Le Socle de Protection Sociale Pour Une Mondialisation Juste Et Inclusive

Le socle de protection sociale pour une mondialisation juste et inclusive
(Version pour le G20) Rapport du groupe consultatif prsid par Michelle Bachelet, mis en place par le BIT avec la collaboration de lOMS
Bureau international du Travail Genve
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Premire dition 2011 Le socle de protection sociale pour une mondialisation juste et inclusive Rapport du Groupe consultatif sur le socle de protection sociale
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Liste des membres du Groupe consultatif sur le socle de protection sociale

Ce groupe a t mis en place en aot 2010 par le BIT avec la collaboration de lOMS dans le cadre de lInitiative pour un socle de protection sociale, du Conseil des chefs de secrtariat des organismes des Nations Unies pour la coordination (CCS) pour renforcer le plaidoyer mondial et fournir des orientations sur les aspects conceptuels et politiques du socle. Les membres du groupe participent titre individuel. Ce rapport prsente les principaux rsultats des discussions et consultations organises par le groupe. La composition du groupe est la suivante: Prsidente: Membres: Michelle Bachelet Aurelio Fernandez Lpez Ebrahim Patel Eveline Herfkens Kemal Dervi Margaret Wilson Martin Hirsch Sudha Pillai Zheng Silin Juan Somavia Margaret Chan Vincius Pinheiro
Membres s qualits: Secrtaire excutif:
Linitiative, codirige par lOIT et lOMS, implique la coopration de plusieurs agences dont la FAO, le FMI, le HCR, les Commissions rgionales de lONU, lONUSIDA, lONUDAES, le PNUD, lUNESCO, le FNUAP, lONU-HABITAT, lUNHCR, lUNODC, lUNRWA, le PAM, lOMM et la Banque mondiale. Voir CEB 2009, The global financial crisis and its impact on the work of the UN system (Genve, CEB Issue Paper). Disponible sur www.unceb.org/ceb/publications/ceb-paper-final-22april2009.
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Prface
Le 20 fvrier 2011, dans son message lors de la Journe mondiale sur la justice sociale, M. Ban Ki-moon, le Secrtaire gnral des Nations Unies, nous a rappel que le systme multilatral devait travailler dans le cadre dune approche politique commune le socle de protection sociale en vue de promouvoir un rsultat trs clair: Personne ne devrait vivre sous un certain niveau de revenu; tout le monde devrait avoir accs aux services publics essentiels tels que leau et lassainissement, la sant et lducation. Son message est bas politiquement sur les conclusions du sommet sur les objectifs du Millnaire pour le dveloppement (septembre 2010) et techniquement sur le travail conduit sous la direction du Conseil des chefs de secrtariat des organismes des Nations Unies pour la coordination (CCS) coordonnant lInitiative pour un socle de protection sociale. Le Groupe consultatif sur le socle de protection sociale a t mis en place en aot 2010 par lOIT avec la collaboration de lOMS, toutes deux tant la tte de lInitiative pour un socle de protection sociale du CCS, afin de favoriser le plaidoyer et de fournir des conseils en matire de dveloppement et de mise en uvre du concept de socle de protection sociale. Ce rapport synthtise nos principales conclusions et fait des recommandations concrtes en matire dextension de la couverture de la protection sociale. Les membres distingus du groupe consultatif, issus de diffrentes rgions du monde, ont apport lexercice toute la richesse et la profondeur de leur exprience en matire de questions sociales et demploi, de dveloppement conomique et social, de scurit sociale, de sant, de planification et de coopration internationale. Ils ont particip la conception et aux dcisions politiques au niveau national, rgional et mondial, aussi bien dans des pays dvelopps que dans les pays en dveloppement. La diversit de leurs parcours culturels, techniques et politiques ont apport une considrable valeur ajoute aux discussions du groupe. Nous avons bnfici de lexcellent travail prparatoire fait par le BIT et le PNUD, et en particulier des dix-huit tudes de cas sur des expriences russies de socle de protection sociale, ralises dans quinze pays du Sud, et qui ont servi de modle de base aux questions concernant la conception et la mise en place de socles nationaux de protection sociale. Nous avons eu aussi la chance dchanger des ides et de recueillir dimportantes contributions en diverses occasions: la confrence OIT-FMI, en coopration avec le bureau du Premier ministre de Norvge, sur les dfis de la croissance, de lemploi et de la cohsion (Oslo, 13 septembre 2010); le Forum Ralisation des droits de lOIT sur lacclration de la ralisation des OMD par le travail dcent (New York, 20 septembre 2010); le deuxime Colloque africain sur le travail dcent, intitul Construire un socle de protection sociale avec le Pacte mondial pour lemploi (Yaound, 19 octobre 2010); lExposition sur le dveloppement mondial Sud-Sud de lOIT et du PNUD (Genve,
22 novembre 2010); et lAtelier du Groupe consultatif sur le socle de protection sociale (Genve, 27 mars 2011). Des visites en Chine et au Viet Nam (14-19 octobre 2010) ont t dune grande importance: elles ont permis dobserver directement les efforts de ces deux pays pour mettre en uvre des approches novatrices et partager des ides sur la faon dont le concept de socle social pouvait tre adopt au niveau national. Jaimerais aussi signaler les contributions considrables des agences de lONU et des institutions financires internationales, avec lesquelles jai eu le privilge de travailler diverses tapes. Je veux leur exprimer ici ma profonde gratitude. Jai eu aussi la chance de conduire des consultations de haut niveau avec les autorits franaises dans le cadre de la prsidence franaise du G20, Paris (24-25 mars 2011), dchanger des ides et de suggrer des recommandations sur le rle essentiel que celui-ci pouvait jouer dans la cration, chez ses propres membres, de socles de protection sociale nationaux, dans le soutien en la matire aux pays faible revenu et dans la promotion de la cohrence et de la coordination politique au niveau international. Des consultations similaires ont t conduites avec les sherpas sud-amricains Braslia (10 mai 2011) et lors de runions informelles des ministres du Travail et de lEmploi du G20 (Genve, 14 juin 2011). Diverses consultations avec la Confdration syndicale internationale (CSI) et lOrganisation internationale des employeurs (OIE) se sont galement avres dcisives pour prendre en compte dans le rapport les voix des principaux acteurs de lconomie relle. Enfin, le rapport a considrablement bnfici des discussions, conclusions et recommandations de la 100e Confrence internationale du Travail (Genve, 3-18 novembre 2011). Jai eu lhonneur de participer la crmonie de clture de la Commission sur la protection sociale. La dcision de la Confrence de discuter en 2012 dune norme internationale, sous la forme dune recommandation, ouvre une large perspective pour donner ralit aux recommandations de ce rapport. Le groupe consultatif est pleinement responsable de ce rapport, et ses membres y ont collabor titre individuel. Sils ne souscrivent peut-tre pas tout ce qui y est affirm, tous nen assument pas moins la totalit du texte. Ce fut un rel plaisir de travailler avec ce groupe exceptionnel de citoyens du monde. Jaimerais remercier chacun dentre eux pour le dvouement et la coopration dont ils ont fait preuve. Jaimerais aussi remercier laide efficace et comptente que nous a apporte le secrtariat. Je ne puis enfin que louer lOIT et lOMS davoir pris la dcision de crer le groupe consultatif. Je les remercie de mavoir fait lhonneur de partager avec eux la responsabilit de le prsider. Nous esprons que ce rapport stimulera et inspirera la conception et la mise en uvre de politiques de protection sociale, dans le cadre dune approche cohrente et quilibre visant amliorer la vie des populations, afin de contribuer une mondialisation plus juste et plus inclusive. Michelle Bachelet Sous-secrtaire gnrale des Nations Unies, Directrice excutive dONU-Femmes et prsidente du Groupe consultatif sur le socle de protection sociale
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Avant-propos
Ce rapport important et remarquable a t rdig par le Groupe consultatif sur le socle de protection sociale, sous la direction de lancienne Prsidente du Chili, Mme Michelle Bachelet. En 2004, la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation, cre par lOIT, concluait, inter alia, quun minimum de protection sociale des individus et des familles [devait] tre accept comme faisant partie intgrante du socle socio-conomique de lconomie mondiale 1. Tout en soulignant les diffrents bienfaits de la mondialisation, la commission soulignait que le modle de mondialisation en cours tait la fois moralement inacceptable et conomiquement et politiquement insoutenable. Aprs avoir examin les graves dsquilibres du processus de mondialisation, elle affirmait labsolue ncessit, pour que celle-ci obtnt une lgitimit large, que lensemble des nations du monde prissent lengagement commun de rpondre effectivement linscurit et aux ingalits croissantes qui frappent une part non ngligeable de lhumanit. La crise financire et conomique mondiale, et la crise de lemploi, qui ont clat quelques annes plus tard et qui sont toujours l, ont confirm de nombreux lments de ce diagnostic. Lappel de la commission en faveur dun socle socio-conomique a largement influenc le nouveau concept politique de socle de protection sociale, dvelopp par le BIT sur la base dexpriences rcentes, menes en particulier dans les pays en dveloppement. Cette initiative fait partie de lordre du jour de lOIT sur le travail dcent, dont la protection sociale pour tous est un des quatre objectifs stratgiques interdpendants, aux cts des droits des travailleurs, du dialogue social et de la cration demploi au moyen dentreprises prennes. Le concept a t dvelopp dans le cadre de la stratgie bidimensionnelle de la Campagne mondiale sur la scurit sociale et la couverture pour tous, destine assurer une couverture universelle des populations travers un niveau minimal de protection (dimension horizontale) puis offrir progressivement des niveaux plus levs (dimension verticale), conformment aux normes de lOIT. La rcente crise conomique a montr lurgence et limportance quil y a pour chaque pays raliser, au niveau national et local, des progrs structurels, coordonns et cohrents en matire dextension de la protection sociale. Celle-ci a en effet amorti limpact de la crise pour les populations vulnrables, servi de stabilisateur automatique et de moteur de la demande, et permis aux populations des pays dvelopps et en dveloppement de mieux surmonter lexclusion sociale et la pauvret. En 2009, les chefs de secrtariat des agences de lONU ont retenu la proposition de lOIT de lancement de lInitiative pour un socle de protection sociale (I-SPS), coprside
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Voir World Commission on the Social Dimension of Globalization: A fair globalization Creating opportunities for all, 2004, p. 110.
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par lOIT et lOMS, dans le cadre des neuf initiatives conjointes de lONU visant rpondre aux effets de la crise conomique. Dix-neuf organisations multilatrales y participent. Il ressort des dbats qui lont accompagne quil est ncessaire de mieux comprendre au niveau mondial les lments clefs du concept de socle de protection sociale; de mme, il a t reconnu que le socle ne pouvait sappliquer avec toute son efficacit quen respectant les besoins et les possibilits de chaque pays: les mmes objectifs de base peuvent ainsi tre poursuivis travers des socles nationaux spcifiques. Le Groupe consultatif sur le socle de protection sociale a t cr pour renforcer le plaidoyer au niveau mondial et pour approfondir les aspects conceptuels et politiques de lapproche du socle de protection sociale. Mme Michelle Bachelet, en tant que prsidente du groupe, a pu faire bnficier celui-ci des succs obtenus par elle au Chili en matire dextension de la protection sociale; sous son autorit, ce pays a fortement investi dans laccs pour tous la sant, la retraite, lducation, au logement, leau potable et lassainissement, ainsi que dans la protection des enfants et lgalit des sexes. Les membres du groupe consultatif sont issus de toutes les rgions du monde. Ils ont mis en commun leur remarquable exprience acquise dans les divers domaines impliqus dans la conception et la mise en place dun socle national de protection sociale. Le travail du groupe a largement bnfici de cette pluralit de perspectives et de cette capacit combiner une vision rellement mondiale avec une expertise de haut niveau en matire daction politique nationale. Le rapport du groupe consultatif constitue une base de travail prcieuse pour les discussions, qui auront lieu lors de la Confrence internationale du Travail de 2012, sur llaboration dune Recommandation autonome sur les socles de protection sociale, ainsi que pour les dlibrations venir des chefs de secrtariat des Nations Unies, du G20 et des autres forums internationaux, rgionaux et nationaux. Plus largement, nous esprons que le concept de socle de protection sociale sera une source dinspiration et de motivation pour lensemble des dirigeants politiques, des dcideurs, des acteurs sociaux et des autres parties prenantes, et quil leur permettra de voir la protection sociale sous un jour nouveau et de la considrer comme un instrument essentiel de la ralisation des objectifs de dveloppement dans tous les pays du monde. Juan Somavia Directeur gnral du BIT
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Table des matires

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Liste des membres du Groupe consultatif sur le socle de protection sociale .................... Prface............................................................................................................................. Avant-propos .................................................................................................................... Remerciements ................................................................................................................ Rsum les points cls.................................................................................................. Introduction ...................................................................................................................... Le maillon manquant pour une mondialisation juste et inclusive ................................ Le socle de protection sociale est ncessaire ............................................................ Le socle de protection sociale est accessible ............................................................. Le socle de protection sociale est efficace ................................................................. La finalit de ce rapport.............................................................................................. Chapitre 1. Le socle de protection sociale: une approche politique cohrente................ Le concept ................................................................................................................. Le socle de protection sociale en pratique ................................................................. Reconnaissance internationale .................................................................................. Chapitre 2. Le dfi social mondial .................................................................................. Pauvret persistante et ingalits de revenu .............................................................. La scurit sociale: toujours un privilge .................................................................... Absence de services de sant essentiels ................................................................... Accs leau, assainissement et logement inadapts................................................ Pnuries alimentaires et dficits nutritionnels ............................................................. Dficience des niveaux dducation ........................................................................... Dfis dmographiques ............................................................................................... Pays fragiles et pays en proie des conflits ............................................................... Chapitre 3. Lintrt du socle de protection sociale ........................................................ Donner ralit aux droits humains et la justice sociale ............................................ Un instrument efficace de lutte contre la pauvret et les ingalits ............................ Acclrer les progrs vers la ralisation des OMD et au-del .................................... Abordable mme dans les pays bas revenu ............................................................
iii v vii xi xiii 1 1 5 5 6 6 9 9 12 14 17 17 20 21 23 24 25 26 26 29 29 30 35 38
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Assurer des opportunits adaptes demploi dcent .................................................. Rpondre limpact social et conomique des crises ................................................ Contribuer redresser les dsquilibres mondiaux .................................................... Un instrument dautonomisation des femmes ............................................................. Soutenir la construction de la nation .......................................................................... Contribuer faciliter de grandes transformations sociales ......................................... Chapitre 4. Mettre en place le socle de protection sociale .............................................. La situation actuelle ................................................................................................... Espace fiscal et soutenabilit financire ..................................................................... Engager les donateurs ............................................................................................... Cohrence et coordination internationale ................................................................... Les voies de linclusion conomique .......................................................................... Echelle et slection des bnficiaires......................................................................... Dispositifs institutionnels ............................................................................................ Contrle et valuation ................................................................................................ Les nouvelles technologies peuvent favoriser lextension de la couverture sociale ............................................................................................. Chapitre 5. Recommandations ....................................................................................... Principes pour la mise en place de socles de protection sociale dfinis au niveau national ...................................................................................................... Progrs en matire de contrle .................................................................................. Cohrence et coordination de laction des organisations internationales .................... Lier le socle aux objectifs du Millnaire pour le dveloppement, et aller au-del ........................................................................................................... Mcanismes de fixation dun standard international ................................................... Coopration internationale en matire de dveloppement et soutien aux pays bas revenu ............................................................................................... Le rle du G20 ........................................................................................................... Bibliographie ....................................................................................................................
43 48 53 54 57 59 63 63 65 70 72 74 76 77 80 82 85 85 87 87 89 89 89 90 93
Remerciements
Ce rapport est le fruit du travail du groupe consultatif, prsid par Michelle Bachelet, avec lassistance du secrtariat du BIT et en collaboration avec lOMS. Le secrtaire excutif du groupe consultatif, Vincius Pinheiro, a dirig une quipe comprenant Fabio Bertranou et Ian Orton pour rassembler et synthtiser les dbats du groupe consultatif et les contributions crites de ses membres. Armando Barrientos, Evelyn Vezza, John Woodall et Veronika Wodsak ont apport au texte des contributions importantes. Le document a bnfici des excellents commentaires des membres du secrtariat Andrew Cassels, Assane Diop, David Evans, Mara Anglica Ducci, Michael Cichon, Peter Mertens, ainsi que dAlberto Arenas de Mesa, Clarisa Hardy, Florence Bonnet, Philippe Marcadent et Uma Amara. La responsabilit de la rdaction des fiches par pays sur le socle de protection sociale a t confie Christian Jacquier, avec la collaboration de Clara van Panhuys, de Christine Bockstal et de Helmut Schwarzer. La traduction en franais a t ralise, sous la supervision de Christian Jacquier, par Christophe Jaquet avec lappui de Chlo Morin. Le rapport a t dit par Julie Wolf et mis en forme par Jane Muoz et Maryann Stephens. Enfin, Jos Garcia et son quipe ont coordonn la fabrication de la couverture et limpression du texte.
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Rsum les points cls

Le dfi
On ne saurait sous-estimer les dfis sociaux auxquels doit faire face la plante. En 2010, le PIB mondial tait, en termes rels, dix fois plus important quen 1950, soit une augmentation de 260 pour cent par tte. Et cependant, malgr les soixante annes de forte croissance conomique qui ont suivi ladoption, en 1948, de la Dclaration universelle des droits de lhomme, laccs aux prestations et aux services dune protection sociale adapte reste le privilge dun petit nombre. Les statistiques actuelles sur la pauvret et les privations dans le monde sont loquentes: environ 5,1 milliards de personnes, soit 75 pour cent de la population mondiale, ne sont pas couvertes par une scurit sociale adapte (OIT) et 1,4 milliard vivent encore avec moins de 1,25 dollar E.-U. par jour (Banque mondiale); 2,6 milliards, soit 38 pour cent de la population mondiale, nont pas accs une latrine simple amliore et 884 millions une source deau potable amliore (OMS/UNICEF); 925 millions de personnes sont chaque anne dans une situation financire catastrophique et 100 millions passent chaque anne en dessous du seuil de pauvret parce quelles sont obliges de payer des soins de sant (OMS). Si la mondialisation a t une source dopportunits pour les personnes mme de saisir celles-ci, elle en a laiss un trs grand nombre ces quelques chiffres en tmoignent sans protection contre les nouveaux dfis et transformations mondiaux, qui ne sont pas sans avoir de profondes rpercussions au niveau national et local. La persistance dun si grand nombre de personnes exclues reprsente un norme gaspillage de potentiel conomique et humain, ce qui est dune importance particulire pour les pays noffrant quune faible couverture vieillesse et sant, dans un contexte de vieillissement dmographique acclr. Que vient faire ici la protection sociale? Ce rapport montre quelle peut jouer un rle crucial pour soulager les populations de la crainte de la pauvret et du dnuement, et les faire bnficier de la Dclaration universelle des droits de lhomme. Lextension de la protection sociale, partir de socles de protection sociale, est ce qui fait dfaut pour que la mondialisation soit inclusive et plus juste. Elle peut en outre les aider adapter leurs comptences pour surmonter les contraintes faisant obstacle leur pleine participation un environnement conomique et social changeant, ce qui contribuera stimuler lactivit productive, laquelle contribuera en retour dvelopper court et long terme le capital humain. Le rapport montre que la protection sociale aide stabiliser la demande globale en temps de crise et accrotre la rsilience face aux chocs conomiques, contribuant ainsi acclrer la reprise et retrouver un chemin de dveloppement plus inclusif et plus durable. La protection sociale est un investissement gagnant-gagnant, qui paie la fois court terme, compte tenu de ses effets en tant que stabilisateur automatique, et long terme, grce son impact sur la productivit et le dveloppement humain.
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Les rcentes volutions en matire de protection sociale attestent de progrs remarquables dans lextension de la couverture, mais ce rapport estime quil est ncessaire et possible de faire beaucoup plus encore. Il souligne galement que les politiques et les programmes adopts dans le cadre du socle de protection sociale peuvent avoir un impact immense.
Le socle de protection sociale

Le socle de protection sociale a t conu par lOIT et adopt par le Conseil des chefs de secrtariat des organismes des Nations Unies pour la coordination et par les chefs dEtat et de gouvernement, lors du Sommet du Millnaire sur le dveloppement de 2010, comme un ensemble intgr de mesures conues pour garantir tous, en particulier aux groupes vulnrables une scurit des revenus et un accs aux services sociaux essentiels. Il garantit:
une scurit du revenu de base, sous la forme de divers transferts sociaux (montaires ou en nature), comme les pensions pour les personnes ges ou handicapes, les allocations familiales, les allocations chmage et/ou les garanties demploi, ainsi que les services pour les chmeurs et les travailleurs pauvres; un accs financirement abordable aux services sociaux essentiels en matire de sant, deau potable et dassainissement, dducation, de scurit alimentaire, de logement et dautres domaines identifis sur la base des priorits nationales.
Le concept fait partie dune stratgie bidimensionnelle dextension de la scurit sociale, comprenant un ensemble de garanties sociales de base pour tous (dimension horizontale) et la mise en application progressive de normes plus leves (dimension verticale); il respecte la convention (no 102) concernant la scurit sociale (norme minimum), 1952, de lOIT, ainsi que dautres textes internationaux, au fur et mesure que les pays dveloppent leur espace fiscal et politique. La Confrence internationale du Travail (CIT) de 2011 a unifi le lien entre scurit du revenu et accs aux biens et services essentiels sous la forme de garanties de scurit sociale de base. Elle sest mise daccord sur la dfinition suivante: le socle de protection sociale comprend des garanties lmentaires de scurit sociale en vertu desquelles, tout au long de la vie, toutes les personnes qui en ont besoin auront les moyens ncessaires et un accs effectif des soins de sant essentiels, et une scurit du revenu se situant au moins un niveau minimal dfini lchelon national. Les politiques relatives au socle de protection sociale devraient viser faciliter un accs effectif aux biens et services essentiels, promouvoir des activits conomiques productives et tre mises en uvre en troite coordination avec dautres politiques visant amliorer lemployabilit, rduire linformalit et la prcarit, crer des emplois dcents et promouvoir lesprit dentreprise. Certes, le socle de protection sociale ne peut tre considre comme la solution miracle aux problmes sociaux de la plante; mais plusieurs expriences, ralises tout autour du monde, montrent que les pays peuvent raliser des progrs plus rapides en matire de rduction de la pauvret, des ingalits et de lexclusion sociale si ces questions sont abordes de faon cohrente, et si lon commence par tendre de faon horizontale laccs aux services sociaux essentiels et la scurit du revenu.
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Rsum
Pourquoi nous avons besoin dun socle de protection sociale

