzioni amministrative

ai comuni
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Riforma Titolo V
Legge cost. 3/2001: processo di riforma
dellintero assetto delle competenze regionali Art. 114 Cost. posizione di equiordinazione tra i vari enti pubblici territoriali Mantenuta distinzione tra regioni ordinarie e speciali Regionalismo a geometria variabile
Art. 116 c. 3

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Riforma Titolo V
Autonomia normativa: nuovi criteri di riparto;
inversione del riparto
Nuovo 117 Competenze legislative dello Stato enumerate Competenze concorrenti enumerate Tutte le materia non comprese: competenza delle regioni

Potest regolamentare in tutte le materie non

riservate alla competenza esclusiva dello Stato

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Riforma Titolo V
Funzioni amministrative: art. 118
Continuit con le riforme Bassanini Si supera il vecchio modello della delega da parte dello Stato Principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza

Autonomia finanziaria: art. 119 Potere estero delle regioni Regime dei controlli
Successivi sulle leggi Previsione di poteri sostitutivi
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La legge ed il riparto delle competenze tra Stato e regioni

Titolo V modificato: posizione di
sostanziale equiordinazione fra Stato e regioni (rt. 117 c.1) Potest delle regioni di diritto comune
Precedente sistema Potest concorrente Potest facoltativa integrativa

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La legge ed il riparto delle competenze tra Stato e regioni

Oggi: situazione profondamente mutata
Rimane competenza concorrente ed integrativa Si aggiunge una competenza residuale per tutte le materie non espressamente enumerate nella competenza esclusiva statale (t. 117 c.2) e per quelle non enumerate nella competenza concorrente

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Potest esclusiva statale

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e rapporti condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; all'Unione b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistematributario della e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; statali; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; degli h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; amministrativa i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; penale; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere concernenti garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull'istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane; fondamentali Citt q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati informativo dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; dell'ingegno; s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali

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Potest concorrente
Modello ridisegnato con riferimento agli
ambiti di materie (20 materie di fondamentale importanza): art. 117 c. 3 cost Inoltre sono attribuite alle regioni anche: la legislazione elettorale (art. 122 c.1 cost) e la disciplina del conferimento di funzioni (art. 118 c. 1 cost.)
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Potest concorrente

Materie
a) rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; b) commercio con l'estero; c) tutela e sicurezza del lavoro; d) istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; e) professioni; f) ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; g) tutela della salute; h) alimentazione; i) ordinamento sportivo; l) protezione civile; m) governo del territorio; n) porti e aeroporti civili; o) grandi reti di trasporto e di navigazione; p) ordinamento della comunicazione; q) produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; r) previdenza complementare e integrativa; s) armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; finanza t) valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivit culturali; attivit u) casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; carattere v) enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale

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Potest concorrente
Problemi di definizione delle materie La giurisprudenza sulle materie non materie
Valori costituzionali

I limiti
Limite costituzionale Limite territoriale Limite degli obblighi internazionali e comunitari Limiti dei principi fondamentali della materia

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I limiti alla potest concorrente

Limite costituzionale
Rispetto della Costituzione e dei suoi principi fondamentali

Limite territoriale
La legge regionale non pu che disciplinare fattispecie relative al territorio della regione

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Potest legislativa residuale

Art. 117 c. 4: potest senza un oggetto determinabile Materie gi di competenza concorrente e non pi
previste nellart. 117 c. 3 cost Sent. 359/2003: non automatico linserimento nella potest residuale delle materie non espressamene enumerate dallart. 117 c. 2 e 3
Criterio dellesistenza o meno di istanze unitarie (v. asili nido, ricondotta allistruzione; urbanistica ricondotta al governo del territorio)

Recente allargamento delle ipotesi (istruzione e

formazione professionale sent. 50 e 51 del 2005; artigianato; trasporto pubblico locale)
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Potest legislativa residuale: limiti

Limite costituzionale Limite territoriale Limite degli obblighi internazionali e
comunitari Limiti dei principi fondamentali della materia Competenze trasversali Chiamata in sussidiariet
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Controllo sulle leggi

Art. 127 Cost.
Controllo successivo L. 131/2003: aspetti procedurali Potere della Corte di sospendere lapplicazione
della legge impugnata in via principale

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Riforma del titolo V

Potest concorrente: tutela della salute
Dizione pi ampia del vecchio 117 Cost.

