APUNTES SOBRE EL PROCESO DE

APERTURA COMERCIAL EN PANAMÁ

Por: M.Sc. Oscar García Cardoze
Economista-Consultor

Desde inicios de la presente década, las administraciones del Estado

panameño se han comprometido en un proceso de apertura comercial tendiente,
según el discurso oficial, a lograr una inserción de Panamá en la economía
internacional que supere las limitaciones de un mercado interno reducido, y que
exponga a los productores nacionales a una mayor competencia por parte de sus
competidores extranjeros obligándolos, a ser más eficientes, beneficiando de
paso a los consumidores al reducirse el precio de los artículos que aquellos
producen.

Un par de comentarios iniciales para matizar esta visión. Primero, muy

pocos países tienen la flexibilidad que se observa en Panamá para la libre
movilidad de los capitales, salvo las regulaciones recientes tendientes a
combatir el lavado de dinero producto del narcotráfico que obligan a cualquier
persona a declarar las sumas de dinero (efectivo o cuasi-efectivo) que se
ingresen al país cuando superen los diez mil dólares; por lo tanto la apertura
económica que se está promoviendo afecta a la Cuenta Corriente de la Balanza
de Pagos no así a la Cuenta de Capital. Es, una política de apertura comercial, y
no una política global de apertura económica, donde la discusión técnica,
presente en los programas de estabilización y ajuste estructural de otros países,
sobre la conveniencia de abrir primero una cuenta u otra tiene en nuestro caso
un interés meramente académico.

Segundo, independientemente de las razones que justifiquen las políticas

de apertura debemos resaltar que la economía de Panamá históricamente ha
sido y continua siendo una economía extremadamente abierta. El indicador por
excelencia del grado de apertura de una economía lo brinda la relación del
Comercio Exterior Total (exportación más importación de bienes y servicios) al
Producto Interno Bruto (PIB). Para los últimos cuatro años (1990-93), y utilizando
datos en términos reales, tenemos que la relación fue, en términos
porcentuales, de: 85.1, 85.5, 86.6 y 86.5. Para el período 1970-1993 la relación
fue en promedio de 78.% (80.2% en términos nominales). Esto es, el comercio
exterior total del país ha significado históricamente más de tres cuartas partes
del PIB nacional. Para efectos comparativos, y según cifras de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para el año 1990, podemos
señalar que Chile, la economía que se sugiere como modelo a seguir para todo
el subcontinente, tiene un grado de apertura de 58% (70% en términos
nominales), mientras que la vecina Costa Rica tiene un grado de apertura de
101.3% (76.6 en términos nominales). Se aprecia, en consecuencia, que el
argumento esgrimido por algunos funcionarios del gobierno en el sentido que la
nuestra es una economía muy cerrada al exterior es, en el mejor de los casos,
inexacto. Hay un problema de fondo en todo esto: el debate debiera darse en
términos de cuál es el tipo de reinserción en la economía internacional que le
conviene a Panamá y no sobre si hay que tener una mayor apertura comercial o
no.

Si se enfocan las críticas al régimen de comercio imperante en Panamá

examinando los argumentos sobre los niveles arancelarios excesivamente altos
frente al resto de la región (aquí nuevamente el modelo a citar es Chile), se
puede estar parcialmente de acuerdo con algunos de los puntos que se resaltan.
Por ejemplo, es bien claro que existen algunas partidas (v. gr. fresas) con
aranceles exageradamente altos que en la práctica resultan ser redundantes (se
puede lograr la protección del valor agregado doméstico con un menor arancel)
y prohibitivos (impide la importación de los bienes al encarecer demasiado al
producto foráneo). Igualmente, es de reconocer y, por lo tanto, de corregir la
alta dispersión que muestra el Arancel de Importación en Panamá, sin que esto
implique de ninguna manera que estemos abogando por el establecimiento de
una tarifa única que grave el ingreso de bienes del exterior, ya que se pierden
muchos grados de libertad en el manejo de la política microeconómica en cuanto
al (des)estímulo de ciertas actividades y/o tipos de consumo; además, está el
hecho de que los derechos de importación representan un renglón muy
importante de los ingresos corrientes del Gobierno Central y sería dable pensar
que la eliminación total de la dispersión arancelaria tendería más bien a deprimir
las rentas fiscales.

Sin embargo, hay algunos puntos que vale la pena recuperar para situar
en una perspectiva mucha más objetiva la real situación del régimen de
comercio exterior de Panamá. Así, y basados en un estudio en el que
colaboramos a mediados de 1994, del total de las importaciones panameñas
para 1993, más de un 40% entraron al país bajo algún régimen especial (trato
preferencial, libre comercio, exoneraciones o libre importación). En otras
palabras, sólo el 59% de dichas mercancías fueron sujetas efectivamente a los
gravámenes establecidos en el Arancel de Importación de la República de
Panamá. Además, aunque nominalmente hay tarifas francamente exageradas
(387.5%), lo cierto es que con una tarifa de hasta 30% se encuentran cubiertas
el 91% del valor total de las importaciones panameñas. Los anteriores datos
demuestran que si bien hay ciertas partidas con aranceles desproporcionados, la
realidad es que el grueso de las importaciones panameñas son gravadas con
aranceles dentro de rangos aceptables.

