A candidatura do Brasil a um assento permanente no Conselho da Liga das Naes

EUGNIO VARGAS GARCIA *

Origens da candidatura brasileira

Nascida dos escombros da Primeira Guerra Mundial, a Liga (ou Sociedade) das Naes representou uma experincia importante no campo do multilateralismo de escopo universal. Membro fundador da Liga, o Brasil teve uma participao relativamente ativa nas atividades da organizao at a sua retirada em 1926, pouco depois do polmico veto brasileiro ao ingresso da Alemanha na Liga. Esse episdio colocou o Brasil por um momento no centro das atenes da poltica mundial, pois significou o adiamento da entrada em vigor dos acordos de Locarno. As motivaes para essa conduta do governo brasileiro em Genebra esto relacionadas inter alia com a tentativa frustrada de tornar o Brasil um membro permanente do Conselho da Liga das Naes, cujas origens mais distantes remontam busca de uma maior projeo internacional do pas a partir da presena na Conferncia da Paz de 1919 (1). A posio brasileira em relao Grande Guerra tinha evoludo da neutralidade inicial at o reconhecimento do estado de beligerncia com a Alemanha, em 26 de outubro de 1917 (2). nico pas da Amrica do Sul a participar do conflito, ainda que de forma bastante marginal e j no perodo final das hostilidades, o Brasil, na qualidade de pas beligerante, enviou para as negociaes de paz em Paris uma delegao chefiada por Epitcio Pessoa, senador pela Paraba. Na Conferncia, o Brasil assumiu certa liderana entre as potncias menores, atravs de uma participao mais ampla no desenvolvimento dos trabalhos, defendendo realisticamente seus interesses concreRev. Bras. Polt. Int. 37 (1): 5-23 [1994]. * Mestre em Histria das Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia.

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tos em jogo e adotando uma estratgia de troca com os Estados Unidos para a resoluo favorvel das questes do caf do Estado de So Paulo e dos navios ex-alemes apreendidos em portos brasileiros. Epitcio Pessoa, escudado por Domcio da Gama, ministro do Exterior, barganhou a ajuda norte-americana fazendo algumas concesses ao presidente Woodrow Wilson no mbito da comisso encarregada de redigir o Pacto da Liga (3). O Brasil aderiu recm-criada Liga das Naes por ter sido essa a conseqncia natural de sua deciso de associar-se coalizo das potncias vitoriosas nos campos de batalha. Como recompensa por essa atitude de colaborao, em 28 de abril de 1919, na sesso plenria que aprovou o texto final do Pacto, o Brasil foi designado para ser, dentre os pases de interesses limitados presentes na Conferncia, um dos quatro membros temporrios do Conselho, que juntar-se-iam aos cinco membros permanentes, representados pelas principais potncias aliadas e associadas (4). A admisso do Brasil no rgo de cpula da Liga, de forma no permanente, conseguida em realidade graas indicao dos Estados Unidos, foi interpretada pelo governo brasileiro como sendo uma grande vitria, sinal de que o pas era reconhecido como um parceiro das grandes potncias no gerenciamento da nova ordem mundial que emergia no ps-guerra. Com a ausncia dos Estados Unidos na Liga, provocada pela recusa do Senado norte-americano em ratificar o Tratado de Versalhes, o Brasil, a partir de 1920, tornou-se o nico pas americano com assento no Conselho, assumindo implicitamente a condio de porta-voz do continente e continuador da obra do presidente Wilson de levar ao Velho Mundo os ideais americanos da paz e do direito. Em um gesto de autonomia, que negou o carter meramente automtico da poltica de alinhamento, o Brasil decidiu no acompanhar a sada dos Estados Unidos e sim permanecer em Genebra, onde desfrutava de uma posio de prestgio devido justamente a sua presena no Conselho. Na crena de que estava influindo diretamente nas grandes decises internacionais, o governo Epitcio Pessoa, seguindo uma linha de contentamento poltico e baixo perfil diplomtico, exultava com o status alcanado pelo Brasil na Liga, sucessivamente reeleito para o Conselho, a despeito da recomendao da Assemblia de se realizar o rodzio (roulement) nos assentos temporrios. Durante o governo Epitcio no havia nenhuma poltica traada pelo Itamarati no sentido de se obter um assento permanente no Conselho. Em 1921, na primeira vez em que se ps a questo, a iniciativa tinha partido do delegado do Chile, na 2 Assemblia da Liga: Agustin Edwards sugeriu o

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aumento do quadro permanente do Conselho para a incluso da Espanha e do Brasil. Gasto da Cunha, representante brasileiro no Conselho, recebeu com surpresa a proposta chilena, mas se sentiu no dever de defend-la, utilizando argumentos que opunham a Europa Amrica. Segundo Cunha, no se poderia excluir a representao permanente de dezoito naes americanas que, do ponto de vista econmico, no estavam em posio muito inferior do continente europeu. Alm disso, os pases americanos que se mantinham fiis Liga (sem contar, portanto, com os Estados Unidos e o Mxico) somavam ento cerca de 90 milhes de habitantes, mas no Conselho a Europa tinha trs membros permanentes, a sia um e a Amrica nenhum (5). Balfour, delegado britnico, combateu a proposta Edwards e, em contrapartida, props a promoo a membro permanente apenas da Espanha. Gasto da Cunha, porm, seguindo instrues do presidente da Repblica, vetou a promoo da Espanha por entender que isso acarretava a excluso da Amrica. O Pacto previa que as decises do Conselho tinham de ser tomadas por unanimidade. Dessa forma, o Brasil reagiu impugnao de seu nome recusando-se a votar favoravelmente concesso de mais um assento permanente a outro pas europeu. Somente em outubro de 1922, aps a 3 Assemblia, quando a intensa competio por assentos temporrios parecia indicar que o Brasil no conseguiria ser reeleito para o Conselho no prximo ano, comeou-se a esboar confidencialmente a idia de lanar de fato a candidatura brasileira. Domcio da Gama, agora como embaixador em Londres, sugeriu a Epitcio Pessoa que o governo brasileiro, em vez de se expor eliminao pelo voto dos pases concorrentes, deveria promover diplomaticamente, por ao junto s chancelarias, a admisso do Brasil a um lugar permanente no Conselho, podendo, para esse fim, trabalhar em conjunto com a Espanha (6). No entanto, nada se fez naquele momento, pois o mandato presidencial de Epitcio j chegava ao seu trmino. Foi o governo Artur Bernardes que fez da campanha do assento permanente o seu objetivo diplomtico fundamental, conscientemente perseguido desde 1923, para o qual se voltaram os maiores esforos da chancelaria. Essa meta surgia, ento, como uma alternativa para contornar a ameaa de o Brasil perder o lugar no Conselho na eleio anual da Assemblia (objetivo de poltica externa), alm de representar, em caso de vitria, uma conquista que o governo no deixaria de explorar em proveito prprio para angariar apoio domstico (objetivo de poltica interna), caracterizando uma modalidade de bonapartismo.