La notion de socle de protection sociale se fonde sur les principes partags de justice sociale et sur le droit universel pour toute personne la scurit sociale et un niveau de vie suffisant pour sa sant, son bien tre et ceux de sa famille. Les dispositions prises dans le cadre du socle reprennent toute une srie de droits proclams par la Dclaration universelle des droits de lhomme. Lide matresse, ici, est que personne ne devrait vivre en dessous dun certain niveau de revenu et que toute personne devrait pouvoir avoir accs au moins aux services sociaux essentiels. Le socle de protection sociale est troitement li aux questions demploi et de travail dcent. Pour tre efficace dans la lutte contre la pauvret, les privations et les ingalits, il ne doit pas oprer isolment. Le socle ne pourra permettre la rduction de la pauvret que sil est accompagn dautres stratgies comme le renforcement des institutions sociales et du travail, et la promotion dun travail dcent et dun environnement macroconomique favorables lemploi. Un grand nombre de pays ont dj intgr les principaux lments et aspects pratiques du socle dans leurs systmes de protection sociale. Dans les pays revenu faible et moyen, plusieurs indicateurs montrent que laccs aux programmes de scurit sociale est troitement li une rduction de la pauvret et des ingalits, en plus dautres transformations sociales. Les simulations bases sur des microdonnes montrent ainsi que des programmes de transferts montaires pour les enfants et les personnes ges, mme modestes, sont susceptibles de rduire largement les carts de pauvret. Lefficacit des mesures relevant du socle de protection sociale dans la rduction de la pauvret, la limitation des ingalits et la promotion dune croissance conomique quitable est dj bien tablie dans les pays dvelopps. Dans les pays de lOCDE, on estime que les niveaux de pauvret et dingalit sont approximativement de la moiti de ce quils seraient en labsence des dispositifs de protection sociale. Cela dit, la rduction considrable de la pauvret dans ces pays reflte galement la combinaison de mesures relevant du socle et de formes plus largies de scurit sociale. Ce constat doit donner tous les pays ayant dj mis en place un socle de protection social solide la volont daller plus loin et de favoriser aussi lextension verticale la protection sociale. Les dispositifs relevant du socle de protection sociale peuvent conduire une autonomisation plus grande des femmes, qui occupent une place disproportionne dans les groupes bas revenu. Les femmes, travers le march du travail et les opportunits en matire dducation offertes par la scurit du revenu et laccs aux services essentiels fournis par le socle, peuvent ainsi devenir les actrices de leur propre changement. En outre, lexprience des transferts sociaux montre que les aides verses directement aux femmes lvent leur statut et leur permettent de mieux contrler la manire dont est dpens le revenu du mnage. Le socle de protection sociale peut contribuer rpondre aux dfis lis aux transformations, tels que le changement dmographique et climatique, les risques mondiaux en matire de sant, la volatilit des prix alimentaires, les migrations et lurbanisation. Les garanties sociales fournies par le socle peuvent aider maximiser les opportunits et minimiser les risques. Ces dernires annes ont apport la preuve manifeste que les actions relevant du socle de protection sociale sont dune grande utilit en temps de crise. Pendant la crise conomique et financire, les mesures de protection sociale du type socle ont jou un
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rle efficace de stabilisateurs contra-cycliques. Elles ont contribu attnuer son impact ngatif sur les marchs du travail, prserver la cohsion sociale et stimuler la demande globale. Dans plusieurs pays, leffet combin de cet effort a enfin aid et stimul la reprise conomique. Plus largement, lapproche-revenu inspire du socle peut contribuer combattre les dsquilibres de lconomie mondiale en favorisant une rduction de lpargne de prcaution et une augmentation du pouvoir dachat des nouvelles classes consommatrices dans les conomies en dveloppement, renforant ainsi la consommation interne. Contrairement aux ides reues, les mesures de protection sociale de base, comme celles prvues par le socle, peuvent tre finances par une part relativement modeste du revenu national, mme dans les pays sous contrainte financire forte. Plusieurs tudes, ralises notamment par le BIT, lOMS et la CEPAL, en attestent. La part de ressources qui doivent lui tre consacres relve en revanche de la dcision de chaque pays. En dautres termes, les niveaux de protection sociale sont bien plus conditionns par lenvironnement politique dun pays que par son niveau de dveloppement conomique. Le cot dun socle de protection social bien conu est faible compar aux recettes fiscales souvent perdues faute dun systme efficace de collecte des impts concernant les contribuables les plus aiss ou en raison des gaspillages de nombreux programmes de dpenses publiques. Le rapport montre que la mise en place de socles de protections sociale dfinis au niveau national, tout en tant faisable, nest pas ncessairement facile. La volont politique, un espace fiscal et des institutions efficaces sont les conditions indispensables sa russite. A long terme, en renforant la productivit de la force de travail, la rsilience de lconomie et la stabilit des processus politiques, tout socle de protection sociale efficace, adapt aux spcificits nationales, finit par sautofinancer.
La mise en place
Le socle de protection sociale nest ni une recette unique ni une norme universelle. Cest une politique flexible qui dpend de chaque pays et qui doit rpondre ses besoins, ses priorits et ses ressources. Elle favorise une approche globale de la protection sociale, qui donne la priorit aux prestations de base, conues et labores partir des expriences novatrices rcentes. Ces prestations peuvent tre introduites graduellement et de faon diversifie, en fonction des aspirations nationales et pour rpondre au contexte et aux capacits institutionnelles et financires de chaque pays. Le socle peut favoriser la cohrence et la coordination des politiques de protection sociale et demploi, ce qui permet de garantir des services et des transferts sociaux tout au long de la vie. Le concept renvoie galement une approche globale, valable pour tout gouvernement, qui lie la protection sociale dautres objectifs politiques. Ces dernires annes se caractrisent par des progrs significatifs vers la mise en place dlments relevant du socle de protection sociale dans de nombreux pays en dveloppement. Ce processus est all plus vite dans les pays revenu moyen, notamment travers des politiques et des programmes donnant la priorit la scurit du revenu, accompagne de lextension des services sociaux essentiels. De ce fait, lcart de couverture de protection sociale sest rduit encore davantage. Nombre de questions relatives la conception et la mise en place du socle sont cependant apparues dans les pays en dveloppement, montrant que la ralisation effective dun socle de protection sociale nest pas sans poser certains dfis. Les expriences ralises au sein et entre les pays permettent de tirer plusieurs leons. La plus importante, cest que les politiques relevant du socle bnficient des
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politiques de dveloppement de long terme, et que leur mise en uvre doit sappuyer sur un consensus national. Les stratgies de protection sociale doivent dfinir la nature dfinitive du socle, ainsi que les priorits et les principales mesures permettant dy arriver. Il est ncessaire en outre de disposer dun cadre fiscal clair qui permette de dfinir le cot approximatif de chaque lment du socle, ainsi quune valuation dtaille des ressources fiscales ncessaires son adoption. Ce nest pas une tche facile. Dfinir et tablir les priorits concernant les lments du socle ncessite de bien comprendre les objectifs des programmes sociaux ainsi que les effets des conditions attaches au paiement des prestations. Le choix de dispositifs institutionnels efficaces, en particulier sagissant des technologies permettant la fourniture des prestations, est galement crucial. Les erreurs peuvent savrer coteuses et affaiblir la crdibilit de lensemble du processus de dveloppement du socle de protection sociale. Il est donc important de tirer les leons des expriences et des programmes dj raliss et mis en place dans les autres pays. Les lments du socle de protection sociale ne peuvent tre maintenus sur le long terme que si le pays qui en fait le choix dispose de ressources financire suffisantes, compte tenu de la concurrence en matire de dpenses budgtaires. Il est donc ncessaire dexaminer de faon trs approfondie la question de savoir comment il peut tre possible de crer un espace fiscal suffisamment large pour les programmes nationaux. Durant la dernire dcennie, lamlioration des conditions macroconomiques, principalement dans plusieurs pays revenu moyen, a permis aux institutions publiques de commencer rpondre aux dficits sociaux et lexclusion sociale. Dans de nombreux pays bas revenu, lannulation de la dette et les revenus tirs des ressources naturelles se sont combins la croissance conomique pour donner aux gouvernements une marge de manuvre fiscale plus grande. Si la solidarit internationale, sous la forme de laide, peut aider au dmarrage et la consolidation du processus de cration dun socle dans les pays bas revenu, sa mise en place, sur le long terme, doit tre financirement soutenable au niveau national. Diverses simulations, ralises par le BIT en collaboration avec le FMI, montrent que des pays comme le Bnin, El Salvador, le Mozambique, le Viet Nam peuvent commencer mettre en place des programmes relevant du socle de protection sociale pour un cot valu entre 1 et 2 pour cent du PIB. La croissance conomique constitue le meilleur moyen de crer un espace fiscal qui puisse tre utilis pour la protection sociale. Mais, mme en labsence de croissance forte, la rallocation des dpenses peut, elle aussi, fournir un espace fiscal condition quexiste une volont politique en ce sens. Le fait que certains pays dpensent plus que dautres en matire de protection sociale, alors mme que leur PIB par tte est similaire, tmoigne du rle de la volont politique dans le choix des priorits nationales. Dans certains pays, la rforme budgtaire, base sur une restructuration fiscale, sest avre suffisante pour offrir des opportunits nouvelles et importantes de financement de la protection sociale. Les avances en matire danalyse de la pauvret ont eu une grande importance dans la dfinition des programmes sociaux. Le fait de disposer aujourdhui de donnes de plus en plus nombreuses et fiables sur les mnages, et de mthodes didentification et de classement des mnages et des individus en situation de pauvret, a permis damliorer de faon significative la mesure et la comprhension de la pauvret. Les approches multidimensionnelles de la pauvret ont contribu favoriser la coordination des actions anti-pauvret, en particulier des transferts sociaux et des services de base. Les nouvelles techniques dvaluation dimpact ont permis la production dinformations et de connaissances sur limpact, les particularits et la couverture des programmes.
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Nombre de pays en dveloppement ont commenc relever le dfi relatif lextension des programmes existants de rduction de la pauvret afin de renforcer les voies daccs au travail et lemploi. Une volont politique plus grande est ncessaire pour dvelopper et intgrer les interventions, y compris des politiques du march du travail et de dveloppement de la microentreprise, qui peuvent offrir des opportunits de travail et demploi aux bnficiaires des programmes de transferts sociaux. Il est important galement dadapter les incitations au travail aux objectifs des programmes de rduction de la pauvret. Dans certains pays revenu moyen qui disposent de programmes dassurance sociale dvelopps, le chevauchement de lassurance sociale et de laide sociale requiert lattention des responsables politiques. Le socle de protection sociale ne doit pas tre considr comme une alternative, l o elles existent, aux mcanismes dassurance sociale, mais comme un lment complmentaire dun systme de protection sociale pluriel et global. Dans les pays bas revenu qui ne disposent pas dinstitutions bien tablies dassurance sociale, le socle offre le point de dpart dun processus de construction dinstitutions dassurance sociale et permet de faciliter la transition des personnes de laide sociale vers des formes largies dassurance. Lide dune division ncessairement binaire savoir que laide sociale ne sappliquerait quaux populations sans travail et que lassurance sociale ne concernerait que celles ayant un emploi formel ou tout au moins insr dans lconomie formelle ne correspond pas du tout la situation actuelle de nombreux pays en dveloppement, o existe un cadre financier et institutionnel mixte. Les tudes menes dans diffrents pays et dans diffrentes rgions montrent que des mthodes diverses et combines ont t adoptes pour identifier les populations bnficiaires. Les mthodes de slection des personnes ligibles aux prestations comprennent la dfinition de certaines catgories de population ou de zones gographiques, et des indicateurs de ressources, de revenu ou de richesse. En pratique, la plupart des programmes utilisent une combinaison de mthodes; ils adoptent parfois des procdures qui commencent par les populations les plus pauvres ou les plus vulnrables et vont jusquaux seuils suprieurs sparant les populations ligibles et non ligibles. La combinaison de plusieurs mthodes doit amliorer lexactitude et lefficacit des systmes de fourniture de prestations, tout en renforant lefficacit de la lutte contre la pauvret extrme et chronique. Outre les mthodes de slection, lchelle des programmes est, elle aussi, importante. Plusieurs expriences, en particulier dans les pays les moins avancs, se contentent de programmes pilotes petite chelle qui ne couvrent quune part trs limite des populations ayant besoin dune protection, et dont il est difficile de mesurer statistiquement limpact au niveau national. La prochaine tape, en pareil cas, est de crer un ensemble coordonn de mcanismes de protection sociale, cest--dire un socle. Lintgration et la consolidation de programmes de protection sociale fragments et peu performants au sein dun socle coordonn de protection sociale peut induire dimportants bnfices. Les agences publiques ont un rle de premier plan jouer dans le dveloppement dinstitutions relevant du socle de protection sociale. Le leadership gouvernemental permet dassurer la responsabilit (accountability), en particulier sagissant des droits des populations protges par le socle, et de faire en sorte que les programmes et les mesures de protection sociale soient adapts aux objectifs de dveloppement. Sagissant des stratgies sattaquant la pauvret multidimensionnelle, la coordination entre les diffrents secteurs est essentielle, mais souvent difficile garantir. Les dispositifs institutionnels, comme le dveloppement dagences de coordination dans le secteur de la protection sociale, jouent ici un rle fondamental. Or, malgr les progrs significatifs des mthodes dvaluation dimpact ces dix dernires
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annes, beaucoup reste encore faire pour comprendre comment maximiser lefficacit des mesures sociales. Le contrle et lvaluation sont des instruments de gestion essentiels pour fournir de faon rgulire des informations sur le fonctionnement dun programme. Il permet aux responsables dintervenir pour en amliorer la mise en place et doit tre considr comme un processus continu, tout au long de la vie du programme. Il doit tre un lment intgral, adapt au contexte du pays et du programme mis en uvre. Si les technologies de linformation sont un lment-clef du contrle, elles ne suffisent pas en assurer le succs. Le soutien politique en matire de dveloppement du contrle et des capacits dvaluation est fondamental. Le soutien politique est absolument essentiel au dveloppement des capacits de contrle et dvaluation.
Recommandations
La mise en place de socles de protection sociale dfinis au niveau national doit suivre certains principes communs. Tout en adoptant un concept mondial, chaque pays doit dcider de la conception et de la mise en place de socles de protection sociale en fonction des structures institutionnelles, des contraintes conomiques, des dynamiques politiques et des aspirations sociales qui lui sont propres. En dautres termes, il ny a pas de solution unique. Dans certains pays, lapproche du socle doit servir renforcer des niveaux faibles de protection, couvrir les carts de couverture et renforcer la cohrence des politiques sociales; dans dautres, elle peut servir dinstrument permettant lextension horizontale de la couverture, premire tape vers la construction dun systme de protection sociale universel. Si la conception et la mise en place de socles de protection sociale dfinis au niveau national doivent tre spcifiques, nous recommandons nanmoins de respecter les principes gnraux suivants:
combiner les objectifs de prvention de la pauvret, de protection contre les risques sociaux et dautonomisation des individus, afin de permettre ces derniers de saisir les opportunits demploi dcent et de cration dentreprise; privilgier un processus par tapes graduel et progressif, partir des programmes existants, en fonction des priorits et des contraintes budgtaires nationales; assurer la coordination et la cohrence des programmes sociaux. Le socle, dans une perspective de dveloppement humain et de cycle de vie, doit sattaquer aux vulnrabilits de populations dge et de conditions socioconomiques divers. Il doit tre considr comme un cadre dactions coordonnes au niveau du mnage, avec un double objectif: rpondre aux causes multidimensionnelles de la pauvret et de lexclusion, et librer les capacits productives des individus; combiner les allocations familiales avec des actions en matire dducation, de sant et dalimentation des enfants, afin de promouvoir le dveloppement humain; combiner les allocations chmage avec les politiques actives du march du travail et des aides et des incitations qui favorisent la participation au march du travail formel; minimiser les dsincitations au travail; faire en sorte que les actions et services de protection sociale soient abordables conomiquement et soutenables financirement sur le long terme, partir de sources de financement internes prvisibles. Pour certains pays bas revenu, on
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rappellera cependant que la solidarit internationale peut aider au dmarrage du processus, sur une base de partage des cots;
assurer la cohrence entres la politique sociale, la politique de lemploi, la politique environnementale et la politique macroconomique, dans le cadre dune stratgie de dveloppement durable long terme; crer un cadre lgal et normatif efficace, comprenant des droits et des responsabilits clairement dfinis pour toutes les parties impliques; mettre en place un cadre institutionnel adapt, disposant de ressources budgtaires suffisantes, de personnels comptents et de rgles de gouvernance efficaces, et prvoyant la participation des partenaires sociaux et autres parties prenantes; mettre en place des mcanismes favorisant lgalit des sexes et lautonomisation des femmes; crer des systmes efficaces de financement de la sant afin dassurer laccs de tous des services de soins de base de qualit.
Afin de favoriser la cohrence et la coordination entre les organisations internationales, nous recommandons la cration dun mcanisme de collaboration et de coordination qui, tout en pouvant avoir une base ad hoc, associe les experts des agences, des programmes, des fonds, des commissions rgionales relevant de lONU et des institutions financires internationales impliques dans les questions de protection sociale. Le but de ce mcanisme interagences serait dassurer une action coordonne et collaborative rpondant aux dfis immdiats et long terme en matire de protection sociale, en privilgiant le socle au niveau mondial, rgional et national. Nous recommandons que les organisations internationales associent leurs forces au niveau national pour aider un groupe de pays pilotes auto-slectionns. Sagissant de ces pays, nous recommandons que lapproche du socle de protection sociale soit incluse dans le Plan-cadre pour laide au dveloppement des Nations Unies (UNDAF) et intgre dans les plans nationaux de dveloppement. Compte tenu de lexpiration prochaine de la date limite des objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD), il est important dintensifier les efforts pour aller jusquau bout des engagements existants et pour commencer discuter dun nouveau cadre daction pour les dcennies venir. Le socle de protection sociale peut grandement faciliter cet effort. En rpondant aux vulnrabilits multidimensionnelles de faon intgre et articule, le socle complte la perspective des OMD et fournit un instrument de politique sociale cohrent et solide. Nous recommandons que lapproche du socle soit prise en considration dans la dfinition du futur cadre dengagement en matire de dveloppement. Nous saluons les conclusions de la 100e session de la Confrence internationale du Travail et les discussions en cours sur une possible recommandation internationale de lOIT sur les socles de protection sociale afin de complter les normes existantes en matire de scurit sociale, en particulier la convention no 102 de lOIT. Nous encourageons les pays inclure des informations sur la mise en place de socles de protection sociale dans le cadre de leurs rapports rguliers faits auprs des Nations Unies en vertu des Traits. Nous invitons aussi les organismes et commissions concerns envisager, dans le cadre de leurs futures activits, la prparation dune recommandation gnrale sur la contribution du socle de protection sociale la ralisation des droits sociaux relevant des diffrentes conventions.
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Rsum
Nous reconnaissons que certains pays bas revenu ont besoin dune aide internationale extrieure pour btir leur systme de protection sociale et nous recommandons lintensification dans ce domaine de la coopration Sud-Sud, de la coopration triangulaire et de la coopration Nord-Sud, en particulier en matire de renforcement des capacits. Nous recommandons que les donateurs fournissent aux pays bas revenu un soutien financier pluriannuel et prvisible permettant de renforcer les socles de protection sociale dfinis au niveau national, dans le cadre budgtaire de ces pays tout en respectant leur autonomie. Nous suggrons que les donateurs traditionnels, comme les pays membres de lOCDE, et les donateurs mergents se mettent daccord sur des mcanismes de coopration triangulaires pour permettre la construction dune protection sociale dans les pays partenaires bas revenu. Nous recommandons que ces mcanismes fassent lobjet dun accord lors du 4e Forum de haut niveau sur lefficacit de laide (HLF-4) Busan, Rpublique de Core (29 novembre - 1er dcembre 2011), et dans dautres forums internationaux sur la coopration et le dveloppement. Nous recommandons lutilisation dapproches exprimentales en matire de protection sociale, condition que lefficacit et limpact de ces programmes fassent lobjet dune valuation rigoureuse. Lassistance technique et financire et le partage des connaissances doivent tre encourags pour surmonter les obstacles la mise en place de programmes exprimentaux dans les pays ne disposant pas des ressources financires requises. Nous encourageons les organisations rgionales sengager dans la coopration internationale pour favoriser le partage des connaissances et aider les pays bas revenu mettre en place des socles de protection sociale. Nous recommandons un engagement explicite des pays du G20 pour tendre leur propre couverture de protection sociale travers lexpansion des socles de protection sociale, en fonction de la situation spcifique chacun et dans le respect des principes internationaux. De mme, nous recommandons que le G20 encourage les donateurs internationaux consacrer une partie de laide publique au dveloppement aux pays bas revenu au renforcement de leur socle de protection sociale, en respectant lapproche spcifique que chacun de ces pays souhaite adopter dans ce domaine.
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Introduction
Le maillon manquant pour une mondialisation juste et inclusive
En 2004, la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation de lOIT concluait quun minimum de protection sociale des individus et des familles devait tre accept comme faisant partie intgrante du socle socio-conomique de lconomie mondiale 1. La commission appelait un engagement mondial pour faire du traitement de linscurit conomique et sociale une condition ncessaire de lgitimit du processus de mondialisation 2. La logique sous-tendant cet appel lintroduction dune dimension sociale dans la mondialisation reste aujourdhui absolument pertinente. Elle rside dans le fait que les niveaux actuels de croissance et lasymtrie du processus de mondialisation ont produit des consquences et gnr des opportunits ingales, accroissant les carts de revenus au sein des pays et les carts de dveloppement entre les pays. Malgr les immenses richesses produites grce la mondialisation au cours des dcennies passes, et les performances impressionnantes de plusieurs conomies mergentes, le taux de pauvret mondiale reste trs lev, les ingalits se sont accrues, et lconomie informelle, le chmage et le manque de protection sociale ont perdur 3. Les ingalits existantes ne cessent de crotre un rythme qui nest ni acceptable ni soutenable. La cohsion sociale et la stabilit politique dans le monde sen trouvent menaces. Il est de plus en plus admis que l o les ingalits de revenus sont importantes, les antagonismes sociaux et politiques sont plus grands. Les ingalits vont de pair avec linstabilit sociale. Un schma de croissance conomique fond sur la concentration des revenus aux mains de quelques uns et lexclusion sociale nest ni viable conomiquement ni socialement dsirable 4.
Voir OIT, 2004, Une mondialisation juste: crer des opportunits pour tous, Rapport de la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation (Genve).
2
La Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation tait une institution indpendante cre par lOIT en fvrier 2002 afin danalyser le dveloppement du processus de mondialisation et ses implications en termes de progrs conomique et social. Pour plus dinformations, consulter: http://www.ilo.org/fairglobalization/ lang--en/index.htm.
3
Une tude conduite par lOIT dans 83 pays (reprsentant 70 pour cent de la population mondiale) montre quentre 1995 et 2007 les ingalits entre les salaires les plus bas et les salaires les plus hauts ont augment des deux tiers (OIT, 2010, Rapport mondial sur les salaires). Le PNUD a galement montr que dans de nombreux pays, lactuel coefficient de Gini est plus lev quil ne ltait dans les annes quatre-vingt (PNUD, 2010, Rapport sur le dveloppement humain).
4
Rajan montre que laccroissement des ingalits est un facteur dexplication de la rcente crise conomique aux Etats-Unis. Il a encourag les personnes bas revenus continuer consommer en sendettant de faon insoutenable, et les personnes revenus levs alimenter les marchs financiers spculatifs. R. Rajan, 2010: Fault lines: How hidden fractures still threaten the world economy (Princeton University Press).
La rcente crise conomique et les troubles politiques qui agitent les pays arabes ainsi que dautres pays soulignent la ncessit damliorer de faon structurelle la distribution des revenus et les conditions de vie au moyen dun travail dcent ainsi que de politiques globales de protection sociale. Des actions internationales et nationales fortes sont ncessaires pour une redistribution des revenus et un meilleur partage des fruits de la croissance. Lappel de la Commission mondiale pour un socle socioconomique, comprenant un socle de protection sociale, reste plus urgent et pertinent que jamais. La protection sociale et une juste rpartition des revenus ne sont pas seulement des piliers de la justice et de la paix sociale; ce sont aussi ce que Joseph Stiglitz appelle des stabilisateurs automatiques essentiels 5 , qui amortissent limpact des crises sur les populations tout en maintenant la demande globale et en permettant aux travailleurs et leurs familles de surmonter la pauvret et lexclusion sociale et de trouver des emplois dcents. A long terme, comme le montre une rcente tude du FMI, des ingalits rduites et une croissance soutenue sont les deux faces dune mme mdaille. Les pays ayant une rpartition plus quitable des revenus sont plus mme daccrotre la rsilience de la croissance et la dure des phases de croissance conomique 6. Si la mondialisation a t source dopportunits pour les personnes en mesure de les saisir, elle en a laiss beaucoup dautres sans protection face aux transformations et aux nouveaux dfis mondiaux qui ont de profondes rpercussions au niveau local et national. La protection sociale joue un rle essentiel pour soulager les populations de la peur de la pauvret et de linscurit, et les aider adapter leurs comptences afin de surmonter les contraintes qui font obstacle leur pleine participation un environnement conomique et social en mutation rapide. Ce faisant, elle libre leur potentiel inexploit, amliorant le dveloppement du capital humain aussi bien court qu long terme, qui son tour stimule lactivit productive. Cela bnficie directement la performance macroconomique gnrale. La protection sociale reprsente un investissement rentable gagnant-gagnant. Certains pays ont connu un progrs sans prcdent de la couverture de la protection sociale au cours des dix dernires annes. En un trs court laps de temps, des systmes de protection sociale de base, fournissant une scurit de revenu et des soins de sant, ont inclus un grand nombre de personnes, en particulier dans certaines conomies mergentes. Historiquement, en mme temps quaugmentait leur revenu par tte, les pays europens ont labor de vastes systmes de protection sociale en tendant progressivement leur couverture. Aujourdhui, phnomne historiquement unique et nouveau, des pays comme la Chine, le Rwanda ou le Viet Nam, parmi beaucoup dautres, ont difi leur propre systme de protection de sant partir de rien, atteignant un niveau de couverture pratiquement universel en une priode de temps trs courte (figure 1). Si ces nouveaux systmes de sont pas aussi tendus que leurs quivalents europens, ils tmoignent dun effort remarquable pour fournir au moins une protection minimale de larges populations, qui avaient t historiquement exclues des fruits de la croissance conomique.
J. Stiglitz, 2009: The global crisis, social protection and jobs, International Labour Review, vol. 148 (2009), no 102, pp. 1-13 (Genve).
6
B. Berg et J. Ostry, 2011: Inequality and unsustainable growth: Two sides of the same coin? (Washington, DC, FMI).
Introduction
Figure 1.
Evolution de la couverture de la protection de sant dans quelques pays Couverture sant par les secteurs public et priv en pourcentage de la population totale
120,0
100,0
Autriche
80,0 France
Autriche, France et Allemagne 60,0
Allemagne
Grce
Rpublique de Core
Portugal
Espagne 40,0 Grce, Portugal et Espagne Rpublique de Core, Thalande et Turquie Chine, Rwanda et Viet Nam
Turquie
Viet Nam Chine Rwanda Thalande
20,0
0,0
Source: OCDE Health Data 2010 et sources nationales des pays.
Grce aux volutions qui sont survenues dans de nombreux pays mergents, la protection sociale est devenue, en lespace dune dcennie environ, lun des principaux lments des stratgies nationales de dveloppement, aux cts de la croissance conomique et le dveloppement humain. Sa base conceptuelle a t clarifie et tendue, passant de la seule prise en compte du risque une prise en compte plus large dun mcanisme aidant la fois les populations satisfaire leurs besoins de base et dvelopper leurs capacits individuelles. Cela se traduit galement dans la pratique, avec un largissement rapide des programmes et des politiques combinant transferts sociaux, services de base, et garanties demploi ou de formation. Lextension rapide de la couverture de la protection sociale promet dapporter une contribution importante la rduction de la pauvret et de la vulnrabilit au niveau mondial 7. Ces expriences ont t prises en considration par lOIT pour concevoir le socle de protection sociale comme une approche nouvelle et innovante de politiques sociales, visant tendre la couverture de la protection sociale dans le cadre de la campagne sur La scurit sociale pour tous (Social Security for All), et den faire un des objectifs stratgiques de lAgenda du travail dcent (Decent Work Agenda). En 2009, les responsables des agences de lONU ont approuv la proposition de lOIT de lancer une Initiative pour un socle de protection sociale (I-SPS), qui figure parmi les neuf initiatives conjointes de lONU pour amortir les effets de la crise
7
A. Barrientos et D. Hulme, 2008: Social protection for the poor and poorest in developing countries: Reflections on a quiet revolution, Working Paper 30 (Manchester, World Poverty Institute).
1920 1923 1930 1935 1939 1945 1950 1954 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012
conomique. Le Groupe consultatif mondial sur le socle de protection sociale a t cr en 2010, dans le cadre de la I-SPS, pour favoriser les activits de soutien au niveau mondial et laborer les autres aspects conceptuels de cette approche. A plusieurs gards, la force du socle de protection sociale rside dans sa simplicit. Il repose sur lide que chacun doit bnficier dune scurit de revenu lmentaire, suffisante pour vivre, garantie par des transferts montaires ou en nature, comme les pensions sociales pour les personnes ges ou handicapes, les allocations familiales, les dispositifs de soutien au revenu et/ou les garanties demploi, ainsi que les services pour les chmeurs et les travailleurs pauvres. Au total, les transferts montaires et en nature doivent donner chacun un accs aux biens et services essentiels, dont les services de sant de base, lducation primaire, le logement, leau potable et lassainissement. En outre, la priorit donne la cohrence et la coordination politique du socle de protection sociale signifie quil peut protger et autonomiser les individus tout au long de leur vie. Pour tre efficace, le socle de protection sociale suppose enfin de se concentrer sur le groupe des personnes en ge de travailler et de nouer des liens troits avec les politiques de lemploi. Cela doit permettre un accs un emploi productif et dcent, et conduire la sortie durable de la pauvret. Il est important de souligner que le socle de protection sociale nest ni une recette unique ni une norme universelle, mais une politique flexible que chaque pays doit mettre en uvre en ladaptant ses propres priorits, ses ressources et ses besoins. Cette approche nouvelle et largie de la protection sociale, conue et dveloppe sur la base dexpriences novatrices rcentes, se concentre dabord sur les aides sociales de base. Ces aides peuvent tre introduites progressivement et de faon pluraliste, en fonction des aspirations nationales, pour rpondre aux circonstances spcifiques et aux capacits institutionnelles et financires du moment. Certes, le socle de protection sociale doit tre financirement accessible et soutenable, selon les circonstances prvalant dans chaque pays. Il peut tre spcifique et reflter ces circonstances, mme si chaque pays peut aussi sinspirer de lexprience internationale. Les problmes dendettement dans plusieurs conomies avances, qui ne sont pas sans poser aujourdhui un grand nombre de dfis et de dilemmes politiques, montrent avec quelle prudence il convient dlargir lespace fiscal ncessaire son financement. Le prsent rapport tient pleinement compte de labsolue ncessit de la responsabilit fiscale ainsi que des dgts srieux, en particulier pour les pauvres, que peut provoquer un haut niveau dendettement public. Le socle de protection sociale ne doit donc pas tre financ par de larges dficits budgtaires ou une finance inflationniste, mais par des ressources durables, ce qui peut inclure, dans le cas de certains des pays les moins dvelopps, une aide externe conditionnelle. Il est galement important de souligner que le socle de protection sociale ne saurait tre considr comme une solution magique aux problmes sociaux mondiaux. En revanche, un grand nombre dexpriences, issues de tous les pays du monde, ont montr que les pays peuvent acclrer la rduction de la pauvret, des ingalits et favoriser linclusion sociale si ces dfis sont relevs dune manire cohrente et coordonne, commencer par lextension horizontale de laccs aux services sociaux essentiels et une scurit des revenus. Le prsent rapport estime que le socle de protection sociale est ncessaire, accessible et efficace.
Introduction
Le socle de protection sociale est ncessaire

Comme nous lavons voqu, en dpit des progrs technologiques et des taux souvent importants de croissance conomique, prs de 1,4 milliard de personnes luttent encore aujourdhui pour leur survie 8. Ces personnes subissent de multiples formes de dnuement et de pauvret et sont souvent contraintes de renoncer satisfaire leurs besoins de base. Elles sont prisonnires de la misre, sans grande chance den sortir. La persistance dun tel nombre dexclus constitue un norme gaspillage de potentiel conomique et humain. Il faut mettre un terme cette situation. Lapproche du socle de protection sociale constitue une intervention forte, qui peut offrir un ensemble adaptable et cohrent de mesures mme de commencer renverser cette logique dexclusion et promouvoir la dignit humaine. Le socle peut apporter une contribution considrable la paix, la cohsion et la stabilit sociales, susceptibles leur tour de contribuer minimiser lagitation sociale. Le socle favorise galement la stabilit macroconomique, la protection sociale pouvant agir comme un stabilisateur automatique dans de nombreux pays. Cela permet de poser les fondations solides de formes rsilientes et durables de croissance et de prosprit, moins vulnrables la nature cyclique de lconomie mondiale et limpact des chocs conomiques et financiers priodiques. Enfin, parce quil accrot la capacit productive des populations exclues en librant leur potentiel non exploit, le socle de protection sociale peut favoriser la stabilit et la prosprit macroconomiques, ce qui permettra celles-ci de contribuer plus pleinement la vie conomique et sociale de leurs socits.
Le socle de protection sociale est accessible

Le fait quun grand nombre de pays ont dj, en partie ou en totalit, mis en place un socle de protection sociale tmoigne de sa faisabilit. Plusieurs de ces pays sont mme en train de dpasser progressivement le socle pour aller vers un systme de protection sociale plus tendu 9. Bien des pays, mme parmi les pays bas revenus, possdent dj le savoir-faire technique et lespace fiscal leur permettant de commencer btir leur socle de protection sociale 10. Des mesures pour crer un tel socle ont ainsi dj t prises dans des pays bas revenu en Afrique et ailleurs; ce sont l des signes que le processus est promis sacclrer dans un avenir proche. LOIT a montr que tous les pays, y compris bas revenus, non seulement devaient mais encore pouvaient faire le choix politique dun socle de protection sociale. Mme si un socle de base complet ne peut tre mis en uvre dun seul coup, une approche squentielle et progressive peut gnrer des bnfices immdiats en termes de rduction de la pauvret, de croissance favorable aux pauvres et de dveloppement social. Une stratgie nationale de protection sociale oriente vers lavenir peut contribuer squencer la mise en application de programmes sociaux et dinstruments politiques
8 9
Banque mondiale, 2011. Global economic prospects 2011, Vol. 2, Jan. (Washington, DC, Banque mondiale).
OIT/PNUD, 2011, Sharing innovative experiences: Successful Social Protection Floor experiences [Partage dexpriences innovantes: expriences russies dans le domaine du socle de protection sociale] (New York).
10
OIT, 2008, Can low-income countries afford basic social security? (Geneva).
divers, en faisant en sorte quils soient intgrs dans des cadres plus larges de dveloppement. Le rapport montre que la mise en uvre dun socle de protection sociale dfini au niveau national 11 est faisable, mme si ce nest pas toujours facile. Une volont politique, un espace fiscal suffisant et des institutions efficaces sont les conditions pralables dune mise en uvre russie. Des socles de protection sociale efficaces et spcifiques chaque pays, qui peuvent progressivement tre largis, ne sont pas seulement faisables financirement, mais peuvent aussi, sur le long terme, sautofinancer en stimulant la productivit de la force de travail, la rsilience de la socit et la stabilit du processus politique. Le cot dun socle de protection sociale bien conu est faible compar aux recettes fiscales souvent perdues en raison de linefficacit de la fiscalit sur les hauts revenus et du gaspillage inhrent de nombreux programmes de dpenses.
Le socle de protection sociale est efficace

Lefficacit du socle de protection sociale est aujourdhui reconnue: dans les pays o des progrs significatifs ont t accomplis vers la cration de ce socle, les rsultats observs ont t impressionnants 12 . Cette approche savre particulirement efficace pour lutter contre les deux grands obstacles la justice sociale et au dveloppement humain que sont laugmentation des ingalits et la persistance de la pauvret. Le chapitre trois de ce rapport montre que les programmes de protection sociale ont eu, en gnral, de trs nombreux effets positifs. On citera parmi eux une rduction importante de la pauvret et des ingalits mesures par le coefficient Gini, une acclration des progrs faits vers la ralisation des objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) et une amlioration des rsultats en termes dducation (taux plus levs dinscription, meilleurs niveaux de russite scolaire...). Les politiques existantes de socle de protection sociale ont aussi montr des rsultats positifs en matire dautonomisation des individus et damlioration du statut des groupes exclus, en particulier les femmes. Elles ont amlior la performance microconomique et macroconomique, et augment les taux de participation au march du travail et lactivit entrepreneuriale, librant le potentiel productif des individus.
La finalit de ce rapport
Les rcentes volutions indiquent des progrs remarquables en matire dextension de la couverture sociale, mais ce rapport estime que davantage peut et doit tre fait. Il sarticule autour de trois questions fondamentales: quest-ce que le socle de protection sociale? Pourquoi est-il important? Comment le mettre en uvre? Les chapitres suivants sorganisent autour de ces trois questions. Le premier explique ce quest le socle de protection sociale, rappelle sa gense et montre comment il sest acquis une reconnaissance internationale de plus en plus grande en tant que concept et instrument de politiques de dveloppement novateurs et importants. Le deuxime chapitre dcrit la situation socio-conomique actuelle et dmontre la ncessit du socle. Le chapitre 3 prsente les principales raisons pour lesquelles il est souhaitable de crer un socle de protection sociale au niveau national. Le chapitre 4 tente de montrer comment mettre en
11
Lexpression socle de protection sociale, en tant que concept mondial, est utilise au singulier dans le rapport. Lorsque ce concept mondial est adapt aux spcificits nationales, lexpression socles de protection sociale est employe au pluriel.
12
OIT/PNUD, 2011, Sharing innovative experiences: Successful social protection floor experiences, op. cit.
Introduction
uvre le socle. Enfin, le chapitre 5 propose un ensemble de recommandations spcifiques la communaut internationale pour quelle accroisse son soutien la mise en uvre de socles sociaux.
Chapitre 1
Le socle de protection sociale: une approche politique cohrente
Le concept
La notion de socle de protection sociale se fonde sur les principes partags de justice sociale et de droit universel pour toute personne la scurit sociale et un niveau de vie suffisant sa sant et son bien tre et ceux de sa famille, incluant lalimentation, lhabillement, le logement, les soins mdicaux et les services sociaux ncessaires 1. Lide matresse, ici, est que personne ne devrait vivre en dessous dun certain niveau de revenu et que toute personne devrait pouvoir avoir accs au moins des services sociaux de base, et cela, afin daccrotre les opportunits de travail dcent pour la population en ge de travailler. Le socle de protection sociale, tel que le dfinit le Conseil des chefs de secrtariat des organismes des Nations Unies pour la coordination, est un ensemble cohrent de mesures destines garantir tous une scurit de revenu et un accs aux services sociaux de base, en particulier pour les groupes vulnrables. Il garantit:
une scurit de revenu de base, sous la forme de divers transferts sociaux (en espces ou en nature), comme les pensions pour les personnes ges ou handicapes, les allocations familiales, les allocations de soutien au revenu et/ou les garanties demploi, et les services pour les chmeurs et les travailleurs pauvres; un accs financirement abordable aux services sociaux essentiels en matire de sant, deau potable et dassainissement, dducation, de scurit alimentaire, de logement et autres domaines dfinis en fonction des priorits nationales 2.
Le Pacte mondial pour lemploi de lOIT identifie parmi les principaux lments du socle de protection sociale un accs aux soins de sant, une garantie de revenu pour les personnes ges et handicapes, loctroi de prestations pour enfants charge (allocations familiales) et une garantie de revenu pour les chmeurs et les travailleurs pauvres combine des programmes publics de garantie de lemploi 3. Le concept est en accord avec une stratgie dextension de la scurit sociale deux dimensions, comprenant un ensemble de garanties sociales de base pour tous (dimension horizontale) et la mise en uvre progressive de normes plus leves (dimension verticale); il respecte
1 2
Voir le chapitre 3 de la Dclaration universelle des droits humains, art. 22 et 25.
CEB 2009, Initiative VI: A social protection floor (Genve); OIT/OMS 2009, Manual and strategic framework for joint UN country operations (Genve).
3
OIT, 2009, Surmonter la crise: un pacte mondial pour lemploi, op. cit.
la convention (no 102) concernant la scurit sociale (norme minimum), 1952, ainsi que dautres textes, mesure que les pays dveloppent leur espace fiscal et politique 4. La Confrence internationale du Travail (CIT) de 2011 a exprim un soutien retentissant au socle de protection sociale et en a encore prcis le concept, unifiant la relation entre scurit de revenu et accs aux biens et services essentiels sous la forme de garanties lmentaires de scurit sociale. La CIT sest mise daccord sur la dfinition suivante: un socle de protection sociale comportant des garanties lmentaires de scurit sociale en vertu desquelles, tout au long de la vie, toutes les personnes qui en ont besoin auront les moyens ncessaires et un accs effectif des soins de sant essentiels, et une scurit du revenu se situant au moins un niveau minimal dfini lchelon national. Les politiques relatives au socle de protection sociale devraient viser faciliter un accs effectif aux biens et services essentiels, promouvoir des activits conomiques productives et tre mises en uvre en troite coordination avec dautres politiques visant amliorer lemployabilit, rduire linformalit et la prcarit, crer des emplois dcents et promouvoir lesprit dentreprise 5. Le socle ncessite une cohrence et une coordination des diffrentes politiques sociales, afin dempcher les individus et leurs familles de tomber dans la pauvret et le dnuement et dy rester. Il vise aussi protger ceux qui sont inaptes gagner un revenu dcent au moyen dun emploi et permettre aux travailleurs de saisir les opportunits conomiques et de sortir par de la pauvret grce leurs propres efforts. Il sagit dune approche par le cycle de vie, qui comprend des programmes intgrs de dveloppement humain pour les enfants et leurs familles, pour les chmeurs et les travailleurs pauvres (y compris handicaps), et pour les personnes ges (voir figure 2).
OIT, 2009, Rapport du Directeur gnral. Deuxime rapport supplmentaire: Runion tripartite dexperts sur les stratgies dextension de la couverture de scurit sociale, dix-septime question lordre du jour, 2-4 sept. 2009.
5
CIT, 2011, Compte rendu provisoire no 24, sixime question lordre du jour: Discussion rcurrente sur lobjectif stratgique de la protection sociale (scurit sociale) en vertu du suivi de la Dclaration de lOIT de 2008 sur la justice sociale pour une mondialisation quitable, Rapport de la Commission pour la discussion rcurrente sur la protection sociale, paragr. 9, juin 2011, Genve.
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Figure 2.
Le socle de protection sociale: politiques sociales intgres pour protger et autonomiser les personnes tout au long de la vie
Politiques de soutien aux entrepreneurs et daccs lemploi productif
Soutien au revenu (pensions, allocations familiales)
Sant
Enfants Population en ge de travailler incapable de gagner un revenu/un revenu suffisant sur le march du travail, y compris les chmeurs et les travailleurs pauvres Personnes ges et handicapes
Scurit alimentaire et alimentation Logement, eau et assainissement
Education
Le socle de protection sociale offre un cadre laide publique coordonne au niveau des mnages, qui rpond de multiples causes de pauvret et dexclusion sociale, et a pour objectif de librer la capacit productive des personnes aptes travailler. Une attention particulire est accorde lautonomisation des femmes, de par le rle qui leur est confr au sein de la famille par les mcanismes de transfert de revenu et de services sociaux. Le lien entre la protection sociale et les politiques de lemploi joue un rle fondamental dans le dveloppement du socle: il doit permettre aux personnes de trouver un emploi productif et dcent, viter la dpendance de long terme et encourager leur participation au march du travail. Tout en correspondant un concept mondial, les socles de protection sociale existants ont t dfinis au niveau national dans le cadre de structures institutionnelles, de contraintes conomiques, de dynamiques politiques et daspirations sociales spcifiques. Leur mise en uvre suit en gnral un processus graduel et progressif, en fonction des priorits et capacits nationales, partir de systmes de protection sociale existants et sur la base de ressources financires durables. Dans le processus de construction dun systme de protection sociale, lapproche du socle de protection sociale doit tre comprise comme une premire tape vers des niveaux plus levs de protection. A mesure que les conomies prosprent et que lespace fiscal et financier disponible slargit, il est en effet possible denvisager une amlioration des niveaux de protection. Dans les pays o existent dj des systmes de protection sociale tendus mais segments, le socle ne doit pas tre considr comme un moyen de baisser le niveau de protection, mais plutt comme un moyen de combler les lacunes de la couverture sociale et de donner davantage de cohrence aux politiques sociales. Comme on le voit sur la figure 3, une fois en place, le socle peut aussi tre considr comme susceptible denclencher un cercle vertueux de dveloppement, lequel
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offre une voie de sortie durable de la pauvret et de rduction des ingalits, ainsi quune rsilience conomique long terme. Le cercle vertueux cr par le socle peut devenir un mcanisme autoaliment qui ancre dans la socit des formes durables de progrs humain, et qui peut tre reproduit pour conduire un plus grand et meilleur dveloppement. Figure 3. Le SPS peut stimuler lapparition dun cercle vertueux
Education de qualit pour tous, forte protection sociale, politiques macroconomiques prudentes, politiques actives de lemploi, ngociation collective efficace
Croissance stable et rsiliente du PIB, haut niveau d'emploi et paix sociale
Cercle vertueux
Croissance rapide de la productivit et gains de revenu largement partags, classe moyenne forte
Croissance durable et large de la demande intrieure, faibles niveaux d'endettement
Source: Social Protection Floor Advisory Group discussion notes, Kemal Dervi.
Le socle de protection sociale en pratique

