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Gua para la Redensificacin Habitacional en la Ciudad Interior

Gua para la Redensificacin Habitacional en la Ciudad Interior

Fotografa portada: Calle Luis Moya 101, Mxico D.F.

ndice
Presentacin Prefacio Introduccin 1. El modelo de crecimiento intensivo y la redensificacin en la ciudad interior 1.1 Crecimiento habitacional y ciclos del suelo 1.2 Los procesos de reestructuracin urbana 1.3 Posibles obstculos a la redensificacin Metodologa para identificar escenarios de redensificacin 2.1 Identificacin de la demanda de vivienda 2.2 Identificacin de las zonas a redensificar o redesarrollar 2.3 Capacidad fsica de desarrollo del sitio en suelo urbanizado 2.4 Anlisis costo-beneficio de las alternativas de inversin Instrumentos para favorecer la redensificacin 3.1 Instrumentos fiscales 3.1.1 Sobretasa a baldos 3.1.2 Contribucin de mejoras 3.1.3 Contribucin por incremento del valor del suelo 3.1.4 Contribucin por densificacin 3.2 Instrumentos normativos 3.2.1 Polgonos de actuacin. Los polgonos de actuacin y la vivienda social 3.2.2 Transferencia de derechos de desarrollo (transferencia de potencialidad) 3.2.3 Intercambio de beneficios Experiencias de la aplicacin de instrumentos 4.1 Suelo creado en brasil 4.1.1 Suelo creado mediante operaciones interligadas en so paulo 4.1.2 Suelo creado mediante operaciones urbanas: la operacin urbana gua branca (ley n11.774/95) 4.2 Contribucin por obras de infraestructura pblica en la india (reagrupamiento parcelario) 4.3 Bando 2 en la ciudad de mxico, distrito federal: generacin de vivienda en la ciudad interior, a travs de una poltica pblica de redensificacin 4.4 Polgonos de actuacin en la ciudad de mxico, distrito federal 4.5 Fideicomiso en ciudad solidaridad, nuevo len 4.6 Reconversin urbana en poble nou 22@ bcn en barcelona 9 12 15 18 21 22 25 26 31 35 39 39 42 45 48 51 51 56 59 61 62 63 65 66 68 69 70 71

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Presentacin
La Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI), comprometida con el mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad mexicana, elabor la Gua para la Redensificacin Habitacional en la Ciudad Interior. Con esta gua, dirigida especialmente a las autoridades municipales y estatales del pas, se busca brindar un conjunto de herramientas, para dar lugar a lo que a nivel internacional se ha denominado como crecimiento inteligente de las ciudades, en el que se promueve el aprovechamiento ptimo de la infraestructura y equipamiento urbanos instalados en la ciudad interior, a travs de la utilizacin de los espacios vacos y de la intensificacin de las construcciones. De esta forma, se evitar la expansin innecesaria de la ciudad, obteniendo una mejor localizacin para los nuevos desarrollos habitacionales y por tanto, para sus habitantes. La mayora de las administraciones municipales mexicanas, tienen el desafo de buscar e instrumentar mecanismos eficaces que permitan hacer realidad la generacin de suelo y la dotacin de infraestructura y servicios para desarrollos habitacionales, especialmente para los destinados a la poblacin de menores ingresos. Por ello, la CONAVI pone a disposicin de las administraciones locales, una caja de herramientas entre cuyos componentes se encuentran: a) b) c) d) La normatividad vigente en materia de desarrollo urbano y medio ambiente. Los instrumentos jurdicos, fiscales y administrativos. El fortalecimiento de las finanzas municipales. La redensificacin y el reaprovechamiento de la infraestructura, equipamiento y servicios urbanos existentes.

La informacin presentada en esta gua, no pretende ofrecer un camino nico para promover la redensificacin habitacional, sino brindar elementos que contribuyan a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, para lo cual deben disearse estrategias especficas para cada caso. El impulso a los procesos de redensificacin habitacional se vincula estrechamente con la operacin de distintos instrumentos fiscales y normativos que tienen el propsito de apoyar a la generacin y habilitacin de suelo para vivienda, lo que permitir: abatir los costos del suelo, propiciar mejores localizaciones, contribuir al desarrollo habitacional sustentable y con ello, mejorar la calidad de vida de la poblacin.

Act. Ariel Cano Cuevas Director General

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Prefacio
La continua expansin que han experimentado las principales ciudades mexicanas es resultado de la proliferacin de los conjuntos habitacionales y el xito inmobiliario de la vivienda en las ltimas dcadas. Esta expansin ha motivado fenmenos como dispersin en la ocupacin del territorio; altas inversiones en infraestructura y equipamiento para llevar servicios bsicos a nuevos conjuntos habitacionales; prdida de los lmites de la ciudad, ya que al consumir grandes extensiones de suelo sin referencia a las previsiones derivadas de planes urbanos, se promueve una ciudad difusa y catica. Al expandirse descontroladamente la mancha urbana con nuevos desarrollos, se impacta el entorno natural y agrcola que rodea a las ciudades, a travs de los cambios de usos de suelo, urbanizacin o explotacin. El modelo adoptado por estos conjuntos habitacionales, se basa en vivienda unifamiliar horizontal, con bajas densidades de ocupacin, consumiendo ms territorio, sustituyendo espacios agrcolas de calidad, zonas verdes de proteccin por ms vivienda. No podemos perder de vista que este tipo de procesos fragmenta la convivencia e integracin social y urbana y representa altos costos de operacin para los municipios. Complicacin siempre presente es el gasto inherente al transporte de personas y de mercancas, derivado del incremento de las distancias a recorrer saturando las vialidades, por lo que las autoridades se ven obligadas a invertir en ms redes viales, con la subsecuente contaminacin ambiental. El reto ahora es hacer ciudades sustentables, ocupando, saturando y consolidando los espacios intraurbanos y los de la primera periferia de las ciudades mexicanas (El Inventario de Suelo indica qu, en las 129 ciudades con ms de 50 mil habitantes, existen ms de 495 mil hectreas de suelo susceptible de ser incorporado al desarrollo urbano; 182 mil hectreas, tienen uso habitacional; el 17% son intraurbanas y un 54% son periurbanas). Es conveniente favorecer la ocupacin de los predios ociosos y los vacios urbanos, promover ciudades compactas, policntricas y consolidadas, es decir, que desarrollen una centralidad y varios subcentros que permitan mezclar diversos usos (trabajo, ocio, vivienda, servicios, etc.). Al potenciar la capacidad del territorio, se aprovecha la capacidad instalada y las inversiones realizadas en redes de infraestructura, equipamientos, espacios pblicos y servicios en general. A travs de este documento se procuran herramientas que puedan guiar a las autoridades estatales y locales para lograr mejores ciudades, dnde se propicie una mejor calidad de vida para los habitantes, la cohesin social y la buena gobernanza. La idea en este sentido, es encausar un desarrollo regional y urbano equilibrado. Herramientas como sta estimulan la urgente y la necesaria consolidacin de nuestras ciudades, evitando la expansin y la dispersin, optimizando el aprovechamiento del suelo, un mejor desarrollo social, un efectivo desarrollo sustentable y ciudades ms competitivas. Arq. Sara Topelson Fridman Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio SEDESOL

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Introduccin
En los aos recientes, el sector vivienda ha tenido un crecimiento sin precedente, por lo que ha jugado un papel preponderante, al considerarse un motor dinamizador de la economa nacional, logrando reactivar el mercado de vivienda y ofertar viviendas a bajo costo, permitiendo que un nmero creciente de familias puedan acceder a ella y cuenten con un patrimonio. Sin embargo, se ha observado tambin, que la dinmica de este boom inmobiliario, ha producido diversos efectos negativos en las ciudades, ya que indirectamente, se ha propiciado la mala localizacin de los desarrollos habitacionales. El suelo constituye el elemento indispensable para que tenga lugar la vivienda. Es el recipiente en el cual se asientan los desarrollos habitacionales, y es cada vez menos accesible para la poblacin de bajos ingresos, por lo que su oferta est invariablemente ms alejada de los centros de trabajo y de los servicios. Esto se debe a que las ciudades mexicanas, sin excepcin, han adoptado un modelo de crecimiento urbano extensivo, esto es, un crecimiento de baja densidad caracterizado por una muy amplia mancha urbana y una altura promedio menor a los dos niveles, provocado principalmente por los extensos desarrollos de vivienda en las periferias de las ciudades, lo cual ha generado nuevos problemas, como: Aumento en los costos de desplazamientos de los habitantes de dichas reas. Mayor consumo de combustibles y mayor produccin de emisiones contaminantes a la atmsfera. Prdida de reas de conservacin, de zonas de recarga de acuferos y de reas de produccin agrcola. Mayores costos de urbanizacin que representan una fuerte carga para los gobiernos locales. Segregacin social y econmica del espacio urbano. Por otro lado, las reas centrales de las ciudades muestran fenmenos de declinacin y deterioro que no slo propician la subutilizacin de la infraestructura urbana instalada, sino tambin el desaprovechamiento de las mejores localizaciones de la ciudad y una fuerte desvalorizacin del suelo. Lo anterior nos lleva a la bsqueda de formas ms equitativas de distribucin de las cargas y beneficios del funcionamiento de una ciudad, lo cual se logra con el crecimiento inteligente de las ciudades, por ejemplo, con el aprovechamiento ptimo de la infraestructura y equipamiento urbano instalados en las reas centrales, se evitan los altos costos que requiere su instalacin en la periferia, logrando as una mejor conectividad, menores recorridos, contaminacin, costos de urbanizacin y menores prdidas de espacios de valor ambiental y agrcola. Cuando sea necesaria la expansin de la ciudad sta deber ser continua, con densidades y direcciones previamente evaluadas. Esta gua presenta una propuesta metodolgica para identificar las zonas de la ciudad interior que tienen capacidad para ser redensificadas con vivienda. Asimismo, ofrece a las autoridades locales elementos para definir instrumentos de gestin de suelo, infraestructura y vivienda, a travs del conocimiento de experiencias en distintos pases, que sirvan como base para realizar reformas legislativas o normativas,

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que den lugar a la formulacin de proyectos orientados a la construccin de desarrollos habitacionales y mixtos, para el reaprovechamiento de la infraestructura instalada en la ciudad interior. La elaboracin de esta gua responde a los objetivos y estrategia planteadas tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), como en el Programa Nacional de Vivienda 2008-2012 (PNV), que se refieren al reaprovechamiento de la infraestructura instalada, as como a propiciar un desarrollo habitacional sustentable. El PNV establece la necesidad de corregir la tendencia histrica de un crecimiento urbano desordenado y antagnico a la calidad de vida de las familias, para impulsar el desarrollo habitacional sustentable que garantice la calidad de la vivienda y de su entorno. Adems, seala que es prioritario definir y desarrollar una poltica nacional de aprovechamiento del suelo apto dentro y alrededor de las ciudades, as como disear y consolidar los instrumentos que propicien el aprovechamiento del suelo intraurbano para contener la expansin horizontal de las ciudades y, con ello, evitar la incosteabilidad de las redes de transporte, el encarecimiento de la infraestructura y equipamiento, el uso excesivo del automvil y el alto costo del suelo que impacta los precios de la vivienda e impide conseguirla a bajo costo en las zonas en que ms se necesita. La presente gua est basada en el estudio denominado Manual de Operacin para el Reaprovechamiento y la Redensificacin de la Ciudad Interior, elaborado en 2007 para la CONAVI, por el Centro de Investigaciones y Estudios de Posgrado de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, con la coordinacin general del Dr. Ignacio Kunz Bolaos, y la colaboracin del Mtro. Carlos Morales Schechinger, el Lic. Leonardo Riveros Fragoso y la Arq. Mara Eugenia Ruiz. La CONAVI prepar esta versin sinttica con una nueva estructura y la enriqueci con diversos elementos. Este esfuerzo de publicacin busca sumar esfuerzos e impulsar acciones al interior de nuestras ciudades, para aprovechar la infraestructura y el equipamiento urbano existentes, garantizar la dotacin de servicios urbanos y densificar la ciudad. El compromiso es lograr mejores ciudades, ms competitivas y con mejor calidad de vida para sus habitantes.

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1 El modelo de crecimiento intensivo y la redensificacin en la ciudad Interior

1 el modelo de crecimiento intensivo y la redensificacin en la ciudad interior


Las ciudades mexicanas han adoptado un modelo territorial de crecimiento urbano extensivo que se caracteriza fundamentalmente por ser de baja densidad y discontinuo, con claro predominio de vivienda unifamiliar y una altura promedio de las edificaciones menor a los dos niveles. rompimiento de la continuidad de la ciudad, generando espacios desocupados que se incorporan a la lgica del mercado de suelo, favoreciendo a sus propietarios.

Este tipo de crecimiento, ha ocasionado que las zonas habitacionales cada vez se encuentren Generalmente el crecimiento extensivo abarca ms alejadas de las reas en las que obtienen sus una amplia mancha urbana y por consiguiente un satisfactores cotidianos como: centros de abasto, creciente consumo de suelo, sin relacin directa escuelas, centros de salud, lugares recreativos y con un crecimiento demogrfico que lo justifique. empleo. La densidad promedio de las localidades mayores a 15,000 habitantes es de 26 viviendas por El suelo es un elemento indispensable para el hectrea y si nicamente se consideran las crecimiento de la ciudad y su valor depende, entre ciudades mayores a un milln de habitantes esta otras cosas, de su cercana al rea urbana, de la cifra se incrementa a 361. infraestructura y servicios con los que cuenta y de la expectativa de los propietarios del uso que El modelo es producto de los extensos desarrollos puede tener en el futuro. Por ello, es ms cotizado de vivienda en las periferias de las ciudades, que un predio ubicado cerca de la ciudad y ms an, con frecuencia, no forman parte de la estructura uno que est dentro de ella. vial existente. En un estudio reciente2 que analiza conjuntos habitacionales construidos de 1996 a Basado en esta lgica, el inversionista prefiere 2006, se encontr que 30% de los desarrollos invertir en un terreno localizado lejos de la ciudad, habitacionales tienen como va de acceso una pues pagar un precio agrcola por un predio sin vialidad regional. Tambin se identific que la servicios, que a futuro se convertir en un predio distancia promedio de estos desarrollos al centro con precio de uso habitacional. urbano se ha ido incrementando con el paso de los aos, siendo de 21.9 km en las megalpolis, El modelo de crecimiento extensivo tiene distintos de 12.69 km en las ciudades grandes y de 6.16 efectos negativos que impactan socialmente, km en las medianas3. debido a: Es importante destacar que al no aumentar la densidad de la propia ciudad, se ocasiona un El alto costo que representan las nuevas inversiones en urbanizacin

Fuente: Elaboracin CONAVI con base en el II Conteo de Poblacin y Vivienda. Eibenschutz y Goya, Estudio de la integracin urbana y social en la expansin reciente de las ciudades en Mxico, 19962006: dimensin, caractersticas y soluciones, Miguel ngel Porra, 2009, pg. 18 y 46. 3 Megalpolis se refiere a ciudades mayores de 3 millones de habitantes, las grandes tienen entre 1 y 3 millones de habitantes y las medianas de 100 mil a 1 milln de habitantes.
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derivadas de la expansin de las redes de infraestructura y la construccin de equipamiento nuevo.

La baja densidad de ocupacin, que provoca que el costo por metro cuadrado de urbanizacin y su mantenimiento, sean notablemente altos. Por otro lado las reas centrales y la ciudad interior muestran fenmenos de subutilizacin del suelo, Los altos costos del transporte de las as como de declinacin y deterioro que llevan no familias que ocupan los desarrollos slo al desaprovechamiento de la infraestructura habitacionales ubicados en la periferia, urbana instalada, sino al desperdicio de las supera las ventajas de acceder a una mejores localizaciones de la ciudad. vivienda popular o de inters social. Esta gua propone instrumentos fiscales y El severo deterioro ambiental, que se normativos para impulsar el crecimiento genera por las fuertes presiones de inteligente de las ciudades. Con ello se busca, ocupacin sobre los espacios naturales lograr el reaprovechamiento del equipamiento, y de produccin agropecuaria alrededor la infraestructura y los servicios instalados, as de las ciudades, lo que en muchas como una buena accesibilidad.

ocasiones produce prdida de reas de valor agrcola y ambiental como las zonas de recarga de acuferos. Mayor consumo de energticos derivado de los traslados y servicios urbanos adicionales.

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1.1 Crecimiento habitacional y ciclos del suelo


A travs del tiempo los barrios en la ciudad interior experimentan los siguientes fenmenos: desvalorizacin, declinacin, deterioro y degradacin. Estos cuatro procesos son conceptualmente independientes y cada uno se refiere a fenmenos especficos, pero se encuentran ntimamente vinculados en su operacin y suelen entrelazarse y reforzarse entre s. a) La declinacin es un fenmeno estrictamente demogrfico que se refiere a la prdida de poblacin en un rea, pero se puede extender a la prdida de unidades econmicas y de empleo. inmuebles residenciales y comerciales. Esta depreciacin es recurrente en zonas con instalaciones industriales que por razones de logstica para el traslado de insumos y productos o por incompatibilidad de usos, ya no pueden operar. c) El deterioro es el cambio fsico negativo que sufren los edificios y las estructuras urbanas, se refiere al desgaste de los materiales y de las estructuras de los edificios. Este fenmeno se puede controlar fcilmente mediante un mantenimiento adecuado, obras de reparacin e incluso remodelaciones, por lo que no es la variable ms relevante para la depreciacin del inmueble.

b)

La desvalorizacin es la prdida en d) La degradacin se refiere a la los valores del suelo asociada a la descomposicin social que suele reduccin de las expectativas de uso. producirse como resultado de la Esta desvalorizacin puede darse por interaccin de los tres fenmenos cambios funcionales, es decir, cuando anteriores. los inmuebles con el paso del tiempo dejan de ofrecer los servicios que se esperara de ellos y su prestacin resulta Estos fenmenos llevan a un proceso de sucesin, ineficiente y costosa. que se refiere al cambio de unos ocupantes de cierto nivel socioeconmico, por otros de menor Este tipo de deterioro resulta muy nivel. Generalmente el concepto se aplica a la evidente en el contexto de los avances ocupacin residencial, aunque tambin se utiliza tecnolgicos, en edificios que no en otros tipos de uso del suelo. En una sucesin, es pueden ser fcilmente adaptados a los comn que el cambio se presente hacia abajo, es requerimientos de la tecnologa digital, decir, que lleguen ocupantes de menor estatus, como el cableado de fibra ptica. Una como resultado de la depreciacin inmobiliaria obsolescencia funcional ms evidente que permite el acceso a nuevos ocupantes de y ms extendida, es la derivada de menor capacidad de pago, que casi siempre se la incapacidad de los inmuebles para acompaa de la prdida de capacidad funcional albergar automviles, lo cual genera la de los inmuebles y/o de su deterioro fsico. desvalorizacin de una gran cantidad de

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La sucesin genera desplazamientos de los residentes o de las unidades econmicas de mayor capacidad de pago, hacia los nuevos lugares de prestigio. De esta forma, los inmuebles quedan a disposicin de nuevos grupos de residentes u ocupantes comerciales, que a su vez, dejan otros espacios con un nivel mayor de desvalorizacin y as sucesivamente. Los fenmenos de sucesin y deterioro son fcilmente identificables a travs de la observacin, por el deterioro fsico de los inmuebles. Sin embargo, no siempre implican declinacin, y por tanto, no necesariamente son espacios en donde se presente el desaprovechamiento de la infraestructura y equipamiento urbanos.

inmuebles y de los espacios que los albergan. El comportamiento de los barrios es de tipo cclico, y se reconoce por la estrecha relacin que existe entre el edificio y el entorno urbano, lo que finalmente determina el precio del suelo (ver figura 1.1). Los barrios inician a la alza, cuando se tienen altas expectativas de valorizacin. En una primera etapa de valorizacin, durante el proceso de ocupacin y su eventual consolidacin, es cuando alcanzan el mximo valor. A partir de ese punto, empiezan a actuar los factores de desvalorizacin sobre algunos inmuebles o sobre el barrio en general, hasta llegar al momento en que los valores de los inmuebles se reducen significativamente y el valor del suelo supera al valor de aqullos.