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O pas atravessava um perodo conturbado de instabilidade institucional, com o incio da contestao poltica ordem oligrquica da Repblica Velha, a ecloso de levantes revolucionrios e movimentos de oposio que o governo procurava abafar com mo-de-ferro. Em um contexto de represso, censura e autoritarismo, Artur Bernardes tentava manipular a opinio pblica a seu favor por meio da propaganda governamental e da imprensa oficiosa, tendo nomeado para ministro do Exterior Jos Flix Alves Pacheco, jornalista e diretor do Jornal do Commercio. Assim, a prioridade da poltica externa brasileira passou a ser a obteno de um posto honorfico na Liga das Naes, o qual elevaria simbolicamente o status internacional do Brasil a um patamar superior - equivalente ao das grandes potncias, no obstante as debilidades de poder do pas, os graves problemas internos e as previsveis resistncias externas a uma pretenso desse tipo.

As estratgias de campanha do governo Bernardes

A possibilidade de um sucesso diplomtico retumbante em Genebra seduziu de imediato as lideranas do governo brasileiro. A ambio era tanto mais tentadora porquanto a hiptese de derrota no implicava grandes custos, mesmo se se chegasse ao extremo de uma retirada da Liga: o Brasil no possua ali interesses vitais em jogo e os Estados Unidos, seu principal aliado poltico e parceiro comercial, tampouco pertenciam quela organizao internacional. A diplomacia brasileira estava vontade para atuar com plena liberdade de ao no mbito da Liga. Para chefiar a delegao brasileira 4 Assemblia, Artur Bernardes designou o deputado Afrnio de Melo Franco, seu amigo e correligionrio poltico em Minas Gerais. Em 20 de setembro de 1923, Melo Franco enviou a Robert Cecil (Gr-Bretanha), Lon Bourgeois (Frana) e Branting (Sucia), uma carta confidencial na qual fundamentava o ponto de vista do Brasil na questo do assento permanente. A tese central era a da representao continental no quadro permanente do Conselho: na ausncia dos Estados Unidos, o Brasil seria o candidato da Amrica Latina melhor qualificado, dadas as dimenses de sua populao e de seu territrio, o volume de sua contribuio financeira Liga (a 7 em importncia) e sua poltica de filiao aos ideais da organizao. Retomando a proposta chilena de 1921, aventou-se a frmula Brasil-Espanha para o Conselho, mas com a sugesto de Melo Franco de que os dois pases ficassem na verdade ocupando provisoriamente os lugares reservados, respectivamente, aos Estados Unidos e Alemanha (7).

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Essa sugesto tinha por fim contornar as objees das grandes potncias, em especial da Gr-Bretanha, a um Conselho muito numeroso e, conseqentemente, menos gil em suas deliberaes (8). Contudo, em conversas informais nos bastidores da Assemblia, Melo Franco obteve pouco mais do que palavras compreensivas e, da parte de Robert Cecil, a promessa de somente apoiar a reeleio do Brasil para membro no permanente. Uma tentativa foi feita para conseguir dos Estados Unidos algum gesto extra-oficial em favor do Brasil em Genebra, mas o resultado foi negativo. Desse modo, ao Brasil restou como consolo a renovao de seu mandato de membro temporrio por mais um ano, no sem antes vencer as resistncias do grupo latino-americano na Liga, cujos integrantes, em sua maioria tambm candidatos em potencial, pressionavam pela adoo do revezamento entre eles (9). A frustrao na campanha do assento permanente em 1923 desfez as iluses de xito fcil logo na primeira tentativa, deixando claro que apenas a defesa retrica da candidatura brasileira no iria ser suficiente para se atingir o objetivo colimado. Melo Franco foi enftico ao precaver Flix Pacheco de que a pretenso do Brasil no teria sucesso seno mediante trabalho antecipado, metdico e enrgico junto s chancelarias, admitindo que sem lugar no Conselho no valia a pena o sacrifcio da nossa presena na Liga das Naes (10). Confortado pela conservao do Brasil no Conselho, o governo Bernardes decidiu continuar investindo na meta que se props a realizar e, para tanto, foi criada, em 13 de maro de 1924, a Delegao Permanente do Brasil junto Liga das Naes, com status de embaixada - a primeira do gnero em Genebra. O governo brasileiro justificou esse ato alegando que um dos seus principais objetivos era dar representao brasileira na Liga uma continuidade de esforos e uma estabilidade capazes de tornar suficientemente profcua nossa colaborao (11). Logo em seguida, Afrnio de Melo Franco foi nomeado chefe da Delegao Permanente, recebendo a funo de embaixador especial do Brasil na Liga. Artur Bernardes convidou tambm Raul Fernandes, a quem destitura do governo do Rio de Janeiro no ano anterior, para realizar um trabalho de persuaso e convencimento em diversas cidades europias, com cerca de trs meses de antecedncia da prxima Assemblia. Com uma reputao das mais altas nos crculos diplomticos da Europa, devido sua destacada participao na organizao da Corte Permanente de Justia Internacional em 1920, a misso de Raul Fernandes consistiria em estabelecer contatos

