Aspectos criminais da Lei de Licitaes tila Da Rold Roesler I ASPECTOS GERAIS Conceito e fundamento legal.

. Na doutrina clssica de HELY LOPES MEIRELLES, "Licitao o procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse" (Direito Administrativo Brasileiro, 26. edio, Malheiros Editores, So Paulo, 2001, p. 256). Visa proporcionar igualdade de condies entre todos aqueles que desejam contratar com o administrador e, ao mesmo, tempo, garantir a moralidade e eficincia na gesto da coisa pblica. A obrigatoriedade da licitao tem assento constitucional no art. 37, XXI que trata da Administrao Pblica: "ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes". Visando regulamentar esse dispositivo constitucional, surge a Lei Federal n. 8.666/93, editada em obedincia ao art. 22, XXVII, da CF/1988, segundo o qual compete privativamente Unio legislar sobre normas gerais de licitao e contratao. Princpios. A prpria Lei n. 8.666/93 traz princpios explcitos em seu art. 3.: "A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos". Entre os princpios correlatos que se refere o artigo, podemos destacar o da obrigatoriedade (art. 2.), da competitividade (art. 90), do procedimento formal (art. 4., pargrafo nico), do sigilo das propostas (art. 3., 3.) e o da adjudicao compulsria ao vencedor (art. 50). A violao dos princpios pode ensejar a nulidade do

certame licitatrio, bem como a prtica de ato de improbidade administrativa (Lei n. 8.426/92), sem prejuzo da ao penal cabvel (arts. 89-98). Fases da licitao. De acordo com o art. 4., pargrafo nico, o procedimento licitatrio ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administrao Pblica. A fase interna do certame inicia-se na repartio interessada quando a autoridade administrativa determina a realizao da licitao, define seu objeto e indica os recursos hbeis para a despesa. A seguir, tem-se a fase externa com a audincia pblica, fixao do edital ou envio do convite de convocao, recebimento da documentao e propostas, habilitao, julgamento das propostas, adjudicao e homologao. O julgamento das propostas a fase mais sensvel do procedimento e consiste no confronto das ofertas, classificao das propostas e determinao do vencedor. O julgamento no ato discricionrio, mas vinculado que se faz em estrita consonncia com as normas legais e os termos do instrumento convocatrio. Dever ser observado o critrio de julgamento no edital que se relaciona ao tipo de licitao: menor preo, melhor tcnica, tcnica e preo, maior lance ou oferta. Dispensa e inexigibilidade. H casos em que a licitao pode ser dispensada, dispensvel ou inexigvel. No primeiro caso, a prpria lei dispensa a realizao do certame. Portanto, no poder o administrador realizar a licitao, uma vez que a lei dispensou-a. Os casos se referem, exclusivamente, alienao de bens mveis e imveis da administrao (art. 17, I e II). Na licitao dispensvel, a lei autoriza a no realizao do certame mediante ato administrativo discricionrio. Significa que nas situaes taxativamente previstas em lei a administrao pode dispensar a licitao, se assim lhe convier. As hipteses referem-se a: celebrao de contratos de pequeno valor; situaes emergenciais, como guerra, calamidade pblica; ausncia de interessados em licitao anterior; interveno da Unio no domnio econmico; aquisio de gneros perecveis, como po, laticnios, hortalias; aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos; impresso de dirios oficiais e documentos administrativos por rgos ou entidades que integrem a Administrao Pblica, criados para esse fim especfico; contratao do fornecimento de energia eltrica com concessionrio,

permissionrio ou autorizado (cfe. incisos do art. 24). Por fim, ocorre a inexigibilidade de licitao quando h impossibilidade jurdica de competio entre contratantes, quer pela natureza especfica do negcio, quer pelos objetivos sociais visados pela Administrao. Os casos arrolados na Lei se referem a fornecedor exclusivo, contratao de servios tcnicos profissionais especializados e de artistas consagrados pela crtica e pelo pblico. Entretanto, so vedadas a preferncia de marca e a inexigibilidade para contratao de servios de publicidade (art. 25). Considerando a regra da obrigatoriedade, todos os atos administrativos que declarem ocorrida uma situao de inexigibilidade de licitao devero ser motivados. Em relao licitao dispensada e dispensvel, a prpria lei enumera expressamente os casos em que se exige motivao (art. 26).