La declinacin, desvalorizacin, deterioro y degradacin suelen actuar de manera simultnea, La interdependencia entre barrio y edificio se aunque no en la misma magnitud, sin embargo, debe al efecto del aumento o la disminucin en el efecto s es el mismo: la baja en el valor de los el valor del inmueble, que el entorno provoca

Figura 1.1 El ciclo de los barrios

Valor Consolidacin

Redesarrollo

Valor del suelo Declinacin Desvalorizacin Deterioro

Posible degradacin Tiempo


Fuente: Kunz Bolaos, Ignacio (2007). La Economa del Suelo en los Proyectos de Redesarrollo. Lincoln Institute of Land Policy. Presentacin en Power Point, indita, Buenos Aires, Argentina.

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con respecto a los edificios adyacentes. As, un inmueble desvalorizado presionar los valores de los inmuebles vecinos a la baja, y por el contrario, un inmueble muy productivo aumentar las expectativas de los inmuebles adyacentes y cercanos. Este efecto no se da de manera directa entre edificios, sino a travs de la ubicacin y del entorno de stos. Al producirse un incremento en el valor de la zona, aunque el edificio existente por s slo no aumente su valor, se producirn presiones para que tenga lugar una sustitucin del inmueble. Esta interdependencia entre los edificios y el suelo, se conoce como efecto barrio. Los nuevos productos se posicionan en la parte superior y van desplazando hacia abajo a los que antes ocupaban ese lugar y as sucesivamente. Hay dos factores importantes en la evolucin final del barrio, que determinan si se presenta un redesarrollo generalizado y se reinicia el ciclo, o bien, si el barrio entra en una situacin de desvalorizacin y deterioro profundo. 1.

la construccin o el diseo del inmueble sea muy buena. 2. El segundo factor es la incertidumbre que existe respecto a la reinversin inmobiliaria. Cuando no hay mucha claridad en las nuevas expectativas de un barrio, habr mucha incertidumbre entre los inversionistas y nadie querr ser el primero en invertir, permitiendo que los procesos de depreciacin sigan avanzando. Se requerira desarrollar algunos proyectos exitosos para reducir la incertidumbre y dar lugar a un proceso generalizado de reinversin intensa, que implica el redesarrollo que permite reposicionar a los edificios y al barrio.

Si las inversiones iniciales, que pueden ser detonadoras, no se presentan, la desvalorizacin puede llegar a extremos en los que el deterioro y la degradacin son tan profundos, que se cancelan las expectativas de beneficio. Lo anterior, provoca que el mercado sea incapaz de recuperarse y que El primer factor es la evolucin en requiera de intervenciones pblicas significativas las condiciones de la localizacin y el para revertir el proceso. entorno en el contexto de los procesos de reestructuracin urbana: si la Al final, los barrios tienen dos posibles destinos: localizacin relativa del barrio en la estructura urbana mejora, aumentan 1. entrar en un proceso descendente de las expectativas de beneficio. Las desvalorizacin y deterioro, o posibilidades para elevar el valor de los inmuebles estn en funcin 2. reiniciar el ciclo con una nueva de la localizacin y del entorno, no valorizacin a travs del redesarrollo, del inmueble por s solo. Una mala que va ligado al proceso de ubicacin no es capaz de producir reestructuracin urbana. beneficios, sin importar que la calidad de

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1.2 Los procesos de reestructuracin urbana


Los procesos de reestructuracin urbana son las transformaciones que se presentan en la estructura de una zona, barrio o rea delimitada y es producto de la redistribucin de las actividades econmicas (industria, servicios y comercio) y de consumo (residencia) en la ciudad. Una vez que se detecta que el barrio entra en un ciclo de decadencia y se decide realizar acciones para que se revalorice, se comienza un proceso de reestructuracin urbana dirigida, para lo cual es necesario : 1. 2. Identificar cules son los factores que la determinan. Comprender los mecanismos de funcionamiento entre los diversos elementos que intervienen. Plantear las posibles tendencias futuras del proceso de reestructuracin. c) b) de la poblacin, que supone nuevas demandas de espacios, tanto residenciales como productivos. Si la poblacin decrece, hay un cambio en la demanda y habr menor presin por los espacios urbanos, entrando en fase de declinacin y/o de deterioro. Cambios econmicos: El crecimiento en la economa, tambin implica nuevas demandas de espacios para albergar a las actividades en expansin. A su vez, el crecimiento en el empleo puede promover la inmigracin y el crecimiento demogrfico diferenciado. Cambios tecnolgicos: Los cambios en las tecnologas del transporte, de la comunicacin, del acceso a los servicios, de la construccin y de muchos otros factores, influyen y modifican los patrones de ocupacin de la ciudad.

3.

d) Cambios normativos: La normatividad A partir de estos tres elementos se pueden disear establecida en los planes o programas polticas y aplicar instrumentos para controlar de desarrollo urbano, puede acelerar e impulsar los procesos de reestructuracin. o retardar los cambios de localizacin Con esto, se pueden conducir los procesos y transformacin de la estructura hacia estructuras ms deseables, eficientes y urbana. sustentables para el crecimiento inteligente de la ciudad, con base en los cambios en las demandas Una forma de reestructuracin urbana es la y con las transformaciones del espacio. gentrificacin, proceso de transformacin urbana Los factores determinantes de la reestructuracin inverso a la sucesin, que tambin se refiere a un reemplazo progresivo de residentes, pero urbana son: en este caso, los de mayor ingreso sustituyen a a) Cambios demogrficos: Generan los habitantes originales, que tienen un ingreso presiones que llevan a la menor. reestructuracin del espacio urbano, siendo el ms comn el crecimiento Cuando se realizan inversiones significativas en

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remodelacin o mejora de los inmuebles se crean expectativas de renovacin que generan una revalorizacin inmobiliaria y aceleran el proceso de regeneracin en el entorno circundante. Generalmente, la llegada de los residentes est antecedida por inversiones pblicas y privadas, que buscan obtener enormes beneficios, basados en el diferencial de renta, al comprar espacios desvalorizados y posteriormente comercializarlos a precios relativamente altos, sustentados en la expectativa de la regeneracin. Los componentes fundamentales del proceso de gentrificacin son: a)

desarrollos de la ciudad. Lo anterior, es posible porque existen condiciones de localizacin y un importante activo en infraestructura construida que se ha acumulado y consolidado a lo largo de varios aos en la ciudad. Aprovechamiento de vacantes urbanas o espacios subutilizados El aprovechamiento de terrenos baldos o zonas subutilizadas representa una alternativa que asegura la utilizacin de la infraestructura existente sin riesgos de saturacin. Adicionalmente, se disfrutan las ventajas de la localizacin y los servicios de la ciudad.

La creacin de expectativas sobre la regeneracin de los vecindarios. Sin embargo, en estos casos, como consecuencia de la especulacin, se generan altos costos b) Un efecto valorizador y renovador de del suelo que representan un reto para la esos barrios, por lo que aun reconociendo construccin de vivienda destinada a los sectores sus limitaciones en cuanto a alcance, no de bajos ingresos. Por ello, es importante que las debe descartarse como un mecanismo autoridades locales cuenten con normatividad e para lograr la regeneracin de barrios instrumentos hacendarios, de desarrollo urbano centrales. y financieros que incentiven la ocupacin del suelo. En el captulo 3 se presentan algunos Los procesos de reestructuracin urbana que instrumentos de utilidad para este fin. se pretenden impulsar con esta gua, son el aprovechamiento ptimo de la infraestructura y El Redesarrollo del equipamiento urbano instalados en la ciudad interior, a travs de dos estrategias: La lgica del redesarrollo urbano se basa en el impulso de nuevas inversiones y nuevos edificios Aprovechamiento de vacantes que remplazan a otros que ya no son productivos. urbanas o espacios subutilizados, Este fenmeno permite el reaprovechamiento mediante la intensificacin de la de la ciudad interior, en donde las edificaciones construccin en espacios con capacidad han llegado a ser obsoletas, no tanto desde el para soportarlo, donde no se requieren punto de vista fsico, sino econmico. Es decir, mayores inversiones para recibir se trata de inmuebles que ya no permiten un poblacin. aprovechamiento ptimo del espacio urbano, y financieramente son susceptibles de ser El redesarrollo, que consiste en reemplazados por otros que pueden generar reutilizar el espacio urbano que ya no mayores rendimientos econmicos. es funcional, va la demolicin y nueva construccin, dando paso a nuevos El redesarrollo se puede dar cuando termina la

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Figura 1.2 Vida econmica del edificio


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Valor del suelo Vida econmica del edificio Tiempo Momento ptimo para el redesarrollo Fuente: Kunz Bolaos, Ignacio (2007). La Economa del Suelo en los Proyectos de Redesarrollo. Lincoln Institute of Land Policy. Presentacin en Power Point, indita, Buenos Aires, Argentina.

vida econmica del edificio y por ello, cuando el valor del suelo supera al del edificio. En ese momento, se pueden obtener ms beneficios de la explotacin del suelo con otro inmueble que los obtenidos por el edificio existente, aunque est en buenas condiciones fsicas y a pesar de los costos de demolicin y construccin del nuevo inmueble (ver Figura 1.2). En la figura 1.2 se asume un entorno en el que no existen variaciones en el precio del suelo, ni en la depreciacin del valor del inmueble, representada por la pendiente de la lnea valor del edificio.

a)

En cierto momento, los edificios pierden su productividad y es factible sustituirlos por edificios que tendrn un mejor aprovechamiento de ese espacio, a pesar de los costos de construccin y demolicin. El fin de la vida econmica de un inmueble es resultado de la combinacin entre depreciacin del edificio y aumento en el valor del suelo. Es decir, que el momento ptimo del redesarrollo puede variar, debido a inversiones en el edificio y en el entorno urbano.

b)

En la realidad, el esquema suele ser ms complejo, porque a lo largo del tiempo es comn que se presenten transformaciones que hagan subir Es importante sealar, que en muchos casos, el o bajar el precio del suelo y/o del edificio, que reciclamiento de los inmuebles se efecta antes modifican su tasa de depreciacin. de que ocurra su deterioro total, lo cual resulta mejor para la zona. El esquema analizado se caracteriza por dos situaciones:

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1.3 Posibles obstculos a la redensificacin


La dinmica urbana de todas las ciudades es similar, los propietarios siempre buscan obtener el mximo beneficio, las mejores alternativas de localizacin de sus propiedades, el mejor uso del suelo, o bien, las mejores oportunidades para comercializar el suelo. Es decir, estn intestados o en juicios, o bien, se desconoce el paradero de los propietarios. Es muy comn en las zonas antiguas de las ciudades mexicanas que los propietarios originales fallezcan sin testamentos.

Existen tres elementos que contribuyen a esta Los gobiernos, en especial los locales, son problemtica: los responsables de intervenir para lograr condiciones ms equitativas de acceso al suelo, a) La antigedad de las propiedades y mayor sustentabilidad del desarrollo urbano, de su respaldo jurdico, que junto a as como equidad en el acceso a la ciudad, y la la falta de traslado de dominio, se forma de asignacin de los costos y beneficios mantuvieron amparadas en viejas de su crecimiento y futuro. escrituras que pueden no estar inscritas en el Registro Pblico de La instrumentacin de estrategias y acciones la Propiedad, o bien, pueden estar para la redensificacin en la ciudad interior, perdidas. requiere del establecimiento de una poltica de desarrollo para la ciudad. Es necesario que sea b) El origen de muchos de esos integral y que privilegie el bienestar general y propietarios, pues no es raro que hayan la sustentabilidad, para lo cual se deber revisar sido inmigrantes que no tuvieron los instrumentos jurdico-normativos con el fin descendencia, o que regresaron a sus de controlar los procesos urbanos. lugares de origen, abandonando o encargando sus propiedades. Entre las diversas y numerosas barreras que enfrenta el reaprovechamiento de la ciudad c) Las propiedades se encuentran en las interior con vivienda destinada a la poblacin zonas de desvalorizacin y deterioro de menores ingresos, destacan cuatro grupos de la ciudad, o estuvieron sujetas a de problemas: 1) la irregularidad jurdica, 2) la poltica de congelacin de rentas, la cultura patrimonialista, 3) la cultura del que las llev a la prdida de valor y al NIMBYismo (not in my back yard no en desinters de propietarios, herederos mi patio trasero) y 4) el tema financiero, los o encargados. cuales se abordan a continuacin. Otras formas de irregularidad jurdica son: La Irregularidad Jurdica cuando aparece ms de un propietario de un lote; cuando no hay coincidencia del predio en Una buena parte de los predios de la ciudad interior uso, con los lmites descritos en las escrituras; susceptibles de reaprovechamiento, tienen cuando existen adeudos fiscales en la ausencia problemas de orden jurdico, principalmente de propietarios. derivados de situaciones de sucesin patrimonial.

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La Cultura Patrimonialista El valor que las personas asignan a sus inmuebles se basa en variables afectivas y culturales, por lo que generalmente es mucho ms alto que el de mercado. Esto dificulta su comercializacin, y propician el envejecimiento y el deterioro del rea. La Cultura del NIMBYismo

de la ciudad debe prevalecer sobre el beneficio a nivel vecinal o individual. La Inviabilidad Financiera Entre los principales obstculos para la realizacin de los proyectos de redensificacin y reaprovechamiento de la infraestructura instalada estn el financiamiento, as como el conocimiento, diseo y la aplicacin de instrumentos para que los gobiernos locales obtengan recursos. Por desgracia, an se concibe al Estado como el responsable nico de la ejecucin de los proyectos, sin la corresponsabilidad de otros actores involucrados.

Se refiere a la oposicin de los propietarios a cualquier proyecto que perciban que puede afectar sus intereses, aunque en muchos casos, no existan afectaciones reales; su nombre (NIMBYismo) proviene de la expresin Not in my back yard, es decir No en mi patio trasero. Hay tres situaciones que dificultan el hacer Se trata de una reaccin de cultura comunitaria financieramente viables los proyectos de basada algunas veces en el temor al cambio, con redensificacin: explicaciones fuera de toda lgica, y otras veces, en el inters de unos cuantos, que logran a) El alto costo del suelo de la ciudad convencer a muchos otros para oponerse. En interior, derivado principalmente de un ocasiones, las comunidades se oponen a medidas importante componente especulativo. que no solamente no los afectan, sino que adems Sin embargo, eso se puede resolver los benefician. con la aplicacin de instrumentos fiscales y financieros. Detrs de este tipo de comportamiento colectivo hay muchas explicaciones, desde la imitacin de b) El deterioro y desvalorizacin de movimientos comunitarios de otros pases, hasta espacios en donde aunque el suelo la enorme desconfianza que la sociedad tiene en sea accesible en trminos de precio, se las autoridades, que lleva a rechazar hasta los requiere una fuerte inversin para la proyectos ms benficos. A esto contribuye la rehabilitacin, sobre todo de las redes falta de conocimiento de la forma en que ciertas de infraestructura. Puede existir el medidas pueden beneficiar a las comunidades y temor de que un proyecto desarrollado la incapacidad de los gobiernos responsables de en un espacio tan deteriorado sea comunicar tales beneficios en un ambiente de competitivo en el mercado, lo cual confianza. debe respaldarse con proyectos que le den una nueva conformacin a la zona Tambin suele haber oposicin a la percepcin de y propicien procesos de valorizacin riesgo, aunque no se trate de un riesgo real, como ms amplios. sucede en el caso de las estaciones de gasolina. c) Normatividad mal concebida, Toda decisin urbana y por tanto, todo proyecto, que establece restricciones al tiene algn tipo de costo, ya sea individual, aprovechamiento del espacio urbano. vecinal o social, en donde el beneficio general

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Algunos usos del suelo e intensidades permitidos una causa importante es el abandono casi no promueven una mayor competitividad al generalizado de los sistemas de transporte rea ni procesos de revalorizacin del suelo. pblico urbano, por lo que se requiere impulsar proyectos de transporte pblico moderno y La falta de recursos se resuelve en muchos eficiente por parte de los gobiernos locales. Lo pases con la aplicacin de instrumentos de ideal es que las reas centrales de las ciudades financiamiento del desarrollo urbano, por lo que sean para residir, con base en el uso mnimo de se requiere revisar las polticas fiscales, as como transporte privado. los instrumentos que apoyen la generacin y habilitacin de suelo e infraestructura para el La redensificacin habitacional en reas desarrollo habitacional. centrales, es concebida por algunos gobiernos locales como un proceso muy complejo y conflictivo, lo cual genera escepticismo Otros posibles problemas respecto a la posibilidad de resolver el deterioro Tambin suelen presentarse barreras en la de estas zonas. Se requieren nuevas formas de capacidad real de la infraestructura, sobre todo intervencin y la adopcin de modelos ms por el deterioro fsico que puede presentar. eficientes y equitativos, cuyos efectos polticos Una vez restaurada la infraestructura, no es no se cosechan en el corto plazo, pero ofrecen comn que existan problemas con el abasto grandes beneficios en el mediano plazo. de servicios, aunque por parte de los vecinos Finalmente, resulta fundamental que exista exista la percepcin de que s los hay. voluntad poltica, compromiso por parte de las Asimismo entre los vecinos de estas reas existe autoridades locales y continuidad en la gestin la percepcin de que el congestionamiento administrativa, para impulsar los procesos de vial y la insuficiencia de estacionamientos, se redensificacin, ya que los problemas legales, generan por la redensificacin y el consecuente financieros, tcnicos y de capacidad fsica aumento del parque vehicular. Sin embargo, pueden superarse.

