Table des matires A Prsentation ................................................................................................

1. L'Unit anticollusion UAC ..........................................................................

1.1. Contexte ayant prsid la cration de l'Unit ........................................................................ 1.2. nonc et interprtation du mandat confi l'Unit ................................................................ 2. Le

rapport de l'Unit anticollusion ...................................................................

2.1. Nature et objectifs du rapport ................................................................................................... 2.2. Structure et composantes du rapport ........................................................................................

B Profil de la collusion ................................................................................

3. Premier abord ..................................................................................................
3.1. La collusion en gnral............................................................................................................. 3.2. La collusion dans l'industrie de la construction routire ..........................................................

4. Face la collusion ...........................................................................................

4.1. La situation dans le monde ....................................................................................................... 4.2. La situation au Qubec .............................................................................................................

C Dans l'industrie de la construction routire ........................................... 5. Ce que fait le ministre des Transports du Qubec .........................................
5.1. Les tapes de l'octroi des contrats ............................................................................................ La priode de conception ............................................................................................... La procdure d'appel d'offres ......................................................................................... La priode d'excution.................................................................................................... 5.2. Aspects de la politique de gestion encadrant le processus ....................................................... 5.3. Un maillon faible du systme ................................................................................................... La rduction de l'effectif et l'attrait du priv .................................................................. L'externalisation des dpenses et le transfert des comptences ...................................... La perte d'expertise et la gestion du risque .....................................................................

6. Ce que contrefait le milieu de la construction .................................................

Le plus bas soumissionnaire ........................................................................................... Le +10 % ou 20 % ...................................................................................................... L'homologation............................................................................................................... Le tiers en matire de rclamations ................................................................................

7. Ce que dfait le crime organis ................................................................................ 8. Ce que refait l'Unit anticollusion ...........................................................................
Constitution de l'quipe .................................................................................................... Ressources matrielles ..................................................................................................... Information et formation .................................................................................................. Production de renseignements .......................................................................................... Dveloppement de partenariats ........................................................................................ Approche : AGILE ...........................................................................................................

D Premires observations de l'amont l'aval des travaux ...........

9. Les firmes de gnie-conseil .......................................................................................
9.1. Un contexte effervescent ........................................................................................................... Le regroupement de firmes .............................................................................................. Le regroupement de services ........................................................................................... 9.2. Des consquences proccupantes .............................................................................................. Le ministre face aux firmes ........................................................................................... Estimations prliminaires inadquates ............................................................. Ngligence au chapitre de l'examen des plans et devis.................................... Affaiblissement du contrle des chantiers et des dpenses.............................. Dangers de la perte en projets et en expertise .................................................. Risques d'une indiffrence quant aux irrgularits .......................................... Les firmes face au ministre ............................................................................................ Favoritisme mme les estimations ................................................................ Dcalage entre estimations et soumissions ...................................................... Planification des imprvus et dpassements .................................................... Imprcisions sans consquence sur l'imputabilit............................................ Arbitraire des valuations et sanctions ............................................................

10. Les entrepreneurs ...................................................................................................

10.1. La logique des soumissions ..................................................................................................... 10.2. Des pratiques illgales ............................................................................................................. L'atteinte aux personnes .................................................................................................. La circulation de l'argent ................................................................................................. 10.3. Trois cas de figure .................................................................................................................. L'homologation et le cartel de l'clairage et de la supersignalisation............................. La domination des fournisseurs et l'industrie de l'asphalte ............................................ La question rgionale et l'industrie du dneigement ...................................................... 10.4. La finalisation des travaux .....................................................................................................

E En conclusion .................................................................................
11. Le pass rcent .........................................................................................................
11.1. Un impact favorable mais difficile cerner ............................................................................ 11.2. Un bilan significatif et peu rassurant .......................................................................................

12. Le proche avenir ......................................................................................................

12.1. Des questions l'tude............................................................................................................. 12.2. Une condition dcisive ............................................................................................................

F Premiers lments de rflexion soumis au ministre ....................

Leadership et communication .......................................................................................... Expertise et responsabilit ............................................................................................... Gouvernance et gestion ................................................................................................... Contrle et dtection ........................................................................................................ valuation et correction ...................................................................................................

G En annexe ......................................................................................
Annexe 1 - La lutte la collusion dans le monde - mesures et sanctions ...................... Annexe 2 - Dtails du cadre rglementaire qubcois permettant de faire face aux risques de collusion .............................................................................. Annexe 3 - Stratgie propose par l'OCDE pour rduire les risques de collusion lors des appels d'offres ................................................................................

A Prsentation
1.1 Contexte ayant prsid la cration de l'Unit
L'exercice d'une saine concurrence est la marque d'une conomie bien portante. Les bnfices en sont videmment plus notables lorsqu'il s'agit d'une industrie majeure, comme celle de la construction. Et cela vaut, plus forte raison, pour les marchs financs par de l'argent public. Ces dernires annes, au regard de situations de concurrence imparfaite, le gouvernement du Qubec et son ministre des Transports ont tch de resserrer leurs rgles d'attribution des contrats et de gestion des projets. Or de rcentes vagues d'allgations de corruption, dans le monde municipal, laissaient prsager qu'il fallait faire davantage, l'chelle mme du Qubec. En pareil contexte, il importait d'ajuster le tir. Le 18 novembre 2009, le Vrificateur gnral recommandait au ministre d'tablir une stratgie visant dtecter des conditions de march problmatiques 1 dans l'octroi de contrats lis la construction routire. Le 23 fvrier 2010, le ministre des Transports annonait la cration de 1 'UAC pour se pencher sur cette question, sous l'angle particulier de la collusion2. Le 12 avril 2010, l'Unit avait recrut le personnel lui permettant d'amorcer ses travaux. Le 18 fvrier 2011, la mise sur pied de l'Unit permanente anticorruption (UPAC) venait structurer un ensemble de ressources et d'initiatives, dont l'Unit anticollusion devenait elle-mme partie prenante, et elle leur procurait une assise commune et durable. Dirige par un expert de haute rputation, issu du domaine policier, l'Unit anticollusion profite du concours de plusieurs organisations concernes par la question. Elle bnficie en outre de l'indpendance ncessaire tout comme elle requiert la confidentialit convenant la nature particulire des enjeux dont elle traite, deux conditions essentielles la russite de sa mission.

1.2 nonc et interprtation du mandat confi l'Unit

L'Unit a pour mandat de prvenir la collusion dans l'attribution des contrats et l'excution des travaux auxquels le ministre contribue financirement, de manire directe ou indirecte. Afin de favoriser la pratique loyale des affaires et la saine concurrence au sein des marchs, elle dveloppe des mcanismes permettant de dtecter toute situation prjudiciable. La collusion a d'abord un caractre intentionnel. En amont de ce qui relve de l'Opration Marteau, les actions de l'Unit visent en prmunir le ministre, dans l'immdiat ainsi qu' moyen et long termes. Elles s'articulent autour des trois grands axes suivants :

'Rapport du Vrificateur gnral du Qubec l'Assemble nationale pour l'anne 2009-2010, Tome II. Ministre des Transports du Qubec : gestion de contrats prsentant des situations risque, 18 novembre 2009, 36 p. 2 Unit anticollusion nouveau projet prliminaire, 2010, 5 p.

PRVENIR => c'est informer des prcautions prendre dans ltat actuel du march Empcher la collusion lors de l'attribution de marchs, ainsi que les situations de fraude et de malversation qui pourraient en dcouler. Contrer les abus de certaines entreprises dtenant une position dominante (exclusivit, ventes lies', refus de vendre, limitation du march, intimidation).

PRDIRE => c'est annoncer ce qui pourrait logiquement se produire selon l' volution du march
Identifier les situations o la collusion est susceptible de survenir. Signaler aux autorits comptentes les situations de collusion, ainsi que les situations de fraude et de malversation qui pourraient en dcouler. P R V O I R = > c'est envisager ce qui pourrait arriver par une anticipation des conditions du march Proposer un environnement administratif favorisant l'ouverture des marchs, la concurrence et la pratique loyale des affaires. Assurer la connaissance et l'troite surveillance des marchs o le ministre des Transports a une participation financire directe ou indirecte, de leurs tendances et de leurs perspectives.

2 Le rapport de l'Unit anticollusion

2.1 Nature et objectifs du rapport
Le prsent rapport est le tout premier que l'Unit anticollusion soumet au ministre des Transports du Qubec, depuis sa cration en fvrier 2010. Il ne s'attarde gure aux modalits de constitution de l'quipe et aux conditions de dmarrage de ses activits pour se tourner, rsolument, vers l'tat des travaux raliss jusqu' maintenant. Centre sur les rsultats, l'Unit est cependant bien consciente du temps qu'il lui faut consacrer dresser un portrait de situation qui soit le plus complet possible, lequel donnera un sens ce qui pourrait ne rester autrement qu'une srie d'anecdotes isoles. Pour l'essentiel, on tche donc ici de mettre en perspective les observations ralises sur le terrain par une quipe d'enquteurs chevronns. Nous avons ainsi dcouvert un univers clandestin et bien enracin, d'une ampleur insouponne, nfaste pour notre socit aussi bien sur le plan de la scurit et de l'conomie que sur celui de la justice et de la dmocratie. La situation n'est pas banale. C'est ce que nous ont appris, sous couvert de l'anonymat, des gens exasprs, voire dsesprs, qui ont besoin d'appuis pour esprer de nouveau. Tout cela justifie, selon nous, le bien-fond de l'Unit
Toute pratique par laquelle un fournisseur exige d'un client (ou l'y incite), comme condition ce qu'il lui fournisse un produit, que ce client achte un quelconque autre produit ou s'abstienne d'utiliser ou de distribuer, avec le premier achat, un autre produit qui n'est pas d'une marque ou fabrication indique par le fournisseur. Art. 77 de la Loi sur la concurrence (L.R.C., 1985, ch. C-34) http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/C-34/TexteComplet.html
3

en faveur des citoyens comme auprs des collaborateurs et partenaires qui ne manquent pas de nous accorder leur confiance.

2.2 Structure et composantes du rapport

Entre la prsentation initiale et les documents qui se trouvent en annexe, le prsent rapport compte cinq autres grandes sections. 1. Dans un premier temps, nous traons un bref profil de la collusion. Elle y est d'abord dfinie, en lien avec le monde de la construction routire, aprs quoi on prsente quelques exemples d'actions entreprises par divers pays cet gard. On termine enfin sur un aperu du cadre rglementaire qui, au Qubec, devrait permettre en partie d'y faire chec. 2. On s'intresse ensuite ce qui se passe plus spcifiquement dans l'industrie de la construction routire au Qubec. Le rle du ministre des Transports y est expos et certains maillons faibles du processus d'attribution et de suivi des contrats publics y sont mis en vidence. On identifie ensuite la place laquelle s'invite le crime organis, avant de conclure sur l'approche privilgie par l'Unit pour la ralisation de son mandat. 3. La section suivante constitue le cceur de ce rapport. On y formule nos premires observations de l'amont l'aval des travaux. Il y est essentiellement question des deux joueurs majeurs de l'industrie que sont les firmes de gnie-conseil et les entrepreneurs en construction. Dans leurs contextes respectifs, on distingue plusieurs pratiques risque, voire quelques stratagmes de collusion. 4. En conclusion, on souligne quelques impacts positifs sans doute en partie attribuables l'Unit, mais non sans rappeler certains facteurs de risque toujours prsents concernant le phnomne de la collusion. On termine enfin en voquant ce qui mobilisera nos nergies dans un avenir rapproch. 5. Suivent nos premiers lments de rflexion soumis au ministre dans la perspective d'assurer le redressement dont le Qubec ne peut plus faire l'conomie. En accord avec la nature des actions que nous menons, nous avons voulu ce rapport le plus prcis et concis possible. Il servira d'inspiration la poursuite de nos travaux, lesquels en retour, viendront nourrir la prochaine dition.

B- Profil de la collusion
3 Premier abord 3.1 La collusion en gnral
Afin de se donner la matrise d'un phnomne, il faut d'abord le nommer. Qu'entend-t-on exactement par collusion, quelle en est la rsultante et en quoi se distingue-t-elle de la corruption ? La collusion est un jeu secret. Drivant d'un verbe latin compos de ludere (jouer) et de cum (avec), le terme de collusion rend l'ide d'un jeu cach, pratiqu quelques-uns, l'encontre de ceux qui ne sont pas dans le secret. La collusion est une entente frauduleuse. Les partenaires de collusion pour lesquels on pourrait proposer le nologisme de collusionnaires manoeuvrent l'insu de ceux qu'ils cartent et qui, eux, persistent jouer selon les rgles tablies. La connivence des premiers a d'abord pour effet de nuire tous ces exclus. La collusion est un pacte nfaste. Sur un march, qu'il soit public ou priv, on parle de collusion lorsque des firmes s'entendent pour dcrocher un contrat, ou raliser des profits suprieurs ceux qu'elles devraient obtenir en situation de concurrence. Les consquences sont particulirement dommageables pour le client et affectent galement les exclus du march. En somme, la collusion qualifie le comportement d'individus ou d'entreprises qui passent des accords, s'entendent ou se concertent pour prendre des dcisions de march, le plus souvent concernant leur tarification, dans le dessein de limiter, d'entraver ou de fausser le libre jeu de la concurrence 4. Les dcisions dont il est question consistent notamment s'entendre sur le prix des contrats, procder des soumissions concertes, se partager des marchs et dsigner qui remportera l'appel d'offres. De mme, on prvoit une compensation pour les complices qui lui auront laiss le champ libre, soit en ne rpondant pas l'appel d'offre, soit en s'cartant par une soumission plus leve. Nous aurons bientt l'occasion d'y revenir. La collusion se distingue de la corruption mais, plus souvent qu'autrement, ces deux ralits coexistent, s'entremlent, voire s'paulent. => La corruption rsulte du comportement d'un corrupteur, qui soutire un avantage indu ou des prrogatives particulires, et de l'attitude d'un corrompu qui profite de sa position de responsabilit, consent agir contre le devoir de sa charge et accepte d'en tre rcompens 5. l'issue de cet acte rprhensible, la situation est corrompue 6 de manire durable et irrversible.

CAILLAUD, B., Entente et capture dans l'entente de marchs publics, CERAS-ENPC, mars 2001 'Plus encore. La corruption est une relation trois. Elle met en relation le "dcideur" dot de responsabilits particulires garantes de l'impartialit, mais aussi de pouvoirs qui lui permettent de la rompre , le "solliciteur" (un particulier ou une entreprise demandeur d'un appui favorisant ses intrts au dtriment de ceux des autres , et le "public", form par l'ensemble des citoyens, le plus souvent en position de censeurs passifs et d'autant plus ambivalents qu'ils estiment que le "dcideur" est leur service et qu'il est donc lgitime d'en attendre des avantages pour soi-mme ou pour le groupe. (p. 100). LASCOUMES, Pierre. Une dmocratie corruptible. Arrangements, favoritisme et conflits d'intrts, Seuil, coll. La rpublique des ides , Paris, 2011, 101 p. Selon ses origines latines, ce verbe exprime d'ailleurs la brisure.

=> La collusion vise, quant elle, prparer la prise de contrle d'un march en bernant des dcideurs qui ne sont pratiquement jamais impliqus. Elle n'est donc pas le terme mais le point de dpart d'un projet condamnable, certes, mais qui pourrait s'avrer ponctuel et rversible. Or tout ne s'arrte pas l. Il peut y avoir de la corruption en appui pralable des ententes collusoires, tout comme la collusion russie peut engendrer elle-mme de la corruption. Diverses pratiques douteuses [fraude, extorsion] entrent alors en jeu, depuis les pressions personnelles [intimidation, menaces, violence] et l'abus de pouvoir [ingrence, trafic d'influence, favoritisme, malversation, concussion, prvarication] jusqu' la circulation illgale d'argent [paiements au noir, pots-de-vin, financement illgal, fausse facturation, vasion fiscale, blanchiment] qui sert la cupidit de ceux qui s'y adonnent. Tout cela est inquitant. Voyons maintenant ce qu'il en est de la collusion sur les marchs publics, lorsque le client est un organisme gouvernemental et que ce sont tous les contribuables qui paient.

3.2 La collusion dans l'industrie de la construction routire

Quand la construction va, tout va. Non seulement s'agit-il d'une industrie dont la vitalit est un indice sr de l'tat de l'conomie, mais en priode de rcession, on misera prioritairement sur elle pour nourrir la relance. Sans doute que la parution, en octobre 2007, du Rapport de la Commission d'enqute sur le viaduc de la Concorde aura ajout la ncessit de cet essor pour ce qui est des infrastructures routires. Le ministre des Transports du Qubec signe de plus en plus de contrats puisque le volume de ses travaux est en pleine croissance. Sa planification quinquennale fait tat de plus de 4 000 projets routiers qui en sont diffrentes tapes de prparation. En moyenne, seulement pour les travaux de construction, plus de 700 nouveaux contrats sont octroys annuellement'. Or dans ce contexte d'externalisation croissante des dpenses de l'tat dans ce secteur d'activits, on craint que des entreprises concluent entre elles des ententes secrtes leur bnfice, mais qui sont prjudiciables au bien public. On parle ici de collusion entre quelques joueurs majeurs de l'industrie, ce qui permet une prise de contrle occulte du processus d'attribution des contrats de sous-traitance, rservs alors quelques initis. Et si la collusion prend une telle importance dans le domaine particulier de la construction routire, c'est sans contredit en raison du caractre massif et continu des investissements qui y sont faits et qu'on nous annonce encore pour les annes venir. Dans son vaste programme de rfection d'infrastructures, le gouvernement qubcois a d'ailleurs prvu des investissements de 16,2 milliards de dollars pour le redressement du rseau routier'.

'Ministre des Transports du Qubec, Service de la gestion de projets routiers, avril 2008 Gouvernement du Qubec, Plan qubcois des infrastructures 2008-2013

Investissements routiers -- MTQ 9

2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010 -2011 2011-2012 1,7 milliard $ 2,7 milliards $ 3,7 milliards $ 4,2 milliards $ 3,9 milliards $

On l'a dit, la collusion, est une entente frauduleuse dont le but est de nuire un tiers. Dans le cas qui nous occupe, il s'agit par exemple pour un nombre restreint d'entreprises de se concerter pour simuler le jeu de la concurrence et, ce faisant, d'en tirer avantage au dtriment de ceux qui jouent selon les vritables rgles et notamment du trsor public. Les pratiques de collusion dans le monde de la construction peuvent ainsi avoir des consquences importantes plusieurs niveaux. Elles se traduisent d'abord en pertes d'expertise et de revenus pour la grande majorit des entreprises, l'avantage d'un petit nombre d'entre elles. Elles peuvent favoriser l'extension et la banalisation du paiement au noir des employs et fournisseurs. L'limination de la libre concurrence entrane un gonflement relatif des cots qui pse sur les finances publiques et profite ventuellement au crime organis. On fait face au phnomne inquitant du rinvestissement d'argent blanchi dans des marchs licites de biens et de services. Les gouvernements accusent galement un manque gagner en taxes et impts, du fait de la circulation d'argent frauduleux. Enfin, la chute de confiance l'gard des institutions publiques est susceptible d'engendrer une crise de dmocratie affectant les citoyens aussi bien que la classe politique elle-mme. En fait de valeur et d'emplois, la construction est l'activit industrielle la plus importante au Qubec et le ministre des Transports est le plus grand donneur d'ouvrage du gouvernement. Avec un peu plus de 17 % des contrats gouvernementaux attribus en 2006-2007 et 2007-2008, ce ministre dpensait tout prs de 45 % de la totalit des montants en cause. Fait noter au chapitre de la concentration, ces annes-l, les mmes dix entrepreneurs ralisaient eux seuls 39 % des contrats de construction et dix firmes se partageaient, quant elles, 68 % des contrats de services professionnels'''. Il tait donc impratif d'agir de manire prvenir toute possibilit de collusion.

4 Face la collusion 4.1 La situation dans le monde

On vient d'voquer quelques consquences possibles des pratiques de collusion et les sommes colossales qu'elles mettent en jeu. Comme le rapporte l'Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), le gain illgal moyen d aux ententes sur les prix

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Ministre des Transports du Qubec, Investissements sur le rseau routier Rapport du Vrificateur gnral, op. cit. pp. 5-6

reprsente 10 % du prix de vente, mais dans des cas de ce genre, le prjudice subi par la collectivit peut

tre estim 20 % du volume du commerce affect par l'entente. 1 Toujours selon l'OCDE, la lutte contre la collusion et les ententes concertes est d'une importance vitale pour les conomies nationales ainsi que pour celle de la plante. En 1998, son Conseil adoptait une recommandation en faveur d'actions efficaces contre les ententes injustifiables, lesquelles comprennent notamment la fixation des prix, les soumissions concertes et le partage des marchs. Depuis lors, des avances positives ont t notes dans plusieurs pays.

Depuis quelques annes, plusieurs tats ont labor une liste de contrles pour aider les administrations charges des marchs publics reprer des indices de collusion, dont le Canada et les tats-Unis. En outre, aux dires de l'OCDE, le Canada et les tats-Unis font partie des pays ayant les programmes les plus complets de formation des agents chargs des marchs publics. Les autorits de la concurrence des deux pays organisent des colloques, des confrences et d' autres programmes de formation l'intention des responsables des marchs publics . On peut comprendre les causes de la collusion (la cupidit d'entrepreneurs voraces), sans pouvoir agir directement sur elles. On en peroit certains effets immdiats (le dcouragement d'entrepreneurs bien intentionns) ainsi que de plus vastes consquences (sociales, conomiques, politiques), sans toutefois pouvoir les estimer prcisment. En fait, la meilleure indication de l'importance de ce phnomne occulte est sans doute les enqutes et les sanctions, qui le mettent alors en lumire, et l'ensemble des mesures qu'on se voit dans l'obligation de mettre en oeuvre afin de le prvenir, ou d'en contrler les mfaits. On en trouvera quelques exemples l'Annexe 1.

