Sustentabilidade: desafio democrtico Domingos Armani1 Este artigo busca refletir sobre alguns avanos conceituais em relao questo

o da sustentabilidade das ONGs, bem como indicar a necessidade de combinar os importantes esforos de fortalecimento institucional em andamento nesta rea com iniciativas polticas coletivas de interlocuo e negociao sobre as polticas e os parmetros que hoje regulam o apoio a este tipo de organizao da sociedade civil brasileira. Apresenta-se tambm, ainda que de forma exploratria, um conjunto de variveis potencialmente geradoras de indicadores de sustentabilidade.

Sustentabilidade: alguns avanos conceituais O tema da sustentabilidade das ONGs ocupa boa parte da agenda pblica do setor na atualidade. Embora desde os primrdios da cooperao internacional com organizaes da sociedade civil brasileira (incio dos 80) se fale na ento denominada autosustentao, somente nos anos recentes o tema ganhou maior projeo e concretude. Desde aquele tempo, o contexto no qual acontece a ao social coletiva apoiada em parcerias mudou muito. Tambm muito se andou na discusso sobre as formas de sustentabilidade das organizaes no-governamentais, bem como na tentativa de construo de estratgias de sustentao das ONGs ou, mais amplamente, das organizaes do Terceiro Setor. Crescem os seminrios e eventos de discusso sobre o tema, se avolumam as publicaes sobre captao de recursos, organizaes internacionais (governamentais, multilaterais e no-governamentais) trazem ao pas seus acmulos tcnicos na rea, criamse prmios para estimular a boa-prtica na rea, programas de promoo da sustentabilidade so criados, e, sobretudo, aumentam dramaticamente as expectativas de velhas e novas ONGs de virem a se consolidar no cenrio regional e/ou nacional. Neste crescente fluxo de iniciativas, seja de quem financia e/ou apia organizaes no-governamentais, seja das prprias organizaes e redes da sociedade civil,

Domingos Armani Socilogo, Mestre em Cincia Poltica (UFRGS), professor da UNISINOS (RS) e consultor em Desenvolvimento Social (darmani@terra.com.br).

2 reconhecem-se alguns avanos conceituais fundamentais para que a questo da sustentabilidade seja mais bem compreendida. O primeiro avano conceitual diz respeito ao reconhecimento de que a sustentabilidade, para organizaes como as ONGs, jamais significar que elas consigam se sustentar financeiramente sem uma proporo relevante de recursos doados a fundo perdido; isto , a sustentabilidade deste tipo de organizao vai sempre combinar, na melhor das hipteses, uma capacidade para obter receitas prprias de forma regular (contribuio de scios e de rede de amigos, prestao de servios de forma remunerada, venda de produtos, etc.), com a capacidade de acessar fontes de financiamento pblicas, privadas e no-governamentais nacionais e internacionais. Esta constatao, hoje consensual, tem implicaes muito importantes, tanto porque tira um peso e uma responsabilidade excessivas e desproporcionais das ONGs em relao sua sustentao duradoura, bem como porque sinaliza que necessrio preparar-se institucionalmente para acessar recursos de fontes variadas tambm em plano nacional, sejam elas pblicas, privadas ou no-governamentais. Um segundo avano conceitual relativo ao fato de que a sustentabilidade no diz respeito apenas dimenso da sustentao financeira de uma organizao, mas sim, a um conjunto bem mais amplo de fatores de desenvolvimento institucional cruciais para as chances de xito duradouro de uma ONG2. Esta ampliao da problemtica da sustentabilidade, embora ainda recente, tem contribudo muito para uma compreenso mais complexa e integradora/holstica da sustentabilidade, a qual se radica na viso de que o carter mais ou menos duradouro de uma entidade depende do acesso regular a recursos, mas, acima de tudo, depende da qualidade de sua organizao e de seu projeto institucional. Esta nova percepo tem contribudo para o fortalecimento institucional de um conjunto amplo de ONGs as quais, at se depararem com o desafio da sustentabilidade, no haviam enfrentado de forma mais integral o imperativo do desenvolvimento institucional; isto , no haviam se dado conta de que o desenvolvimento institucional permanente condio sine qua non da sustentabilidade. Isto quer dizer que inescapvel para uma ONG encetar um processo permanente de atualizao e qualificao de sua misso e de seu
Ver Armani, Domingos. O Desenvolvimento Institucional como Condio de Sustentabilidade das ONGs no Brasil. In: Aids e Sustentabilidade Sobre as Aes das Organizaes da Sociedade Civil. Braslia: Ministrio da Sade, Srie C. n 45, 2001, p.17-33.
2