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com lderes e diplomatas em Paris, Bruxelas, Haia, Estocolmo e Londres, a fim de expor os argumentos que embasavam a candidatura do Brasil, colhendo, se possvel, apoios onde pudesse encontr-los. Cogitava-se de uma ao coordenada entre o Brasil e a Espanha, ambos candidatos a membro permanente, mas sua operacionalizao era bastante complicada, seja pelas desconfianas recprocas, seja pelo ressentimento ainda existente por parte da Espanha, que no havia esquecido o caso do veto brasileiro de 1921. Sem garantias concretas que abonassem o uso da frmula Brasil-Espanha mais uma vez, o Brasil preferiu concentrarse no recurso de postular sozinho a interinidade no posto reservado aos Estados Unidos no Conselho. Pode-se aventar a hiptese de que, sendo pouco provvel naquele momento o retorno norte-americano Liga, o Brasil visse na interinidade a garantia de uma presena duradoura no Conselho, talvez por tempo suficiente para tornar a sua permanncia ali um fato consumado. De acordo com Melo Franco, tinha-se por certo que o artigo 4 do Pacto havia destinado um lugar permanente para a Amrica no Conselho, lugar que o Brasil reconhecia pertencer por direito prprio aos Estados Unidos, que tinham sido na pessoa de Wilson os criadores do mesmo Pacto. Todavia, enquanto durasse o afastamento daquele pas, era justo que fosse o Brasil o pas americano a preencher esse lugar (12). Apesar das diligncias da delegao brasileira, a reivindicao do assento permanente foi novamente rechaada em 1924, no decorrer da 5 Assemblia, uma vez que os representantes das quatro grandes potncias no Conselho entendiam que o assunto deveria ser adiado para quando se tratasse do alargamento daquele rgo, com motivo da esperada admisso da Alemanha na Liga. Favorecido pela falta de um regulamento para a escolha dos membros temporrios, o Brasil obteve a sua reeleio pelo voto da Assemblia. Convm ressaltar que a motivao bsica para que o governo Bernardes continuasse prestando seu apoio Liga vinculava-se presena brasileira no Conselho ou diretrio do mundo, como se referiu a ele Melo Franco. O Brasil era freqentemente chamado a apresentar relatrios sobre questes especficas da pauta de trabalho do Conselho, a maior parte delas sobre assuntos nos quais no tinha nenhum interesse direto a defender, cumprindo o papel de rbitro dedicado e imparcial em problemas europeus, com destaque para o tema das minorias nos pases da Europa Oriental. Afora isso, a Delegao Permanente tinha tambm por funo acompanhar e participar das Assemblias, das reunies dos organismos tcnicos, das

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conferncias internacionais, das comisses e do Secretariado da Liga, o que tornava o seu volume de trabalho superior ao de todas as outras embaixadas brasileiras reunidas (13). A atividade intensa da Delegao Permanente pode ser entendida em razo do interesse do Brasil em angariar prestgio e aumentar a sua influncia na Liga como meios de fortalecer a sua candidatura a membro permanente. Havia a expectativa no Itamarati de que a lealdade, os servios prestados e o devotamento obra da Liga fossem premiados com a cesso do posto permanente. Enquanto isso no ocorria, o fardo dos compromissos e das obrigaes contradas junto Liga era compensado pela satisfao de assentar-se no Conselho ao lado das grandes potncias na cidade de Genebra, a qual o governo Bernardes esperava ver transformada no centro da poltica internacional da poca. Em julho de 1925, Melo Franco redigiu um memorando confidencial a ser entregue aos governos dos Estados-membros do Conselho. O documento reafirmava que, incontestavelmente, o Brasil vinha sendo, na Amrica, o mais firme e decidido sustentculo da Liga das Naes, no obstante a perigosa influncia contrria exercida no continente pelo veto dos Estados Unidos ao Tratado de Versalhes. Dizendo-se coordenador da ao da Liga entre os pases latino-americanos, o Brasil preconizava o aumento do nmero de membros permanentes como a soluo mais justa e, na impossibilidade desta, a ocupao provisria, pelo Brasil, do lugar reservado aos Estados Unidos no Conselho (14). Na 6 Assemblia, a discusso sobre os assentos permanentes foi outra vez adiada, j que as potncias europias no puderam concluir a tempo as negociaes paralelas que permitiriam o ingresso da Alemanha na Liga. A maior dificuldade para o Brasil conservar-se como membro temporrio do Conselho passou a ser, ento, a concorrncia com os pases do grupo latino-americano. Em 23 de setembro de 1925, esse grupo se reuniu para tentar encontrar uma soluo de consenso no caso e Melo Franco conseguiu a custo sustentar a posio brasileira, comprometendo-se, porm, a aceitar o rodzio no ano seguinte (15). Essa reunio serviu para demonstrar que os demais pases latino-americanos no se sentiam, de modo algum, representados pelo Brasil no Conselho, o que certamente no inspirava bons pressgios para o futuro da candidatura brasileira a um assento permanente em nome da Amrica.

