Politique conomique : le pourquoi et le comment

Sandra Moatti Alternatives Economiques Hors-srie n 061 - avril 2004

Remis en question partir des annes 70, le rle de la politique conomique dans la croissance est aujourd'hui rvalu. Ironie de l'histoire: la vigoureuse relance pratique aux Etats-Unis depuis l'arrive de George W. Bush a remis l'honneur les politiques keynsiennes. Elle a montr l'vidence que les politiques macroconomiques ont toujours un impact sur la croissance. Bush aurait-il ressuscit Keynes et n'aurions-nous qu' lui emboter le pas? La comparaison est trompeuse. Quand les observateurs europens regardent avec envie vers les Etats-Unis, ils voient un Etat capable de mobiliser tous les instruments sa disposition, alors que l'Europe est entrave par les rgles qu'elle s'est elle-mme donne. Sans doute. Mais le keynsianisme noconservateur de Bush poursuit d'autres objectifs que les politiques conomiques en vigueur dans les dcennies d'aprs-guerre qui recherchaient la cohsion sociale travers le plein-emploi et l'Etat-providence. La question pose aux Europens ne se rsume donc pas aux seules marges de manoeuvre, elle concerne aussi les buts que nous voulons assigner l'action conomique publique. La relance amricaine a certes le mrite de raviver l'esprit initial de la politique conomique: l'ide, formule par Keynes, que le budget et la monnaie peuvent tre des instruments puissants de gestion de la demande globale. L'Etat a ainsi les moyens de pallier les dfauts de la rgulation marchande lorsque l'ajustement par les prix aboutit un quilibre de sous-emploi. Pourtant, le temps est rvolu o l'on s'imaginait pouvoir conduire la politique conomique comme on guide une machine. Pendant les Trente Glorieuses, un ensemble de mcanismes matrisables, reliant des instruments des objectifs, semblait autoriser un "rglage fin" de l'activit. La politique conomique endossait ainsi une nouvelle responsabilit, celle de fournir la socit une garantie collective d'activit. Le mrite de la prosprit des trois dcennies d'aprs-guerre ne lui revient cependant pas entirement. Cette embellie rsulte en effet d'un ensemble assez exceptionnel de conditions, rsum sous le terme de modle fordiste de croissance: une demande soutenue, une offre de produits standard qui rpondent bien la demande, et une rationalisation des mthodes de travail qui amliore la productivit et le partage des gains de productivit avec les salaris, assis sur le dialogue entre partenaires sociaux. A cela s'ajoute un environnement extrieur propice: tandis que la libralisation progressive des changes commerciaux favorise la concurrence et, avec elle, les gains de productivit, le contrle des mouvements de capitaux permet aux politiques montaires de soutenir la croissance tout en prservant la stabilit du taux de change.

L'offensive librale
Ces conditions changent ds la fin des annes 60 et surtout pendant les annes 70. Le modle fordiste s'puise. La stagflation, c'est--dire la monte concomitante de l'inflation et du chmage, remet en cause la relation inverse, souligne par Phillips, entre ces deux variables. Or, cet arbitrage tait au coeur des stratgies keynsiennes.

Leurs difficults nourrissent alors l'offensive thorique librale. Milton Friedman, chef de file des montaristes, rcuse l'efficacit des politiques de relance pour faire reculer le taux de chmage. Il pose l'hypothse d'un "taux de chmage naturel", rsultant de toutes les imperfections qui entravent le libre fonctionnement du march du travail et que seules des actions structurelles seraient susceptibles de faire baisser. Les politiques conomiques ne sont pas seulement affectes par de grandes mutations structurelles; elles le sont au moins autant par des dcisions prises par les politiques euxmmes. L'internationalisation des changes commerciaux, puis celle des mouvements de capitaux rsultent de dcisions publiques. Elles affectent sinon l'efficacit, du moins l'autonomie des politiques macroconomiques. Ce qui, entre parenthses, se comprend parfaitement dans les cadres de pense keynsiens. Une relance de la demande se heurte d'autant plus vite la contrainte extrieure qu'un pays est plus ouvert aux changes: le Royaume-Uni en fait l'exprience ds les annes 60. La "relance solitaire" de la France en 1981-1982 se solde par un creusement massif du dficit commercial et une dvaluation du franc. La libralisation financire ne produit pas les mmes effets partout. Aux pays monnaie forte, elle redonne des marges de manoeuvre. La politique montaire peut thoriquement se consacrer des objectifs internes et laisser le taux de change flotter sur le march des changes. L'Etat peut trouver de nouvelles sources de financement en empruntant sur les marchs internationaux. Cette motivation n'tait d'ailleurs pas trangre la drglementation des marchs financiers lance par les Etats-Unis. Aujourd'hui encore, seul l'apport des capitaux trangers permet l'administration Bush de financer son plan de relance. Une telle politique n'est cependant possible que parce que le dollar bnficie du statut de monnaie internationale. Mais pour tout pays qui s'intresse l'volution de son taux de change, les termes des choix politiques s'inscrivent dans le "triangle d'incompatibilit" mis en vidence par Robert Mundell. Celui-ci montre en effet qu'on ne peut vouloir la fois la libre circulation des flux de capitaux, la stabilit des taux de change et l'autonomie des politiques montaires. Les pays europens, parce que leurs conomies taient intgres, ont choisi la stabilit des changes. Quand celle-ci s'accompagne d'une libralisation des mouvements de capitaux dans les annes 80, les politiques conomiques deviennent fort contraintes: la dfense du taux de change oblige alors les pays europens aligner leur politique montaire sur celle de l'Allemagne.