3 projeto poltico, das bases de sua legitimidade, de sua capacidade de gesto estratgica, da adequao de sua estratgia de interveno e metodologia, de sua habilidade e fora para influenciar o processo das polticas pblicas, de seus mecanismos de governana institucional, de sua disposio e preparo para gerar conhecimentos socialmente teis e de administrar pessoas e recursos. Sustentabilidade, neste sentido, poderia ser definida como a capacidade institucional de interagir criativamente com contextos cambiantes, de forma a manter-se a relevncia social e fortalecer-se a credibilidade da organizao. Um terceiro avano, decorrente dos segundo, o aparente paradoxo de que para ser sustentvel, uma organizao precisa se re-inventar. Isto , a sustentabilidade no se oferece facilmente, ela requer enorme esforo continuado, determinao poltica e disposio para mudana de aspectos relevantes da cultura e do fazer institucional, gerando uma carga razovel de conflitos e tenses, seja, por exemplo, quanto ao planejamento estratgico e as estratgias de comunicao (se existentes), o perfil dos recursos humanos e a capacidade de gesto administrativo-financeira, ou mesmo relao estratgica e oramentria entre atividades-fim e atividades-meio. Estes avanos recentes so muito importantes porque tm contribudo para, e de certa forma, expressam mudanas culturais substanciais no campo das ONGs. Talvez uma das principais mudanas seja a recm-descoberta percepo de que j no mais possvel concentrar toda a energia institucional nas atividades-fim, sendo necessrio tratar tambm as questes do desenvolvimento institucional e da sustentabilidade como estratgicas. At poucos anos atrs, a maior parte das organizaes da sociedade civil (OSC) no tinha e de certa forma no precisava ter grandes preocupaes com a organizao em si e com sua gesto, concentrando praticamente toda sua energia e tempo na ao sociopoltica. Isto era visto como eficiente, pois se gastava pouco tempo (e recursos) com a vida interna da organizao. Hoje, isso se coloca de outra forma. Dados o novo contexto para a ao social e os desafios sustentabilidade das OSC, passa a ser fundamental para a sua credibilidade e sustentabilidade, qualificar tecnicamente o trabalho, clarear e compartilhar o projeto poltico/misso institucional, promover uma cultura e metodologias/instrumentos de planejamento estratgico e de monitoramento & avaliao, aperfeioar os mecanismos de gesto, qualificar a participao interna e a democratizao dos processos decisrios, etc.... Com isso, cada entidade passa a ter de dedicar maior tempo, pessoas e recursos para

4 atividades-meio relativas ao fortalecimento das condies de sua sustentabilidade poltica e financeira. Quer dizer, trata-se de pensar no somente a estratgia de trabalho, mas tambm e de forma permanente as estratgias institucionais para o fortalecimento da entidade. Uma outra mudana cultural relevante a descoberta de que somente com intensa e diversificada insero local e de fortalecimento da credibilidade institucional, uma ONG pode vir a ser sustentvel. Isto , a sustentabilidade de uma organizao tambm funo do grau de enraizamento social, da capacidade de articulao local e de credibilidade construda junto aos atores relevantes do seu contexto de atuao.