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Fiasco em Genebra: a crise de maro de 1926

Em fins de 1925, as perspectivas da candidatura brasileira no eram animadoras. Passados trs anos de campanha nos bastidores, o governo Artur Bernardes no havia ainda logrado o seu intento na Liga, que a esta altura parecia mesmo inexeqvel. Como a Frana, a Itlia e o Japo se diziam cordialmente simpticos causa do Brasil - ou ao menos no ameaavam criar obstculos intransponveis - aos olhos do Itamarati a oposio da Gr-Bretanha era o principal motivo para a falta de xito de sua estratgia. O Foreign Office fechava questo em no admitir a concesso de um assento permanente no Conselho a um pas que no fosse considerado uma grande potncia segundo os critrios da poca. Isso abriria um perigoso precedente, pois outros postulantes sem as credenciais necessrias poderiam surgir em seguida, minando o que se acreditava ser o carter exclusivo da categoria, como um clube fechado, restrito aos Estados com poder de deciso. Logo aps o trmino da 6 Assemblia, reuniram-se em Locarno, na Sua, os seguintes pases: Gr-Bretanha, Frana, Alemanha, Itlia, Blgica, Tchecoslovquia e Polnia. Nesse encontro, foram aprovados, em 16 de outubro de 1925, diversos tratados que, em seu conjunto, representavam o triunfo da distenso poltica na Europa (16). O esprito de Locarno, como passou a ser chamado, simbolizava no s a esperana de um novo tempo de paz no continente europeu, superados os rancores da guerra, mas tambm a possibilidade de fortalecimento do sistema da Liga das Naes, uma vez que a vigncia dos acordos foi textualmente condicionada ao depsito de suas ratificaes em Genebra e entrada da Alemanha na Liga, a ser efetivada mediante a convocao de uma sesso extraordinria da Assemblia. Melo Franco sugeriu a Artur Bernardes que os acordos de Locarno poderiam talvez oferecer o ensejo de jogar a cartada definitiva na questo do assento permanente (17). De fato, ao Brasil havia sido continuada e insistentemente prometido que mudanas na composio do quadro permanente do Conselho seriam objeto de discusso quando da adeso alem Liga, agora finalmente tornada possvel. No incio de fevereiro de 1926, tudo parecia caminhar bem at que, sentindo poder contar com a anuncia tcita da Frana, a Polnia anunciou que tambm se apresentava como candidata a tornar-se membro permanente do Conselho, entrando simultaneamente com a Alemanha. A opinio pblica alem reagiu ferozmente pretenso polonesa. Havia razo para se

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acreditar que a Frana manobrava para colocar no Conselho um aliado fiel como contrapeso presena do Reich. Aristide Briand, chanceler francs, ao manifestar-se favorvel candidatura da Polnia, no desmentia essa hiptese (18). O primeiro-ministro alemo, Hans Luther, declarou ento que no podia concordar com essa candidatura imprevista, j que em Locarno nada havia sido dito sobre isso e que, portanto, a Alemanha deveria entrar sozinha no Conselho. Tambm na Gr-Bretanha surgiram crticas atitude da Polnia, mas Austen Chamberlain, titular do Foreign Office, assumiu uma posio dbia, de discreta complacncia. Em pouco tempo, a imprensa europia estava mergulhada em um caloroso debate, que se estendia tambm aos parlamentos. A situao se tornou ainda mais difcil com o surgimento de novos ingredientes para a crise. A Espanha e o Brasil, aproveitando-se da oportunidade, renovaram suas antigas reivindicaes a um posto permanente no Conselho. A China e a Blgica fizeram saber que se a algum outro pas, que no a Alemanha, fosse concedido um assento permanente, elas tambm seriam candidatas. Por fim, a Sucia manifestou-se contrria a qualquer aumento do nmero de membros permanentes, s admitindo o ingresso da Alemanha. Artur Bernardes, que se encontrava temporariamente em Petrpolis, j tinha o assunto pessoalmente em suas mos, enquanto o Itamarati se movimentava para viabilizar a candidatura brasileira. Flix Pacheco interpelou o ministro plenipotencirio da Alemanha no Rio de Janeiro, Hubert Knipping, a fim de expor a posio do governo brasileiro. A imprensa carioca pr-Bernardes, por sua vez, procurava forjar um sentimento de exaltao nacionalista, clamando pela unio de todos na defesa da atuao da diplomacia brasileira no estrangeiro. O embaixador do Brasil em Washington, Silvino Gurgel do Amaral, procurou Frank Kellogg, secretrio de Estado, para sondar a possibilidade de que os Estados Unidos dissessem confidencialmente uma palavra a Londres, Paris, Roma, Estocolmo e Bruxelas, por intermdio dos respectivos embaixadores, insinuando que a Amrica estava sem representante permanente no Conselho. Kellogg, no entanto, mostrou-se muito reticente a uma ao desse tipo, deixando entender que a administrao republicana no podia comprometer-se na questo (19). Da Argentina e do Chile, as notcias que chegavam tambm no induziam a supor que o Brasil pudesse contar com o apoio declarado desses pases. Teve grande repercusso a afirmao de Len Suarez, internacionalista

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argentino, de que a presena do Brasil no quadro permanente do Conselho romperia o equilbrio sul-americano. Por outro lado, tinha-se a informao de que o Chile se opunha a qualquer candidatura latino-americana, desde que ele no entrasse tambm como membro permanente (20). O desenrolar dos acontecimentos indicava que a crise encaminhavase para um impasse, com cada um dos muitos contendores assumindo posies de princpio inflexveis. Em 5 de maro de 1926, Artur Bernardes comunicou a Melo Franco a sua deciso sobre a conduta que o Brasil deveria seguir em Genebra: votar contra qualquer aumento do nmero de membros permanentes, caso o Brasil e a Espanha no fossem contemplados. Para Bernardes, o Brasil no tinha sido ouvido sobre os tratados de Locarno nem sobre os compromissos deles oriundos, e por isso estava livre para votar como lhe parecesse. Nas suas prprias palavras, em suma, a questo para o Brasil cifrava-se em vencer ou no perder (21). A sesso extraordinria da Assemblia instalou-se em 8 de maro de 1926. As potncias locarnistas passaram a se reunir em separado, em longas negociaes secretas, com o intuito de aplainar as divergncias entre elas. Acreditava-se que uma vez resolvido o caso da Polnia, no seria difcil obter a unanimidade do Conselho, pois disso dependia a implementao dos acordos de Locarno e poucos na Europa pensavam que algum pas ousaria atravancar esse processo. Contudo, alheio a essas combinaes sigilosas, o Brasil exigia que sua pretenso fosse satisfeita, ameaando vetar a entrada da Alemanha na Liga. Recebendo diretamente toda sorte de presses, Melo Franco tentou demover o presidente da Repblica de sua deciso, reputando erro funesto o Brasil assumir a responsabilidade do veto (22). Bernardes, entretanto, permaneceu irredutvel, fiel a seu temperamento de homem enrgico e obstinado. Demonstrando ainda a falta de comprometimento real do Brasil com o futuro da organizao de Genebra, sua opinio era de que sendo os pases da Europa mais diretamente interessados na existncia e no prestgio da Liga, no deveria partir deles a intransigncia de que alguns vinham dando provas naquele momento. Bernardes alegava, enfim, que a opinio pblica brasileira j encarava a questo em termos de dignidade nacional e que, dessa maneira, o governo no seria perdoado caso mudasse de conduta (23). Havia na verdade um grave dissenso interno em relao poltica do governo brasileiro na Liga das Naes. Os veementes apelos patriticos do governo, definitivamente, no foram suficientes para unir o pas em torno da