Les rsums par pays de lannexe I montrent comment des pays dvelopps et en dveloppement ont mis en uvre des mesures relevant du socle de protection sociale. Au Brsil, le programme Bolsa Famlia est ainsi un des principaux exemples de politique de socle social. Lanc en 2003, le programme fournit une allocation aux familles pauvres, moyennant le respect de certaines exigences en matire de dveloppement humain comme la scolarisation des enfants et la participation des activits de prvention, parmi lesquelles la vaccination, la surveillance alimentaire et les examens pr et post-nataux. Des efforts ont aussi t faits pour insrer les bnficiaires sur le march du travail travers le dveloppement de comptences, ou au moyen dautres politiques de lemploi. En 2010, le gouvernement a annonc le programme Brasil sem Misria, qui combine scurit du revenu et fourniture de services essentiels dans le domaine de lducation, de la sant, de lassainissement, de lnergie, de laide sociale et de linsertion productive 6.
Voir la page Web sur le programme Brasil sem Misria, www.brasilsemmiseria.gov.br/conheca-o-plano.
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Les programmes comme lAsignacin Universal por Hijo et le Plan Nacer, en Argentine, le Chile Solidario et le Plan Auge, au Chili, ou encore lOportunidades et le Seguro Popular de Salud, au Mexique, sont dautres exemples russis de politiques de socle de protection sociale dans la rgion. En Afrique, certains lments du socle de protection sociale sont mis en uvre au Cap-Vert, au Rwanda et en Afrique du Sud. En 1994, le Cap-Vert a adopt un systme de pension non contributif pour les personnes ges et handicapes, financ par limpt, dont le taux de couverture atteint 90 pour cent. Ces dernires annes, le Rwanda a lui aussi fait des progrs considrables en fournissant sa population une couverture presque universelle en matire de soins de sant de base. En Afrique du Sud, le Fonds de soutien lenfance est un programme de transfert de revenu minimum en espces, qui couvre aujourdhui 90 pour cent des familles pauvres avec enfants pouvant y prtendre, soit 7,5 millions denfants. En Asie, la Chine et lInde ont fait des avances considrables vers la mise en place dun socle de protection sociale pour leurs citoyens. Entre 2003 et 2008, la Chine a ainsi tendu la couverture de la sant de base de 15 85 pour cent de la population, intgrant ainsi environ 800 millions de personnes dans son systme coopratif rural de soins mdicaux de base. En dcembre 2009, la Chine a lanc un systme pilote de retraite sociale destin couvrir, dici 2020 7 , les 700 millions de personnes vivant en zone rurale. Il sagit du processus dinclusion sociale le plus vaste et le plus rapide au monde; il devrait avoir un effet significatif en matire de stimulation de la demande intrieure chinoise et de rquilibrage de la croissance au bnfice du march intrieur. En Inde, le plan de garantie demploi en zone rurale, dit Plan Mahatma Gandhi, assure cent jours de travail par an et par mnage aux familles pauvres. Cest une des plus larges initiatives au monde en matire de protection sociale: elle devrait toucher environ 52,5 millions de mnages vivant en dessous du seuil de pauvret. De plus, lInde a lanc rcemment un systme dassurance sociale maladie dnomm Rastriya Swasthya Bima Yojana (RSBY). Il fournit un mcanisme gratuit dassurance-maladie bas sur des cartes puce et sur le tiers payant couvrant jusqu 30 000 roupies, soit 640 dollars E.-U. par an en cas dhospitalisation, incluant les accouchements, aux familles de lconomie informelle en dessous du niveau de pauvret. En fonctions depuis avril 2008, plus de 24 millions de cartes ont t distribues (aot 2011). Chaque carte couvre jusqu cinq personnes. Le RSBY a t tendu rcemment aux travailleurs des secteurs de la construction, des vendeurs ambulants et des travailleurs domestiques, ainsi quaux bnficiaires du programme MGNREGA qui ont travaill plus de 15 jours au cours de lanne prcdente. Il est de plus envisag dtendre le systme au secteur des mines, du ramassage des ordures, des porteurs et des chauffeurs de taxi 8. En Europe, la plupart des pays de lUnion europenne (UE) sont dj dots de socle de protection sociale presque complets, incluant des programmes de revenu minimum et des services sociaux de base. Il subsiste cependant des lacunes en termes de couverture de certaines catgories de population, de coordination et de cohrence, sans oublier les problmes de superposition et de concurrence entre certains programmes sociaux. Environ 80 millions de personnes vivent encore dans la pauvret, dont 25 pour
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Expanding social security in China, prsent par lambassadeur HE Yafei, reprsentant permanent de la mission permanente de la Chine auprs de lOffice des Nations Unies Genve et des autres organisations internationales en Suisse, au sminaire du Groupe consultatif sur le socle de protection sociale, Genve, 17 mars 2011.
8
Road to Universal Health Coverage in India, prsent par Sudha Pillai, membre secrtaire de la Commission du plan de lInde au sminaire du Groupe consultatif sur le socle de protection sociale, Genve, 17 mars 2011.
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cent de personnes ayant des enfants 9. Dans lUE, renforcer le socle, cest combler les espaces entre les briques constituant les systmes dj en place et favoriser lintgration des politiques sociales, en particulier entre politiques de revenu minimum et politiques active de lemploi. Dans ce contexte, le revenu de solidarit active franais, qui associe incitations lemploi et protection des chmeurs et des travailleurs pauvres, peut tre considr comme un moyen de structurer le socle de protection sociale en Europe en combinant la politique de protection sociale et la politique de lemploi.
Reconnaissance internationale
Le Pacte mondial pour lemploi, adopt par la Confrence internationale du Travail lors de sa 98e session, en 2009, a ritr son appel la mise en uvre dune protection sociale pour tous partir dun socle de protection sociale: il sagit de crer des systmes de protection sociale durables visant aider les personnes vulnrables [et donc] empcher une aggravation de la pauvret, remdier aux difficults sociales tout en aidant stabiliser lconomie et maintenir et promouvoir lemployabilit 10. Le document du sommet sur les objectifs du Millnaire pour le dveloppement, adopt par consensus par lAssemble gnrale le 22 septembre 2010, considre le concept de socle de protection sociale comme faisant partie des approches et des politiques les plus couronnes de succs. Il affirme ainsi que la promotion de laccs universel aux services sociaux et linstauration dune protection sociale minimale peuvent vritablement aider consolider les acquis du dveloppement et favoriser de nouveaux progrs 11. Les conclusions du sommet sur les objectifs du Millnaire pour le dveloppement placent cette approche en tte de lordre du jour des politiques de dveloppement, et sengage renforcer les efforts de coordination entre les institutions nationales et locales charges du dveloppement conomique et social et de la protection de lenvironnement. Des engagements similaires ont t pris dans le monde entier. Le deuxime congrs mondial de la Confdration internationale syndicale, tenue Vancouver du 21 au 25 juin 2010, a adopt une rsolution soutenant ltablissement et la mise en uvre dun ensemble minimum de prestations pour tous ceux et celles qui sont dans le besoin [] Un socle social universel serait financ essentiellement par les fonds publics et couvrirait tous les hommes et toutes les femmes indpendamment de leur situation professionnelle 12. Le FMI, dans son message lAutorit montaire de Singapour, le 1er fvrier 2011, estimait quune protection sociale adapte, sinspirant du socle de protection sociale propos par lOIT, peut protger les plus vulnrables au plus fort de la crise 13. Dans une confrence historique qui sest tenue Oslo, le 13 septembre 2010, le FMI et lOIT
9
Commission europenne, 2011b, The measurement of extreme poverty in the European Union (Universit de York, Union europenne). Disponible sur: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=751&langId=en.
10 11
OIT, 2009a, Surmonter la crise: un Pacte mondial pour lemploi (Genve).
UN General Assembly. 2010. Resolution on integrated and coordinated implementation of and follow-up to the outcomes of the major United Nations conferences and summits in the economic, social and related fields, Follow-up to the outcome of the Millennium Summit (A/RES/65/1). Disponible sur http://www.un.org/ en/mdg/summit2010/.
12
CSI, 2010, Dcisions adoptes par le 2e Congrs mondial de la CSI, Vancouver, du 21 au 25 juin 2010, disponible sur: www.ituc-csi.org/IMG/pdf/CONGRESS_Decisions_FR.pdf.
13
FMI, 2011, The right kind of global recovery, address to Monetary Authority of Singapore, 1er fvrier 2011, disponible sur: www.imf.org/external/np/speeches/2011/020111.htm.
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ont convenu de mener des tudes en commun sur la faisabilit des socles de protection sociale pour les personnes vulnrables et vivant dans la pauvret, dans le cadre de politiques macroconomiques et de stratgies de dveloppement soutenables moyen et long terme 14. La confrence de la 8e runion Asie-Europe (ASEM), runie les 4 et 5 octobre 2010, Bruxelles, observe dans sa conclusion: Les dirigeants ont galement not avec intrt le dveloppement progressif dun socle mondial de protection sociale, une des neuf initiatives conjointes du Conseil des chefs de secrtariat des organismes des Nations Unies pour la coordination, conduite par lOrganisation internationale du travail (OIT) et lOrganisation mondiale de la sant (OMS). Elle appelle poursuivre le partage des expriences et lassistance technique en matire de politiques de protection sociale 15. Le communiqu final de la runion des ministres des affaires sociales de lUnion europenne, dAmrique latine et des Carabes, tenue Alcal de Henares, les 13 et 14 mai 2010, souligne lui aussi limportance de lInitiative pour un socle de protection sociale de lUNCEB 16. En Asie du Sud, le Forum des ministres responsables du dveloppement social de lUNESCO, runi Colombo Sri Lanka du 20 au 22 fvrier 2011, adopta la Dclaration de Colombo. Celle-ci affirme que les mesures et les programmes de protection sociale, considrs dans une perspective holistique, constituent un investissement en matire de dveloppement social et conomique, qui contribue la rduction de la pauvret et des ingalits, linclusion et la cohsion sociale, et aussi la croissance conomique. En consquence, les ministres ont reconnu que lInitiative de lONU pour un socle de protection sociale tait un des moyens permettant datteindre cet objectif 17. En Afrique, les membres du Forum tripartite de lOIT adoptaient, le 8 octobre 2010, la Dclaration tripartite de Yaound sur la mise en place du socle de protection sociale, engageant les Etats membres et les partenaires sociaux africains adopter les principes, les principaux lments et les aspects pratiques du socle. Ils ont aussi encourag lOIT renforcer sa coopration technique dans cette zone 18. La promotion et lchange dexpriences en matire de socle de protection sociale sont particulirement intenses dans le cadre de la coopration Sud-Sud et de la coopration triangulaire. Le socle fut aussi lun des principaux sujets de lExpo mondiale sur le dveloppement Sud-Sud, organise par lOIT et le PNUD Genve du 22 au 26 novembre 2010. A la suite de la Dclaration dintentions Sud-Sud, signe entre
14
OIT et FMI, 2010. Conclusions de la confrence Les dfis de la croissance, de lemploi et de la cohsion sociale. Confrence commune de lOIT et du FMI, en coopration avec le Cabinet du Premier ministre de la Norvge, disponible sur le site Web: www.osloconference2010.org/.
15
Runion Asie-Europe, 2010: Plus de bien-tre et de dignit pour tous les citoyens, discours du prsident du huitime forum Asie-Europe, Bruxelles, 4-5 oct. 2010, disponible sur le site Web: www.asem8.be/officialdocuments.
16
Union europenne, 2010, Comunicado final del encuentro Unin Europea. 2010. Amrica Latina y Caribe sobre coordinacin del regmenes de seguridad social: Reunin de ministros y mximos responsables de seguridad social, Alcal de Henares, 13-14 mai 2010, disponible sur: www.ilo.org/public/spanish/region/eurpro/ madrid/download/encuentro.pdf.
17
UNESCO, Forum des ministres dAsie du Sud responsables du dveloppement social, 2011, Dclaration de Colombo, 20-22 fvrier 2011, Colombo, Sri Lanka.
18
OIT, 2010. Dclaration tripartite de Yaound sur la construction du socle de protection sociale. Adopte lors du deuxime Forum africain sur le travail dcent, Yaound, 6-8 octobre 2010. Disponible sur: www.socialsecurityextension.org/gimi/gess.
15
lOIT et les gouvernements du Brsil, de lInde et de lAfrique du Sud, dans le cadre de linitiative de dveloppement IBSA, de nouvelles actions de coopration sont prvues 19. Au niveau du G20, la prsidence franaise a fait du socle de protection sociale lune de ses principales priorits pour 2011 20, et lun des principaux thmes de travail du G20-dveloppement et du groupe des ministres du travail et de lemploi. Les ministres des Affaires sociales de lOCDE, ainsi que leurs homologues russe, brsilien, indonsien et dAfrique du Sud se sont runis Paris les 2 et 3 mai 2011, raffirmant leur engagement combattre le chmage et la pauvret, ainsi qu procurer une protection sociale adquate et soutenable, comprenant un socle de protection sociale de base dans les pays mergents et en dveloppement 21. Comme nous lavons dj voqu, le socle de protection sociale a reu un trs large soutien des dlgations tripartites des 160 pays appels, lors des dbats de la Confrence internationale du Travail de 2011, discuter, lors de la CIT de 2012, dune recommandation sur le socle de protection sociale engageant les parties 22. Finalement, en juillet 2011, le Conseil conomique et social de lONU a approuv une rsolution qui, dans sa dernire version, reconnat la ncessit dencourager et construire une protection sociale au moins de base afin de promouvoir le travail dcent, et des socles de protection sociale dfinis au niveau national dans tous les pays, conformment aux politiques et aux contextes de chacun 23. Compte tenu de cette reconnaissance et de ce soutien international massif, lInitiative pour un socle de protection sociale devrait prendre, dans les prochaines annes, de plus en plus dimportance dans les ordres du jour politiques mondiaux et nationaux.
19 20
Voir www.ibsa-trilateral.org et www.insouth.org.
Discours du Prsident de la Rpublique franaise la crmonie douverture de la confrence du G20 sur le renforcement de la dimension sociale de la mondialisation, Paris, 23 mai 2011. Disponible sur le site: http://www.g20-g8.com/g8-g20/g20/english/for-the-press/speeches/opening-of-the-conference-on-strengtheningthe.1235.html.
21
Communiqu final de la rencontre ministrielle sur la politique sociale de lOCDE: Construire un futur plus quitable: le rle des politiques sociales, Paris, 3 mai. Disponible ladresse: www.oecd.org/document/ 0,3746,en_21571361_47089446_47746169_1_1_1_1,00.html.
22
CIT, 2011, Sixime question lordre du jour: Discussion rcurrente sur lobjectif stratgique de la protection sociale (scurit sociale) en vertu du suivi de la Dclaration de lOIT de 2008 sur la justice sociale pour une mondialisation quitable: Rapport de la Commission pour la discussion rcurrente sur la protection sociale, 100e session de la Confrence internationale du Travail, Genve.
23
Voir la rsolution E/2011/L.21/Rev.1 sur la reprise aprs la crise conomique et financire mondiale: un Pacte mondial pour lemploi, 26 juillet 2011, disponible ladresse: www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=E/ 2011/L.21/Rev.1&Lang=E.
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Chapitre 2
Le dfi social mondial
On ne saurait sous-estimer les dfis sociaux auxquels doit faire face la plante. En 2010, le PIB mondial tait, en termes rels, dix fois plus important quen 1950 1, soit une augmentation de 260 pour cent de la richesse par habitant. Pourtant, malgr les soixante annes de forte croissance conomique qui ont suivi ladoption, en 1948, de la Dclaration universelle des droits de lhomme, laccs aux avantages et aux services dune protection sociale adapte aux besoins de chacun reste le privilge dune petite minorit de la population.
Encadr 1 Ltendue du dfi social mondial

1,4 milliard de personnes vivent encore avec moins de 1,25 dollar E.-U. par jour (Banque mondiale). 1,75 milliard connaissent une pauvret multidimensionnelle, notamment en matire de sant, dopportunits conomiques, dducation et de standard de vie (PNUD). 925 millions souffrent de faim chronique (FAO). 2,6 milliards nont pas accs une latrine simple amliore et 884 millions une source deau potable amliore (OMC/UNICEF). 828 millions de personnes dans les pays en dveloppement vivent dans des bidonvilles dpourvus dinfrastructures de base adaptes, telles que routes tous temps, systmes dvacuation des eaux uses et de fourniture deau, lectricit ou gouts (UN-HABITAT). 796 millions dadultes sont analphabtes (UNESCO). 8,8 millions denfants de moins de 5 ans meurent chaque anne de problmes de sant largement vitables (OMS). Environ 75 pour cent de la population mondiale nest pas couverte par une scurit sociale adapte (OIT).
Sources: FAO, 2010, Rome, Global hunger declining, but still unacceptably high: International hunger targets difficult to reach, www.fao.org/docrep/012/al390e/al390e00.pdf; OIT, 2010, Rapport sur la scurit sociale dans le monde 2010/11: Assurer une couverture sociale en temps de crise (Genve); G. Khanna, D. Newhouse, P. Paci, 2010: Labor market impacts of the financial crisis in middle income countries (Washington, DC, Banque mondiale).
Pauvret persistante et ingalits de revenu

La Banque mondiale estime quenviron 1,4 milliard de personnes vivaient, en 2005, en dessous du seuil de pauvret de 1,25 dollar E.-U. par jour, soit plus dun quart
1
OCDE, 2003b, Economie mondiale: Statistiques historiques, Centre dtude du dveloppement, PCDEO, Paris, et FMI, 2011b, World Economic Outlook Database, avril 2011, disponible sur le site: www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2011/01/weodata/index.aspx.
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de la population du monde en dveloppement 2 . La rcente crise conomique et financire a ralenti le rythme de rduction de la pauvret. Selon les estimations de la Banque mondiale, la crise conomique va pousser 64 millions de personnes supplmentaires dans lextrme pauvret dici 2010 3. La pauvret ne se rduit assurment pas la modicit du revenu. Ses dimensions vont bien au-del, et comprennent une alimentation et une sant mdiocres, une ducation et des comptences limites, des moyens de subsistance inadapts, de mauvaises conditions de logement, ou encore lexclusion sociale. Les mesures multidimensionnelles de la pauvret et de lingalit font tat de tendances similaires aux estimations de la Banque mondiale. LIndice de pauvret multidimensionnelle (IPM) 4, utilis par le PNUD, indique quenviron un tiers de la population, dans 104 pays, souffre de pauvret multidimensionnelle. Les taux rgionaux vont de trois pour cent en Europe et en Asie centrale 65 pour cent en Afrique subsaharienne 5. Comme la pauvret absolue, les ingalits sont une proccupation majeure. Lexprience des dcennies coules a montr quune acclration de la croissance conomique est une condition ncessaire, mais pas suffisante, pour rduire les ingalits existantes dans de nombreux pays. De plus, la crise conomique globale pourrait avoir pour consquences dexacerber ces ingalits et avoir un impact long terme, notamment sur la cohsion sociale et le dveloppement conomique global. LIndice de dveloppement humain ajust aux ingalits (IDH-I), du PNUD, qui exprime les pertes en dveloppement humain dues aux multiples dimensions des ingalits en termes de sant, dducation et de revenu, montre que la perte moyenne dIndice de dveloppement humain (IDH) cause par les ingalits est de 22 pour cent, avec 80 pour cent de pays o cette diminution est suprieure 10 pour cent et 40 pour cent des pays du monde o cette perte est suprieure 25 pour cent. En termes dIDH-I, ce sont les populations dAfrique subsaharienne qui subissent les pertes les plus lourdes, du fait dingalits considrables dans ces trois domaines, suivies des personnes vivant en Asie du Sud et dans les pays arabes 6. Globalement, si lvolution rcente de la distribution des revenus rvle quelques modestes amliorations, la polarisation reste frappante. Les 20 pour cent les plus riches de la population mondiale dtenaient, en 2007, 80 pour cent du revenu mondial, tandis que les 20 pour cent les plus pauvres en dtenaient environ 1 pour cent (figure 4) 7. Ces proportions nont presque pas chang depuis les annes quatre-vingt-dix. Au rythme de lvolution actuelle, il faudrait dix-sept ans au quintile le plus bas pour accrotre sa part du revenu mondial denviron 0,2 point de pourcentage. En Europe, les donnes de lOCDE ne laissent pas non plus dinquiter. Elles montrent que, depuis le milieu des annes quatre-vingt, les ingalits de revenu ont augment dans la plupart des pays de lUnion europenne.
2
G. Khanna, D. Newhouse et P. Paci, 2010: Labor market impacts of the financial crisis in middle income countries (Washington, DC, Banque mondiale), http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/ EXTRESEARCH/0,,contentMDK:21882162~pagePK:64165401~piPK:64165026~theSitePK:469382,00.html.
3
Banque mondiale, 2011, Perspectives pour lconomie mondiale 2011, vol. 2, janv. (Washington, DC, Banque mondiale).
4
LIndice de pauvret multidimensionnelle (IMP) est le produit de la mesure de la pauvret multidimensionnelle et du nombre moyen de manques dont souffre chaque foyer pauvre multidimensionnel.
5 6 7
PNUD, 2010, Rapport sur le dveloppement humain 2010 (New York, PNUD). Ibid.
M. Ortiz, M. Cummins, 2011: Global inequality: Beyond the bottom billion. A rapid review of income distribution in 141 countries, Social and Economic Policy Paper, UNICEF Policy and Practice (New York).
18
Figure 4.
Distribution du revenu mondial, 1990-2007 (ou la dernire anne disponible), en dollars E.-U. constants
Source: Calculs de lauteur utilisant Banque mondiale (2011), UNU-WIDER (2008) and Eurostat (2011).
Les pays dAmrique latine et des Carabes et dAfrique subsaharienne sont toujours les rgions du monde o les ingalits sont les plus grandes, malgr la baisse du coefficient de Gini observe durant la dcennie prcdente 8 . Laugmentation des ingalits en Europe de lEst et dans lAsie centrale au cours de cette priode peut sexpliquer par leur transition dconomies planifies des conomies de march caractrises par des rformes des systmes fiscaux et de transferts, une libralisation des systmes financiers et des marchs du travail, et une orientation vers lexportation 9. Tableau 1. Coefficient de Gini par rgion, 1990, 2000 et 2008 (ou la dernire anne disponible) valeurs moyennes non pondres
Rgion Asie Europe orientale et Asie centrale Amrique latine et Carabes Moyen-Orient et Afrique du Nord Afrique subsaharienne Pays hauts revenus Nombre dobservations 1990 36,4 26,7 46,9 39,2 49,1 27,4 137 2000 40 33,2 49,2 39,2 46,1 30,8 140 2008 40,4 35,4 48,3 39,2 44,2 30,9 141 Evolution 2008-1990 4 8,7 1,5 0 4,8 3,5 132 Evolution 2008-2000 0,6 2,2 1,3 0 1,8 0 132
Source: M. Ortiz, M. Cummins, 2011: Global inequality: Beyond the billion. A rapid review of income distribution in 141 countries, Social and Economic Policy Paper, UNICEF Policy and Practice (New York).
Des niveaux plus levs dingalits de revenu signifient quun plus grand nombre de personnes souffrent de privations, par ailleurs plus grandes, et bnficient de moins dopportunits de dveloppement. Les schmas de polarisation et de sgrgation qui
8
Le coefficient de Gini mesure ltendue des ingalits en un seul indicateur qui peut prendre une valeur allant de 0 (galit parfaite, lensemble de la population peroit le mme revenu) 100 (ingalit parfaite, tout le revenu revient une seule personne). Le coefficient peut galement sexprimer sur une chelle allant de 0 1.
9
G.A. Cornia (2010): Transition, Structural Divergence and Performance: Eastern Europe and the Former Soviet Union over 2000-2007, UNU-WIDER Working Paper No. 32, Helsinki: UNU-WIDER.
19
rsultent dune telle situation ont un impact ngatif profond sur la stabilit politique et sur la socit.
La scurit sociale: toujours un privilge

Parmi les mcanismes de rduction de la pauvret et de limitation des ingalits, les systmes de scurit sociale ont fait la preuve de leur efficacit 10. Ainsi, les pensions de vieillesse ont eu un fort effet de rduction de la pauvret, mais elles nont toujours pas atteint, dans la plupart des pays, un niveau de couverture universel (figure 5). Figure 5. Personnes ges bnficiaires dune pension, en pourcentage de la population en ge dtre la retraite, dernire anne disponible
Sources: Bas sur OIT, ONU et autres donnes, voir OIT, 2010, Rapport mondial sur la scurit sociale 2010-11 (Genve), graphique 4.3.
Sagissant de linscurit de revenu des chmeurs, les allocations chmage sont gnralement bases sur des contributions et ne sont donc accessibles quaux personnes ayant un emploi dans le secteur formel. Dans le monde, plus de 15 pour cent seulement des personnes sans emploi reoivent une allocation chmage. En dautres termes, 33 millions sur les 212 millions de chmeurs recenss dans le monde en 2009 recevaient une allocation. A part les pays de lOCDE haut revenu, o moins de 40 pour cent des sans-emplois reoivent une allocation chmage, la couverture relle est considrablement plus faible, le ratio slevant un peu plus de 10 pour cent dans les pays revenu moyen-suprieur, et 4 et 2 pour cent, respectivement, dans les pays revenu moyen-faible et les pays bas revenu. Cela est principalement d au fait quil nexiste pas, dans beaucoup de ces pays, de systme de revenu de remplacement pour les
10
OIT, 2011, Rapport VI, La scurit sociale pour une justice sociale et une mondialisation quitable: Discussion rcurrente sur la protection sociale en vertu de la Dclaration de lOIT sur la justice sociale pour une mondialisation quitable, Confrence internationale du Travail, 100e session, 2011 (Genve).
20
chmeurs; par ailleurs, le niveau de couverture dpend largement de la part de lemploi informel dans la population active 11. Figure 6. Chmage: couverture relle au niveau mondial chmeurs recevant une allocation, dernire anne disponible (pourcentages)
Total
Afrique Pays arabes Amrique latine et Carabes Asie Europe centrale et de lEst CEI Amrique du Nord Europe de lOuest
0 20 40 60 80 100
Schmas contributifs Schmas non contributifs
Pourcentage
Source: OIT, 2010, Rapport mondial sur la scurit sociale 2010-11 (Genve), graphique 5.5.
Absence de services de sant essentiels

Malgr les progrs significatifs en matire desprance de vie moyenne raliss dans le monde au cours des derniers sicles, il existe encore de fortes disparits entre les pays et entre les rgions. Si, dans la plupart des pays du monde, lesprance de vie la naissance dpasse les 60 ans, et atteint jusqu 77 ans dans les pays hauts revenus, elle nest que de 55 ans dans les pays pauvres 12. Lesprance de vie moyenne en Afrique slve 52 ans, principalement en raison de taux levs de mortalit infantile et de la prvalence du VIH/sida (figure 7). Les taux de mortalit infantile ont globalement tendance diminuer dans le monde, mais en 2009 on pouvait encore dplorer la mort de 8,1 millions denfants de moins de 5 ans. La vaccination contre la rougeole couvre 82 pour cent des enfants gs de 1 an. Le taux de couverture des interventions essentielles telles que la rhydratation orale pour les cas de diarrhe ou la distribution dantibiotiques pour les cas dinfections respiratoires svres reste insuffisant. De ce fait, la diarrhe et la pneumonie tuent elles seules prs de 3 millions denfants de moins de 5 ans chaque anne, en particulier dans les pays pauvres. La malaria reste une cause majeure de dcs en Afrique subsaharienne, en dpit des progrs rapides dinterventions telles que la distribution de moustiquaires traites linsecticide 13.
11 12 13
OIT, 2010b: Rapport mondial sur la scurit sociale 2010-11 (Genve). OMS, 2011a: Statistiques sanitaires mondiales 2011 (Genve). OMS, 2011a: Statistiques sanitaires mondiales 2011 (Genve).
21
Si la mortalit maternelle a diminu denviron un tiers dans le monde entre 1990 et 2008, 358 000 femmes mouraient encore, en 2008, de complications lies laccouchement ou la grossesse 14 . La quasi-totalit de ces dcs (dus de graves saignements, des infections ou une forte tension artrielle pendant la grossesse) touchaient des pays en dveloppement, et la plupart auraient pu tre vits par des contrles prnatals et des soins adapts au moment de laccouchement et dans les premires semaines suivant la naissance 15. Si des progrs ont t raliss sagissant du taux de mortalit maternelle, il faut aller plus loin. Globalement, le nombre de morts maternelles a baiss de moins de 2 pour cent par an depuis 1990, loin des 5,5 pour cent de rduction annuelle ncessaires pour atteindre lobjectif du Millnaire pour le dveloppement de rduction de 75 pour cent de la mortalit maternelle 16. Les femmes meurent faute de planning familial, par incapacit de ngocier le nombre denfants et lespacement de leurs naissances, faute dargent pour payer les moyens de transport permettant de bnficier dune aide laccouchement comptente ou de soins obsttriques durgence, et enfin cause de violences. Prs de 60 pour cent des femmes vivant dans les pays pauvres et 36 pour cent de celles de la frange infrieure des pays revenu moyen nont pas accs une assistance qualifie au cours de leur accouchement 17. En outre, dans les socits o les hommes contrlent traditionnellement les finances du mnage, les dpenses de sant pour les femmes sont, on le sait, rarement une priorit. Lautonomisation (empowerment) des femmes est un pralable ncessaire tout progrs dans ce domaine 18 . La protection sociale est un moyen de donner aux femmes de lautonomie, y compris en matire de sant reproductive. Figure 7. Esprance de vie la naissance, 2009
Source: OMS, 2011, Observatoire de la sant mondiale.
14 15 16 17 18
OMS, 2010d: Mortalit maternelle, aide-mmoire no 348, novembre (Genve). OMS, 2010e: Statistiques sanitaires mondiales 2011 (Genve). UNIFEM, 2010, Gender justice: Key to achieving the millennium development goals (New York). OMS, 2011a: Statistiques sanitaires mondiales 2011 (Genve).
UNIFEM, 2011, Making change happen: Actions necessary to accelerate the achievement of all Millennium Development Goals, www.unifem.org/gender_issues/millennium_development_goals.
22
Un grand nombre de personnes dans le monde souffrent aussi des graves consquences rsultant de maladies, transmissibles ou non, sans recevoir de soins adapts 19. Si les populations des pays haut revenu vieillissent grce des interventions couronnes de succs contre les maladies infectieuses, elles nen sont pas moins confrontes des problmes de sant lis un manque dactivit physique, une suralimentation, une mauvaise hygine alimentaire et une consommation excessive dalcool et de tabac. En outre, les pays revenu faible et moyen font face au double fardeau de maladies chroniques non transmissibles de plus en plus nombreuses et de maladies transmissibles touchant traditionnellement les pauvres 20. Une proportion substantielle des 1,3 milliard de pauvres dans le monde na pas ou peu accs aux services de sant simplement parce quils nont pas les moyens de soffrir les soins dont ils ont besoin 21. Un grand nombre de ces personnes ne reoivent donc pas les traitements dont ils ont besoin au moment o ils en ont besoin et o ceux-ci seraient les plus efficaces. Parce quils sont trop malades pour travailler, ils risquent de ce fait souvent de sombrer dans la pauvret. Lautre caractristique du dfaut daccs aux soins est quun grand nombre des personnes font face des dpenses directes importantes lorsquelles ont recours aux systmes de sant, ce qui entrane des difficults financires importantes 22 . Chaque anne, prs de 150 millions de personnes souffrent de difficults financires svres, et 100 millions sont pousses sous le seuil de pauvret parce quelles doivent payer des frais mdicaux importants lors de leur recours au systme de soins 23 . Rsoudre le problme de la couverture des systmes de sant ncessite donc de sattaquer non seulement la question de la disponibilit des services requis, mais galement de laccs financier aux soins.
Accs leau, assainissement et logement inadapts

Selon le Water Supply and Sanitation Collaborative Council (Conseil pour lapprovisionnement en eau et lassainissement), 2,6 milliards de personnes environ, soit 40 pour cent de la population mondiale, nont pas accs des installations sanitaires de base. Un assainissement et une hygine inadapts ont de fortes rpercussions sur la sant humaine et un norme impact sur lenvironnement, lducation et lactivit conomique. Dans les pays en dveloppement o le taux de mortalit est lev, linsalubrit de leau et de mauvaises conditions sanitaires et dhygine sont le troisime
19
OMS, 2010a, Rapport sur la sant dans le monde. Le financement des systmes de sant: le chemin vers une couverture universelle (Genve).
20 21
OMS, 2009, Global health risks. Mortality and burden of disease attributable to selected major risks (Genve).
A. Preker et al., 2004: Rich-poor differences in health care financing, dans: A. Preker, G. Carrin (dir. de publication), Health financing for poor people: Resource mobilization and risk-sharing (Washington, DC, Banque mondiale).
22
T.T. Su, B. Kouyat, S. Flessa. 2006: Catastrophic household expenditure for health care in a low-income society: A study from Nouna District, Burkina Faso, Bulletin of the World Health Organization, 2006,84:21-27. PMID:16501711; A. Wagstaff, 2007: The economic consequences of health shocks: evidence from Vietnam, Journal of Health Economics, 26:82-100. doi:10.1016/j.jhealeco.2006.07.001 PMID:16905205; E. van Doorslaer et al., 2007: Catastrophic payments for health care in Asia, Health Economics, 16:1159-1184. doi:10.1002/hec.1209 PMID:17311356; C. Baeza, T. Packard: Beyond survival: Protecting households from health shocks in Latin America (Washington, DC, Banque mondiale).
23
The American Academy of Actuaries, 2006, Issue Brief: Wading through medical insurance pools: A primer (www.actuary.org/pdf/health/pools_sep06.pdf, consult le 6 juillet 2010).
23
risque de sant. A elle seule, la diarrhe est responsable de la mort de 1,8 million de personnes chaque anne, dont 90 pour cent denfants de moins de 5 ans. Or lamlioration de la qualit de leau rduit les diarrhes infantiles de 15 20 pour cent, et une meilleure hygine lavage des mains, alimentation saine de 35 pour cent 24. Les personnes vivant dans des conditions prcaires sont plus sujettes que les autres des maladies et des problmes de sant qui pourraient tre prvenus. Ainsi, linsalubrit de leau et labsence dinstallations sanitaires de base, tout comme lemploi mnager de combustibles solides, prsentent des risques susceptibles dtre prvenus. Dans les pays bas revenu, laccs leau potable et lassainissement est trs mdiocre, en particulier dans les zones rurales. La part de personnes utilisant dans ces pays une eau potable amliore tait de 60 pour cent dans les zones rurales et de 86 pour cent dans les zones urbaines; celle des populations utilisant des installations sanitaires adaptes, respectivement de 37 et 52 pour cent 25. Cette absence de services est galement lie aux autres conditions de vie prcaires qui caractrisent la pauvret urbaine: logements illgaux ou inadapts, surpeuplement et forte densit de population, installations informelles, conditions de vie insalubres, emplacements dangereux. En 2010, environ 32,7 pour cent de la population urbaine mondiale vivaient dans des bidonvilles, avec une forte concentration dans les villes des pays en dveloppement. Parmi ces habitants des bidonvilles, 50 pour cent environ vivaient en Asie centrale, en Asie du Sud et en Asie de lEst, 17 pour cent en Afrique subsaharienne et 14 pour cent en Amrique latine. Dans les rgions o les populations saccroissent et o il y a des pnuries de logement, les bidonvilles devraient continuer crotre 26.
Pnuries alimentaires et dficits nutritionnels

En 2010, 16 pour cent de la population des pays en dveloppement souffrait de malnutrition. La plupart des 925 millions de personnes 27 sous-alimentes du monde vivent en Asie-Pacifique (62 pour cent du total), en Afrique subsaharienne (26 pour cent) et en Amrique latine (16 pour cent). La triple crise 28 (la crise financire, la crise climatique et la crise des prix alimentaires et agricoles) a augment en 2008 et 2009 le nombre de personnes mal-nourries. Les femmes et les enfants reprsentent la majorit des personnes souffrant de faim chronique. Des prix alimentaires levs et des revenus insuffisants augmentent les risques pour les mnages les plus pauvres de ne pouvoir subvenir aux besoins nutritionnels des femmes enceintes, des mres et des enfants 29. Laugmentation des prix des produits alimentaires reprsente galement un fardeau supplmentaire pour les personnes pauvres vivant dans la plupart des pays en
24
Water Supply and Sanitation Collaborative Council, 2008, Global sanitation fund: Investigating in sustainable sanitation and hygiene (Suisse).
25 26
OMS, 2010, Statistiques sanitaires mondiales.
UN-HABITAT, 2011, Cities and climate change, Policy directions: The challenge of slums, Global Report on Human Settlements 2011, dition rsume (Londres et Washington, DC).
27
FAO, 2010, Global hunger declining, bust still unacceptably high: International hunger targets difficult to reach (Rome).
28
T. Addison, C. Arndt et T. Tarp, 2010: The triple crisis and the global aid architecture, Working Paper no 2010/01 (United Nations University).
29
FAO, 2011: La situation mondiale de lalimentation et de lagriculture 2010-11 (Rome); Programme alimentaire mondial, 2010, Revolution: From food aid to food assistance Innovations in overcoming hunger (Rome).
24
dveloppement, car ils consacrent plus de la moiti de leur revenu aux dpenses alimentaires 30. Le niveau des prix alimentaires a galement un impact ngatif sur les revenus rels, et peut contribuer rduire les autres dpenses essentielles, notamment en matire de sant et dducation (en particulier pour les filles) 31. Au cours de la crise alimentaire de 2008, la raction des mnages pauvres confronts des prix alimentaires levs a t de manger une nourriture moins chre, dune valeur nutritionnelle moindre, moins consommer de nourriture chaque repas (la plupart du temps, les mres et les surs les plus ges parmi les adultes, mais aussi les nourrissons et les trs jeunes enfants en ont souffert), ou de sauter des repas 32. Le fait que prs de 1 milliard de personnes souffrent de la faim aujourdhui rvle un problme structurel profond, qui doit tre rsolu car il menace gravement les objectifs collectivement affichs en termes de lutte contre la faim dans le monde. Il ne fait aucun doute que la rsolution des problmes lis aux dficits de nourriture actuels et futurs est essentielle, dautant que la plus grande partie du revenu marginal des plus pauvres est consacre la nourriture. Une telle rsolution appelle la fois des mesures de court et de long terme: davantage dinvestissements dans lagriculture, une extension des filets sociaux et des programmes dassistance sociale. Une possibilit pour limiter court terme les consquences des flambes des prix alimentaires sur la pauvret et le statut nutritionnel des plus vulnrables consisterait tablir des systmes de transferts montaires ou de subventions des produits alimentaires, ainsi que des programmes de supplments micronutritifs, ciblant en priorit les femmes et les enfants pauvres 33 . Ainsi, les transferts sociaux tels que ceux qui composent le socle pourraient jouer un rle important pour limiter limpact de linscurit alimentaire dans le monde.
Dficience des niveaux dducation