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Metodologa para identificar escenarios de redensificacin

2 Metodologa para identificar escenarios de redensificacin


Para aprovechar el espacio interior de la ciudad, es necesario establecer un diagnstico en el que se analicen cuatro aspectos principales: 1. 2. Identificacin de la demanda de vivienda. Identificacin de suelo con potencial de reaprovechamiento. 3. 4. Capacidad fsica de desarrollo del suelo. Anlisis costo-beneficio alternativas de inversin. de las

2.1 Identificacin de la demanda de vivienda


La necesidad de contar con nuevos espacios para construccin, redensificacin o redesarrollo, surge a partir de un incremento en la demanda de vivienda. Por ello, es imprescindible comenzar el anlisis identificando cuntas viviendas adicionales son necesarias y cules de ellas ya estn siendo ofrecidas en el mercado (nuevas y usadas). Este anlisis permitir dimensionar los proyectos tanto de crecimiento de las ciudades, como los de redensificacin en la ciudad interior. La demanda refleja las necesidades y preferencias de los individuos, as como el precio que pueden pagar para satisfacerlas. Puede dividirse en distintas categoras segn la necesidad especfica que satisface. igual forma, existen viviendas con un alto grado de deterioro o que se encuentran ubicadas en sitios de alto riesgo fsico-natural, que deben ser sustituidas. Este requerimiento de viviendas adicionales puede ser tanto de inmuebles nuevos, como usados. A su vez, esta demanda de viviendas adicionales puede dividirse en renta o compra-venta, lo cual depende de las preferencias y de la capacidad de pago de las familias.

Por otro lado, las personas que actualmente viven en un inmueble pueden estar interesadas nicamente en ampliaciones o mejoramientos. Existen familias que si bien viven hacinadas y/o comparten la vivienda con otra familia, prefieren continuar viviendo en ese lugar y mejorar su Por un lado, existe la demanda de viviendas calidad de vida a travs de un mayor nmero de adicionales, integrada por los jvenes que quieren cuartos o mejores caractersticas en la vivienda. formar su propio hogar, las familias que comparten la vivienda con otras y quieren su propio espacio, as Por ltimo, existe una demanda de segundas como las familias que se separan o se divorcian. De residencias, es decir, de inmuebles fuera de la

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ciudad de residencia, utilizados generalmente para esparcimiento o que se adquieren para incrementar el patrimonio y obtener un ingreso adicional. Las viviendas utilizadas para esparcimiento se requieren principalmente en lugares tursticos y zonas rurales.

individuos, con el propsito de determinar el requerimiento especfico por tipo de vivienda (Ver figura 2.1).

Hasta el momento, slo se han explicado de forma conceptual las caractersticas, componentes Adems de dividir la demanda en categoras, y categoras de la demanda de vivienda, sin es importante estratificarla de acuerdo a la embargo, es necesario cuantificarla. capacidad de pago o nivel de ingresos de los

Figura 2.1 Categoras de la demanda de vivienda

Vivienda adicional (nueva o usada) 1a Residencia Ampliaciones y mejoramientos

Renta

Compra-venta

2a Residencia

Fuente: CONAVI, 2010

Cuantificacin de la demanda de vivienda La mejor forma para cuantificar la demanda de vivienda es a travs de una encuesta a una muestra representativa de la poblacin para conocer sus requerimientos, as como su disponibilidad de pago. Sin embargo, es un mtodo costoso que muchas veces supera las posibilidades financieras de los gobiernos

municipales, estatales y federal. La Comisin Nacional de Vivienda ha intentado identificar las necesidades de vivienda a partir de la informacin del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda elaborado por el INEGI, as como por las proyecciones de poblacin realizadas por el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). La metodologa utilizada infiere las necesidades

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de vivienda a partir de las proyecciones de poblacin que establece la creacin de nuevas familias, as como de la sustitucin de viviendas que tienen un alto grado de deterioro o que se encuentran ubicadas en sitios de alto riesgo fsico-natural. Por otro lado, se calcula el rezago de vivienda a partir del indicador de hacinamiento, seleccionando las viviendas en las que habita ms de un hogar, de acuerdo a la definicin del INEGI. Tambin calcula las necesidades de mejoramiento de vivienda a partir de la informacin censal relativa a los materiales de la vivienda y los servicios con que cuenta. Si bien esta informacin es valiosa, carece de elementos como la capacidad de pago, la demanda de renta, la de compraventa o de ampliaciones. Una metodologa ms precisa para la estimacin del rezago habitacional con base en la Muestra Censal se puede ver en Kunz, Ignacio y Romero, Irma (2008) que permite identificar con precisin el dficit

cualitativo y por hacinamiento que resultan ser mucho mayores que lo que se puede estimar directamente del censo. Resulta especialmente importante estratificar estas necesidades de acuerdo al nivel de ingreso de la poblacin, con el fin de conocer el tipo de vivienda que se demandar. La Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), que realiza el INEGI cada dos aos, puede ayudar a tener mayor informacin al respecto. Cabe mencionar que una vez identificado el requerimiento total de viviendas, se deben restar las viviendas que ya estn siendo proporcionadas por el mercado. Es decir, las que se encuentran en renta, en venta o en construccin. Incluso si se utiliza la informacin censal, puede restarse el nmero de viviendas etiquetadas como desocupadas en las que se agrupan estos conceptos.

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2.2 Identificacin de las zonas a redensificar o desarrollar


Para el caso del reaprovechamiento de la el valor de las construcciones o ciudad interior, es importante identificar tanto edificaciones que lo ocupan. las vacantes urbanas como las zonas que estn en proceso de desvalorizacin y posible 2. Una vez identificados esos espacios, ser abandono, en donde quiz los valores de las necesario estimar la capacidad de soportar construcciones han bajado significativamente actividades, como vivienda social, lo cual y que eventualmente pueden ser superadas por depende de varios aspectos que se pueden los valores del suelo y dar lugar al redesarrollo. agrupar en dos rubros: Para llevar a cabo el proceso de redensificacin en la ciudad interior, que es la zona urbana consolidada de la ciudad, es indispensable contar con suelo, que puede obtenerse a travs de la ocupacin de predios vacantes o por medio del redesarrollo, para lo cual se deben seguir los siguientes pasos: 1. Identificar reas con potencial de redensificacin (baldos urbanos y las zonas con capacidad de redesarrollo por la desvalorizacin de sus inmuebles). De stas, identificar el suelo que puede ser ofertado para uso habitacional, excluyendo las reas que por sus caractersticas no sean aptas para desarrollar, clasificndolo en: a) Suelo vacante o disponible, que corresponde al suelo susceptible de ser edificado con usos habitacionales y otros usos. Suelo subutilizado, corresponde al suelo con baja intensidad de uso, susceptible de recibir mayor aprovechamiento con usos habitacionales y otros usos. Suelo adecuado para redesarrollar, aqul donde su valor ha superado
4

a)

Capacidad normativa.- lo que segn las zonificaciones y normas de intensidad de los planes o programas de desarrollo urbano existentes se puede construir. Como se mencion antes, es comn que los planes o programas establezcan normas que reflejan el uso actual y por lo tanto resultan en una limitante al redesarrollo, por lo que los gobiernos locales deben emprender las modificaciones necesarias a los planes o programas de desarrollo urbano, cuando no se justifican tales limitaciones en trminos de capacidad de sostenimiento de un desarrollo ms intensivo. Capacidad fsica.- es necesario evaluar la capacidad de absorcin en trminos de infraestructura y servicios de agua, drenaje y electricidad; as como el impacto sobre la vialidad y estacionamientos. Esta identificacin se puede realizar utilizando el mtodo de anlisis umbrales que se define ms adelante4.

b)

b)

c)

Estos umbrales deberan estar considerados en las normas de los planes o programas de desarrollo urbano.

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3. Calcular la oferta del suelo edificable de la ciudad, en trminos de su capacidad de desarrollo, es decir, cuantificar aquellas reas donde es posible incrementar la intensidad de construccin y el aprovechamiento mximo de los usos del suelo, con base en la capacidad de absorcin en trminos de vialidad, estacionamientos, infraestructura y servicios de agua, drenaje y electricidad;

identificada en el paso previo. En esta fase, es deseable contar con el apoyo de un Sistema de Informacin Geogrfica para realizar estos clculos de manera ms eficiente. Es importante sealar que cualquier proceso de redesarrollo o de redensificacin, tiene un lmite que no se debe rebasar, y que es la capacidad fsica de soporte del sitio.

2.3 Capacidad fsica de desarrollo del sitio en suelo urbanizado


Se entiende por capacidad fsica de desarrollo del sitio en suelo urbanizado, a la aptitud actual y potencial de un sitio para dotar de los servicios de transporte, infraestructura (vialidad, agua, drenaje, energa elctrica) y equipamiento (educacin, salud, recreacin, etc.) tanto en cantidad, como en calidad a la poblacin actual y futura. Generalmente, el desarrollo fsico de una ciudad encuentra lmites de capacidad que constituyen umbrales al desarrollo urbano, y superarlos, exige inversiones de capital adicionales a los gastos normales. La demanda servicios. esperada de los

La capacidad actual de las redes de servicios (vial, agua, drenaje y energa elctrica). La capacidad no utilizada de las redes de servicios (vial, agua, drenaje y energa elctrica). La factibilidad de dotacin futura de los servicios de agua, drenaje y energa elctrica desde las fuentes o disposicin final segn corresponda.

La estimacin de la capacidad fsica del suelo para soportar actividades, como en el caso de Es importante identificar las limitaciones que la vivienda, requiere del anlisis de la demanda enfrenta la redensificacin en la ciudad interior. actual y futura, as como del dficit y supervit Para esto, el mtodo de anlisis de umbrales5 de infraestructura y servicios en el sitio. Para constituye una herramienta de apoyo que ello se debe considerar: La demanda actual de los servicios de agua, drenaje y energa elctrica.

Teora de los Umbrales (Kozlowski J.M., 1977)

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permite comparar distintas alternativas de es necesario determinar distintos grados de uso crecimiento urbano. de la red de infraestructura. De esta forma, se pueden establecer al menos tres umbrales para Con el fin de establecer el nmero de personas contribuir al anlisis (ver cuadro 2.3.1): a las cuales es factible brindarles los servicios,

Cuadro 2.3.1 Definicin de umbrales Tipo de Infraestructura No. Personas Capacidad Utilizada Capacidad Red Costo Operacin No. Personas Capacidad Mxima Capacidad Mx. Red Costo Operacin Adicional No. Personas Capacidad Mxima Optimizada Capacidad Optima Red Inversin Adicional Costo Operacin Adicional No. Personas Capacidad Adicional Red Inversin Adicional Costo Operacin Adicional Agua potable Drenaje y alcantarillado Energa elctrica Red vial Equipamiento urbano

Capacidad Adicional

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Una vez identificadas estas alternativas, debern contrastarse con la demanda de vivienda Se refiere a la posibilidad de aprovechar los cuantificada con el objetivo de conocer cunta de servicios y la infraestructura existente sin esta demanda podr ser absorbida por las reas a necesidad de incorporar recursos adicionales. redensificar o redesarrollar. Por ltimo, debern evaluarse las alternativas a travs de un anlisis Para definir el potencial de aprovechamiento costo-beneficio, como se explica en el siguiente que tienen los servicios y la infraestructura ser apartado. necesario identificar los siguientes conceptos: Este anlisis deber realizarse para cada uno de los a) Capacidad utilizada de la red de servicios proporcionados a los ciudadanos como infraestructura existente. El punto son agua potable, drenaje, energa elctrica, red de partida para el anlisis es conocer vial, equipamiento urbano. En el cuadro 2.3.2 se a cuntas personas se otorgan los describen los elementos que se deben considerar servicios. en cada uno de estos casos. Primer umbral b) Capacidad mxima de la red de infraestructura existente. En la mayora de las ciudades nicamente se utiliza un porcentaje de la capacidad mxima de la red. Si se busca redensificar, ser necesario conocer el nmero mximo de personas a las que se les puede dar servicio con la infraestructura existente. Tambin se debe considerar el tipo de poblacin que da lugar a la densificacin, porque las demandas, sobre todo en trminos del equipamiento, pueden variar. Una vez conocidos los umbrales y tomada la decisin de intervencin para redensificar la ciudad interior, se requiere adecuar la normatividad urbana a travs de la zonificacin o normatividad especfica para intensificar el uso del suelo habitacional hasta el umbral elegido.

Segundo umbral

Capacidad mxima optimizada. Muchas veces haciendo pequeas obras adicionales o ajustes La intensificacin del uso del suelo habitacional se en la poltica de dotacin, es posible optimizar el genera especficamente a travs del incremento de la densidad habitacional es decir de viviendas uso de las redes de servicios existentes. por hectrea. La densidad se traduce de diferentes Es importante identificar estas acciones y maneras como: contabilizar el nmero total de personas que podran ser atendidas. Un ejemplo puede ser considerar nuevos sistemas de transporte pblico cuando la red vial se pudiera saturar. Tercer umbral Capacidad adicional. En la mayora de los casos, es posible realizar inversiones cuantiosas para generar una nueva red de infraestructura que otorgue servicio a ms personas. a) b) El nmero de edificaciones. niveles de las

El coeficiente de ocupacin del suelo (COS), que es la proporcin de la superficie total del predio sujeta a desarrollo en la que se puede construir y que equivale a la superficie de desplante para vivienda.

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Cuadro 2.3.2 Elementos a considerar para la identificacin de los umbrales segn tipo de infraestructura Tipo de infraestructura Elementos a considerar Volmenes de captacin para identificar la capacidad del servicio y determinar su dficit o supervit con base en la norma de dotacin del centro de poblacin, que se establece de acuerdo al clima en lts/hab/da, capacidad de tratamiento (potabilizacin) y de abastecimiento (existencia y capacidad de las redes), dimetros, presin de la red, tanques de almacenamiento y la demanda del proyecto, de acuerdo al Reglamento de Construccin.

Agua potable

Drenaje y alcantarillado

Capacidad de desalojo para las aguas residuales, considerando la pendiente, el tipo de suelo as como la capacidad de tratamiento de aguas residuales. Tambin es necesario calcular las aportaciones mximas sobre el sistema de descargas y confrontarlas con la capacidad instalada, para determinar su disponibilidad y las principales acciones a realizar, para su correcto funcionamiento.

Energa elctrica

Capacidad de las subestaciones elctricas existentes, localizacin de lneas de alta tensin, derechos de va y restricciones, a fin de delimitar las reas servidas. Asimismo se deben conocer las caractersticas de la instalacin, ubicacin de transformadores y tensin del suministro para establecer la capacidad actual y la capacidad potencial y as conocer la disponibilidad de energa elctrica para el desarrollo futuro del rea. Jerarqua de las vialidades existentes, clasificndolas a partir de su seccin, longitud, continuidad, zonas urbanas que enlaza, volmenes de trnsito, funcin, restricciones de trnsito y controles de acceso, sealando para cada va su sentido, seccin, nmero de carriles, pavimento, estado de conservacin y nivel de servicio, a fin de diagnosticar su funcionamiento. Del lmite de la capacidad de servicio depender la movilidad de las personas y del abasto. Otro componente importante de la accesibilidad en la ciudad interior en los procesos de redensificacin, es la disponibilidad de estacionamiento, cuya capacidad instalada es necesario conocer, para prever el impacto que tendr el crecimiento sobre este servicio. Capacidad actual del equipamiento urbano, entendido como el conjunto de edificios y espacios predominantemente de uso pblico en donde se proporcionan a la poblacin, servicios de bienestar social y de apoyo a las actividades econmicas. Adicionalmente, es necesario estimar el incremento de la demanda de los servicios prestados, calcular el volumen de poblacin esperada, y considerar la estructura de la poblacin por edad y sexo. Esto, con el propsito de valorar si sern capaces de satisfacer la nueva demanda, o si se deben instalar nuevos equipamientos para ello.

Red vial

Equipamiento urbano

Fuente: CONAVI, 2010

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c)

En todos los casos, la zonificacin e intensidad de uso asignados a un rea de redensificacin o En algunas legislaciones locales se utiliza un redesarrollo debe responder a la capacidad de coeficiente de desarrollo general, conocido como soporte del sitio (ver figura 2.3.1).

El coeficiente de utilizacin del suelo (CUS), que dar lugar al total de metros cuadrados que se pueden construir, considerando el nmero de niveles permitidos.

el v.a.t. (veces el rea del terreno), no obstante, el clculo sera el mismo, aplicando ese v.a.t. a la superficie total calculada.

Figura 2.3.1 Capacidad fsica de desarrollo del suelo

Inicio Identificar demanda 1


Mercado inmobiliario Necesidades de vivienda Proyecciones de poblacin

Existe o no demanda? Si Identificar suelo apto

No

Fin

Redensificacin

Equipamiento

2
Redesarrollo

Analizar capacidad de soporte del sitio (umbrales)

Red de vialidad y transporte Red de energa elctrica Redes de agua, drenaje

Usos

Definir zonificacin
Destinos

4 Fuente: CONAVI, 2010 Redensificacin

Intensidad de uso: viv/ha, hab/ha o nmero de niveles

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2.4 Anlisis costo-beneficio de las alternativas de inversin


La demanda por vivienda en una localidad se modifica a lo largo del tiempo, ya sea por crecimiento demogrfico, por necesidades distintas de acomodo en los hogares o por procesos migratorios. Un municipio tendr que hacer frente al incremento de la demanda proporcionando ms viviendas, ya sea al interior de la ciudad o en zonas perifricas que an no han sido urbanizadas. puesto que mientras los costos en los que incurre la poblacin son menores, esto se puede considerar como un efecto positivo del proyecto. Es decir, al comparar los costos sociales de las distintas alternativas, se encontrar la ms barata y por lo tanto la que tiene ms beneficios para la sociedad.