Le dsengagement de l'Etat
Sous l'effet de ces transformations, la politique conomique donne la primaut la stabilit des prix par rapport la recherche du plein-emploi. La politique montaire devient l'instrument privilgi de la dsinflation. Les banques centrales, promues gardiennes de la stabilit des prix, acquirent un statut d'indpendance l'gard du pouvoir politique. Avec pour mission souvent exclusive de limiter l'inflation. La politique budgtaire voit son efficacit mise en doute et ses marges de manoeuvre rduites. La base fiscale ne connat plus la mme croissance que par le pass; or, comme les dpenses augmentent sous l'effet de la crise conomique, la monte de la dette publique ponctionne une part croissante des recettes de l'Etat. Les politiques conjoncturelles abandonnent les objectifs de croissance et d'emploi aux politiques structurelles, promues par les organismes internationaux. La priorit n'est plus la stimulation de la demande, mais la libralisation des conditions de l. Par un renversement complet, le march se prsente comme l'antidote aux failles de l'action collective. D'o un 2

vaste mouvement de dsengagement de l'Etat, qui touche d'abord les conomies anglosaxonnes avant d'atteindre l'Europe continentale. Il prend diverses formes: privatisations des entreprises publiques, allgements d'impts (qui bnficie surtout aux facteurs de production rputs les plus mobiles, l'pargne et les entreprises, tandis que la charge fiscale se reporte souvent sur le travail), et surtout drglementation des marchs: marchs des biens, march du travail, marchs financiers. Le seul rle conomique de l'Etat crdit d'un impact sur la croissance consiste veiller au bon fonctionnement concurrentiel des marchs. Ses autres fonctions (*) sont suspectes d'effets ngatifs sur la vigueur de l'activit: la fonction de redistribution doit tre limite dans la mesure o elle est suppose rduire l'incitation au travail; quant la fonction de stabilisation, elle tend s'effacer devant l'impratif de "neutralit" des politiques macroconomiques. Ce changement des priorits des politiques conomiques s'accompagne d'un recul de la ngociation collective sur le partage de la valeur ajoute, dans un contexte d'affaiblissement des syndicats de salaris du fait du chmage de masse. Seuls certains petits pays, comme les Pays-Bas, soumis des contraintes de comptitivit trs fortes, continuent ngocier des pactes sociaux qui leur permettent de limiter la progression des salaires afin de prserver un emploi li une croissance tire par l'extrieur.