Sustentabilidade: do que se trata? Estes avanos conceituais e mudanas culturais no campo das ONGs brasileiras, no entanto, embora importantes para o seu futuro, parecem no vir acompanhados de avanos correspondentes no tocante considerao dos fatores contextuais que circunscrevem as chances de sustentabilidade deste campo de organizaes e de cada uma delas. Com isso, corre-se o risco de induo a duas falcias: a primeira a de que possvel para uma organizao ou campo de organizaes ser sustentvel apenas a partir de sua qualificao tcnico-organizacional e gerencial; a segunda quer nos fazer crer que as ONGs devem se adaptar e se ajustar o melhor possvel a parmetros supostamente definidos e imutveis de financiamento, obscurecendo-se as vises e disputas a eles subjacentes. No caso da primeira falcia, o que ocorre que se acaba, mesmo involuntariamente, estimulando expectativas infundadas de que basta s organizaes percorrerem o caminho das pedras da atualizao institucional e do correspondente planejamento da captao de recursos, que a sustentabilidade emergir no horizonte. Alimenta-se assim um mito o da sustentabilidade como produto do esforo tcnico-gerencial de organizaes determinadas. Isto equivaleria a dizer que elas so as nicas responsveis por sua sustentabilidade; ironicamente, neste sentido, a sustentabilidade de uma organizao poderia ser equiparada noo de empregabilidade do trabalhador, pelo que este assume a responsabilidade quase total por suas chances de emprego. O mito da sustentabilidade resultante apenas do prprio esforo, na verdade, contribui para a difuso da idia de que ela alcanvel por uma organizao em particular sem que, concomitantemente, o seu campo de organizaes se projete como sujeito poltico coletivo no espao pblico em

5 torno das disputas sobre o valor social do seu trabalho. A experincia internacional neste campo, pelo contrrio, tem enfatizado a dimenso poltica e educativa que as estratgias de mobilizao de recursos devem ter em relao s percepes de todos os atores e setores da sociedade relativas aos problemas sociais3. J no tocante segunda falcia, se evita tematizar explicitamente o fato de que a busca da sustentabilidade se constitui em um campo de disputas em torno das estratgias nacionais de combate pobreza e desigualdade e tambm sobre o sentido da participao das ONGs na promoo do desenvolvimento. As chances de sustentabilidade de uma ONG em particular e do seu campo coletivo so orientadas por uma determinada viso da possibilidade de enfrentar a pobreza e a desigualdade, do papel do Estado e das polticas pblicas, das formas e instrumentos de financiamento e de controle social pblico s organizaes no-governamentais, das formas de as empresas realizarem sua responsabilidade social, e assim por diante. Isto , a chances de sustentabilidade das ONGs so permeadas e condicionadas por vises, polticas e canais de financiamento referidas a temticas, a determinados tipos de organizao, a formas de interveno e tipo de contribuio esperada das ONGs. Chega-se, assim, a um ponto fundamental: a disputa pela sustentabilidade no deve se resumir apenas aos esforos por fortalecer a capacidade de interao criativa de organizaes determinadas com o seu contexto visando conferir carter duradouro ao valor social do seu projeto institucional, mas deve visar tambm ao desenvolvimento de estratgias coletivas de interlocuo pblica visando a mudana dos fatores jurdicos, polticos, institucionais e operacionais que circunscrevem as possibilidades de sustentao deste tipo de organizao no pas4. Por isso, importante que, na luta pela sustentabilidade, as ONGs (i) julguem criteriosamente as possveis implicaes de cada oportunidade de financiamento para a sua autonomia, e (ii) que se engajem em processos coletivos de dilogo e ao poltica visando influenciar os marcos legais, polticos e operacionais de apoio a ONGs vigentes.
Ver, por exemplo: Irio, Ceclia. Mobilizao de Recursos: algumas idias para o debate. In: Aids e Sustentabilidade Sobre as Aes das Organizaes da Sociedade Civil. Braslia: Ministrio da Sade, Srie C. n 45, 2001, p.53; Clayton, Andrew (Ed.). Governance, Democracy & Conditionality: What Role for NGOs? Oxford: INTRAC, 1994, e Bailey, Michael. Levantamento de Fundos no Brasil: Principais Implicaes para as Organizaes da Sociedade Civil e ONGs Internacionais. In: ONGs identidade e desafios atuais. So Paulo: ABONG/Ed. Autores Associados, 2000, p.87-106. 4 Op. Cit., p. 28.
3