4.2 La situation au Qubec

La collusion est un phnomne mondial auquel le Qubec n'chappe pas. Il semble mme que celle qui svit ici dans le domaine de la construction se serait aggrave au cours des dernires annes. mots peine couverts, certains parlent d'une industrie gangrene dans plusieurs rgions, sous l'emprise d'un petit cercle de professionnels et d'entrepreneurs qui se font une spcialit de djouer les rgles en place et de s'enrichir au dtriment des contribuables. la Ville de Montral, un groupe restreint d'entrepreneurs contrlerait la plupart des contrats de travaux publics, en particulier ceux de rfection des rues et trottoirs. Au fil des ans, le vrificateur de la ville s'tonne d'ailleurs publiquement du fait que les contrats sont trs souvent octroys aux mmes; il en faisait une nouvelle dmonstration, chiffres l'appui, lors de son rapport du printemps 2010. Le tmoignage d'un entrepreneur gnral vient confirmer ses dires :
On a un groupe Montral qui contrle l'approvisionnement sur l'le, qui se passe les uns aprs les autres les contrats; on les nomme les Fabulous Fourteen. C'est comme une mauvaise course de poneys Blue Bonnets : "C'est mon tour, c'est son tour, c'est l'autre le tour". 12

Phnomne vague et mal compris, les renseignements lis la collusion sont le plus souvent cachs et volatiles, et plusieurs hsitent en parler ouvertement. En raison de sa complexit et de son caractre secret, on ne peut gure en mesurer l'ampleur, la nocivit et l'impact rel, non seulement
Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE, 2005), Les Ententes injustifiables : Troisime rapport sur la mise en oeuvre de la recommandation de 1998. Pour des donnes sur le Qubec, voir en pages 4 et 5 de l'tude comparative sur les cots de construction au Canada. Document de prsentation des principaux rsultats, SECOR pour l'Association de la construction du Qubec, septembre 2010, 48 p. mission Enqute, Radio-Canada, 15 octobre 2009.
11 12

sur le plan conomique, mais moins encore sur les plans social et politique. Or s'il est pour ainsi dire impossible d'en faire le portrait, cela ne veut pas dire qu'il faille baisser les bras pour autant. Le processus d'octroi de contrats dans les marchs publics est expos au risque de collusion. C'est pourquoi il est encadr par un certain nombre de principes directeurs, noncs notamment dans la Loi sur les contrats des organismes publics. Ces principes se dclinent sous deux objectifs principaux :

1. Accrotre la concurrence
L'accessibilit, soit la possibilit pour tout concurrent qualifi d'avoir accs l'information et de participer aux appels d'offres des organismes publics, sans que les procdures et les exigences ne soient discriminatoires. La transparence, savoir que les rgles relatives au processus d'octroi de contrat doivent tre claires et prcises, de mme que les critres et modalits d'valuation doivent tre connus de tous. L'quit et l'intgrit, c'est--dire que les rgles doivent assurer le traitement quitable des soumissionnaires ainsi que l'intgrit du processus.

2. Agir dans l'intrt de la collectivit

La bonne gestion consiste dfinir les besoins de l'organisme avec rigueur et prcision, et disposer de procdures efficaces. La vigilance suppose d'tre l'afft des risques qui psent sur l'intgrit du processus et de savoir contrer les comportements dviants. La reddition de comptes se fonde sur l'imputabilit des dirigeants et la bonne utilisation des fonds publics. L'Annexe 2 prsente quelques autres lois, politiques et rglements qui, chez nous, devraient normalement permettre de faire face aux risques de collusion.

C Dans lindustrie de la construction routire

5 Ce que fait le ministre des Transports du Qubec
5.1 Les tapes de l'octroi des contrats
Dans trois circonstances, le ministre des Transports peut octroyer des contrats de gr gr ou sur invitation soumissionner, sans ouvrir publiquement d'appel d'offres : en situation d'urgence (si la scurit des personnes ou des biens est en cause), lorsqu'il y a un fournisseur unique ou si le montant estim des travaux est infrieur aux seuils prvus dans la rglementation. Dans tous les autres cas, il faut y recourir. On distingue alors trois grandes phases dans l'attribution de marchs publics, chacune d'elles comportant aussi plusieurs moments. A. La priode de CONCEPTION Sur la base des besoins identifis en territoire, le ministre prpare en gnral les plans et devis prliminaires permettant de dterminer la nature des travaux requis et les sommes y consacrer. la suite d'un appel de candidatures (sans mention de prix), un comit de slection constitu par le ministre retient (par un systme de pointage refltant leur qualit) les services professionnels de la firme de gnie-conseil charge de la conception dfinitive des plans et devis, ainsi que de l'valuation des cots du projet. Aprs ngociation du montant des honoraires (selon les tarifs approuvs par le Conseil du trsor) entre le charg de projet du ministre qui assure le suivi et le reprsentant de la firme de gnieconseil, celle-ci conoit les plans dtaills du projet, prpare les devis, procde au choix des matriaux, value le cot des travaux et prcise le cahier de charges en prparation de l'appel doffres . B. La procdure d'APPEL D'OFFRES Les entrepreneurs gnraux consultent le Systme lectronique d'appel d'offres (SEAO) du gouvernement o sont affichs les projets routiers atteignant un seuil financier dtermin et couverts par les accords de libralisation des marchs publics qu'a signs le Qubec. Les entrepreneurs gnraux achtent les plans et devis du projet qui les intresse afin de prparer leurs bordereaux de soumission. Les entrepreneurs gnraux choisissent les entrepreneurs spcialiss qui leur permettront de raliser les travaux projets et se basent sur leurs prix qui, pour certains d'entre eux, leur parviennent par le Bureau des soumissions dposes du Qubec (BSDQ) afin de complter leur propre soumission. Le moment venu, le ministre ouvre publiquement les soumissions des entrepreneurs gnraux, en prsence d'un tmoin et des soumissionnaires concerns qui le dsirent, puis il fait paratre leur nom ainsi que leur prix global dans le SEAO. Le personnel du ministre procde l'analyse de conformit des soumissions dposes, dans le but de s'assurer que les dossiers sont complets et que les entreprises rpondent certains critres [absence de collusion, de conflit d'intrt, de culpabilit face la Loi sur la concurrence] en plus de satisfaire diverses conditions [garantie de soumission, bordereaux dment complts, assurance de cautionnement]. Selon des critres connus pralablement, le ministre retient l'entrepreneur gnral qui est le plus bas soumissionnaire parmi ceux qui sont conformes et le contrat lui est alors octroy.

C La priode d'EX CUTION Au dpart des travaux, l'entrepreneur gnral se voit remettre 25 % des cots associs l'organisation du chantier et, le cas chant, la construction de voies de contournement. La premire des runions de chantier (qui auront lieu par la suite aux 15 jours) marque le vritable dbut des travaux et met en action les diffrents intervenants. Un ingnieur charg du projet reprsente le ministre. Un ingnieur, qui provient gnralement de la firme de gnie-conseil ayant conu les plans et devis, est responsable de voir la qualit des travaux ainsi que de la gestion de l'chancier. L'entrepreneur gnral prsente son calendrier d'excution et il agit comme chef de chantier. Les entrepreneurs spcialiss sous-traitants (choisis par l'entrepreneur gnral) ont pour tche de raliser le projet.

Le ministre dispose de plusieurs outils de vrification pour assurer le suivi financier des projets : Gestion des projets routiers (GPR), Suivi financier des projets (SFP) et Bordereaux et demande de paiements (BDP). Le Suivi des informations contractuelles (SIC) indiquera, quant lui, le montant final. Il appartient au ministre d'autoriser, le cas chant, les avenants demands par l'entrepreneur gnral pour lui permettre de finaliser les travaux et qui auront t pralablement approuvs par le reprsentant de la firme de gnie-conseil affecte la surveillance du chantier. L'entrepreneur gnral qui n'a pas reu le remboursement total des avenants demands pour travaux supplmentaires, dommages ou imprvus peut adresser une rclamation au ministre. Le ministre procde l'valuation du rendement de la firme de gnie-conseil (pour tout contrat suprieur 25 000 $) et de l'entrepreneur (pour tout contrat suprieur 100 000 $).

5.2 Aspects de la politique de gestion encadrant le processus

Au long du processus d'octroi des marchs publics, le ministre prvoit un certain nombre de mesures qui, en conditions normales, devraient lui permettre de s'assurer de l'honntet et de l'intgrit de ses contractants. Le comit de slection de la firme d'ingnierie est constitu de telle manire que les membres ne puissent subir d 'influences '3. Objectivit assure par le choix alatoire des membres et leur rotation Convocation individuelle et confidentielle des membres Absence de lien hirarchique entre deux membres l'emploi du ministre Absence de reprsentation de la Direction territoriale concerne par le contrat l'tude Exclusion du charg de projet, sauf dans les domaines d'expertise limite Signature par chacun des membres d'un engagement agir sans partialit, conflit d'intrts, faveur ni considration Instructions aux soumissionnaires l'effet qu'ils ne doivent pas avoir tent d'obtenir l'identit des membres du comit ni de communiquer avec l'un d'eux

13

Une fois la slection complte, le nom des membres est connu et vient alimenter les statistiques que tiennent les firmes sur leur taux d'obtention des mandats en fonction des personnes qui forment ce comit.

Le truquage des soumissions est une pratique commerciale illgale en vertu de la Loi fdrale sur la concurrence que les soumissionnaires s'engagent, par crit, respecter. Dans les cinq annes prcdant l'ouverture des soumissions, ni l'entrepreneur ni ses administrateurs ne doivent avoir t reconnus coupables d'une infraction cette loi. Le ministre a particip aux travaux de l'Initiative de lutte contre la malversation et la corruption des fonctionnaires ou des gestionnaires de l'tat, afin de protger l'intgrit des institutions publiques notamment contre l'infiltration de groupes criminels organiss de rtablir la confiance de la population l'gard du processus d'octroi des contrats gouvernementaux et de contribuer assurer la libre concurrence des marchs. Afin de prserver la confidentialit du processus, le ministre s'abstient de diffuser le nom des entreprises qui se sont procur, dans le Systme lectronique d'appel d'offres (SEAO), les documents ncessaires la prparation d'une soumission. Le ministre se rserve le droit de refuser toute soumission dont le prix n'est pas juste, trop lev ou disproportionn. En particulier dans les deux situations suivantes, on doit requrir l'approbation du sous-ministre aprs que le charg de projet ait procd l'analyse de chacun des items (de quantits et de prix) des bordereaux qui prsentent des carts significatifs, chez les trois plus bas soumissionnaires conformes : le plus bas prix soumis excde 10 % du montant estim des travaux le plus bas prix soumis est infrieur d'au moins 20 % du montant estim des travaux (pour les contrats d'un million et plus) Le ministre prend les mesures ncessaires pour prvenir les situations de conflits d'intrts, les gestes d'intimidation, le trafic d'influence et la corruption; le cas chant, il transmet l'information aux autorits comptentes. Afin de sonder leurs motivations, il prend contact avec les entreprises : l'occasion, si elles ne se sont pas procur les documents d'appels d'offres alors qu'elles semblaient en mesure de raliser les travaux systmatiquement, s'il n'y a eu qu'un seul soumissionnaire, bien que d'autres entreprises se soient procur les documents d'appel d'offres Cette politique de gestion se veut certes dissuasive, mais on peut penser qu'elle en reste parfois aux bonnes intentions. Dans les faits, la collusion ne survient jamais par ngligence ou inadvertance. Il faut aux malfaiteurs de la prparation et des stratgies mries pour s'entendre sur la fixation des prix, se rpartir des marchs, procder des soumissions concertes. Et c'est le propre des partenaires de collusion de crer d'habiles chafaudages de relations secrtes pour parvenir passer travers les mailles du filet, au Qubec aussi bien qu'ailleurs dans le monde. Afin d'y faire face, il faut donc plus que des noncs de principes.

5.3 Un maillon faible du systme

Avant d'envisager comment certains parviennent djouer ou dvoyer le systme, il nous faut identifier par o le ministre rend lui-mme ses marchs publics vulnrables et les expose notamment des risques de collusion.

La rduction de l'effectif et l'attrait du priv

En accord avec le plan de gestion des ressources humaines du Conseil du Trsor, l'effectif total de la fonction publique est en rduction. Dans ce contexte gnral de dcroissance, le ministre prouve

en plus certaines difficults singulires pour maintenir le personnel qualifi ncessaire sa mission, lui qui est responsable d'un rseau dpassant 29 570 km de routes et 5 060 structures". D'une part, le taux de chmage en gnie civil est trs faible et, aprs le peu de stimulation des annes de sous-investissement dans les grands travaux routiers, cette spcialit en est regagner la faveur

90 0

80 0

70 0

60 0

eGnie civil, de la construction et du transport

50 0

40 0

30 0

20 0

10 0

c'
'19 't9

volution du nombre de bacheliers issus des universits qubcoises, selon certaines spcialits du Gnie, 2003-2010

Source : MELS, Gestion des donnes sur les effectifs universitaires (GDEU). Les donnes de 2008 2010 ont t fournies par la CREPUQ

Q P R C a p 1 8 0 2 . ) U D ( a v f l r d n i t G , S L E M : e c r u o s

des tudiants'. Au regard des conditions d'embauche et de salaire, les candidats prfrent toutefois se tourner vers les firmes prives. Cette difficult de recrutement d'une relve s'ajoute un rel problme de rtention du personnel expriment. En outre, c'est le corps d'emploi des ingnieurs qui, au ministre, contribue presque exclusivement combler les dparts la retraite des cadres.

D'autre part, les firmes de gnieconseil recrutent, quant elles, d'anciens cadres et administrateurs d'tat, ainsi que des ingnieurs retraits de la fonction publique. On peut ds lors craindre que la dcision d'accorder des mandats en soustraitance, voire la politique mme du ministre cet gard, puissent tre influences par la prsence d'ex-collgues retraits au sein des firmes de gnieconseil ou par la perspective d'y mener une seconde carrire. Enfin, le ministre ne peut peu prs plus maliser les travaux en q i n a c r rgie, en raison galement de la diminution du ratio de techniciens, attirs eux aussi par les firmes prives. Cet exode gnral que rien ne parat freiner a de quoi inquiter. Sur le plan du salaire vers aux ingnieurs du Qubec, ceux de la fonction publique se situent dans le dcile infrieur. Confier les travaux l'externe revient donc faire systmatiquement appel des personnes mieux rmunres. Pour le terrassement, par exemple, la conception des plans et devis et la surveillance des chantiers cotent 72 % plus cher lorsqu'elles sont ralises par le secteur priv et sont de 131 % plus leves dans le cas de la couche d'usure16. Or ces cots plus importants n'offrent aucune contrepartie avantageuse et gure de garanties sur le plan des bonnes pratiques. Ce qui va tout fait l'encontre du principe de l'optimisation des ressources gouvernementales. Le cadre lgal peut sembler imposer des rgles restrictives quant au recours la sous-traitance. Dans les faits, le ministre dispose de toute la latitude ncessaire.

ces structures s'ajoutent les 4 280 ponts des petites municipalits dont la responsabilit choit au ministre depuis 2008, tel qu'indiqu au Plan stratgique 2008-2012, Ministre des Transports du Qubec, 2009, 32 p. C'est en Gnie civil, de la construction et du transport que l'augmentation du nombre de bacheliers est la plus forte, passant de 193 en 2003 584 en 2010, soit une croissance de prs de 67 % alors que, pour l'ensemble des spcialits du Gnie, la hausse n'est que de 1,6 %. Pour les observations qui suivent, voir en particulier La disponibilit de la main-d'oeuvre en ingnierie (pp. 11-12) de l'tude sur la sous-traitance en ingnierie au MTQ (projet), comit conjoint MTQ et APIGQ, dcembre 2006, 81 p.
14 15

f a m s d o , u q r t c l e i n G -

e i n G

L'externalisation des dpenses et le transfert de comptences

Depuis une bonne dizaine d'annes, avec l'externalisation croissante de ses dpenses, le ministre perd de sa renomme de plus important bureau d'ingnierie au Qubec, de sa main-d'oeuvre et mme de son expertise au profit des firmes de gnie-conseil qui, quant elles, gagnent en savoir-faire et prparent actuellement 100 % des estimations relatives aux contrats d'infrastructure routire Montral et 95 % dans les autres rgions. Une situation qui a pris une telle ampleur qu'elle parat aujourd'hui difficilement rversible, surtout dans le contexte actuel. Alors que le volume et la valeur de ses travaux d'infrastructure sont en forte hausse, le ministre est en effet appel confier toujours davantage la conception de ses plans et devis ainsi que la surveillance de ses chantiers des firmes prives. Son personnel se concentre donc principalement sur la mise en oeuvre du processus d'attribution des contrats, la coordination des grandes tapes des projets, ainsi que les dmarches lies aux autorisations et aux paiements. Au ministre'', plusieurs ingnieurs d'exprience se disent rduits ne plus raliser que des projets de faible envergure, mais trs exigeants en matire de temps. Du temps dont ils ne disposent plus, en raison de la diminution de leur poids relatif et de la hausse des responsabilits maintenant dlgues l'extrieur. cet gard, ils font d'ailleurs tat du glissement de leur tche vers des fonctions, toujours croissantes, de prparation de contrats et de supervision de firmes. Le ministre possde donc un bassin d'ingnieurs essentiellement mobiliss autour de la gestion des contrats confis aux filmes prives, ce qui signifie notamment que la plupart de ceux qui travaillent en rgie ne dveloppent plus gure leurs connaissances sur le terrain et savent de moins en moins comment fonctionne vritablement un chantier. Ce ne sont plus tant de vritables ingnieurs, dit-on, que des gestionnaires de projets cantonns dans des tches administratives, au plus loin des ralits du terrain. Les consquences peuvent tre inquitantes. L'importance des sommes en jeu comme les risques associs la gestion de chantiers complexes et nombreux font pression sur des ressources humaines en dclin relatif. Cette dlicate question de l'effectif est le tout premier facteur de vulnrabilit auquel sont exposs les marchs publics conclus avec le ministre.
tude sur la sous-traitance en ingnierie au MTQ, op. cit. On y apprend aussi que, selon des chercheurs amricains, la conception l'interne coterait environ 80 % du cot de celle qui est confie l'externe. Fait intressant, cette diffrence serait presque entirement attribuable au cot supplmentaire qu'engendrent la prparation et la supervision de tels mandats. Selon une enqute ralise auprs des ingnieurs du ministre dans le cadre de l'tude sur la sous-traitance en ingnierie au MTQ, cite prcdemment.
16 17

La perte d'expertise et la gestion du risque

Les ingnieurs du ministre peuvent perdre rapidement les habilets ncessaires une supervision efficace des activits de conception s'ils n'en ralisent pas couramment eux-mmes. Car le maintien d'une vritable expertise exige de pouvoir se renouveler sans cesse sur le terrain de l'exprience".
dcroissance de

l'effectif
manque de

temps
rduction des

projets
internes chute de

l'exprience
sur les chantiers perte d'expertise professionnelle

C'est ainsi qu'on dplore une perte d'expertise et un affaiblissement de la connaissance de l'tat du rseau routier, un rel handicap pour le ministre que cela place en position de dpendance et de vulnrabilit. Cette situation est aussi appele se dgrader avec l'augmentation prvue du volume des travaux. Plus inquitant encore, ds leur entre au ministre, les jeunes sont affects ces tches de supervision sans mme avoir acquis l'exprience essentielle du terrain. Ce qui n'augure rien de bon pour la relve et les annes venir. Tout se passe comme si le ministre avait pour ainsi dire autoris un transfert de comptences vers le secteur priv, sans toutefois s'assurer de conserver suffisamment d'expertise pour grer adquatement son rseau. Il se retrouve avec des employs trs peu sensibiliss certains risques et qui n'ont ni le temps, ni la formation, ni les moyens pour dtecter notamment des signes de collusion; il est ds lors plus difficile au ministre d'en contrer les manoeuvres, si elles se prsentent, et d'effectuer des choix clairs, indpendants et stratgiques pour son propre rseau. Par exemple, les inspections sont parfois biaises et cela a un prix. Certaines firmes prives peuvent en effet avoir avantage sous-valuer l'tat des structures, augmentant du mme coup le nombre de celles qui ncessiteront des rparations et, par l, celui de leurs mandats potentiels. De son ct, le ministre est un peu la remorque de ces avis. Dans le moindre doute, ses ingnieurs confirmeront aussi la ncessit de procder des rparations souvent dispendieuses, au dtriment de solutions peut-tre plus inventives. Lorsqu'il s'en remet ainsi au priv pour ses propres choix stratgiques d'entretien et d'amlioration du rseau, le droit de regard du ministre sur la dfinition de ses propres besoins s'mousse et il en rsulte une gestion du risque moins raffine. Mais le problme le plus proccupant, l'heure actuelle, c'est que certains employs du ministre semblent n'avoir d'autre choix que de s'accommoder d'une situation qui a lentement dgnr. Situation peut-tre pire pour les jeunes ingnieurs, gestionnaires de projets, s'ils mconnaissent l'essentiel de ce qui constitue un chantier. La dmobilisation qui s'ensuit ventuellement peut s'avrer coteuse en ressources humaines, financires et matrielles.
La vritable expertise ne peut exister sans l'exprience. Un ventuel expert se sera d'abord "frott" des travaux concrets. Par la suite, il devra consacrer au moins 20 % de son temps effectuer des travaux de nature oprationnelle dans son champ d'expertise . tude sur la sous-traitance en ingnierie au MTQ, op. cit.
18

6 Ce que contrefait le milieu de la construction

19

Lorsque des rgles sont mises en place, il se trouve rapidement des personnes imaginatives qui s'ingnient vouloir passer outre, comme s'il s'agissait d'obstacles surmonter. Dans le cas qui nous occupe, certaines des propres rgles adoptes par le ministre semblent contenir en elles-mmes la possibilit de leur contournement, de leur dtournement, voire de leur perversion au bnfice de certains acteurs du milieu de la construction.

Le plus bas soumissionnaire

Le ministre, il est vrai, dispose de peu de ressources pour se livrer une analyse approfondie des soumissions qui lui parviennent. Quoi qu'il en soit, il lui faut s'en remettre la rgle du plus bas soumissionnaire qui, dans les circonstances, s'avre un moindre mal. Or la question est de savoir si, terme, le ministre aura effectivement obtenu le meilleur prix possible. Si galement l'ensemble des soumissionnaires intresss par un projet se seront vritablement prts au jeu de la concurrence, et non pas un simulacre orchestr par quelques-uns.
Certains entrepreneurs s'entendent entre eux pour tourner la situation d'appel d'offres leur avantage et favoriser secrtement celui qu'ils auront choisi pour obtenir un contrat. En contrepartie, les autres soumissionnaires peuvent devenir sous-traitants de l'entrepreneur qui aura dcroch ce contrat ou attendre tout simplement leur tour."

Chez certains entrepreneurs gnraux, on simule la libre concurrence en tant plusieurs dposer des soumissions, alors que l'entreprise qui sera choisie est identifie l'avance par le groupe. C'est en somme djouer le systme d'appel d'offres, tout en dmontrant au ministre qu'on respecte ses rgles.

Le +10 % ou - 20 %
Concernant la rgle selon laquelle le plus bas des prix soumis ne peut excder de 10 % le montant de l'estim des travaux ni (pour les contrats d'un million et plus) lui tre infrieur de 20 %, il y a lieu de s'inquiter lorsqu'elle semble l'objet d'irrgularits.
Pas moins de 16 entrepreneurs rpondent un appel d'offres pour la construction d'un pont, avec des montants tonnamment proches les uns des autres, environ 30 % sous l'estimation de 11 millions $. Le contrat est octroy - 35 %. Cette irrgularit, souleve en territoire, n'est pas mme prise en considration par les hautes instances du ministre, une situation qui pave pourtant la voie des avenants et rclamations.