Vingt-trois pays o nexistaient pas de dispositions lgales prvoyant une scolarit obligatoire en ont, depuis lan 2000, adopt, ce qui fait quil existe dsormais une loi sur la scolarit obligatoire dans 95 pour cent des 203 pays et territoires que compte la plante 34. Les inscriptions scolaires nettes atteignaient, en 2005, 87 pour cent au niveau mondial, et cest en Afrique subsaharienne que les taux dinscription ont augment le plus (passant de 57 pour cent en 1999 70 en 2005). Cependant, malgr ces hausses globales du niveau de scolarisation, de fortes disparits subsistent au sein des pays, entre rgions, provinces ou Etats, ainsi quentre zones rurales et urbaines. Les enfants issus de familles pauvres ou indignes, ou handicaps, souffrent en outre dun dsavantage systmatique, comme ceux vivant dans les bidonvilles. En dpit de laugmentation de la scolarisation des enfants au cours des dernires dcennies, de larges parts de la population jeune et adulte ne matrisent toujours pas les comptences de base que sont lcriture et la lecture. Environ 18 pour cent de la population adulte mondiale est analphabte. Les chiffres semblent plus faibles pour la
30
M. Ivanic et W. Martin, 2008: Implications of higher global food prices for poverty in low-income countries, World Bank Policy Research Working Paper, WPS4594.
31
R. Holmes, N. Jones et S. Wiggins, 2008: Understanding the impact of food prices on children, ODI, Royaume-Uni.
32
Brinkman et al., 2010, et Compton et al., 2010, cit dans I. Ortiz, J. Chai and M. Cummins, 2011: Escalating food prices: The threat to poor households and policies to safeguard a recovery for all, UNICEF, p. 11.
33 34
A. Glassman, 2011: Food prices, health and nutrition: Focus on the poor now! UNESCO, 2007, Lducation pour tous en 2015: Un objectif accessible? (Paris).
25
population jeune, qui compte 10 pour cent danalphabtes. Dans la rgion subsaharienne, 23 pour cent des jeunes et 30 pour cent des adultes sont touchs.
Dfis dmographiques
Le monde fait aujourdhui face des dfis considrables comme le vieillissement dmographique, les migrations et lurbanisation. Ces phnomnes appellent une rponse adapte des dirigeants politiques, notamment en termes de protection sociale. Le vieillissement dmographique reprsente un dfi immense pour les pays en dveloppement comme pour les pays dvelopps 35. La part de la population ge de 65 ans et plus va passer de 8 pour cent en 2010 16 pour cent en 2050 36 . Plus de 60 pour cent des personnes ges vivent aujourdhui dans des pays qualifis par les Nations Unies de moins dvelopps. En 2050, les personnes ges de ces pays dont on peut esprer quils seront alors plus dvelopps constitueront prs de 80 pour cent de la population ge mondiale. Soixante pour cent dentre elles vivront en Asie, dont plus de la moiti dans deux pays seulement: la Chine et lInde. Les socits vieillissantes et en dveloppement doivent agir pour que leurs personnes ges aient le droit de prendre leur retraite dans la dignit et en bnficiant dune scurit sociale 37 . Lacclration du phnomne de vieillissement qui aura lieu au cours des dcennies venir aura certainement des consquences sur les taux de pauvret, en particulier dans les pays dpourvus de systmes de retraite et de sant adapts et soutenables. A cette volution de la structure dge de la population vient sajouter une inversion du rapport dmographique entre les populations rurale et urbaine, inversion qui reflte le flux constant de migrants des zones rurales la recherche dopportunits conomiques. De ce fait, les populations urbaines vont terme dpasser les populations rurales 38. De mme, les migrations entre pays, en dpit de leurs dangers, restent une rponse naturelle la pauvret, aux catastrophes environnementales, la guerre et loppression politique. Les systmes de protection sociale doivent sadapter pour que ces groupes particulirement vulnrables soient protgs et logs dans les pays daccueil, et aids dans leur retour au pays. Les dfis que constituent ces changements sont profonds sans tre insurmontables. Le socle de protection sociale peut fortement contribuer faciliter les transitions en permettant aux individus comme aux socits de mieux sy adapter.
Pays fragiles et pays en proie des conflits

Dans de nombreux pays, linsuffisance des progrs vers la ralisation des objectifs du Millnaire pour le dveloppement est lie un manque de stabilit sociale et politique, elle-mme lie des conflits et/ou des catastrophes naturelles. Les limites des capacits institutionnelles de certains pays constituent galement un facteur
35
ISSA, 2010, Social security in an ageing world: Adapting to demographic challenges, Social policy highlight 12 (Genve).
36 37
United Nations Population Division, World Population Prospects: The 2010 Revision (New York).
OIT, 2010: Rapport mondial sur la scurit sociale 2010-11: Assurer une couverture sociale en temps de crise et au-del (Genve).
38
Selon lUN-HABITAT, dici 2030, il y aura davantage dhabitants dans les zones urbaines que dans les zones rurales dans lensemble des rgions en dveloppement, y compris lAsie et lAfrique. Voir: UN-HABITAT, 2011, Cities and climate change, Policy directions: The challenge of slums, Global Report on Human Settlements 2011, dition rsume (Kenya).
26
important pour expliquer leurs dficits de performance. Selon lOCDE, 35 pays considrs comme fragiles en 1979 ltaient encore en 2009, lcart nayant cess de se creuser avec les autres pays en dveloppement depuis les annes soixante-dix. Ce groupe de pays reprsente un sixime de la population mondiale, la moiti des enfants morts en bas ge et un tiers des personnes vivant avec moins de 1 dollar E.-U. par jour 39. En 2007, le PIB par tte na augment que de 2,6 pour cent dans les Etats fragiles, compar 4,6 pour cent dans les autres pays bas revenu. Les effets de bouleversements rgionaux et internationaux dont ces pays sont la source conflits, instabilit politique, crime organis, migrations, trafics humains, dgradation de la sant publique ont de considrables rpercussions sur le reste du monde 40. Les Etats fragiles qui sortent dun conflit ou qui sont sur le point dy sombrer nouveau posent des problmes considrables en matire de protection sociale. Ce dfi doit cependant tre relev, car les pauvres sont, dans ces socits, dans une situation de particulire vulnrabilit. Les Etats fragiles ncessitent donc une attention spciale. LOverseas Development Institute estime quil faut conclure des engagements de principe avec ces Etats pour trouver les moyens dutiliser de faon souple toute une panoplie dinstruments, de financements et dacteurs afin doffrir une protection sociale dans toutes les situations o celle-ci est dsesprment ncessaire 41. Linstitut estime aussi que la communaut internationale doit trouver de nombreux points dentre pour travailler avec les gouvernements sur des politiques et des stratgies doffre de services aux populations pauvres. Mme un gouvernement faible peut contribuer crer un environnement politique propice et travailler avec dautres agences, de faon contractuelle, pour proposer des services adapts 42. Des tmoignages de progrs de la protection sociale dans des Etats fragiles existent. Le Npal a ainsi cr une pension de vieillesse sociale 43 ; en Ethiopie, le Programme de filet de scurit productif associe activits de travaux publics et transferts sociaux en espces 44. Ces exemples tmoignent de lapparition, dans ces pays, dune politique conforme aux principes du socle de protection sociale. Celui-ci peut tre un moyen de restaurer le contrat social dans les Etats fragiles, damorcer un travail de construction de la nation (nation building) et de renforcer la confiance entre la population et le gouvernement, tout en favorisant en mme temps un changement social positif et durable.
39 40 41 42 43 44
OCDE, 2008a, Veiller ce que les Etats fragiles ne soient pas laisss pour compte, fiche (Paris). Ibid. Overseas Development Institute, 2007: Social protection in fragile states (Londres). Ibid. R. Kyloh, 2008: From conflict to cooperation: Labour market reforms that can work in Nepal (Genve, OIT).
M. Lieuw-kie-Song, paratre: Integrating public works and cash transfers in Ethiopia: Implications for social protection, employment and the Decent Work Agenda (OIT, IPC-IG, IHD).
27
Chapitre 3
Lintrt du socle de protection sociale

Ce chapitre prsente une srie de perspectives, dix au total, sur limpact potentiel du socle de protection sociale. Comme nous lavons vu, la force du socle de protection sociale rside dans sa simplicit. Il faut ajouter que le concept a galement la capacit dexercer cette force sur plusieurs dimensions. Il sagit ici de souligner que ce potentiel peut tre canalis de diverses faons, do lintrt dapproches sur mesure permettant de rpondre aux besoins et aux priorits spcifiques de chaque pays. Nous montrerons enfin lefficacit du socle face divers dfis mondiaux.
Donner ralit aux droits humains et la justice sociale

Le socle de protection sociale peut tre considr comme un moyen efficace de donner ralit aux droits humains et aux principes de justice sociale, et de fournir un cadre institutionnel au dveloppement quitable. Le droit des individus la scurit sociale est affirm par divers textes internationaux, en particulier la Dclaration universelle des droits de lHomme et le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (encadr 2) 1.
Encadr 2 Le droit la scurit sociale et la protection sociale dans les textes internationaux
La Dclaration universelle des droits de lhomme stipule dans son article 22: Toute personne, en tant que membre de la socit, a droit la scurit sociale; elle est fonde obtenir la satisfaction des droits conomiques, sociaux et culturels indispensables sa dignit et au libre dveloppement de sa personnalit, grce leffort national et la coopration internationale, compte tenu de lorganisation et des ressources de chaque pays. Et dans son article 25: 1. Toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux de sa famille, notamment pour lalimentation, lhabillement, le logement, les soins mdicaux ainsi que pour les services sociaux ncessaires; elle a droit la scurit en cas de chmage, de maladie, dinvalidit, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indpendantes de sa volont.
1
La Dclaration universelle des droits de lhomme est une proclamation sans vritable valeur juridique laquelle les pays adhrent ds quils sont membres des Nations Unies. Le Pacte international, en revanche, a la qualit dun trait, ouvert la ratification des Etats.
confrep\CONFREP-[2011-08-0162-01]-Fr.docx/v.4
29
2. La maternit et lenfance ont droit une aide et une assistance spciales. Tous les enfants, quils soient ns dans le mariage ou hors mariage, jouissent de la mme protection sociale. Le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels dispose dans son article 9: Les Etats parties au prsent Pacte reconnaissent le droit de toute personne la scurit sociale, y compris les assurances sociales. Le Pacte souligne aussi dautres lments importants qui font partie du socle de protection sociale: le droit de toute personne une amlioration constante de ses conditions dexistence (art. 11), la cration de conditions propres assurer tous des services mdicaux et une aide mdicale en cas de maladie (art. 12) et le droit lducation (art. 13).
Ces dispositions du droit international relatives aux droits humains et la justice sociale, et plus particulirement au droit la protection et la scurit sociale, sont traduites dans les constitutions et la lgislation de la plupart des Etats. Malgr les difficults de beaucoup dentre eux donner ralit ces droits constitutionnellement garantis, le fait quils figurent comme principes et objectifs dans les constitutions nationales dessine clairement lavenir. Historiquement, cest aprs les deux guerres mondiales, et le dsir qui en est n dassurer une paix et une prosprit durables, que lon a fini par reconnatre que la justice sociale passait par lextension des droits conomiques et sociaux. Cette perspective apparat explicitement dans la Dclaration de Philadelphie, qui traa le chemin quallait suivre lOIT, puis dans la Dclaration universelle des droits de lHomme, dans le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, et dans plusieurs autres textes internationaux. Les conventions de lOIT relatives la scurit sociale adoptes dans ce cadre fournissent la base de droits conomiques et sociaux o senracine le socle de protection sociale. Ces droits sont destins, dans cette perspective, permettre la ralisation progressive de la justice sociale. Lide de justice sociale, dans son sens le plus large, a jou un rle fondamental dans le contexte dans lequel ces textes internationaux ont t adopts. Le socle de protection sociale offre une stratgie tangible pour raliser ces objectifs. Sa capacit faciliter la ralisation de droits humains spcifiques reflte largement son caractre holistique: il associe en effet transferts sociaux (en espces et en nature) et accs des services essentiels.
Un instrument efficace de lutte contre la pauvret et les ingalits

La protection sociale occupe dsormais une place de premier plan dans lordre du jour politique dun grand nombre de pays. Cela reflte lampleur de la crise conomique mondiale des dernires annes et tmoigne dune reconnaissance croissante des revendications en matire de justice sociale. La cration de dispositifs de scurit sociale adapts et la mise en uvre de diverses autres mesures sociales sont absolument ncessaires pour que des efforts durables soient faits afin dradiquer la pauvret absolue et faire face aux ingalits croissantes de revenu. La mise en place de socles de protection sociale dfinis au niveau national doit tre envisage dans ce cadre. Le socle lui-mme est un instrument fondamental pour combattre la pauvret et les ingalits. Mais son efficacit ne peut tre totale que sil nintervient pas seul. Ses vertus en matire de rduction de la pauvret ne seront mme
30
de se raliser que sil saccompagne dautres stratgies visant renforcer les institutions sociales et les institutions du travail, et favoriser un environnement macroconomique propice lemploi et au travail dcent. Lamlioration des rsultats en matire de croissance et lintrt politique accord au niveau mondial la pauvret ont contribu un dclin important de la pauvret absolue dans le monde, en particulier de lextrme pauvret, telle que la mesure, par exemple, le seuil de revenu de 1 dollar E.-U. par jour. De fortes rductions de la pauvret en termes de revenu, ralises en Chine, en Inde et dans le cne Sud de lAmrique latine, ont eu un fort impact sur le niveau de la pauvret mondiale, ce qui a permis desprer que lobjectif de rduction de la pauvret des OMD puisse tre atteint dans plusieurs pays. Malgr la tendance la baisse du nombre de pauvres dans le monde, 1,4 milliard de personnes continuent de vivre en dessous du seuil international de pauvret 2 . La crise conomique et financire mondiale a interrompu ce progrs, soulignant la ncessit de soutenir les institutions de protection sociale existantes et den crer de nouvelles. Cela est indispensable pour prserver les rcents acquis sociaux face limpact de la crise et donner aux travailleurs et leurs familles une autonomie leur permettant den surmonter les effets. Plusieurs pays ont dj intgr les principaux lments et aspects pratiques du socle dans leurs propres systmes de protection sociale. Ces initiatives ont prouv leur efficacit en matire de rduction de la pauvret et des ingalits. Dans les pays revenu faible et moyen, plusieurs indicateurs montrent que laccs des programmes de scurit sociale est troitement li une rduction de la pauvret et des ingalits. Des tudes ralises pour le Sngal et la Rpublique-Unie de Tanzanie montrent que des programmes de transferts en espces modiques destination des enfants et des personnes ges peuvent rduire significativement la pauvret 3. Les valuations de programmes nationaux de transferts sociaux montrent que mme des transferts modestes peuvent avoir un impact important sur la rduction de la pauvret et des ingalits, court et long terme 4. Lefficacit des mesures relevant du socle de protection sociale en matire de rduction de la pauvret, de limitation des ingalits et de maintien dune croissance conomique quitable est dj bien reconnue dans les pays dvelopps 5. Dans les pays de lOCDE, on estime que le niveau de la pauvret et des ingalits est approximativement moiti moins moindre que ce quil serait si ces dispositifs sociaux nexistaient pas. Cela dit, la rduction considrable de la pauvret dans ces pays vient de la combinaison de mesures relevant du socle de protection sociale et de formes plus tendues de scurit sociale intgres dans les systmes de protection sociale. Ce constat renforce la ncessit pour tout pays ayant mis en uvre des mesures constitutives dun socle solide daller encore plus loin et de dvelopper la dimension verticale de lextension.
2 3
Banque mondiale, 2011b: Poverty (Washington DC, Banque mondiale).
F. Gassmann et C. Behrendt, 2006: Cash benefits in low-income countries: Simulating the effects on poverty reduction for Senegal and Tanzania, Issues in Social Protection Discussion Paper No. 15 (Genve, OIT).
4
OIT, 2010e: Extending social security to all: A guide through challenges and options (Genve, OIT); OIT, 2010, Effects of non-contributory social transfers in developing countries: A compendium (Genve, OIT).
5
OIT, 2008: Rapport sur le travail dans le monde 2008: les ingalits de revenu lge de la mondialisation financire (Genve); UNRISD, 2010: Combattre la pauvret et lingalit: changement structurel, politique sociale et conditions politiques (Genve).
31
Une large part de limpact des systmes de scurit sociale en matire de rduction de la pauvret vient des pensions sociales destines aux personnes ges. Comme le souligne un rcent document de lUE 6, ces pensions sont dune importance cruciale la fois pour empcher que les personnes ges ne tombent dans la pauvret, pour les en faire sortir et pour combler les privations matrielles dont elles souffrent en leur fournissant un revenu adapt. Figure 8. Impact des transferts sociaux (avec et sans les pensions) sur le taux de risque de pauvret pour la population totale (rduction en pourcentage), 2007
80 70 60 50
40
30 20 10 0
Avec pensions
Source: Banque de donnes EUROSTAT.
Sans pensions
Pour interprter ces chiffres, il est ncessaire de considrer limpact de la fiscalit sur les transferts sociaux et la rduction de la pauvret. Que la fiscalit dun pays soit progressive ou rgressive a une grande influence sur les effets redistributifs de la protection sociale. Il est tout fait concevable que les pauvres, dans un systme fiscal rgressif, finissent par payer plus dimpts quils ne reoivent de soutien en termes de revenu. Dans une telle situation, on ne risque gure dagir contre la pauvret et les ingalits de revenu 7. Par ailleurs, des lments de nature non pcuniaire (le fait dtre propritaire ou non de son logement, les services en nature), trs importants dans certains pays, ne sont pas intgrs dans les calculs de ce taux de pauvret, alors quils sont dun grand intrt pour une approche intgre de la pauvret et de linclusion, approche qui caractrise
6
Commission europenne, 2011a: The social dimension of the Europe EU2020 Strategy: A report of the Social Protection Committee (2011) (Belgique, Union europenne).
7
Par ailleurs, lorsquon value la nature des revenus nets, il est important de prendre en compte la contribution du revenu du travail, des transferts, du capital (intrts, profits, rentes et autres), aprs dduction des impts et prlvements.
32
lInitiative pour un socle de protection sociale; ils doivent donc tre pris en compte lorsquon tente dvaluer lefficacit de celui-ci. Ces considrations font partie du rcent processus Europe 2020 visant amliorer la mesure de la pauvret et de linclusion sociale, en particulier sagissant de limpact redistributif des systmes fiscaux et des systmes daides, y compris des aides en nature et des pensions sociales 8. La scurit sociale, dans sa dimension horizontale le socle ou verticale, de niveau suprieur, joue galement un rle important dans la limitation des ingalits et lalimentation dune croissance quitable. Les tudes montrent que les ingalits de revenu sont moindres dans les pays ayant des niveaux levs de dpenses sociales que dans ceux ayant des niveaux de dpenses faibles (mesures par le coefficient de Gini: de 0,225 0,261 pour les premiers; 0,3 pour les seconds) 9. Les pays de lUnion europenne ont en gnral des taux levs de participation la force de travail. Ces carts ne viennent donc pas de diffrences dans la proportion de personnes conomiquement actives. Les taux de pauvret sont plus faibles dans les pays ayant un coefficient de Gini infrieur, pas seulement de faon globale, mais aussi pour des groupes particuliers comme les personnes ges. On peut en conclure que la scurit sociale, lorsquelle est suffisamment dote de ressources, et sans tre ncessairement uniforme entre tous les pays, est dune grande efficacit pour rduire la pauvret et les ingalits de revenu. La corrlation entre des dpenses sociales plus leves et une pauvret et des ingalits de revenu plus faibles est valable de faon gnrale, mme si dans les pays de lOCDE et certains pays de lUE, des facteurs quelque peu droutants comme laccroissement des ingalits chez les travailleurs plein-temps et la segmentation du march du travail semblent avoir provoqu une certaine hausse des ingalits entre le milieu des annes quatre-vingt et le milieu des annes deux mille 10. Partout ailleurs, on observe des avances en matire de rduction de la pauvret et des ingalits. On estime ainsi que Bolsa Famlia, le programme brsilien de transferts en espces, a particip hauteur de 15 pour cent aux rcentes amliorations du coefficient de Gini de ce pays entre 1999 et 2009 11, et hauteur de 12 pour cent la rduction de lcart de pauvret entre 2001 et 2005 12. Cest une russite remarquable compte tenu du fait que le programme ne reprsente que 0,7 pour cent du revenu national
8 9
Voir UE, Report on the Social Dimension of the EU 2020 Strategy.
B. Cantillon, 2009: The poverty effects of social protection in Europe: EU enlargement and its lessons for developing countries, dans P. Townsend (dir. de publication.): Building decent societies: Rethinking the role of social security in development (Basingstoke, Palgrave Macmillan), pp. 220-242.
10
Voir M.F. Frster et M. M. dErcole, 2005: Income distribution and poverty in OECD countries in the second half of the 1990s, OECD Social, Employment and Migration Working Paper no 22 (Paris, OCDE); OIT, 2011. Rapport VI. La scurit sociale pour une justice sociale et une mondialisation quitable. Discussion rcurrente sur la protection sociale (scurit sociale) en vertu de la Dclaration de lOIT sur la justice sociale pour une mondialisation quitable, Confrence internationale du Travail, 100e session, 2011 (Genve); OCDE, 2008, Growing unequal? Income distribution and poverty in OECD countries (Paris); SPC, 2011, Report on the Social Dimension of the EU2020 Strategy.
11
S. Soares, P.H.G.F. Souza, R.G. Osrio et F.G. Silveira: Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza. As Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, dans J.A. Castro et L. Modesto, Bolsa Famlia 2003-2010: Avanos e desafios, vol. 2, chap. 1, IPEA, 201, www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_bolsafamilia_vol2.pdf.
12
OIT/PNUD, 2011, Sharing innovative experiences: Successful Social Protection Floor experiences (New York), p. 15.
33
des mnages, et que 0,4 pour cent seulement du PIB lui ont t consacrs en 2010 13. De mme, les transferts sociaux du type de ceux que prvoit le socle ont contribu rduire le coefficient de Gini de 21 pour cent au Mexique et de 15 pour cent au Chili 14; on estime aussi que dans le cas du Mexique, le programme Progresa, deux ans aprs sa mise en place, avait contribu rduire lcart de pauvret de 30 pour cent 15 . En Argentine, les simulations montrent que lAsignacin Universal por Hijo ont rduit le nombre de mnages pauvres de 22 pour cent, les faisant passer de 8,7 6,8 pour cent de la population totale en 2009. En termes absolus, environ 1,3 million de personnes sont ainsi sorties de la pauvret 16. En Afrique du Sud, les systmes daide les pensions de vieillesse, le Disability Grant pour les personnes handicapes, et le Child Support Grant lintention des enfants semblent avoir eu un impact considrable. On estime que leffet combin de ces aides (quand elles seront tendues toutes les personnes susceptibles den bnficier) pourrait faire passer le nombre de pauvres de 40 24 pour cent de la population 17 et diminuer de 3 pour cent le coefficient de Gini 18. Le Cap-Vert, en 1994, a introduit un systme de pensions de vieillesse et daides aux personnes handicapes, non contributif et financ par limpt, dont la couverture atteint dsormais 90 pour cent. Le programme a contribu la rduction substantielle de la pauvret, passe de 36,7 pour cent de la population en 2001 26,6 pour cent en 2007 19. Ces subventions nont pas seulement rpondu avec efficacit la pauvret et aux ingalits: elles sont aussi crdites de plusieurs autres rsultats positifs. Ils comprennent: une plus grande stabilit du revenu et un lissage de la consommation; lamlioration des relations au sein des familles, de lgalit entre les sexes et du statut social des groupes vulnrables; la progression de nombreux indicateurs du dveloppement humain, parmi lesquels le niveau nutritionnel et la participation scolaire; lamlioration de laccs aux marchs du travail; la diminution du travail des enfants 20. Ces programmes peuvent galement favoriser les processus de dveloppement local, pas seulement travers limpact direct des revenus salariaux, mais aussi du fait des effets multiplicateurs de laccumulation de capitaux prcieux 21.
13
M. Antigo, G. Fontes, R. Gonzales, A. Machado et F. Soares, paratre: Decent Work Agenda and large scale social assistance programmes: Assessment of the implications of Bolsa Famlia programme for the Decent Work Agenda (OIT, IPC-IG).
14
S. Soares, R.G: Osorio, F.V. Soares, M. Medeiros et E. Zepeda, 2007: Conditional cash transfers in Brazil, Chile and Mexico: Impacts upon inequality, Working Paper no 35 (Braslia, International Poverty Centre).
15
E. Skoufias, 2005: Progresa and its Impacts on the Welfare of Rural Households in Mexico, Research Report, Washington, International Food Policy Research Institute.
16
OIT/PNUD, 2011: Sharing innovative experiences: Successful Social Protection Floor experiences (New York), p. 35.
17
I. Woolard, 2003: Impact of government programmes using administrative data sets: Social assistance grants, Project 6.2 du Ten Year Review Research Programme (Southern African Regional Poverty Network).
18
M. Samson, U. Lee, A. Ndlebe, K. Mac Quene, I. van Niekerk, V. Gandhi, T. Harigaya et C. Abrahams, 2004: The Social and Economic Impact of South Africas Social Security System, EPRI Research Paper, no 37, Department of Social Development, Cape Town.
19 20
Ibid.
OIT, 2010: Effects of non-contributory social transfers in developing countries: A compendium, Working Paper, International Labour Office, Genve.
21
R. Tankha, A. Pankaj et A.N. Sharma, paratre, Decent Work Agenda and large scale social assistance programmes: Experiences of the National Rural Employment Guarantee Act in India and some aspects of the Decent Work Agenda (OIT, IPC-IG,IDH).
34
Acclrer les progrs vers la ralisation des OMD et au-del

Si des progrs significatifs ont t raliss ces dernires annes vers la ralisation des cibles des OMD, ils nont pas t uniformes et il convient de faire plus. Tous les gains nont pas t raliss par ceux qui en avaient le plus besoin. Le socle de protection sociale peut constituer cet gard un outil efficace pour atteindre plus rapidement les OMD et contribuer tracer un chemin de dveloppement plus durable. Cest aussi le constat que fait le Rapport europen sur le dveloppement 2010, consacr la protection sociale: selon lui, la premire leon que lon peut tirer des programmes de protection sociale est leur capacit diminuer les risques, rduire la pauvret et les ingalits, et acclrer les progrs vers les objectifs du Millnaire pour le dveloppement 22. Dans la mesure o les valuations des progrs raliss en matire dOMD sont bases sur des moyennes mondiales, la croissance des ingalits se trouve masque dans plusieurs pays 23 . Herfkens montre que lapproche du socle permettrait, en surmontant cet obstacle, de progresser de manire complmentaire vers les OMD 24 . Plusieurs points forts essentiels, qui sont au cur du concept de socle de protection sociale, semblent mme de rendre cela possible. Premirement, le socle est le gage que lon sintresse nouveau, et de faon plus extensive, au dbat sur la pauvret et sur la distribution des revenus, dans le cadre des OMD et au-del. Deuximement, en donnant la priorit aux besoins des populations pauvres, le socle favorise le recentrage des dbats relatifs aux OMD sur linclusion sociale. Troisimement, le socle offre un cadre permettant de dvelopper une approche cohrente et coordonne en matire de protection sociale et de politique de lemploi, ce qui peut contribuer garantir des services et des transferts sociaux tout au long de la vie. Quatrimement, le concept favorise une approche holistique, convenant tout gouvernement, de manire viter la dilution du socle dans le silo des affaires sociales 25. Lintgration du concept de socle de protection sociale dans la politique de dveloppement courante en tant quapproche systmique globale est un moyen de rpondre aux limites et aux fragmentations qui ont jusquici limit la porte de certains lments du cadre offert par les OMD 26. Plus important encore, elle doit favoriser le dveloppement dun chemin de progrs plus large et promis se poursuivre au-del de 2015. La communaut internationale doit continuer ses efforts vers la ralisation des OMD tout en se penchant davantage et de faon concerte sur les questions de redistribution. Un des lments importants de lintrt du socle par rapport aux OMD rside dans sa capacit renforcer la cohrence politique, et donc contribuer raliser les efficiences et les synergies potentielles rsultant des liens qui existent entre des
22
Commission europenne, 2010: The 2010 European Report on Development, Social Protection for Inclusive Development, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, San Domenico di Fiesole, Communauts europennes, p. 4.
23 24
UNICEF, 2010, Social protection: Accelerating the MDGs with equity (New York).
E. Herfkens, 2011: Enhancing the Millennium Development Goals: Reducing Inequalities and Improving Coherence through Social Protection Floors, Background paper prepared for the Social Protection Floor Advisory Group, International Labour Office, Genve, www.ilo.org/public/english/protection/spfag/download/ background/sfp-mdg.pdf.
25 26
Ibid. Ibid.
35
politiques poursuivant diffrents objectifs. Les opportunits damlioration des fruits du dveloppement doivent tre maximises. Dans ce contexte, la lumire des politiques de consolidation fiscale adoptes la suite de la crise conomique mondiale, le rle de stabilisateurs automatiques des systmes de protection sociale est extrmement prcieux. Des observations montrent que le socle a dj prouv sa capacit rpondre certains OMD et acclrer les progrs de faon cohrente et concerte. Les mesures de protection sociale du type de celles prnes par le socle contribuent ainsi, dans une plus ou moins grande mesure, aux OMD comme on le verra dans lencadr 3, qui fait la liste des moyens par lesquels la protection sociale constitue un facteur explicite dacclration de la ralisation des OMD.
Encadr 3 Acclration des OMD au moyen du socle de protection sociale Liens explicites et acclration des OMD via la protection sociale
OMD1: Eliminer lextrme pauvret et la faim

Rduit la pauvret et les ingalits. Encourage les personnes participer plus activement lconomie (voir figure 9). Stimule la pleine utilisation des capacits entrepreneuriales et productives, et accrot la participation au march du travail. Amliore la consommation alimentaire et le niveau nutritionnel des mnages bnficiaires, 1 dont les enfants . Amlioration de la russite scolaire, taux dinscription plus levs, moindres taux dabandon grce llimination des obstacles lducation du ct de la demande. Rduit 2 lintensit du travail des enfants . Encourage lducation inclusive en introduisant des changements du ct de loffre pour rpondre aux besoins de base des enfants marginaliss ou exclus (comme les filles), afin dassurer quils aient accs et bnficient de 3 lducation . Rpond aux obstacles lgalit des sexes et lautonomisation des femmes. Encourage une participation accrue des 4 femmes lconomie et au march du travail . Renforce, via des transferts sociaux, la place des femmes dans lallocation des ressources au sein et en dehors du mnage, et rduit leur 5 fardeau domestique . Elimine les obstacles financiers empchant les personnes davoir accs aux services de sant et prvient laggravation de la pauvret due aux dpenses mdicales. Amliore laccs des soins prventifs et curatifs de qualit pour les mres et pour les 6 enfants . Rduit les facteurs de risque de maladies pour les populations dfavorises.
OMD 2: Assurer lducation primaire pour tous
OMD 3: Promouvoir lgalit des sexes et lautonomisation des femmes (voir point 8)
OMD 4: Rduire la mortalit infantile
OMD 5: Amliorer la sant maternelle
36
OMD 6: Combattre le VIH/sida, le paludisme et dautres maladies
Les transferts sociaux peuvent directement attnuer limpact de la maladie, en particulier du sida, et aident les mres et les enfants 7 touchs par le VIH et le sida . Les transferts en espces peuvent prvenir de nouvelles infections en rduisant la ncessit pour les chefs de famille femmes ou enfants de 8 recourir la prostitution pour survivre . En labsence de gnration intermdiaire, les pensions de vieillesse permettent aux grandsparents de mieux soccuper des orphelins et des enfants vulnrables qui sont sous leur garde. Les pensions de vieillesse contribuent aussi des soins de sant prventifs pour les 9 enfants . Amliore laccs des sources deau potable et des installations sanitaires de base.
OMD 7: Amliorer laccs leau potable et lassainissement

1 2
OIT, 2010, Effects of non-contributory social transfers in developing countries: A compendium (Genve).
E. Galasso, 2006: With their effort and one opportunity: Alleviating extreme poverty in Chile. Development Research (Washington, DC, Banque mondiale); M. Adato, L. Bassett, 2008: What is the potential of cash transfers to strengthen families affected by HIV and AIDS? A review of the evidence on impacts and key policy debates. Joint Learning Initiative on Children and HIV/AIDS (Washington, DC, International Food Policy Research Institute); N. Schady, M. Araujo, 2006: Cash transfers, conditions, school enrolment, and child work: Evidence from a randomized experiment in Ecuador, Impact Evaluation Series, no 3, World Bank Policy research Working Paper No. 3930 (Washington, DC, Banque mondiale).
3 4
UNICEF, 2010, Social protection: Accelerating the MDGs with equity (New York).
F. Veras, R. Ribas, R. Osorio, 2007: Evaluating the impact of Brazils Bolsa Famlia: Cash transfer programmes in comparative perspective, in Evaluation Note 1, International Poverty Centre (Braslia, IPC).
5
E. Herfkens, 2011: Enhancing the millennium development goals: Reducing inequalities and improving coherence through Social Protection Floors, Background paper prepared for the Social Protection Floor Advisory Group (Genve, OIT).
6
O. Attanasio, E. Battistin; E. Fitzsimons et A.Mesnard, 2005: How effective are conditional cash transfers?, The Institute for Fiscal Studies Briefing Note no 54 (Londres, Institute for Fiscal Studies); E. Galasso, 2006: With their effort and one opportunity: Alleviating extreme poverty in Chile. Development Research Group (Washington, DC, Banque mondiale); N. Jones, R. Vargas et R. Villar, date non spcifie: Conditional cash transfers In Peru: Tackling the multi-dimensionality of poverty and vulnerability (Londres, UK Department for International Development); E. Skoufias, 2005: Progresa and its impacts on the welfare of rural households in Mexico, Research Report no 139 (Washington, DC, International Food Policy Research Institute).
7
A. Nolan, 2009: Social protection in the context of AIDS, in Promoting pro-poor growth: Social protection (Paris, OCDE). M. Adato, L. Bassett, 2008: What is the potential of cash transfers to strengthen families affected by HIV and AIDS? A review of the evidence on impacts and key policy debates. Joint Learning Initiative on Children and HIV/AIDS (Washington, DC, International Food Policy Research Institute).
8
B. Schubert, M. Huijbregts, 2006: The Malawi Social Cash transfer Pilot Scheme: Preliminary lessons learnt, in Social protection initiatives for children, women and families: An analysis of recent experiences (New York, UNICEF); Banque mondiale 2010, A cash transfer programmes reduces HIV infections among adolescent girls (Washington, DC).
9
Department for International Development (DFID), 2005, Social transfers and chronic poverty: Emerging evidence and the challenge ahead, A DFID Practice Paper (Londres, UK Department for International Development), www.aidsportal.org/store/952.pdf.
Tout cela apparat de faon explicite dans une compilation de lOIT recensant les rsultats de quelque 80 tudes dimpact sur les programmes de transferts sociaux adopts au cours des dix dernires annes dans une trentaine de pays, principalement en dveloppement, et qui sapparentent dj certains lments du socle de protection sociale. La figure 9, qui en rsume les rsultats, montre que les transferts sociaux dans ces 30 pays ont positivement contribu amliorer le dveloppement humain, favoriser la pleine utilisation des capacits productives, renforcer et stabiliser la consommation, et
37
faciliter la cohsion et linclusion sociale. Plusieurs de ces rsultats correspondent directement lordre du jour des OMD. Figure 9. Rsum des tudes dimpact sur les programmes de transferts sociaux de 30 pays
AMLIORER LE DVELOPPEMENT HUMAIN Travail des enfants Sant prventive des enfants Taux dabandon de la scolarit Russite scolaire Sant maternelle prventive Assiduit scolaire Scolarisation SOUTENIR LES CAPACITS PRODUCTIVES Employabilit Cration demplois Participation au march du travail Activits productives RENFORCER ET STABILISER LA CONSOMMATION Dpenses alimentaires Ingalits de revenu Niveau de revenu et stimulation de la consommation Stabilit du revenu et lissage de la consommation Effets long terme sur le revenu et la consommation Niveau nutritionnel Satit FACILITER LA COHSION SOCIALE Autonomisation Relations au sein du mnage Capital social et solidarit
-5
10
15
20
Nombre dtudes montrant des effets positifs (+) ou ngatifs (-)

Source: OIT, 2011, Rapport VI. La scurit sociale pour la justice sociale et une mondialisation quitable. Discussion rcurrente sur la protection sociale (scurit sociale) en vertu de la Dclaration de lOIT sur la justice sociale pour une mondialisation quitable, Confrence internationale du Travail, 100e session, 2011 (Genve).
Abordable mme dans les pays bas revenu