-------------------------------------------------------------------------------II ASPECTOS CRIMINAIS Conceito de funcionrio pblico para fins penais da Lei n. 8.666/93. A Lei de Licitaes expressamente prev o conceito de funcionrio pblico no art. 84, in verbis: "Considera-se servidor pblico, para os fins desta Lei, aquele que exerce, mesmo que transitoriamente ou sem remunerao, cargo, funo ou emprego pblico. 1.. Equipara-se a servidor pblico para os fins desta Lei, quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, assim consideradas, alm das fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, as demais entidades sob controle, direto ou indireto, do Poder Pblico". Indaga-se acerca do conceito previsto nos arts. 327 e 337-D do Cdigo Penal se este no poderia ser aplicado tambm aos crimes definidos nesta lei especial. H de entender-se que no, porque a Lei n. 8.666/93 utiliza conceito prprio de funcionrio pblico, inviabilizando a regra de extenso prevista no art. 12 do CP. A disposio do art. 83 diz que aos crimes definidos na Lei de Licitaes, ainda que simplesmente tentados, sujeitam os servidores pblicos perda do cargo, emprego, funo ou mandato eletivo.

Pena de multa. Diferente do previsto nos arts. 49 a 52 do Cdigo Penal, a pena pecuniria tem caractersticas prprias na Lei de Licitaes. Est prevista cumulativamente com a pena privativa de liberdade em todos os crimes desta lei (arts. 89-98). De acordo com o art. 99, a pena pecuniria haver de corresponder ao valor da vantagem efetivamente obtida ou potencialmente aufervel pelo agente. Ser ela fixada na sentena e calculadas em ndices percentuais, que no podero ser inferiores a 2%, nem superiores a 5% do valor do contrato licitado ou celebrado. O produto da arrecadao reverter Fazenda Pblica lesada. Entretanto, h casos em que o clculo da "vantagem efetivamente obtida" ou "potencialmente aufervel" ficar prejudicado. O art. 91, por exemplo, no menciona qualquer tipo de proveito econmico. Por isso que PAULO JOS DA COSTA JR afirma que "a sano pecuniria constante da presente lei, nos termos em que foi delineada, viola o princpio da segurana jurdico penal" (Direito Penal das Licitaes, 2. Edio, So Paulo, Editora Saraiva, 2004, p. 74).

-------------------------------------------------------------------------------III CRIMES EM ESPCIE Art. 89. O tipo penal pune quem dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas nos arts. 24 e 25 da lei, ou visando proteger o princpio do procedimento formal - deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade. De acordo com DIGENES GASPARINI, "o dispositivo visa impedir que as hipteses de dispensa da exigibilidade sejam alargadas" (Crimes na licitao, 2. Edio, So Paulo, Ed. NDJ, 2001, p. 94). Prope resguardar a moralidade nos certames licitatrios e a lisura das concorrncias, tendo como sujeito ativo o servidor pblico (art. 84) e como sujeito passivo a pessoa lesada (Unio, Estado-membro, Distrito Federal, Municpio, autarquia, fundao, empresa pblica, sociedade de economia mista ou entidade controlada pela Administrao Pblica). O crime consumase com contratao da obra ou servio sem licitao. O elemento subjetivo o dolo. No foi prevista em lei a modalidade culposa. Assim, se o funcionrio no vier a exigir licitao por negligncia, no ter praticado o delito, ainda que seja responsabilizado administrativamente. A pena prevista de deteno,

de trs a cinco anos, e multa. O crime afianvel j na fase policial (art. 322, CPP), mas no permite a concesso de sursis (art. 77 do CP) nem a aplicao da suspenso condicional do processo (art.89 da Lei n. 9.099/95). O pargrafo nico dispe que incorre na mesma pena quem concorre para a consumao da ilegalidade e beneficia-se da dispensa ou inexigibilidade para celebrar contrato com o Poder Pblico. Art. 90. Prev o artigo a conduta de frustrar ou fraudar o carter competitivo do procedimento licitatrio com o intuito de obter vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao. O tipo penal visa resguardar o princpio da competitividade das licitaes pblicas. As condutas pressupem ao menos dois agentes, que podero ser dois concorrentes, ou um concorrente e o administrador responsvel pela licitao. Se os concorrentes, alm de fraudar a licitao, oferecem vantagem ilcita ao administrador, que a aceita, apresentam-se os crimes de corrupo ativa e passiva, que absorvem o presente ilcito, por serem mais graves. O elemento subjetivo o dolo especfico de obter vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao. Sem essa conduta interna no se perfaz o crime. Ser admissvel a tentativa. A pena cominada de deteno, de dois a quatro anos, e multa. Enseja o sursis, desde que se trate de ru primrio, de bons antecedentes, vindo a pena a ser aplicada em seu grau mnimo, bem como a converso da pena de deteno por duas penas restritivas de direitos, ou uma restritiva de direitos e multa (art. 44, 2., in fine, do CP). Art. 91. Esse artigo semelhante ao crime de advocacia administrativa prevista no art. 321 do Cdigo Penal. Entretanto, a hiptese bem mais especfica: "patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administrao, dando causa instaurao de licitao ou celebrao de contrato, cuja invalidao vier a ser decretada pelo Poder Judicirio". A objetividade jurdica do tipo penal a imparcialidade dos funcionrios pblicos em face das pretenses dos particulares. Em todo caso, ser indispensvel a invalidao do ato (instaurao da licitao ou celebrao de contrato) pelo Poder Judicirio. Para DIGENES GASPARINI, essa interferncia do Poder Judicirio condio de punibilidade (ob. cit., p. 110). J para PAULO JOS DA COSTA JR., trata-se de pressuposto indispensvel,