Para determinar dnde es ms conveniente efectuar una inversin en desarrollos Con el fin de analizar las distintas alternativas habitacionales, es necesario identificar el nmero de inversin es conveniente realizar un anlisis de viviendas nuevas necesarias y posteriormente costo beneficio que permita compararlas. Esta comparar las alternativas de inversin municipal, tcnica tiene como objetivo medir los costos y las que pueden ser de tres tipos: ganancias que recibe por el proyecto la sociedad en su conjunto. En este caso, debern considerarse 1. Utilizar las redes de infraestructura los efectos del proyecto para los desarrolladores, existentes, que corresponden al primer el gobierno local y la poblacin que habitar el umbral identificado a travs del anlisis lugar. Con el propsito de comparar las distintas de umbrales. alternativas y elegir la ms redituable en trminos sociales, se deben considerar tanto las opciones 2. Ampliar la capacidad de las redes de de redensificacin, como las de crecimiento de las infraestructura en el interior de la ciudad zonas periurbanas. a travs de inversiones adicionales. La diferencia fundamental entre los mtodos que emplean las empresas para la evaluacin de inversiones y el anlisis costo-beneficio es que este ltimo pone especial nfasis en los efectos sociales. Por ejemplo, el efecto de las emisiones contaminantes, la reduccin de zonas de importancia ambiental, los costos del transporte, etc. Para esto, ser necesario cuantificar los aspectos sociales de forma monetaria para poder compararlos con los costos del proyecto. La metodologa incluye la cuantificacin tanto de beneficios como de costos. A continuacin se presenta una propuesta de evaluacin que incluye nicamente los costos. En realidad, en esta propuesta los beneficios estn implcitos 3. Urbanizar un rea perifrica a la ciudad para construir vivienda.

Para realizar este anlisis es importante considerar los costos para los ciudadanos y para el municipio as como los costos de inversin. Para cada una de las alternativas es importante incluir los costos que absorbern los ciudadanos por vivir en ese lugar. Algunos de stos son: Costo de transporte al centro de la ciudad. Costo de transporte a las principales fuentes de empleo.

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Como puede observarse, existen costos que se aplicarn una sola vez y otros que sern permanentes. Con el fin de poder comparar los proyectos, es importante que los costos de mantenimiento y de transporte sean del mismo En segundo lugar, es necesario considerar los perodo; se sugiere que sean anuales. En los costos que tendr el municipio por servicios cuadros 2.4.1, 2.4.2 y 2.4.3 se presentan adicionales que debe proveer a la poblacin como algunos formatos que se pueden utilizar para el servicio de recoleccin de basura y la seguridad guiar el anlisis, de acuerdo a cada tipo de pblica. alternativa. Para ello, se debern evaluar las distintas alternativas que permitan absorber el Por ltimo, en cada caso, es necesario evaluar crecimiento poblacional, ya sea al interior de las los costos de inversin y mantenimiento. Si ciudades o en zonas perifricas. Lo anterior, con nicamente se busca utilizar la infraestructura el fin de comparar las distintas alternativas. existente, debern calcularse los costos de mantenimiento adicionales derivados del Otra forma de hacerlo, es identificar los costos en proyecto, sin tomar en cuenta el costo del cada periodo y traerlos a valor presente neto6. mantenimiento actual. Finalmente, es importante sealar que al Por otro lado, cuando la alternativa sea ampliar momento de elaborar los programas de desarrollo la capacidad de las redes de infraestructura, ser urbano, se realice un anlisis como el descrito necesario calcular tanto el costo de la inversin en este captulo, para establecer con el soporte adicional, como el de mantenimiento adicional. adecuado, la estrategia de desarrollo urbano Algunos servicios e infraestructura que deber y su normatividad correspondiente, para el tomar en cuenta este anlisis son: el agua potable, aprovechamiento ptimo de los usos del suelo y alcantarillado sanitario y pluvial, energa elctrica, densidades, entre otros. alumbrado pblico, equipamiento urbano, as como vialidad y transporte.

Tiempo de transporte a las principales fuentes de empleo, multiplicado por el salario mnimo de la regin, para tener un referente monetario.

Es un procedimiento que permite calcular el valor presente de un determinado nmero de flujos de caja futuros, originados por una inversin. La metodologa consiste en descontar al momento actual (es decir, actualizar mediante una tasa) todos los flujos de caja futuros del proyecto. A este valor se le resta la inversin inicial, de tal modo que el valor obtenido es el valor actual neto del proyecto. La frmula que nos permite calcular el Valor Actual Neto es:

VA N =

Vt t t = 1 (1 + k)
n

Io

Vt representa los flujos de caja en cada periodo t. Io es el valor del desembolso inicial de la inversin. n es el nmero de perodos considerado. k es el tipo de inters.

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Cuadro 2.4.1 Alternativa 1: utilizar la red de infraestructura existente

Cuadro 2.4.2 Alternativa 2: ampliar la capacidad de la red de infraestructura en la ciudad interior Concepto Costo anual

Cuadro 2.4.3 Alternativa 3: urbanizar un rea perifrica a la ciudad para que pueda construirse vivienda Concepto Costo anual

Concepto

Costo anual

Agua potable Mantenimiento adicional anual Alcantarillado sanitario y pluvial Mantenimiento adicional anual Energa elctrica y alumbrado pblico Mantenimiento adicional anual Vialidad y transporte Mantenimiento adicional anual

Agua potable Inversin adicional Mantenimiento adicional anual Alcantarillado sanitario y pluvial Inversin adicional Mantenimiento adicional anual Energa elctrica y alumbrado pblico Inversin adicional Mantenimiento adicional anual Vialidad y transporte Inversin adicional Mantenimiento adicional anual

Agua potable Inversin Mantenimiento anual Alcantarillado sanitario y pluvial Inversin Mantenimiento anual Energa elctrica y alumbrado pblico Inversin Mantenimiento anual Vialidad y transporte Inversin Mantenimiento anual

Servicio de recoleccin de basura Servicio de recoleccin de basura Servicio de recoleccin de basura Mantenimiento anual Mantenimiento adicional anual Mantenimiento adicional anual Seguridad pblica Costo adicional anual Seguridad pblica Costo adicional anual Seguridad pblica Costo anual

Transporte al centro de la ciudad Transporte al centro de la ciudad Transporte al centro de la ciudad Costo promedio anual Costo promedio anual Costo promedio anual Transporte a las principales fuentes de empleo Costo promedio anual Tiempo de transporte a las principales fuentes de empleo Tiempo promedio X salario mnimo Total Transporte a las principales fuentes de empleo Costo promedio anual Tiempo de transporte a las principales fuentes de empleo Tiempo promedio X salario mnimo Total Transporte a las principales fuentes de empleo Costo promedio anual Tiempo de transporte a las principales fuentes de empleo Tiempo promedio X salario mnimo Total

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Instrumentos para favorecer la redensificacin

3 Instrumentos para favorecer la redensificacin


La definicin de estrategias para el reaprovechamiento y la redensificacin de las distintas reas de la ciudad interior, debe tener una clara determinacin de los beneficios que puede aportar el proyecto respecto de los usos existentes antes de llevarlo a cabo, con objeto de atraer el inters de los particulares para que se sumen a estas acciones. En otras palabras, la idea es concebir un proyecto que dar lugar a una fuerte valorizacin del espacio, lo cual generar beneficios que deben superar las expectativas que existan sin el proyecto, mismos que deben distribuirse entre los actores participantes en funcin de la aportacin que hayan hecho, ya sea en suelo, recursos econmicos o de otra naturaleza. Para coadyuvar a la definicin de esta estrategia, en este captulo se ofrece a las autoridades locales, una serie de recursos conceptuales e instrumentos: fiscales, normativos, jurdicos y administrativos, a manera de una caja de herramientas, de la cual se pueden seleccionar y adaptar instrumentos para generar una estrategia de redensificacin o redesarrollo en la ciudad interior. Con estos instrumentos, se facilitar la generacin de desarrollos habitacionales con mejores condiciones de localizacin y mayor aprovechamiento del suelo, infraestructura y servicios. Con ello, se minimizar la expansin de la ciudad, se propiciar la sustentabilidad, se contribuir al ahorro familiar y al fortalecimiento de las finanzas municipales, as como a una distribucin equitativa de cargas y beneficios en la ciudad. Bajo esta premisa, se proponen varias formas de aprovechamiento del suelo e infraestructura para desarrollos habitacionales, cuya instrumentacin se soporta jurdicamente en la legislacin en materia fiscal, de asentamientos humanos y de desarrollo urbano. En la normatividad urbana se especifican las competencias de los tres rdenes de gobierno en cuestiones vinculadas con el suelo urbano: Corresponde a los estados fomentar, coordinar y concertar acciones e inversiones entre los sectores pblico, social y privado para el establecimiento de mecanismos e instrumentos para el desarrollo regional y urbano, as como la dotacin de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos. Es facultad de los municipios la formulacin y aprobacin de los planes y programas de desarrollo urbano, la administracin de la zonificacin y el control del uso del suelo. Asimismo, les corresponde participar en la creacin y administracin de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, as como promover y realizar acciones e inversiones para la conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin. Las legislaciones estatales generalmente sealan tambin que los planes o programas de desarrollo urbano deben contener como uno de sus captulos, el de Programas y Corresponsabilidad

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Sectorial, as como otro de Instrumentos, para la realizacin de las acciones definidas en los planes o programas entre los cuales resaltan, los de financiamiento para la generacin de suelo y la dotacin de infraestructura, equipamiento y servicios. Es importante sealar que los instrumentos requieren de una normatividad con caractersticas de flexibilidad que preconciba esquemas de desarrollos deseables, para permitir mejores usos del suelo, an cuando no est vinculada a una localizacin especfica, pero que s est enunciada en el texto de los planes o programas de desarrollo urbano, por lo que est sujeta a condiciones particulares para permitir su aplicacin.

Adems, no se tienen que fijar por adelantado algunos tipos de usos que pueden ser muy redituables, pero al mismo tiempo muy impactantes, con lo que se propicia una gama de propietarios ms amplia que puede solicitar su aplicacin, reducindose la especulacin y favoreciendo a los propietarios que realmente van a ejecutar el desarrollo. Esta normatividad, que puede ser considerada como una zonificacin opcional, que se mantiene flotando, hasta que los propietarios solicitan su aplicacin (ver figura 3.1). Algunos ejemplos de esta normatividad son: las normas por vialidad que pueden ser aplicadas en una zona determinada; las normas por colonia, etc.

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El marco normativo urbano es fundamental para la aplicacin de los instrumentos que se proponen en la presente gua. Sin embargo, tambin es importante considerar la legislacin en materia fiscal, fundamentada principalmente en las siguientes regulaciones: a) A travs de las contribuciones establecidas en los Cdigos Financieros o los Cdigos Fiscales de cada uno de los estados se pueden obtener ingresos por medio de impuestos, derechos, aprovechamientos, aportacin de mejoras o contribuciones especiales, segn sea el caso. En la Ley de Ingresos de los Municipios y/o en la Ley de Hacienda Municipal se define el cobro de los derechos y

contribuciones por mejoras. Estos recursos pueden manejarse a travs de fideicomisos especiales para las inversiones de obras y mejoras para la ciudad. Es importante destacar que su aplicacin normativa puede variar de un municipio a otro. En esta gua se presentan elementos convencionales y no convencionales, tanto en el marco de la legislacin en materia de asentamientos humanos, como en el mbito financiero y fiscal. Estos instrumentos requieren una orientacin e intencin especfica, estn enfocados a acciones para el financiamiento de suelo e infraestructura y pueden aprovecharse para impulsar la produccin de vivienda destinada a la poblacin de menores ingresos en la ciudad interior.

b)

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3.1 Instrumentos fiscales


Los instrumentos fiscales son aquellos gravmenes que las Leyes y Cdigos Financieros de cada entidad o municipio definen en forma de impuesto, derecho o aprovechamiento, designados para un fin especfico y pueden ser estatales o municipales. Se analizarn aquellos mecanismos que tienen como fin recuperar las concesiones de densidad y acciones de mejoramiento que se aplican a cierta zona de la ciudad, a travs de un gravamen, impuesto o contribucin. Es conveniente que los instrumentos se acompaen de medidas relacionadas con la lgica financiera que apoya a la operacin del desarrollo urbano. Una poltica fiscal puede ser un instrumento de justicia que permita dar a cada quien los beneficios que produce, pero tambin puede evitar que los costos se trasladen al conjunto de la sociedad.

Los recursos fiscales as obtenidos deben tener una aplicacin transparente frente a la ciudadana, como puede ser el pago de los Las contribuciones estatales establecidas en los servicios ambientales y la inversin en el interior Cdigos Financieros de cada estado se clasifican en: de la ciudad. Impuestos Derechos Contribuciones por mejoras Aprovechamientos A continuacin se presentan cuatro instrumentos fiscales que ayudan a devolver a la ciudad la inversin ejercida en ella y al mismo tiempo estimulan la construccin e inversin en su interior.

3.1.1 Sobretasa a baldos


Este instrumento establece un impuesto por la subutilizacin del suelo (que se ubique dentro de la ciudad) a travs del impuesto predial. Este se basa en el valor del suelo, sin tomar en cuenta el valor de la construccin y se aplica sobre el valor potencial del suelo, es decir, segn el mejor uso futuro que permita el Plan o Programa de Desarrollo Urbano. La tasa debe ser alta para compensar el monto que se deja de recaudar por no tener construccin. De esta manera, el propietario encontrar que le conviene ms construir sobre el baldo, pues de lo contrario pagara como si estuviera construido, pero sin el beneficio que podra obtener de la construccin, adems de que se evita la especulacin. Es necesario recordar, que cuando se explota el uso permitido, la construccin se convierte en la fuente de recursos para pagar el impuesto.

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Caso 3.1.1 Sobretasa a baldos Bogot, Colombia En Bogot existen tasas del impuesto predial unificado para 16 tipos de terrenos, la mayora definidos por el uso del suelo. Entre ellas, se encuentran tres categoras de terrenos sin uso urbano, cuyas tasas nominales anuales son superiores al resto de los usos: 1.2% para terrenos vacantes (baldos) de menos de 100 m2, 1.6% para terrenos suburbanos y 3.3% para terrenos vacantes de ms de 100 m2. El promedio de las tasas generales es de 0.69% y el de las tasas para baldos es de 2.25%, lo que significa que se grava 3.2 veces ms, por el desperdicio de suelo til para la ciudad. Los valores catastrales no reflejan el 100% de los valores de mercado y hay distorsiones por el sistema de estratificacin social que se utiliza en Colombia, sin embargo, los de Bogot estn ms prximos al valor de mercado que muchas otras partes de ese pas, por lo que la efectividad de la sobretasa es mayor. En Argentina y Chile existe un impuesto similar. brasil En Brasil adems de las sobretasas que se aplican, en varias municipalidades existe una disposicin en el Estatuto de la Ciudad (la Ley Nacional que regula el urbanismo de ese pas, introducida en 2001), que permite establecer un impuesto creciente en el tiempo a la tierra vacante, con el propsito de presionar la ocupacin de los baldos. El Estatuto de la ciudad, vincula la tasa creciente a los baldos, con otros instrumentos de gestin del suelo, por lo que los terrenos vacantes que el plan director urbano establezca como prioritarios, son declarados para urbanizacin, edificacin y/o ocupacin obligatoria, es un plazo corto, de uno a tres aos. Si vencido el plazo no se ha utilizado, el impuesto territorial urbano se duplicar cada ao, hasta llegar a un mximo de 15% anual, y como la tasa predominante es de 1%, al segundo ao el impuesto se incrementara al 2%, despus al 4%, al 8% y as hasta el mximo establecido.

Fuente: Morales Schechinger, Carlos, (2007), citado en Manual de Operacin para el Reaprovechamiento y la Redensificacin de la Ciudad Interior, elaborado para la Comisin Nacional de Vivienda, 2007

Este instrumento opera de la siguiente forma: En la definicin de baldo debe incluirse a aquellos terrenos urbanos que tengan pequeas construcciones, medidas ya sea en superficie, valor o en trminos porcentuales. La instrumentacin puede ser gradual si se considera que la tasa que se aplica a la base gravable es creciente en el tiempo. De esa manera, la presin a la utilizacin ser mayor en baldos que se estn desperdiciando durante ms tiempo.

Otra alternativa para estimular la ocupacin de los predios baldos y subutilizados, as como de las zonas susceptibles de ser redesarrolladas, es el otorgamiento de incentivos consistentes en descuentos a quienes s desarrollen sus predios, siendo mayor, en la proporcin en que aprovechen el mximo potencial que les otorga la normatividad del desarrollo urbano correspondiente. Otra opcin es que los incentivos sean de carcter administrativo (ver figura 3.1.1).

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Figura 3.1.1 Sobretasa a baldos

Predios baldos al interior de la ciudad o propiedades subutilizadas Impuesto predial creciente en el tiempo

Fuente: CONAVI , 2010

Instrumentacin: Sobretasa a baldos En la Ley Orgnica Municipal respectiva, en el apartado relativo a las Facultades y Atribuciones de las Secretaras de Finanzas y de Desarrollo Urbano de los Ayuntamientos, establecer la aplicacin de un impuesto por la propiedad inmobiliaria a los predios que se mantengan baldos. Incorporar la definicin y el mecanismo de operacin de la sobretasa a los predios que se mantengan baldos en la Ley de Desarrollo Urbano Estatal y su Reglamento, en la Ley de Ingresos estatal, en la Ley de Hacienda Municipal y en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente. Indicar cmo y cunto se cobra por la sobretasa a baldos en el Cdigo Financiero del Estado, en funcin del valor potencial del suelo, diferenciando a los baldos con construccin y sin construccin, adems de tomar en cuenta el uso de suelo que tenga asignado y el tiempo que lleva desocupado. El cobro de este impuesto se har a travs de la Tesorera Municipal, tomando en cuenta el valor catastral as como el mximo y mejor uso que le asigne al predio baldo el Programa de Desarrollo Urbano vigente para la localidad. La tasa a aplicar es creciente en el tiempo, debindose establecer a partir de un avalo catastral del terreno, en cuya determinacin del valor, juega un papel fundamental el uso del suelo que tiene asignado. Para la aplicacin de este instrumento, resulta determinante el tiempo que lleve el predio sin desarrollarse, a partir de la entrada en vigor del instrumento, debiendo incrementarse el gravamen, mientras ms tiempo siga baldo.