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causa, pois uma expressiva parcela da opinio pblica era mesmo contra o engajamento do Brasil naquela organizao. Para os jornais de oposio, a disputa por assentos permanentes no Conselho era tida como um conflito de vaidades, no qual o Brasil tinha-se envolvido com uma gana injustificvel, motivada pelo delrio de grandeza e pela megalomania do Itamarati (24). Aps mais de uma semana desde a abertura da Assemblia, o quadro era bastante complexo. A Frana apoiava a Polnia, mas tentava convencer a Alemanha de que no tinha agido de m-f em Locarno ao omitir esse assunto. A Gr-Bretanha considerava a candidatura da Espanha, defendia indiretamente a da Polnia, mas no aceitava a do Brasil. A Alemanha no cedia, insistia em rejeitar a priori outras candidaturas que no a sua e ameaava deixar Genebra, mas relutava em faz-lo porque isso seria a runa da poltica de conciliao de Gustav Stresemann, ministro do Exterior alemo. A Itlia se opunha tese alem. A Sucia colocava-se incondicionalmente ao lado da Alemanha. A Espanha e o Brasil mantinham suas candidaturas. Os apelos de Chamberlain e Briand no conseguiram sensibilizar Artur Bernardes, que colocava, assim, o Brasil em oposio frontal s potncias envolvidas no concerto operado em Locarno. Nesse confronto com os interesses europeus, restava ao Brasil contar com a solidariedade da Amrica, j que a sua pretenso se baseava na tese da representao continental. Mas, em 16 de maro de 1926, os delegados dos pases latinoamericanos na Liga decidiram encaminhar por escrito um pedido ao governo brasileiro para que reconsiderasse a sua posio (25). Desse modo, negando explicitamente o seu apoio ao veto, o grupo latino-americano deixava o Brasil em completo isolamento na Assemblia, retirando-lhe inclusive a legitimidade e a autoridade moral para se colocar como porta-voz do continente americano. Esse pode ser considerado o golpe mortal na candidatura brasileira, por ter atingido precisamente um dos seus pontos mais dbeis, qual seja a falta de um apoio ostensivo por parte da Amrica hispnica. A ltima sesso plenria da Assemblia realizou-se no dia 17 de maro. Melo Franco declarou, ento, que o Brasil continuava a pensar que a reforma da estrutura do Conselho no deveria ser tratada somente por alguns Estados europeus, mas por todos os membros da Liga, sem exceo, de modo que todas as opinies pudessem ser conhecidas. No se podia perder de vista que a obra admirvel de Locarno devia entrar no quadro da Liga das Naes e no a Liga das Naes na construo poltica de Locarno. O Brasil, enquanto parte integrante do territrio da Amrica,

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tinha o direito de reivindicar para o seu continente uma representao mais eqitativa e mais numerosa no Conselho. Essa seria uma decorrncia lgica da comunidade de interesses, como de um condomnio abstrato, que o copossuidor pode defender como seu prprio bem aquilo que possudo em comum: res sua propria agitur. Por fim, Melo Franco lamentou que a Alemanha no tivesse entrado imediatamente na Liga e comunicou serem as instrues do seu governo irrevogveis e definitivas (26). Seguiram-se diversos outros pronunciamentos, mas o fato que a Assemblia extraordinria chegava ao fim sem ter podido aprovar a deliberao para a qual tinha sido convocada. O Brasil, ao exercer uma prerrogativa que lhe era facultada pelo Pacto, usou do direito de veto como um instrumento de retaliao contra as potncias europias e a prpria Liga, por no terem aceito os termos categricos da reivindicao brasileira. Uma vez decidido a conduzir o assunto como um jogo de soma zero, Artur Bernardes privou-se da alternativa de uma soluo negociada ou de um recuo estratgico. Foi com base nessa postura intransigente que o governo brasileiro procurou depois camuflar o fracasso de seu objetivo primordial (vencer), tendo antes recorrido unilateralmente a uma desafiadora e qui desnecessria demonstrao de fora em Genebra (no perder).

A retirada do Brasil da Liga das Naes

Para tentar contornar as dificuldades que impediram o andamento normal da Assemblia extraordinria, foi criada uma comisso encarregada de estudar a composio do Conselho. Essa comisso era composta por quinze membros: representantes dos dez Estados-membros do Conselho, mais a Alemanha, a Argentina, a Polnia, a China e a Sua (27). O Brasil desempenhou na comisso o papel de defensor dos direitos das potncias menores contra a idia de que somente as grandes potncias deveriam ser membros permanentes do Conselho. A atuao da delegao brasileira na Conferncia de Paz de Paris foi lembrada como um exemplo da luta do Brasil por uma maior democratizao do sistema internacional. Elizeu Fonseca de Montarroios, assessor tcnico da Delegao Permanente e representante brasileiro na comisso, sustentou que o passado pacifista do Brasil dava ao pas mais crditos para representar os interesses permanentes da Liga das Naes, se fossem as regras e os princpios do Pacto o critrio decisivo para o ingresso no quadro permanente do Conselho, e no o poder militar (28).