Les Etats-Unis superstar

Le reflux de l'inflation dans les annes 90 change en partie la donne. La priode de croissance continue aux Etats-Unis entre 1994 et 2000 redore le blason des politiques macroconomiques. Rompant avec l'orthodoxie montariste, la Rserve fdrale amricaine interprte littralement son mandat, qui lui permet de poursuivre un objectif de croissance, conjointement celui de stabilit des prix. Son gouverneur, Alan Greenspan, montre que les anticipations des marchs financiers ne sont pas ncessairement une contrainte pour la politique montaire, ils peuvent aussi se rvler un puissant levier pour accrotre son efficacit. A condition de savoir anticiper en tenant compte des ractions du march. Paralllement, l'administration Clinton peut ramener les comptes publics l'quilibre, la faveur d'un cycle de croissance exceptionnellement long. D'o la reconstitution de marges de manoeuvre budgtaires que l'administration Bush ne se privera pas d'utiliser. Qu'en est-il en Europe, prsent que les politiques conjoncturelles ne sont plus accapares par la prparation de la monnaie unique? La politique montaire est devenue une comptence de l'Union, tandis que les politiques budgtaires restent l'apanage des gouvernements nationaux. Cette configuration institutionnelle indite rend trs difficile la dfinition d'un bon dosage des politiques conomiques. Seul un transfert de souverainet budgtaire au niveau europen permettrait de recrer les conditions d'un vritable policy-mix (*) discrtionnaire l'chelle de la zone euro. Les Etats membres n'y sont pas prts. En attendant, le gouvernement conomique de la zone euro fonctionne avec des rgles trs discutes. Comme le fameux seuil de 3% du produit intrieur brut (PIB) assign aux dficits publics. Mais ce n'est pas parce que les Etats europens ne concentrent plus comme autrefois tous les leviers de l'action publique qu'ils sont condamns l'impuissance. Leur premier pouvoir est de se fixer des rgles qui n'entravent pas la croissance. Dans le domaine budgtaire, elles devraient respecter deux principes. Premirement: laisser jouer les stabilisateurs automatiques (*) . Particulirement marques en Europe, parce que l'Etat-providence y est plus dvelopp, ces variations automatiques du solde public chappent aux principales critiques formules 3

traditionnellement contre la politique budgtaire: difficults de la dcision, opportunisme politique, dlais de mise en oeuvre Leur efficacit sur la stabilisation de l'activit est donc a priori mieux tablie que celle de mesures discrtionnaires. Second principe: les rgles budgtaires ne devraient pas entraver l'investissement public. Autrement dit, la gestion du court terme ne doit pas obrer le long terme. Quand l'Etat investit dans les infrastructures, l'ducation ou la recherche, il contribue augmenter la croissance long terme du pays et accrotre l'attractivit de son territoire. Politique conjoncturelle et politique structurelle doivent donc tre conues comme des complments plutt que comme des substituts. Il est remarquable que le Royaume-Uni, non membre de la zone euro, se soit dot de sa propre initiative d'une "rgle d'or" budgtaire parfaitement conforme ces deux principes. Voil qui devrait inspirer les membres de la zone euro

Retrouver la matrise du budget

Aujourd'hui, les marges de manoeuvre budgtaires, c'est--dire les dpenses sur lesquelles le gouvernement a un rel pouvoir d'affectation, reprsentent moins de 15% du budget. Soit peu prs autant que la charge de la dette. Rduire cette dernire est une premire voie pour redonner la politique budgtaire quelques degrs de libert. Une autre est de faire progresser en efficacit les services de l'Etat - on pense par exemple la collecte des impts, qui absorbe 1,5% du produit collect. Enfin, la rforme de la procdure budgtaire rcemment adopte devrait permettre de mieux piloter les dpenses publiques et de contrler leurs performances. Ce qui nous ramne une incontournable lapalissade: la condition ncessaire, sinon suffisante, d'une politique conomique efficace est l'efficacit de l'Etat. Plus gnralement, l'efficacit de la politique conomique gagnerait sortir d'une conception troite et purement quantitative. Un budget en quilibre peut avoir une action positive sur la croissance condition de cibler les actions sur les secteurs les plus gnrateurs d'activit et d'emplois, ou sur les catgories de la population qui consomment le plus. Agir sur la structure des dpenses et des prlvements obligatoires est le seul moyen de dgager des marges de manoeuvre quand la contrainte budgtaire est forte. Mais de telles mesures ont une dimension politique forte, compte tenu de leur impact en termes de redistribution. Ces arbitrages macroconomiques sont d'autant plus difficiles ngocier que les dficits publics ne peuvent plus servir de variable d'ajustement. Ce qui impose de mettre la politique conomique au coeur de la dlibration dmocratique. * Les trois fonctions conomiques de l'Etat : selon Richard Musgrave:- la fonction d'allocation des ressources vise soit encadrer l'affectation des facteurs de production par le march, soit la modifier quand elle n'est pas satisfaisante; - la fonction de redistribution vise corriger la rpartition des revenus et des richesses;- la fonction de stabilisation vise rduire les variations de l'activit via la politique conomique. * Policy-mix : : combinaison des politiques budgtaire et montaire. * Stabilisateurs automatiques : : lorsque la croissance ralentit, les rentres fiscales diminuent et les dpenses s'alourdissent. Et inversement, en priode de reprise. D'o un effet de lissage du cycle.

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