6 Ao se falar em sustentabilidade, assim, est-se tocando em uma questo mais profunda e complexa do que a sustentao das ONGs; est-se, sim, tematizando a questo dos parmetros ticos, culturais, polticos e tcnicos que governam as concepes e formas como a sociedade enfrenta a problemtica da pobreza e da desigualdade e da promoo do desenvolvimento. Quer dizer, da prpria relao Estado e sociedade, da relao entre economia e sociedade, do papel social das organizaes no-governamentais vis--vis o Estado, as polticas pblicas e as empresas, enfim, da prpria qualidade da democracia que se trata. Se, no nvel micro de uma organizao em particular, a sustentabilidade pode ser definida como a capacidade de sustentar de forma duradoura o valor social do projeto institucional a partir da interao criativa com contextos mutveis, no nvel macro-social, a sustentabilidade pode ser tomada como o grau de correspondncia (legitimao socialpblica) entre a ao coletiva das ONGs e as concepes, polticas e mecanismos (pblicos e privados) de enfrentamento da pobreza e das desigualdades e de promoo do desenvolvimento. Tal conceito faz referncia e explicita, assim, o grau de interlocuo pblica e de aproximao negociada ao que possa ser considerado o interesse pblico quanto ao lugar das ONGs, em correspondncia aos do Estado e do setor privado, no tocante ao enfrentamento da problemtica social e promoo do desenvolvimento. Por fim, tematizar a sustentabilidade das ONGs , tambm, lutar pela garantia de que existam polticas e fundos pblicos destinados a apoiar de forma substancial (direta ou indiretamente) este tipo de organizao, garantindo-se que o apoio pblico no signifique perda de autonomia da ONG e, especialmente, de seu carter de sujeito poltico na sociedade civil5. E no s isso, lutar tambm para que os mecanismos e procedimentos institucionais e administrativos (critrios de acesso, parmetros de controle social, instrumentos de acompanhamento e avaliao, normas administrativo-financeiras, etc.) sejam adequados e flexveis para abarcar pequenas, mdias e grandes organizaes. Indo mais longe, o financiamento pblico das ONGs no deveria considerar apenas o apoio s ONGs como prestadoras de servios complementares e/ou ampliadores da
Lembre-se que a sustentabilidade das ONGs/Terceiro Setor tanto nos Estados Unidos como na Europa se baseia em forte apoio de fundos pblicos. Conforme pesquisa internacional comparativa recente envolvendo 22 pases (Landim,1999), v-se que as organizaes do Terceiro Setor neles tm, em mdia, 40% de suas receitas oriundas do setor pblico, enquanto esta mdia cai para 15,5% nos pases pesquisados na Amrica Latina. No Brasil, chega a 14,5% apenas.
5

7 poltica pblica; deveria tambm promover o apoio a aes de carter mais propositivo, aes crticas a determinadas polticas de governo, aes de carter experimental, etc. Mas isso s seria possvel se tais polticas e fundos viessem a ser geridos com parmetros pblicos, e no meramente poltico-partidrios, corporativistas ou tecnocrticos. muito importante assinalar que sem uma substancial poltica pblica de apoio s ONGs elas no viro a ser sustentveis como setor, e aquelas que porventura vierem a slo, o sero na medida em que se con-formarem aos parmetros privados (corporativos e no-governamentais) de apoio. Numa situao destas, muito do carter pblico da ao das ONGs ter se perdido...