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INCENTIVO A EDIFICAR

Impuesto predial igual al de las construcciones caras de la zona

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3.1.2 Contribucin de mejoras


La Contribucin de Mejoras es un tributo a cargo de personas fsicas o morales, privadas o pblicas, en el que se recaudan recursos entre un grupo de propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician directamente de la valorizacin inmobiliaria proveniente de la realizacin de una obra pblica. En algunos casos se le conoce como Aportacin de Mejoras, Obras Pblicas por Cooperacin, Contribucin por Obra Pblica o Cooperacin para Obras Pblicas, entre otros. Estas contribuciones se aplican a todos los inmuebles que se encuentran dentro de la zona beneficiada por la construccin o ampliacin de obras nuevas. Para determinar las cuotas que cada propietario o poseedor debe pagar, se toma como base la ubicacin del inmueble, estableciendo un porcentaje mayor de pago cuando ste se encuentre ms cercano a la obra, y disminuyendo, conforme se aleja de ella. Para ello se establecen varios rangos de distancia, por ejemplo, frente a la obra, hasta 250.00 m; de 251.00 hasta 500.00 m; de 501.00 m hasta 750, etc. El establecimiento de los rangos sealados previamente, se debe a que siempre existirn

Caso 3.1.2 Proyecto tres ros, Culiacn, Sinaloa, Mxico 1991 El proyecto emprendido por el gobierno del estado de Sinaloa y soportado por los gobiernos federal y municipal, persigue el aprovechamiento de las mrgenes de los ros Tamazula, Humaya y Culiacn a lo largo de 3 km, as como una zona recuperada de asentamientos irregulares, que en total suman una superficie de 1,500 hectreas, para el desarrollo de proyectos inmobiliarios de vivienda, comercio, turismo, oficinas y equipamiento social. Se realizaron obras de infraestructura para el control de los cuerpos de agua, se reubicaron los asentamientos irregulares y se definieron usos del suelo en un esquema de equidad, de manera al que permitieron que la plusvala generada por las mejoras y la introduccin de la infraestructura, se distribuyera en cada uno de los metros cuadrados de tierra; y posteriormente se vendieron los lotes urbanizados. El financiamiento inicial fue a travs de crditos otorgados por BANOBRAS al gobierno municipal, empleados para la construccin de las presas y para el dragado de la primera parte del proyecto; el prstamo fue de alrededor de 180 millones de pesos, que fueron pagados en tres aos. De ah en adelante, la inversin para el desarrollo proviene de la comercializacin de la tierra con servicios, lo que ha permitido al municipio, contar con flujo de recursos financieros para la realizacin de nuevas obras de infraestructura, y la puesta en valor de predios para financiar nuevos desarrollos. Para el control del manejo de los recursos, se cre un Fideicomiso Pblico.

Fuente: Informacin extrada en el documento Mecanismos de Incorporacin del Suelo al Desarrollo Urbano Cuaderno de Metodologa III-anexo Ed. CONACYT Universidad de Guadalajara. Guadalajara Jal. 1997, y a travs de consultas con diferentes funcionarios de la Comisin Nacional del Agua, citados en el Manual de Polgonos de Actuacin Concertada de SEDESOL 2002

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beneficios diferenciales en las obras que se realicen bajo este esquema, en funcin de la proximidad a ellas. Por ejemplo, si se trata de la pavimentacin, rehabilitacin o construccin de un camino, existir un beneficio para todos los habitantes del rea en la que se realizar la obra, pero se incrementa para los propietarios de inmuebles ubicados frente a sta, y disminuye a medida que se aleja de ella. Por lo tanto, la plusvala ser mayor para los inmuebles con frente a la obra. Estas distancias permiten establecer la base para determinar la aportacin individual que corresponda a cada beneficiario (ver figura 3.1.2). Las autoridades que realicen la obra, debern informar a los beneficiarios, sobre sus caractersticas fundamentales, incluyendo el costo estimado, el lugar o lugares donde se realizar y la zona o zonas de beneficio correspondientes. Dentro de las obras pblicas que se pueden financiar por esta contribucin, se encuentran las siguientes: a)

b)

Construccin, ampliacin y rehabilitacin de sistemas para el saneamiento del agua. Urbanizaciones: Construccin, pavimentacin, repavimentacin o mantenimiento de calles, vialidades o caminos rurales. Guarniciones y banquetas.

c)

d)

Construccin o reparacin de edificios pblicos: Escuelas Clnicas y dispensarios mdicos Centros recreativos comunitarios y espacios abiertos reas o instalaciones deportivas Mercados Mdulos de vigilancia e instalaciones de seguridad

Entre los elementos a considerar para determinar Introduccin, ampliacin y rehabilitacin la aportacin individual que corresponde a cada de sistemas de agua potable y drenaje. beneficiario de la obra pblica, destacan:

Figura 3.1.2 Contribucin de mejoras

Zonas cercanas pagan ms $ OBRA PBLICA Cobro de Contribucin de Mejoras Va Impuesto Predial Zonas lejanas pagan menos $

Fuente: CONAVI , 2010

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Recaudacin municipal Pago del Costo de la Obra

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a) b)

Elaboracin del programa, proyecto, presupuesto y especificaciones de la obra. Desglose de los conceptos y montos que integran el costo total de la obra, que se conforma por los gastos directos y los relativos a su financiamiento. Determinacin del rea de beneficio. Integracin del padrn de beneficiarios.

g)

El pago individual de la contribucin puede realizarse: En una sola exhibicin, aplicando un descuento. En parcialidades que se cumplan dentro del plazo establecido por la autoridad fiscal, sin intereses. En parcialidades que excedan el plazo establecido por la autoridad, que causarn intereses.

c) d) e)

f)

Determinacin de la aportacin global a cargo de los beneficiarios, as como la Los pagos se realizarn cuando se efecten los correspondiente a la autoridad local. correspondientes al impuesto predial. Definicin de la aportacin individual que corresponda a cada beneficiario, Podrn exentarse del pago de la contribucin de en funcin a sus caractersticas mejoras, los mismos inmuebles que estn exentos diferenciales por ubicacin, superficie del pago del impuesto predial, para lo cual se del terreno, superficie de construccin, debe solicitar a la autoridad fiscal la declaratoria longitud de frente, valor catastral, etc. de exencin correspondiente.
Instrumentacin: Contribucin de mejoras En la Ley Orgnica Municipal respectiva, en el apartado relativo a las Facultades y Atribuciones de las Secretaras de Finanzas y de Desarrollo Urbano de los Ayuntamientos, establecer la aplicacin de la contribucin de mejoras. Incorporar la definicin y el mecanismo de operacin de la contribucin de mejoras en la Ley de Desarrollo Urbano Estatal y su Reglamento, en la Ley de Ingresos estatal, en la Ley de Hacienda Municipal y en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente. Indicar cmo y cunto se cobrar por la contribucin de mejoras en el Cdigo Financiero del Estado,en funcin de la ubicacin del inmueble respecto de la obra pblica, aumentando en la medida que se tenga una mayor proximidad a ella. El pago de esta contribucin debe realizarse en la Tesorera Municipal, a travs del cobro correspondiente al Impuesto Predial, previa definicin de la aportacin individual de cada beneficiario de la obra pblica. La tasa a aplicar depende de las caractersticas diferenciales de cada predio beneficiado, respecto a su proximidad a la obra pblica.

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3.1.3 Contribucin por incremento del valor del suelo


Este instrumento tiene como objetivo que el gobierno local recupere el incremento del valor del suelo en las ciudades, derivado de alguna de las siguientes acciones de gobierno: Cuando el hecho generador sea una obra pblica, quien deber pagar la contribucin es el propietario actual. Esta contribucin es similar a la contribucin por mejoras explicada anteriormente aunque se ampla el alcance, puesto que no slo Por la realizacin de una obra pblica se pretende recuperar la inversin, sino captar que introduce un equipamiento o una parte del efecto en el valor de la propiedad para mejora en las redes de infraestructura o fines redistributivos en la ciudad. por la expectativa de la obra. En cambio, cuando el aumento del precio es Por el cambio de un uso del suelo menos generado por un cambio de usos o densidad, es rentable, a otro ms rentable o por la recomendable que la contribucin se cobre a quien solicita la licencia de uso de suelo, urbanizacin o expectativa de cambio. construccin. Por el aumento de densidad de un mismo uso del suelo o por la expectativa El momento de pago de la contribucin por parte del desarrollador, debe ser al otorgarle la licencia de este aumento. de construccin, ya que si la paga cuando compra Por la combinacin de cualquiera de los el terreno, adquiere el derecho a desarrollar el nuevo uso o la nueva densidad; revertir esto anteriores.
Caso 3.1.3 Contribucin por incremento del valor del suelo En Gran Bretaa se encuentran casos de una contribucin por el incremento en el valor del suelo por la autorizacin de cambios de uso del suelo. Se conoce genricamente como S106 por la seccin de la ley de planeacin respectiva (Town and Country Planning Act 1990 reformada a travs de la Planning and Compensation Act 1991 para Inglaterra con equivalentes para Escocia, Gales e Irlanda del Norte) o como Planning Obligations. En estas regulaciones se establece que en las licencias de urbanizacin mediante las cuales se cambian usos y densidades de suelo, se imponen obligaciones de asumir una cantidad significativa de equipamientos, infraestructura incluso externas al predio- y vivienda social directamente por el desarrollador, adems de aportaciones en dinero para que el gobierno local lo aplique en obras complementarias. Las obligaciones especficas y las aportaciones en dinero se determinan a travs de negociaciones con el gobierno local a lo largo del proceso de autorizacin del desarrollo.
Fuente: Morales Schechinger, Carlos (2007) citado en Manual de Operacin para el Reaprovechamiento y la Redensificacin de la Ciudad Interior. Indito, elaborado para la Comisin Nacional de Vivienda, 2007.

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que aumente la contribucin, el precio que recibirn por la tierra ser menor. Esto se debe a la estructura del mercado de suelo dentro de las ciudades (la que ya cuenta con infraestructura y servicios). En estas zonas, la oferta de suelo no En los pases donde se aplica esta contribucin crece, puesto que ya est delimitada la ciudad, el porcentaje gravado respecto al total del lo que provoca que los propietarios tengan que incremento en el valor del suelo es de alrededor adaptarse al precio que ofrecen los compradores. del 50%. Conceptualmente puede decirse que Los compradores a su vez dividirn su capacidad en estos pases el gobierno se queda con la mitad de pago entre el terreno y la contribucin, por del negocio de valorizar la tierra y regala la otra lo que al precio que estaban dispuestos a pagar, le reducirn la contribucin. Esto provocar que mitad a los propietarios. los precios de las propiedades disminuyan en el Es recomendable que el monto de la contribucin mercado. se incremente paulatinamente, con el fin de incentivar la compraventa de propiedades en La medicin del incremento en el valor del el interior de las ciudades. Por ejemplo, si la suelo, se realiza con base en la elaboracin de contribucin empieza en 30% y sube diez puntos dos estimaciones o avalos, uno que permita porcentuales cada ao hasta llegar a 60 o 70%, identificar el valor del suelo sin el nuevo uso, provocar que quienes construyan antes, pagarn densidad u obra, y otro con el nuevo uso, una menor contribucin, incentivando una densidad u obra, ya que el precio de un terreno en el mercado, depende de lo que en el futuro se aceleracin en el mercado. puede hacer con l y no de cmo se est usando Por otra parte, los vendedores tambin querrn actualmente. Por ejemplo, si el valor de un terreno baldo al interior de la ciudad se estableciera por vender antes sus propiedades, ya que a medida implicara la devolucin de la contribucin. Otras opciones son diferir el pago o aceptarlo en especie, particularmente para favorecer la produccin de vivienda social.

Figura 3.1.3 Contribucin por incremento del valor del suelo


Hecho generador Sujeto y momento del pago El comprador al solicitar la licencia de cambio de uso del suelo, urbanizacin o construccin Contribucin recomendada

El monto se incrementa cada ao

Obra pblica de equipamiento e infraestructura

Pago del propietario actual en el impuesto predial o contribucin por mejoras

Fuente: CONAVI , 2010

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Incentivo a edificar

Cambio de usos y densidades del suelo

Recuperacin de la inversin municipal

su uso actual, sera cero, pues no tiene ningn uso , en cambio, su valor en el mercado depende del uso que puede tener en el futuro. Lo mismo sucede con inmuebles en zonas donde existe la expectativa de un cambio de uso o de densidad del suelo, es decir que valen por un aprovechamiento que an no est all.

Cabe sealar que el artculo 115 Constitucional establece que los municipios percibirn las contribuciones que establezcan los Estados que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles. Esta disposicin permite que una contribucin de esta naturaleza se aplique a incrementos generados por cualquier causa, ya sean provocados por la economa en general, Los valuadores cuentan con tcnicas para medir el o los generados directamente por el gobierno valor de un terreno con usos del suelo diferentes. municipal, que son las obras pblicas y la Aplican el principio del valor residual del suelo, autorizacin de un cambio de uso o densidad del que consiste en tomar el precio de venta del suelo, y por lo tanto, pueden ser introducidos inmueble o desarrollo que se puede construir con en la lista de tributos a favor de los gobiernos un uso actual, se descuenta el costo de producir municipales. y comercializar ese inmueble o desarrollo y la diferencia que resta el residuo- es el valor del La aplicacin de este instrumento se puede suelo. El segundo avalo parte del precio de venta sustentar en la figura de impuesto a la plusvala, de los inmuebles o del desarrollo que el nuevo uso, existente en algunos cdigos urbanos. Tambin densidad u obra pblica permiten, se descuentan se puede aprovechar la de contribucin o los costos de produccin y se obtiene un nuevo cooperacin por mejoras, aunque ampliando su residuo. La comparacin de los dos residuos, uno alcance. Estas figuras se encuentran generalmente sin el nuevo uso y otro con l, permite medir el en la legislacin fiscal de la entidad o bien, en la incremento del valor del suelo provocado por el legislacin relativa al desarrollo urbano. hecho que lo gener.
Instrumentacin: Contribucin por incremento del valor del suelo
En la Ley Orgnica Municipal respectiva, en el apartado relativo a las Facultades y Atribuciones de las Secretaras de Finanzas y de Desarrollo Urbano de los Ayuntamientos, establecer el concepto de la contribucin por incremento del valor del suelo. Incorporar la definicin y el mecanismo de operacin de la contribucin por incremento del valor del suelo en la Ley de Desarrollo Urbano Estatal y su Reglamento, en la Ley de Ingresos estatal, en la Ley de Hacienda Municipal y en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente. Indicar cmo y cunto se cobra por la contribucin por incremento del valor del suelo en el Cdigo Financiero del Estado, en funcin del aumento que se ocasiona por el cambio de uso o densidad, as como por una obra pblica. El monto de la contribucin debe incrementarse paulatinamente en el tiempo, con objeto de incentivar la compraventa de terrenos. El pago de esta contribucin debe efectuarse al momento de otorgar la licencia de construccin en la que se refleje el cambio de uso del suelo o densidad, as como la nueva obra pblica. El cobro de este impuesto se har a travs de la Tesorera Municipal, mediante el cobro correspondiente al Impuesto Predial, tomando en cuenta el valor residual existente entre dos avalos: uno que identifique el valor del suelo con el nuevo uso, densidad u obra pblica y otro sin l. El monto a gravar se establece con base en el valor residual resultante.

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3.1.4 Contribucin por densificacin


Es un instrumento fiscal que tiene por objeto necesario considerar el costo de ampliar obtener un pago o contribucin, a cambio de estos servicios y las fuentes de recursos un incremento en la intensidad de construccin. para pagarlos. Este instrumento est directamente vinculado a la planeacin urbana y se precisa a travs de la Donde se promueva este proceso, se puede aplicar zonificacin y normatividad urbana. una contribucin por densificacin en terrenos sujetos al redesarrollo. Debe buscarse que los Cualquier proceso de densificacin tanto en recursos obtenidos se apliquen para financiar vacantes urbanas, como en zonas de redesarrollo, las ampliaciones requeridas de equipamiento e tiene al menos dos efectos: infraestructura, en la zona donde se aumente la densidad de construccin (ver figura 3.1.4). a) Aumenta el precio del suelo. La operacin del instrumento es a travs de b) Impone una presin mayor en el las cuotas que se pagan por una licencia de equipamiento y la infraestructura de construccin, y se podra cubrir de manera directa, la zona, debido a la nueva demanda cuando los propietarios se hagan cargo de la generada por la densificacin. Es construccin del equipamiento e infraestructura,

Figura 3.1.4 Contribucin por densificacin

Construir ms niveles Aumentar el COS Aumentar las viviendas/hectrea

Contribucin por Densificacin

Mayor densidad Presin en el equipamiento e infraestructura

Recurso utilizado cto para mitigar el impa

Fuente: CONAVI , 2010

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Recaudacin municipal

Autorizacin municipal para:

o de manera indirecta, cuando el gobierno al pago de las medidas de mitigacin del impacto municipal lo haga. que la densificacin genere sobre la ciudad, que permitiese financiar la ampliacin de Para el clculo de esta contribucin se deben equipamiento e infraestructura. Adicionalmente, tener en cuenta: es necesario considerar que el beneficio de la densificacin para los desarrolladores debe ser superior a la contribucin, para que realmente La superficie de construccin. convenga ejercer este mecanismo. El tipo de construccin. El uso al que se va a dedicar la construccin. Cabe sealar que a travs de la contribucin se La zona en que se localizar la pueden incentivar usos del suelo especficos, construccin. como el caso de la vivienda dirigida a la poblacin El incremento del valor del suelo de menores recursos. generado por la densificacin. Debe tenerse en cuenta que, en el caso de la El monto de la contribucin debe ser equivalente construccin de vivienda social, cuyo reto para

Caso 3.1.4 El caso del techo legal de densidad, en Pars, Francia


Este instrumento opera a partir del establecimiento de un coeficiente o indicador mnimo de construccin al que se tiene derecho, sin embargo, si se desea aumentar la superficie de construccin, se debe pagar por la cantidad adicional que se requiera. La operacin del Plafond Legal de Densit - PLD parte de la idea de densidad de construccin, definida por la relacin existente entre la superficie de suelo construido y la superficie de terreno sobre la cual la edificacin se realizar, entendiendo por superficie construida, a la suma de las superficies construidas en cada nivel de la edificacin. Es decir, que en la ejecucin de este instrumento intervienen dos indicadores bsicos: la fijacin de un techo legal de densidad en el que el gobierno local establece un lmite y de un coeficiente de ocupacin del suelo (coefficient doccupation du soel). El PLD es el lmite legal de densidad de la construccin que el gobierno local establece en forma obligatoria, fijando inicialmente un ndice bajo: 1.0 para el conjunto del territorio y 1.5 para la ciudad de Pars. Cabe sealar que los planes de desarrollo urbano dividen al suelo urbano en zonas; cada zona puede tener uno o varios Coeficientes de Ocupacin del Suelo (COS), que expresan la densidad de construccin autorizada. Por ello, a diferencia del PLD, los COS son variables. Si la construccin prevista sobre un terreno tiene una densidad que rebasa el lmite establecido, ser necesario comprar el derecho de construir la superficie adicional; es decir, el derecho a exceder el PLD, que constituye una tasa especial denominada precio por exceso del lmite legal de densidad. Adems, se deben pagar la licencia de obras y el resto de las autorizaciones necesarias. Los gobiernos locales son los destinatarios principales del producto de la tasa especial (3/4 partes de dicho producto); mientras que el Fondo Especial de Equipamiento de las Colectividades Locales: Les Fonds dEquipement aux Collectivits Locales, percibe 1/4 parte de esta contribucin.
Fuente: Conavi 2009, con base en el artculo Nuevas orientaciones del derecho urbanstico en Francia: Los intentos de control del mercado de suelo. Franck Moderne. Revista de Administracin Pblica. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales. Madrid, Espaa.