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Em 17 de maio de 1926, foi aprovado em primeira leitura o projeto britnico, de autoria de Robert Cecil, que regulamentava a questo dos membros temporrios no Conselho. O projeto institua que o nmero de membros no permanentes seria elevado a nove, cujos mandatrios seriam eleitos o mais cedo possvel durante a prxima Assemblia a fim de que assumissem suas funes imediatamente aps a eleio. Isso permitiria remover o Brasil do Conselho, se necessrio, a tempo de garantir a unanimidade para a entrada da Alemanha em setembro. Alm disso, no mais do que trs dos membros temporrios poderiam ser indefinidamente reeleitos ao final do mandato, desde que obtivessem dois teros dos votos da Assemblia (29). Acenava-se, assim, com a criao de uma categoria intermediria de membros semipermanentes destinada a satisfazer as aspiraes da Espanha, da Polnia e do Brasil. Ao governo brasileiro restavam as opes pouco atraentes de negociar algum tipo de compromisso, o que significava negar a atitude peremptria assumida na crise de maro, ou persistir na mesma linha de confrontao, correndo o risco de ver-se forado a sair do Conselho e sofrer uma grande humilhao na Assemblia de setembro. Diante disso, a permanncia do Brasil na Liga tornou-se insustentvel. Como a conquista do assento permanente tinha-se tornado politicamente invivel, selando o insucesso da aventura genebrina do Brasil, a hiptese sempre presente de retirada da Liga converteu-se na conseqncia presumvel do veto de 17 de maro. Na viso do Catete, o resultado dos trabalhos da comisso de estudos indicava claramente que o Brasil estava sendo ludibriado pelas potncias europias, que se recusavam a discutir a questo central dos assentos permanentes. Dessa forma, em fins de maio de 1926, Artur Bernardes definiu que o passo seguinte do Brasil na Liga seria a renncia ao assento temporrio que ocupava h sete anos no Conselho, deixando a notificao de retirada da organizao para um momento posterior. O que se seguiu foi uma sria divergncia entre, de um lado, Melo Franco, e, de outro, Bernardes e Pacheco, no tocante ao procedimento e forma mais adequada para conduzir o assunto. Travou-se, no dizer de Afonso Arinos, um verdadeiro duelo que, por pouco, no levou a uma situao escandalosa de ruptura (30). Vrios telegramas foram trocados e Melo Franco chegou a declarar finda a sua misso frente da Delegao Permanente por discordar das instrues presidenciais. A razo principal para o desentendimento estava na exposio de motivos do governo brasileiro, que deveria acompanhar a renncia ao

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Conselho, escrita no Rio de Janeiro por Flix Pacheco. Essa exposio continha duras crticas Liga das Naes, assinalando a mudana no discurso brasileiro de lealdade organizao desde o seu estabelecimento em 1919. Argumentava-se que a Liga havia abandonado o ideal americano que lhe tinha servido de inspirao como instituio voltada para a paz mundial. Parecia que a Liga, em vez de preparar o futuro, antes propunhase a perpetuar o passado, permitindo que as grandes potncias lhe imprimissem a marca de uma associao dominada pela fora. A Liga das grandes potncias, quase exclusivamente europias, continuava a exposio, estava sendo criada por meio de atos e de desvios tumultuosos de sua organizao, em uma aluso aos efeitos das negociaes de Locarno (31). Na reunio do Conselho de 10 de junho de 1926, Melo Franco comunicou oficialmente a renncia do Brasil ao seu lugar naquele rgo, lendo primeiro uma declarao de sua prpria autoria, mais breve e protocolar do que a exposio do Itamarati, esta ao final entregue a Eric Drummond, secretrio-geral da Liga. No entanto, para surpresa de Melo Franco, menos de 48 horas depois, em 12 de junho, Flix Pacheco telegrafou diretamente a Eric Drummond, notificando a retirada do Brasil da Liga das Naes (32). A justificativa oficial para a retirada baseava-se na idia de que a Liga tinha-se desviado de sua funo universal para ser o instrumento subordinado de um grupo regional de pases. O Brasil tinha aderido Liga com o desejo sincero de colaborar na construo do primado do direito nas relaes internacionais e a ela ofereceu o concurso de seu idealismo devotado, mas o que recebeu em troca foi a decepo. E a Liga, desvirtuada dos fins que a justificavam, no poderia merecer o apoio do Brasil, que retornava, assim, ao convvio harmonioso de seu liberal continente (33). No obstante a propriedade em alguns pontos permissvel dessa argumentao, convm salientar um outro aspecto na anlise histrica do afastamento brasileiro de Genebra. s vsperas de enviar Liga a notificao de retirada, Artur Bernardes informou a Edwin V. Morgan, embaixador norte-americano no Rio de Janeiro, que o Brasil planejava incrementar ainda mais suas relaes com as Repblicas americanas e especialmente com os Estados Unidos, dissociando-se dos assuntos europeus, com os quais no tinha nenhum vnculo natural (34). Nesse sentido, a retirada brasileira da Liga pode ser interpretada de outro modo, alm da tendncia comum na historiografia de atribu-la to somente ao autoritarismo e necessidade de apoio interno do governo Bernardes, ou seja, que ela se inscrevia tambm na perspectiva de uma maior aproximao com o governo de Washington.