Certains entrepreneurs obtiennent des contrats sous la limite infrieure prescrite par le ministre, aprs quoi ils ne ratent pas une occasion de demander des extras et des avenants, puis le cas chant de soumettre des rclamations. Or de tels abus se manifestent parfois mme avant le dbut des travaux.

'Parmi les acceptions du verbe contrefaire, il y a notamment altrer, falsifier, dnaturer et dcomposer. 20 Sauf indication contraire, les rcits et citations mis ainsi en retrait sont tirs de nos enqutes.

Toujours dans le mme projet de pont, la firme de gnie-conseil n'est plus en mesure de fournir l'ingnieur comptent pour la surveillance du chantier, comme stipul au contrat de services professionnels, et le ministre doit aller d'urgence en appel d'offres. La mme firme l'emporte, cette fois en consortium, et s'engage fournir du personnel pour assister l'ingnieur provenant de sa partenaire. En raison des dlais que cela occasionne, l'entrepreneur refuse de faire les travaux au montant soumissionn et avise le ministre d'un changement la hausse sur plusieurs prix unitaires, en invoquant le fait qu'il devra travailler l'extrieur du calendrier prvu. Le ministre dcide finalement d'annuler ce contrat et de retourner en appel d'offres, non sans avoir ddommag le soumissionnaire qui l'avait d'abord emport.

Par ailleurs, plusieurs observations nous portent croire que les firmes de gnie-conseil conoivent leurs plans et devis non pas uniquement selon les cots rels estims des travaux, mais aussi en fonction de cette marge de manoeuvre utile qui vite, aux employs du ministre, de requrir l'autorisation du sous-ministre. Voici d'ailleurs, ce propos, l'opinion loquente d'un directeur territorial.
C'est vrai que la tendance de rester l'intrieur du -20 % est trs prsente. Les chargs de projet du MTQ disent toujours que c'est pour viter de la procdure.

L'homologation
Le ministre a mis sur pied en 1995 un guichet dit unique de qualification des produits et des fournisseurs (GUQ). Ce programme d'homologation se veut avant tout une procdure par laquelle le ministre reconnat la conformit de produits dj commercialiss avec ses propres normes et exigences de qualit, tablies en fonction de celles de l'industrie. Cela permet ainsi d'acclrer le processus d'appel d'offres en vitant les dlais que comporterait une valuation complexe de chacun des produits de nombreux fournisseurs. Par exemple, pour les besoins d'clairage d'un projet routier dont elle fait la conception, une firme de gnie-conseil doit s'en tenir la liste fournie par le ministre. Elle n'exerce aucun contrle sur cet aspect du devis, car il est bien prcis que seuls les produits homologus sont considrs, mme s'il existe des quivalents chez d'autres fournisseurs. Or cela tend crer des monopoles. Les entrepreneurs se voient contraints de s'approvisionner auprs d'un nombre extrmement limit de fournisseurs, ce qui fait monter le cot des produits et cre un climat propice la collusion.
L'homologation des produits lis l'clairage et la signalisation routire fait en sorte qu'ils sont de 30 40 % plus chers que des produits pourtant quivalents que les ingnieurs chargs de la conception des plans et devis ne sont pas autoriss reconnatre. Selon plusieurs entrepreneurs, il est trs difficile de faire accepter un nouveau produit. En outre, cette homologation par le ministre mnerait, selon l'un d'eux, dcider non seulement de l'identit du fournisseur, mais galement de celle de l'entrepreneur qui obtiendra le contrat. Et ce sont toujours les mmes qui, dans l'clairage comme dans la signalisation, entravent la concurrence.

L'intention est louable au chapitre de la fiabilit et de la qualit des produits, ainsi que de la confiance l'gard des fournisseurs et de l'acclration du processus d'appel d'offres. Cependant, l'homologation de produits dont les tapes d'acquisition doivent tre suivies en franais' et qui rpondent des normes techniques bien prcises peut aussi, en limitant la concurrence, entraner une surenchre des prix tout au long de la chane des manufacturiers, distributeurs et entrepreneurs.
21

Depuis 2008, il s'agit l d'une exigence du Conseil du Trsor. On parle aussi des inscriptions sur le produit, son contenant et son emballage, de mme que tout le dossier technique qui l'accompagne.

Le tiers en matire de rclamations

Lorsque le ministre refuse de payer les avenants au contrat, demands par l'entrepreneur gnral, ce dernier peut toujours lui soumettre une rclamation. Il le fait pour toutes sortes de dommages, des pertes de profit, des frais de gestion son sige social, avant de se tourner vers les tribunaux civils.
Le ministre reoit environ 50 rclamations par anne, presque toutes de la part d'entrepreneurs gnraux. En moyenne, un contrat de 500 millions de dollars gnre des rclamations d'une valeur de 15 millions de dollars et le ministre offre environ 5 millions en rglement, soit le tiers de la rclamation originale.

Dans la mesure du possible, le ministre essaie de ngocier hors cour avec l'entrepreneur gnral ou la firme de gnie-conseil qui fait la rclamation parce que la voie des tribunaux s'avre dispendieuse et imprvisible. notre connaissance, ces rclamations ne font pas l'objet d'enqutes ou de vrifications approfondies de la part du ministre et leur bien-fond n'est donc jamais tabli. La rgle tacite du tiers semble tre la norme et c'est de notorit chez tous les entrepreneurs. Or ce mode de rglement des rclamations ne constitue rien de moins qu'une banalisation des dpassements de cots dont plusieurs ne se privent pas de profiter.

7 Ce que dfait le crime organis

Ces dernires annes, les milieux policiers ont men d'importantes enqutes sur les activits du crime organis. Qu'il suffise de penser l'Opration Printemps (2001), au Projet Colise (2007), au Projet SharQC (2009). La masse considrable de renseignements qui en a rsult permet de confirmer que ce monde est tout juste deux pas des citoyens. En particulier, la prsence du crime organis est devenue une proccupation constante pour l'industrie de la construction, comme le souligne un expert international du rseau criminel italien.
La mafia est prsente dans l'industrie de la construction travers le Canada, mais la situation est pire au Qubec, o la mafia a des racines profondes [...] La construction est le principal outil de blanchiment d'argent de la mafia. a fait longtemps que la mafia ne fait plus dans la prostitution ou l'extorsion d'argent. Elle est dans l'conomie relle .22

Si donc le crime organis a infiltr le domaine de la construction, c'est qu'il y circule beaucoup d'argent liquide. Il est intressant de noter, en effet, que la principale source de revenus du crime organis rside dans le trafic de drogues mais que les contrats de construction reprsentent pour une organisation criminelle un outil convoit de blanchiment d'argent, ainsi que la possibilit d'augmenter par la mme occasion ses sources de revenus. Des revenus qui seront par la suite injects dans de nouveaux projets lgitimes, non sans qu'une redevance ait t verse ceux qui auront facilit la manuvre. Un grand nombre d'entreprises qubcoises du domaine de la construction entretiennent des liens avec des organisations criminelles. On prsume donc fortement que certaines jouent d'influence sur les contrats octroys par le gouvernement, voire qu'elles ont dj mis les pieds sur les chantiers mmes du ministre.
22

Collusion dans le milieu de la construction , par Alec Castonguay et Antoine Robitaille, Le Devoir, 16 aot 2009

Bien qu'il soit impossible d'en valuer l'ampleur, on n'est pas sans souponner combien la mafia est influente et prsente dans le milieu de la construction.
En 2009, un entrepreneur remporte un contrat de 10,6 millions $ pour la rfection du toit de l'htel de ville de Montral. Un jour, un membre de la mafia lui rclame 40 000 $. Il refuse de payer. Bien vite, il s'aperoit qu'il ne parvient pas dbuter ses travaux, car plusieurs personnes l'empchent d'ouvrir son chantier. Coinc, il approche un autre entrepreneur afin qu'il l'aide faire bouger les choses. Ce dernier a des atouts dans sa manche : il entretient des relations dans les milieux de la construction, de la politique et du crime organis. L'entrepreneur qui veut se mettre au travail voit alors ses problmes s'vaporer. Comme par miracle, tout s'est mis bien fonctionner. J'ai pu commencer travailler. Je me suis dit : "Bon sang, ces gars-l ont du pouvoir!" Je n'en revenais pas. Mais, quelque part, je me disais : "Ouais... il y a un prix payer, tu sais que tu vas te faire extorquer, rveille-toi." 23

D'autres organisations criminelles que celle de la mafia auraient aussi leurs activits dans cette industrie.
Sans casier judiciaire et prcd d'une rputation irrprochable, un homme d'affaires s'associe pourtant, vers 2006, des partenaires douteux, dont un leader des Hell's Angels. Par la suite, en 2009, il ralise des travaux titre de soustraitant. Un proche des Hell's Angels fait savoir que tout ce qui est asphalte Montral et aux alentours, on l'a toute . Il fait rfrence galement un plan d'asphalte dont ils ont fait l'acquisition : un an aprs avoir t battu, le propritaire a dcid de vendre...

Et cela peut jouer dur, en effet, dans un milieu o tous ne sont pas les bienvenus, y compris ceux qui appartiennent eux-mmes une organisation criminelle.
Un individu du monde interlope a t assassin alors qu'il agissait comme recruteur pour le milieu syndical, plus particulirement sur les chantiers de construction.

Quant savoir comment tout cela peut fonctionner, disons que le crime organis prend souvent racine dans une entreprise lgitime par le biais de partenaires silencieux qui facilitent la mise en place de ses activits.
Certains groupes criminels exploitent des entreprises qui ont pour but principal de faciliter leurs activits criminelles. D'autres mnent des affaires lgitimes, mais profitent de celles-ci pour faciliter leurs activits criminelles dont le trafic de stupfiants, la contrebande et le blanchiment d'argent. Des criminels peuvent tre ouvertement les propritaires ou les exploitants de ces entreprises. Ils peuvent dissimuler leur participation par l'intermdiaire de prte-noms ou encore s'associer aux propritaires ou aux employs, les contraindre collaborer ou les duper. Ils peuvent recourir la corruption ou la coercition pour introduire des membres de leur organisation dans des entreprises lgitimes et manipuler celles-ci des fins

23

CDILOT, Andr et Andr NOL, Mafia Inc. Grandeur et misre du clan sicilien au Qubec, Montral, Les ditions de l'Homme, 2010, 431 p.

illicites. Les entreprises lgitimes permettent galement aux groupes de criminels de se distancer des activits illicites et de se donner une apparence lgitime. 24

Plusieurs entreprises du milieu de la construction ont ainsi des partenaires silencieux lis au crime organis, et ce, surtout des fins de blanchiment d'argent. De mme, il existe des groupes d'entrepreneurs gnraux qui fonctionnent comme des cartels, savoir qu'ils organisent la collusion lors d'appels d'offres publics afin de protger leurs membres, d'liminer la concurrence et de dcrocher des contrats de construction aux prix qu'ils dsirent. Certaines des entreprises lgalement constitues qui en font partie sont associes des partenaires silencieux, ce qui n'est pas sans accrotre l'emprise du crime organis sur l'conomie lgale. Voici pour donner un aperu de l'alliance entre la mafia et l'industrie.
Lors de la tenue de son procs en 2004, pour assurer sa dfense, un membre influent de la mafia a pu compter sur le soutien financier d'une importante entreprise de construction qubcoise.

En somme, le crime organis profite d'entreprises lgitimes, dont il est partenaire silencieux, pour dtourner des fonds publics, soumettre le monde de la construction son emprise et faire rgner sa loi jusque dans l'conomie relle. Les chantiers du ministre n'y chappent pas. Des entrepreneurs confient, non sans peur, avoir dj subi des pressions et des menaces de certaines personnes intresses djouer la concurrence pour divers appels d'offres. D'autres se voient soumis la loi caractristique du pizzo.
En contrepartie de sa protection, de nombreux entrepreneurs sont contraints de payer la mafia un pizzo, selon l'expression sicilienne, soit une redevance de 5 % de la valeur des contrats obtenus.25

Il en rsulte une dangereuse amplification de pratiques illgales au sein de l'industrie de la construction, qui ont trait notamment (comme on l'voquera la section 10.2) au paiement au noir sur les chantiers routiers, la fausse facturation et l'vasion fiscale. Comment ds lors nuire efficacement aux groupes criminels qui exploitent certains maillons faibles du gouvernement ? Comment utiliser les pouvoirs officiels de l'tat pour combattre les pouvoirs occultes du crime organis ? Dans cette lutte, il faut tre constant et cohrent. Puis il faut gagner le soutien actif de la population. Tout comme on l'a rallie dsavouer l'usage d'alcool au volant et adopter de nouveaux comportements cet gard, on devrait pouvoir dcourager la collusion et permettre d'encourager l'identification des situations douteuses. Il ne s'agit videmment pas d'inciter la dlation pour des motifs de haine ou d'intrt, mais bien plutt de favoriser le signalement volontaire, sans craintes de reprsailles, en garantissant la scurit des personnes et en leur dmontrant qu'une telle dmarche de leur part n'est pas vaine. Tout comme les victimes, les tmoins ne devraient pas se sentir isols mais utiles et soutenus dans le cadre d'un plan de lutte dont on serait en mesure de percevoir, publiquement, certaines avances positives. C'est agir sur un aspect connu de ce qui fait la force des organisations criminelles. Comme chacun sait, en effet, le crime organis fonctionne la loi du silence (omert), ce qui rend les dnonciations difficiles pour au moins quatre raisons principales qui tiennent respectivement
24 25

Rapport sur le crime organis, Service canadien de renseignements criminels, Ottawa, 2010, 46 p. Lors d'un procs tenu en Italie en juin 2010, un membre de la GRC confirmait ainsi le contrle exerc par la mafia sur une partie importante du secteur de la construction au Qubec.

des informations que l'on sait, des menaces que l'on vit, des actes que l'on fait ou la dfinition de ce que l'on est, et sont chacune rgies par un fort sentiment.

Quelques obstacles personnels aux dnonciations

SAVOIR . Le premier est celui de la honte pour sa propre rputation, lorsque le tmoin hsite
faire part de ce qu'il sait en raison, par exemple, de l'attitude laxiste dont il aurait fait preuve face certaines manoeuvres.

VIVRE Le plus vident est celui de la peur proprement dite, lorsque la scurit du tmoin ou de ses proches pourrait tre menace.
Le troisime remords FAIREtmoin est ll'eest celui du associ des lui-mme peut-tre non encore mises au jour. en raison de sa complicit, lorsque le actions rprhensibles, dont certaines

TRE

Le dernier est celui de la dloyaut face au lien, lorsque l'appartenance du tmoin une famille, un clan ou une communaut en particulier agit sur lui comme un puissant interdit.

Voil qui procure dj une ide gnrale de ce qui peut entraver une indispensable prise de parole. C'est dans cette varit, galement, qu'il faut chercher des voies de solution 6.

8 Ce que refait l'Unit anticollusion

La collusion est d'histoire ancienne, mais l'analyse du phnomne est rcente et la recherche de solutions encore vellitaire. Or les choses changent. La tche essentielle de l'Unit anticollusion consiste exposer le comment de cette pratique systmique en identifiant ses risques et ses enjeux. Dans la perspective d'assainir le climat de concurrence dans les marchs publics et de mettre un frein la collusion, elle examine le processus d'attribution des contrats du ministre et s 'assure que les fonds destins l'amlioration du rseau routier sont protgs contre les manoeuvres et stratagmes collusoires.

Constitution de l'quipe
Une fois investi, le dirigeant de l'Unit anticollusion nouvellement cre a donc procd au recrutement d'enquteurs chevronns, issus du monde policier. C'est peu dire. En moyenne, ils cumulent plus de 30 annes d'exprience dans le domaine des enqutes et plusieurs ont oeuvr titre de cadres suprieurs au sein de leurs organisations respectives. Autour de ce noyau

za Il n'est pas indiffrent qu'un bel exemple nous vienne de la patrie de la mafia. En 2004, Palerme, sept jeunes sont l'origine de Addiopizzo [adieu l'impt mafieux] avec pour slogan Un peuple entier qui paie le pizzo est un peuple sans dignit . Ce mouvement procure l'information qui permet aux consommateurs critiques de soutenir la rsistance toute tentative d'extorsion mais paule aussi, en justice, ceux qui choisissent la dnonciation. Encore en 2006, on estimait que 80 % des commerants de la capitale sicilienne payaient le pizzo et que la valeur extorque annuellement s'levait l'quivalent de 175 par habitant.

d'enquteurs, gravitent quelques autres employs cls dont la fonction est de rechercher et d'analyser des renseignements relis la collusion. La recherche occupe en effet une place centrale dans nos activits. Afin que les enquteurs soient efficaces dans le reprage d'indices de collusion, nous faisons appel au travail d'analystes. Leur rle consiste tracer un portrait de l'industrie de la construction, en particulier runir une abondance de donnes sur les entreprises et les firmes de gnie-conseil qui font l'objet de nos enqutes, ainsi qu' trouver de nouvelles sources d'informations dans le milieu.

Ressources matrielles
D'un budget de dpart prliminaire, l'Unit a pu s'entendre en cours de route sur un rehaussement de ses ressources qui devrait assurer l'efficacit progressive de ses processus d'enqute ainsi que le dveloppement de ses connaissances et de ses mthodes. L'univers de la collusion est un vaste labyrinthe. Pour y accomplir ce qu'on attend d'elle, notre quipe a besoin de tnacit et de clairvoyance, de confidentialit t de scurit, d'appuis multiples et de savoirs techniques, mais galement de ressources matrielles. Notamment, il lui importait de se doter rapidement d'une plateforme informatique la hauteur du type d'analyses dont elle a besoin.

Information et formation
Lors de nos premiers mois d'activit, nous avons d'abord bnfici de diverses sances de formation afin de bien saisir ce que sont les rouages de la collusion. Par la suite, nos enquteurs ont tenu leur tour des rencontres d'information dans les directions territoriales et auprs de dirigeants du ministre, d'ingnieurs ou de fonctionnaires la retraite ainsi que d'entrepreneurs actifs, de mme que sur des chantiers de projets routiers. Un travail qui se poursuit toujours. Il faut d'ailleurs prciser que, parmi les pays membres de l'Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), encore trs peu offrent des programmes de formation systmatique leurs fonctionnaires chargs des marchs publics. L'Unit a pour ambition de se hisser l'avant-garde et entretient le projet de former les employs du ministre aux risques qui dcoulent d'ententes secrtes entre les entrepreneurs qui rpondent aux appels d'offres. Dans le cadre de ces rencontres, donc, en plus de prsenter l'Unit, nos enquteurs fournissent aussi des informations sur les offres concertes, les pratiques des soumissionnaires et les situations suspectes qui reposent sur des ententes secrtes. Ils prcisent que les mcanismes de collusion ne sont pas toujours faciles dtecter et qu'il faut parfois examiner plusieurs soumissions, sur une certaine priode, pour identifier des pratiques non conformes.

Production de renseignements
Au dbut de nos travaux, nous tions trs peu aliments en informations. Nous avons d dvelopper nos propres sources, une tche qui commence porter fruit. Un climat propice aux changes s 'est ainsi peu peu instaur de sorte que nos enquteurs ont pu s'entretenir avec divers entrepreneurs afin de prendre le pouls de la situation. Plusieurs ont accept de collaborer en vue de dnoncer la collusion et ce rseau continue de s'tendre. Les enquteurs s'attachent dtecter les risques de collusion et comprendre les stratagmes utiliss pour truquer les prix des appels d'offres. Leurs tches incluent galement l'examen de divers indices, notamment les bordereaux de soumission qui prsentent un schma inhabituel. Ils posent des questions, vrifient des faits, analysent des documents, valident des renseignements. Ils

mettent aussi en commun leurs informations afin d'tre mieux avertis et plus sensibiliss aux risques de collusion dont le ministre fait les frais. Les renseignements rapports dans les pages qui suivent ont t produits la lumire d'enqutes et d'informations recueillies de diverses sources, et visant identifier des cas de collusion. Les propos sont tirs d'entrevues ralises avec des employs du ministre, des entrepreneurs et divers autres collaborateurs, toutes ces personnes ayant volontairement accept de nous parler. Le tout garde encore un caractre exploratoire et demande tre complt, notamment l'occasion d'autres rencontres. Nous croyons donc prudent de ne pas gnraliser sur cette base, ou d'en tirer des conclusions htives.

Dveloppement de partenariats

L'Escouade Marteau a t mise sur pied l'automne 2009 pour mener des enqutes policires en matire de corruption et de malversation dans le secteur de la construction. L'un de nos enquteurs agit comme officier de liaison auprs de cette quipe, ainsi qu'auprs des diffrents services policiers. Des liens de confiance sont d'ailleurs se tisser afin de renforcer encore davantage la synergie de ces partenariats. Rappelons que, dans le cadre d'indpendance qui est le sien, l'Unit opre selon un mode d'enqute par anticipation. C'est--dire que nous travaillons en amont de tout acte collusoire afin de saisir comment certains parviennent djouer les systmes de contrle du ministre. En somme, l o Marteau recherche des coupables pour lesquels tablir la preuve en vue d'intenter des poursuites, l'Unit s'attache comprendre et prvenir les causes de drapage, en dcouvrant les stratagmes rcurrents et en les mettant en lumire. Contrairement aux corrompus qui feront l'objet d'accusations publiques personnalises, les corrupteurs potentiels sont un point aveugle des analyses existantes27 et ce sont prcisment tous ceux-l qui intressent l'Unit. Toujours au chapitre des collaborations, il faut mentionner celles que nous avons tablies au sein du ministre des Transports et de l'industrie de la construction puis, bien videmment, avec les membres de l'Unit permanente anticorruption. En accord avec le volet de notre mandat qui est davantage du ressort de la rflexion, d'autres formes d'changes seront bientt envisages, au pays tout comme l'tranger.

LASCOUMES, Pierre. Une dmocratie corruptible. Arrangements; favoritisme et conflits d'intrts, Seuil, coll. La rpublique des ides , Paris, 2011, 101 p. (p. 73).
27

 Approche : AGILE
En substance, l'Unit a convenu d'oeuvrer sur cinq plans28.

Analyser
Recueillir et traiter toute information pertinente Produire divers types d'tudes, utiliser ces connaissances et les renouveler

Garder les intrts du ministre

tablir des mesures dissuasives et prventives Procder un examen des risques et s'assurer de leur gestion efficace

Intervenir
Contrler toute situation problmatique, de prfrence en partenariat Agir rapidement afin de contrer toute possibilit d'aggravation

Leons (tirer des)

Dployer des stratgies concertes et avant-gardistes de prvention de la collusion Offrir, cet gard, des programmes de formation continue

voluer
Veiller constamment l'amlioration des stratgies anticollusion, dans un esprit d'innovation et avec dtermination Cooprer l'laboration de nouvelles politiques avec divers ministres et organismes

Pour l'essentiel, il est donc question d'information mais aussi de formation, de gestion mais aussi d'innovation, d'intervention mais aussi de prvention.