Le dveloppement de systmes de protection sociale, incluant la cration dun socle de protection sociale, ncessite des ressources importantes, en particulier dans les pays pauvres. Dun point de vue macroconomique, la premire question est de savoir sil existe un espace fiscal suffisant, ou mme dtre dvelopp, en concurrence avec dautres objectifs nationaux, pour rpondre aux besoins financiers dun socle. La seconde question essentielle est la soutenabilit fiscale long terme. La rponse dpend du niveau de volont et dengagement politique en faveur dune protection sociale efficace et adapte. Le niveau defficacit avec laquelle un tel programme pourra tre mis en uvre et administr est tout aussi important, de mme que la capacit assurer un large consensus social sur la dsirabilit et la valeur ajoute de ce programme. Ces questions mritent des recherches plus tendues que celles existant ce jour. Les tudes qui ont t menes, principalement par lOIT (en coopration avec le FMI), lUNICEF et la CEPAL, offrent nanmoins des indications prcieuses qui montrent que, contrairement aux ides reues, le cot des mesures de scurit sociale de base, ainsi que les prvoit le socle, peut tre maintenu un niveau relativement modeste en
38
pourcentage du revenu national, mme dans des pays o la contrainte financire est trs forte. Lvaluation des niveaux rels de dpense sociale par tte et par pays, compare au niveau de dveloppement conomique mesur par le PIB par tte, en donne cet gard un aperu intressant. On lillustrera par la figure 10, qui montre que lespace politique en termes de marges de manuvre financire est souvent plus important quil ny parat. Y figurent les dpenses publiques nationales et les dpenses publiques en matire de protection sociale et de sant (selon la dfinition du FMI) en pourcentage du PIB compares au PIB par tte, ce qui donne deux lignes de rgression presque parallles. En principe, les deux types de dpenses augmentent avec le PIB par tte. Mais ce qui est encore plus intressant que les lignes de rgression elles-mmes, cest le nuage de niveaux de dpenses qui les entoure. Cela indique que les divers pays, des niveaux similaires de PIB par tte, sont largement en capacit de choisir le niveau des dpenses publiques et, dans cette enveloppe, la part de ressources alloue aux dpenses sociales. Le fait que cette figure nindique quune corrlation trs faible permet de conclure que les niveaux de protection sociale sont bien plus dicts par lenvironnement politique dun pays que par son niveau de dveloppement conomique 27. Figure 10. Dpenses publiques totales et dpenses sociales diffrents niveaux de PIB par tte (diverses annes jusquen 2010)
60
France Blarus
Hongrie Slovnie Ukraine
50
Seychelles
Belgique Italie
Grce Rpublique tchque
Croatie
Portugal
Dpenses publiques de protection sociale et de sant en % du PIB/dpenses publiques totales en % du PIB
Allemagne
Royaume-Uni
Rpublique de Moldova
Bulgarie
Pologne
40
Mongolie
Etat Maroc plurinational de Bolivie Ethiopie
Slovaquie Lettonie
Afrique du Sud Uruguay Fdration de RussieArgentine
Espagne
Japon Nouvelle-Zlande
Dpenses publiques PS & sant en % du PIB
Estonie
30
Roumanie Tunisie Viet Nam Azerbadjan Albanie Burundi Gorgie
Bahren
Maurice Ukraine Costa Rica Trinit-et-Tobago Hongrie Pologne Malte Slovaquie Lettonie Chili Portugal
Kowet
France Allemagne
Italie Belgique
Dpenses publiques totales en % du PIB Linaire (Dpenses publiques PS & sant en % du PIB)
Grce Espagne
20
Panama Croatie El Salvador Uruguay Chine Chili Indonsie Thalande Npal Dominique Blarus Inde Bulgarie
Royaume-Uni
Rpublique de Core Isral Rpublique tchque
Japon
Singapour
Rpublique de Moldova Mongolie Fdration de Russie
Nouvelle-Zlande
10
Etat plurinational Gorgie de Bolivie

Ouganda Burundi
Panama
Argentine Afrique du Sud

Kazakhstan
Estonie
Emirats arabes unis Rpublique de Core Bahren
Linaire (Dpenses publiques totales en % du PIB)
Inde
Mexique
Kowet
Chine Thalande
0 0
Bhoutan EthiopieViet Nam
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
PIB par tte PPA
Source: OIT, 2010, Extending social security to all: A guide through challenges and options (Genve), p. 26.
Plusieurs tudes montrent par ailleurs quun paquet de protection sociale de base, qui accrot la scurit du revenu et accrot loffre de services lmentaires de sant, est la porte financire mme des pays les plus pauvres 28. Dans quelle mesure il convient
27 28
Voir par exemple Extending social security to all: A guide through challenges and options, pp. 25-26.
CEPAL, 2010: La hora de la Igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (Santiago, Naciones Unidas); OIT, 2008, Can low-income countries afford basic social security? (Genve).
39
dlargir lespace fiscal reste en revanche une considration relevant de chaque gouvernement 29. LOIT a ralis des tudes sur le cot dune protection sociale de base dans quelques pays faible et moyen-faible revenu dAsie et dAfrique subsaharienne 30. Les projections montrent qu lextrme, un paquet complet de protection sociale de base, incluant des allocations familiales universelles, des minimas sociaux pour les personnes ges et les personnes handicapes couvrant la totalit de la population, ainsi que des soins de sant de base pour tous, ncessite des ressources plus leves que les dpenses courantes de sant et de scurit sociale, lesquelles slvent gnralement, dans la majorit des pays bas revenu, 4 pour cent du PIB. Le cot de lensemble des aides en espces, sans les soins de sant, serait de 2,2 5,7 pour cent du PIB. La figure 11 montre lchelle des estimations de cot. Le cot de la garantie daccs aux services de sant en 2015 devrait tre denviron 60 dollars E.-U. par tte, en moyenne, pour les pays bas revenu. Cette volution pourrait reprsenter jusqu 40 pour cent du PIB pour certains dentre eux, mais bien moins dans dautres. Le cot dextension de la couverture serait ainsi, en moyenne, de 0,8 pour cent du PIB dans les pays bas revenu dAsie de lEst et du Pacifique 31. La CEPAL a ralis une estimation du cot de lextension des transferts en espces aux populations pauvres de 16 pays dAmrique latine 32. Les cots estims vont de 3,2 5,7 pour cent du PIB sagissant des transferts relatifs aux enfants, de 0,3 1,6 pour cent sagissant des transferts aux personnes ges, de 0,8 6,4 pour cent sagissant des transferts aux demandeurs demploi 33. Une tude de lOverseas Development Institute, ralise pour lUNICEF et publie en 2009 34, sest penche sur les cots possibles de certains programmes de protection sociale dans cinq pays dAfrique de lOuest, dans le cadre dun espace fiscal suppos saccrotre, mais diffrents rythmes selon les pays. Les simulations pour le cot des allocations familiales et des pensions sociales en pourcentage du PIB et des recettes de lEtat sont prsentes dans le tableau 2.
29 30 31
OMS, 2010: The world health report: health systems financing: the path to universal coverage (Genve). OIT, 2008a: Can low-income countries afford basic social security? (Genve).
OMS, 2010b: Constraints to scaling up the health Millennium Development Goals: Costing and financial gap analysis, document de travail pour la Taskforce on Innovative International Financing for Health Systems.
32
Dont les pays suivants: Argentine, Etat plurinational de Bolivie, Brsil, Chili, Colombie, Costa Rica, Equateur, Guatemala, Honduras, Mexique, Nicaragua, Panama, Paraguay, Rpublique dominicaine, Uruguay, Rpublique bolivarienne du Venezuela.
33 34
CEPAL, 2010: La hora de la Igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (Santiago, Nations Unies).
UNICEF et ODI, 2009: Fiscal Space for Strengthened Social Protection West and Central Africa Regional Thematic Report (UNICEF Regional Office for West and Central Africa). Disponible sur le site: www.unicef.org/wcaro/wcaro_UNICEF_ODI_2_Fiscal_Space.pdf.
40
Tableau 2. Estimations du cot du programme annuel de dpenses dallocations familiales et de pensions sociales. Simulations pour le Congo, le Mali, le Sngal, la Guine quatoriale et le Ghana
Cots Rpublique dmocratique du Congo AFU AFS Pen Soc % du PIB 2,0 1,2 1,0 Mali Sngal Guine quatoriale AFU Pen Soc 0,9 0,2 Ghana
AF AFS U 5,9 3,2
AFU AFS 6,4 3,7
AFU Pen Soc 8,7 2,6
AFU = Allocations familiales universelles; AFS = Allocations familiales slectives; Pen Soc = Pensions sociales. Source: UNICEF (2009), Fiscal Space for Strengthened Social Protection West and Central Africa, fv. 2009, www.unicef.org/wcaro/ wcaro_UNICEF_ODI_2_Fiscal_Space.pdf.
Ltude de lUNICEF analysait en dtail les divers moyens dlargir lespace fiscal, notamment en vue de mettre en place des programmes de protection sociale. Elle concluait que les circonstances dans lesquelles lespace fiscal peut tre largi varient beaucoup dun pays lautre. Cependant, certains pays tels que la Rpublique dmocratique du Congo et la Guine quatoriale, qui bnficient tous deux de revenus ptroliers, ont russi tendre la protection sociale plus aisment que dautres. Ltude soulignait galement que, dans les cinq pays, les recettes avaient augment rapidement sur la priode, ce qui tend montrer que mme dans les pays les plus pauvres il existe un espace fiscal susceptible dtre cibl des fins de protection sociale. En outre, les tudes les plus rcentes de lOIT, conduites avec le FMI, montrent quil est possible de mettre en place au moins quelques lments dun socle national de protection sociale lintrieur dune enveloppe de cots quil est raisonnablement possible de dfendre dans le cadre de la concurrence gnrale pour lespace fiscal. Le cot dune amlioration majeure en termes de pensions de vieillesse au Npal et au Viet Nam, par exemple, pourrait reprsenter moins de 1 pour cent du PIB. De mme, au Viet Nam, le cot supplmentaire total du comblement des carts de couverture au moyen dallocations familiales et de mesures assurant une scurit du revenu aux personnes ges et en ge de travailler est estim environ 2,7 pour cent du PIB, soit 8 pour cent du budget de lEtat 35. Dans le cas dEl Salvador, plusieurs programmes publics offrant une partie des quatre garanties dun socle de protection sociale existent dj dans le cadre du Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (Plan de dveloppement quinquennal). Il comprend un programme conditionnel de transferts en espces aux familles avec enfants et femmes enceintes; une pension de vieillesse non contributive pour les populations rurales pauvres; un programme de soins de sant de base; des transferts en espces aux personnes sans emploi, lis une offre de formation et de services la collectivit. Les simulations de lOIT, prpares avec le FMI, montrent que lextension de ces programmes toutes les personnes vivant dans lextrme pauvret devrait se situer chaque anne entre 1,1 et 1,5 pour cent du PIB, ce qui est tout fait abordable dans le cadre de lespace fiscal actuel tel que lenvisage laccord de soutien (Stand-by Arrangement, SBA) du FMI pour El Salvador 36. Daprs le dernier SBA, qui se rfre au programme 2011, le gouvernement disait avoir rcupr largent de subventions
35
OIT, Note technique paratre, Compatibility Analysis of the National Social Protection Strategy and the UN Social Protection Floor Initiative Costing and Financial Projections to Implement Social Protection Policies 2011-2020 (BIT, Genve).
36
OIT, paratre, Note technique, A Social Protection Floor Calculation for El Salvador (BIT, Genve).
41
nergtiques non cibles et finalement supprimes pour accrotre les dpenses sociales afin de protger les personnes les plus vulnrables contre limpact de la hausse des prix alimentaires et des carburants 37. Au Mozambique, lapprobation, en 2010, de la Stratgie nationale pour une scurit sociale de base pour 2011-2014 a ouvert la voie un modle global qui peut tre considr comme une premire tape vers la cration dun socle national de protection sociale. Les Nations Unies, en collaboration avec le FMI, ont aid le gouvernement estimer les cots et concevoir deux grands programmes: un programme de transferts en espces mensuels destins aux familles pauvres incapables de travailler, et un programme de transferts en espces saisonniers, li la participation des travaux dintrt gnral. Le gouvernement a fix la cible de manire couvrir dici 2014 toutes les familles incapables de travailler, moyennant un cot de 0,3 pour cent du PIB. Sagissant des travaux dintrt gnral, 15 pour cent des mnages concerns devraient tre couverts dici 2014, pour un cot de 0,41 pour cent du PIB. Des programmes daide supplmentaires, pour 0,1 pour cent du PIB, reprsenteraient une hausse des dpenses sociales de 0,81 pour cent du PIB. Mme si les dpenses sociales prvues taient quatre fois plus leves que les cots actuels, ces propositions seraient financirement faisables et soutenables. Selon le FMI, en 2012, le gouvernement pourrait augmenter les dpenses sociales de 1 1,5 pour cent du PIB sans mettre en danger la stabilit fiscale du pays 38. Au Togo, le cot dun paquet de protection sociale comprenant des soins hospitaliers tertiaires pour les pauvres (dont des csariennes gratuites), un programme demploi public cibl pour les jeunes au chmage, une ducation primaire gratuite et un programme de cantines scolaires gratuites est estim environ 4,5 pour cent du PIB et 18 pour cent des dpenses publiques totales de lEtat 39. Au Bnin, le cot dintroduction dallocations familiales et de prestations de sant de base slverait un peu plus de 2 pour cent du PIB 40. Dans le cas de ces deux pays, une priode de transition durant laquelle un soutien financier externe serait peu peu remplac par des sources de financement internes est le scnario le plus probable pour la mise en place dun socle complet long terme. Ces pays peuvent cependant raliser des progrs immdiats sur certains lments du socle en utilisant leurs ressources budgtaires existantes. Compte tenu du fait que ces pays se trouvent typiquement dans la situation o ils doivent adopter des stratgies progressives de socle de protection sociale, le cot des dpenses maximales estim par les tudes susmentionnes ne ncessite pas dtre couvert immdiatement. Il semble raliste denvisager un processus de dveloppement qui se donne pour objectif datteindre une part non ngligeable de ce niveau maximum de dpenses lhorizon de dix vingt ans. Ainsi, la Thalande a pu mettre en place un socle de protection sociale presque complet entre le dbut des annes quatre-vingt-dix, avec lintroduction de lassurance sociale, et 2010, avec la mise en place dune pension de base universelle. Au Brsil, la Bolsa Famlia montre que des programmes significatifs, couvrant 26 pour cent de la
37
Voir FMI (2011), El Salvador: Second Review Under the Stand-By Arrangement Staff Report, www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2011/cr1190.pdf.
38 39
OIT, paratre, Note technique, Costing of Social Protection Floor Elements in Mozambique (Genve).
OIT, paratre, Note technique, Analysis of costs and fiscal space of social protection floor elements in Togo (Genve).
40
OIT, Note technique paratre, National Dialogue on the Evaluation of a Social Protection Floor in Benin An Overview of existing Public Social Protection Provisions and an Evaluation of the Costs of certain elements of the Social Protection Floor (Genve).
42
population, peuvent dmarrer pour un cot infrieur 0,5 pour cent du PIB. A mesure que les pays largissent leur espace fiscal, nul doute que lextension des dpenses relatives au socle de protection sociale ne devienne possible. En mme temps, beaucoup de pays bas revenu auront toujours besoin de mcanismes de solidarit internationale long terme pour les aider dans leurs efforts de mise en place dune protection sociale. Le cot dun socle bien conu est faible compar aux cots rsultant de lincapacit offrir une protection sociale en termes dextension de la pauvret et de la vulnrabilit, de dsintgration sociale, de mdiocre performance ducative, de retards de croissance, de perte de capitaux et autres effets ngatifs sur les capacits productives 41. A long terme, lexprience internationale montre que des socles nationaux efficaces, susceptibles de stendre progressivement, ne sont pas seulement abordables: ils peuvent aussi largement sautofinancer en accroissant la productivit de la force de travail, la rsilience de la socit et les recettes fiscales dont la collecte tait souvent dfaillante.
Assurer des opportunits adaptes demploi dcent

Lobjectif fondamental de lordre du jour relatif au travail dcent est doffrir des opportunits et de permettre linclusion conomiques afin dassurer une sortie permanente de la pauvret. Des mesures et des programmes bien conus, dans le cadre du socle de protection sociale, sont en capacit datteindre cet objectif. De ce fait, il est important que les politiques nationales destines crer et tendre le socle soient lies aux politiques et aux institutions de lemploi. Pour rpondre aux effets sur lemploi de la rcente crise conomique et financire, de nombreux pays ont dj pris des mesures pour renforcer ces liens 42. Beaucoup, en particulier, ont entrepris damliorer lefficacit du systme de protection sociale et dadapter les aides et les mesures de manire maximiser les possibilits pour les individus de participer aux marchs du travail. Lexclusion sociale des personnes et des groupes vulnrables reste cependant considrable, et les mesures prises tendent tre peu intgres: il reste donc beaucoup faire cet gard. Une protection sociale est ainsi ncessaire pour les personnes qui sont incapables de gagner suffisamment pour satisfaire leurs besoins. Si la crainte est parfois exprime que les transferts sociaux se substituent un emploi dcent, tout indique que cela nest pas le cas en pratique: la protection sociale a peu ou pas deffet ngatif sur loffre de travail et sur la productivit 43 . Elle peut mme, au contraire, amliorer laccs aux marchs du travail. Les tudes dimpact ralises au Brsil et en Afrique du Sud ont montr que les mnages recevant des transferts en espces cherchaient plus extensivement et intensivement du travail que les autres, et quils russissaient mieux
41
Voir Commission europenne, 2010: Le Rapport europen sur le dveloppement 2010, Social Protection for Inclusive Development, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, San Domenico di Fiesole, Communauts europennes, p. 32.
42
OIT, 2010b: World social security report 2010/11, Providing coverage in times of crisis and beyond (Genve); OIT, 2011, Global Employment Trends 2011. The Challenges of Job Recovery, Genve.
43
Il est important de noter que la protection sociale ne rduit par loffre de travail de la population en ge de travailler; elle rduit en revanche loffre de travail des enfants, des personnes handicapes et des personnes ges. Sur le plan du dveloppement, ce rsultat est souhaitable. Voir OIT, 2010, Effects of non-contributory social transfers in developing countries: A compendium (OIT, Genve).
43
en trouver; la participation la force de travail tait ainsi plus leve chez les mnages bnficiaires que chez les mnages ne recevant aucune aide 44. Le lien entre le socle de protection sociale et les politiques de lemploi peut prendre diverses formes. Beaucoup de pays bas revenu, o lauto-emploi et linformalit dominent, cherchent dans lurgence des moyens de mettre en place des mesures de protection sociale de base. Dans les pays haut et moyen revenu, o le travail salari est plus gnralis, les liens sont souvent faits par des programmes formels de scurit sociale, coupls avec des services de lemploi visant amliorer lemployabilit. La crise conomique a simplement accru lurgence avec laquelle la plupart des pays cherchent renforcer ces liens 45. Il nest pas sans intrt de considrer la protection sociale comme un investissement productif, la fois du point de vue de lindividu qui peut se constituer un capital humain et celui de sa famille, et du point de vue des chefs dentreprise, qui bnficient de la bonne sant et de lassiduit dune force de travail mieux protge. De faibles niveaux dducation, la sant mdiocre des chefs de famille, le manque daccs la terre ou au crdit et lloignement des marchs sont les principales caractristiques des mnages pauvres. Ils expliquent aussi la persistance de la pauvret: le manque dcoles et de centres de soins locaux, lloignement ou labsence dinfrastructures et de services font que ces mnages restent prisonniers de la pauvret. Parfois, la pauvret est une consquence des difficults auxquelles font face les mnages pour utiliser leurs capitaux productifs. La pnurie dargent permettant dacheter des engrais ou des semences peut empcher les paysans de faire des rcoltes compltes ou rgulires. Les responsabilits en matire de soins peuvent empcher les mres ayant des enfants de prendre un emploi mieux rmunr, de suivre une formation ou dacqurir de nouvelles comptences. Un manque de protection sociale, et le niveau lev dexposition aux risques qui en rsulte, la vulnrabilit et le sentiment dinscurit font que les mnages pauvres adoptent des stratgies de subsistance minimisant les risques, renonant de ce fait des opportunits susceptibles doffrir un retour lev 46. Des transferts de revenu rguliers et fiables favorisent lamlioration de la capacit productive des mnages vivant dans la pauvret, travers linvestissement dans des capitaux productifs, notamment humains et physiques. Les programmes daide sociale assurant des transferts aux mnages pauvres au Brsil, en Afrique du Sud et au Bangladesh ont ainsi fortement amlior la participation scolaire et le niveau de sant, surtout chez les enfants 47. Les programmes visant faciliter laccumulation de capitaux financiers et physiques de leurs bnficiaires, comme le TUP au Bangladesh 48 et le Programme de filet de scurit productive en Ethiopie 49, visent amliorer la capacit
44
M. Samson: The impact of social transfers on growth, development, poverty and inequality in developing countries, dans Peter Townsend (dir. de publication), Building decent societies: rethinking the role of social security in development, OIT et Palgrave Macmillan, 2009, p. 134.
45
OIT, 2010: World social security report 2010/11 (Genve); OIT, 2011: Global employment trends 2011. The challenges of job recovery (Genve).
46
S. Dercon et L. Christiaensen, 2011: Consumption Risk, Technology Adoption and Poverty Traps: Evidence from Ethiopia, Journal of Development Economics, vol. 96(2).
47 48
OIT, 2010d: Effects of non-contributory social transfers in developing countries: A compendium (Genve).
S. Hashemi, A. Montesquiou, 2011: Reaching the poorest: Lessons from the graduation model, Focus Note no 69 (Washington, DC, CGAP, Banque mondiale).
49
M. Lieuw-kie-Song, paratre: Integrating public works and cash transfers in Ethiopia: Implications for social protection, employment and the Decent Work Agenda (OIT, IPC-IG, IDH).
44
productive des mnages pauvres. Il en va de mme des programmes privilgiant linvestissement dans le capital collectif, comme le Programme national de garantie de lemploi rural, dit Programme Mahatma Gandhi, en Inde. Le socle de protection sociale peut encourager et faciliter linvestissement et laccumulation de capital chez les groupes les plus pauvres, et il est probable que les gains seront durables et produiront des bnfices long terme. Plus largement, la capacit du socle de protection sociale librer les capacits productives et entrepreneuriales favorise des progrs conomiques appels sautoalimenter. Des transferts 50 sociaux montaires rguliers permettent aux mnages souffrant de contraintes de liquidits et de crdit de valoriser leurs ressources productives, et de constituer et de protger leur patrimoine. Cela a pour effet de rduire les cots de la recherche demploi. Les individus sont ainsi capables deffectuer une recherche demploi plus active et de participer davantage lactivit productive. En outre, les pensions universelles pour les personnes ges et handicapes, par exemple en Namibie, ont stimul les marchs de biens et de services produits localement 51 . La situation est encore meilleure quand les transferts sont rguliers. Leurs effets peuvent tre plus grands, car les mnages sont mieux mme de planifier et de budgtiser. Au niveau de lentreprise et de lesprit dentreprise, le socle, en offrant une scurit de revenu de base, un accs la sant et lducation et autres services de base, permet aux individus de se sentir plus en scurit. Grce au flux de revenus plus srs et plus rguliers engendr par le socle, les citoyens deviennent plus confiants, moins rticents au risque et plus entreprenants (encadr 4). Ils ont donc plus de possibilits dacqurir une meilleure formation et de meilleures comptences. Ces individus plus productifs forment une force de travail elle-mme plus productive et plus stable. Librer les capacits productives inexploites amliore macroconomique 52. la performance
50
A. Barrientos, M. Nino-Zarazua, 2010: Effects of non-contributory social transfers in developing countries: A compendium (Manchester Brooks World Poverty Institute).
51
OIT, 2011: Rapport VI. La scurit sociale pour une justice sociale et une mondialisation quitable. Discussion rcurrente sur la protection sociale (scurit sociale) selon la Dclaration de lOIT sur la justice sociale pour une mondialisation quitable, Confrence internationale du Travail, 100e session, 2011 (Genve).
52
OIT, 2010: Effects of non-contributory social transfers in developing countries: A compendium (Genve).
45
Encadr 4 Les transferts sociaux existants ont eu beaucoup deffets positifs sur lactivit productive 1
Au Brsil, on observe que les bnficiaires de transferts sociaux ont plus de probabilit de travailler que les non-bnficiaires (Bolsa Famlia); au Mexique, on nobserve aucune rduction de loffre de travail (Oportunidades). En Afrique du Sud, la participation au march du travail des mnages bnficiaires a augment de 13 17 pour cent par rapport aux autres, les effets les plus importants concernant les femmes. Motivation plus grande pour la recherche demploi; rinsertion et participation accrue au march du travail (Chile Solidario). Lallgement des contraintes entrane un meilleur accs au crdit (Social Pension, Namibie). Ils apportent un capital initial permettant dinvestir dans des activits productives (Previdncia Rural, Brsil; Oportunidades, Mexique). Des transferts comme le NREGS tablissent un lien actif avec loffre de travail.
Sources: A. Barrientos et J. Scott, 2008: Social transfers and growth: A review, Brooks World Poverty Institute Working Paper no 52 (Manchester, BWPI); T. Britto, M. Medeiros et F. Soares, 2008: Targeted cash transfer programmes in Brazil: BPC and the Bolsa Famlia. Working Paper No. 46 (Braslia, International Poverty Centre); CEDEPLAR (Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional), 2007: Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome); S. Devereux, 2001: Social pensions in Namibia and South Africa, IDS Discussion Paper no 379 (Brighton, Institute for Development Studies); S. Devereux, 2002: Can social safety nets reduce chronic poverty?, dans Development Policy Review, vol. 20, no 5, pp. 657-675; Economic Policy Research Institute, 2004: Final report: The social and economic Impact of South Africas social Security System, EPRI, Research Paper 37 (Cape Town: EPRI, South Africa Department of Social Development); E. Galasso, 2006: With their effort and one opportunity: Alleviating extreme poverty in Chile (Washington, DC, Banque mondiale); P. Gertler et L.C. Fernald, 2005: Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre el desarrollo infantil en reas rurales, dans B.P. Hernndez et M.H. Avila (dir. de publication): Evaluacin externa de impacto del Programa Oportunidades 2004: Alimentacin (Cuernavaca, Instituto Nacional de Salud Pblica); J. Hanlon, A. Barrientos et C. Hulme, 2010: Just give money to the poor: The development revolution from the global South (Sterling VA, Kumarian Press); OIT, 2010: Effects of non-contributory social transfers in developing countries: A compendium (Genve); OIT, 2010: Extending social security to all: A guide through challenges and options (Genve); S. Parker et E. Skoufias, 2000: The impact of PROGRESA on work, leisure, and time allocation: A final report (Washington, DC, International Food Policy Research Institute); E. Skoufias et V. Di Maro, 2005, Conditional cash transfers, adult work incentives and current poverty (Washington, DC, Banque mondiale).
1
Sur lensemble de ces effets, voir: J. Hanlon, A. Barrientos, D. Hulme, 2010, Just give money to the poor: The development revolution from the global South (Sterling VA, Kumarian Press); OIT, 2010, Effects of noncontributory social transfers in developing countries: A compendium (Genve) ; OIT, 2010, Extending social security to all: A guide through challenges and options (Genve).
Labsence demploi rmunr est un facteur essentiel, ce qui souligne la ncessit de dvelopper des politiques actives du march du travail et de fournir des services de lemploi efficaces aux bnficiaires des programmes de transferts sociaux. Il faut dvelopper toute une panoplie de services et de mesures intgres et coordonnes, avec des stratgies sur mesure pour les personnes les plus exposes la pauvret et lexclusion. Pour dvelopper les comptences et les qualifications, les services essentiels de lemploi qui peuvent tre associs une politique de socle national de protections sociale sont les suivants 53:
Aide la recherche demploi. Dfinir un profil demploi et des comptences professionnelles, informer et conseiller les bnficiaires sur le march du travail.
53
F. Bertranou, A. Marinakis et M. Velzquez, 2010: Essential services for employment during recovery, OIT Notes on the Crisis (Prou, OIT).
46
Favoriser lexposition au march du travail avec les secteurs public et priv. Faciliter lapprentissage et offrir des opportunits pour acqurir de lexprience professionnelle. Assistance technique et financire pour les individus cherchant crer une nouvelle entreprise ou une activit indpendante. Offrir des inputs et des outils de gestion pour dvelopper des microentreprises, dont des activits pour apprendre le commerce. Dveloppement de comptences. Dvelopper des qualifications et des comptences lmentaires et techniques qui sont reconnues par le march du travail mais que noffre pas lducation scolaire. Assistance la poursuite dun cursus ducatif formel. Permettre aux jeunes et aux adultes dachever leur parcours ducatif. Subventions stimulant linclusion sur le march du travail. Encourager les opportunits demploi salari dans le secteur priv et crer des opportunits pour que les bnficiaires utilisent leurs comptences.
Plusieurs pays ont commenc rpondre ces dfis 54. Une priorit plus grande doit tre accorde au dveloppement et lintgration dinterventions incluant les politiques de march du travail et lessor de la microentreprise susceptibles de crer des opportunits de travail et demploi pour les bnficiaires des programmes de transferts sociaux. Il est galement indispensable dadapter les incitations lemploi aux objectifs du programme de rduction de la pauvret. Dans les pays dvelopps, en particulier en Europe, les mesures dactivation impliquent souvent des services de soutien tels que laide la recherche demploi, la formation continue, les incitations lemploi et les programmes de cration directe demploi. Les programmes de transferts en espces prvoient des incitations au respect des rgles et privilgient le retour lemploi rmunr. On observe une tendance rcente au renforcement des liens entre les services pour lemploi et les services versant les allocations chmage. En France, par exemple, Ple emploi est devenu, en 2008, le centre de contact unique des demandeurs demploi; il leur offre des conseils en matire de recherche demploi et assure la gestion des allocations et prestations chmage 55. Les pays revenu moyen ont galement cherch des moyens de dvelopper les liens avec lducation, la formation professionnelle et les services de lemploi. Ainsi, la Rpublique de Core a cr un ensemble de mcanismes novateurs pour intervenir en amont et minimiser le recours aux allocations chmage, parmi lesquels les allocations de retour prcoce lemploi, les aides au dveloppement des comptences professionnelles, les aides la recherche demploi et la mobilit 56. LArgentine, partir de lexprience de la crise conomique de 2001, a dvelopp des politiques de lemploi visant crer des opportunits demploi pour les chmeurs jeunes et de longue dure sans qualification 57. Pour les jeunes, le programme Jvenes con Ms y Mejor Trabajo a t cr pour encourager les bnficiaires dvelopper des ambitions professionnelles tout en
54
Sur les pays dvelopps, voir OCDE, 1999: Implementing the jobs strategy: Lessons from member countries, Paris, OCDE.
55 56
M. Hirsch, 2011: Social Protection Floor: Some issues to discuss by the SPF Advisory Group (indit).
OIT, 2011e: ILC.101/IV/1, Rapport IV(1), Social protection floors for social justice and a fair globalization (International Labour Office. Genve) p. 36.
57
F. Bertranou et X. Mazorra, 2009: Argentina: Experiences in income protection programmes and employability improvements, Notes on the Crisis (Lima, OIT).
47
terminant leur cursus scolaire obligatoire; il prvoit aussi dautres activits permettant le dveloppement de comptences. Le programme non contributif Seguro de Capacitacin y Empleo, visant les chmeurs peu ou pas qualifis, offre des transferts mensuels en espces et un accs une large srie de services de lemploi, parmi lesquels les conseils et le soutien la recherche demploi. Des expriences similaires existent dans dautres pays dAmrique latine, par exemple au Chili pour les bnficiaires de Chile Solidario, et en Uruguay pour ceux du Plan de Equidad 58, dont le principal objectif est de fournir aux mnages vulnrables un large accs aux services de lemploi et dautres aides du gouvernement.
Rpondre limpact social et conomique des crises