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Com efeito, quando se deu a crise de maro de 1926, o Brasil entabulava negociaes em Londres com os banqueiros Rothschild para um emprstimo destinado consolidao da dvida flutuante do governo federal, mas dada a conduta brasileira na Liga, considerada antibritnica, esse emprstimo no chegou a ser efetivado. Houve suspeita de presses do Foreign Office no sentido de sustar as conversaes com os banqueiros londrinos. O governo brasileiro, longe de se mostrar contrariado, sorriu dessa hostilidade, nas palavras de Flix Pacheco. Procurando indicar que no dependia da Gr-Bretanha para obter recursos financeiros, j em maio de 1926 o Brasil fechou um contrato com a casa Dillon Read, em Nova Iorque, para um emprstimo de 60 milhes de dlares (35). O perodo subseqente de deseuropeizao da poltica externa brasileira reafirmou essa orientao. Durante o governo Washington Lus, em 1928, a retirada da Liga foi confirmada em definitivo pelo Brasil, cuja situao face organizao passou a ser semelhante dos Estados Unidos: de absteno em relao aos compromissos oriundos do Pacto, mas de cooperao amistosa nas reas de interesse mais tcnico do que poltico. O desligamento brasileiro da Liga, portanto, representou uma opo pelo panamericanismo isolacionista, liderado pelos Estados Unidos no ps-guerra, em detrimento da participao no multilateralismo universal, que tinha na poca seu ncleo na Europa. Em outras palavras, frustrado no objetivo que se props a alcanar na Liga, isto , conquistar o assento permanente no Conselho, o Brasil viu-se na alternativa confortvel de simplesmente seguir o exemplo norte-americano de no-envolvimento na poltica europia. Em resumo, a influncia da potncia hegemnica no continente americano, no contexto da substituio da dependncia econmico-financeira brasileira de Londres para Washington, certamente teve grande peso na deciso pelo isolacionismo hemisfrico. Pode-se dizer que o governo Bernardes, para o qual a crise de maro de 1926 foi providencial, fez uma aposta que na verdade atenderia aos seus interesses, qualquer que fosse o resultado: ou se obtinha uma vitria espetacular na Liga (poltica de prestgio na Europa) ou, caso contrrio, o Brasil a abandonaria para retornar esfera pan-americana (poltica de aproximao com os Estados Unidos). Dada pelas circunstncias, essa derradeira aposta da diplomacia brasileira na Liga, manobrando no limite tnue da ambigidade entre um realismo pragmtico e um idealismo principista, no pde, todavia, encobrir completamente a frustrao da candidatura ao assento permanente. O excesso de confiana e o voluntarismo que caracterizaram toda a campanha

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desde 1923 remetem a um caso tpico de misperception do governo Artur Bernardes, que superestimou as possibilidades de sucesso de sua aspirao, provavelmente iludido com as mensagens formais de apoio cordial que recebia, e confundindo ainda certas particularidades do protocolo diplomtico de uma organizao multilateral com sinais de reconhecimento da importncia do pas na comunidade de naes. Em funo do empenho quase obsessivo na meta do assento permanente, como foi possvel comprovar na investigao da correspondncia diplomtica do perodo, a poltica externa do governo Bernardes terminou-se revelando monotemtica e messinica, totalmente ocupada com uma distrao bonapartista que refletia, em ltima anlise, o carter ornamental das relaes exteriores do Estado oligrquico da dcada de 1920. Em Genebra, a diplomacia de prestgio prevaleceu sobre a diplomacia do desenvolvimento.

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Este artigo baseia-se na dissertao de Mestrado do autor, A participao do Brasil na Liga das Naes (1919-1926), apresentada em maro de 1994 ao Departamento de Histria da Universidade de Braslia. Sobre o envolvimento brasileiro na guerra ver Francisco Luiz Teixeira Vinhosa, O Brasil e a Primeira Guerra Mundial (RJ: Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, 1990). Uma dessas concesses relacionava-se com o reconhecimento da compatibilidade entre a Doutrina Monroe e o Pacto, conforme estabelecido no artigo 21; cf. Frank P. Walters, A history of the League of Nations (London: Oxford University Press, 1952, 2v.), vol.I, p.56. O Conselho ficou assim constitudo: Estados Unidos, Gr-Bretanha, Frana, Itlia e Japo (membros permanentes); Blgica, Brasil, Espanha e Grcia (membros temporrios). Ainda segundo Gasto da Cunha, se a Liga das Naes era uma instituio internacional de paz, no era justo que na sua direo predominasse pelo nmero de representantes exatamente o continente menos pacfico; Cunha a Pessoa, teleg., Genebra, 3 out. 1921, Coleo Melo Franco (doravante CMF), Biblioteca Nacional, Rio de Janeiro, pasta 162. Gama a Pessoa, carta, Paris, 14 out. 1922, Arquivo Histrico do Itamarati (doravante AHI), Rio de Janeiro, 274/2/1A. Melo Franco a Cecil, Bourgeois e Branting, carta confidencial, Genebra, 20 set. 1923, AHI 274/2/1A.