elemento integrante do tipo (ob. cit., p. 32). No ocorrendo a invalidao, pode restar o crime do art. 321 do CP. Por esse motivo, ser inadmissvel a tentativa. A redao do art. 91 bastante criticada pela doutrina ptria, especialmente porque fica difcil exigir que o agente tenha conscincia que a licitao ou o contrato vir a ser invalidado por decreto ou Poder Judicirio. Por esse motivo, VICENTE GRECO FILHO afirma que "esse crime jamais existir, e qualquer persecuo a respeito ser manifestamente arbitrria" (ob. cit., p. 22). A pena prevista de deteno, de seis meses a dois anos, e multa. O crime ficaria na alada do Juizado Especial Criminal (Lei n. 10.2059/01). Art. 92. A primeira parte do artigo comentado prev a conduta de "admitir, possibilitar ou dar causa qualquer modificao ou vantagem em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos celebrados com o Poder Pblico". O objetivo da norma preservar os contratos administrativos, que devero ser cumpridos conforme foram celebrados. Na segunda parte, o tipo penal prev a hiptese de quem "pagar fatura com preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade". Nesse sentido, diz o art. 50 da Lei de Licitaes que a Administrao no poder celebrar o contrato com preterio da ordem de classificao das propostas ou com terceiros estranhos ao procedimento, sob pena de nulidade. Entretanto, quando estiverem presentes relevantes razes de interesse pblico e mediante prvia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada, no haver crime. Por fim, o pargrafo nico incrimina de igual maneira o contratado que, tendo comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade, obtm vantagem indevida ou dela se beneficia, injustamente, das modificaes ou prorrogaes contratuais. A pena prevista de deteno, de dois a quatro anos, e multa. Se aplicada em seu grau mnimo, admite-se a suspenso condicional da pena e a substituio por penas restritivas de direitos. Art. 93. O tipo penal deveras genrico: "impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de procedimento licitatrio". Esse dispositivo veio substituir o crime do art 335 do CP que tinha redao parecida, mas se referia apenas concorrncia pblica ou venda em hasta pblica. Para VICENTE GRECO FILHO, "o dispositivo contm, implcito, o elemento normativo sem justa causa ou indevidamente quanto ao impedir e o perturbar, porque h

situaes em que o impedimento ou perturbao so no s legtimos mas necessrios, como a utilizao do mandado de segurana para suspender ou anular o procedimento viciado" (ob. cit., p. p.35). A pena de deteno, de seis meses a dois anos, e multa. Art. 94. O tipo prev: "devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatrio, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devass-lo". Esse dispositivo acabou revogando o art. 326 do CP que tinha redao idntica, mas referia-se apenas concorrncia pblica. O objetivo garantir a lisura da licitao, punindo o agente que se conhece do contedo da proposta apresentada, pouco importando se abre o envelope, coloca-o contra a luz, consulta um funcionrio, enfim, em qualquer dessas hipteses, o sigilo ser violado. Trata-se de uma espcie de violao de segredo funcional, conforme PAULO JOS DA COSTA JR. A pena de deteno, de dois a trs anos, e multa. Art. 95. O crime de afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violncia, grave ameaa, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo. O dispositivo revogou a parte final do art. 335 do CP que tinha redao semelhante, entretanto, a pena foi consideravelmente aumentada. O licitante afastado em razo do recebimento de vantagem ir responder pelo crime nos termos do previsto no pargrafo nico. Interessante notar que o tipo penal no admite a tentativa. Assim, basta procurar afastar para a realizao do crime. A pena de deteno, de dois a quatro anos, e multa. Art. 96. O crime desse artigo de fraudar licitao instaurada para aquisio ou venda de bens ou mercadorias mediante as seguintes condutas: elevar arbitrariamente os preos; vender, como verdadeira ou perfeita, mercadoria ou falsificada ou deteriorada; entregar uma mercadoria por outra; alterar substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida; e tornar, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execuo do contrato. Esses comportamentos so taxativos e no admitem ampliao. Em todas essas modalidades, importante afirmar que se ausente prejuzo para a Fazenda Pblica no h que se cogitar de delito algum, por expresso disposio do caput do artigo. Conseqentemente, o crime consuma-se com a