28

Ce modle a t dvelopp par Jacques Duchesneau, dans un tout autre contexte, puis adapt au travail de l'Unit anticollusion dont il est le premier dirigeant.

D- Premires observations de lamont laval des travaux

9 Les firmes de gnie-conseil

9.1 Un contexte effervescent

Les firmes de gnie-conseil connaissent, par rapport aux travaux routiers du ministre, une implication croissante qui suit videmment la multiplication du nombre et de la valeur des projets. Mais elles y apportent galement une contribution plus accentue, compte tenu du recul relatif des ingnieurs gouvernementaux. Aussi se trouvent-elles en position cardinale, depuis l'amont jusqu' l'aval des chantiers, ce qui n'est pas sans soulever certaines questions.

Le regroupement de firmes
Ces dernires annes, dans le domaine du gnie-conseil li aux projets routiers du ministre, les firmes sont sur une forte lance et gagnent en responsabilits. Certaines sont toutefois plus avantages que d'autres.
Les firmes prives importantes possdent toutes les ressources ncessaires pour effectuer seules les contrats.

La participation des plus petits bureaux d'ingnieurs aurait le mrite d'insuffler un peu plus de concurrence dans le milieu Cependant, ils ne possdent gnralement pas les centaines de milliers d'heures d'exprience requises pour se qualifier au ministre, comme l'explique un ingnieur-conseil qui tente de le faire depuis des annes.
C'est presque impossible d'entrer au MTQ quand on est un plus petit joueur. La majorit des firmes de gnie-conseil n'arrivent pas rivaliser avec les firmes dj tablies et se btir une expertise. Dans le contexte actuel, on ne peut s'infiltrer parmi toutes les grandes firmes qui ont un solide historique de projets.

Dans le contexte actuel, la tendance est donc la formation de consortiums chez les petits bureaux, qui n'ont pas vraiment le choix, et mme chez les bureaux plus importants. Ils se regroupent ainsi afin d'augmenter leurs chances d'obtenir des contrats du ministre et galement pour se protger d'une domination potentielle des firmes trangres. Les consortiums comportent bien sr des avantages : meilleure gestion des surcharges de travail en conception de plans et devis, meilleure rpartition des tches et des risques, possibilit d'changer de l'expertise ou de la rehausser, positionnement favorable pour les projets venir.
En consortium, on peut acqurir de l'expertise, tre reconnu et se positionner dans le march. Si tu ne fais pas a au Qubec, c'est dommage, mais tu te retrouves devant deux grandes firmes qui raflent toutes les jobs. Les consortiums sont un mal ncessaire, mais ne sont pas idals. Avec le nombre de projets en cours, ces dernires annes, la main-d'uvre et les ressources matrielles en viennent manquer. Par la force des choses, il devient ncessaire de partager les connaissances et les ressources spcialises.

Ils prsentent aussi certains dsavantages, dont la difficult dfinir les rles de chaque firme et assurer une bonne rpartition du travail accomplir, la propension au chaos dans les cas o les consortiums n'adoptent pas une formule de partage gale et, surtout, la diminution de la concurrence entre firmes.
Le plus important partenaire ramasse plus d'argent, et a lui permet d'toffer son cv.

Cette formule ne favorise pas une relle concurrence entre firmes de gnie-conseil, car ce sont souvent les mmes qui se voient octroyer la conception des plans et devis. Considrs comme un mal ncessaire, les consortiums favoriseraient mme une sorte de concurrence sympathique, rendant la collusion presque impossible dceler.
l'occasion de certains projets, plusieurs firmes de gnie-conseil se regroupent au sein d'un consortium afin de maximiser leur chance de dcrocher le contrat convoit. Une fois celui-ci obtenu, les partenaires se retirent pour laisser la place la firme de gnie-conseil que le consortium aura pralablement choisie pour la conception des travaux.

Comment distinguer ds lors la collaboration ncessaire entre firmes, eu gard l'envergure des travaux, et la collusion que peut camoufler un consortium ? Comment dtecter, autrement dit, la concurrence simule et la collusion dissimule qui l'accompagne ? Depuis quelques annes, dans la perspective de limiter l'emprise des consortiums, de favoriser une saine concurrence et de permettre un plus grand nombre de firmes de gnie-conseil de se btir une expertise, le ministre a parfois procd l'octroi de "mandats en cascade" pour autant de segments d'un mme projet. Suivant cette faon d'largir la participation, un jury unique accorde d'abord le mandat le plus important la firme la mieux qualifie, et ainsi de suite, jusqu' ce que tous les segments du projet soient couverts. Pour intressante qu'elle soit, il faut toutefois attirer l'attention sur le fait que cette solution doit tre utilise avec prudence [pour viter que cela] ne vienne faciliter la rpartition d'un march entre les entreprises participantes d'une entente collusoire 29. Le temps est venu, sans doute, d'valuer soigneusement cette formule.

Le regroupement de services
Comme le veut la pratique, la firme de gnie-conseil qui se voit octroyer le contrat de concevoir les plans et devis d'un projet routier est aussi charge de la surveillance du chantier". Elle y dlgue l'ingnieur responsable de voir la qualit des travaux et la gestion de l'chancier. ce titre et comme reprsentant du ministre, cet ingnieur est galement celui qui recommande les ventuels avenants soumis par l'entrepreneur gnral. Or il peut arriver que ces avenants rsultent d'imprcisions, d'erreurs ou d'omissions dans les plans et devis conus par sa propre firme. En pareil cas, on peut lgitimement se demander comment le ministre peut juger de leur bien-fond et s'il ne s'agit tout simplement pas de dpassements de cots qui chappent sa vigilance. On peut aussi s'interroger quant savoir si le ministre contrle la qualit des services rendus sur le chantier et pour lesquels les contribuables paient. cet gard, nous avons entendu plusieurs reprises :
CHASSIN, Youri et Marcelin JOANIS. Dtecter et prvenir la collusion dans les marchs publics en construction. Meilleures pratiques favorisant la concurrence, Rapport de projet du CIRANO pour l'Association de la construction du Qubec, Montral, septembre 2010, 65 p. (p. 55). so Dans l'industrie qubcoise de la construction, on entend souvent le terme de combo pour dcrire cette ralit.
29

 Il n'est pas rare de voir un ingnieur junior du MTQ aller vrifier si les ingnieurs seniors des firmes ont bien veill ce que les exigences techniques soient correctement remplies. Et quand cela se produit, les ingnieurs juniors sont trs mal placs pour critiquer le travail des plus expriments.

On peut se demander, en somme, s'il ne s'agit pas l d'une occasion de collusion. tout le moins, s'il est appropri que les firmes de gnie-conseil soient charges la fois des plans et devis, des estimations de rfrence et de la surveillance des chantiers, et s'il ne serait pas opportun de faire appel par exemple des experts indpendants pour vrifier la justesse des estims, ou de crer des centres spcialiss pour surveiller les travaux.

9.2 Des consquences proccupantes

L o le ministre manque ventuellement d'expertise et de vigilance, certaines firmes de gnie-conseil manquent d'exactitude et d'imputabilit. D'un ct comme de l'autre, dans la mesure o leur action est complmentaire, on peut craindre d'analogues rpercussions sur les marchs publics.

Le ministre face aux firmes Estimations prliminaires inadquates

Trs en amont des travaux routiers, les estimations prliminaires ralises par les ingnieurs du ministre sont souvent faites en dehors des normes , nous a-t-on confi, bases sur d'anciens projets comparables ou en se gardant une marge de manoeuvre , faute de ressources pour faire des analyses comparatives et des visites sur les chantiers. Le tmoignage d'un ex-employ de grande exprience attire l'attention sur la pnurie d'estimateurs de projets au ministre et peut, en partie, expliquer qu'on procde de la sorte.
Le MTQ ne possde aucun estimateur spcialis en mesure d'valuer ponctuellement le cot rel d'un projet de construction d' infrastructure routire. Cette situation augmente le niveau de difficult du MTQ de pouvoir dterminer si le ministre paie le juste prix lors de l'octroi des soumissions. La situation actuelle permet seulement au MTQ d'valuer le cot de construction en utilisant la moyenne provinciale et/ ou rgionale et en se basant sur le profil historique31

Tout porte croire que cette faon de faire affecte les rgles du march en n'offrant pas de bases vritables pour juger des estimations de rfrence qui seront produites par les firmes de gnie-conseil ni, par la suite, pour valuer adquatement les soumissions des entrepreneurs.

Ngligence au chapitre de l'examen des plans et devis

Le ministre ne dispose pas des ressources humaines ncessaires pour vrifier les imprcisions, erreurs ou omissions que pourraient receler les plans et devis. L'un de ses ingnieurs fait tat de la baisse relative de la somme d'expertise sans doute l'origine d'une telle situation.
Oui, il y a une lgre hausse d'ingnieurs au MTQ depuis cinq ans. Mais la charge de travail a souvent quintupl! On dborde, on va au plus urgent, on teint des feux. On n'est mme plus en mesure de regarder les plans et devis. On les envoie directement en appels d'offres par manque de temps et d'expertise. Il y a Les profils historiques se basent sur des prix parfois inexacts, non actualiss, ce qui a pour effet de perptuer des imprcisions.
31

galement le problme de la pnurie d'ingnieurs. Lorsqu'on embauche des chargs de projet, on s'attendrait ce qu'ils connaissent les routes. Mais il faut tout leur montrer! Et comme on n'a pas le temps ni les ressources, les nouveaux venus font comme ils peuvent. En somme, il ne faut pas seulement regarder le nombre d'ingnieurs que compte le MTQ. Il faut mesurer la somme d'expertise sur laquelle on peut s'appuyer.

Quand le ministre accepte les plans et devis tels que les ont prpars les firmes de gnie-conseil qu'il a engages'', sans faire mme appel son sens critique, on peut le croire galement incapable d'exercer la vigilance attendue de lui face aux risques de collusion entre ces firmes et des entrepreneurs. Le manque d'attention et de prcautions consacres par le ministre ce qui partira en appel d'offres fait donc craindre pour l'intgrit du processus.

Affaiblissement du contrle des chantiers et des dpenses

Dans le climat d'effervescence que l'on connat, o le volume et la valeur des travaux d'infrastructures routires sont en hausse, l'intensit des activits de gnie-conseil exerce une forte pression sur les employs du ministre. En fait, la capacit de ceux-ci agir comme experts pour les estimations et les suivis de projets est de plus en plus mise l'preuve. Un ingnieur du ministre vient d'ailleurs jeter un clairage sur la lourdeur de leur charge de travail et sur la fragilisation des services qui en dcoule.
Auparavant, le MTQ tait le plus grand bureau d'ingnierie au Qubec. Mais aujourd'hui, la dstructuration des services au profit des firmes de gnie-conseil a mis le ministre dans une situation prcaire. Il arrive souvent que les firmes de gnie-conseil nous envoient des plans et devis en se disant "Advienne que pourra, les ingnieurs ou techniciens du MTQ les corrigeront". Mais, la plupart du temps, on n'a pas le temps de les corriger! 11 y a eu les belles annes du MTQ, o il y avait un contrle des chantiers et des dpenses. Mais tout a est derrire nous. On n'a plus de regard critique sur les travaux. Les employs plus expriments ont quitt. Et le transfert d'expertise au MTQ n'a pas eu le temps de se faire. Depuis 10 ans, les firmes de gnie-conseil ont envahi le ministre, et nous, on n'a pas eu le temps de transfrer les connaissances, de coacher, d'enseigner ce qui se passe sur le terrain. C'est vrai qu'il n'y a plus d'estimateurs de projets, et ce n'est pas surprenant.

Actuellement, le ministre possde trs peu d'estimateurs qualifis qui connaissent fond le fonctionnement d'un chantier, qui peuvent appliquer adquatement la rglementation en vigueur et qui sont en mesure de dtecter les situations potentiellement problmatiques. En fait, les ingnieurs du ministre sont devenus davantage des gestionnaires de projets. Ils ne s'attardent, pour ainsi dire, plus aux dtails techniques qui sont normalement de leur ressort. Tous les mandats sont confis aux firmes de gnie-conseil. Ainsi, pendant que les firmes se dveloppent une expertise inestimable, le ministre perd inexorablement la sienne. L'espce d'ambigut qui plane l'interne, entre le fait de n'avoir plus le temps et celui de n'avoir plus le droit de toucher aux plans et devis, exprime d'ailleurs bien la situation qui prvaut.
Nous sommes devenus des spcialistes en gestion de projets. Nous n'avons plus le temps de faire des estimations ou de la surveillance, ou encore de vrer les prix. Si l'on recule en 2007, on regardait les plans et devis de faon dtaille. a pouvait nous prendre deux ou trois jours pour un seul projet. Aujourd'hui, c'est peine si l'on consacre une heure vrifier les plans et devis. a part Une exigence du ministre prvoit bien que le travail de la firme de gnie-conseil doit tre vrifi. Mais cette tche est confie une cellule indpendante, interne la mme firme.
32

immdiatement en appel d'offres. C'est d au manque de temps, mais aussi au fait que, depuis la Commission d'enqute sur le viaduc de la Concorde, on n'a plus le droit de toucher aux plans et devis raliss par les firmes de gnie-conseil, sinon on devient imputable.

On peut ds lors imaginer les consquences d'une pnurie d'estimateurs spcialiss, capables d'valuer le cot rel des projets du ministre, et d'ingnieurs en mesure de surveiller l'excution des travaux.

Dangers de la perte en projets et en expertise

On nous soumet l'exemple d'une direction territoriale pour veiller au danger d'un abandon progressif de certains acquis du ministre aux mains du priv.
Depuis 2006, nous avons plusieurs ingnieurs et techniciens qui sont partis. Ils n'ont jamais t remplacs. Pourtant, la valeur des contrats de notre direction territoriale a considrablement augment. On donne presque tous nos projets aux firmes de gnie-conseil. Pendant ce temps, parce qu'on a moins de personnel, on ne va plus sur le terrain, on fait davantage de tches administratives et l'on perd lentement nos acquis. Plus a va, moins on sait de quoi on parle.

Cette situation semble vouloir durer. Des chargs de projet partagent le point de vue selon lequel une migration des projets vers les firmes de gnie-conseil risque de dpossder long terme le ministre de l'expertise dont il aurait pourtant besoin.
En 10 ans, le MTQ a perdu toute son expertise technique au profit des firmes de gnie prives. Comme nous ne sommes plus capables de recruter des ingnieurs au ministre, il sera difficile de renverser la situation. Il faudrait compter 5 10 ans pour rcuprer 25 % de l'expertise ncessaire au bon fonctionnement du MTQ.

Dans l'tat actuel des choses, il serait urgent de percevoir les signes de redressement d'une situation problmatique qui parat, au contraire, aller en s'amplifiant.

Risques d'une indiffrence quant aux irrgularits

Lors de rencontres en directions territoriales, on nous a signal plusieurs reprises que les renseignements requis n'taient pas toujours prsents aux dossiers pour s'assurer des meilleures pratiques de gestion. Ce fait n'est pas banal. Il est de mme tonnant qu'on en soit venu ignorer certaines irrgularits lors de l'attribution de contrats, sous prtexte que les informations sont trop imprcises pour permettre des vrifications srieuses. En discutant avec des chargs de projet, on a d'ailleurs pu entendre : Le prix de la soumission m'importe peu. Tant que ma route est faite... Une telle indiffrence aux irrgularits fait craindre des cots exagrment levs ainsi qu'une moins grande vigilance face aux risques de collusion. Et cette indiffrence n'est sans doute pas que passagre, traduisant une plus sourde dmobilisation. On ne peut que s'inquiter, en effet, des ventuelles rpercussions de la dmobilisation actuelle des ingnieurs du ministre qui se disent insatisfaits du climat de travail dans lequel ils voluent : manque de surveillance des chantiers, tches administratives accrues, salaires moindres, envahissement du secteur priv, personnel technique insuffisant33. Eux qui sont en toute premire ligne.
33

Selon un sondage en ligne, men en 2008 par l'Association professionnelle des ingnieurs du Qubec.

Les firmes face au ministre Favoritisme mme les estimations

Un ingnieur sur trois aurait dj t tmoin de favoritisme dans une entreprise pour laquelle il a travaill34. Des tmoignages que nous avons recueillis laissent mme croire qu'au moment de la prparation des plans et devis, des ingnieurs-conseils et des employs du ministre favoriseraient certains entrepreneurs en leur fournissant des informations privilgies qui leur permettront de prsenter une offre plus bas prix.
Un ingnieur prvoit 1 000 chargements de terre contamine sur un site, alors qu'il sait pertinemment que seuls 100 chargements seront ncessaires. En communiquant cette information un entrepreneur cibl, il peut lui faire miroiter l'conomie de 900 chargements qui avantagera sa soumission.

Cet exemple pour le moins inusit de stratagme est d'autant plus tonnant qu'il requiert la complicit des gens sur le terrain, au niveau mme de la surveillance des chantiers, et qu'il se ralise dans la perspective de recourir de la fausse facturation. On peut se demander quel point des pratiques de ce genre sont rpandues et, en particulier dans ces conditions, pourquoi elles ne sont pas mieux dtectes.

Dcalage entre estimations et soumissions

Ces dernires annes, on constate que les contrats se concluent des montants toujours plus bas que le prix estim par les firmes de gnie-conseil, ce qui conduit s'interroger sur cette impression que des conomies auraient t ralises. cart entre le cot de l'estimation et celui de la soumission adjuge MTQ35 Travaux de construction de 25 000 $ et plus (huit premiers mois de chaque anne) 2008 2009 2010 -1,7 % -8,0 % -17,2 %

Voici ce qui pourrait expliquer cette situation des trois dernires annes. En 2010, les appels d'offres ont t lancs trois mois, plus tard qu' l'accoutume. Ce dlai aurait engendr un sentiment de nervosit chez les entrepreneurs qui auraient alors soumissionn la baisse afin de s'assurer de remplir leur carnet de commandes. Depuis le dpt du rapport du Vrificateur gnral, en novembre 2009, la direction du ministre aurait resserr l'application de l'ensemble de ses directives administratives en matire contractuelle, ce qui aurait eu pour effet d'inciter les entrepreneurs plus de retenue en matire de cots. Avec la cration de l'Escouade Marteau et de l'Unit anticollusion, une certaine prudence aurait incit les firmes de gnie-conseil et les entrepreneurs limiter leurs changes, ce qui aurait conduit ces derniers soumissionner au meilleur de leur connaissance, dfaut d'informations privilgies.
Selon un sondage men en dcembre 2009 auprs des membres du Rseau des ingnieurs du Qubec. " Donnes obtenues du ministre des Transports du Qubec.

Quoi qu'il en soit, sont-ce les entrepreneurs qui, plus rservs ou craintifs, soumissionnent trop la baisse ou les estimations des firmes de gnie-conseil qui sont trop leves ? Peut-on souponner certaines firmes de ne pas toujours faire montre de la plus grande exactitude dans leurs estimations de rfrence et d'tre de mche avec certains entrepreneurs ? Voil qui serait au coeur mme des pratiques collusoires et mrite que l'on continue de consacrer tous les efforts requis par la mise au jour d'une situation aussi complexe.

Planification des imprvus et dpassements

La prparation des plans et devis par les firmes de gnie-conseil donne lieu parfois des imprcisions, des erreurs ou des omissions quant aux quantits et aux prix de certains produits et matriaux ncessaires la ralisation d'un projet routier. cet gard, le ministre prvoit des dpassements de cots de l'ordre de 10 % pour pallier les estimations errones. C'est au moment de l'excution des travaux que l'on dcouvre l'ampleur des erreurs de quantits et de prix inscrites aux plans et devis. Car elles se transforment en avenants au contrat de l'entrepreneur gnral'.
Sur le chantier, l'entrepreneur constate que le travail de dfrichement d'un bois pour dgager l'espace requis pour une bretelle d'changeur a t sous-estim. Qu'il manque de matires premires : de la terre pour riger un remblai, des agrgats qui entrent dans la composition de l'asphalte. Qu'il manque de produits : rails de protection pour scuriser la route, hauts-mts et pochettes d'clairage. Il soumet donc l'ingnieur responsable du chantier des avenants pour pouvoir raliser ses travaux.

On doit videmment s'tonner que les contrats des entrepreneurs s'alourdissent d'une srie d'avenants. Mais bien plus encore que les mmes firmes de gnie-conseil soient souvent associes ces dpassements de cots et ces imprvus. Les avenants seraient-ils attribuables au manque d'exprience de jeunes ingnieurs du priv, embauchs en plus grand nombre que jamais en raison de la hausse du nombre de contrats ? Ces firmes feraient-elles des oublis volontaires qui favorisent les dpassements de cots ? Et en dfmitive, pourquoi plusieurs semblent considrer dsormais les avenants comme habituels, voire invitables ?

Imprcisions sans consquence sur l'imputabilit

La phase de conception est cruciale, on le sait, puisqu'elle dtermine la nature relle du projet routier. Un ingnieur retrait, ayant travaill pour des firmes de gnie-conseil, prcise qu'il s'agit aussi d'une tape sensible.
Les plans et devis peuvent contenir des zones grises : imprcisions, omissions volontaires ou erreurs de prix et de quantits de certains items. Cette faon de procder est "avantageuse" parce qu'elle prpare le terrain d'ventuels avenants, donc des dpassements de cots, lors de la phase d'excution des travaux. Ces avenants profitent alors l'entrepreneur gnral et, sous forme de pourcentage ou de rtrocommission, la firme de gnie-conseil.

On peut se demander quel est le niveau d'imputabilit des firmes de gnie-conseil, quant la fiabilit de leurs tudes, dans les cas o leurs estimations comportent des inexactitudes ou conduisent des
36

Il faut prciser que des travaux supplmentaires ou des dommages subis sur le chantier peuvent aussi donner lieu des avenants. Ils ne proviennent donc pas uniquement d'une sous-estimation des quantits ou des prix.

dpassements de cots. Et quelle est galement la responsabilit du ministre face l'imprcision des estimations de rfrence ? Il apparat essentiel que le ministre instaure un climat d'imputabilit et de responsabilit auprs des firmes de gnie-conseil avec lesquelles il collabore. Un ex-employ comptant de longues annes d'exprience au ministre le confirme.
Le MTQ a trop matern les firmes d'ingnieurs-conseils, et cela a engendr un manque d'imputabilit. Il est souhaitable qu'un jour, le MTQ soit en mesure de donner un mandat une firme et que celle-ci soit imputable de l'ensemble de sa gestion et en assume la responsabilit globale.

l'heure actuelle, le ministre est lui-mme responsable de la qualit des travaux confis aux firmes de gnie-conseil et fait donc l'objet de poursuites lgales en cas de litige. Or ce sont bien plutt les firmes de gnie-conseil qui devraient tre imputables de la conception des plans et devis et de la surveillance des travaux pour lesquelles elles sont embauches par le ministre. Autrement, il perd sur toute la ligne : non seulement lui en cote-t-il plus cher pour les contrats passs l'externe mais, terme, c'est aussi le ministre qui ramasse la facture.