Assistenza sanitaria ed ospedaliera

I poteri regionali si sostanziavano in un mero aspetto gestionale ed operativo nel rispetto del quadro programmatico statale

La regione definisce le linee di politica sanitaria nel rispetto dei principi enucleati nelle leggi cornice Allo Stato resta la potest esclusiva per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e politici
Diritto alla salute

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Organizzazione
A) in generale
Multiformit amministrativa
Diritto privato: tipicit dei soggetti D.a.: atipicit, invenzione di nuove figure

Rilievo giuridico dellorganizzazione

Es. attribuzione, competenza, legittimazione: violazione > illegittimit

Organizzazione
Organizzazione statale
Modello ottocentesco Art. 1 legge Cavour Lamministrazione centrale
dello Stato sar concentrata nei Ministeri. I ministri provvederanno ai relativi servizi per mezzo di uffici posti sotto limmediata loro direzione. Gli uffici relativi a un medesimo ramo di amministrazione potranno venire riuniti, e costituire direzioni generali, che faranno tuttavia parte integrante dei ministeri

Organizzazione
Sviluppo nel Novecento

Decentramento Frammentazione Attenuazione della gerarchia Sviluppo della Presidenza del Consiglio
Ruolo di coordinamento Attribuzioni varie Organizzazione

Lamministrazione multiorganizzativa:
specializzazione e coordinamento

Organizzazione
Principi fondamentali
a) Principi costituzionali: Potest organizzativa Decentramento Sussidiariet (art. 5 Tr. Ue) Responsabilit ministeriale b) Principi generali: Artt. 2 e 5 d.lgs. n. 165/2001

Assetto attuale Ministeri: d. lgs. 300 del 1999

Numero Partizioni interne Uffici di staff

Presidenza del Consiglio dei ministri:

d.lgs. n. 303 del 1999

Organizzazione
Modelli alternativi al ministero Agenzie Autorit amministrative indipendenti Enti pubblici

Complessit > mancanza di tratti comuni > genericit Assenza di definizione normativa, nozione imprecisa Problemi pratici > indici rivelatori Principali categorie Enti territoriali Enti economici Enti non economici (particolarismo, residualit)

Organizzazione
Soggetti privati titolari di funzioni
amministrative Accentuazione negli ultimi anni
1) Amm. pubblica in forma privata:

Societ di diritto speciale Amm. priv. per lesercizio di funzioni pubbliche Amm. priv. in pubblico comando
2) Privati in funzione di amministrazione:

Fonti: legge, concessione, contratto Accentuazione del profilo oggettivo rispetto a

quello soggettivo

Lattivit amministrativa
Lattivit amministrativa lattivit mediante la
quale si provvede alla cura concreta degli interessi della collettivit qualificati come pubblici.

Lattivit amministrativa, essendo volta al

perseguimento di scopi della collettivit, funzionalizzata, cio giuridicamente rilevante nella sua continuit e globalit

ATTIVITA: DIRITTO PUBBLICO E DIRITTO COMUNE

Lattivit amministrativa ancora oggi, di regola,
attivit retta dal diritto pubblico. Le organizzazioni pubbliche possono, per, ricorrere anche agli strumenti giuridici del diritto comune. Lamministrazione che non opera in regime di diritto pubblico non esercita poteri amministrativi, ma gode della capacit giuridica generale che le permette di usare i mezzi del diritto privato.

ATTIVITA: DIRITTO PUBBLICO E DIRITTO COMUNE

Lattivit amministrativa ancora oggi, di regola,
attivit retta dal diritto pubblico. Le organizzazioni pubbliche possono, per, ricorrere anche agli strumenti giuridici del diritto comune. Lamministrazione che non opera in regime di diritto pubblico non esercita poteri amministrativi, ma gode della capacit giuridica generale che le permette di usare i mezzi del diritto privato.

PRINCIPI COSTITUZIONALI SULLATTIVITA AMMINISTRATIVA

Art. 97, comma 1, Cost. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e limparzialit dellamministrazione.

PRINCIPIO DI LEGALITA
Tradizionalmente, il principio di legalit sta a indicare
che ogni atto del potere pubblico deve fondarsi su una previsione di legge (principio di tipicit e di nominativit dei poteri amministrativi). Oggi, il principio di legalit inteso piuttosto come necessaria sottoposizione dellamministrazione a regole generali, anche di fonte non legislativa (fatte salve le riserve di legge). Il principio di legalit pu essere inteso come Legalit in senso formale Legalit in senso sostanziale

PRINCIPIO DI AZIONABILITA
Il principio di azionabilit sancisce , senza eccezioni, la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (art. 24, co. 1, e art. 113, co. 1, Cost.)

PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO

Lattivit dellamministrazione deve

svolgersi in modo tale da garantire lefficienza, lefficacia, la speditezza e leconomicit dellazione amministrativa, creando le migliori condizioni per la realizzazione dellinteresse pubblico.

PRINCIPIO DI IMPARZIALITA

Lattivit amministrativa deve svolgersi

in modo tale da garantire linteresse collettivo, non di singoli o di gruppi privilegiati rispetto ad altri, evitando favoritismi.

PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA

Lattivit amministrativa deve svolgersi

in modo tale da evitare illogicit, di aderire ai dati di fatto e di essere coerente con premesse e criteri preventivamente fissati dalle norme e dalla stessa P.A. per il suo operato.