Sustentabilidade: como avaliar? Se tomarmos a sustentabilidade por sua dupla dimenso em nvel de cada organizao e no nvel mais geral do conjunto das ONGs, torna-se um exerccio interessante pensar em variveis e indicadores de sustentabilidade correspondentes. As variveis apresentadas a seguir so uma contribuio neste sentido. Indicadores de sustentabilidade variveis ao nvel da organizao Capacidade de gerao/captao de recursos em relao s necessidades (anuais ou trienais) de recursos da organizao. ndice de diversificao das fontes de apoio, tanto em nmero como no tipo de financiadores. Proporo das receitas no vinculadas (oriundas de gerao prpria e de apoios de carter institucional) em relao s receitas vinculadas (apoios especficos a programas, projetos, etc.). Grau de dependncia em relao a recursos de origem internacional (supondo-se que, no longo prazo, a organizao tanto mais sustentvel quanto maior for a proporo de recursos acessados no prprio pas). Nvel e tipo de condies (polticas e tcnico-gerenciais) e expectativas expressas pelo financiador (em relao autonomia da ONG)6.

Cfe. Fowler, Alan. Striking a Balance A Guide to Enhancing the Effectiveness of Non-Governmental Organisations in International Development. London: INTAC/Earthscan, 1997, p.129.

8 Densidade das relaes com financiadores e grau de interlocuo sobre tendncias institucionais e escolhas estratgicas mtuas. Grau de desenvolvimento e qualidade dos instrumentos de accountability e de demonstrao de resultados da organizao. Nvel de desenvolvimento institucional interno: (i) grau de relevncia social contextualizada da misso e da estratgia de interveno institucional; (ii) grau de compartilhamento da identidade e da misso e/ou nvel de tenses e conflitos; (iii) grau de estabilidade e efetividade das estruturas e modos de governana institucionais; (iv) capacidade e parmetros para gesto estratgica (sistema de PMA, instrumentos gerenciais, etc.), e (v) perfil tico-poltico, qualificao tcnica e ndice de rotatividade dos recursos humanos. Nvel de desenvolvimento institucional ampliado: (i) credibilidade (e grau de conhecimento) da organizao perante seu pblico beneficirio, movimentos sociais, rgos pblicos, outras ONGs, fundaes sociais, universidades, empresas, agncias de cooperao, etc.; (ii) capacidade para deflagrar e/ou influenciar processos de mobilizao social e de impactar a agenda pblica e as polticas pblicas, e (iii) capacidade para estabelecer dilogo, parcerias e trabalho conjunto com outras instituies. Indicadores de sustentabilidade variveis ao nvel do conjunto do setor ONG Grau de credibilidade associado s ONGs como setor em nvel nacional e internacional. Grau de iniciativa e participao do setor na interlocuo pblica sobre seu marco legal e sobre as formas de apoio pblicas e privadas ao setor ONG no pas. Grau de desenvolvimento e amadurecimento da legislao especfica sobre apoio a ONGs. Capacidade das ONGs enquanto campo de dialogar e influenciar as concepes, polticas e modalidades de apoio dos financiadores internacionais e nacionais. Grau de aceitao por parte da legislao especfica (especialmente a legislao referente s OSCIPs Organizaes da Sociedade Civil e Interesse Pblico) e por parte dos governos (federal, estaduais e municipais) de que as ONGs devem manter-

9 se como sujeitos polticos autnomos, mesmo quando apoiadas com recursos pblicos. Qualidade dos padres e instrumentos de controle social pblico sobre as ONGs financiadas por recursos pblicos.