efetivao do prejuzo, que se apresenta no pagamento da fatura. Portanto, admite-se a tentativa. A pena de deteno, de trs a seis anos, e multa. Art. 97. A declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica uma das sanes administrativas previstas no art. 87 da Lei de Licitaes. Ela perdurar at que seja promovida a reabilitao perante a autoridade que aplicou a penalidade ou decorrido o prazo de dois anos. Dito isso, o tipo penal do art. 97 prev como crime a conduta de "admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidneo". O pargrafo nico prev que o declarado inidneo que venha a solicitar ou contratar nessa condio tambm responda pelo crime. Ocorre que se o licitante ou contratado obter a revogao de inidoneidade por via judicial, deixa de subsistir o ilcito penal por falta de elemento normativo do tipo. No tendo sido previsto a modalidade culposa do crime, no responde pelo delito o funcionrio pblico que, atabalhoadamente, admitir licitao empresa ou profissional sem verificar sua idoneidade. A pena cominada para esse delito de deteno, de seis meses a dois anos, e multa. Art. 98. O art. 34 dessa lei prev que os rgos da Administrao Pblica que realizem licitaes mantero registros cadastrais para efeito de habilitao. Esse registro dever ser amplamente divulgado e permanecer aberto aos interessados.As regras se estendem do art. 34 at o art. 37 e visam garantir a regularidade e eficincia da Administrao na hora de contratar. Por isso que o tipo penal do art. 98 pune quem "obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alterao, suspenso ou cancelamento de registro do inscrito". Conforme observa PAULO JOS DA COSTA JR., "a norma contm um elemento normativo expresso, o advrbio injustamente. Se o obstaculizar ou o dificultar for justo, legtimo, merecido, no h crime a punir. Seria o caso, por exemplo, de impedir a inscrio de concorrente declarado inidneo" (ob. cit., p. 68). O mesmo ocorre quanto ao termo indevidamente presente na segunda parte da norma. A pena cominada a de deteno, de seis meses a dois anos, e multa.

-------------------------------------------------------------------------------IV ASPECTOS PROCESSUAIS O art. 100 expresso ao dizer que os crimes definidos na Lei de Licitaes so de ao pblica incondicionada e que caber ao Ministrio Pblico promov-la. E nem poderia ser de outra forma, uma vez que o prejuzo sempre Fazenda Pblica. Assim, qualquer pessoa poder embasar a iniciativa do representante do Ministrio Pblico, oferecendo-lhe informaes sobre o fato e sua autoria por escrito (art. 101) ou verbalmente (pargrafo nico do art. 101). Entretanto, h ressalva expressa a respeito do cabimento de ao privada subsidiria da pblica em caso de no oferecimento da denncia no prazo legal (art. 103). A lei prev um procedimento especial nas aes penais que tenham por objetivo os crimes de licitaes (arts. 104-108). Assim, recebida a denncia, o ru ter o prazo de dez dias contado da data de seu interrogatrio para oferecer defesa escrita, podendo juntar documentos, indicar provas que pretenda produzir e arrolar at cinco testemunhas. Aps ouvidas as testemunhas e praticadas as diligncias deferidas pelo juiz, as partes oferecero alegaes finais no prazo de cinco dias. Decorrido esse prazo e conclusos os autos dentro de 24 horas para o juiz, este ter dez dias para decidir. Aps, o recurso cabvel a apelao que dever ser interposta em cinco dias. Apenas subsidiariamente aplicar-se-o as regras do CPP.

-------------------------------------------------------------------------------V CONSIDERAES FINAIS Estes os comentrios que deveramos fazer a respeito dos aspectos criminais da Lei federal n. 8.666/93. Importante dizer que h pouco material de pesquisa com relao a esse tortuoso tema do direito administrativo penal. Com intuito moralizador e em perfeita consonncia com a Constituio, notase que o legislador teve boa inteno ao incriminar diversas condutas que afrontam os princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica. Entretanto, certo tambm que a parte criminal da referida lei foi mal redigida em alguns pontos. Vrios tipos penais so muito abrangentes, violando o princpio da taxatividade. A aplicao da pena de multa, como

vimos, tambm problemtica em alguns casos. Enfim, talvez esses sejam os motivos da pouqussima aplicao prtica desses preceitos criminais na lida forense.