PRINCIPIO DI TRASPARENZA (PUBBLICITA)

Lattivit della P.A. deve essere

facilmente conoscibile e controllabile dai cittadini (v. DIRITTO DI ACCESSO)

Nozione di interesse legittimo

Linteresse legittimo la situazione soggettiva di
vantaggio, costituita dalla protezione giuridica di interessi finali che si attua non direttamente o autonomamente, ma attraverso la protezione immediata di un altro interesse strumentale alla legittimit dellatto e soltanto nei limiti della realizzazione di tale interesse strumentale
Superata lantinomia di una posizione di vantaggio che non garantisce la realizzazione dellinteresse finale La piena protezione non riguarda linteresse ma la legittimit dellazione Il soggetto mira ad ottenere ed a conservare il bene

La discrezionalit amministrativa
Attivit di scelta: discrezionalit amministrativa
Norme di azione che non individuano assetto intersoggettivi ma predeterminano le modalit di azione della p.a.

I limiti possono essere fissati in modo puntuale e preciso, ovvero in

modo elastico, s da lasciare alla P.A. stessa un certo ambito di valutazione: nella prima ipotesi lattivit dellamministrazione vincolata, nella secondo, invece, discrezionale

Scelta attraverso la ponderazione degli interessi

Discrezionalit amministrativa e controllo del giudice

Eccesso di potere

Discrezionalit amministrativa
Dottrina tradizionale
(Virga) definisce la discrezionalit come la facolt di scelta fra pi comportamenti giuridicamente leciti per il soddisfacimento dellinteresse pubblico e per il perseguimento di un fine rispondente alla causa del potere esercitato.

Definizione incompleta
non evidenzia un fondamentale aspetto caratterizzante lattivit discrezionale, rappresentato dal criterio che guida la P.A. nella scelta. Giannini discrezionalit ponderazione comparativa di pi interessi secondari in ordine ad un interesse primario. Il procedimento amministrativo diventa il luogo dellacquisizione di tutti gli interessi.

Discrezionalit amministrativa
Due momenti fondamentali
il momento del giudizio, concretantesi nellindividuazione e nellanalisi dei fatti sulla base de unistruttoria per la decisione; il momento della volont concretantesi nella scelta degli interessi priotitari.

Dicrezionalit amministrativa

Limiti
interesse pubblico: interesse della collettivit non coincidente con quello della P.A.; causa del potere: il vincolo fondamentale; la P.A. deve sempre perseguire un fine rispondente alla causa del potere esercitato; principi di logica, di imparzialit e di ragionevolezza i quali devono sempre reggere lattivit discrezionale; principio dellesatta e completa informazione. Se i limiti sono violati latto illegittimo sotto il profilo delleccesso di potere.

sindacato attraverso la motivazione che deve spiegare liter logico giuridico che ha portato allemanazione dellatto.

Discrezionalit
Oggetto
An: scelta in ordine allemanazione del provvedimento Quando: individuazione del momento pi opportuno dellintervento programmato Quomodo: scelta sugli elementi accidentali e la forma dellatto Quid: scelta sul contenuto che in concreto si palesi pi opportuno.

Discrezionalit e merito
I criteri che orientano la scelta discrezionale
della P.A. siano essi improntati a valutazioni di opportunit che a valutazioni tecniche costituiscono nel loro complesso il merito amministrativo
sfera di azione non improntata a criteri giuridici, non libera ma comunque di convenienza, opportunit, orientata da criteri non giuridici, che di solito non soggetta a sindacato da parte del giudice

Discrezionalit e merito
La P.A. nellesercizio dei suoi poteri discrezionali, insindacabili,
tenuta al rispetto dei criteri giuridici, che governano lazione amministrativa
le norme sulla competenza sulla forma sui presupposti sui tempi dellazione amministrativa la scelta discrezionale deve assicurare la realizzazione dello scopo specifico che giustificava la norma attributaria del potere. Lo scopo specifico il fine pubblico

La P.A. pu scegliere il comportamento pi idoneo alla cura

dellinteresse pubblico (rispettando le norme sulla competenza etc.) ma non pu scegliere una soluzione talmente inopportuna da impedire la realizzazione della finalit giustificativa del potere o emanare un atto per raggiungere uno scopo diverso da quello fissato dalla norma
Il vizio di merito trasmoda nelleccesso di potere.

Discrezionalit tecnica
Applicazione di regole tecniche elastiche
Esame di fatti o situazioni sulla base di cognizioni tecniche e scientifiche di carattere specialistico.

Vi una fase di giudizio (istruttoria supportata da

regole tecniche) alla quale non si affianca il momento della volont, ossia della scelta della soluzione pi opportuna
La scelta operata a monte dal legislatore

Accertamento tecnico: applicazione di regole tecniche

rigide Problema della CTU e controllo giurisdizionale
Controllo forte e controllo debole