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Artur Bernardes e Flix Pacheco a princpio no receberam bem a idia de Melo Franco, achando que ela talvez denotasse fraqueza de nossa parte na sustentao de nossa justa aspirao. Pacheco pensava que seria prefervel enfrentar a questo resolutamente, deixando mesmo esboar a ameaa de que o Brasil se retirasse de Liga; Pacheco a Melo Franco, teleg., RJ, 19 set. 1923, AHI 274/2/4; Pacheco a Melo Franco, teleg., RJ, 20 set. 1923, CMF, BN, pasta 638. Alm do Brasil, o grupo latino-americano na Liga era composto por Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Guatemala, Haiti, Honduras, Nicargua, Panam, Paraguai, Repblica Dominicana, Salvador, Uruguai e Venezuela; a Argentina, ainda Estado-membro da Liga, no comparecia s Assemblias desde 1920. Melo Franco a Pacheco, teleg., Genebra, 29 set. 1923, AHI 274/2/3. Relatrio do MRE (1923-1924), p.5. Melo Franco a Pacheco, ofcio confidencial, Genebra, 28 ago. 1924, AHI 274/2/5. Segundo Raul Fernandes, tal soluo no infringiria a hierarquia dos Estados, visto que o Brasil, como membro permanente interino do Conselho, no teria o mesmo status das grandes potncias, que ali eram inamovveis; cf. Antonio Gontijo de Carvalho, Raul Fernandes: um servidor do Brasil (RJ: Agir Editora, 1956), p.207. Somente no ano de 1925, a Delegao Permanente expediu 219 telegramas e 663 ofcios, notas e cartas, perfazendo um total de 882 documentos, sem contar os diversos estudos e relatrios apresentados pelos assessores tcnicos; Relatrio de Afrnio de Melo Franco sobre os trabalhos da Delegao Permanente do Brasil e das atividades da Sociedade das Naes em 1925, p.132-133, AHI 322/1/34. Melo Franco a Pacheco, ofcio confidencial, Genebra, 3 jul. 1925, AHI 274/2/8. Com base em uma proposta da Venezuela, extrada dessa reunio, a Assemblia aprovou uma resoluo que previa a renovao nos assentos no permanentes nas eleies de 1926; cf. Jos Carlos de Macedo Soares, O Brasil e a Sociedade das Naes (Paris: A. Pedone, 1927), p.101. Dentre as medidas mais importantes estavam o reconhecimento mtuo da fronteira franco-belga-alem, sob a garantia da Gr-Bretanha e da Itlia, e o compromisso de resolver pacificamente suas disputas, para o qual foram adotadas convenes bilaterais de arbitragem. Melo Franco a Bernardes, carta, Genebra, 12 nov. 1925, CMF, BN, correspondncia presidencial ativa. Cf. Georges Scelle, La rforme du Conseil de la Socit des Nations, Revue Gnrale de Droit International Public (troisime srie, Tome I, n 34, 1927, p.769838), p.777. Amaral a Pacheco, teleg., Washington, 24 fev. 1926, AHI 235/3/10 A. O Paiz, Rio de Janeiro, 20 fev. 1926; Amaral a Pacheco, teleg. confidencial e reservadssimo, Washington, 4 mar. 1926, AHI 235/3/10 A. Bernardes a Melo Franco, teleg., RJ, 5 mar. 1926, CMF, BN, corresp. presidencial passiva. Melo Franco a Bernardes, teleg. absolutamente confidencial, Genebra, 12 mar. 1926, AHI 274/3/1.

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Bernardes a Melo Franco, teleg. urgente e pessoal, RJ, 12 mar. 1926, CMF, BN, corresp. pres. passiva. Previa-se que a pretenso brasileira iria redundar em fiasco e vexame, por ser o Brasil na Liga apenas uma espcie de pivete entre as grandes potncias, tendo sua candidatura vetada calamitosamente pelo mundo inteiro. Defendiase, enfim, que o Brasil se retirasse imediatamente da Liga; cf. jornais diversos de maro de 1926, Correio da Manh, O Jornal, A Noite, A Tribuna, A Manh, e A Ptria, todos do Rio de Janeiro. Cf. Warren H. Kelchner, Latin American relations with the League of Nations (Boston: World Peace Foundation, 1930), p.67-68. Journal de lAssemble extraordinaire de la Socit des Nations, Genve, mars 1926, n 10, CMF, BN, pasta 155. Os Estados-membros do Conselho eram ento: Gr-Bretanha, Frana, Itlia e Japo (membros permanentes); Brasil, Espanha, Blgica, Uruguai, Sucia e Tchecoslovquia (membros temporrios). Elizeu Fonseca de Montarroios, Le Brsil et la crise de la Socit des Nations en 1926 (Genve: A. Kundig, 1926), p.15. Relatrio do MRE (1926), p.7. Afonso Arinos de Melo Franco, Um estadista da Repblica: Afrnio de Melo Franco e seu tempo (RJ: Jos Olimpio Editora, 1955, 3v.), vol.III, p.1263. Exposio de motivos do governo brasileiro de 10 de junho de 1926 sobre a renncia do Brasil ao seu lugar no Conselho da Liga das Naes, Relatrio do MRE (1926), Anexo A, n 1, p.3-13. Melo Franco no tinha sido consultado sobre essa deciso e surpreendeu-se pelo fato de que a retirada imediata da Liga ia em desacordo com as suas instrues de apenas anunciar a renncia ao Conselho. Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 14 nov. 1926. Cf. Stanley E. Hilton, Brazil and the post-Versailles world: elite images and foreign policy strategy, 1919-1929, Journal of Latin American Studies (n 12, part II, November 1980, p.341-364), p.353. Pacheco a Melo Franco, teleg., RJ, 21 maio 1926, AHI 274/3/4.

Resumo
Este artigo tem por objetivo fornecer uma breve anlise histrica da campanha brasileira por um assento permanente no Conselho da Liga (ou Sociedade) das Naes. Considerando o prestgio que o Brasil desfrutava como membro temporrio do Conselho e buscando elevar o status internacional do pas, o governo Artur Bernardes elegeu como meta prioritria de poltica externa a conquista de um assento permanente naquele rgo, mas

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a sua pretenso no logrou xito. Quando da tentativa das potncias europias de implementar os acordos de Locarno, o Brasil em represlia vetou a admisso da Alemanha na Liga em maro de 1926. Aps esse episdio, o Brasil notificou Liga a sua retirada da organizao, acusando-a de ter-se desvirtuado de seu carter universal.

Abstract
The purpose of this article is to provide a brief historical analysis of the Brazilian campaign for a permanent seat on the League of Nations Council. Considering the prestige enjoyed by Brazil as a nonpermanent member of the Council and seeking to raise the countrys international status, the Artur Bernardes government elected to make the acquisition of a permanent seat on that organ a major foreign policy goal, but its pretension did not succeed. When the European powers tried to put the Locarno treaties into effect in March 1926, Brazil vetoed Germanys admission to the League in retaliation for the defeat of its claim. Following this episode, Brazil notified its withdrawal from the organization, accusing the League of having diverted from its universal character.