Arbitraire des valuations et sanctions

L'imputabilit suppose videmment la possibilit de recourir des sanctions, justifies par une valuation documente. Dans les faits, le contentieux du ministre ne fait jamais de poursuites.
Un autre problme est assurment que le MTQ n'a mis en place aucun systme pour sanctionner les firmes de gnie-conseil qui font de la mauvaise conception de plans et devis et qui permettent des avenants qui n'en finissent plus. Ces firmes ne fonctionnent pas avec la peur du bton, mais avec une carotte en avant d'eux.

Des chargs de projet ou des ingnieurs du ministre effectuent bien parfois des valuations de rendement pour marquer leur insatisfaction l'gard de certaines firmes de gnie-conseil. Mais la grille est extrmement sommaire37 et n'invite pas rellement une critique approfondie.
La grille d'valuation contient seulement quatre critres suggrs et trs peu d'espace pour justifier une mauvaise critique. Donc, ce qu'il faut faire pour tre efficaces, c'est de prparer un dossier d'valuation de rendement part. Mais pour bien tout documenter, cela demande un volume de travail extraordinaire. On ne peut pas se dire insatisfaits d'une firme sans fournir un argumentaire solide et sans penser aux impacts que cela peut reprsenter. C'est incroyablement compliqu et lourd grer, surtout quand on manque de temps pour tout. Plusieurs chargs de projet prfrent donc ne pas se lancer dans l'laboration d'une critique ngative.

On nous a rapport la situation d'une contestation. Un item de bordereau de soumission tait estim plusieurs millions par les ingnieurs-conseils, un montant jug draisonnable par le donneur d'ouvrage qui a d porter l'odieux et le fardeau de l'erreur. Le monde l'envers.
Il faut tre solide et patient. J'ai d consacrer deux ans de travail acharn pour dmontrer que le cot de l'item en question tait surestim. Un blme a mme t envoy la firme de gnie-conseil. Au moins, cela a port fruit et le montant a t coup de moiti. Mais il aura fallu deux ans de travail! Est-ce que a signifie qu'il

37

Elle a t labore par une firme de gnie-conseil et approuve par tous les grands partenaires.

faut rgulirement faire des contre-expertises pour avoir de la qualit et des prix justes ?

On peut s'inquiter du peu d'valuations srieuses et de contestations abouties, provenant du ministre, ainsi que du fait qu'elles semblent laisses au bon vouloir et la dtermination du personnel.

10 Les entrepreneurs
C'est aux entrepreneurs, gnraux et spcialiss, que revient d'effectuer les travaux qui auront t prpars par les firmes de gnie-conseil. Il faut garder l'esprit que le tout se ralise dans une conjoncture o de grandes entreprises cherchent juguler la concurrence, certaines multipliant les acquisitions locales pour consolider leur march international.

10.1 La logique des soumissions

l'issue du dpt des soumissions, l'analyse de conformit sera peu approfondie, notamment au regard de la collusion, puisqu'on s'en remet essentiellement la bonne foi des signataires. L'absence de vrification pousse de la probit des entrepreneurs gnraux ne dissuade videmment pas certains d'entre eux de se livrer des pratiques collusoires lors du processus d'appels d'offres. En limitant de la sorte ses analyses et vrifications, le ministre compromet en partie les rgles d'quit qui, la base, doivent prvaloir entre soumissionnaires. Les facteurs de risque pourtant foisonnent.

Divers facteurs propices la collusion

En ce qui a trait aux entrepreneurs, leur nombre est strictement contrl. Des rencontres discrtes tenues dans le cadre d'associations professionnelles fournissent, par exemple, l'occasion de resserrer les normes de l'industrie de faon limiter les nouvelles entres. Le cas chant, on invite un nouveau joueur tri sur le volet faire partie d'un cartel ou alors, s'ils sont trs peu nombreux vouloir s'y joindre (ou leurs entreprises, de petite taille), on les achte ou encore, s'ils sont quelques-uns, on les en dissuade de diverses manires. Au chapitre de 1'offre, il y a peu de changements technologiques et peu de produits de substitution. Au chapitre de la

demande,
il y a stabilit, prvisibilit et peu de bouleversements ou d'incertitude conomiques. En matire de risques, il y a peu de possibilits de dtection, peu de dnonciations et des pnalits peu importantes, eu gard aux gains, de sorte qu'un cartel peut s'inscrire dans la dure.

La collusion est toujours l'affaire d'un nombre extrmement restreint, voire slect. En considrant ainsi diffrents facteurs qui contribuent maintenir cette pratique d'exclusion, chez certains entrepreneurs (et non sans complicit avec d'autres catgories professionnelles), on peut imaginer ce qui, l'inverse, serait susceptible de lui faire che38. Du ct de la demande, quand les entrepreneurs peuvent anticiper l'arrive des projets, les risques de collusion ont tendance s'amplifier. l'inverse, quand les appels soumissionner sont imprvus, ils s'en trouvent un peu trop dstabiliss pour se concerter sur des prix. Du ct de l'offre, les possibilits de collusion sont plus leves lorsqu'un petit nombre d'entre eux sont en mesure de fournir les matires, produits ou services prciss aux plans et devis. Moins ils sont nombreux, plus il leur est facile de se concerter, la situation ultime tant celle du monopole o l'offreur est capable d'imposer son prix, sans gard la qualit, et capable galement de gratifier qui bon lui semble d'un avantage concurrentiel. Lorsqu'il n'y a qu'un seul soumissionnaire conforme39, le rglement veut qu'une autorisation soit demande au sous-ministre avant l'attribution du contrat. Afin de contourner cette exigence administrative, on peut imaginer que des entrepreneurs recourent au copinage pour laisser croire que la concurrence joue et faire tourner la situation leur avantage. En voici un exemple loquent.
Pour un contrat de ramnagement d'une route, un seul entrepreneur rpond l'appel d'offres avec une soumission de 35 % suprieure l'estimation. Le ministre refuse la proposition puis relance un appel d'offres scind en deux. Le mme entrepreneur dpose alors une soumission pour une partie des travaux avec, cette fois, un cart de 37 % suprieur l'estimation. Par manigance, il demande aussi un soumissionnaire ami de proposer son tour un prix, bien sr plus lev. Convaincu de ne plus tre en situation de seule offre conforme, il met alors ce commentaire au charg de projet : Maintenant que je ne suis plus seul et que j'ai le prix le plus bas, vous n'avez d'autre choix que de me prendre! Le ministre a dcid de reporter encore le projet.

Il est rassurant, il faut bien le dire, que le ministre ne se soit pas laiss abuser par une telle arrogance, en dpit des dlais que cela a pu occasionner. Pour que la concurrence joue pleinement son rle, il importe en effet que plusieurs entrepreneurs dposent de relles soumissions. C'est gnralement ce qui se produit. Il arrive toutefois qu'un groupe restreint s'entende pour djouer le systme d'appel d'offres. Tandis qu'ils tentent de dmontrer au ministre qu'ils jouent le jeu en tant plusieurs dposer des soumissions, ils favorisent secrtement l'entrepreneur qu'ils auront identifi d'avance pour obtenir le contrat. En contrepartie, les autres soumissionnaires pourront devenir sous-traitants du gagnant, ou attendre tout simplement leur tour.

la lecture des deux documents suivants : Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE). Lignes directrices pour la lutte contre les soumissions concertes dans les marchs publics. Pour une dpense optimise des fonds publics par les gouvernements, mars 2009, 18 p. (pp. 3-4); CHASSIN, Youri et Marcelin JOANIS. Dtecter et prvenir la collusion dans les marchs publics en construction. Meilleures pratiques favorisant la concurrence, Rapport de projet du CIRANO pour l'Association de la construction du Qubec, Montral, septembre 2010, 65 p. (p. 33). 39 Avant d'en arriver l, le ministre devra avoir fait certaines dmarches pour stimuler la concurrence en contactant, par exemple, les entrepreneurs qui se seront procur les documents d'appel d'offres sans pourtant avoir soumissionn.

38

Deux logiques tout fait complmentaires semblent ainsi prsider aux foinies de soumissions concertes les plus usuellement recense40. 1. Une premire logique dite de camouflage - est entirement justifie par la seconde. Elle consiste donner l'illusion qu'on joue le jeu de la concurrence. Elle se dcline selon deux modalits : o On reste en de du jeu, soit en s'abstenant de soumissionner, soit en retirant une offre faite prcdemment.
[abstention ou suppression d'offres]

o On va bien au-del du jeu en proposant une offre plus leve que celle qui est cense l'emporter, nettement trop leve pour tre considre, ou des conditions reconnues comme inacceptables.
[fausse soumission, offre de couverture, complmentaire, de complaisance, fictive ou symbolique]

2. Une seconde logique dite de partage - est abrite pour ainsi dire par la premire. Elle consiste se rpartir les profits de la manoeuvre. Encore l, elle se dcline selon deux modalits : o Sur le plan de l'espace, on se rpartit des contrats sur une base gographique ou, par exemple, en fonction d'un type de march.
[partage ou rpartition des marchs]

o Sur le plan du temps, on convient d'une rotation des offres qui permet chacun d'attendre tour de rle le moment o il remportera un contrat, ajust ventuellement la taille de l'entreprise.
[rotation de soumissions]

Une grande vigilance doit guider l'octroi des marchs publics. Dans les circonstances que nous venons d'voquer, lorsque le ministre retient le plus bas soumissionnaire, il n'est pas toujours dit qu'il obtient le prix le plus concurrentiel. Il faut porter attention aux dtails. De manire gnrale, 20 % des items d'un bordereau de soumission gnrent eux seuls 80 % des cots. Or les informations contenues aux bordereaux ne suffisent gure expliquer certains frais levs. tonnamment, il faut aussi souligner qu'en dpit d'normes variations observes l'intrieur mme des bordereaux, le montant total de la soumission reste trs proche de celui de l'estimation. En dfinitive, le ministre n'exerce pas sa pleine capacit analyser les items des bordereaux des entrepreneurs gnraux, une vrification qui lui est difficile. A titre d'exemple, il ne dispose pas des soumissions des entrepreneurs spcialiss pour tablir des comparaisons et procder un examen fouill. Ce manque de rigueur du systme affecte la bonne gestion dont il doit faire preuve une tape critique de ses appels d'offres. Voyons donc comment procdent les soumissionnaires. Comme on le sait, les entrepreneurs gnraux choisissent les entrepreneurs spcialiss qui leur permettront de raliser les travaux routiers et s'appuient notamment sur leurs prix pour prparer le dpt de leur propre soumission au ministre. Certains utilisent alors un stratagme connu, celui des bordereaux quilibrs, dsquilibrs puis rquilibrs41. Cela consiste tablir d'abord correctement les montants des diffrents items puis, avant le dpt des soumissions, les ventiler autrement en gonflant certains prix et en rduisant
40 41

partir des mmes documents que ceux mentionns tout juste prcdemment, cette fois aux pages 2 et 3-4. Le terme usuel dans le monde qubcois de la construction, tout comme au ministre, est celui de dbalancement des items de bordereaux. Nous avons prfr mettre en vidence l'ensemble du processus.

certains autres, sans toutefois modifier la somme42. Le nouvel quilibre qui en rsulte sera plus conforme la stratgie qu'ils entendent dvelopper l'obtention du contrat.

Exemple de stratagme touchant les items de bordereaux

Type d'ouvrage Soutnement temporaire Batardeau en palplanche cule Batardeau en palplanche mur sout. Laboratoire de chantier Excavation 1 et 2 classes Bton de cules et murs en retour Bton mur de soutnement Rcupration/entreposage eaux cont. Excavation 2 classe ouvrage d'art
e re e

Estimation de rfrence du MTQ 50 000 $ 50 000 $ 150 000 $ 9 000 $ 16 000 $ 231 000 $ 42 750 $ 2 000 $ 100 000 $

Soumission 1 totalisant 8 239 157 $ 1$ 1$ 1$ 1 500 $ 2$ 471 372 $ 102 870 $ 33 000 $ 432 256 $

Soumission 2 totalisant 8 800 004 $ 1 $ 11 150 $ 25 375 $ 1 500 $ 2 $ 513 000 $ 111 960 $ 33 000 $ 478 872 $

Soumission 3 totalisant 9 025 695 $ 85 000 $ 50 000 $ 150 000 $ 35 000 $ 13 600 $ 297 000 $ 42 750 $ 5 000 $ 151 000 $

Soumission 4 totalisant 8 514 595 $ 85 000 $ 60 000 $ 100 000 $ 11 104 $ 14 436 $ 231 000 $ 55 250 $ 1 665 $ 120 000 $

Tout en respectant le cot total qu'il prvoit consacrer au projet, cette manoeuvre complte de rquilibrage permettra en effet au plus bas soumissionnaire de tirer des bnfices montaires lors de la phase d'excution des travaux, et ce, au moins de trois manires diffrentes. La premire se concrtiser touche l'organisation du chantier.
Afin de couvrir les frais qui doivent se faire ds le dbut des travaux, une directive du ministre permet l'entrepreneur de toucher, la signature du contrat, un montant reprsentant 25 % des cots associs l'organisation du chantier et, le cas chant, la construction de voies de contournement. Or une nouvelle tendance amnerait de plus en plus d'entrepreneurs surestimer, de manire tonnante, les montants relatifs l'organisation du chantier, de faon faire financer une partie de leurs travaux par le ministre et toucher rapidement une somme substantielle.

Les deux autres manires de tirer des bnfices montaires se ralisent sous forme d'extras ou d'avenants au contrat. Les items dont les prix auront t majors (ou dsquilibrs la hausse) sont justement ceux qui feront l'objet d'avenants sur les quantits prvues aux plans et devis. Approuvs par la firme de gnie-conseil qui assure la surveillance du chantier, ces avenants engendrent des dpassements de cots. Une situation qui pave la voie aux abus et qui n'est gnralement pas le fait d'un entrepreneur isol.
Un entrepreneur ayant remport un march propose des prix souvent fort diffrents et tonnants par rapport l'estimation de rfrence, et ce, pour plusieurs items du

Il faut prciser ici que le ministre ne semble pas se proccuper de cette situation, bien qu'il dispose d'un logiciel qui peut l'alerter.
42

bordereau. De plus, il indique des montants souvent presque identiques ceux d'un autre soumissionnaire, ce qui laisse croire de la collusion.

Tout ce processus de rquilibrage des bordereaux ne prsage certes pas une saine concurrence entre soumissionnaires. Et l'vidence, les dpassements de cots dont il prpare la combine ne traduisent pas une bonne gestion des fonds publics.

10.2 Des pratiques illgales L'atteinte aux personnes

La peur est une rponse possible ce qui ne relve pas de l'ordinaire. Qu'elle qu'en soit le dclencheur, elle a toujours un ancrage personnel. Elle se rpercute au plus profond de soi. Elle suscite une raction parfois salutaire, mais ventuellement elle brise et condamne l'isolement. Dans le milieu de la construction, ceux qui seraient tents de dnoncer des situations douteuses sont parfois victimes d'intimidation. Certains reoivent aussi des menaces de mort, simplement pour se trouver sur le territoire des habitus de la collusion. Quoi de plus instinctif que de chercher se protger d'un danger ? Mais comment le faire lorsqu'il s'agit d'un danger qu'on n'est pas en mesure de surmonter (ni mme d'valuer) puisqu'il se prsente comme un avertissement ? La peur est un puissant instrument de contrle43, car elle a le gnie d'inventer le scnario du pire. Lorsqu'on est ainsi branl par une menace assez prcise pour effrayer et assez imprcise pour faire croire au pire, on peut ragir de plusieurs faons.

Quelques ractions possibles des menaces incrdulit ou ngation par o l'on minimise sa peur en considrant le danger comme irrel paralysie ou isolement par o l'on choisit de se faire oublier et de se taire fuite ou vitement par o l'on cde du terrain ou contourne la menace complicit ou rsignation par o l'on consent se laisser gouverner sous l'emprise de la peur rvolte ou rsistance par o l'on est incit vouloir dnoncer, ce qui prend du courage
J'ai toujours beaucoup d'admiration pour les gens qui ont le courage d'exprimer haut et fort leurs points de vue sur la place publique pour dnoncer des injustices, alors qu'ils s'exposent des reprsailles. Il y en a qui le font, mme en sachant les risques qu'ils encourent. Congdiement, poursuites judiciaires ou, dans le pire des cas, se faire casser les deux jambes. Je constate aussi que les gens craignent de plus en plus de tmoigner, mme lorsqu'on leur garantit l'anonymat, tellement ils ont peur. 44
s Comment ne pas tre impressionn de l'espce d'ensorcellement que peut provoquer la peur lorsqu'on apprend qu'en septembre 2009, le bureau anglais de la concurrence (Office of Fair Trade) a impos une amende quivalant prs de 300 millions $ 103 entreprises de construction ayant jou de collusion ? Comment le silence a-t-il pu tenir aussi longtemps, auprs d'autant de joueurs et avec une aussi parfaite coordination ? 44 Cette rflexion que livre Alain Gravel, dans son blogue du 3 mars 2010, est le fruit d'une riche exprience de journaliste d'enqute qui le met rgulirement en contact avec des gens acceptant de tmoigner de ce qu'ils vivent la camra
a

Chose certaine, au jeu de la peur et du silence, les gagnants en imposent ultimement la dmocratie.

La circulation de l'argent
On vient de l'voquer, certains entrepreneurs qui ne cooprent pas de la collusion sont victimes de menaces et d'intimidation de la part de concurrents parfois associs des organisations criminelles. Ils craignent alors de les dnoncer et de devoir tmoigner en cour. De mme, il n'est pas rare qu'ils doivent faire face des reprsailles, prenant par exemple la forme de difficults d'approvisionnement en matriaux. L'argent est un puissant mobile de tels comportements rprhensibles. Aussi est-il intressant de voir un peu comment il circule, c'est--dire comment il est ventuellement dgag puis rinvesti. Comme on l'a dit prcdemment, certains entrepreneurs recourent un stratagme de rquilibrage de leurs bordereaux qui permettra, au plus bas soumissionnaire, d'obtenir des bnfices montaires lors de la ralisation des travaux. En particulier, la remise de 25 % pour l'organisation du chantier lui fait toucher rapidement une somme substantielle.
Si la somme verse par le ministre est de 1 000 000 de dollars ds les premiers mois, l'entrepreneur gnral en verse 250 000 aux sous-traitants pour l'excution des travaux. Il pourrait alors investir une partie de la somme qui lui reste dans un autre chantier et payer ainsi des employs au noir ou la transformer en enveloppes d'argent liquide afin de se procurer de fausses factures, de frauder le fisc ou de financer des caisses lectorales.

Cela permet certains entrepreneurs d'obtenir l'argent frais qui leur est utile pour payer des salaires au noir, voire pour financer identiquement d'autres projets. Le travail au noir consiste payer des employs sous la table, en argent liquide. Sur les chantiers de construction, on parle d'une deuxime paie, la premire tant rgle lgalement par un chque de l'entrepreneur gnral45. Comme l'argent liquide ne laisse aucune trace, le fisc ne peut le dceler et l'employ, rendu complice, vite ainsi de le dclarer et de payer les impts normalement dus sur cette somme. Concernant la fausse facturation, mentionnons que des entreprises se spcialisent dans la production de tels documents. Ce fournisseur agit donc titre de sous-traitant dans un projet de construction et remet une fausse facture l'entrepreneur gnral, en change d'un chque. Mais l'entrepreneur rcupre aussitt son argent du sous-traitant, en lui laissant une commission de 5 10 %. Officiellement, l'entrepreneur a donc en main une facture paye pour des dpenses supposes relles. Dans les faits, il dispose toujours de son argent (diminu de la commission, mais liquide) qu'il peut alors placer ou utiliser sa guise, notamment pour payer ses employs au noir. La fausse facturation est galement, pour lui, un moyen d'vasion fiscale. Elle permet en effet l'entrepreneur d'augmenter ses dpenses d'exploitation dductibles d'impt, sans qu'il y ait de dbours, et de diminuer ainsi la somme des impts qu'il doit l'tat. ventuellement, il optera pour des placements off shore, une pratique qui n'est malheureusement pas rserve au crime organis, mme s'il en fait largement usage. Sur ces places financires particulires, qui jouissent d'une fiscalit trs avantageuse et peuvent offrir aux investisseurs un maximum de discrtion, on fait fructifier son argent l'abri de l'impt du pays d'o il origine.
45

Un sondage effectu par Internet pour la CCQ rvle que 4 5 personnes sur 10, parmi les employeurs et travailleurs de l'industrie, y estiment 30 % la proportion de travail au noir. Corruption : la Commission de la construction demande ses membres de ne pas garder le silence , par Kathleen Lvesque, Le Devoir, 28 juin 2011.

Le rsultat de toutes ces manoeuvres est simple : les criminels prosprent tandis que l'tat est dpossd. Surtout, des entrepreneurs honntes prouvent de la difficult fonctionner dans un monde o tous ne sont pas astreints aux mmes rgles, ce qui en mne inluctablement la faillite.

103 Trois cas de figure

Lorsque entrepreneurs et fournisseurs communiquent entre eux, il n'est gure facile de distinguer le simple change de renseignements de la collusion proprement dite. De mme, dans un cadre de partenariat, il paratra normal qu'un soumissionnaire retenu sous-traite, l'occasion, une partie ou mme un projet entier une entreprise qui aurait pu tre sa rivale. Il n'en reste pas moins que certaines conditions peuvent constituer, en elles-mmes, des entraves l'exercice de la concurrence. On songe ici notamment aux contraintes d'approvisionnement en matires premires et aux limites de disponibilit d'un produit particulier, ainsi qu' la domination de fournisseurs qui sont galement des entrepreneurs, voire la concentration de produits et services aux mains d'une seule entreprise.