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instalarse en la ciudad interior es el alto costo del suelo, el cobro de la densificacin resultara contraproducente. En estos casos puede considerarse una operacin simultnea, en la que se le otorga una mayor densidad a actividades con capacidad de pago del suelo, a cambio de una contraprestacin que puede ser utilizada para pagar la mitigacin del aumento de la densidad y para financiar la vivienda social, en una especie de subsidio.

El mecanismo se puede instrumentar de muchas formas, desde el pago en especie (vivienda social) por parte de los desarrolladores beneficiarios del aumento de densidad, hasta la obtencin de recursos va la contraprestacin para pagar la mitigacin.

Instrumentacin: Contribucin por densificacin En la Ley Orgnica Municipal respectiva, en el apartado relativo a las Facultades y Atribuciones de las Secretaras de Finanzas y de Desarrollo Urbano de los Ayuntamientos, establecer el concepto de la contribucin por densificacin. Incorporar la definicin y el mecanismo de operacin de la contribucin por densificacin en la Ley de Desarrollo Urbano Estatal y su Reglamento, en la Ley de Ingresos estatal, en la Ley de Hacienda Municipal y en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente. En la Ley de Ingresos, debe sealarse adems, que el monto recaudado por concepto de esta contribucin, debe aplicarse en la zona donde se gener. Establecer en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente, una densidad baja en las zonas donde se permitir incrementarla, definiendo cul ser la densidad mxima permitida, para que todo lo que exceda del mnimo establecido, sea susceptible de cobrarse y aplicarse al financiamiento de las ampliaciones de equipamiento e infraestructura generadas por el aumento la densidad de construccin. Indicar cmo y cunto se cobra por la contribucin por densificacin en el Cdigo Financiero del Estado, para gravar a los inmuebles que soliciten densificacin en zonas especficas, cuyo monto debe ser equivalente al pago de las medidas de mitigacin del impacto que la densificacin genere sobre la ciudad. El cobro de este impuesto se har a travs de la Tesorera Municipal, tomando en cuenta el incremento obtenido en la intensidad de construccin. El pago de esta contribucin debe efectuarse al momento de otorgar la licencia de construccin con el incremento en la densidad.

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3.2 Instrumentos normativos


Los instrumentos normativos son elementos que establecen normas y reglas que dan sustento jurdico al sistema de planeacin del desarrollo urbano, a travs de los cuales, se regulan las actividades que permiten a la autoridad establecer parmetros para organizar el uso del territorio de la ciudad y las interrelaciones que de ello se derivan. Por lo anterior, es imprescindible considerar las medidas de carcter general que se aplican al conjunto de la ciudad ya que tienen por objeto promover condiciones para un crecimiento ms compacto y eficiente, con menores costos pblicos y sociales. Asimismo, es necesario incorporar en las legislaciones locales, los conceptos de los instrumentos que permitan la aplicacin de una Un aspecto fundamental para enfrentar el tema zonificacin de caractersticas flexibles, como del reaprovechamiento de la ciudad interior las normas de densificacin para impulsar la y su eventual redensificacin con vivienda de vivienda de inters social, normas de intercambios inters social, es que se requiere la aplicacin de de beneficio, polgonos de actuacin y la transferencia o venta de derechos de desarrollo, instrumentos generales y especficos. los cuales se abordan ms adelante. Los primeros, estn dirigidos a promover un modelo de ciudad ms compacto y que actan sobre la ciudad en su conjunto, por ejemplo restringiendo la incorporacin de suelo perifrico. Los ltimos, estn enfocados a la promocin de acciones especficas en sitios particulares de la ciudad. De la articulacin de instrumentos generales y especficos, se tendrn los elementos para alcanzar los objetivos planteados, dentro del mbito de un modelo de crecimiento inteligente. El manejo de la territorialidad en la ciudad es imprescindible en el tratamiento de los problemas urbanos, por lo que la zonificacin continuar siendo un instrumento valioso de planeacin en Mxico. Sin embargo, existe la opcin de darle una aplicacin ms inteligente, sobre todo en el aspecto de flexibilidad, de manera que en lugar de convertirse en un obstculo al desarrollo, represente un mecanismo de desarrollo a travs de su articulacin con la gestin.

3.2.1 Polgonos de actuacin


El Polgono de Actuacin es un instrumento equidistribucin de cargas y beneficios. Puede ejecutivo de desarrollo urbano, cuyo propsito suponer entre otras cosas: fundamental es ordenar y organizar un territorio determinado. Se usa para instrumentar a) La relotificacin y relocalizacin de los intervenciones urbanas con la concurrencia usos del suelo. de diversos actores en un contexto de

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b) c) d)

La definicin de la estructura vial,. Los sitios para la localizacin del equipamiento urbano. La dotacin de infraestructura y servicios al interior de las reas definidas para este fin.

ciudad, con objeto de relajar ciertas normas de la zonificacin secundaria, o bien, para establecer control y proteccin a travs de restricciones adicionales a las normas existentes. Ofrece mecanismos de compensacin para alinear distintos intereses, pero manteniendo el inters pblico por encima de los intereses privados.

Este instrumento integra una serie de actividades Estos mecanismos pueden aplicarse conservando que en conjunto, mejoran la capacidad de pago los usos e intensidades establecidas en los planes del suelo y generan su fuerte valorizacin, que o programas de desarrollo urbano o definiendo puede ser la base del financiamiento del propio nuevos usos y densidades, de acuerdo a los proyecto, sin necesidad de repercutir los costos en las arcas municipales o estatales. procesos urbanos que se deseen apoyar. Los polgonos de actuacin se aplican en zonas de regeneracin urbana o redesarrollo, en las cuales puede establecerse como una zonificacin sobrepuesta en los programas de desarrollo urbano vigentes para grandes espacios de la Los polgonos de actuacin representan la posibilidad de estructurar un proyecto urbanoinmobiliario de grandes superficies de terreno con fines especficos, en el que participan varios propietarios, correspondindole a cada

Figura 3.2.1.1 Polgonos de actuacin

Lote 1

Lote 2

Lote 3

Lote 4 Conformacin del polgono a solicitud de los propietarios Lote 5

rea verde Equip.

Lote 8 Lote 7

Lote 6

ZONA SUBUTILIZADA O DETERIORADA (industria abandonada, vivienda degradada, lotes baldos)

MEJOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO (Nueva lotificacin, redistribucin de usos e intensidades)

Fuente: CONAVI , 2010

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participante ejercer un rol determinado dentro del periodo previamente definido, as como obtener una porcin de la utilidad que se generar con la nueva capacidad de desarrollo del proyecto (ver figura 3.2.1.1). A pesar de que existe un marco jurdico e institucional que en general permite la Los Polgonos de Actuacin y la Vivienda Social Para fomentar la construccin de vivienda dirigida a la poblacin de menores recursos a partir de la instrumentacin de polgonos de actuacin es necesario establecer en sus reglas de operacin dos alternativas: a) Establecer una proporcin mnima de vivienda social respecto al total construido, independientemente de los dems usos del suelo, proporcin

instrumentacin de los Polgonos de Actuacin, es conveniente realizar modificaciones al marco jurdico para su aplicacin. La primera es el reconocimiento del instrumento en la legislacin urbana estatal y en su respectiva reglamentacin, aunque algunas entidades del pas ya cuentan con esta figura dentro de su legislacin urbana. que depender de las condiciones de la ciudad y de los requerimientos de vivienda existentes. b) Determinar una proporcin en la que la vivienda social sea el uso dominante, considerando una superficie mnima de otros usos, adems de los requerimientos de equipamiento, en caso de que se requiera, a pesar de la oferta ubicada en el rea interior de la ciudad (ver figura 3.2.1.2).

Figura 3.2.1.2 Polgonos de actuacin


Se permiten ms niveles por estar en una vialidad principal No se modifica el nmero de viviendas por hectrea.

POLGONO DE ACTUACIN

Se permite combinar la normatividad de la avenida principal con la de los terrenos aledaos que estn sobre vialidades secundarias.

ste es un ejemplo de cmo se ha aplicado un Polgono de Actuacin en el Distrito Federal, sin embargo, lo ideal sera aplicarlo en ms de un predio. Fuente: CONAVI , 2010

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El desarrollo de un polgono de actuacin permite una valorizacin que debe ser movilizada a favor de la sociedad, a travs de la construccin de vivienda social dirigida a la poblacin de menores recursos. Las reglas de operacin de los polgonos de actuacin pueden contemplar algn tipo de compensacin, como el aumento de los derechos de desarrollo que deben vincularse a la proporcin de vivienda social que se construya: entre ms vivienda social, se otorgan ms derechos de desarrollo.

En el caso de los polgonos con un porcentaje menor de vivienda social, podra aceptarse que la vivienda que debe construirse se haga en una localizacin diferente, pero en condiciones semejantes en trminos de acceso y equipamiento, si el suelo es relativamente ms barato, se tendra que aumentar la proporcin de viviendas a desarrollar.

Caso 3.2.1 Bilbao Ra 2000, Espaa: recuperacin de antiguos espacios industriales El proyecto de Bilbao Ra 2000 en Espaa, plante la recuperacin de antiguos espacios industriales para el desarrollo urbanstico en los Sectores Abandoibarra, Ametzola, Bilbao La Vieja, Barakaldo y la zona de Basurto-San Mams-Olabeaga. Para ello, se cre la Sociedad BILBAO Ra 2000, como una compaa sin fines de lucro, resultado del compromiso de colaboracin de todas las Administraciones Pblicas, en una tarea comn dirigida a la transformacin del rea metropolitana, constituyndose con la figura de Sociedad Annima de Capital Pblico, integrada a partes iguales por la Administracin del Estado, a travs de empresas dependientes de la misma. Se plante tambin un cambio de imagen de marca de la ciudad, estableciendo la participacin de arquitectos famosos, en un intento de lograr un diseo urbano de calidad para la poblacin. Un detonador importante fue el Museo Guggenheim, que permiti dar a conocer mundialmente el proyecto de Bilbao, en un concepto a la vez cultural y arquitectnico. La evolucin del mercado inmobiliario y el llamado efecto Guggenheim, generaron un alza en el sector inmobiliario. La aportacin inicial de capital fue por un valor de 1.8 millones de euros, lo que implic la participacin de financiamiento del estado y cofinanciamientos europeos para la realizacin de grandes obras, siendo muy significativa la participacin del sector privado. Apoyados por la recalificacin del suelo por parte de los Ayuntamientos, se invirti en la urbanizacin del suelo y se vendieron las parcelas correspondientes, para financiar sus actuaciones. Con las utilidades de la venta de terrenos con gran demanda, se financi el desarrollo de suelo de bajo costo para vivienda dirigida a la poblacin de menores recursos, y obras diversas, como la construccin de infraestructura ferroviaria o la regeneracin de barrios.
Fuente: Informacin extrada de la pagina de promocin de Bilbao Ria 2000 localizada en la red www.bilbaoria2000.org

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Instrumentacin: Polgonos de actuacin En la Ley Orgnica Municipal respectiva, en el apartado relativo a las Facultades y Atribuciones de las Secretaras de Finanzas y de Desarrollo Urbano de los Ayuntamientos, establecer el concepto de polgonos de actuacin. Incorporar la definicin y el mecanismo de operacin de los polgonos de actuacin, incluyendo los distintos sistemas de actuacin: social, privada o por cooperacin, en la Ley de Desarrollo Urbano Estatal y su Reglamento, en la Ley de Ingresos estatal, en la Ley de Hacienda Municipal y en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente. En la Ley de Ingresos, debe sealarse adems, que el monto recaudado por concepto de la constitucin de polgonos de actuacin, debe aplicarse a la reorganizacin fsica del espacio de la zona donde se gener. Establecer en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente, dnde es factible la aplicacin de polgonos de actuacin, as como los requerimientos para su constitucin y operacin, entre los que se encuentra la coordinacin necesaria con las diferentes instancias involucradas en la nueva definicin territorial derivada de la constitucin del polgono, por ejemplo: el registro pblico de la propiedad, las reas de vialidad, desarrollo urbano, obras, catastro, entre otras. La ejecucin de los proyectos urbanos y obras se realizarn por alguno de los sistemas de actuacin: social, privada o por cooperacin, los cuales tienen por objeto articular la accin de los sectores pblicos, social y privado segn las necesidades, los recursos financieros disponibles y la colaboracin de los sectores participantes. En los polgonos de actuacin que se pretenda la generacin de una estructura urbana que ordene y reorganice el espacio pblico, se requiere la elaboracin de un proyecto de diseo urbano en el que se defina la relotificacin y las aportaciones de los diferentes predios participantes para la vialidad y el equipamiento. Indicar cmo y cunto se cobra a los inmuebles que participen en la constitucin de un polgono de actuacin en el Cdigo Financiero del Estado. El cobro de este impuesto se har a travs de la Tesorera Municipal. El pago de esta contribucin debe efectuarse al momento de obtener la autorizacin para la constitucin del polgono de actuacin.

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3.2.2 Transferencia de derechos de desarrollo (transferencia de potencialidad)


La Transferencia de Derechos de Desarrollo consiste en la capacidad de transmitir total o parcialmente, los derechos asignados por el plan o programa de desarrollo urbano en una zona, a otra diferente, o bien, al interior de una misma zona. Para el primer caso existen zonas emisoras de derechos de desarrollo y zonas receptoras. debido a que tiene restricciones por razones de proteccin del patrimonio construido o de los recursos naturales.

Existe la posibilidad que los derechos de desarrollo asignados en un polgono puedan ser aplicados en otra localizacin y proyecto, segn las condiciones que marquen el reglamento de transferencia de Las zonas emisoras tienen un potencial de derechos de desarrollo. aprovechamiento que no se puede utilizar,
Caso 3.2.2 Sistema de transferencia de potencialidades de desarrollo urbano en el Distrito Federal, Mxico
Es el conjunto de normas y procedimientos que permiten ceder los derechos excedentes o totales de intensidad de construccin no edificados, que le corresponden a un predio (emisor), a favor de otro (receptor). Este instrumento se aplica en el Distrito Federal y su propsito es fomentar el mximo aprovechamiento de los bienes y servicios de la ciudad, para generar recursos que sean destinados al mejoramiento, rescate y proteccin de las reas de conservacin patrimonial y ambiental. Est normado por la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y su Reglamento publicados el 24 de enero de 2004, as como por el Programa General de Desarrollo Urbano del D.F y en cada uno de los Programas Delegacionales, en los cuales se determinan las reas susceptibles de aplicacin de este instrumento, con base en las caractersticas establecidas por los coeficientes de utilizacin (CUS) y de ocupacin del suelo (COS). Para su aplicacin, se establecen las reas emisoras, que son las de conservacin patrimonial y las de actuacin en suelo de conservacin, as como las reas receptoras, que son las reas con potencial de desarrollo, con potencial de reciclamiento, de integracin metropolitana y donde apliquen las Normas de Ordenacin General No. 10 (Alturas mximas en vialidades, en funcin de la superficie del predio y restricciones de construccin al fondo y laterales) y/o No. 12 (Sistema de Transferencia de Potencialidades de Desarrollo Urbano). Los predios receptores de potencialidad adquieren superficie edificable, mediante el incremento de niveles de edificacin, o la disminucin de superficie de rea libre, sujetndose siempre a los usos del suelo permitidos por los Programas de Desarrollo Urbano correspondientes. En el caso del suelo urbano, se calculan los derechos excedentes potenciales en intensidad de construccin de un predio a otro, prevista por el programa aplicable. En suelo de conservacin, se calculan los valores ambientales del predio emisor, para aplicar en el predio receptor, los recursos que resulten de la potencialidad ambiental transferible. Compete a la Secretara del Medio Ambiente, determinar los valores ambientales potenciales que pueden ser transferibles.
Fuente: Datos contenidos en el Informe 2005 de la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, pg. 48

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Figura 3.2.2 Transferencia de derechos de desarrollo


Se permiten 3 niveles No aprovechan los tres niveles por ser edificios con patrimonio histrico (edificio emisor)

Recu rs o uti cons li e rv ar e zado le di

ra pa

io fic

Se transfieren los derechos no aprovechados a otro edificio (receptor)

El municipio cobra el derecho

No se modifican las viviendas/hectrea permitidas

Fuente: CONAVI , 2010

Por su parte, las zonas o predios receptores son aquellos en los que an aprovechando al mximo la intensidad de construccin concedida por la norma, existe subutilizacin en la capacidad instalada del equipamiento e infraestructura de la zona. Los predios receptores de potencialidad adquieren superficie edificable, mediante el incremento de niveles de construccin, o la disminucin de superficie de rea libre, sujetndose siempre a los usos del suelo permitidos por los Programas de Desarrollo Urbano. El potencial de emisin, es la diferencia que existe entre el aprovechamiento actual y el potencial concedido por la norma, medido generalmente en m2 de construccin. El potencial total de recepcin, resulta del derecho de desarrollo concedido por la norma, ms el derecho extraordinario que se le transfiere.

de los programas de desarrollo urbano. Adems, es importante una adecuada gestin administrativa del instrumento. Una parte de los recursos obtenidos, debe servir para la conservacin y mantenimiento de las propiedades que emiten los derechos de desarrollo (predio emisor), por ejemplo, en el caso del patrimonio construido en un centro histrico. La experiencia latinoamericana, en particular la brasilea, muestra que es ms conveniente un sistema en el que no hay zonas de emisin, sino que el gobierno local emite paquetes de derechos de desarrollo para su venta o subasta que pueden ser aplicados en determinadas zonas de recepcin.