La crise conomique et financire de ces dernires annes a soulign le rle de la protection sociale, et en particulier des interventions relevant du socle de protection sociale. Pendant la crise, ces mesures ont prouv leur efficacit la fois en attnuant limpact de la crise sur les individus et en agissant comme des stabilisateurs contracycliques. Elles ont permis de diminuer limpact ngatif sur les marchs du travail, contribu prserver la cohsion sociale et stimul la demande, acclrant ainsi les chances de reprise. Pour que leur impact soit ici maximal, les mesures de protection sociale doivent tre lies de faon adapte un cadre macroconomique plus large. Il est important que les liens entre les diverses mesures de protection sociale (par exemple entre les politiques dactivation pour les chmeurs et les stabilisateurs automatiques, comme les transferts sociaux en espces, pour les personnes exclues du march du travail) soient complmentaires et se renforcent mutuellement. Isoles et spares, ces mesures seront trs certainement bien moins efficaces. Dans les pays riches comme dans les pays pauvres, la protection sociale comprend une part significative de paquets de stimulus fiscaux. Dans les pays haut et moyen revenu, on estime quen moyenne 25 pour cent des dpenses de stimulation fiscale concernaient une forme ou une autre de protection sociale (figure 11) 59.
58 59
Chile Solidario, www.chilesolidario.gov.cl. UNICEF, 2010: Social protection: Accelerating the MDGs with equity (New York).
48
Figure 11.
Taille des lments de protection sociale des paquets de stimulus (en pourcentage du montant total annonc)
60
50
40
Economies en dveloppement Moyenne: 24 pour cent
Economies dveloppes Moyenne: 27 pour cent
30
20
10
Portugal
Gorgie
France
Isral
Finlande
Bangladesh
Allemagne
Etats-Unis
Rpublique de Core
Afrique du Sud
Sources: UNICEF, calculs bass sur Zhang et al. (2010) et rapports nationaux du FMI pour le Chili et le Prou.
Le principal impact des mesures de protection sociale est de maintenir la capacit de consommation des mnages bas revenu; or les biens que ceux-ci consomment sont de forts multiplicateurs demploi. Les programmes comme Bolsa Famlia, au Brsil, peuvent rduire la volatilit conomique rsultant dun choc. Les transferts sociaux dans ce pays, inclus dans le paquet de stimulus introduit en rponse la crise, ont ainsi fait lobjet dune augmentation (de respectivement 0,02 et 0,01 pour cent du PIB pour Bolsa Famlia et les allocations chmage), qui reprsente une injection de 30 milliards de dollars E.-U. dans lconomie, une augmentation de la demande de biens domestiques et la sauvegarde de 1,3 million demplois 60 . Il apparat que les bnfices ont t plus grands quand les programmes ont t crs au dbut de la crise: ils ont ainsi pu facilement monter en puissance et ont eu une plus grande efficacit-cot que les dpenses lies lintroduction de nouveaux programmes 61. Les programmes bien conus peuvent prendre effet de faon bien plus rapide que dautres mesures fiscales discrtionnaires. Cet impact contra-cyclique est une des raisons de la force du socle comme stabilisateur automatique des revenus individuels et de la demande agrge. Aux Etats-Unis, le Congressional Budget Office a estim que les transferts sociaux ont jou un rle particulirement important dans lattnuation de limpact de la crise. Il a t calcul quils avaient un effet multiplicateur de revenu de 0,8 2,1 62, ce qui tait bien plus important que limpact des autres mesures comme les rductions dimpt pour les hauts revenus ou lextension du crdit aux acqureurs dun premier logement. Outre leurs divers rsultats, les grands programmes de transferts
60
J. Berg et S. Tobin: Income-le growth as a crisis response: Lessons from Brazil, chap. 13, dans OIT, 2011: The Global Crisis Causes, Responses and Challenge (Bureau international du Travail, Genve).
61
OIT, 2011: Recovering from the global crisis Addressing the global crisis: Findings of countries experiences, Governing Body, 310e session (Genve).
62
Congressional Budget Office, 2010: Estimated impact of the American Recovery and Reinvestment Act on employment and economic output from April 2010 through 2010 (Washington, DC).
Fdration de Russie
Rpublique tchque
Tawan, Chine
Philippines
Singapour
Honduras
Turquie
Belgique
Thalande
Australie
Malaisie
Japon
Chili
Chine
Indonsie
Viet Nam
Pays-Bas
Slovnie
Norvge
Mexique
Autriche
Canada
Prou
Kenya
Suisse
49
sociaux existants en Amrique latine (parmi lesquels Asignacin Universal por Hijo, Bolsa Famlia, Chile Solidario et Oportunidades) ont t capables dattnuer le pire impact des crises, particulirement pour les groupes faible revenu 63. Ce fut aussi le cas en Indonsie, qui a renforc ses systmes de protection sociale pendant la crise. Le gouvernement a cibl 7 pour cent du paquet de stimulus directement sur les mnages faible revenu. En 2009, les dpenses lies aux programmes du socle de protection sociale prvues dans le cadre du processus dlaboration budgtaire normal ont augment de plus de 34 pour cent, soit 2,3 milliards de dollars E.-U.. Lencadr 5 recense quelques impacts positifs de ces programmes.
Encadr 5 Impacts des programmes de protection sociale en Indonsie
Mesure Le programme de transfert en espces inconditionnel (BLT) a t temporairement ractiv. Le programme pilote de transferts conditionnels en espces (PKH) a t tendu deux fois pendant la crise financire. Le Programme pour lautonomisation des communauts (PNPM). Les mesures prises dans ce cadre servent crer des opportunits demploi locales et fournir des aides pour des travaux dinfrastructures et des activits conomiques ou sociales. Impacts
Les bnficiaires ont utilis les fonds pour lducation des enfants et des soins de sant, des achats alimentaires et autres ncessits de base. Augmentation des taux de vaccination et dinscription scolaire, par rapport aux groupes de contrle. Le programme a stimul le dveloppement conomique futur travers lamlioration de la qualit des infrastructures locales (routes, ponts, marchs, services de sant et dducation, eau potable). Le temps de transport a diminu et la productivit a augment, tout comme laccs aux services de sant et leau 1 potable . Le programme a eu des effets positifs en diminuant le cot de la vie, notamment pendant les pnuries alimentaires ou les pics des prix.
Raskin (une aide alimentaire) est donn aux deux catgories les plus pauvres de mnages pour rduire le poids des dpenses alimentaires, en particulier concernant le riz.
Source: OIT, 2011, Indonesia: Reinforcing domestic demand. Studies on growth with equity, Genve, International Institute for Labour Studies.
1
Cependant, il y a eu quelques difficults pour le ciblage et les dlais de mise en uvre.
Il est important que les pays btissent leur socle de protection sociale dans les priodes de prosprit: ils seront ainsi mieux prpars quand viendront les difficults. Lexprience passe montre que les pays qui avaient dj mis en place de larges systmes de protection sociale taient mieux en capacit dattnuer limpact des crises. Dans les pays bien prpars, les programmes existants ont fourni aux dcideurs des possibilits de ragir immdiatement pour maintenir la demande agrge et protger les personnes les plus touches. Ces pays seront sans doute mieux mme de grer de
63
International Policy Centre, 2009: Do CCTs lessen the impact of the current economic crisis? yes, but, One Pager, no 9 (Braslia) et F. Bertranou et R. Maurizio (2011). Semi-conditional cash transfers in the form of family allowances for children and adolescents in the informal economy in Argentina, International Social Security Review, vol. 65, no 1.
50
possibles crises futures 64. La rcente crise a ainsi montr que la protection sociale ne devait pas tre considre come un cot supplmentaire pour la socit: elle est au contraire un lment de son bon fonctionnement et contribue prserver la cohsion et la paix sociale. En temps de crise ou non, les socits qui investissent dans le dveloppement humain travers la protection sociale et par dautres moyens en tirent directement bnfice; ils sont galement mieux mme de prserver le dveloppement conomique long terme 65. Leffet de stabilisateur automatique a fait beaucoup en faveur du socle. A la suite de la crise, le rle conomique et social de la protection sociale a t considr de faon plus positive: on y a vu nouveau un moyen solidaire de mettre en commun les risques face ladversit conomique, et un instrument collectif permettant dattnuer les effets des ingalits conomiques et sociales croissantes. Aprs la crise conomique et financire mondiale, et la lumire du niveau lev des dettes publiques, la pression est alle croissant pour que les pays adoptent des politiques daustrit et de consolidation fiscale, menaant les ressources consacres la protection sociale. Ainsi que la observ Stiglitz, certains pays ont commenc dmanteler leurs systmes de protection sociale, sapant lefficacit des stabilisateurs automatiques. Laffaiblissement des stabilisateurs souligne plus que jamais la ncessit de btir un socle de protection sociale 66 . Dans ces conditions, il est important de rappeler la ncessit dune cohrence des stratgies politiques de court et de long terme en matire dconomie, de fiscalit, de dveloppement, demploi et de protection sociale. Logiquement, en priode de reprise conomique, la protection sociale doit tre renforce et non pas affaiblie. Les systmes de protection sociale qui ont t affaiblis financirement par les vnements depuis 2008 devront encore rpondre aux crises futures; or, en labsence de nouveaux investissements, ils seront moins mme de faire face la demande plus leve de prestations et de services que produira la future rcession. Il est donc fondamental de continuer investir dans la protection sociale, ce qui ne peut se faire, dans de nombreux pays, qu travers la mise en uvre progressive du socle. Ainsi, les pays revenu moyen comme lArgentine, le Brsil (encadr 6), le Chili et lAfrique du Sud 67 sont devenus les nouveaux meneurs et ont, en dpit de la crise, tendu leur couverture de protection sociale 68. LArgentine a largement tendu les allocations familiales en 2009 et le Chili a anticip lextension de la couverture vieillesse au moyen dune rforme du systme de retraite en 2008.
64 65
ISSA, 2011: Coping with crisis: Strengthening social security in uncertain times, ISSA (Genve).
M. Boozer, G. Ranis, T. Suri, 2011: Paths to success: The relationship between human development and economic growth, Word Development, vol. 39, no 4, pp. 506-522.
66
J. Stiglitz, 2009: The global crisis, social protection and jobs, International Labour Review, vol. 148 (2009), no 102 (Genve, OIT).
67
LAfrique du Sud a tendu la couverture de son Child Support Grant pour couvrir les enfants jusqu lge de 18 ans (15 ans auparavant). Voir: ISSA, 2009: Snapshot: South Africa uses crisis as an opportunity to extend social security coverage, www.issa.int./aiss/Observatory/In-Focus/In-Focus-Social-security-responding-to-thefinancial-crisis/Snapshots/South-Africa-uses-crisis-as-an-opportunity-to-extend-social-security-coverage.
68
ISSA, 2011: Survey on social security in times of crisis Final report on findings and conclusions (Genve).
51
Encadr 6 Une rponse la crise: lextension des prestations du programme brsilien Bolsa Famlia
Le Brsil a connu une rcession violente mais relativement brve. Dans le cadre de son paquet de stimulus, le gouvernement a ritr son engagement dans le programme Bolsa Famlia et annonc une extension comprenant deux grandes mesures: une mise jour de la valeur des prestations pour les personnes vivant dans la pauvret et la pauvret absolue; une extension de la couverture du programme. Le cot de ces mesures a t estim 410 millions de reais (206 millions de dollars E.-U.), soit quelque 0,014 pour cent du PIB, pour un cot total de 11,8 milliards de reais. Le programme a reu 1,5 pour cent du paquet brsilien de stimulus. Lextension de lligibilit a permis 1,4 million de familles supplmentaires de bnficier du programme. De ce fait, le nombre de mnages bnficiaires est pass de 11 millions en 2008 12,4 millions en 2009; on estime que ce chiffre slevait 14 millions la fin 2010. Impact Considrant que les mnages faible revenu ont une forte propension consommer, une large part de largent reu travers Bolsa Famlia est dpense en produits et biens de ncessit. Selon une tude de lIPEA, le multiplicateur de revenu est plus grand quand les transferts publics sont dirigs vers les familles faible revenu: ainsi, une augmentation de 1 pour cent de Bolsa Famlia a permis une augmentation de 1,44 pour cent du PIB et de 2,25 pour cent du revenu des mnages, alors que la mme hausse consacre au paiement des intrts na augment le PIB que de 0,71 pour cent et le revenu des mnages de seulement 1,34 pour cent. Bolsa Famlia renforce le dynamisme des conomies locales, car largent est dpens sur les marchs locaux, crant une demande de biens et services domestiques. En de nombreux cas, cela favorise la petite et la microentreprise, qui jouent un rle important dans les zones rurales, et le programme sest donc avr trs favorable la cration demploi. Selon une tude de lInternational Policy Centre, les transferts de revenus ont attnu limpact de la crise de diverses faons, ce qui montre que la scurit sociale peut jouer son rle damortisseur conomique et social par temps de crise. Ces effets sont les suivants: Cration de flux rguliers de revenu, maintien du niveau de consommation des mnages, vitement du dclin de lensemble de lactivit conomique; Rduction des impacts ngatifs de la crise sur la ration alimentaire des enfants; Maintien de la participation scolaire, ce qui permet un moindre recours au travail des enfants; Rduction potentielle des risques daugmentation du niveau demploi informel. Lexistence de ce programme important au Brsil avant la crise, et son extension pendant celle-ci, peut expliquer pourquoi ce pays est considr comme ayant relativement bien fait face aux difficults. Il apparat ainsi que disposer dun cadre institutionnel adapt et de la capacit dtendre la couverture sociale permet de trouver plus facilement des rponses efficaces la crise l et quand cela devient ncessaire.
Source: J. Berg et S. Tobin, Income-le growth as a crisis response: Lessons from Brazil, chap. 13, dans OIT, 2011: The Global Crisis Causes, Responses and Challenge, International Labour Office. Genve; International Policy Centre, sept. 2009: Do CCTs Lessen the impact of the current economic crisis? Yes, but, One Pager, no 96; Braslia; ISSA, 2011: Coping with crisis: Strengthening social security in uncertain times, ISSA, Genve.
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Contribuer redresser les dsquilibres mondiaux

Une question importante se pose en matire de commerce mondial et de croissance conomique mondiale: le haut niveau de lpargne dans plusieurs pays mergents. Les analyses de lOCDE suggrent que ce phnomne reflte une attitude dextrme prudence 69. Les mnages pargnent un niveau qui peut tre plus lev que celui quexigerait loptimum conomique parce quils ne peuvent pas compter sur une protection sociale adapte, comme un systme de sant ou une assurance-chmage, qui pourrait les aider couvrir leurs besoins lorsquils sont confronts la maladie, la perte demploi ou dautres chocs. Les mnages doivent galement pargner pour leur retraite, parce que les rgimes de retraite dans ces pays sont gnralement peu dvelopps. Cette tendance apparat de faon nette dans plusieurs pays asiatiques. De mme, on observe des niveaux dpargne levs de la part de certains gouvernements asiatiques. En accumulant des rserves, ils crent un pais matelas contre de possibles chocs internationaux. Toutefois, ce niveau lev dpargne de prcaution peut rduire la consommation et donc la demande agrge, ce qui risque daffecter lactivit conomique intrieure mais aussi mondiale. En outre, les excdents de paiements courants ainsi produits dans ces pays saccompagnent de dficits dans dautres parties du monde. De ce point de vue, lextension de la protection sociale, grce des mesures lies au socle de protection sociale et en garantissant de manire progressive des niveaux plus levs de protection sociale, peut contribuer rduire la fois lpargne prive de prcaution et les excdents budgtaires, ce qui contribuerait rquilibrer lconomie mondiale 70. Dans ce contexte, le 12e Plan quinquennal chinois, adopt en mars 2010, propose une srie de mesures qui devraient contribuer au dveloppement du socle de protection sociale du pays. Le plan envisage un changement structurel du modle conomique chinois, qui doit passer dune structure tire par linvestissement et lexportation un schma de croissance tir de plus en plus par la consommation intrieure. Si le plan privilgie de grandes initiatives en faveur de la consommation partir dune action sur les revenus, parmi lesquelles des incitations dvelopper les secteurs forte intensit de main-duvre et augmenter les salaires, il comprend aussi des mesures visant tendre la couverture sociale en matire de sant, de pensions et de chmage. Elles devraient rduire lpargne de prcaution et donc les excdents dpargne du pays, ce qui ne sera pas sans effet sur les dficits des autres nations 71. Plus largement, lapproche par les revenus du socle peut contribuer lutter contre les dsquilibres de lconomie mondiale en augmentant le pouvoir dachat des classes consumristes mergentes dans certaines rgions du monde. En ce sens, par lexpansion de la demande, le socle contribuerait directement une croissance plus durable. La Banque asiatique de dveloppement partage ce point de vue. Elle estime quencourager la consommation en accroissant le revenu disponible des mnages aura probablement des effets considrables en termes de rduction des dsquilibres de croissance. La Banque estime en outre que laccroissement des dpenses de protection sociale, quil sagisse de lassurance sant, de lassurance-chmage et des pensions de
69
Pier Carlo Padoan, 2010: How to correct global imbalances, dans OECD Observer no 279, mai 2010 (Paris, OCDE).
70 71
Ibid.
S. Roach, 2011: Chinas turning point, Project Syndicate, www.project-syndicate.org/commentary/roach2/ English.
53
vieillesse, ou des investissements dans lducation, est un moyen essentiel pour rduire la demande dpargne de prcaution des mnages 72 . Divers observateurs notent, par ailleurs, quune telle volution a la vertu douvrir la voie un meilleur dveloppement humain 73.
Un instrument dautonomisation des femmes

La participation des femmes au march du travail et leur accs la protection sociale sont des questions essentielles. Les femmes sont disproportionnellement reprsentes dans la population pauvre, que celle-ci souffre de pauvret chronique ou extrme 74. Les raisons cela sont multiples. Les femmes continuent de faire face des contraintes (telles que les normes et pratiques lgales, culturelles et sociales) qui limitent la fois leur accs au march du travail et des emplois mieux rmunrs. Les femmes tendent tre confines aux formes les plus prcaires, les plus inscurises et les plus dangereuses de travail salari et dauto-emploi, en particulier dans lconomie informelle; sans accs une protection sociale, elles ont souvent une place et une reprsentation limites dans le dialogue social 75 . Le fait que le socle privilgie lextension dune protection sociale de base aux personnes qui en sont exclues et celles qui travaillent dans lconomie informelle lui confre une forte capacit redresser certains des dsquilibres existants entre les sexes. Laccent mis sur le droit universel une protection sociale lui permet de jouer un rle majeur dans la garantie effective dun accs gal des femmes aux prestations et aux services sociaux. Pour un grand nombre de femmes, labsence de soutien public et priv aux responsabilits familiales signifie que seule lconomie informelle est bien souvent mme de leur offrir un travail rmunr qui soit suffisamment souple, autonome et gographiquement proche de leur domicile pour leur permettre de combiner une activit conomique rmunre et des responsabilits mnagres non rmunres 76. Les femmes souffrent de multiples dsavantages en termes daccs aux marchs du travail et nont souvent pas le mme degr de libert que les hommes pour choisir le travail quelles souhaitent effectuer. Les diffrences entre les sexes en matire de taux de participation la force de travail et de taux de chmage sont une caractristique persistante des marchs du travail dans le monde. Ainsi, 77,9 pour cent des hommes ont un emploi, mais seulement 52,7 pour cent des femmes: la diffrence est criante 77. Les femmes sont surreprsentes dans les emplois peu rmunrs et les emplois prcaires (comme dans les secteurs de lagriculture informelle et de laide domestique). Jusqu 90 pour cent des travailleurs domestiques sont des femmes, et la plupart dentre elles nont pas de contrat lgal ni daccs lassurance sociale ou aux autres droits dont bnficient les travailleurs salaris 78. Mme quand les femmes sont en mesure davoir
72
P. Morgan, 2011: The role of macroeconomic policy in rebalancing growth. Working Paper Series (Tokyo, Asian Development Bank Institute).
73
M. Boozer, G. Ranis, T. Suri, 2010: Paths to success: The relationship between human development and economic growth, Word Development, vol. 39, no 4, p. 506-522, 2011.
74
DFID, 2005, Social transfers and chronic poverty: Emerging evidence and the challenge ahead, A DFID Practice Paper (Londres, UK Department for International Development).
75 76
Commonwealth Secretariat, 2009: Gender and social protection. Discussion Paper 3 (Londres).
OIT, 2009c: The informal economy in Africa: Promoting transition to formality Challenges and strategies (Genve).
77 78
OIT, 2009d: Global employment trends for women (Genve). OIT, 2010g: Report IV (1), Decent work for domestic workers (Genve).
54
un emploi salari stable, elles ont souvent, travail gal, une rmunration infrieure celle de leurs collgues masculins 79. Les crises ont des effets disproportionns sur les groupes vulnrables et dfavoriss, y compris les femmes. Les femmes sont souvent exclues de la protection sociale pendant les crises: celle-ci passe en effet souvent par des programmes de scurit sociale bass sur lemploi, qui ne couvrent pas le travail informel ou le travail temporaire. Il est aussi probable que les femmes ayant perdu leur emploi auront plus de mal reprendre un travail si et quand lconomie repart 80. Il existe en outre un risque plus grand de marginalisation du travail fminin, car les femmes prennent souvent un emploi flexible ou temps partiel; en temps de crise, cela produit du sous-emploi ou du chmage et, trs souvent, une exclusion de la protection dont bnficient les chmeurs 81 . Les femmes sont enfin plus affectes par les mesures prises par les mnages, comme le renvoi demploys domestiques rmunrs ou la vente dactifs (productifs) permettant des gains de temps, comme les machines coudre 82. Certaines mesures prises par plusieurs pays en rponse la crise conomique ont eu un impact disproportionn sur les femmes. Les exemples cits par les tudes de lUNIFEM montrent que les paquets de stimulus passs et prsents ont tendu, dans plusieurs pays, favoriser les hommes par rapport aux femmes, malgr le fait que dans les pays en dveloppement, la crise a touch plus durement les femmes 83 . Si cette dimension nest pas activement prise en considration quand un pays prend des mesures pour faire face la crise, il existe un risque srieux que les femmes soient exclues de la reprise. Le socle de protection sociale offre lopportunit de passer en revue lensemble des systmes de protection sociale de tous les pays, cest--dire les moyens nouveaux de faire face aux problmes que nous venons dvoquer, dont beaucoup refltent les dsquilibres traditionnels de pouvoir qui caractrisent, tout au long de lhistoire, les rapports entre les sexes. Les transferts sociaux sont particulirement importants pour les femmes et, sils sont adapts, pour les filles, en particulier quand ces transferts peuvent tre verss directement aux mnages ou aux femmes elles-mmes. Ils favorisent la libert et lautonomie des femmes, en levant leur statut social et en leur permettant davoir un contrle plus grand sur la manire dont est dpens le revenu du mnage. Les transferts montaires peuvent cependant savrer problmatiques, car les conditions qui leur sont attaches renforcent parfois le partage ingal des responsabilits au sein du mnage, lesquels prsentent un fort biais sexuel, ce qui a pour effet dattacher les femmes leurs rles sociaux. Ces questions ncessitent quun grand soin soit pris dans la conception et la mise en place des transferts. En tant quoutil de mise en uvre
79 80
OIT, 2009d: Global employment trends for women, Genve.
OIT, 2010h: More women choosing to work, but gender equality remains a long way off, www.ilo.org/global/about-the-ilo/press-and-media-centre/press-releases/WCMS_123827/lang--en/index.htm.
81 82
OIT, 2010i: Women in labour markets: Measuring progress and identifying challenges (Genve).
D. Elson, 2009: Social reproduction in the global crisis, prsentation la Confrence sur les dimensions sociales et politiques de la crise mondiale, UNRISD, 12-13 nov. 2009 (Genve).
83
A. McCarty, L. Corner, K. Guy, 2009: The differential impact of the Vietnamese economic stimulus package on women and men (New York, UNIFEM et Mekong Economics); UNIFEM, 2009: Making economic stimulus packages work for women and gender equality, prsentation aux Nations Unies (New York), www.unifem.org/news_events/event_detail.php?EventID252.
55
de lordre du jour relatif au travail dcent, lapproche intgre propre au concept de socle de protection sociale peut apporter ici de srieuses garanties. En plus de rduire la pauvret et les ingalits de revenu, les transferts sociaux peuvent offrir plusieurs autres avantages pour les femmes. Le prochain encadr en liste quelques exemples.
Encadr 7 Transferts sociaux: plusieurs effets positifs pour les femmes
Education. Les allocations familiales, les pensions sociales et les divers autres transferts en espces lis la participation scolaire tendent avoir des effets positifs sur la participation scolaire des filles. Au Bangladesh, le programme de bourses scolaires a permis datteindre la parit au niveau de lducation primaire. Au Brsil, les pensions de vieillesse ont contribu accrotre la participation scolaire en zone rurale, en particulier chez les filles de 12 14 ans. Sant. Au Prou, le programme conditionnel de transferts en espces intitul Juntos a rduit le nombre de femmes accouchant la maison, dans les zones gographiques o la mortalit maternelle tait leve. En outre, les mres participant au programme colombien Familias en Accin, destin aux zones urbaines, ont vu le poids de leurs bbs augmenter de 0,58 kg en un an, grce une meilleure alimentation. Alimentation. Effectuer les transferts sociaux directement auprs des mres et des grand-mres est une stratgie efficace pour amliorer lalimentation de lenfant. Les pensions de vieillesse, en Afrique du Sud, ont eu des effets trs positifs sur le statut alimentaire des filles, les filles appartenant des familles bnficiaires tant en moyenne, au mme ge, plus grandes de 3 4 centimtres que les autres. Participation au march du travail. En Inde, le MGNREGS, en mettant laccent sur lgalit salariale, a rduit presque rien lcart de salaires entre les hommes et les femmes. La participation des femmes au programme sest avre relativement bonne. En 2008-2009, la part des femmes dans le total de personnes-jour de travail tait, dans le pays, de 47,88 pour cent. Au niveau de lEtat, la participation des femmes bnficiant du MGNREGS tait bien plus leve que celle de la mainduvre fminine rurale.
Sources: Irineu Evangelista de Carvalho Filho, 2000: Household income as a determinant of child labour and school enrolment in Brazil: Evidence from a social security reform, www.bu.edu/econ/ied/neudc/papers/ carvalho-paper.pdf, N. Jones, R. Vargas et E. Villar, 2007: Conditional cash transfers in Peru: Tackling the multi-dimensionality of childhood poverty and vulnerability (New York, New School et UNICEF); M. Lagarde, A. Haines et N. Palmer, 2007: Conditional cash transfers for improving uptake of health interventions in lowand middle-incomes countries: A systematic review, JAMA 298 (16), pp. 1900-10; S. Tabor, 2002: Assisting the poor with cash: Design and implementation of social transfer programmes (Washington, DC, Banque mondiale); M. Samson, I. van Niekerk et K. Mac Quene, 2006: Designing and implementing social transfer programmes (Cape Town, EPRI Press).
On observe ces dernires annes un intrt renouvel pour capter le potentiel productif inexploit ou sous-exploit des femmes, et accrotre la participation des femmes lconomie. La Banque mondiale en a t le fer de lance: selon elle, une attention insuffisante ayant t accorde la subsistance conomique des femmes, la communaut internationale doit privilgier lautonomisation des femmes et accrotre les investissements qui leur sont consacrs 84. Elle se doit aussi de leur offrir lopportunit de produire des revenus pour elles-mmes et pour leurs familles. Par ailleurs, il convient de parler ici de lapproche dite de lconomie intelligente, qui vise permettre aux femmes de participer davantage quatre grands
84
Banque mondiale, 2006. Gender equality as smart economics: A World Bank group gender action plan (fiscal years 2007-10) (Banque mondiale).
56
domaines: le travail, le crdit, la terre et la production agricole. Lorsquelles y ont accs, les femmes produisent du revenu et ne prennent plus part la vie conomique quau niveau de la subsistance. Plusieurs lments du socle peuvent favoriser des progrs dans chacun de ces domaines. La protection maternelle et la sant infantile sont aussi essentielles pour donner de lautonomie aux femmes, et le socle, pour tre efficace, doit prvoir des dispositifs de ce type.
Soutenir la construction de la nation

Il est de plus en plus reconnu et dmontr que l o il y a pauvret et ingalits de revenu, les conflits sociaux et les tensions communautaires et collectives seront plus frquents, et linstabilit plus grande. Certaines des socits les plus pacifiques lintrieur et lextrieur sont en mme temps les plus galitaires. Ces socits nont pas seulement bnfici de priodes de stabilit et de prosprit conomique et politique plus longues 85; elles ont aussi consacr davantage de ressources, tt dans leur histoire, ldification de systmes de protection sociale tendus. Les pays de lOCDE ont ainsi lourdement investi dans la scurit sociale, des niveaux qui dpassent gnralement les 20 pour cent du PIB, dans le cadre de stratgies de croissance conomique et de rduction de la pauvret long terme 86. Plus important encore, ils ont commenc le faire quand ils taient pauvres. A un moment de leur histoire, ces pays ont tous adopt des stratgies favorisant la croissance et lquit. Lobjectif de cohsion sociale est considr aujourdhui comme ncessitant une approche politique intgre, telle que la formul par exemple le Conseil de lEurope, en termes de socit active, juste et cohsive sur le plan social, dans laquelle les politiques de dveloppement conomique et social fonctionnent en tandem 87. Il est ncessaire enfin de renforcer la reprsentation et le processus dcisionnel dmocratique et [de] dvelopper le dialogue social et lengagement civique 88. Il est galement de plus en plus admis que les socits relativement ingalitaires en termes de revenu tendent galement avoir de mdiocres rsultats dans plusieurs secteurs essentiels de la vie conomique et sociale, ce qui nest pas sans contribuer linstabilit politique. On constate par exemple que les ingalits de revenu affectent ngativement les niveau de confiance sociale, desprance de vie, de maladie mentale, dducation et de formation, dhomicides, demprisonnement et de mobilit sociale, entre autres indicateurs de dveloppement social 89. Une tude de lInternational Food Policy Research Institute estimait ainsi que des ingalits durables pouvaient crer de linstabilit politique, des conflits, des comportements de rente et de faibles niveaux dinvestissement et de coopration dans la
85
K. Picket et R. Wilkinson, 2010: The spirit Level: Why equality is better for everyone (Londres, Penguin); voir aussi raison 2.
86
OIT, 2011: Rapport VI. La scurit sociale pour une justice sociale et une mondialisation quitable. Discussion rcurrente sur la protection sociale (scurit sociale) selon la Dclaration de lOIT sur la justice sociale pour une mondialisation quitable. Confrence internationale du Travail, 100e session, 2011 (Genve).
87
Conseil de lEurope, Rapport de la task-force de haut niveau sur la cohsion sociale au XXIe sicle, Vers une Europe active, justice et cohsive sur le plan social, 2007.
88 89
Ibid. K. Picket et R. Wilkinson, 2010: The spirit Level: Why equality is better for everyone (Londres, Penguin).
57
fourniture de biens publics 90. Alesina et Perotti, dans une tude portant sur 71 pays, sur la priode 1960-1985, montrent que les ingalits de revenu, en alimentant le mcontentement social, accroissent linstabilit sociale, laquelle contribue diminuer les investissements, ce qui affecte en retour la prosprit conomique 91. Le danger des ingalits de revenu, de lexclusion sociale, dune insuffisante scurit du revenu et dopportunits inadaptes sur le march du travail a t largement mis en lumire par la crise financire. Selon une macro-tude de lOIT-IILS sur ltat du climat social dans le monde, la crise semble avoir provoqu un dclin sans prcdent de la satisfaction de vie dans le monde. Cela sest traduit par un pessimisme plus grand concernant la qualit de la vie, une perception plus aigu de linjustice, un fort sentiment dindignation par rapport au renflouement des banques par les Etats, et une baisse significative de la confiance dans la capacit des gouvernements prparer un avenir meilleur et plus juste 92. Lagitation qui sest manifeste dans plusieurs pays dAfrique du Nord et du Moyen-Orient fournit une autre illustration de ce qui peut se passer en labsence de protection sociale efficace, de march du travail adapt, dopportunits de vie suffisantes (en particulier pour les jeunes) et de pauvret. En gnral, fournir les conditions matrielles de la libert et de lautonomie est une condition pralable pour favoriser une citoyennet plus active 93. Le socle de protection sociale a un rle majeur jouer dans la rduction des tensions rsultant de la pauvret et des ingalits. Dans de nombreux pays, les mcanismes par lesquels le socle est mis en place ont aussi des effets collatraux bnfiques: ils permettent aux groupes dfavoriss et vulnrables de sexprimer. Dans certains pays, les bnficiaires ont, par exemple, trouv le temps et t encourags participer lorganisation communautaire et diverses formes de dmocratie dlibrative 94. Il a galement t constat que les transferts accroissaient le capital social et la coopration sociale, ce qui contribue la cohsion de la socit. Selon Skoufias, les transferts du programme mexicain Progresa ont renforc les relations sociales entre les femmes bnficiaires, faisant progressivement apparatre de nouvelles formes de capital social 95 . De mme, Familias en Accin, le programme colombien, a manifestement amlior la confiance et le capital social, ainsi que la volont de cooprer de ses bnficiaires 96. Dans ce contexte, il est important que les garanties dun certain niveau de scurit du revenu apportes par le socle de protection sociale soient conues comme un droit et
90
M. Ferroni, M. Mateo, M. Payne, 2008: Development under conditions of inequality and distrust: Social cohesion in Latin America, Discussion Paper 00777 (Washington, DC, International Food Policy Research Institute).
91
A. Alesina et R. Perotti, 1995: Income distribution, political instability and investment, European Economic Review, 40 (1996) pp. 1203-1228.
92
OIT, 2010: The world of work report: From one crisis to the next? (Genve, OIT); S. Khatiwada, 2011: What explains social unrest?, prsentation au Forum sur le travail dcent de lOIT (Genve).
93
P. Van Parijs, 1997: Real freedom for all: What (if anything) can justify capitalism? (New York, Claredon Press).
94 95
OIT, 2010d: Effects of non-contributory social transfers in developing countries: a compendium (Genve).
E. Skoufias, 2005, Progresa and its impacts on the welfare of rural households in Mexico, Research Report no 139 (Washington, DC, International Food Policy Research Institute).
96
O. Attanasio, L. Pellerano, S. Polania, 2008: Building trust? Conditional cash transfers and social capital, IFS Working Papers EWP08/02 (Londres, Institute for Fiscal Studies).
58
non comme une sorte daction caritative. Nul stigmate ni sentiment de honte ne doit donc tre attach au fait de bnficier des programmes conus dans ce cadre; leurs bnficiaires exercent simplement leurs droits de citoyens 97.
Contribuer faciliter de grandes transformations sociales

Les nations font face toute une srie de dfis majeurs rsultant dvolutions se produisant au niveau mondial, national ou infranational. Ces dfis sont autant dopportunits saisir, mais aussi de risques et de contingences apprivoiser. Les paragraphes suivants offrent un aperu bref et illustratif de ltendue de ces dfis et du rle que peut jouer le socle de protection sociale.
Risques sanitaires mondiaux

Le rle direct du concept de socle de protection sociale dans laccs aux soins de sant sera discut plus loin dans ce rapport. Les systmes de sant publique font cependant face, eux aussi, dimportants dfis. Il en est un qui est li la situation sanitaire mondiale et lessor de maladies pandmiques, ce qui nest pas sans souligner la ncessit de renforcer les systmes de prvention et de traitement des maladies et des problmes de sant 98. Dans ce cadre, en mettant laccent sur la fourniture de services comme lassainissement et leau potable, sans oublier les approches collectives des soins de sant, le socle savre dun intrt prcieux.
Changement dmographique: vieillissement et migrations

Les transformations dmographiques, en particulier sous la forme du vieillissement de la population et de migrations, prsentent des dfis considrables, en termes sociaux en gnral et sagissant des systmes de protection sociale 99 . Cette transition dmographique altre les rapports entre les gnrations et exigera des individus et des pays de trouver des moyens pour rorganiser le temps et les ressources consacres la protection sociale tout au long du cycle de vie, par un ajustement du temps de travail, de lducation et la formation tout au long de la vie, et des responsabilits personnelles et familiales. Les gouvernements devront garantir que les systmes de protection sociale rpondent aux besoins des gnrations prsentes et futures, qui sont notamment issus de lallongement gnral de la longvit. Les systmes de scurit sociale contributifs doivent trouver le bon quilibre entre niveau appropri des prestations et soutenabilit de leur financement. En parallle, dautres mcanismes appropris de scurit sociale, dont celles prvues par le socle, en permettant aux socits de rorganiser les mcanismes de solidarit intergnrationnels, peuvent les aider faire face ce dfi 100. A une extrmit de la pyramide des ges, on observe quil existe une forte corrlation entre la vieillesse et la pauvret et la vulnrabilit, et que les programmes de pensions non contributives
97
Il est intressant dobserver que la capacit des transferts sociaux construire la citoyennet est trs lie des dbats plus larges sur les transferts sociaux considrs comme des droits conomiques, eux-mmes lis des notions de citoyennet, comme le montre le dbat sur le revenu de base (voir le Citizens Income Trust, www.citizensincome.org et www.basicincome.org/bien).
98 99
ISSA, 2010: Social security in an ageing world: Adapting to demographic challenges, Social policy highlight 12, Genve.
100
59
peuvent contribuer fortement la rduction de la pauvret et de la vulnrabilit des personnes ges et de leurs mnages 101. A lautre extrmit de la pyramide, la scurit du revenu pour les enfants, lie laccs la sant et lducation, reprsente un investissement significatif dans la formation de capital humain, dont la socit, en disposant ainsi dindividus mieux forms, plus comptents et plus productifs, sera mme de bnficier. En ce qui concerne le phnomne de migrations, lOrganisation internationale des migrations estime que le nombre de migrants internationaux dans le monde est aujourdhui dau moins 214 millions 102 . Laccs des travailleurs immigrs une protection sociale formelle, et donc leur capacit grer de faon adapte les risques sociaux auxquels ils font face, est trs limit 103. Il est urgent et ncessaire de renforcer leur protection sociale et dassouplir les tensions entre leur pays dorigine et leur pays daccueil 104. Si lintgration des immigrs dans les systmes de scurit sociale formels est dj en cours dans quelques pays, beaucoup de progrs restent faire 105. Cependant, lorsque les immigrs sont enregistrs lgalement dans le pays daccueil, ils devraient pouvoir avoir accs des lments de protection sociale constitutifs du socle. La situation des immigrs sans papiers est plus complique, et des efforts particuliers sont ncessaires pour toucher ces groupes particulirement vulnrables.
Prix alimentaires
La crise alimentaire, qui a eu un impact sur beaucoup de pays conomiquement peu srs avant mme que la crise conomique ne frappe dans toute son ampleur, na pas t encore rsolue, et les prix alimentaires mondiaux restent levs, ce qui reflte en partie les prix levs des carburants. Les pauvres sont les plus touchs, car une part importante de leur revenu sert satisfaire leurs besoins alimentaires immdiats. Selon la Banque mondiale, depuis juin 2010, le niveau lev des prix alimentaires a fait passer 44 millions de personnes de plus en dessous du seuil de pauvret de 1,25 dollar E.-U. par jour 106. Les prix alimentaires mondiaux restent volatiles, aprs les rcents vnements au Moyen-Orient et le tsunami au Japon, qua traduits la hausse des prix du ptrole brut de 21 pour cent au cours du premier trimestre 2011 107. Les rponses politiques apportes la flambe des prix alimentaires dans un certain nombre de pays en dveloppement ont consist soutenir la consommation, encourager la production agricole, et intervenir sur les marchs des produits agricoles, notamment en
101 102
Ibid.; ISSA, 2010: Crisis country case studies: Germany, Genve, ISSA.
UNPOP, 2008: United Nations trends in total migrant stock: The 2008 revision (New York) http://esa.un.org/migration.
103
J. Avato, J. Koettl, R. Sabates-Wheeler, 2009: Definitions, good practices, and global estimates on the status of social protection for international migrants, SP Discussion Paper no 0909 (Washington, DC, Banque mondiale).
104
OIT, 2011: Extending social security to domestic workers. Policy Brief for International Labour Conference, juin 2011.
105
Un dveloppement rcent assurant la prservation des droits la scurit sociale des travailleurs migrants fait partie de la convention multilatrale ibro-amricaine (1er mai 2011). La convention tablit des rgles claires de coordination entre les systmes de scurit sociale afin dassurer que les travailleurs migrants, se dplaant dans diffrents pays ibro-amricains au cours de leur carrire, puissent constituer et prserver leurs droits la retraite. Pour plus dinformation, voir http://www.oiss.org/spip.php?rubrique572.
106 107
Banque mondiale, 2011: Food price watch. www.worldbank.org/foodcrisis/foodpricewatch/april_2011.html. Ibid.
60
les rgulant 108 . Dans de nombreux pays en dveloppement, afin de soutenir la consommation, les principales mesures appliques ont pris la forme de programmes daide alimentaire (68 pour cent) (soit, dans 39 pour cent des cas, des transferts directs de nourriture, des coupons alimentaires dans 23 pour cent des cas, et des programmes travail contre nourriture pour 6 pour cent des cas). Ainsi, pendant les crises, le socle de protection sociale peut jouer un rle majeur en garantissant aux personnes et mnages les plus vulnrables une scurit de revenu, et en rduisant les risques de vente contrainte dactifs productifs, de retrait des enfants du systme scolaire afin de les envoyer travailler, et de diminution de leur consommation.
Urbanisation
Au niveau mondial, la population vivant dans les zones urbaines va bientt, si ce nest dj fait, dpasser la population rurale 109. Cela reflte en partie, comme lobserve UN-HABITAT 110 , les problmes dune socit divise la fois au sein des zones urbaines elles-mmes o une population nombreuse vit dans des bidonvilles ou dans des favelas sans perspectives den sortir et entre les habitants ruraux et urbains. Ces phnomnes menacent les mcanismes traditionnels de solidarit, qui ne sont pas seulement bass sur la famille 111, et affaiblissent le modle dassurance de la scurit sociale. Le socle a donc un rle jouer en facilitant la transition du rural lurbain, la fois directement en offrant une scurit de revenu et indirectement par linfluence quil peut avoir sur le dveloppement dinfrastructures de base, de services et demplois.
Changements dans lconomie