L'homologation et le cartel de l'clairage et de la supersignalisation

Pour l'clairage routier, le ministre exige que les ingnieurs-conseils inscrivent leurs plans et devis des luminaires, des dispositifs lvateurs couronne mobile, des tours de 30 mtres (hautsmts) et des lampadaires qu'il a tous spcifiquement homologus ou qui, tout le moins, ont pass l'tape de la prqualification. Selon qu'un entrepreneur est ou non privilgi par son fournisseur, le cot d'ensemble ira de 30 000 $ 50 000 $. Plus de 60 000 luminaires et 2 000 tours de lampadaires se retrouvent ainsi sur les routes et autoroutes sous la responsabilit du ministre. C'est tout un march. Or un unique fournisseur contrle la majeure partie du march des luminaires, alors que deux fabricants et distributeurs de hauts-mts et lampadaires se partagent, quant eux, la quasi-totalit de ces ventes. En outre, depuis dj quelques annes, trois entrepreneurs spcialiss ont la mainmise sur les contrats d'installation de ces produits homologus pour l'ensemble des projets routiers du Grand Montral. Comme dans le cas d'un cartel46, il n'y a pas de concurrence possible. Lors de la prparation de sa soumission, un entrepreneur spcialis en lectricit n'a donc gure l'embarras du choix du fournisseur de luminaires et hauts-mts. Il y a plus. Ces quelques fournisseurs accordent un escompte sur le volume d'achat et des commissions occultes au groupe des trois entrepreneurs dont nous venons de faire mention. Et plus encore : ils cherchent aussi associer les firmes de gnie-conseil leurs affaires, afin que celles-ci ne spcifient plus que leurs produits dans la conception des plans et devis des projets routiers. Enfin, s'il existe pour cela d'autres distributeurs, il n'en reste pas moins que les mmes entreprises que celles des hauts-mts et lampadaires rgissent aussi une grande partie de la fabrication et de la vente des supports des panneaux de supersignalisation qui surplombent nos autoroutes, et ce, toujours avec escomptes et commissions occultes au mme petit groupe des entrepreneurs spcialiss qui, de manire prvisible, en feront par la suite l'installation.

On dsigne l'ensemble des entreprises qui sont parties prenantes [d'une entente collusoire] de cartel [illgal]. L'entente collusoire fonde une stratgie commune au profit des participants et au dtriment des clients [...] L'objectif d'un [tel] cartel est de tirer profit d'un comportement anticoncurrentiel lui confrant un avantage sur le march tout en prservant l'illusion de la concurrence (pp. 30-31). CHASSIN, Youri et Marcelin JOANIS. Dtecter et prvenir la collusion dans les marchs publics en construction. Meilleures pratiques favorisant la concurrence, Rapport de projet du CIRANO pour l'Association de la construction du Qubec, Montral, septembre 2010, 65 p.

46

La domination des fournisseurs et l'industrie de l'asphalte

Pas plus que l'clairage et la supersignalisation, les matires premires que requirent les projets routiers n'chappent l'attrait du cartel. Il en va ainsi des enrobs bitumineux qui recouvrent 94 % des routes et autoroutes gres par le ministre, lequel utilise annuellement autour de 38 % de la production qubcoise47. Or certains entrepreneurs dominent cette industrie dont ils peuvent srieusement entraver le libre march.
Un entrepreneur fausse le jeu de la concurrence en contrlant le prix des enrobs. Il vend par exemple l'asphalte 135 $ la tonne plutt que 100 $, comme cela devrait normalement tre le cas. En agissant de la sorte, il nuit sciemment aux entreprises qui souhaitent rpondre aux appels d'offres du ministre pour la construction de routes. En outre, le reprsentant du fournisseur des enrobs fait courir la rumeur qu'il n'est pas dans leur intrt de soumissionner.

Au Qubec, parmi les centrales d'enrobage ncessaires la confection du produit, 42 appartiennent une mme entreprise et 20 une autre, toutes deux clairement en position de force. elles seules, en 2009, elles dcrochaient 42 % du montant total des contrats, soit tout prs de 160 millions $. Une telle situation prvaut depuis des annes, avec une trs faible ouverture aux autres joueurs qui pourraient insuffler pourtant un peu de concurrence. Il faut briser la garmie , nous a-t-on d'ailleurs confi. Le prix de base des enrobs bitumineux la centrale est dtermin annuellement par un comit provincial et, par la suite, il est rvalu au niveau des directions territoriales en fonction de divers facteurs et des conditions d'exploitation de chacune des centrales d'enrobage pralablement accrdite48 par le ministre. En toute logique, le cot du produit varie donc de manire importante d'une rgion l'autre. L'tablissement, pour le donneur d'ouvrage, d'un juste prix li aux cots rels de production dans un contexte o l'offre est limite n'aurait cependant pas toujours sa raison d'tre. En particulier, lorsque la valeur des contrats est de beaucoup suprieure, on procde par appels d'offres publics. En 2009, dans l'ensemble, le prix moyen la tonne tait d'environ 110 $, avec une variation passant pratiquement du simple (80 $) au double (150 $). Et pas mme le tiers (29 %) du tonnage d'enrobs bitumineux tait accord par contrats tarifs des centrales accrdites. L'effet de ce double rgime d'attribution des contrats mriterait un plus ample examen et un meilleur suivi. Dans certaines rgions, la stratgie de dveloppement des entreprises est de procder par acquisition de centrales dj en opration, l o la matire premire est disponible, de sorte qu'on y observe une concentration de centrales sous le contrle d'une mme entreprise. Par contre, dans des rgions comme celle du Bas-Saint-Laurent-Gaspsie-les-de-la-Madeleine, c'est la difficult d'accs des entreprises aux sources d'approvisionnement en granulat un composant essentiel la fabrication des enrobs bitumineux qui peut expliquer l'absence de concurrence. Une situation qu'il n'est toutefois pas impossible de renverser.

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48

Bitume Qubec, Profil de l'industrie de la chausse souple au Qubec, fvrier 2010, 29 p. Une fois accrdites et aprs avoir reu un prix unitaire pour leur produit, les centrales d'enrobage peuvent obtenir des contrats du ministre, dans le cadre de contrats tarif non ngociable, de gr gr ou sur invitation. En 2010, le rpertoire des centrales d'enrobage au Qubec compte 196 centrales dont 27 ne sont pas accrdites. Bien que ces dernires ne puissent se voir offrir de contrats tarif non ngociable, elles peuvent nanmoins soumissionner sur appel d'offres aux seules conditions d'tre certifies ISO 9001 et de dtenir un permis de la Rgie du btiment du Qubec.

Le ministre des Ressources naturelles du Qubec a octroy, une entreprise de pavage, un permis exclusif pour exploiter une carrire. Celle-ci vendait gros prix, aux entrepreneurs comme au ministre des Transports, les agrgats qu'elle concassait aprs les avoir extraits des terres de la Couronne. Bien que cette situation ne soit pas contraire la rglementation quant au droit d'accs la ressource, elle pouvait avantager indment la compagnie dtentrice du permis exclusif et, partant, rduire aussi la concurrence. De fait, sa position de monopole aidant, les diffrents types de pierre concasse qu'elle vendait taient nettement plus chers que ceux provenant d'ailleurs au Qubec. titre de solution, le ministre a procd des appels d'offres afin d'assurer l'approvisionnement en granulat pour deux contrats majeurs distincts dans cette rgion, avec chaque fois pour rsultat qu'il n'y a eu qu'un seul et mme soumissionnaire.

Le fait de prospecter de nouvelles sources d'approvisionnement et d'en faire l'acquisition ou, tout le moins, de mettre le produit la disposition des entreprises permet d'instaurer une certaine concurrence dans les rgions o il y a peu ou pas de granulats. Le bitume est un autre ingrdient essentiel aux enrobs. En 2010, la valeur totale du contrat d'approvisionnement du ministre dpassait les 36 millions de dollars pour cette matire premire. C'est dire l'importance de ce march. A l'instar du ptrole, les prix du bitume fluctuent de manire importante. Afin d'assurer une disponibilit concurrentielle de ce produit aux centrales d'enrobage, le ministre doit les tablir mensuellement. Cela se fait par appel d'offres, d'avril novembre, pour chaque type de bitume requis pour les diverses sortes d'enrobs. Depuis la fermeture de la raffinerie Shell de l'Est de Montral, on ne compte plus que quatre fournisseurs de bitume au Qubec. Il est vrai que, selon le type d'enrob ncessaire, tous ne rpondent pas aux appels d'offres du ministre. Mais les soumissions reues affichent parfois des prix identiques ou trs similaires, et il y a tout lieu d'en rester avis. En dfinitive, la situation de l'offre sur le march du bitume, la disponibilit des sources rgionales d'approvisionnement de granulats, tout comme la concentration de plusieurs centrales aux mains d'une mme entreprise devraient attirer l'attention du ministre, dans l'esprit d'assainir le climat de concurrence d'une industrie particulirement rentable.

La question rgionale et l'industrie du dneigement

Au nombre des marchs qui peuvent s'avrer lucratifs, celui du dneigement est aussi un terreau propice de la collusion. Qui plus est, il arrive que certaines entreprises du secteur semblent chapper en partie aux consquences de leurs fautes.
Quatre entreprises s'tant dclares coupables de collusion en 2000 ont continu de se voir accorder pour 94 M$ en contrats du ministre, alors mme que celui-ci les poursuivait au civil. En 2002, il obtenait un prononc de sentence de 800 000 $ pour des dommages conscutifs un complot de prix truqus relis des contrats de dneigement Montral. Ce n'est qu'en 2009 qu'une entente l'amiable est intervenue, obligeant les quatre entreprises verser 200 000 $ au total. C'est dire que pendant les sept ans qui ont suivi l'admission de leur culpabilit pour collusion, ces entreprises ont continu d'obtenir, annuellement, au moins un contrat du ministre.49
49

Qubec gnreux avec des coupables de collusion , La Presse, 25 novembre 2009 et MTQ : des contrats des entreprises coupables de collusion , Matin Qubec, 25 novembre 2009

Les contrats de dneigement sont exceptionnellement ngocis par les directions territoriales afin de tenir compte des particularits propres chacune des rgions. Une responsabilit dcentralise qui mne des disparits en matire de gestion et ouvre des passe-droits. De plus, ces contrats requirent de l'quipement spcialis et, en particulier l'extrieur des grands centres, on a souvent affaire des entreprises familiales. Or les soumissions sont bases sur des items coteux, surtout au chapitre de l'quipement et de la main d'oeuvre, et ce, pour un travail qui est saisonnier, alatoire et local. Peu d'entreprises en rgion sont habilites offrir des services de dneigement qui rpondent aux exigences du ministre. Par consquent, il y a peu de soumissionnaires et peu de concurrence, ce qui en fait un secteur potentiellement problmatique.

10.4 La finalisation des travaux

Le ministre dispose d'une Politique concernant le traitement des plaintes et les demandes d'intervention des citoyens. Depuis 2005-2006, aucune plainte d'entrepreneurs lss par le processus de soumission n'a t enregistre. a peut paratre surprenant, compte tenu des nombreuses et srieuses allgations de collusion dans le milieu de la construction, mais vrai dire, cette politique destine la population en gnral n'est peut-tre pas le meilleur vhicule pour des entrepreneurs. Voil donc pour ceux d'entre eux qui auraient pu avoir des motifs de se plaindre de ne pas avoir obtenu le march et pour qui le processus d'appel d'offres marque ici un terme. Pour les autres, ceux dont la soumission aura t retenue, les choses ne se terminent pas toujours comme on aurait pu l'esprer. Contre toute attente, la finalisation des travaux ne concide pas ncessairement avec la fermeture du chantier. Presque tous les projets de construction du ministre sont grevs de dpassements de cots qui n'excdent gnralement pas 10 %. Certains entrepreneurs en font toutefois leur spcialit. En 2008-2009, le ministre a vers plus de 58 millions $ en avenants. Comment est-il possible que des entrepreneurs en soient venus, aussi impudemment, prvoir les imprvus de chantiers ? Mais tout ne s'arrte pas l. Lorsque l'entrepreneur gnral se voit refus le paiement d'avenants demands au contrat, il peut soumettre une rclamation. En tout juste cinq an50, plus de 190 rclamations totalisant quelque 182 millions $ ont t enregistres. De ce nombre, plusieurs ont t effectues par des habitus, comme pour se reprendre aprs des soumissions trop basses. Cette question des rclamations est revenue plusieurs reprises lors de nos rencontres. Certains abordant le sujet mots couverts, alors que d'autres dploraient ouvertement l'attitude de divers entrepreneurs qui misent sur les rclamations plutt que d'agir comme partenaires du ministre.
Certaines trs grandes entreprises ont un Service juridique qui entre en action ds la signature d'un contrat important. C'est connu, mme si personne n'en parle trop. Leurs ingnieurs recherchent les failles dans les plans et devis, et le rle des avocats de ce Service consiste prparer toutes les rclamations possibles au fur et mesure. Sur le plan de l'thique, on s'attendrait plutt ce que les entrepreneurs nous appellent quand ils voient des choses qui ne fonctionnent pas. Et non qu'ils se lancent dans une srie de rclamations.

50

DE 2005-2006 2009-2010.

Deux cas sont mentionns o le reprsentant d'un entrepreneur fait preuve d'une grande agressivit lorsqu'il s'agit d'effectuer des requtes, d'exiger des extras, de demander des avenants ou de procder des rclamations. Ces reprsentants toucheraient, semble-t-il, 10 % du montant total que l'entrepreneur obtient en avenants et rclamations de la part du ministre.

Toujours dans les cinq annes coules, le ministre a exerc son pouvoir d'carter pour deux ans, du processus de soumission, vingt-six entrepreneurs ayant reu une mauvaise valuation de rendement. En regard d'informations obtenues de collaborateurs fiables, nous avons toutefois cru comprendre que trs peu de directions territoriales ont l'habitude de rapporter des commentaires ngatifs aux dossiers des entrepreneurs. En outre, rien n'empche des entrepreneurs nots ngativement et repousss du processus de soumission de rpondre des appels d'offres pour des travaux de nature diffrente ou, la limite, d'agir comme sous-traitants. Et comment ne pas trouver aberrant que certains, reconnus coupables de collusion et de fraude, puissent continuer de recevoir des contrats publics ?
Il est arriv qu'une entreprise ait chang d'identit juridique, tout en conservant ses mmes administrateurs, ce qui lui a valu de redevenir admissible l'obtention de contrats du ministre.

On l'a dit, la collusion est difficile dceler. On s'attendrait donc ce que, pour la contrer, on intervienne tout le moins lorsqu'elle est avre.

12.1 La question du politique Comment ne pas voquer dj l'horizon du politique, le financement occulte des partis et l'enrichissement personnel de certains lus ? Avec les bouleversements gopolitiques et les avances technologiques que l'on connat depuis plus d'une dcennie, on peut craindre en effet que des organisations criminelles se dveloppent encore plus en rseau et s'internationalisent toujours davantage, tout en se rapprochant de l'entourage de la classe politique locale pour arriver leurs fins. Mme si cela reste l'infime exception, la sagesse populaire nous enseigne que le pouvoir corrompt. Lorsque cela se produit, on peut penser que c'est aprs une certaine dure de frquentation de l'univers politique par des tres vulnrables ou corruptibles, alors que les tentations personnelles commencent prendre le dessus sur le dvouement servir la chose publique. Mais cela peut aussi se manifester d'entre de jeu, si l'on peut dire, sans qu'il soit ncessaire d'voquer la lassitude des lus ni l'usure du pouvoir. La question du financement des partis politiques est ds lors trs dlicate et mrite d'tre examine avec attention. Qu'est-ce qui motive quelqu'un contribuer une caisse lectorale ? Quel type de retour attend-t-il de cet investissement ? Des amitis et des convictions sincres justifient, bien videmment, des contributions raisonnables. Mais il semble y avoir aussi de grands collecteurs de fonds qui appartiennent des secteurs prcis de l'conomie. C'est ce que confirme un ex-conseiller politique.
Le secteur de la construction est extrmement sollicit par les partis de tous les paliers de gouvernement, pour ce qu'on appelle du financement sectoriel. Le financement populaire, c'est beau, mais il s'agit d'un voeu pieux. Vous en connaissez, vous, des gens de votre entourage qui contribuent des partis politiques uniquement par conviction ? Non! Les partis n'ont donc pas le choix d'aller tous frapper aux mmes portes : celles des ingnieurs-conseils et des entrepreneurs. Du coup, travers des professionnels du financement, les politiciens encouragent la dviance et se mettent en position de vulnrabilit face l'industrie. Ils ne se proccupent que de savoir si la lettre de la loi a t respecte : les contributions ont-elles t faites l'aide de chques personnels n'excdant pas le maximum autoris ? Dans les faits, ils savent trs bien qu'une entreprise a contribu plus de 100 000 $ la caisse lectorale et c'est pour cette raison, notamment, que les gens de la construction ont si facilement accs aux dcideurs sur qui ils peuvent exercer une grande influence. Ironiquement, cette influence, ils l'ont acquise partir de l'argent qu'ils tirent des contrats qu'ils excutent pour les administrations publiques. Plus ils ont de contrats, plus ils donnent; plus ils donnent, plus ils ont de l'influence; plus ils ont de l'influence, plus ils ont de contrats. Et cette influence, ils l'exercent ensuite partout via l'argent public, que ce soit en sigeant sur des fondations ou en faisant des leves de fonds pour des oeuvres caritatives. Ils deviennent presque intouchables compte tenu de tous ces rapports enchevtrs.

On le devine aisment, s'il devait y avoir une intensification du trafic d'influence dans la sphre politique, on ne parlerait plus simplement d'activits criminelles marginales, ni mme parallles : on pourrait souponner une infiltration voire d'une prise de contrle de certaines fonctions de l'tat ou des municipalits53, comme celle de l'octroi de contrats publics.

Un ingnieur rencontr sa demande, et qui a travaill pour quelques firmes, nous prcise une manire de faire qui associe directement financement politique et activits criminelles.
Plusieurs grosses firmes de gnie procdent de faon similaire. Le VP peut disposer de 50 60 000 $ en cash pour rembourser les employs qui, eux, font des chques personnels en contribution aux partis politiques. Le truc est le suivant : c'est lentrepreneur qui facilite le tour de passe, mais c'est en haut que a se joue. Mettons que l'ingnieur de la firme charge de la surveillance doit autoriser un extra de 100 000 $ pour des travaux supplmentaires. Il trouve moyen d'aller chercher le double auprs du MTQ. Il y a donc un 100 000 $ blanchi se partager : la firme pourra l'utiliser pour contribuer des caisses lectorales et l'entrepreneur pour payer ses travailleurs au noir.

En pareil contexte, il y a donc tout lieu de craindre que les rgles d'attribution des marchs puissent tre dvoyes. Aussi faut-il demeurer particulirement averti de ces questions et soucieux de juguler tout rapport de dpendance du politique l'gard du monde de l'industrie, qui passe notamment par le financement des partis.

E En conclusion

11 Le pass rcent
Pour des raisons videntes que l'actualit nous ramne sans cesse dans les mdias, le ministre des Transports du Qubec aura t le tout premier foyer d'activits de l'Unit. On l'a dit, si les risques de collusion prennent une telle importance dans le secteur particulier de la construction routire, c'est sans contredit en raison du caractre massif et continu des investissements qui y sont faits et qu'on nous annonce encore pour les annes venir.

11.1 Un impact favorable mais difficile cerner

Il n'est pas simple d'enquter sur un monde qui repose sur des ententes secrtes et jouxte celui du crime organis. Phnomne parfois menaant, la collusion est difficile dceler et a fortiori estimer. Tout indique cependant qu'aprs avoir pris de l'ampleur ces dernires annes dans l'industrie de la construction, elle aurait connu une relative accalmie avec l'arrive de l'Escouade Marteau l'automne 2009, puis de l'Unit anticollusion au printemps 2010. Cette entre en jeu semble avoir cr un fort climat de nervosit et de prudence parmi les firmes de gnie-conseil et surtout chez les entrepreneurs qui, se sentant sous surveillance, auraient eu tendance modrer le prix de leurs soumissions. ce jour, les enquteurs de l'Unit ont malgr tout identifi treize dossiers, pouvant comporter des lments criminels, qu'ils ont transfrs l'Opration Marteau. Dans l'ensemble, il est pour le moins hasardeux de chiffrer les conomies qu'on aura permis de faire raliser au trsor public. D'abord parce qu'on ne dispose pas de vritable point de comparaison dans le temps, les variations annuelles pouvant tre attribuables des facteurs divers et non rcurrents. Ensuite parce qu'on n'a pas non plus de solide point de rfrence, dans la mesure o la prparation des plans et devis est non seulement confie au secteur priv mais, plus encore, plusieurs firmes diffrentes; certaines avec leurs irrgularits. galement, et l c'est le plus important, lorsqu'un partenaire de collusion obtient un contrat un prix apparemment avantageux pour le ministre, la manoeuvre est malgr tout condamnable en soi. Un climat de menaces, d'intimidation, de reprsailles, la prsence opportuniste du crime organis et le blanchiment d'argent n'en sont pas forcment exclus et sont videmment inacceptables. En outre, ce prtendu avantage peut correspondre un repli stratgique et momentan, prsageant une prise de contrle plus matrise. Enfin, l'Unit agit principalement en amont, sur le front de la prvention. Or comment estimer prcisment des effets favorables lorsque la collusion a t empche, ou qu'elle n'a pas russi porter fruit ? Malgr ces rserves, soulignons que plus de 347 millions $ sparent les estimations des firmes de gnie-conseil et les prix la signature des contrats passs par le ministre en 2010, et ce, au bnfice de l'ensemble des contribuables. On peut se rjouir de cet assainissement tangible de l'tat du march qui nous encourage poursuivre nos efforts.

11.2 Un bilan significatif et peu rassurant

Sans reprendre ce qui a t dvelopp plus en dtail tout au long du rapport, rappelons d'abord trs brivement quelques traits essentiels de la dmarche que nous avons suivie jusqu'ici : dvelopper une approche prventive plutt que strictement rpressive soulever des questions sur la rglementation et les saines pratiques qui interpellent aussi bien les directions centrales que les directions territoriales amener les employs du ministre rflchir leur rle pour qu'ils puissent mieux reconnatre les indices de collusion jouer un rle dissuasif auprs des entrepreneurs qui modifient les prix de leurs soumissions et cherchent ne pas attirer l'attention. Revenons aussi sur quatre composantes de ce que nous avons pu observer comme facteurs de risque, et qui concernent plus directement le ministre : - certaines pratiques de gouvernance du ministre, soit comportent des lacunes, soit n'encouragent pas la concurrence, d'o la ncessit d'y oprer un redressement avec la prdominance des firmes prives, souvent juges et parties dans la surveillance des chantiers, le ministre n'est plus en premire ligne pour dtecter les irrgularits la perte d'expertise professionnelle des ingnieurs du ministre, trop souvent devenus simples gestionnaires de projets, fait en sorte qu'ils sont souvent limits comprendre les rapports des experts externes plutt qu' valuer la qualit et la valeur des projets de connivence avec des partenaires silencieux dans l'industrie de la construction et en particulier sur les chantiers routiers du ministre, le crime organis semble avoir le champ libre. Le tableau qui suit rcapitule enfin, un peu schmatiquement, certains cueils du processus d'appel d'offres que nous avons eu l'occasion d'identifier dans ce rapport et qui font toujours l'objet d'une grande attention de la part de nos enquteurs.