Novas iniciativas para a sustentabilidade Dada a anlise acima, e levando-se em conta o contexto favorvel do governo Lula, indicam-se algumas iniciativas que podem contribuir para fazer avanar a sustentabilidade macro-social das ONGs brasileiras, sejam elas tomadas pelas redes de ONGs ou mesmo pelo novo governo. So elas: Dar curso e ampliar o processo de dilogo nacional sobre o marco legal do Terceiro Setor visando a proposio de um marco legal mais ampla e cuidadosamente debatido, mais completo, mais adequado s especificidades das ONGs, mais apto a tratar de forma diferenciada os diferentes tipos de organizaes do Terceiro Setor, e que seja uma legislao mais claramente resultante de um debate pblico sobre o papel esperado das ONGs no desenvolvimento nacional. A atual lei das OSCIPs aqui ponto de partida fundamental. Articular-se um processo de dilogo entre ONGs e as empresas e fundaes empresariais, visando tematizar as polticas, estratgias e mecanismos de seleo e apoio a organizaes da sociedade civil, de forma a avaliar a experincia at aqui desenvolvida e dela extrair lies para o futuro, buscando-se ainda constituir um espao de reflexo sobre os fundamentos e o alcance das iniciativas privadas na rea social e suas implicaes para o setor no-governamental no Brasil. Abrir um frum de dilogo governo federal organizaes da sociedade civil agncias (no-governamentais e governamentais/multilaterais) de cooperao ao desenvolvimento visando construir parmetros mais compartilhados e complementares de apoio a organizaes da sociedade civil. Articular-se um espao de interlocuo e de troca de experincias entre instituies e universidades que vm desenvolvendo programas de assessoria e capacitao de ONGs, de forma a estimular-se a ampliao do atendimento em nvel nacional, a

10 elevao da qualidade, as complementaridades e a eventual sinergia entre muitas destas iniciativas. Por fim, outra iniciativa oportuna seria que as prprias ONGs pactuassem e oferecessem sociedade uma espcie de cdigo de tica do setor, com o que, ganhariam maior credibilidade e se diferenciariam de um tipo de organizao da sociedade civil que no se orienta por uma tica social-pblica. Com estas e outras iniciativas desta natureza se estaria favorecendo espaos e processos de interlocuo que privilegiariam no apenas a dimenso tcnico-gerencial da sustentabilidade, mas tambm, e acima de tudo, o necessrio debate pblico sobre o valor social e os limites da contribuio das ONGs ao combate pobreza, s desigualdades e promoo de um desenvolvimento estimulador da justia e da democracia.

Referncias Bibliogrficas Armani, Domingos. O Desenvolvimento Institucional como Condio de Sustentabilidade das ONGs no Brasil. In: Aids e Sustentabilidade Sobre as Aes das Organizaes da Sociedade Civil. Braslia: Ministrio da Sade, Srie C. n 45, 2001, p.17-33. ________. Parceiros Relutantes? Governo e Organizaes Voluntrias na Gr-Bretanha. Porto Alegre: Mimeo, 1996. Armani, Domingos & Gonzlez, Roberto. Desafios ao Desenvolvimento Institucional na Rede PAD. Porto Alegre: PAD, 2000. Fowler, Alan. Striking a Balance A Guide to Enhancing the Effectiveness of NonGovernmental Organisations in International Development. London: Earthscan, 1997. Irio, Ceclia. Mobilizao de Recursos Algumas Idias para Debate. In: Aids e Sustentabilidade Sobre as Aes das Organizaes da Sociedade Civil. Braslia: Ministrio da Sade, Srie C. n 45, 2001, p. 53-57. Landim, Leilah .As Organizaes Sem Fins Lucrativos no Brasil Ocupaes, Despesas e Recursos. Projeto Comparativo Internacional sobre o Setor Sem Fins Lucrativos, The Johns Hopkins University/ISER. Rio de Janeiro: Nau, 1999. Valderrama, Mariano. El Fortalecimiento Institucional y los Acelerados Cambios en las ONG Latinoamericanas. ALOP, CEPES, 1998.