Le commerce, la concurrence internationale, lvolution technique et lvolution des avantages comparatifs des diffrents secteurs de lconomie font apparatre des processus de restructuration conomique mesure que les conomies nationales doivent sadapter un contexte nouveau. Les prestations du socle de protection sociale peuvent jouer ici un rle essentiel en facilitant les transformations sociales grce aux garanties de scurit de revenu offertes aux personnes travaillant dans les secteurs touchs. Dans de nombreux pays, les prestations sociales prvoient galement laccs la formation professionnelle ou des services damlioration des comptences qui facilitent la rintgration sur le march du travail.
108
Voir I. Ortiz, J. Chai et M. Cummins, 2011: Escalating Food Prices: The threat to poor households and policies to safeguard a Recovery for All, UNICEF, pour une excellente description de ces mesures dans 98 pays en dveloppement.
109 110 111
M. Hirsch, 2011: Social Protection Floor: Some issues to discuss by the SPF Advisory Group (indit). UN-HABITAT, 2008: State of the worlds cities 2010-11: Bridging the urban divide (London, Earthscan). M. Hirsch, 2011: Social Protection Floor: Some issues to discuss by the SPF Advisory Group (indit).
61
Chapitre 4
Mettre en place le socle de protection sociale
La situation actuelle
Le nouveau sicle se caractrise, dans de nombreux pays en dveloppement, par des progrs significatifs vers la construction dlments faisant partie du socle de protection sociale. Ce processus a t plus rapide dans les pays revenu moyen, notamment dans le cadre de politiques et de programmes centrs sur la scurit du revenu, au sein desquels ont t labors des dispositifs administratifs, conceptuels et institutionnels novateurs. Paralllement, lextension de services essentiels a fortement contribu rduire les disparits en termes de taux de couverture. Diverses questions relatives la conception et la mise en uvre du socle de protection sociale ont t souleves par les expriences ralises dans les pays et les rgions en dveloppement; nous les aborderons plus en dtail dans ce chapitre. Pour chaque lment du socle, des choix conceptuels doivent tre faits dans plusieurs domaines afin dassurer la faisabilit politique, financire, technique et administrative des programmes mettre en uvre. Les plans administratifs et institutionnels orients vers la mise en uvre dlments relevant du socle de protection sociale varient par leur plus ou moins grand niveau de centralisation et de dcentralisation, et par leur niveau dintgration dans le systme densemble de la protection sociale. Sont ici concernes la fois les dcisions initiales et les ajustements ou les changements ultrieurs en matire de population cible, de critres dligibilit et de conditionnalit, de conception des prestations, de mcanismes dallocation et de dispositifs administratifs et financiers. Les choix conceptuels doivent tre adapts aux besoins, aux prfrences politiques, aux circonstances sociales, culturelles et conomiques, aux capacits nationales et aux structures institutionnelles existantes dans chaque pays. La diversit des programmes existants reflte souvent celle des objectifs sous-jacents choisis par leurs concepteurs et par les dcideurs. Ils peuvent prvoir la participation des bnficiaires ou dorganisations de la socit civile la conception et la gestion des prestations, des dispositifs de contrle et de rgulation assurant le respect des rgles, des mcanismes de rclamation et de recours, et rechercher une plus grande efficacit globale. Le changement le plus visible cet gard est lintroduction de programmes daide sociale grande chelle dans les pays revenu moyen dots dune population nombreuse, programmes qui se sont avrs dune grande efficacit en matire de rduction de la pauvret. Le Programme chinois de standards minimums de vie, conu pour rpondre au chmage engendr par la restructuration des entreprises dtenues par lEtat, est ainsi pass de 2 millions de bnficiaires en 1999 plus de 22 millions en 2002. Sil se limitait lorigine aux zones urbaines, le programme stend aujourdhui aux zones rurales, couvrant ainsi 46 millions de personnes supplmentaires. Le
63
gouvernement ambitionne dtendre ses services en matire daide sociale et de soins de sant primaire lensemble de la population dici 2015 1. De mme, lIndonsie a introduit des programmes de transferts de revenu grande chelle et rform son programme dassurance-maladie. En Thalande, un programme de couverture universelle de sant a t mis en place et couvre plus de 80 pour cent de la population 2. En Inde, le programme demplois publics NREGS couvre 50 millions de mnages touchs par le chmage et le sous-emploi; dautres initiatives visent tendre lassurance-maladie de base la majorit des personnes travaillant dans le secteur informel 3. Quant lAfrique du Sud, lextension rcente de laide sociale a permis de faire en sorte de dlivrer une aide dans la moiti des mnages du pays. Au Brsil, en Equateur et au Mexique, les programmes de transferts montaires conditionnels et de dveloppement humain grande chelle, ainsi que dautres programmes daide sociale, touchent plus du quart des mnages 4 . LArgentine et lUruguay ont largement tendu leurs programmes dallocations familiales pour couvrir les familles avec enfants travaillant dans lconomie informelle. LArgentine, le Brsil et le Chili ont augment considrablement ltendue de la couverture des programmes de pensions de retraites non contributives. Dans les pays bas revenu, les progrs vers un systme coordonn et cohrent de garantie des droits sociaux, introduits dans le cadre du socle de protection sociale, ont t plus lents, mais certains lments du socle ont connu des avances significatives. Un nombre croissant de pays dAfrique subsaharienne et dAsie ont ainsi introduit des programmes de transferts de revenu partir de projets pilotes, en particulier le Kenya, le Ghana, lOuganda, la Tanzanie, la Zambie et le Rwanda. Le Mozambique a tendu son Programme de scurit alimentaire. En Ethiopie, le Programme de filet de scurit productif couvre environ un mnage sur dix. En Namibie, lintroduction dune pension sociale universelle a permis daugmenter depuis 2008 la part de la population ayant atteint lge de la retraite et bnficiant dune pension, qui a atteint plus de 86 pour cent 5. Les programmes dassistance sociale en Asie du Sud, par exemple au Bangladesh et au Npal, sont galement tendus pour couvrir davantage de personnes ges. Si les services de base essentiels sont conus pour rpondre aux besoins des populations pauvres, les ingalits de prestation et daccs tendent limiter leur impact sur les mnages pauvres. Des approches innovantes ont test lefficacit de programmes de transferts associs un accs prfrentiel certains services, gnralement dducation et/ou de sant. En Amrique latine, les programmes de transferts montaires conditionnels, comme Oportunidades au Mexique et Bolsa Famlia au Brsil, en sont ainsi les principaux exemples. Paralllement, Chile Solidario, au Chili, le programme dallocations familiales en Argentine et en Uruguay, et le programme Challenging the Frontiers of Poverty Reduction Targeting the Ultra Poor (Sattaquer au dfi de la
OIT/PNUD, 2011, Successful social protection floor experiences: Sharing innovative experiences, vol. 18 (New York).
2 3 4
Ibid. Ibid.
OIT-PNUD Global South-South Development Academy: Successful social protection floor experiences: Sharing innovative experiences, vol. 18 (New York, 2011), chap. 3, 10 et 13.
5
OIT, 2010b, World social security report 2010/11: Providing coverage in times of crisis and beyond (Genve), www.issa.int/News-Events/News2/Uruguay-s-New-Family-Allowances-Scheme/(language)/eng-GB.
64
rduction de la pauvret Cibler les ultra-pauvres), au Bangladesh, offrent des ides de programmes innovants et efficaces. Lextension des prestations sociales sinspirant du concept de socles sociaux est bien sr une entreprise progressive et graduelle. De conditions et de contextes diffrents dpend la rapidit avec laquelle il est possible de mettre en uvre les divers composants du socle. Il est important cependant que des efforts soient prvus pour lextension de la couverture des programmes sociaux, avec, terme, lide de parvenir une couverture universelle des populations. On trouve dailleurs des schmas similaires pour dautres types de programmes sociaux, o les pays ont poursuivi leurs efforts et russi peu peu inclure diffrents groupes de population dans leurs programmes dassurance sociale. Ainsi, lUruguay, pays ayant une longue histoire dinscurit sociale, a lanc un programme dallocations familiales en 1943. Dans les annes quatre-vingt et quatre-vingt-dix, des changements lgislatifs ont permis de toucher des personnes qui ne faisaient lorigine pas partie de ce programme contributif. Aprs la grave crise conomique qui a frapp le pays entre 1999 et 2002, lextension du programme sest poursuivie en 2004 et 2008: il a t redfini pour couvrir les enfants et les adolescents vulnrables, indpendamment du caractre informel ou formel de lemploi du chef de famille 6. Au total, des approches multidimensionnelles de la pauvret et de la rduction de la pauvret ont conduit, dans les pays en dveloppement, des programmes innovants promouvant la combinaison de transferts et de services au bnfice des plus vulnrables.
Espace fiscal et soutenabilit financire

Le chapitre 3 montre, partir dobservations et dtudes ralises ces dernires annes, que le cot de lensemble de mesures constitutives du socle de protection sociale est financirement la porte de la plupart des pays du monde, si ce nest de tous. Les programmes ne peuvent cependant se maintenir long germe que si les ressources financires sur lesquelles ils reposent sont durables, alors mme quil existe une forte concurrence entre les diffrents types de dpenses publiques. Il faut rappeler par ailleurs que les programmes ne seront pas jugs abordables si leurs rsultats long terme sont jugs inadapts. Il est donc ncessaire dexaminer de plus prs comment crer un espace fiscal suffisant pour assurer un financement prenne et prvisible long terme des programmes nationaux de protection sociale. Lamlioration des conditions macroconomiques dans les pays revenu moyen durant la dernire dcennie a permis aux institutions publiques de commencer apporter des rponses aux dficits sociaux et lexclusion sociale. Dans de nombreux pays bas revenu, lannulation de la dette et les revenus tirs des ressources naturelles se sont associs la croissance conomique pour amliorer ltat des finances publiques, offrant ainsi davantage de marge de manuvre aux gouvernements. Les amliorations rcentes en matire de croissance et de collecte des impts dans les pays en dveloppement contribuent assurer un espace fiscal permettant la construction progressive dun socle durable de protection sociale. La solidarit internationale, prenant la forme daide au dveloppement, peut galement aider initier et consolider le processus de construction des systmes de protection sociale dans les pays bas revenu; long terme cependant, la mise en place dun socle au niveau national doit tre financirement soutenable.
6
ISSA, 2009b: Uruguays new family allowances scheme (Genve), www.issa.int/News-Events/News2/Uruguays-New-Family-Allowances-Scheme/(language)/eng-GB.
65
La croissance conomique est le moyen le plus simple de crer de lespace fiscal susceptible de servir la construction de systmes de protection sociale. Avant la crise financire de 2008, les pays en dveloppement connaissaient une croissance conomique soutenue, qui offrait certains dentre eux un espace fiscal suffisant pour rendre possible lextension de la protection sociale. Mme en labsence de croissance, toutefois, lamlioration de la collecte des impts et une meilleure rallocation des dpenses publiques peut permettre de crer un espace fiscal permettant daccrotre les dpenses sociales, condition quil y ait une volont politique de le faire. Les pays ayant des niveaux similaires de PIB affichent ainsi des diffrences considrables dans leurs niveaux de dpenses sociales, ce qui souligne le rle essentiel que jouent dans ce domaine les choix politiques. Les pays o lon observe des progrs vers la cration dun socle de protection sociale ont souvent fait un usage novateur de leurs diverses sources de financement, que celles-ci soient dorigine interne ou externe. Dans les pays appartenant la tranche de revenu moyen suprieur, les ressources nationales ont fourni lessentiel des fonds permettant lextension dlments relevant du socle de protection sociale. Lextension des programmes daide sociale au Brsil 7, en Chine 8, en Inde 9 et en Afrique du Sud 10 a ainsi t principalement finance par une croissance conomique rapide. Les financements bass sur limpt ont lintrt dassurer la soutenabilit et la lgitimit des dispositifs et des institutions de protection sociale, et de lier les processus budgtaires aux priorits de la socit. En Afrique du Sud, et jusqu rcemment au Brsil, le ratio entre recettes fiscales et richesse nationale a connu une augmentation, malgr une croissance modre moyen terme. Cette tendance a t observe galement dans dautres pays dAmrique latine. Selon la CEPAL 11, le niveau national moyen de ressources fiscales en Amrique latine (dont les contributions de scurit sociale) tait de 12,9 pour cent du PIB en 1990, de 16,3 pour cent en 2000 et de 18,7 pour cent en 2008. Laugmentation moyenne de ce pourcentage au cours de la priode 2000-2008 dissimule des rsultats trs contrasts selon les pays. Ainsi, sur la mme priode, le ratio impts sur PIB est pass de 21,5 30 6 pour cent en Argentine, de 30,4 35,5 pour cent au Brsil et de 11,6 16,5 pour cent en Equateur 12. La crise financire de 2008 a eu des consquences nfastes sur les conditions conomiques dans lensemble des pays du monde. Dans les pays en dveloppement, ses rpercussions se sont traduites notamment par des coupes dans les dpenses de protection sociale 13. La reprise a toutefois t rapide dans plusieurs pays, ce qui tend
7
OIT, 2010k: Panorama laboral Amrica Latina y el Caribe (Oficina Regional de la OIT para Amrica Latina y el Caribe).
8
OIT et OMS, 2010m: Social Protection Floor country brief: China, Initiative pour un socle de protection sociale (Genve).
9
A. Swarup et N. Jain, 2010, India Rashtriya Swasthya Bima Yojana (RSBY), chap. 11, pp. 257-271, dans OIT/PNUD. 2011: Successful social protection floor experiences: Sharing Innovative Experiences, vol. 18 (New York).
10
L. Patel, 2011: Child Support Grants in South Africa, dans Sharing innovative experiences: Successful social floor experiences (pp. 361-384) (New York, OIT/PNUD). OIT/ PNUD. 2011. Successful social protection floor experiences: Sharing Innovative Experiences, vol. 18 (New York).
11 12 13
CEPAL, 2010: La hora de la Igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (Santiago, Naciones Unidas). Ibid., p. 248.
UNICEF, 2010, Recovery for all: A call for collaborative action, Social and Economic Policy Note (New York).
66
montrer que le niveau de croissance et les possibilits dinvestissement dans les systmes de protection sociale vont samliorer. Cela devrait permettre ces pays de passer de rponses durgence des stratgies de dveloppement durable, et de projets daide court terme des programmes daide plus efficaces, dont un soutien budgtaire global. En plus de gnrer des ressources indispensables pour alimenter le socle de protection sociale, les modalits de financement ont des effets la fois sur la nature des incitations conomiques luvre dans lconomie 14 , et sur la soutenabilit et la lgitimit des institutions relatives au socle 15 . Les pays qui se sont engags dans la construction du socle ont mobilis diverses sources de financement. Certaines ont permis de donner la priorit aux dpenses sociales. Les rformes fiscales sont aussi devenues une importante source de financement de la protection sociale. Cest le cas de la rforme de la sant aux Etats-Unis, o un nouveau systme de prlvements offre des ressources nouvelles pour lextension de la couverture maladie. A loppos, dans les pays bas revenu, en particulier en Afrique subsaharienne, cest laide internationale qui a jou un rle clef dans le processus dextension de la protection sociale. Dans les pays revenu moyen infrieur, lespace fiscal supplmentaire qui peut tre libr puise plusieurs sources. En Indonsie, lintroduction dun programme de dveloppement humain ciblant les mnages victimes de pauvret chronique a t largement finance par une redfinition progressive des priorits en matire de dpenses sociales 16. Au Mexique, Progresa tait lorigine financ prioritairement par un budget consacr la rduction de la pauvret 17. Dans lEtat plurinational de Bolivie, et dans une certaine mesure en Equateur, ce sont les revenus tirs de lexploitation des ressources naturelles qui ont financ lextension du socle de protection sociale 18. Au Lesotho, la cration dun programme de pensions non contributives, en 2004, a t finance par des revenus provenant de lUnion douanire dAfrique australe (SACU) 19. Compte tenu du caractre innovant et de la diversit des sources de financement trouves par les pays revenu faible et moyen, il est ncessaire dvaluer avec attention leur impact en termes de lgitimit et de soutenabilit long terme. En Afrique du Sud, le gouvernement a dcid de financier la totalit des programmes sociaux par les recettes publiques. Cela a t rendu possible en modifiant lordre des priorits budgtaires, et notamment grce une baisse de 48 pour cent du
14
P. Heller, 2005: Understanding fiscal space, IMF Policy Discussion Paper PDP/05/4 (Washington, DC); PNUD, 2010: Fiscal space challenge and financing for MDG achievements (New York); H. Ribe, D. Robalino, I. Walker, 2010: From rights to reality: How Latin America and the Caribbean can achieve universal social protection by improving redistribution and adapting programmes to labour markets (Washington, DC, Banque mondiale).
15
OIT, 2011: Rapport VI. La scurit sociale pour une justice sociale et une mondialisation quitable: Discussion rcurrente sur la protection sociale (scurit sociale) selon la Dclaration de lOIT sur la justice sociale pour une mondialisation quitable, Confrence internationale du Travail, 100e session, 2011 (Genve); R. Roy et A. Heuty (dir. de publication), 2009: Fiscal space: Policy options for financing human development (Londres, Earthscan).
16
S. Wening Handayani et C. Burkley, 2009: Social assistance and conditional cash transfers: Proceedings of the regional workshop (Manille, Banque asiatique du dveloppement).
17
S. Levy, 2006: Progress against poverty: Sustaining Mexicos Progresa-Oportunidades programme (Brookings Institute Press).
18 19
UNRISD, 2010: Combating poverty and inequality: Structural change, social policy and politics (Genve).
A. Barrientos, 2008: Social pensions in low-Income countries (Manchester, Brooks World Poverty Institute, University of Manchester).
67
budget de la dfense 20. Le Programme de filet de scurit productif, en Ethiopie, lun des plus grand pays bas revenu dAfrique subsaharienne 21, a t financ grce aux financements de long terme apports par un groupe de donateurs. Labsence de coordination entre les donateurs sur le terrain a conduit dautres pays de la rgion adopter des programmes pilotes plus petite chelle, souvent financs de faon bilatrale. Au Kenya et au Ghana, les gouvernements se sont engags financer partiellement de nouveaux programmes de transferts de revenu. Le soutien et lengagement gouvernemental a conduit une extension rapide du programme kenyan destin aux orphelins et aux enfants vulnrables (Orphans and Vulnerable Children Program). Au Ghana, lannulation de la dette a permis le financement initial du Programme dautonomisation contre la pauvret, et des discussions sont en cours pour en accrotre ltendue de sa couverture 22.
Encadr 8 Lespace social pour lextension de la protection sociale: de nombreuses options
Une analyse rcente de lexprience de huit pays (Afrique du Sud, Etat plurinational de Bolivie, Botswana, Brsil, Costa Rica, Lesotho, Namibie et Thalande) montre quil est possible de dgager et dlargir lespace fiscal ncessaire au financement de la protection sociale, mme sil nexiste pas dans ce domaine de recette universelle. Ce que montrent ces pays en dveloppement en matire de programmes de protection sociale, cest quil est possible de les financer et de les mettre en place, et quils ont un puissant impact sur les standards de vie de la population. Comme le fait apparatre la matrice de choix politiques ci-dessous, mme si les niveaux de croissance conomique et defficacit de la collecte dimpts jouent un rle important, ils ne sont pas forcment les seuls moyens dlargir les financements de la protection sociale. Mme dans les pays ne bnficiant que dune croissance conomique ou dune expansion fiscale limite, il a t possible, ces vingt dernires annes, de maintenir la croissance des programmes sociaux.
Matrice des stratgies despace fiscal, par pays

Etat Botswana plurinational de Bolivie Taxe sur les minerais ou taxe similaire des fins spcifiques (affectation spciale) Augmentation gnrale des impts Contributions sociales Excdents budgtaires Redfinition budgtaire. Rduction des dpenses non prioritaires ou des dpenses militaires X Brsil Costa Rica Lesotho Namibie Afrique Thalande du Sud
X X X X X X X X X X X X
20
Van der Berg, cit dans F. Lund et al., 2009: Is there a rationale for Conditional Cash Transfers for Children in South Africa?, Transformation, Critical perspectives on South Africa, 70:70-91, p. 6.
21
S. Ashley, T. Brown, S. Gibson, 2007: Building consensus for social protection: Insights from Ethiopias Productive Safety Net Programme (PSNP) (Londres, UK Department for International Development).
22
OIT, 2010: Building a social protection floor with the Global Jobs Pact, Second African Decent Work Symposium (Yaound, Cameroun).
68
Etat plurinational de Bolivie Rduction de la dette et du service de la dette Aide publique au dveloppement Vente dactifs de lEtat Canal efficacit Canal constitutionnel X X
Botswana
Brsil
Costa Rica
Lesotho
Namibie Afrique Thalande du Sud
X X
X X X X X
Dans les pays o les perspectives daccroissement des recettes taient limites, certaines ont fait lobjet de rallocation, et de nouvelles priorits de dpenses ont t dfinies. Dans plusieurs cas, comme au Costa Rica, au Lesotho, en Afrique du Sud et en Thalande, le gouvernement a rduit les dpenses dans les domaines considrs comme moins prioritaires. En Thalande et au Costa Rica, lEtat a rduit ou limin, respectivement, les dpenses militaires, ce qui a permis de dgager des ressources pour la protection sociale. Dans certains pays, la corruption est ou est considre comme responsable dune fuite importante de ressources qui pourraient abonder les systmes de protection sociale. En Afrique subsaharienne, lUnion africaine estime quen 2002 les pertes totales dues la corruption slevaient 148 milliards de dollars E.-U., soit lquivalent de 50 pour cent des recettes fiscales totales. Il est clair que les efforts faits pour lutter contre la corruption ont un rle important jouer pour que lespace fiscal soit mme de financer et dtendre la protection sociale. Dans dautres pays encore, la gestion active de la dette et du service de la dette a permis dlargir lespace fiscal disponible pour la protection sociale. Presque tous les pays tudis ici ont connu des rductions significatives de leur dette, en particulier de la dette publique, et du service de la dette correspondant. De ce fait, ils ont pu consacrer davantage de ressources des fins sociales. En Thalande, par exemple, presque un tiers des ressources ainsi dgages ont servi financer des programmes sociaux. Le canal constitutionnel renvoie des pays o les dpenses sociales sont dtermines, en totalit ou en partie, au niveau constitutionnel, de sorte que les gouvernements concerns sont contraints de considrer ces programmes comme des initiatives nationales fondamentales, et doivent par consquent satisfaire leurs besoins budgtaires. Dans des pays comme le Brsil, le Costa Rica, la Thalande et lAfrique du Sud, la Constitution prvoit explicitement la fourniture de services dducation, de sant et de scurit sociale. Dans le cas du Costa Rica, par exemple, les dpenses dducation ne peuvent tre infrieures 6 pour cent du PIB; au Brsil, en Afrique du Sud et en Thalande, la Constitution fait de la sant et de la scurit sociale un droit de tous les citoyens. Cela signifie quune certaine priorit est attache la protection sociale dans llaboration de la politique nationale gnrale.
Source: OIT, 2011: The fiscal space and social protection extension: Lessons learned from developing countries ( paratre).
Pour certains pays bas revenu, il semble invitable court terme de compter dans une certaine mesure sur laide internationale pour crer un espace fiscal suffisant pour le dveloppement de la protection sociale. Cela nest toutefois pas sans consquences sur les incitations, la soutenabilit et la lgitimit du socle de protection sociale moyen et long terme. Il existe en effet un risque que ce type de financement contribue limiter lespace politique, empchant ainsi le dveloppement de mesures de protection sociale plus long terme. La majorit des programmes pilotes de socle de protection sociale existants en Afrique subsaharienne souffrent dinstitutions faibles et dun manque de soutien politique en interne. La rcente performance de certains pays dAfrique subsaharienne en termes de croissance, et les amliorations de leur espace fiscal, tendent
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montrer quil y a l une opportunit pour diversifier et renforcer le financement du socle de protection sociale.
Engager les donateurs

Il y a une urgente ncessit de donner une vigueur et une force nouvelles la coopration internationale pour aller plus loin dans la diffusion et ladoption du socle de protection sociale. Le rle de soutien que doivent jouer les donateurs dans ce processus ne saurait tre sous-estim. Un grand nombre de pays pauvres, en particulier en Afrique subsaharienne, ont besoin dun soutien extrieur pour tre mme de btir leur socle de protection sociale. Si la communaut des donateurs sest engage, en de nombreuses occasions, sintresser aux pays les moins dvelopps, les promesses faites nont ce jour pas t tenues 23. Pour fournir un soutien renouvel, il est ncessaire que les donateurs apportent des financements adapts, prvisibles et pluriannuels. Cela implique que les pays haut revenu affectent directement une partie de leur aide publique au dveloppement des dpenses de protection sociale dans le cadre budgtaire des pays bas revenu et en respectant le chemin choisi par ceux-ci pour crer ou renforcer leur socle de protection sociale. Jusqu prsent, au cours de la courte priode durant laquelle ces efforts ont bnfici dune aide internationale, les aides servant financer le socle de protection sociale ont gnralement tendu adopter une approche par projet, synonyme en gnral dinitiatives transitoires qui ne servent pas ncessairement les populations sur le long terme. Comme le reconnat le Rapport europen sur le dveloppement publi en 2010, les transferts financs par des donateurs passent rarement, voire jamais, du stade de petits projets pilotes temporaires et grs par les donateurs des programmes nationaux de dpenses sociales qui sont la proprit du gouvernement [] Les projets pilotes grs de lextrieur sont plutt problmatiques: ils tendent crer des lots temporaires de protection sociale, financs internationalement, au prix de leur appropriation par des pays concerns et de leur soutenabilit 24. En Afrique subsaharienne, par exemple, la majorit des nouvelles initiatives en matire de protection sociale sont des projets pilotes petite chelle, souvent totalement financs et dirigs par des partenaires internationaux. La ngligence des dimensions de long terme du socle de protection sociale a srieusement limit la capacit de ces projets passer une chelle suprieure. Une approche plus prometteuse consisterait, de faon concerte, consacrer directement laide internationale au soutien budgtaire, la consolidation de lexpertise des responsables nationaux, promouvoir une prise de conscience de limportance des questions sociales dans les pays concerns, la ralisation danalyses financires et budgtaires, des valuations dimpact des programmes de protection sociale sur la pauvret, et enfin la cration des conditions
23
Comme le Programme of Action for the Least Developed Countries for the Decade 2011-2010, dcid lors de la quatrime Confrence des Nations Unies sur les PMD, Istanbul, Turquie, 9-13 mai 2011. Voir Nations Unies, 23 mai 2011, A/CONF.219/3/Rev.1, quatrime Confrence des Nations Unies sur les pays les moins dvelopps, Istanbul, Turquie, 9-13 mai 2011.
24
Commission europenne, 2010: The 2010 European Report on Development, Social Protection for Inclusive Development, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute. (San Domenico di Fiesole, European Communities).
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pralables ncessaires ldification dun socle national de protection sociale durable que le pays concern puisse rellement sapproprier. Conformment laccord obtenu entre les donateurs de lOCDE et leurs partenaires, inscrit dans la Dclaration sur lefficacit de laide de Paris et dans le programme daction dAccra (2005-2008), il convient galement de simplifier larchitecture de laide internationale et coordonner les initiatives des diffrents donateurs. Les superpositions et le manque de coordination des soutiens internationaux dans ce domaine ont conduit la mise en place de nombreux petits projets pilotes dans les rgions les plus pauvres, ce qui reprsente un double dfi pour les donateurs. Conformment aux engagements formuls, il faut que les donateurs surmontent lmiettement politique en harmonisant et en simplifiant leurs procdures. Ils devraient galement coordonner lassistance technique et renforcer les synergies l o elles sont possibles, et rduire peu peu la grande diversit de programmes et de financements existants ddis un mme pays par une meilleure rpartition des tches, tout en respectant la souverainet de chaque pays. Pour tre efficace, laide internationale au dveloppement des pays dvelopps doit financer des programmes qui soient jugs prioritaires par les pays bnficiaires, qui sappuient sur leurs propres systmes et leurs processus, qui soient intgrs dans sa planification et dans leur budget, et qui aient rpondre de leurs rsultats devant leur parlement et leur population. Cette approche, conforme la Dclaration de Paris sur lefficacit de lAide et du programme daction dAccra, promeut une aide qui prenne la forme dun soutien budgtaire direct, et non celle, plus traditionnelle, de lapproche par projet. Cela permettrait de mettre en vidence le lien entre les efforts de rduction de la pauvret et laide trangre, tout en respectant le principe reconnu au niveau international dappropriation de sa politique de dveloppement par chaque pays, et de fdrer le soutien public des lecteurs des pays donateurs autour de ces efforts de long terme. Ce soutien ncessaire est dune grande importance, compte tenu des coupes dans les dpenses sociales actuellement dcides dans certains pays de lOCDE. Il est galement essentiel que les contribuables des pays donateurs soient assurs que laide ne sera pas capte par les riches lites des pays bas revenu, et amliorera effectivement la vie des populations pauvres. En outre, les donateurs des conomies mergentes ont un rle majeur jouer. Selon Herfkens, lide de programmes de protection sociale multiples sest dveloppe dans les pays en dveloppement eux-mmes, au premier rang desquels la nouvelle gnration de leaders du G20, lAfrique du Sud, le Brsil, la Chine, lInde, le Mexique et lIndonsie. Ces programmes sont trs souvent le fruit dune intense coopration SudSud, qui les a parfois profondment modifis; leur appartenance au pays bnficiaire est donc automatique, ce quaucune initiative dirige par des donateurs ne peut raliser 25. Dans la mme perspective, daucuns voient dans le concept de transferts montaires conditionnels une vritable rvolution du Sud, qui rpond aux checs passs des efforts en matire daide 26. La valeur ajoute de ces nouveaux donateurs est dun grand intrt en matire de dveloppement des capacits, car ils peuvent partager leurs propres expriences de
25
E. Herfkens (2010): Enhancing the Millennium Development Goals: Reducing Inequalities and Improving Coherence through Social Protection Floors, http://www.ilo.org/public/english/protection/spfag/download/ background/sfp-mdg.pdf.
26
Hanlon, Barrientos et Hulme (2010).
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dveloppement et transfrer leur savoir-faire en matire de mise en place de programmes de protection sociale. Par consquent, la coopration Sud-Sud en matire de socle doit se poursuivre et mme se renforcer. La rencontre Sud-Sud organise en novembre 2010 Genve par lOIT et le PNUD, et ltude ralise par ces deux organisations sur les russites en matire de socle de protection sociale, en sont un bon exemple. Dans les deux cas, les bonnes pratiques et les leons tires de ces expriences ont t partages entre des pays revenu moyen, dots de programmes efficaces de protection sociale, et qui ont un rle considrable jouer auprs des pays plus pauvres en matire de dveloppement de leurs propres capacits 27. Le quatrime Forum de haut niveau sur lefficacit de laide, qui doit se tenir Busan, en Rpublique de Core, en novembre-dcembre 2011, offre ici une opportunit unique de parvenir un accord sur la coopration internationale trilatrale en matire de protection sociale entre les donateurs traditionnels, les nouveaux donateurs et les pays partenaires. Le temps est venu de reconfigurer le rle jou par les donateurs et la manire dont ils oprent et interagissent avec les pays bas revenu. Les donateurs traditionnels pourront sengager apporter un soutien adapt, prvisible et pluriannuel pour renforcer les socle de protection sociale dans les pays bas revenu, dans le cadre budgtaire dfini par les bnficiaires et en respectant la forme que ces pays souhaitent donner leur propre socle. Les donateurs des conomies mergentes pourront, quant eux, sengager poursuivre la promotion du partage de savoir-faire et du soutien au dveloppement des capacits.
Cohrence et coordination internationale