Six stratagmes ou conditions propices des manoeuvres collusoires, pour des entrepreneurs gnraux et des firmes de gnie-conseil, et touchant aux deux composantes [quantits et prix] des appels d'offres Rquilibrage

quantits

L'entrepreneur survalue le prix de certains items puis prsente des avenants, soit pour des extras, soit pour

corriger la hausse les quantits qui auront t sous-values aux plans et devis

avantage
La firme de gnie-conseil sous-value des quantits pour lesquelles le ministre tolre des dpassements de cots de 10 %, et qui pourront aussi justifier des avenants.

partage
En vue de partager, avec le plus bas soumissionnaire, les bnfices escompts d'un ventuel dpassement de cots, la firme de gnie-conseil surestime certaines quantits et en informe l'entrepreneur de son choix.

quantits

dcalage
La firme de gnie-conseil survalue le cot de son estimation de rfrence, consentant de la sorte aux entrepreneurs une marge confortable pour soumettre une offre infrieure.

dmarrage
L'entrepreneur surestime le cot de l'organisation du chantier de manire en faire financer une partie par le ministre et aussi pour disposer rapidement d'argent.

arrimage
Le contrle d'un produit, d'une matire ou d'un service permet un fournisseur d'imposer son prix, sans gard la qualit, et de procurer un avantage concurrentiel l'entrepreneur de son choix.

prix

12 Le proche avenir
Le proche avenir de l'Unit anticollusion (UAC) rside, en bonne partie, dans son inscription au sein de l'Unit permanente anticorruption (UPAC) dont elle constituera bientt un rouage indispensable. Elle y arrive dote d'une expertise qu'elle pourra partager, faire servir et faire crotre encore davantage.

12.1 Des questions l'tude

plus brve chance, les travaux de l'Unit continueront de s'articuler notamment autour des proccupations suivantes : Considrer le risque, toujours prsent, que certaines organisations criminelles resserrent leur emprise sur des fonctionnaires ou des membres de la classe politique. Mieux comprendre les difficults qu'prouvent les entrepreneurs honntes fonctionner dans une industrie o le crime organis prend ses aises et explorer, en particulier, la Loi contre la criminalit dans l'industrie de la construction qui permet de procder la vrification des antcdents des quelque 23 500 entrepreneurs prsentement dtenteurs d'une licence et de la retirer ceux dont la culpabilit aura t reconnue. Demeurer vigilants face aux carts entre l'estimation de rfrence et les soumissions, et dvelopper un algorithme de dtection des bordereaux dont les items auront fait l'objet d'un rquilibrage, notamment en lien avec des avenants au contrat. Rester attentifs aux extras, avenants et rclamations sur lesquels semblent systmatiquement miser certains entrepreneurs qui agissent en antagonistes plutt que comme partenaires du ministre. Analyser plus fond certaines situations typiques, dont celle de l'homologation et celle de l'approvisionnement rgional en granulat pour les centrales d'enrobage, du contrle des centrales par une seule entreprise et de l'offre dans le march des enrobs bitumineux, afin d'en valuer les rpercussions sur la concurrence. Poursuivre la constitution d'un rpertoire d'informations structur qui pourra se raffiner avec le temps, en multipliant les rencontres et entrevues avec des employs du ministre et divers autres collaborateurs. Mettre contribution divers experts juricomptables, ingnieurs, juristes, chercheurs universitaires pour assurer un clairage complet sur le phnomne de la collusion. Offrir de la formation qui soit la plus au fait des derniers dveloppements en matire de collusion et la dcliner suivant le public auquel elle s'adresse. La lutte la collusion doit se fonder sur une stratgie large spectre et long terme. Toute organisation concerne doit pouvoir compter sur des agents de changements l'interne ainsi que sur un leadership politique affirm. A cet effet, le ministre doit mettre en place les outils ncessaires pour permettre ses employs de reconnatre les signes de collusion et, partant, de contribuer y mettre un frein. Plus largement, c'est en mettant en place des pratiques exemplaires, comme on peut en voir dans plusieurs pays, que le gouvernement russira rduire les risques, les occasions et les comportements de collusion, ainsi que leurs consquences. Ce faisant, il donnera galement une voix et de l'esprance tous les citoyens excds par ses effets dommageables sur les plans conomique et social, aussi bien que politique51.
[.. 1 on est ici au coeur du dsenchantement du citoyen [...] La seule faon de restreindre les effets ngatifs de l'appropriation, de l'abus de pouvoir et du favoritisme est de les rendre explicites, de les mettre en visibilit (p. 97). Il faut savoir aussi que l'enjeu de la probit ne concerne pas que l'tat. C'est au plus prs de la politique ordinaire [...] (p. 100). Sur le paradoxe de la tolrance l'gard de la corruption en rgime dmocratique, voir
51

12.2 Une condition dcisive

Depuis dj une dizaine d'annes, des organisations internationales comme l'OCDE et l'ONU encouragent les bonnes pratiques de concurrence et le signalement des situations problmatiques. Ce qu'il faut maintenant, au Qubec, c'est bien sr convaincre encore de dnoncer52 mais surtout dcrire prcisment comment le faire. Le fait d'ouvrir un dialogue et de crer l'habitude de rapporter l'inacceptable dans un cadre bien dfini, l'abri des drapages, permettrait d'obtenir aussi une valuation objective des risques et d'assurer la poursuite de notre travail d'analyse en profondeur. Certains intimidateurs peuvent tre des gens un peu malhonntes qui cherchent dicter leurs rgles. La perspective d'une sanction peut agir sur eux, puisque nul n'aime tre dcouvert et puni. Mais comment contrer les manuvres d'intimidation d'une organisation criminelle ? En fait, il ne saurait y avoir deux poids, deux mesures. On ne peut mettre en oeuvre des stratgies d'action diffrentes pour les petits magouilleurs et pour les formes d'intimidations dont la mafia fait sa spcialit. Il s'agit d'un continuum. On comprend alors combien les modalits de dnonciation se doivent d'tre bien balises. C'est l un point sensible.
La mafia, ce n'est pas du cinma, ni la gang de bandits du coin. Elle est puissante : ceux qui y ont affaire ont intrt se taire. Se confesser aux enquteurs, comme on les appelle publiquement le faire, n'est pas pour eux une option envisager [...] Pour les politiciens, c'est l un sujet tabou. Quand le gouvernement donne la marche suivre aux citoyens qui veulent dnoncer des illgalits, il n'voque jamais ce scnario de la peur. 53

Un collaborateur, qui l'on demande si d'autres personnes pourraient tre intresses nous fournir de l'information, nous rpond d'ailleurs sans dtour :
Non, pas du tout! Tout le monde a peur. La mafia est implique l-dedans, et les motards, donc t'as intrt te mler de tes affaires.

Toute menace impose le silence, en particulier face aux autorits, ce qui n'est pas sans faire crotre la peur qui alors se nourrit d'elle-mme. Il n'y a pas mieux pour dissuader des gens de parler que de fonder un tel silence complice et apeur sur l'anticipation du pire. Comment donc briser cette spirale de la peur ? Comment la regarder en face et s'en affranchir ? Tel est en outre l'un des piges propres l'intimidation : ds qu'on est prt se vider le coeur sur cette forme de violence, il se trouve toujours quelqu'un pour insinuer qu'on exagre, voire qu'on invente. Peut-on croire alors que le fait de rvler des histoires d'intimidation une une, cas par cas, peut suffire faire reculer ceux qui n'ont pas froid aux yeux ? Et si une menace dpasse le simple avertissement, qu'elle est mise excution et qu'on en fait tat dans les mdias, celui qui s'apprtait parler ne risque-t-il pas de s'emmurer encore davantage dans son mutisme ? Mais tout l'inverse, si une dnonciation pouvait porter fruit et connatre une issue favorable, elle signerait peut-tre le
LASCOUMES, Pierre. Une dmocratie corruptible. Arrangements, favoritisme et conflits d'intrts, Seuil, coll. La rpublique des ides , Paris, 2011, 101 p. 52 Alors que les allgations de collusion se multiplient dans le milieu de la construction, l'image des ingnieurs du priv est corche. C'est pourquoi l'Ordre des ingnieurs du Qubec a demand au juge retrait John Gomery de prononcer une confrence, en juin 2010. En substance, celui-ci les a invits dnoncer sans attendre les incomptences et les pratiques rprhensibles, en accord avec leur code de dontologie. Puis il a ajout : Personne n'aime tre dlateur. Cependant, c'est la solution. Cette obligation thique avait d'ailleurs constitu le coeur du congrs de la Fdration internationale des ingnieurs-conseils, tenu Londres en septembre 2009. 53 Construction Affronter la peur , par Jose Boileau, Le Devoir, 28 octobre 2010

ralliement de ceux qui ont des choses dire. Dans ce combat mener contre un flau qui nous prive de dizaines de millions de dollars par anne, il faut que ceux qui acceptent de parler soient valoriss comme des collaborateurs, plutt que dsigns comme des dnonciateurs. La nuance est capitale. La collusion et la corruption ne sont pas des fatalits. Nous devons garder l'inspiration politique pour soutenir cette lutte ensemble, avec acharnement. Et nous devons tre impatients.

F Premiers lments de rflexion soumis au ministre

La cupidit croissante de certains de ceux qui sont en affaires et ont la conviction ferme de faire prcisment ce qu'il faut pour russir et, en vis--vis, la vigilance dcroissante de certains employs du ministre qui prouvent un sentiment de dmobilisation, tout cela risque de produire un alliage inquitant. la lumire des travaux raliss jusqu'ici, on ne peut donc que raffirmer la ncessit de poursuivre une rflexion menant des changements tangibles et durables. Cette perspective nous incite livrer ds prsent les quelques lments qui suivent, afin de guider les actions du ministre et d'inspirer le redressement qui s'impose. Chacun des noncs est accompagn d'un chiffre prcisant, comme suit, le statut qu' on peut lui attribuer :

(1) - urgent et faisable court terme (2) - pressant et envisageable moyen terme (3) - intressant et souhaitable plus long terme

Leadership et communication
La collusion se nourrit du secret de quelques-uns et prolifre dans le terreau de l'insouciance gnrale. Il faut lui opposer une volont politique sans quivoque, assortie de mesures claires, et une mobilisation de tous les instants.

1. Affirmer la priorit de la lutte la collusion, notamment face l'industrie, et s'associer

aux gouvernements et organismes qui, dans le monde, mettent de l'avant les mesures les plus novatrices54. (2)

2.

Intensifier l'application de la Politique de gestion contractuelle concernant le resserrement de certaines mesures dans les processus d'appel d'offres des contrats des organismes publics [octobre 2009] en vue de contrer la collusion et la malversation dans le domaine de la construction. (1) Demander au gouvernement canadien de raffermir sa Loi sur la concurrence en prvoyant des peines de prison, titre de mesures coercitives, l'instar de ce que font plusieurs pays contre ceux qui sont trouvs coupables d'une infraction ayant trait la collusion. (2) Entreprendre
une campagne de sensibilisation la collusion dans le secteur public, adresse la population en gnral et certains groupes particulirement concerns, et visant une mobilisation soutenue cet gard. (3)

3.

4.

54

On trouvera plusieurs exemples en annexe.

5.

Prsenter

des sessions d'une heure sur la collusion, comportant un volet sur le crime organis, entrines par la haute direction du ministre et rendues obligatoires dans le cadre d'un programme de formation destin aux employs de chacune de ses directions territoriales, dans le but de faire de la prvention et de recueillir des informations utiles au travail de l'Unit anticollusion. (1)

Expertise et responsabilit
l'interface de ce que projette le ministre et de ce que ralisent les entrepreneurs, le gnie-conseil est le partenaire indispensable du corps d'ingnierie public. Evidemment, la collusion ne fait pas partie des plans. Mais il faut savoir qu'elle peut survenir et agir en consquence.

6. Prvoir

au contrat d'embauche des membres du personnel, et en particulier des ingnieurs, une clause interdisant de s'associer, de quelque faon que ce soit, avec une firme ou une entreprise faisant affaire avec le ministre, et ce, pour une priode dtermine suivant l'interruption temporaire ou dfinitive de leur emploi, et que chacun signe en outre une entente de confidentialit, afin de prvenir tout favoritisme et la transmission de donnes sensibles, mais aussi de restreindre les dparts et faire en sorte que le ministre prserve son expertise. (1)

7. Endiguer la perte d'expertise professionnelle que connat le ministre au profit des

firmes prives, en mettant notamment sur pied un programme de rtention des employs, et fixer un seuil minimum ne pas franchir, eu gard au volume et la valeur des projets.

(2)

8. Faire en sorte 9. Rehausser 10. 11.

que les tches confies aux firmes de gnie-conseil [estimations / surveillance] soient en harmonie avec les services internes d'ingnierie du ministre et justifis par une rduction de cots. (3) la responsabilit et l'imputabilit des firmes de gnie-conseil, et considrer la possibilit de dvelopper avec elles un cadre contractuel de type cls en main. fi) (2)

valuer les tenants et aboutissants de la formule qui consiste octroyer des mandats en cascade aux firmes de gnie-conSeil. (1) Encourager
la participation des bureaux d'ingnieurs et des entreprises de construction de petite et moyenne tailles, afin de leur permettre de gagner en expertise et d'insuffler un peu plus de concurrence dans les marchs. (1)

12.

Favoriser le recours l'innovation de manire dcourager l'apparition d'ententes

collusoires, gnralement associes un faible rythme d'volution technologique.

(3)

Gouvernance et gestion
Le ministre gouverne la concurrence autant qu'il est gouvern par elle. Sur les marchs publics, en particulier, elle est un jeu dont les rgles sont relatives. Il faut donc la faire jouer avec contrle et de manire, galement, djouer toute possibilit de collusion.

13. 14.

Revoir en profondeur le processus d'homologation des produits, afin d'en minimiser les
impacts ngatifs sur le plan de la concurrence.

(2)

Acqurir,

par contrat ouvert, la totalit des tours d'clairage [30 mtres] requises annuellement pour les travaux routiers, selon un inventaire des besoins tabli au niveau de chacune des Directions territoriales, et envisager la possibilit de procder de la sorte pour d'autres articles, notamment ceux qui sont lis la supersignalisation, afin de raliser des conomies substantielles et d'assurer une saine concurrence entre entrepreneurs spcialiss. (2) une tude des carts de prix pays pour les enrobs bitumineux, afin de dterminer dans quelle mesure il serait plus avantageux de se les procurer plutt par appel d'offres que par contrats tarif non ngociable. (2)

15. 16.

Procder

Mettre le granulat la disposition des entreprises en ngociant pour elles un juste prix,
ou en faisant l'acquisition des droits d'exploitation sur les terres de la Couronne, afin d'assurer la disponibilit de ce matriau de base dans les rgions o il n'y a qu'un seul fournisseur. (3)

17.

Confier la totalit du processus d'octroi des contrats de dneigement la supervision centralise de la Direction des Contrats et Ressources matrielles, afin d'en rehausser l'objectivit, l'impartialit et l'uniformit, notamment au chapitre de l'examen de conformit des soumissionnaires. (3) Instaurer55 un systme transparent de prqualification des entrepreneurs (analogue
celui qui prvaut pour les mandats de gnie-conseil) qui tienne compte de l'exprience, de l'expertise, de l'valuation des performances antrieures, de l'existence au sein de l'entreprise de systmes de contrle de qualit rigoureux et de la disponibilit de personnel comptent pour toute la dure des travaux, afin de dpartager les entrepreneurs sur cette base, avant mme de considrer le critre de slection du cot. (1)

18.

Correspond aux recommandations 7 et 8 du Rapport de la Commission d'enqute sur l'effondrement d'une partie du viaduc de la Concorde (2007), p. 183

55

19. 20.

Prciser le contenu de l'attestation de non-collusion que doivent signer les

entrepreneurs et le soumettre galement leurs fournisseurs et sous-traitants, ainsi qu'aux firmes de gnie-conseil. (1)

Exercer une plus grande vigilance dans l'octroi des contrats et le suivi des projets, et
ajuster le processus en continu, la lumire d'informations nouvelles qui pourraient venir s'ajouter, mme en cours de travaux. (1)

Contrle et dtection
Savoir, c'est pouvoir. Or il n'est pas facile de briser le secret propre la collusion tout en maintenant la confidentialit essentielle la concurrence. Voil le noeud du problme et le lieu de solutions immdiatement praticables, dont les effets se feront aussi sentir dans la dure.

21. 22.

Mettre sur pied S'assurer

une quipe spcifiquement affecte l'tude des bordereaux soumis par les entrepreneurs et soutenue par l'implantation complte d'un support informatique, afin d'identifier rapidement d'ventuels motifs de non-conformit. (2)

que tout item problmatique l'intrieur des bordereaux soit signal et entrane le rejet automatique de l'offre. (1) qu'une variation importante entre l'estimation de rfrence et la soumission gagnante soit identifie, considre avec attention et assortie d'une action concrte. (1)

23. S'assurer 24. 25. Procder

une analyse des bordereaux avant mme le tout premier dbours

l'entrepreneur. (1)

S'assurer que tous les items ayant trait des travaux imprvus ou des dpassements
de cots [extras, avenants, rclamations], et plus prcisment les factures fournies par les sous-traitants, fassent l'objet de vrifications approfondies afin d'tablir qu'il s'agit de dpenses indispensables et vritablement encourues. (2)

26. 27.

des consortiums qu'ils divulguent la faon dont les firmes qui le composent se rpartissent le montant total du contrat factur au ministre et qu'il soit possible de connatre cette information avec prcision, en l'extrayant des systmes comptables. (3) la procdure consistant communiquer avec les entreprises dont on se serait attendu ce qu'elles soumissionnent, mais qui s'en sont abstenues, dans la perspective de gnrer de l'information utile au travail de l'Unit anticollusion. (3)

Exiger

Poursuivre

28. 29.

Rpertorier Exiger56

les sous-traitants associs chacun des projets (en particulier ceux d'importance) afin d'identifier s'il se trouve, parmi eux, des entrepreneurs gnraux disqualifis ou dont la soumission n'a pas t retenue. (3)

qu'une fois complts les travaux, l'ingnieur charg de la surveillance du chantier transmette toute la documentation affrente [plans tels que construits, devis, bordereaux, journaux de chantier, rapports de laboratoires de contrles des matriaux, description de toute particularit] et qu'elle soit conserve en totalit par le ministre, afin que les inspections et l'entretien ultrieurs soient raliss en connaissance de cause, et ce, pour toute la dure de vie utile de l'ouvrage. (2)

30.

Constituer

un entrept permanent de donnes, afin de profiter d'un systme d'information mieux structur, plus juste et systmatique qui permet des mises en relation dans la dure. (1) entre autres, l'entrept de donnes, un registre des sous-traitants, des fournisseurs, des soumissions, des ententes de gr gr, des contrats dits tarifs et du suivi des prix, afin d'aider dtecter et prvenir la collusion en mettant en vidence les carts de prix et le dsquilibre des items de bordereaux, en retraant qui sont les soumissionnaires et leurs sous-contractants, en permettant de questionner qui incombe la faute lorsque la soumission est incorrecte et occasionne des dpassements de cots, puis de dceler tout favoritisme dans l'attribution de contrats. (2)

31. Verser

32. 33. 34.

Renouveler

la connaissance sur les manoeuvres collusoires et maintenir une surveillance troite des conditions et tendances du march. (3)

un systme d'indicateurs de collusion l'usage du Service de vrification interne du ministre. (2)

Mettre en place Renforcer

le Service des enqutes du ministre, lui confier un mandat largi et le doter de pouvoirs accrus afin de poursuivre, sur sa lance, le travail de dpistage de stratagmes collusoires amorc par l'Unit anticollusion. (2)

Correspond la recommandation 10 du Rapport de la Commission d'enqute sur l'effondrement d'une partie du viaduc de la Concorde (2007), p. 183

56

valuation et correction
En aval de l'attribution d'un contrat et de la finalisation des travaux, un effort important reste faire pour maintenir et dfendre l'intgrit des processus. Il faut encore trouver les drapages avrs sur la surface glace de la collusion, en rparer maintenant les dommages puis se rajuster en vue d'autres projets.

35. Amliorer le systme d'valuation du rendement des firmes et des entreprises, et

le gnraliser, afin qu'il procure une plus juste apprciation de la prestation de service et permette d'imposer des sanctions financires si la performance attendue laisse dsirer. (3)

36.

Sensibiliser les gestionnaires de projet l'importance de bien documenter tout incident survenu en cours de travaux, les former cet gard, et faire en sorte qu'ils encouragent les reprsentants des firmes d'ingnierie charges de la surveillance des chantiers faire de mme, afin de supporter une valuation ventuellement ngative du rendement d'une entreprise et, le cas chant, pouvoir l'carter de tout march public pour une priode dtermine (2) S'assurer57 que, ds la fin des travaux, les ingnieurs chargs de projet du ministre
procdent l'valuation de la performance des firmes de gnie-conseil, qu'ils fassent de mme l'gard des entrepreneurs et que ces rapports soient conservs au dossier afin de servir, le cas chant, leur prochaine prqualification. (1)

37.

38.

Voir

ce que les directeurs territoriaux s'assurent non seulement que l'ensemble des rapports d'valuation sont dment complts mais aussi, et surtout, que leur contenu est bel et bien vridique. (2)

39. Instaurer un mcanisme de suivi du systme d'valuation du rendement des firmes

et des entreprises, afin de s'assurer qu'il soit utilis de faon adquate, et sans interfrence, par les chargs de projet et les responsables de la surveillance des chantiers.

(3)

40. Prvoir

une procdure stricte qui oblige les Directions territoriales transmettre une note d'information face toute situation o un litige dcoulant de l'octroi des contrats, de l'excution des travaux et du rglement des rclamations parat se dvelopper, afin que la Direction des Affaires juridiques en soit rapidement saisie, qu'elle soit trs tt mise contribution et voie au suivi qui s'impose avant que la situation ne dgnre. (1)

Correspond la recommandation 11 du Rapport de la Commission d'enqute sur l'effondrement d'une partie du viaduc de la Concorde (2007), p. 183

57

41. S'assurer que le Service des rclamations ne procde aucun rglement sans avoir
pralablement consult la Direction des Affaires juridiques, afin que toute dcision d'intenter des poursuites, de se dfendre ou de rgler un litige soit rendue de manire centralise. (1)

42. Engager des poursuites pour obtenir ddommagement lorsque le ministre s'estime
victime d'erreurs de la part d'une firme de gnie-conseil, tout comme celles-ci n'hsitent pas recourir aux tribunaux lorsqu'elles se croient lses des dcisions ou des actions du ministre. (1)

43. Mettre en place

un systme de pointage par projets qui tienne compte de divers aspects [montants de l'estimation et de la soumission, des extras, avenants et rclamations; gestion de l'chancier, etc] afin de s'assurer de l'honntet et de l'intgrit des firmes et entreprises qui contractent avec un organisme public, de favoriser celles qui respectent leurs engagements puis, l'inverse, de sanctionner financirement ou d'carter temporairement celles qui sont en dfaut, ou qui ont t trop peu performantes. (2) une utilisation plus rigoureuse du systme de traitement des plaintes et prvoir notamment un mcanisme pour que les entrepreneurs les dposent directement auprs de l'Unit anticollusion afin d'en avoir un suivi appropri. (2)

44. Faire

45. Encourager le signalement des pratiques dloyales ou frauduleuses et, cette fm,
faire mieux connatre les programmes d'immunit et de clmence du Bureau de la concurrence du Canada.