La otra variante en la transferencia de derechos La definicin de zonas emisoras y receptoras, de desarrollo, es permitir la aplicacin del corresponde a los responsables de la elaboracin instrumento al interior de ciertas zonas, con

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objeto de fomentar la reinversin, manteniendo el mismo nivel de aprovechamiento. Esto puede ser til en zonas donde la normatividad no ofrece un incremento de intensidad suficiente para dar lugar al redesarrollo, por lo que las zonas tienden al deterioro. La transferencia interna favorecera la inversin, sin aumentar la densidad de ocupacin general. Los gobiernos locales suelen estar descapitalizados

y tienen dificultades financieras permanentes, por lo que para favorecer un modelo de crecimiento inteligente, es conveniente asignar a travs de la zonificacin y la normatividad mayores derechos de desarrollo en la zona urbana habilitada y desincentivarlos en el rea perifrica contigua al rea urbana, y ms an en la extraurbana.

Instrumentacin: Transferencia de derechos de desarrollo En la Ley Orgnica Municipal respectiva, en el apartado relativo a las Facultades y Atribuciones de las Secretaras de Finanzas y de Desarrollo Urbano de los Ayuntamientos, establecer el concepto de la transferencia de derechos de desarrollo o transferencia de potencialidad. Incorporar la definicin y el mecanismo de operacin de la transferencia de derechos de desarrollo o transferencia de potencialidad en la Ley de Desarrollo Urbano Estatal y su Reglamento, en la Ley de Ingresos estatal, en la Ley de Hacienda Municipal y en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente. Establecer en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal correspondiente, cules son las zonas susceptibles de emitir y recibir derechos de desarrollo, definiendo cul ser la intensidad mxima permitida, para evitar la sobredensificacin. Crear un Padrn de Predios Emisores para llevar un control de las caractersticas y la superficie que cada predio puede emitir. Crear un Fideicomiso para la administracin y manejo de los recursos recaudados. Una parte de los recursos recaudados debe destinarse a la conservacin y mantenimiento de los inmuebles emisores, clasificados como de conservacin patrimonial, ya sean de carcter natural o edificados, y la otra parte, para realizar obras en beneficio del desarrollo urbano. Indicar cmo y cunto se cobra por la transferencia de derechos de desarrollo o transferencia de potencialidad en el Cdigo Financiero del Estado, con base en la elaboracin de un avalo emitido por la instancia competente en el gobierno local. Una vez autorizada la transferencia de derechos de desarrollo, el solicitante debe efectuar el pago de derechos por concepto de inscripcin de la intensidad autorizada, despus de lo cual el rea de desarrollo urbano correspondiente deber emitir el certificado de uso del suelo o su equivalente. El pago por la recepcin de los derechos de desarrollo, debe efectuarse a travs de la institucin fiduciaria que administre los recursos del Fideicomiso, al momento de otorgarse la autorizacin derivada de la solicitud.

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3.2.3 Intercambio de beneficios


Se trata de beneficios que se ofrecen a los propietarios y desarrolladores, a cambio de ciertas acciones u obras que se consideran deseables para la comunidad. Por ejemplo, un desarrollador puede recibir un determinado aumento en la densidad permitida, si proporciona espacios abiertos adicionales a los que est obligado, o si construye algn equipamiento o facilidades para los peatones. Es un intercambio cuyas reglas de funcionamiento deben estar claramente establecidas, sobre todo en trminos de las equivalencias entre lo que se ofrece y lo que se recibe. Para su operacin, se debe establecer explcitamente el objetivo de los incentivos, que generalmente se asocian a la obtencin de mejores usos del suelo o de un aumento en la intensidad de construccin, ya sea en rea, en unidades, o en altura, y que debe ser compatible con el plan programa de desarrollo urbano. Finalmente, deben reglamentarse los mecanismos de administracin de estos intercambios ver figura 3.2.3). Tambin debe sealarse claramente el tipo de contraprestacin que se espera recibir de los propietarios o inversionistas, por ejemplo, reas libres, vivienda, equipamiento, etc. Es importante sealar que se debe tener cuidado con el seguimiento de los compromisos establecidos, ya que sobre todo cuando existe cambio de administracin, se corre el riesgo de que no se cumpla con lo convenido. Para tal efecto, se puede optar por: Que el rea jurdica y administrativa vigile los plazos y condiciones estipuladas, para que las autoridades y propietarios den cumplimiento a sus respectivas obligaciones. Que los propietarios o inversionistas paguen al gobierno local una aportacin econmica que se ingresar a la Tesorera y aunque el beneficio econmico no impacta directamente en la zona donde se emplazar el proyecto, s se tiene certeza de que lo que ingresa a la hacienda municipal, beneficiar a la ciudad.

Figura 3.2.3 Intercambio de beneficios

Recibe beneficios por parte del municipio (de acuerdo al Programa de Desarrollo Urbano) Propietario / Desarrollador Realiza acciones en beneficio de la comunidad (adicionales a lo sealado en la normatividad)

Fuente: CONAVI , 2010

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Caso 3.2.3 Construccin de infraestructura urbana y generacin de suelo para vivienda de inters social en el Distrito Federal, Mxico
A travs de este instrumento se ofrecen alternativas para la integracin vial para reducir los conflictos viales en la zona poniente del Distrito Federal (delegaciones lvaro Obregn, Magdalena Contreras y Cuajimalpa). Para abordar la problemtica, el Gobierno del Distrito Federal inici en 1999 las gestiones para la construccin de tres puentes vehiculares que permiten intercomunicar la zona poniente de la ciudad, adems de la dotacin de suelo para vivienda de inters social, con la intervencin del sector privado, a travs de un Sistema de Actuacin por Cooperacin, bajo un esquema de permuta, dado el inters del sector privado por adquirir un predio de 387,712.00m2 propiedad del Gobierno del Distrito Federal (GDF) denominado Ex-Reclusorio Poniente (R-42) ubicado en la zona. Con base en la suscripcin de un convenio entre las empresas privadas y el GDF, se establecieron las condiciones para la permuta del predio en donde las empresas se comprometen a proporcionar la infraestructura vial (tres puentes vehiculares) y la aportacin de terrenos para la construccin de 4,300 viviendas dirigidas a la poblacin de menores recursos. El marco jurdico y normativo en el que se sustenta, es la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, publicada en el DOF el 9 de enero de 1996 y sus reformas y adiciones publicadas el 23 de febrero de 1999 en la GODF. Para su implementacin, se conform un Fideicomiso Privado de Garanta, Administracin y Traslacin de Dominio. La construccin de los puentes s se realiz, pero lamentablemente, las viviendas no se construyeron, por falta de un seguimiento a los acuerdos establecidos.
Fuente: Informacin basada en el Boletn 884 de prensa de fecha 26 de septiembre de 2004 y en la Gaceta Oficial de fecha 9 de mayo de 2007, ambos del Gobierno del Distrito Federal

Instrumentacin: Intercambio de beneficios En la Ley Orgnica Municipal respectiva, en el apartado relativo a las Facultades y Atribuciones de las Secretaras de Finanzas y de Desarrollo Urbano de los Ayuntamientos, establecer el concepto de intercambio de beneficios. Incorporar la definicin y el mecanismo de operacin del intercambio de beneficios, incluyendo en su caso, los distintos sistemas de actuacin: social, privada o por cooperacin, en la Ley de Desarrollo Urbano Estatal y su Reglamento. Definir las reglas de operacin del intercambio, estableciendo claramente lo que se ofrece y lo que se recibe, as como el plazo de ejecucin y sus mecanismos de administracin, articulando las acciones de las distintas instancias participantes. Suscripcin de un Convenio entre las distintas instancias participantes, que debe incluir las reglas de operacin del intercambio, as como un mecanismo de supervisin del cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes.

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Experiencias de la aplicacin de instrumentos

4 Experiencias de la aplicacin de instrumentos


La puesta en prctica de estrategias de redensificacin de la ciudad interior y de formas de distribucin equitativa de cargas y beneficios en la ciudad, pone de manifiesto la presencia de ejes estructuradores comunes de los procesos, que son: a) A continuacin se presentan experiencias tanto nacionales, como internacionales, que pretenden brindar elementos que contribuyan a instrumentar procesos de redensificacin habitacional y apoyar a la generacin y habilitacin de suelo para vivienda destinada a la poblacin de menores recursos.

b)

La definicin de las estrategias para el reaprovechamiento y la redensificacin, Cabe sealar que algunas de las experiencias as como el diseo del o los instrumentos que se documentan a continuacin, adems de aplicar los instrumentos presentados en la Gua, a aplicar. utilizan mecanismos complementarios para lograr sus objetivos. De igual forma, es importante La identificacin de los actores y el rol mencionar que estas experiencias presentan que juegan en los procesos sealados aspectos positivos y algunas debilidades, todos (autoridades, desarrolladores, ellos valiosos para formular mejores esquemas de financieros y propietarios). funcionamiento.

4.1 suelo creado en Brasil7


Los gobiernos locales (prefecturas) de Brasil, empezaron a aplicar un mecanismo similar al Techo Legal de Densidad francs en la dcada de los 80, denominado solo criado (suelo creado). de edificacin (superficie total construida). Los beneficiarios deben compensar los desequilibrios generados por dicha ocupacin, a travs de entregar al gobierno reas proporcionales al suelo creado o su equivalente econmico.

El concepto de suelo creado8 consiste en permitir en determinadas zonas, la ocupacin del espacio En este contexto, se crea la Ley N10.209 del 9 areo o subsuelo superior al coeficiente nico de diciembre de 1986, en la ciudad de So Paulo,

Sandroni, Paulo (2001), Plusvalas urbanas en Brasil: creacin, recuperacin, en Smolka, Martim y Fernanda Furtado, Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina, Lincoln Institute, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Cambridge (pp.37-70).

Carta de Emb, 1976, Gran S So Paulo

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que en su Artculo 1 establece: Los propietarios de terrenos ocupados por favelas o ncleos podrn requerir, a la Prefectura del Municipio de So Paulo, la modificacin de los ndices y caractersticas de uso y ocupacin del suelo del propio terreno ocupado por la favela, o de otros de su propiedad, a partir de que se obliguen a construir y a donar al Poder Pblico, habitaciones de inters social para la poblacin favelada, observando lo dispuesto en esta Ley. El suelo creado se basa en un principio de equidad, es decir, en no beneficiar ni perjudicar a los propietarios del suelo por la definicin de polticas urbanas, usos del suelo o la introduccin de infraestructura de acuerdo a su potencialidad. Con el propsito de hacer viable este instrumento, se plantean dispositivos puntuales para contemplar soluciones parciales, destacando las Operaciones Interligadas y las Operaciones Urbanas. a) Operaciones interligadas Las Operaciones Interligadas constituyen un dispositivo creado con base en el artculo 1 de la Ley N10.209, mencionada anteriormente.

Cuando el pago de las contribuciones se realiza en Habitaciones de Inters Social (HIS), es importante evitar que stas se construyan en zonas alejadas del rea urbana, sin los servicios y equipamiento urbano necesarios y fuera de los tiempos establecidos. Para evitar esta situacin, se requiere establecer algunas reglas bsicas: La articulacin entre estas operaciones y la poltica urbana en su conjunto. La consolidacin de las caractersticas deseables para la reorganizacin fsica y funcional de los terrenos municipales. Las restricciones que impidan la prdida de las caractersticas de reas urbanas. Los lmites mximos razonables para la concesin de beneficios.

4.1.1 Suelo creado mediante operaciones interligadas en So Paulo


El promotor de este instrumento es la Prefectura Municipal de So Paulo, adems de que pueden participar en l, los propietarios de los terrenos, inversionistas y desarrolladores privados. El suelo creado se aplic a travs del mecanismo de Operaciones Interligadas en el Proyecto West-Plaza, mediante el cual un desarrollador privado obtuvo el derecho de construir 54,000 m2, tres veces ms de lo permitido en la zonificacin (18,000 m2), para la construccin de un centro comercial, ocupando tres cuadras en la regin oeste de la ciudad. Por el beneficio recibido, entreg el valor equivalente a la construccin de 475 viviendas de inters social. Posteriormente el desarrollador obtuvo la concesin del espacio areo para

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construir pasarelas sobre la calle, la cual separaba, a modo de vincular varios bloques del proyecto, por lo que pag 335 viviendas de inters social. El proyecto proporcion un total de 810 viviendas, casi 10 millones de dlares, considerando un precio promedio de 12,000 dlares por unidad. Como instrumento financiero se constituy un Fideicomiso (Fondo), encargado del financiamiento para la construccin de las viviendas, en el que los beneficiarios del suelo creado, depositan sus aportaciones. B) Operaciones Urbanas (OU) Las Operaciones Urbanas tienen por objeto la obtencin de recursos financieros por parte de la autoridad, bajo el concepto de suelo creado, a partir de la concesin onerosa del derecho de construir adicionalmente, con relacin a las restricciones impuestas por la legislacin que establece las normas de uso y ocupacin del suelo. Los recursos obtenidos son destinados a acciones de mejoramiento dentro del mismo polgono. El poder pblico municipal define un permetro, para el cual establece una serie de acciones con el objetivo de dotar y/o mejorar la infraestructura y equipamiento urbano adecuados a la nueva densidad. La realizacin de esas intervenciones est vinculada a aportaciones econmicas recibidas por la administracin pblica, a cambio de la concesin a los interesados de derechos de uso y construcciones adicionales a las que establece la legislacin regular de zonificacin. En las OU las

aportaciones o recursos son utilizados al interior del permetro delimitado por la autoridad en forma de inversiones en infraestructura, redes viales, vivienda para los sectores medios y para las poblaciones de bajos ingresos, etc. La intervencin es coordinada por el poder pblico municipal y participan los propietarios, moradores, usuarios permanentes e inversionistas privados. Para obtener resultados positivos deben considerarse los siguientes principios: Las reas escogidas deben poseer localizacin satisfactoria, disponer de infraestructura, ndices urbansticos reducidos y usos ms rentables por las nuevas vocaciones de la ciudad, de tal forma que la simple autorizacin de cambio de uso o intensidad, provoque una intensa valorizacin del rea en cuestin. Los nuevos desarrollos no deben exigir la ampliacin de la infraestructura existente que causen mayores costos a la administracin pblica municipal. Las OU propuestas por el Ejecutivo deben ser ampliamente discutidas en audiencias pblicas, antes de ser aprobadas por el Legislativo. Absoluta transparencia en la concesin de los beneficios y en la recaudacin de las aportaciones econmicas correspondientes.

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4.1.2 Suelo creado mediante operaciones urbanas: la operacin urbana gua branca (Ley N11.774/95)
Esta OU abarca un permetro de cerca de 500 ha y est localizada en una regin relativamente degradada (Barra Funda), pero que ya cuenta con un proyecto aprobado en terrenos que pertenecan a la antigua empresa Industrias Matarazzo. De acuerdo con este proyecto, sern construidos varios edificios empresariales y otros de servicios de alta calidad (centros de entretenimiento, hoteles 5 estrellas, centros comerciales, etc.). Se permiti al predio un coeficiente de aprovechamiento de 4.0 (equivalente en rea a cuatro veces el tamao del terreno), cuando el original era de 1.0, lo que signific un crecimiento de 72,000 m2 hasta cerca de 290,000 m2 de derechos de construccin, por los que se obtuvieron cerca de 20 millones de dlares, que fueron divididos en 13 intervenciones en el permetro de la OU, entre las cuales destaca la construccin de una avenida de cerca de 1.5 km y un tnel de 300 m. Otorga Onerosa del Derecho de Construir establece el ndice bsico al que los propietarios tienen derecho y los ndices mximos que pueden adquirir, que se determinan mediante la capacidad mxima del equipamiento e infraestructura de las diversas zonas, incluyendo los que se puedan construir a partir de los recursos que se obtengan con la venta de derechos de construccin. Los derechos de construccin se han agilizado con la emisin de Certificados de Potencial Adicional de Construccin (CEPACs). Estos certificados permiten a las prefecturas emitir los derechos de construccin a ser ejercidos dentro de un polgono urbano previamente determinado, para que puedan ser comprados por los propietarios y no propietarios, quienes los pueden ejercer en asociacin con el propietario dentro del polgono. Los recursos se pueden aplicar para obras pblicas que se requieran en la zona, e incluso para la promocin de vivienda dirigida a la poblacin de menores recursos dentro del polgono.

En la prctica cotidiana en Mxico, aunque el estado se reserva los derechos de desarrollo y los asigna a travs de los planos o programas de En 2001, el Estatuto de la Ciudad incorpora la desarrollo urbano, se asume que el derecho de figura denominada otorga onerosa del derecho desarrollo es inherente a la propiedad. En cambio, de construir (outorga onerosa do direito en otros pases, como en el caso de Brasil, s de construir), para fortalecer su aplicacin y existe en su marco legal un reconocimiento a la vincularlo con los planes directores participativos capacidad del estado de ser el titular de parte de las ciudades brasileas, en los que se establecen de los derechos vinculados con la propiedad las zonas donde se aplicarn. Asimismo se inmobiliaria.