En este orden de ideas habría que resaltar el lento pero consistente

proceso de desgravación arancelaria que ha experimentado la economía
panameña a lo largo de la presente década. En efecto en 1991, y usando
promedios ponderados, la tarifa nominal era de 25% y se redujo a 23% en 1993;
la tarifa causada se redujo de 17.4% a 15.1% para el mismo período, mientras
que la tarifa real efectiva paso de 8.6% a 8.2% en esos tres años. Todas estas
cifras sirven para hacer ver que la economía panameña es realmente abierta en
términos comerciales, aunque no se puede negar la presencia de ciertas
distorsiones en términos de barreras arancelarias y no arancelarias (permisos
previos y/o cuotas de importación), que afectan a productos específicos y bien
2
conocidos, y que en algunos casos nunca se ha contado con una sólida
justificación económica ni para el establecimiento de las mismas así como
tampoco para su persistencia en el tiempo, salvo en términos de la economía
política de la política económica, esto es, cumplir con el objetivo de beneficiar a
ciertos grupos de interés. En la mayoría de los casos, no obstante, parece ser un
costo razonable que el país ha pagado para poder tener cierta seguridad
alimentaria, así como alguna experiencia de industrialización.

Por otro lado, la creciente internacionalización de la producción es un

hecho indiscutible, como también es cierto que el comercio mundial crece a un
ritmo más elevado que la producción mundial. En consecuencia, es claro que
Panamá no debe aislarse de esta tendencia hacia la globalización, sino
prepararse de forma adecuada a la misma para poder el mayor beneficio social
neto posible. Dado que en el caso de Panamá la mayor apertura comercial se da
principal, aunque no exclusivamente, por la vía de las desgravaciones
arancelarias (reduciendo tanto el promedio como la dispersión del arancel de
importación), habría dos efectos inmediatos a ser tomados en cuenta: la
reducción en las recaudaciones efectivas y/o potenciales de los derechos de
importación que representaron 247.3 millones de balboas en 1994 (el 18% del
total de los ingresos corrientes del Gobierno Central); y la desmejora en la
competitividad de los productores domésticos.

El impacto sobre las finanzas públicas, dadas las rigideces presupuestarias

institucionales, sería recesivo para el conjunto de la economía ya que más
temprano que tarde afectaría al nivel de gasto público, que representa
aproximadamente un 17% del PIB nominal y de la Absorción o gasto interno
total. En el caso del desmejoramiento de la competitividad, ésta ocurriría si las
reducciones arancelarias se traducen efectivamente en menores precios para el
consumidor, ya que de lo contrario se produciría una transferencia parcial o total
de rentas desde el Estado hacia los importadores, sin ningún beneficio para el
consumidor y con un costo fiscal importante. Debieran, entonces, plantearse los
mecanismos que permitan adaptar el sector productivo a los nuevos retos, a
través de una mejora integral en la gestión pública, la constitución de un fondo
de reconversión industrial y de un programa de readiestramiento de la fuerza
laboral, y la puesta en práctica de una auténtica y concertada política industrial
donde en conjunto los sectores público y privado) escojan los sectores
susceptibles de encabezar esta reinserción.

En el fondo de la política comercial parece estar un asunto de fe. Fe en

que vendrán inversiones extranjeras que producirán mas exportaciones y
empleo. Sin embargo, en la medida que las exportaciones no crezcan al mismo
ritmo que las importaciones se estaría agravando el problema del desequilibrio
comercial. Las experiencias de otros países indican que las exportaciones
necesitan un horizonte temporal mucho mayor de respuesta que las
importaciones ante cambios en sus precios relativos (lo que en términos
técnicos implica la reducción o eliminación del sesgo anti-exportador y que el
actual programa económico considera como equivalente a un proceso de cambio
estructural), pues para las primeras haría falta la producción de los bienes
3
susceptibles de ser exportados lo que implica, entre otras cosas nuevas
inversiones y acceso ampliado y seguro a los mercados internacionales,
mientras que para las importaciones basta con el deseo de consumir y la
capacidad de compra. Si las nuevas inversiones extranjeras demoran en llegar o
nunca llegan, puede ser tarde para evitar que el mercado interno esté
abarrotado de importaciones que desplazan a la producción nacional,
promoviendo el desempleo de nuestros recursos productivos, especialmente el
de la Fuerza de Trabajo. Una política comercial como la que está planteada
puede ser identificada como una política de promoción de importaciones, con
efectos negativos, por lo menos en el corto plazo, sobre el empleo, el ingreso y
la producción nacional.