G En annexe Annexe 1
La lutte la collusion dans le monde mesures et sanctions
En matire de lutte la collusion et aux ententes concertes, les changements lgislatifs et rglementaires des divers pays n'voluent pas un rythme gal. Certains enregistrent des progrs plus rapides, agissent plus efficacement contre le truquage des prix ou travaillent une plus grande sensibilisation de l'opinion publique. Au Canada, par exemple, on vient tout juste d'entamer une rvision de la lgislation afin de considrer la possibilit d'introduire une interdiction automatique des ententes injustifiables. Voici donc un bref portrait de certaines mesures et sanctions adoptes par divers pays membres de l'Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) 58 .

Allemagne
L'Allemagne a adopt un projet de loi modifiant la loi sur les ententes, pour amliorer la coopration avec les autorits de la concurrence en Europe et dans le reste du monde, instaurer de nouveaux pouvoirs de dcision, modifier le mode de calcul de l'amende maximale (sur la base du chiffre d'affaires), largir les cas de confiscation des gains illicites et ouvrir de nouvelles possibilits d'action prive. o Des amendes records totalisant 717 millions d'euros ont t infliges en 2002, dont certaines de plus de 3 millions d'euros l'encontre de personnes physiques. o Peu de temps aprs avoir introduit un programme de clmence et cr une unit spciale pour la lutte contre les ententes, l'Office des ententes de l'Allemagne a reu des informations de l'industrie de btiment concernant des activits suspectes d'ententes entre les cimentiers. Les pices saisies au cours de la perquisition lance l'chelle nationale en 2002 auprs de 30 cimentiers et au cours d'autres perquisitions auprs de plusieurs petites et moyennes entreprises de ciment en 2003 ont confirm que les cimentiers en cause s'taient entendus pour se rpartir les marchs et avaient fix des quotas de vente. Certains avaient commenc ces activits ds les annes 1970 et les avaient poursuivies jusqu'en 2002 sur quatre marchs rgionaux du ciment en Allemagne orientale, en Westphalie, en Allemagne du Nord et Allemagne du Sud.

Australie
L'Australie a adopt un projet de loi visant renforcer trs sensiblement l'action contre les ententes. Les rformes proposes comprennent : la judiciarisation des ententes illicites, l'augmentation des amendes dans le cas des personnes morales, la possibilit d'exclure de l'exercice d'un mandat d'administrateur ou de fonctions de direction dans les entreprises publiques et l'interdiction d'indemnisation lorsque des sanctions ont t infliges une personne physique.

Autriche
L'Autriche a adopt un projet de loi introduisant un rgime antitrust moderne ainsi qu'un programme de clmence.

58

Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE, 2005), Les Ententes

injustifiables : Troisime rapport sur la mise en oeuvre de la recommandation de 1998.

Brsil
L'une des agences antitrust du Brsil a cr une cellule de renseignement sur les ententes, qui travaille en collaboration troite avec la police fdrale et les procureurs. o Cette cellule a commenc utiliser de nouvelles mthodes d'enqute dans les procdures contre les ententes et a reu les premires demandes de clmence.

Canada
Afin de dtecter complots, truquages d'offres, maintien des prix, indications fausses et pratiques commerciales trompeuses, le Bureau de la concurrence du Canada dispose d'un programme qui offre une promesse d'immunit au premier qui dnonce et fournit des preuves contre ceux qui conspiraient avec lui, et une promesse de clmence au second. Ce programme est intressant, mais il est encore mconnu. o Seuls 12 % des sanctions que la direction des Affaires criminelles du Bureau de la concurrence du Canada a imposes depuis 20059 taient relies l'industrie de la construction et elles n'atteignaient qu'un peu plus de 2,2 millions $.

Core
En 2004, la loi corenne sur la concurrence a t modifie de faon augmenter l'amende maximale, introduire un nouveau programme de clmence et instaurer un systme de rcompense des collaborateurs. Un programme permettant de mieux dtecter les cas de truquage d'appel d'offres a galement t mis en place. o Ce pays a inflig des amendes d'un niveau record dans des affaires d'ententes.

tats-Unis
En 2004, la loi Antitrust Criminal Penalty Enforcement and Reform Act amricaine a port les amendes pouvant tre infliges aux personnes morales de 10 millions $ 100 millions $, l'amende maximale pouvant frapper une personne physique de 350 000 $ 1 million $ et la peine maximale d'emprisonnement de 3 10 ans. La loi a renforc galement le programme d'amnistie de la Division antitrust en limitant les dommages dont est passible une personne morale demandant l'amnistie aux dommages effectifs qu'elle a causs, ds lors que le demandeur coopre avec les parties une action au civil en dommages et intrts contre les autres membres de l'entente.

France
La France a introduit un programme de clmence et une nouvelle procdure de rduction des sanctions pour les socits qui ne contestent pas l'exactitude de l'accusation. Elle a aussi mis en place un nouveau rgime d'amendes, avec un maximum pouvant atteindre 10 % du chiffre d'affaires annuel. o En 2006, 34 entreprises en btiments et travaux publics ont t sanctionnes hauteur de 48,5 millions d'euros pour s'tre entendues pralablement l'attribution de nombreux contrats publics en le-de-France, pour la priode de 1991 1997. Les entreprises se rpartissaient les grands marchs par "tours de table". La sanction la plus leve a touch l'un des plus importants constructeurs de routes au monde.

Hongrie
Au sein de l'autorit de la concurrence, la Hongrie a cr une division des ententes qui a men plusieurs enqutes avec succs. Elle a aussi adopt un rgime d'amendes qui a contribu plus de transparence et elle a nettement augment les amendes pouvant tre infliges. Elle a enfin mis en place un programme de clmence qui a dj suscit des demandes. o La Hongrie a inflig des amendes de 8,375 millions de forints en 2004, pour cause d'entente, soit plus de 10 fois le total des amendes de l'anne prcdente.
59

Donnes obtenues le 28 aot 2010 auprs du Bureau de la concurrence du Canada.

Irlande
L'Irlande a dclar que le problme des ententes concertes tait l'ennemi public n 1; toutes ses affaires civiles et pnales, cet gard, ont port sur la fixation des prix.

Isral
o Isral a introduit un programme de clmence. Cet tat a obtenu la condamnation pnale de nombreuses personnes physiques; pour la premire fois, des dirigeants d'entreprise ont subi des peines de prison pour leur participation une entente.

Japon
En 2002, le Japon a adopt une nouvelle lgislation portant l'amende maximale de 100 millions 500 millions de yens. En 2005, une nouvelle loi a augment le taux de l'amende administrative et a introduit un programme de clmence.

Mexique
Le Mexique a adopt un projet de loi modifiant la loi de la concurrence qui vise renforcer les pouvoirs d'enqute de l'autorit de la concurrence, alourdir trs nettement les amendes maximales et introduire un programme de clmence.

Pays-Bas
Les Pays-Bas ont mis en place des mesures de clmence qui ont suscit de nombreuses demandes d'application. Les amendes pour non-coopration avec l'autorit de la concurrence ont t sensiblement releves. De plus, un projet de loi prvoyant des sanctions financires l'encontre des personnes physiques a t adopt. o En 2002, aux Pays-Bas, aprs la rvlation selon laquelle une grande entreprise de construction tenait des comptes secrets, le gouvernement a lanc une enqute qui a rvl une collusion rampante : quelque 650 entreprises taient concernes. Le gouvernement a inflig des amendes totalisant 239 millions d'euros60.

Portugal
Le Portugal a adopt une nouvelle loi sur la concurrence qui comporte des amendes maximales de 10 % du chiffre d'affaires annuel et la possibilit de sanctions l'encontre des personnes physiques.

Royaume-Uni
Le Royaume-Uni a mis en place des sanctions pnales l'encontre des personnes physiques participant des ententes, avec peine d'emprisonnement maximale de cinq ans. En outre, les pouvoirs d'enqute de l'Office of Fair Trading ont t largis.

Sude
o La Sude a bien su sensibiliser l'opinion publique. Ce pays a suscit un intrt pour la question de la collusion aprs le dclenchement de poursuites l'encontre d'une entente de fabricants d'asphalte qui visait des projets de construction de routes. Les mdias ont soulign les pertes subies par les contribuables cause de l'entente ainsi que les effets bnfiques des poursuites. Ils ont fait savoir que les prix avaient baiss d'environ 20 % aprs la mise jour de l'entente.

60

OECD (2008), Policy Roundtables, Construction Industry

Turquie
En 2003, une modification de la loi turque sur la concurrence a renforc les pouvoirs d'enqute de l'autorit de la concurrence et a facilit le recouvrement des amendes; on prvoit d'autres modifications pour accrotre les amendes, ainsi que pour mettre en place des mesures de clmence et un mcanisme d'engagement.

Union europenne (UE) Depuis le 1er mars 2004, la mise en- uvre du droit de la concurrence de l'UE est rgie par le rglement n 1/2003 qui permet la Commission europenne et aux autorits nationales de la concurrence de mieux tirer parti des moyens dont ils disposent pour lutter contre les ententes en se rpartissant plus efficacement l'application du droit de la concurrence et en cooprant plus troitement. A cet effet, la Commission et les autorits nationales de la concurrence ont cr le Rseau europen de la concurrence. Le systme mis en place pour la rpartition des affaires, pour l'information mutuelle et les consultations ainsi que pour la coopration en matire d'enqute, largie la coopration entre autorits nationales de la concurrence, facilitera les investigations dans les cas d'ententes. o En 2002, la Commission europenne a impos une amende de 249,6 millions d'euros un chef de file mondial en matriaux de construction pour sa participation une entente, soit la plus forte amende jamais inflige une socit dans une seule affaire de ce type.

Annexe 2
Dtails du cadre rglementaire qubcois permettant de faire face aux risques de collusion

La concurrence
Loi sur la concurrence. Cette loi fdrale confie au Bureau de la concurrence le rle de voir ce que les Canadiens bnficient de prix comptitifs, d'un choix de produits et de services de qualit. Celui-ci fait de la promotion et procde des enqutes, ainsi qu'il a la capacit de dposer au civil et de renvoyer au criminel. L'article 45 sur le complot s'intresse toute pratique collusoire qui cherche restreindre indment la concurrence. L'article 47 sur le truquage d'offres concerne tout arrangement secret qui touche le processus mme de soumission.

Les marchs publics

Le tout premier volet du cadre rglementaire des marchs publics qubcois est constitu d'une srie d'accords61. -Accord de commerce intrieur [1995, 1999, 2005] -Accord Qubec - NewYork [2001] -Accord Qubec-Ontario [1994, 1996, 1997, 2006] -Accord Qubec-Nouveau-Brunswick [1993, 2008] En outre, depuis le 16 fvrier 2010, les provinces canadiennes sont tenues d'ouvrir leurs marchs publics aux fournisseurs amricains en vertu d'un accord conclu entre les deux pays. Politique-cadre sur la gouvernante des grands projets d'infrastructure publique [2008, 2010]. Elle expose les principes essentiels la bonne gestion des marchs publics que le Secrtariat du Conseil du trsor est charg d'encadrer. Celui-ci exige notamment, de tous les ministres et organismes gouvernementaux, qu'ils s'assurent de l'honntet et de l'intgrit des entreprises avec lesquelles ils font affaire. Loi sur les contrats des organismes publics [entre en vigueur le 1" octobre 2008]. Elle prcise que, pour un montant suprieur un certain seuil financier, tout contrat doit tre conclu par appel d'offres. Toutefois, dans certaines circonstances s'il s'agit d'une situation d'urgence menaant la scurit des personnes ou des biens; s'il n'existe qu'un seul contractant ou fournisseur possibles; si le contrat est de nature confidentielle ou protge; si un appel d'offres ne servirait pas l'intrt public la conclusion de l'accord peut se faire de gr gr. Enfin, lorsque le montant du contrat est infrieur ce mme seuil financier et que l'organisme public n'est pas tenu de recourir la procdure d'appel d'offres, il peut procder sur invitation et favoriser, en rotation, les divers contractants de la rgion. Cette loi est complte d'une srie de rglements, notamment sur les contrats d'approvisionnement, de services et de travaux de construction, ainsi que sur les tarifs d'honoraires pour services professionnels.

61

Le contenu de cette annexe est en partie tir du Rapport du Vrificateur gnral (2009, op. cit.) mais surtout de Dtecter et prvenir la collusion dans les marchs publics en construction. Meilleures pratiques favorisant la concurrence, op. cit.

Rglement sur les contrats de travaux de construction des organismes publics [entr en vigueur le 11 juin 2008]. Dcoulant de la Loi sur les contrats des organismes publics, il prcise les conditions des appels d'offres et de l'adjudication des contrats, ainsi que les questions de rglement des diffrends et d'valuation du rendement. Politique de gestion contractuelle concernant la conclusion des contrats d'approvisionnement, de services et de travaux de construction des organismes publics [entre en vigueur en octobre 2008]. Elle prvoit la composition et le fonctionnement d'un comit de slection et donne un aperu des rgles encadrant cette tape du processus d'appel d'offres. Entre autres, tout document se doit d'tre rdig en franais, y compris ceux qui accompagneront les biens et services. Politique de gestion contractuelle concernant la reddition de comptes des organismes publics [entre en vigueur en octobre 2008]. Elle a pour but de dfinir le cadre gnral des exigences de reddition de comptes des organismes publics, concernant leur gestion contractuelle, et d'uniformiser les informations transmises au Conseil du trsor. Politique de gestion contractuelle concernant le resserrement de certaines mesures dans les processus d'appel d'offres des contrats des organismes publics [entre en vigueur en octobre 2009]. Elle suggre aux organismes divers moyens pour s'assurer de l'honntet et de l'intgrit des entreprises qui font affaire avec eux, et prvenir toute situation susceptible de compromettre l'impartialit et l'objectivit du processus d'appel d'offres et de la gestion du contrat qui en rsulte.

Le secteur de la construction
Loi sur les relations de travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d'uvre dans l'industrie de la construction [Loi R-20]. La Commission de la construction du Qubec est charge de l'application de cette loi qui touche les conventions collectives, les rgimes d'avantages sociaux et la lutte contre le travail au noir; elle dlivre notamment le certificat de comptence ncessaire aux travailleurs. L'article 113.1 prvoit une amende pour intimidation ou menace profre sur un chantier. Loi sur le btiment [1992]. Elle confie la Rgie du btiment du Qubec le mandat de s'occuper notamment de la qualit des travaux de construction et de la qualification professionnelle des entrepreneurs qui elle dlivre leur licence. Celle-ci procde des inspections et des enqutes pour vrifier le respect des obligations techniques et organisationnelles de l'entrepreneur, de mme qu'elle assure une surveillance du travail au noir. Rglement sur la formation professionnelle de l'industrie de la construction. Il dfinit chacun des 26 mtiers rglements par la Commission de la construction du Qubec que compte le secteur et qui relvent de l'application des conventions collectives. Rglement sur l'embauche et la mobilit des salaris dans l'industrie de la construction. L'article 35 traite de la priorit l'embauche rgionale. Loi prvoyant certaines mesures afin de lutter contre la criminalit dans l'industrie de la construction [projet de loi 73, sanctionn le 4 dcembre 2009]. Elle permet de vrifier les antcdents judiciaires des entrepreneurs, des actionnaires et des prteurs. Elle vise sanctionner tout entrepreneur fautif ce qui, le cas chant, peut avoir un effet sur sa licence.

Le domaine municipal
Loi modifiant diverses dispositions lgislatives concernant principalement le processus d'attribution des contrats des organismes municipaux [projet de loi 76, sanctionn le 1er mars 2010]. l'article 14, on prvoit des mesures favorisant le respect des lois applicables qui visent lutter contre le truquage d'offres. Loi modifiant diverses dispositions lgislatives en matire municipale [projet de loi 102, sanctionn le 10 juin 2010]. Elle prvoit l'utilisation obligatoire du Systme lectronique d'appel d'offres (SEAO) pour tout contrat de plus de 25 000 $. Elle encadre aussi plus strictement les soumissions dont le prix estim par la ville est suprieur 100 000 $ Loi sur l'thique et la dontologie en matire municipale [projet de loi 109, sanctionn le 2 dcembre 2010]. Conflits d'intrts, favoritisme, malversation et abus de confiance sont viss. Il en va de mme des dons et autres avantages, ainsi que de l'utilisation des ressources de la municipalit. En outre, dans les douze mois qui suivent la fin de son mandat, un lu ou un employ municipal ne peut accepter un poste qui lui permettrait de tirer un avantage indu de ses fonctions antrieures.

Annexe 3
Stratgie propose par l'OCDE pour rduire les risques de collusion lors des appels d'offres
Les truquages d'offres, ententes sur les prix et autres formes de collusion sont extrmement difficiles dceler en raison de leur caractre illicite. L'Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) propose, cet gard, une liste de vrification pour la dtection des soumissions concertes dans les marchs publics dont voici quelques composantes62.

1- Examiner les signaux d'alerte et les schmas rvlateurs lorsque les entreprises soumissionnent
Objectifs
Rechercher les schmas aberrants dans la faon dont les, entrepreneurs soumissionnent. Examiner la frquence laquelle ils se voient attribuer ou non un contrat. Rechercher les pratiques de sous-traitance et de coentreprise non divulgues.

Les lments suivants peuvent rvler de la collusion : Les documents soumis comportent d'importantes similarits ou de mmes irrgularits. Celui dont l'offre est la plus basse est souvent le mme entrepreneur. Il semble y avoir rpartition gographique de ceux qui remportent les contrats; certains soumettent des offres qui ne sont gagnantes que dans certaines zones. Un soumissionnaire rgulier ne dpose pas d'offre alors qu'on s'y serait attendu, mais il continue de le faire pour d'autres contrats. Certains entrepreneurs retirent leur soumission contre toute attente. Certains entrepreneurs soumissionnent toujours, sans jamais remporter de contrat. Certains entrepreneurs semblent remporter des contrats chacun leur tour. Deux entrepreneurs ou plus soumissionnent conjointement alors qu'au moins l'un d'eux pourrait le faire en propre. Le soumissionnaire gagnant sous-traite, de manire rcurrente, avec certains de ceux dont l'offre n'aura pas t retenue. Des entrepreneurs concurrents se frquentent rgulirement ou se rencontrent peu avant le dpt des soumissions.
Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE). Lignes directrices pour la lutte contre les soumissions concertes dans les marchs publics. Pour une dpense optimise des fonds publics par les gouvernements, mars 2009, 18 p. Voir aussi la lecture qu'en font Youri Chassin et Marcelin Joanis. Dtecter et prvenir la collusion dans les marchs publics en construction. Meilleures pratiques favorisant la concurrence, Rapport de projet du CIRANO pour l'Association de la construction du Qubec, Montral, septembre 2010, 65 p.
62

2- Rechercher les signaux d'alerte et les schmas rvlateurs concernant la fixation des prix
Objectifs
Rechercher les lments montrant que les entrepreneurs peuvent agir de manire coordonne, et notamment les hausses de prix qu'on ne peut imputer une hausse des cots. Examiner pourquoi certaines soumissions perdantes sont nettement suprieures la soumission gagnante. Examiner pourquoi certaines soumissions sont suprieures aux estimations des devis techniques ou aux soumissions observes lors d'appels d'offres similaires. Les lments suivants peuvent rvler de la collusion : Des concurrents prsentent des offres identiques, ou bien les offres de prix des soumissionnaires augmentent par paliers rguliers. On observe une hausse subite et identique des prix des soumissionnaires, sans qu'une hausse des cots ne puisse l'expliquer. Des remises, rabais ou autres arrangements sont modifis ou supprims inopinment. Des prix identiques peuvent avoir un caractre problmatique, surtout dans les cas suivants : o les prix des entrepreneurs ont t les mmes pendant une longue priode; o il existait prcdemment des diffrences de prix entre les entrepreneurs; o des entrepreneurs ont augment leurs prix sans qu'il y ait eu hausse des cots. Le prix de la soumission gagnante et celui des autres offres sont trs diffrents. Un entrepreneur soumet un prix plus lev que pour un autre march similaire l'arrive d'un soumissionnaire nouveau ou trs occasionnel, on observe une nette baisse des prix par rapport au niveau prcdent. Les entrepreneurs locaux prvoient des frais de transport semblables ceux de concurrents d'autres rgions. Un seul soumissionnaire communique avec les fournisseurs pour obtenir des renseignements relatifs aux prix.

3- Rechercher tout moment les dclarations suspectes

Objectifs
Dans les relations avec les entrepreneurs, surveiller de prs les dclarations laissant croire qu'ils pourraient avoir conclu un accord ou coordonn leurs prix. Les lments suivants peuvent rvler de la collusion : Rfrences verbales ou crites un accord entre soumissionnaires. Dclarations selon lesquelles les soumissionnaires justifient leurs prix en prenant en considration les "prix recommands par la profession", les "prix courants du march" ou les "barmes de prix du secteur". Dclarations indiquant que certains entrepreneurs ne vendent pas dans une certaine zone gographique, ou un certain client qui "relve" d'un autre entrepreneur. Dclarations montrant qu'un soumissionnaire a connaissance de renseignements confidentiels concernant l'offre d'un concurrent, ou connat l'avance l'issue de l'appel d'offres. Dclarations rvlant une soumission de complaisance, complmentaire, fictive, symbolique ou de couverture. Utilisation des mmes termes par plusieurs soumissionnaires pour expliquer des majorations de prix. Malaises, questions ou cynisme face l'obligation de signer une attestation d'absence de collusion.

4- Rechercher tout moment les comportements suspects

Objectifs
Rechercher les rfrences des runions ou vnements au cours desquels les soumissionnaires peuvent avoir eu l'occasion de discuter des prix. Rechercher les comportements qui laissent croire qu'un entrepreneur agit d'une manire qui bnficie d'autres entrepreneurs. Les lments suivants peuvent rvler de la collusion :
Les entrepreneurs se frquentent rgulirement ou paraissent tenir des rencontres priodiques groupes de travail, colloques, manifestations professionnelles. Les entrepreneurs se runissent discrtement tout juste avant de soumissionner, parfois mme proximit du lieu o les offres doivent tre dposes. Un entrepreneur demande un dossier de soumission pour lui-mme et pour un

concurrent.
Un entrepreneur transmet la fois son dossier de soumission et celui d'un concurrent. Un entrepreneur soumissionne alors qu'il ne peut raisonnablement excuter le contrat. Un entrepreneur demande les documents de plusieurs appels d'offres et retient celui qui l'intresse aprs avoir dtermin (ou tent de dterminer) quels sont les autres soumissionnaires. Plusieurs soumissionnaires demandent les mmes renseignements, font des demandes semblables ou prsentent des documents similaires.