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4.2 Contribucin por obras de infraestructura pblica en la India9 (Reagrupamiento parcelario)


Este instrumento opera en la India y tiene el propsito de desarrollar la tierra, sin que la autoridad tenga que adquirirla, sino declararla como rea de planeacin urbana, con la finalidad de recuperar plusvalas por concepto de infraestructura pblica y regular la expansin urbana de manera planeada. El esquema se basa en el reagrupamiento parcelario (reconstitucin de lotes), con objeto de formar una bolsa transitoria de tierra en la periferia urbana, en un polgono a ser diseado y subdividido unificadamente y en la recoleccin de contribuciones por mejoras prorrateadas entre los propietarios, para financiar la infraestructura. Fue introducido en la India desde 1915 durante el dominio britnico, con base en el Acta de Planeacin del Centro de Bombay y en el Town Planning Schemes sustentado en el esquema de plot reconstitutions (reconstruccin de parcelas). Las leyes de los diversos estados hindes prevn la creacin de autoridades especiales para operar proyectos urbanos, usando la tcnica de reagrupamiento de parcelas. En la mayora de los casos, se ha aplicado en proyectos de expansin urbana sobre terrenos rurales, sin embargo, tambin es aplicable en reas interiores de las ciudades hindes. inicio de formulacin del esquema. Se calcula el valor de mercado de los terrenos en su estado actual (en brea), as como el valor que tendran reorganizados, pero utilizando valores de mercado de ese momento y posteriormente, se le suman los costos de la urbanizacin. El mecanismo considera dos etapas: la primera se refiere a la formulacin del proyecto, que implica la seleccin y declaratoria del proyecto, consulta a terratenientes; creacin de bolsa temporal de tierra; diseo de la nueva subdivisin; costeo de obras de ingeniera; valuacin de la tierra; elaboracin de estados de resultados; preparacin de reportes del anteproyecto; consulta pblica; aprobacin por el gobierno estatal de un anteproyecto; designacin de rbitro (oficial de planeacin urbana), formulacin del proyecto definitivo y aprobacin del mismo por parte del gobierno estatal. La segunda etapa es la implantacin del proyecto, que consiste en: el reagrupamiento de parcelas acorde al diseo aprobado; la redistribucin de parcelas a propietarios; el pago de compensaciones; la recoleccin de contribuciones por mejoras de los propietarios y la provisin de infraestructura prevista por la autoridad local.

Los principales promotores son: La ley prev el congelamiento de los valores del suelo, al costo de la fecha de la declaratoria de Las Autoridades: el gobierno local es quien inicia el proceso y declara el polgono; el gobierno estatal se encarga de sancionar hasta que sea aprobado y el rbitro u oficial de planeacin urbana (que funge 9 Con base en el Manual de Operacin para el Reaprovechamiento y la Redensificacin de la Ciudad como un director responsable de la planeacin Interior, indito, elaborado por la UNAM para la urbana) es quien desarrolla el proyecto, define Comisin Nacional de Vivienda, 2007. cargas y beneficios, y eventualmente calcula

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valores y contribuciones, y establece los tiempos para que la autoridad construya el proyecto. La Autoridad de Desarrollo es quien recibe el proyecto, construye la infraestructura, compensa y recolecta cargos, absorbe costos de infraestructura que superen el 50% de la plusvala generada por el proyecto y se queda con tierra para fines pblicos, al final del proceso. El propietario: es quien aporta tierras a una bolsa temporal, de manera voluntaria; se establece una especie de congelamiento de la tierra, hasta la aprobacin del proyecto, momento en el cual se efecta la distribucin, segn el nuevo diseo, pagan hasta un mximo del 50% del incremento del valor resultante del proyecto, va contribuciones por mejoras, para costear infraestructura. La Junta de Apelaciones, resuelve en definitiva, cualquier objecin sobre el proyecto final y la distribucin de cargas y beneficios.

la ubicacin original de sus propiedades; comparten costos y beneficios con la autoridad, adems, se reconocen sus intereses y de alguna manera participan en las decisiones, evitando inconformidades. El gobierno obtiene tierra para equipamiento urbano, sin desembolsar dinero por ella. La tierra se desarrolla mejor, bajo un esquema de planificacin unificado, lo que permite que el plan urbano de la ciudad, se instrumente de acuerdo con lo previsto, calendarizando el desarrollo e incluso la construccin. Se logra una interaccin de mutuo beneficio entre particulares y gobierno.

Otras ventajas de este instrumento son que se reorganiz la propiedad privada y se liberaron superficies enormes para el crecimiento urbano, Es importante destacar que el gobierno obtiene adems de que los costos fueron repartidos entre tierra para equipamiento urbano, sin desembolsar propietarios y autoridad, y que el gobierno obtuvo dinero por ella y se logra una interaccin de mutuo equipamiento sin desembolsar tanto dinero. beneficio entre particulares y gobierno. Una posible limitacin, puede ser la inadecuada Entre las fortalezas del esquema se puede valuacin de terrenos, que puede ocasionar el fracaso del proyecto, por lo debe tenerse especial destacar que: cuidado en el clculo del avalo (sin el proyecto Permite mejorar y financiar el desarrollo y con l). de tierra. Otra limitacin puede ser que el proyecto no se Reorganiza la propiedad privada y libera ejecute en el tiempo previsto, lo cual afectara su superficies para el crecimiento urbano. aspecto financiero. Tambin debe realizarse un adecuado cobro de la contribucin por mejoras, Provee lotes servidos para acomodar el para asegurar la recuperacin y el xito del proyecto. crecimiento urbano. Los propietarios reciben tierra cercana a

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4.3 bando 2 en la ciudad de Mxico, Distrito Federal10: generacin de vivienda en la ciudad interior, a travs de una poltica pblica de redensificacin
La poltica habitacional y la orientacin del desarrollo inmobiliario habitacional en el Distrito Federal en el periodo 2000-2006, estuvieron regidas por el Bando Informativo No. 2 emitido por el entonces Jefe de Gobierno del D.F. Se refiere a la aplicacin de polticas y lineamientos para frenar el crecimiento urbano hacia la periferia urbana, con el objeto de evitar la ocupacin del suelo de conservacin y repoblar las cuatro delegaciones centrales de la ciudad: Benito Jurez, Miguel Hidalgo, Cuauhtmoc y Venustiano Carranza. Parte de la estrategia del Bando 2 se instrument a travs de los Programas del Instituto de Vivienda (INVI) del Gobierno del Distrito Federal, que son: a) Vivienda en conjunto. vialidad, de impacto urbano, de impacto ambiental y de uso del suelo, para conjuntos habitacionales menores a 200 viviendas. Dentro de los aspectos positivos de esta medida, se revirtieron las tasas de crecimiento poblacional negativas de dos de las cuatro delegaciones centrales del DF (segn el Conteo de Poblacin y Vivienda de 2005) y se fren la tasa negativa de crecimiento en las otras dos delegaciones. Adems, se logr reactivar el mercado habitacional para diversos estratos socioeconmicos, se incentiv la construccin de vivienda en zonas degradadas, se redujeron los tiempos de los trmites y se logr la recuperacin de predios que por mucho tiempo permanecieron abandonados o que sus construcciones tenan un gran deterioro fsico.

Sin embargo, no se tomaron las previsiones necesarias para no rebasar la capacidad de b) Vivienda en lote familiar, en donde soporte de los sitios donde se aplic, lo que dio las organizaciones sociales tienen lugar a cortes de energa elctrica por la falta de una participacin determinante en la capacidad de las fuentes de suministro elctrico, produccin social de vivienda, as como as como de agua potable. las organizaciones civiles, que son reconocidas con la categora de operadores Adicionalmente, dentro de las deficiencias de los programas de vivienda. en la instrumentacin de este mecanismo, se provocaron controversias de naturaleza jurdica Para instrumentar dicho Bando se gener la y un desequilibrio en los precios del suelo, que Ventanilla nica en donde se expeda en un se incrementaron considerablemente en las plazo relativamente corto, un Certificado nico cuatro delegaciones centrales, adems de que que defina la factibilidad de dotacin de agua, la vivienda construida no lleg al segmento servicios de drenaje y de desage pluvial, de que se pretenda.

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Con base en el Manual de Operacin para el Reaprovechamiento y la Redensificacin de la Ciudad Interior, indito, elaborado por la UNAM para la Comisin Nacional de Vivienda, 2007.

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4.4 polgonos de actuacin en la ciudad de Mxico, Distrito Federal11


En el Distrito Federal, los polgonos de actuacin permiten la realizacin de proyectos urbanos mediante la relocalizacin de usos y destinos del suelo, el intercambio de potencialidades de desarrollo, as como la relotificacin de los predios sin cambiar las disposiciones de la zonificacin asignada. Estos instrumentos tienen por objeto, la reorganizacin del espacio urbano y la regeneracin urbana. Buscan el mejor aprovechamiento del potencial de desarrollo cuando se requiere el replanteamiento de la estructura urbana y la reorganizacin de los usos y destinos del suelo, en cuyo caso se requiere presentar un proyecto de diseo urbano en el que se defina la relotificacin y las aportaciones de los diferentes predios participantes para la vialidad y el equipamiento. Federal y en su Reglamento, publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 24 de enero de 2004, sin embargo, no se plasma la delimitacin de los mismos, slo se indica en cules zonas se pueden constituir y que deben cumplir la normatividad en materia de usos e intensidad del suelo establecida en dichos programas. Promotor y actores participantes Los polgonos de actuacin pueden ser promovidos por un particular o por la administracin pblica, para lo que se requiere presentar un proyecto de diseo urbano en el que se defina la relotificacin y las aportaciones de los diferentes predios participantes para la vialidad y el equipamiento.

La ejecucin de los proyectos urbanos y obras debe realizarse a travs de algn sistema de En caso de no requerir reas especficas para destinos actuacin: social, privado o por cooperacin, los del suelo, los propietarios donarn a la Administracin cuales tienen por objeto articular la accin de los Pblica del Distrito Federal, los terrenos destinados sectores pblicos, social y privado de acuerdo con al equipamiento o infraestructura urbana, de las necesidades, recursos financieros disponibles y acuerdo con los requerimientos establecidos en colaboracin de los sectores participantes. la Ley y su Reglamento, debiendo estar libres de gravmenes. Asimismo, la ejecucin de las obras o Los propietarios de los predios ubicados dentro instalaciones que se deban realizar, estarn a cargo de un rea de actuacin, pueden asociarse entre de los propietarios. s o con la administracin pblica del Gobierno del Distrito Federal, a travs de cualquiera de Marco jurdico, institucional y normativo las figuras establecidas en su legislacin civil o mercantil vigente. La aplicacin del instrumento polgono de actuacin se determina en los Programas de Desarrollo Urbano Hasta el momento, los polgonos de actuacin slo definidos en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito se han utilizado para hacer viables proyectos que no eran posibles en las condiciones normativas existentes, predominando la relocalizacin de usos 11 Con base en el Manual de Operacin para el Reaprovechamiento y la Redensificacin de la Ciudad del suelo y de la intensidad de construccin, as Interior, indito, elaborado por la UNAM para la como a la relotificacin, limitndose su aplicacin
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a dos o tres predios. Sin embargo, se han utilizado de manera muy limitada, desaprovechando la potencialidad que tiene este instrumento, ya que podran permitir la regeneracin integral de reas de la ciudad en franco deterioro, que cuentan

con infraestructura y servicios, ya que sera conveniente reconocer la atribucin que tiene el estado de asignar los derechos de desarrollo y pedir una contraprestacin por su asignacin.

4.5 Fideicomiso en ciudad Solidaridad, Nuevo Len12


El proyecto surgi como una respuesta a la creciente demanda de vivienda de la poblacin de ingresos medios y a las altas tasas de crecimiento natural y social de la poblacin del rea metropolitana de la ciudad de Monterrey, no obstante, es un ejemplo que se puede aplicar a los sectores ms desprotegidos. El proyecto se llev a cabo en un predio de 809 hectreas de origen ejidal que fue expropiado para ser destinado a usos urbanos y la tierra fue aportada por el Gobierno del Estado a un Fideicomiso. Posteriormente, se establecieron contratos de asociacin en participacin con promotores privados, para llevar a cabo la urbanizacin y edificacin de viviendas. dise y aplic un reglamento de imagen urbana, para conservar la identidad y costumbres propias de la regin, as como para homogeneizar la imagen del conjunto. Asimismo, se dise el esquema de comercializacin, en funcin de las caractersticas de la poblacin considerada como demanda real y de las plusvalas generadas a raz de la ejecucin de cada obra.

La estrategia de comercializacin consisti en reservar las zonas que presentaban la mayor plusvala, para ser vendidas al final del proceso, ya que esto propiciaba una mayor rentabilidad, primero se ofert la zona habitacional, posteriormente la industrial y por ltimo las Para ello se elabor un plan maestro en donde comerciales. se establecieron los usos y destinos del suelo, de tal forma que se realizara un proyecto La ejecucin de las obras dio origen al financieramente autosuficiente, que permitiera establecimiento de asociaciones con promotores la integracin urbana de espacios para vivienda, privados, quienes construyeron la infraestructura industrias, comercios, servicios, as como para primaria y secundaria, a cambio de predios baldos actividades cvicas, culturales y recreativas. para edificacin de vivienda. El diseo urbano-arquitectnico se fundament Para el inicio de las obras, se otorg un crdito en el desarrollo integral de la vivienda, que debera como capital semilla para el desarrollo de la contar con el equipamiento urbano necesario y se primera etapa. Con el desarrollo de la preventa el Fideicomiso obtuvo recursos para continuar con la ejecucin de las obras subsecuentes, 12 Esquema de Operacin para Reservas Territoriales con adoptando el mismo esquema hasta la conclusin Atencin Especial en Vivienda Econmica, elaborado por Consultores en Gestin Pblica Local para la Comisin del desarrollo.
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4.6 Reconversin urbana en Poble Nou 22@ BCN en Barcelona 13


El Distrito de Poble Nou se localiza a 2 kilmetros del centro de la ciudad de Barcelona y presentaba un gran deterioro urbano, propiciado por el abandono de las reas industriales, las cuales cambiaron su uso a bodegas. A iniciativa del Ayuntamiento de Barcelona, la zona fue reconvertida en 1998 con nuevas actividades econmicas relacionadas con la Tecnologa de la Informacin y Comunicacin (TIC). Adems de las actividades propias de esta industria, se permiten usos complementarios como vivienda, comercio y servicios. Esta iniciativa, sent sus bases en la Modificacin al Plan General Municipal (MPGM), en el que participaron organismos pblicos, privados y mixtos. La reconversin se instrument a travs de dos Sistemas de Actuacin: Por Compensacin. Por Cooperacin. a) Sistema de Compensacin. Actuacin por Conformar la Junta de Compensacin: los interesados deben poseer al menos el 60% del total del rea involucrada; el polgono de actuacin mnimo es una manzana (aprox. 1.2 ha). Elaborar el Plan Especial de Reforma Interior y el Proyecto de Compensacin, adems de someterlo a la aprobacin del Ayuntamiento de Barcelona. Lo anterior, sin perjuicio de que la autoridad pueda delimitar nuevos polgonos para desarrollarlos por cooperacin. En el caso concreto del polgono Sancho de vila Badajoz, desarrollado por promotores inmobiliarios, se destin al edificio corporativo del BBVA, edificio emblemtico de oficinas corporativas, zona de equipamiento y reas verdes. Este tipo de Sistema de Actuacin Concertada, es un proceso flexible para recuperaciones urbanas, que evita la expropiacin como medida extrema y costosa para las autoridades. b) Sistema de Cooperacin: Actuacin por

El rea que integra el polgono no se encuentra delimitada por la MPGM, es decir, tiene el uso potencial, pero para poder ejercerlo, deben realizarse las siguientes actividades:

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Con base en el Manual de Operacin para el Reaprovechamiento y la Redensificacin de la Ciudad Interior, indito, elaborado por la UNAM para la Comisin Nacional de Vivienda, 2007.

Los polgonos que se desarrollan bajo este sistema, se encuentran delimitados por la MPGM y cuentan con un Plan Especial de Reforma Interior (PERI). Estos polgonos estn destinados fundamentalmente a la construccin de

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equipamientos que permitan detonar la transformacin del Poble Nou. La MPGM establece nuevos usos del suelo para todo el sector, los cuales tienen un carcter potencial, pues los usos actuales pueden seguir existiendo, en tanto no resulten contradictorios al nuevo plan. Asimismo, se incluyen ciertos polgonos de actuacin, que sern desarrollados directamente por el ayuntamiento, que se consideran como intervenciones detonadoras de la reurbanizacin de la zona, principalmente para equipamiento. Si un propietario no quiere adherirse a la Junta de Compensacin, puede mantener sus edificaciones y usos actuales (siempre y cuando no sean incompatibles con el plan) sin costo alguno, nicamente deben ceder sus potencialidades a los propietarios que s se interesaron en transformar sus lotes. Uno de los polgonos desarrollado por este sistema es el PERI del Polgono Per-Pere IV, desarrollado por cooperacin, destinado a vivienda de proteccin oficial, reas verdes, equipamiento y estacionamientos, en el que los propietarios deben ceder el 30% del total, adems de cubrir los costos de reurbanizacin que les corresponden. El financiamiento de los polgonos se realiza a travs de tres actores: Los Propietarios de lotes en proceso de transformacin: En virtud de que reciben beneficios otorgados por el nuevo plan, los propietarios deben contribuir con los costos generados, cuyo importe puede ser cubierto en dinero, o mediante la cesin del suelo en donde pueda materializarse el incremento en la edificabilidad establecido en el plan. Este suelo puede estar ubicado dentro

del polgono de actuacin en cuestin, o en otra zona del Poble Nou. Concesionarios de servicios e infraestructura: Cubren parcialmente los costos de instalaciones de los servicios que les han sido concesionados. Ayuntamiento: Financia en buena medida la reurbanizacin, que debe ser un detonador de la incorporacin del suelo al nuevo plan. Estos costos se podrn recuperar, a medida que los propietarios transformen sus lotes y cubran los costos de urbanizacin que les correspondan. Uno de los elementos ms valiosos de esta experiencia es el modelo de financiamiento: Los propietarios con lotes en proceso de transformacin pagan en dinero o con lotes, los beneficios de la reconversin (plusvalas). Los concesionarios de servicios e infraestructura, cubren parcialmente la instalacin de servicios que les han sido concesionados. El Ayuntamiento, aunque tiene que financiar una buena parte de la reconversin, sobre todo en polgonos delimitados como zonas de equipamiento, recupera los costos a travs de los pagos hechos por los beneficiados por el proceso, que son los propietarios y concesionarios.

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Bibliografa
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Crditos para la gua de redensificacin habitacional en la ciudad interior

Comisin Nacional De Vivienda Act. Ariel Cano Cuevas Mtra. Nuria Torroja Mateu Mtra. Patricia Daz Ramos Mtra. Silvia Alba Riveros Mtra. Angelina Cruz Aranda Jos Antonio Pott Len Mtra. Mary Claudia Martnez Garca

Diseo Elba Elena Lugo Arriaga

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