Amliorer la coordination entre tous les acteurs de la communaut internationale impliqus dans les politiques de dveloppement est un autre lment clef pour la russite de la mise en place de socles nationaux de protection sociale. Il sagit ici dliminer les superpositions entre diffrentes initiatives concurrentes, de rduire les facteurs dinefficacit et de dvelopper des synergies. Or la coordination est souvent dfaillante, par exemple entre les ministres, les ONG et les agences de lONU, et entre ces agences elles-mmes. Depuis son lancement en 2009, lInitiative pour un socle de protection sociale a fait toutefois des progrs significatifs en la matire: une coalition de 19 organismes des Nations Unies, dinstitutions financires internationales et de 14 partenaires donateurs bilatraux, banques de dveloppement et OGN internationales qui cooprent et coordonnent leurs activits au niveau national, rgional et mondial, a ainsi t constitue 28. Le socle de protection sociale transcendant par dfinition le mandat de nimporte quelle agence ou partenaire de dveloppement, linitiative a t lance pour servir de cadre de coordination aux activits de tous les acteurs qui travaillent dans le domaine de la protection sociale, afin dassurer la cohrence des diverses approches et dapporter des conseils concrets intersectoriels. Les mesures relevant dun socle national de protection
27
Il existe dsormais un site Web consacr aux changes Sud-Sud sur la protection sociale, http://south-south.ipcundp.org, inspir par le Programme de coopration Afrique-Brsil sur la protection sociale.
28
Les membres de la coalition comprennent: lOIT, lOMS, lUNICEF, le FMI, la Banque mondiale, UNHabitat, le PNUD, lONU-DAES, ONUSIDA, lUNODC, le PMA, lUNESCO, lONUHCR, la CEPAL, lESCAP, lUNFPA, lUNRWA, ONU-Femmes, lOHCHR, la FAO, lOMM, la Banque asiatique de dveloppement, lOCDE, la Communaut europenne, la France, la Coopration allemande au dveloppement, le ministre finlandais des Affaires trangres, les Pays-Bas, Concern, HelpAge International, lInternational Council of Social Welfare, Save the Children, Education Solidarity Network.
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sociale sont coordonnes et mises en uvre par une task-force nationale, dirige par le gouvernement et compose de partenaires sociaux, dinstitutions de scurit sociale, dONG, de donateurs, dagences bilatrales et de lquipe pays de lONU, elle-mme compose de membres des agences de coopration des Nations Unies et des institutions de Bretton Woods au niveau national, rgional et de leur sige respectif. LInitiative relative au socle de protection sociale a labor un Manuel et cadre stratgique pour les oprations conjointes des Nations Unies au niveau national en matire de socle de protection sociale 29 (Manual and strategic framework for joint SPF UN country operations) afin de faciliter la coordination et la cohsion de linitiative au niveau national. Le manuel recense les processus, dfinit les rles et identifie les responsabilits afin daider les pays construire leur socle de protection sociale; il liste aussi lensemble des outils que les agences de lONU ou ses partenaires engags dans les politiques de dveloppement ont crs pour mettre en uvre des lments du socle. Dans les pays, les Coordinateurs rsidents des Nations Unies jouent un rle majeur dans le lancement du processus du socle: ils organisent lquipe pays en charge de linitiative et sefforcent de constituer une task-force nationale. Selon la prsence et lengagement des diverses agences onusiennes dans le pays, la composition de lquipe pays de lONU et lexercice du leadership peut varier. Ainsi, en Thalande, lOIT facilite le travail de lquipe conjointe du socle de protection sociale, qui comprend lUNRCO, lUNICEF, lUNFPA, lUNESCO, lOMS et la Banque mondiale. Lquipe soutient le gouvernement dans la mise en uvre des mesures de protection sociale universelle prvues lhorizon 2017. Au Mozambique, lOIT, lUNICEF, le PMA, le FMI et la Banque mondiale collaborent troitement pour soutenir les activits dans quatre domaines prioritaires dfinis par le gouvernement en matire de scurit sociale de base: laide sociale directe, laction sociale en matire de sant, laction sociale ducative et laction sociale productive. En Argentine, laction interagences en matire de socle de protection sociale a dbut en mai 2010, partir des directives de la Commission de haut niveau sur les programmes du Conseil des chefs de secrtariat des organismes des Nations Unies pour la coordination. Suivant un processus participatif, auquel ont pris part les agences rsidentes des Nations Unies et la Banque mondiale, les activits poursuivies comprenaient le dveloppement de notes conceptuelles et la proposition dun programme de travail devant tre prsent et discut au niveau gouvernemental. La cohrence et la coordination des politiques doivent tre assures dans lensemble du systme des Nations Unies et, ce qui est plus important encore, entre les actions des Nations Unies et les politiques nationales. Les activits relatives au socle de protection sociale, loin de crer des structures parallles, prennent en compte les processus existants dans chaque pays: il sagit dintroduire la protection sociale dans lordre du jour national en matire de dveloppement. Les activits du socle doivent ainsi tre intgres dans les processus de dveloppement dcids et planifis au niveau national, et dans les cadres de planification rgionaux et onusiens existants. En fonction du contexte national et des actions de protection sociale existantes, le socle de protection sociale sera inclus, par exemple, dans les Stratgies nationales de protection sociale, dans les Plans nationaux de dveloppement, dans les PRS/PRSP ou dans les Stratgies de croissance acclre.
29
OIT/OMS, 2009e, Initiative pour un socle de protection sociale, The sixth initiative of the CEB on the global financial and economic crisis and its impact on the work of the UN system: Manual and strategic framework for joint UN country operations (Genve, 2009).
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Lun des avantages du socle de protection sociale est quil rassemble dans un cadre unique des processus de planification disparates et souvent non coordonns de diffrents secteurs qui sont pourtant lis les uns aux autres, parmi lesquels la sant, lducation, le logement, lalimentation, leau, lassainissement, le chmage, la vieillesse, le handicap, la famille, les femmes enceintes, les enfants et les personnes ayant le VIH/SIDA. Cela rend plus facile la fixation des priorits et le squenage de lintroduction, de la rforme et du financement des mesures de protection sociale, tout en encourageant les synergies entre les diffrents secteurs. Outre la coordination de ces efforts au niveau national, le systme onusien uvre au niveau rgional et mondial. Il sagit notamment ddlaborer des approches cohrentes au moyen de mthodologies et dinstruments partags, de collaborer sur la rcolte de statistiques et de donnes en matire de scurit sociale, dchanger des informations, duvrer en commun afin de promouvoir le socle de protection sociale et de coordonner les activits de formation visant amliorer les capacits des pays mettre en uvre des mesures relevant du socle de protection sociale. Ainsi, lOIT et lUNICEF ont labor conjointement un ensemble doutils visant aider les pays : analyser la faisabilit financire des diffrentes options politiques visant introduire des lments du socle de protection sociale qui existent dores et dj dans 20 pays; adopter une stratgie commune de communication pour faire en sorte que les membres de linitiative envoient des messages cohrents; changer des sources dinformation et de documentation communes directives nationales, brochures, publication conjointe dexpriences russies 30, site Web commun.
Les voies de linclusion conomique

Une sortie durable de la pauvret passe par la promotion des possibilits daccs un travail dcent. Il sagit l dune dimension fondamentale du socle de protection sociale. Les pays en dveloppement ont adopt des moyens innovants pour faciliter cette inclusion conomique par le travail dcent travers lextension de mesures et de programmes relevant du socle. Les programmes de transferts visant rduire la pauvret sattachent de plus en plus amliorer le dveloppement humain des enfants, en particulier dans le domaine de lalimentation, de la sant et de lducation, afin damliorer leur employabilit quand ils seront en ge de travailler. Limpact de ces initiatives est aujourdhui vident et mesurable dans les nombreux pays qui les ont adopts 31 . Un certain nombre dentre eux vise rduire ou liminer le travail des enfants, et faciliter la transition entre lcole et lemploi de manire favoriser les opportunits de travail dcent pour les jeunes 32. Les mesures ayant pour but daider les enfants assurer leur intgration sur le march du travail sont dailleurs plus avances que celles qui sont destines leurs parents. Les programmes de socle de protection sociale centrs sur le dveloppement humain auront un impact de plus en plus important moyen et long terme, mais les
30
OIT-PNUD, 2011, Global South-South Development Academy: Successful social protection floor experiences: Sharing Innovative Experiences, vol. 18 (New York, 2011).
31
Banque mondiale, 2009: Conditional cash transfers: Reducing present and future poverty, A World Bank Policy Research Report (Washington, DC, Banque mondiale); UNICEF, 2000: Poverty reduction begins with children (New York).
32
Malgr le contexte de crise, plusieurs pays ont tendu la couverture des programmes daide sociale aux adolescents au chmage.
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efforts faits pour crer des opportunits conomiques court terme ne doivent galement pas tre ngligs 33. Les garanties demploi et les programmes visant la prservation et laccumulation de capital, lorsquils sont bien conus et mis en place, peuvent favoriser une inclusion conomique immdiate pour les personnes vivant dans la pauvret. Dfier les limites de la science: cibler les ultra-pauvres (Challenging the Frontiers of Science: Targeting the Ultra Poor), un programme gr par la Commission pour le progrs rural du Bangladesh (Bangladesh Rural Advancement Committee ou BRAC), montre quil est possible dlargir les opportunits conomiques pour les mnages trs pauvres qui nont que trs peu ou pas du tout de capital. Les actions intgres quil prvoit stabilisent la consommation, amliorent le statut sanitaire, forment les femmes des activits productives adaptes et la gestion budgtaire, et ralisent des transferts des capitaux. Cette approche progressive, qui sest avre un succs au Bangladesh, est aujourdhui exprimente dans plusieurs autres pays et dans dautres contextes. Les garanties demploi et les programmes de transferts montaires jouent un rle particulirement important dans la protection du capital et des capacits productives des mnages, surtout dans un contexte de chmage lev et fluctuant. Lextension des programmes de lutte contre la pauvret existants, qui vise renforcer les voies daccs au march du travail et lemploi, est un dfi que les pays en dveloppement commencent relever 34. Ainsi, le programme dautonomisation contre la pauvret (Livelihood Empowerment Against Poverty ou LEAP), au Ghana, est conu pour lier les bnficiaires des transferts montaires conditionnels des services complmentaires qui doivent faciliter leur ascension vers le march du travail et leur viter la dpendance. Ces services comprennent laccs au programme national dassurance sant pour tous les membres des mnages bnficiaires, lducation pour leurs enfants en ge dtre scolariss et laccs des inputs agricoles et lirrigation, ainsi qu des installations de stockage et de transformation de la production. Le dveloppement et lintgration de telles interventions, qui comprennent des politiques actives de lemploi et des incitations pour le dveloppement de la microentreprise, ncessitent une volont politique forte; mais elles peuvent offrir de nombreuses opportunits de travail et demploi aux bnficiaires des programmes de transferts. Il est galement important de conformer les incitations au travail aux objectifs de rduction de la pauvret. Dans certains pays revenu moyen dots de programmes dassurance sociale labors, la superposition de lassurance sociale et de laide sociale ncessite un effort concert des dcideurs (voir encadr 9). LUruguay et le Chili ont soulign la ncessit de coordonner les actions des institutions de lassurance sociale et les programmes daide sociale afin datteindre les populations pauvres et vulnrables. Au Mexique, des innovations comme le Seguro Popular (Secours populaire) sont parties de dispositifs daide sociale pour incorporer peu peu des lments dassurance sociale au fur et mesure de leur dveloppement. Ces exemples montrent lintrt quil y a considrer le socle de protection sociale non pas comme une alternative aux institutions de lassurance sociale, quand celles-ci existent, mais comme un lment constitutif dun systme de protection sociale plus large dont toutes les composantes sont lies entre
33
En ralit, du point de vue de lgalit des sexes, les programmes de dveloppement humain en Amrique latine font apparatre le fait que les mres sont contraintes dassumer des responsabilits supplmentaires pour le dveloppement humain de leurs enfants, sans recevoir elles-mmes daide pour amliorer leur inclusion conomique et sociale.
34
Pour les pays dvelopps, voir OCDE, 1999, Implementing the Jobs Strategy: Lessons from Member Countries (Paris, OCDE).
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elles. Dans les pays bas revenu non dots dinstitutions labores dassurance sociale, cest partir du socle quil sera possible de construire de telles institutions et de faciliter le passage des bnficiaires de laide sociale vers des formes plus holistiques de protection sociale. Lide que laide sociale ne concerne que les personnes sans emploi, et lassurance sociale celles qui sont en situation demploi formel, ne correspond pas la situation relle de nombreux pays en dveloppement et de pays dvelopps, o il existe un grand nombre de cadres institutionnels et de financements parallles et parfois concurrents.
Encadr 9 Intgrer lassurance sociale et laide sociale
Au Chili, la rforme des retraites, adopte en 2008, comprenait des efforts encourageants pour crer un systme de retraite solidaire, en redfinissant la part non contributive du systme de pensions. La couverture de ce systme a ainsi t considrablement tendue, et des aides sociales supplmentaires pour les personnes ne disposant que dune faible pargne retraite, ayant connu des interruptions de carrire et de cotisation, et/ou nayant peru quun salaire faible ont t introduites. Les retraites contributives et non contributives sont coordonnes et intgres au sein dune seule et mme institution dassurance sociale. Toute personne appartenant aux trois premiers quintiles les plus pauvres (60 pour cent de la population) a droit un minimum vieillesse non contributif si elle na pas bnfici dun emploi formel, ou un supplment de retraite proportionnel et dcroissant par rapport la pension obtenue dans le cadre de sa retraite contributive.
Source: OIT, 2010, Arenas de Mesa (2010).
Echelle et slection des bnficiaires

Les programmes universels assurant laccs de tous la protection sociale favorisent la promotion des droits sociaux et contribuent rduire et liminer la pauvret. Paralllement, offrir aux mnages pauvres un accs prfrentiel des services de base permet de lutter contre lexclusion sociale. Les tudes ralises sur divers pays et rgions montrent que des mthodes varies ont t adoptes pour identifier les bnficiaires de ces programmes. Il a ainsi t possible de dfinir des catgories de population partir de critres socioconomique tels que lge, le sexe, le secteur conomique, la taille de la famille ou la zone gographique, et partir dindicateurs de revenu ou de richesse. En pratique, la plupart des programmes combinent plusieurs mthodes didentification des personnes cibles, adoptant mme parfois des procdures allant des plus pauvres ou des plus vulnrables jusqu la limite suprieure des seuils qui sparent les personnes ligibles et non ligibles. Le fait de combiner plusieurs mthodes amliore la prcision et lefficacit des systmes de distribution des prestations sociales, tout en amliorant lefficacit de la lutte contre la pauvret extrme et chronique 35. Au Brsil, Benefcio de Prestao Continuada, un programme de revenu minimum pour les personnes ges et handicapes, utilise des mesures catgorielles (lge) pour slectionner ses bnficiaires potentiels, ainsi que des indicateurs de ressources pour identifier les plus pauvres et des examens mdicaux pour valuer le handicap. En Amrique latine, les programmes de dveloppement humain ont mis en place, dans le
35
Voir D. Coady, M. Grosh et J. Hoddinott, 2004: Targeting of transfers in developing countries: Review of lessons and experience (Washington, DC, Banque mondiale).
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but damliorer lefficacit de leur couverture et de maximiser leur impact, des systmes complexes didentification et de slection des bnficiaires. Lidentification des mnages ligibles, et une validation des procdures base sur la communaut, passe en gnral par une valuation de leurs ressources, par une slection des zones gographiques pauvres et par des procdures catgorielles. Dautres types de programmes se fondent sur des critres de dfinition visant encourager les bnficiaires y prendre part deux-mmes. Dans les programmes demploi et de garantie demploi, lauto-slection se fait sur un critre salarial: pour en bnficier, les mnages doivent travailler un taux salarial infrieur au taux du march 36 . Dans ce contexte, seuls les travailleurs peu qualifis, pour qui le cot dopportunit de la participation au programme est faible, sinscriront, ce qui permettra dviter de crer des distorsions sur le march du travail. Dans les pays bas revenu, o les diffrenciations parmi les pauvres sont faibles, la slection des bnficiaires est difficile. Mme si la captation des prestations par des lites est une proccupation constante, les mthodes de slection bases sur la communaut se sont avres, dans certains cas, trs efficaces. Ainsi, en Zambie, le programme de transferts montaires conditionnels dit Kalomo (Kalomo Social Cash Transfer Scheme), lanc en 2004, cible la fois les mnages indigents (cest--dire ne bnficiant pas dun soutien extrieur, et ne disposant pas de capitaux productifs et/ou de revenu substantiel) ou en situation dincapacit (quand il y a, au sein dun mme mnage, trois personnes dpendantes pour une personne productive), et les personnes ges de plus de 60 ans. Le mcanisme de ciblage est bas sur la communaut, et est associ un systme de contrle (checks and balances) 37. Lautre caractristique importante de ces programmes est leur chelle. Un grand nombre dexpriences, en particulier dans les pays en dveloppement, mobilisent des projets pilotes ou des programmes petite chelle qui nont pas deffets significatifs et ne couvrent quune part limite des populations cibles. Ltape suivante, en ce cas, est de crer un ensemble coordonn dactions de protection sociale qui prenne la forme dun socle. Les dispositifs institutionnels sont, cet gard, essentiels.
Dispositifs institutionnels
A mesure que se dveloppe le concept de socle de protection sociale, il est ncessaire de porter un intrt nouveau, aux diffrents dispositifs institutionnels qui varient grandement dun pays lautre, et den faire des analyses comparatives. Les gouvernements ont la responsabilit de formuler et de conduire la mise en place du socle de protection sociale. Selon les pays et les rgions, de multiples partenaires sont impliqus dans la gestion et la fourniture de mesures et de programmes relevant du socle de protection sociale. Cest particulirement visible en matire de systmes de sant, o lon compte parmi les acteurs de loffre de soins les pouvoirs publics, des organismes privs but lucratif, la socit civile ainsi que des ONG. On observe la mme chose en ce qui concerne les transferts financiers relevant du socle de protection sociale, o il est largement fait usage de partenariats publics-privs, par exemple pour fournir des aides. Cest spcialement le cas dans les pays en
36
Ce nest pas le cas du NREGS en Inde, notamment pour les femmes. Les journes de travail sont rmunres au salaire minimum, qui est bien suprieur aux salaries des marchs pour les femmes, et la mme chose pour les hommes.
37
E. Schuering, 2008: Social cash transfers in Zambia: A work in progress. IPC-Poverty in Focus, no 15, aot (Braslia); OIT, 2010: Extending social security to all: A guide through challenges and options (Genve).
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dveloppement, o il existe des lacunes dans la capacit des organismes publics fournir de telles prestations; en outre, les partenaires internationaux sy appuient souvent sur des ONG qui portent des projets daide. Dans les pays revenu moyen, comme le Mexique, le recours initial des agences ad hoc a abouti leur intgration dans les structures gouvernementales traditionnelles. Il est largement reconnu que des synergies existent entre la protection sociale et les politiques conomiques, si les prestations sont conues de faon promouvoir la rintgration sur le march du travail aprs une priode de chmage, une maladie, la maternit, un handicap, ou quand les restructurations conomiques ont rendu obligatoire la mobilit du travail. Il reste cependant des lacunes en matire de coordination entre les programmes de transferts sociaux et les politiques actives de march du travail et de dveloppement de la microentreprise, qui sont souvent sous la responsabilit dorganismes et de ministres relevant de secteurs diffrents, comme le travail, le dveloppement social et lagriculture. Certains pays ont russi amliorer la cohsion politique au moyen de groupes de travail interministriels ou autres structures de coordination. Ainsi, lUruguay a cr un cabinet social qui facilite lharmonisation des politiques sociales: il runit le prsident du pays, les ministres du Dveloppement social, des Finances, de lEducation et de la Culture, du Travail et de la Scurit sociale, de la Sant, de la Tourisme et des Sports, du Logement, de lAmnagement du territoire et de lEnvironnement, le Bureau de la planification et du budget et le prsident de lassemble des maires 38. Lintgration et la consolidation de programmes de protection sociale fragments et peu performants amliore lefficacit et les opportunits offertes par le socle: elle engage en effet les gouvernements locaux et les ONG dans la cration et la mise en uvre des programmes sociaux. Il est important dassurer une coordination adapte des diffrents programmes, et dempcher la captation possible de ceux-ci par les lites locales 39. La dcentralisation sest rpandue dans le monde en dveloppement ces trente dernires annes, et ce pour plusieurs raisons. Elle a permis de transfrer davantage de responsabilits aux niveaux infrieurs de prise de dcision, notamment en matire de services sociaux de base et de gestion de certains programmes de transferts montaires. Cette tendance visait notamment amliorer la qualit et lefficacit des services par une extension de la couverture aux personnes qui en taient auparavant exclues. Si les compromis en matire de dcentralisation sont propres chaque pays, celle-ci contribue dans lensemble impliquer les autorits locales dans les objectifs de politique sociale et reflter les prfrences exprimes par les populations et les circonstances locales. La dcentralisation peut galement contribuer confrer davantage dautonomie aux autorits locales et adapter les programmes la culture et aux langues locales. La coopration entre les gouvernements locaux et les agences centrales ou nationales peut jouer un rle essentiel dans le processus de mise en place du socle, notamment en temps
38
OIT, 2011d, Rapport III (1B) et Add., General Survey concerning social security instruments in light of the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, CIT, 100e session (Genve, 2011), paragr. 507.
39
S. Levy, 2006, Progress against poverty: Sustaining Mexicos Progresa-Oportunidades programme (Brookings Institute Press); K. Lindert, A. Linder, J. Hobbs, B. de la Brire, 2007: The nuts and bolts of Brazils Bolsa Famlia programme: Implementing conditional cash transfers in a decentralized context, Social Protection Discussion Paper no 0709 (Washington, DC, Banque mondiale); B. Schubert, 2008: Protecting the poorest with cash transfers in low income countries, dans A. Barrientos et D. Hulme (dir. de publication), Social protection for the poor and poorest: Concepts, policies and politics (Londres, Palgrave).
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de crise ou en priode durgence. Certaines fonctions doivent toutefois rester lapanage du gouvernement central 40. Le dveloppement dorganismes de coordination du secteur de la protection sociale est une manire de traiter ce problme: cest ce que tente de faire le Chili (voir encadr 10) 41. Les rseaux de protection sociale constituent un forum de coordination et dharmonisation intersectoriel et interagences. Ils facilitent grandement lintgration et lharmonisation de loffre de prestations aux bnficiaires du socle. Ils peuvent aussi permettre de standardiser les mcanismes de comptabilit entre diffrents dispositifs et les procdures juridiques propres aux diverses agences. La coordination des agences budgtaires et des agences prestataires est essentiel si lon veut assurer des financements stables et durables pour les systmes de protection sociale. Les ministres des Finances ont ce titre un rle important jouer, notamment pour faciliter cette coordination. Les dispositifs institutionnels doivent aussi envisager de doter les programmes relevant du socle de protection sociale de procdures de contrle et dvaluation systmatiques, mme de maximiser lefficacit du processus dallocation budgtaire.
40
M. Grosh, C. del Ninno, E. Tesliuc, A. Ouerghi, 2008: For protection and promotion: The design and implementation of effective safety nets (Washington, DC, Banque mondiale).
41
Voir MIDEPLAN, 2009, Fundamentos para la operacin de un sistema intersectorial de proteccin social (Santiago du Chili, Secretara Ejecutiva del Sistema de Proteccin Social).
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Encadr 10 Rseau pour un revenu de base et accs prfrentiel aux services essentiels
Le Chili a fait des progrs substantiels et graduels vers la garantie de droits sociaux pour les personnes vivant dans le besoin. Laide visant la satisfaction des besoins essentiels, qui privilgiait la lutte contre la pauvret, a t remplace par un droit la protection sociale. Lensemble de programmes garantissant les droits sociaux sont coordonns par un rseau de protection sociale, Red Protege (Rseau de protection). Il comprend plusieurs programmes pour chaque droit social de base, avec un dnominateur commun: lunit dintervention est toujours le mnage. Il privilgie en outre une approche tout au long de la vie, donne la priorit lincitation par rapport lassistance, et assure la garantie des droits sociaux par la loi. Le premier programme intgr dans ce rseau est Chile Solidario. A lorigine, en 2003, ce programme visait la rduction de la pauvret, puis son rle sest largi au fil du temps pour couvrir dautres personnes vulnrables. Il prvoit une scurit du revenu et un accs des services essentiels pour tous les membres des mnages couverts. Chili Crece Contigo (2006), un programme pour les enfants en bas ge, avait t initialement conu pour protger les femmes enceintes et les enfants de moins de 4 ans. Il sefforce dsormais de permettre aussi aux femmes de participer la force de travail en leur fournissant des services sociaux tels que services de garde et crches gratuits. Dans le cadre de Red Protege, les interventions personnalises permettent de rsoudre le problme des personnes nayant pas accs aux services auxquels ils ont pourtant droit. En outre, une rforme de la sant a cr en 2005 un Plan de garanties de sant universelles, qui met en place des garanties prcises en matire daccs, dopportunit, de qualit et de protection financire, afin damliorer et dtendre la couverture du systme de soins. La rforme des retraites (2008) et celle de lassurance-chmage (2009) prvoient des lments de solidarit non contributifs, qui ont t tendus aux personnes qui en taient auparavant exclues. Le rseau vu sa lgitimit renforce grce un processus politique long et intense. Ses principaux atouts sont le consensus et le cadre lgal sur lesquels sont fonds les programmes. Le processus institutionnel a t lanc au sein des Commissions consultatives prsidentielles, o ont t discutes et analyses les diverses rformes de la protection sociale. Cela signifie quil existait un certain niveau daccord technique et politique parmi les participants lorsque lexcutif a soumis les propositions de loi au Parlement. La loi garantit galement le financement de Red Protege: le cadre lgal des programmes prvoit les engagements financiers ncessaires leur mise en place.
Source: Hardy (2011) et www.redprotege.cl.
Contrle et valuation
Le contrle est un outil de management essentiel pour fournir des informations fiables et rgulires sur le fonctionnement dun programme. Il permet aux responsables dagir pour amliorer celui-ci et devrait tre considr comme un processus continu, qui se poursuit tout au long de la dure de vie du programme. Le contrle fait partie intgrante du programme, et doit tre adapt au pays et au contexte de chaque programme. Si les technologies de linformation sont un lment clef du contrle, elles ne suffisent pas, elles seules, en garantir le succs. Le soutien politique est fondamental pour dvelopper des capacits adquates de contrle et dvaluation. Les outils de contrle et dvaluation ncessitent que soient disponibles les comptences requises, ainsi que des capacits de gestion et des ressources ncessaires leur financement. Dans les pays bas revenu, il est important de tirer pleinement parti des avantages des technologies de linformation pour amliorer lefficacit des lments constitutifs du socle de protection sociale. Le Cadastro nico, au Brsil, et la Ficha de
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Proteccin Social, au Chili, sont deux exemples illustrant parfaitement la manire dont les technologies de linformation et linformation peuvent favoriser linclusion sociale et amliorer la mise en place des programmes. Lexistence de processus de recours et de contrle appropris est essentielle pour garantir la non-discrimination et limpartialit du socle, ou corriger les biais structurels discriminatoires inhrents aux systmes de protection sociale existants 42. Les avances en matire danalyse de la pauvret jouent galement un rle important dans la dfinition de la forme et le contenu des programmes. Laccs facilit aux enqutes et aux donnes disponibles sur les mnages a permis daffiner les outils de mesure de la pauvret, et damliorer les mthodes visant identifier les mnages et les individus pauvres. Il est dsormais possible de diffrencier les mnages vivant dans la pauvret et de les classer selon le degr et lintensit de celle-ci. Les approches multidimensionnelles de la pauvret ont permis de favoriser la coordination des actions anti-pauvret, en particulier dinitiatives telles que les transferts et services de base. Les techniques dvaluation dimpact ont galement fourni des informations et des connaissances plus prcises sur limpact des programmes, sur leurs critres dligibilit et sur ltendue de leur couverture. Lvaluation des programmes de transferts a contribu la diffusion des connaissances sur leur impact rel. Les mthodes quasi-exprimentales dvaluation dimpact, comme celles utilises pour Progresa/Oportunidades au Mexique, ont par exemple permis dobtenir des estimations plus fiables sur lefficacit des mesures et des programmes au regard des objectifs poursuivis. Elles ont aussi permis une meilleure comprhension des conditions defficacit des programmes. Lexistence de processus de contrle et de recours adapts est essentielle pour assurer la non-discrimination et limpartialit du socle de protection sociale, tant au stade de sa conception que de la fourniture de prestations 43. Une des principales contributions de ces processus a t de souligner limportance de ltape de dfinition et de la phase de mise en place des programmes. Les valuations dimpact des programmes transferts montaires conditionnels ont ainsi soulign limportance du rle des femmes au sein du mnage. Sagissant de Progresa, premier programme de transferts montaires conditionnels dploy grande chelle et disposant dun systme dvaluation alatoire en Amrique latine, qui est galement lun des plus tudis, les mres de famille peroivent des aides en espces. Les rsultats observs montrent que le programme a contribu lautonomisation des femmes, et celles-ci ont de ce fait jou un rle plus important au sein de la famille. La probabilit pour que le mari soit lunique dcideur au sein de la cellule familiale a diminu pour les familles bnficiaires du programme Progresa, tandis quaugmentait la part de femmes dcidant elles-mmes de lutilisation et de la gestion du revenu supplmentaire qui leur tait allou 44. Les valuations alatoires ont aussi mis en lumire le type dactions qui se rvlent les plus efficaces pour encourager les enfants aller lcole et amliorer leur ducation.
42
Nations Unies. Conseil des droits de lhomme, Sous-commission sur la promotion et la protection des droits de lhomme, 2006: Draft guiding principles Extreme poverty and human rights: the rights of the poor, Annex of the Excerpts of the report of the Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights on its 58th session. A/HRC/2/2 A/HRC/Sub.1/58/36. See http://atd-quartmonde.org/IMG/pdf/A-HRC-2-2-RES-20069-en-with-res.pdf.
43 44
Ibid.
E. Skoufias, 2005, Progresa and its impacts on the welfare of rural households in Mexico, Research report 139, (Washington, DC, International Food Policy Research Institute).
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En fait, les interventions russies ex ante peuvent ncessiter des dispositifs institutionnels spcifiques ou doivent tre intgres dans un ensemble plus large de mesures. Diverses expriences ont permis aux dcideurs de constater que lapport de professeurs ou dinputs supplmentaires, comme des manuels scolaires, ne se traduisait pas ncessairement par une amlioration des rsultats en matire dducation. Cela peut provenir de spcificits des systmes ducatifs qui empchent les coles doptimiser lutilisation des ressources. Ainsi, lvaluation dun projet pilote, dans les villages indiens o un second professeur avait t affect des centres dducation non formels, na pas rvl damlioration des rsultats, alors mme que le projet avait permis dallonger la dure douverture des coles et daccrotre le taux de scolarisation des filles 45. Malgr la progression significative des tudes systmatiques et rigoureuses dimpact qui a eu lieu depuis une dizaine dannes, la ncessit de mieux comprendre comment maximiser limpact des mesures relevant du socle de protection sociale demeure. Cest pourquoi les valuations dimpact des lments du socle peuvent tre considres comme des biens publics mondiaux: elles apportent en effet des connaissances prcieuses sur les moyens efficaces de rduire la pauvret et dencourager le dveloppement. Laide internationale doit donc, lvidence, les encourager.
Les nouvelles technologies peuvent favoriser lextension de la couverture sociale

Les nouvelles technologies peuvent jouer un rle essentiel dans lextension de la couverture des dispositifs de protection sociale, la fois dans la phase de lancement de ces programmes et en maximisant leur efficacit, la fois en ce qui concerne la gestion des bnficiaires et des ventuelles rclamations, et en matire de distribution des prestations. Cest notamment le cas dans les pays o existent des risques levs dinefficacit du fait de la faiblesse des comptences administratives, de linadaptation des infrastructures, de lloignement gographique des populations cibles ou de la corruption. Les nouvelles technologies sont dj utilises dans un grand nombre de pays pour fournir des prestations sociales, en particulier en Afrique, o les systmes lectroniques de prestation et de transferts sociaux sont largement rpandus. La fourniture lectronique de transferts montaires offre aux responsables des programmes et leurs bnficiaires un meilleur rapport cot/efficacit et une plus grande souplesse. La croissance rapide des taux de pntration des infrastructures de tlphonie portable dans ces territoires, sajoutant lintrt croissant des banques pour lextension de leurs services financiers, va sans doute renforcer cette tendance. Du point de vue des bnficiaires, les technologies peuvent contribuer rduire les obstacles lis au fait dhabiter dans des zones lointaines ou isoles, et diminuer les cots lis lobtention des prestations, quil sagisse du cot du voyage, du cot induit par la perte dun revenu salari ou de celui de la garde dun enfant 46. La fourniture lectronique de transferts montaires peut soprer travers plusieurs mcanismes, parmi lesquels les cartes de dbit, les cartes intelligentes ou les tlphones portables; elle peut sappuyer sur toute une srie dinfrastructures financires telles que
45
E. Duflo et M. Kremer, 2008: Using randomization in the evaluation of development effectiveness, dans W. Easterly (dir. de publication): Reinventing foreign aid (MIT Press).
46
K. Vincent et T. Cull, 2011: Cell phones, electronic delivery systems and social cash transfers: Recent evidence and experiences from Africa, International Social Security Review, vol. 64, 1/2011 (Genve).
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les banques, les distributeurs automatiques de billets (DAB) et les terminaux points de vente (POS), comme ceux utiliss en Namibie pour le versement des pensions de vieillesse. En Afrique du Sud, plusieurs systmes lectroniques ont t proposs et expriments afin daccrotre lefficacit des programmes de transferts montaires (tableau 6). Tableau 6. Projets et programmes de transferts en espces utilisant des mcanismes lectroniques de prestation
Nom du projet Pays Mcanisme de prestation Carte intelligente biomtrique Carte de dbit optionnelle/guichet de la poste Carte de dbit Infrastructure financire Priode dopration
Concern Worldwides Malawi Dowa Emergency Cash Transfer Save the Childrens Emergency Drought Response Old Age Grant Swaziland
POS mobile (Opportunity Dcembre 2006 - avril 2007 International Bank of Malawi) Banque/DAB (Standard Bank) Banque/DAB (dans les cinq grandes banques du pays) Terminaux POS chez les agents M-PESA Banque/DAB/POS (Equity Bank) POS chez NamPost POS chez NamPost Novembre 2007 - avril 2008
Swaziland
Projet dmarr en 2009
Concern Worldwides Kenya Kerio Valley Cash Transfer Pilot Hunger Safety Net Programme Basic Income Grant Pilot Old Age Pension Kenya Namibie Namibie
Tlphone portable (carte SIM) Carte intelligente biomtrique Carte intelligente biomtrique Carte intelligente biomtrique
Avril-juin 2008
2009-2012 (premier projet pilote de trois ans) Janvier 2008 - dcembre 2009 Depuis 2006
Source: K. Vincent et T. Cull, 2011: Cell phones, electronic delivery systems and social cash transfers: Recent evidence and experiences from Africa, International Social Security Review, vol. 64, 1/2011 (Genve).
Selon les donnes officielles du Kenya, des transferts montaires plus importants passeront plutt par le tlphone cellulaire que par les canaux traditionnels tels que le bureau de poste, les entreprises prives comme la Western Union ou les amis et la famille. Cela sexplique par la pntration croissante du tlphone portable au sein des populations ne disposant pas de compte en banque, par le faible cot de tels transferts dans le secteur bancaire formel, et par la commodit et la scurit offertes par ce moyen de communication. Les distributeurs automatiques de billets peuvent eux aussi servir la distribution de prestations sociales financires. Dans certains pays, les DAB se trouvent dans des vhicules, parfois larrire dun camion; mais dans la plupart dentre eux, la scurit exige que ces DAB mobiles soient escorts de gardes arms. Cest le cas en Namibie et en Afrique du Sud, o les attaques contre les units de transport despces sont un rel flau. En plus de standardiser les numros didentification personnelle, le systme informatique grant les DAB peut faire le lien avec les donnes administratives du programme de transferts sociaux, et vrifier ainsi lligibilit des bnficiaires. Les DAB peuvent tre quips de systmes de vrification biomtrique tels que des scanners dempreintes digitales. Les DAB mobiles, qui peuvent tre aliments par les batteries du vhicule, ne sont donc pas dpendants des infrastructures dlectricit. Ils peuvent tre chargs des donnes des bnficiaires avant dtre embarqus, puis oprer hors
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connexion, supprimant ainsi toute dpendance par rapport aux infrastructures de communication 47. Malgr leurs avantages, les systmes lectroniques de prestations et de transferts sociaux en espces ont quelques inconvnients. Compte tenu du temps et des cots ncessaires pour mettre en place des mcanismes lectroniques de paiement, les partenaires privs sont plus enclins investir dans des programmes de long terme que dans des projets pilotes court terme. Les gouvernements doivent donc mettre laccent sur les besoins long terme des bnficiaires. Les programmes offrant des prestations individuelles par lintermdiaire des communauts, comme le programme LEAP, au Ghana, ont eu par ailleurs des effets collatraux positifs, comme la diffusion de linformation, une meilleure prise de conscience des besoins et le renforcement des liens communautaires.
47
Ibid.
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Chapitre 5
Recommandations
Ce rapport plaide pour un regain dintrt pour les questions de protection sociale et considre que des actions fortes sont ncessaires, au niveau national et international, pour tendre la couverture de protection sociale en sinspirant du concept de socle de protection sociale. En sattaquant aux racines structurelles de la pauvret et des ingalits dans un contexte de vieillissement acclr, ces actions peuvent contribuer promouvoir la cohsion sociale, la paix et la stabilit, et ainsi aider minimiser les troubles sociaux. Elles peuvent galement favoriser la stabilit macroconomique, puisque les pays peuvent utiliser la protection sociale la fois comme stabilisateur automatique et comme base pour construire des formes de croissance conomique rsilientes et inclusives, aboutissant une prosprit durable. Pour ce faire, le prsent rapport recommande les actions suivantes.
Principes pour la mise en place de socles de protection sociale dfinis au niveau national
Ce rapport montre quen matire de socle de protection sociale, il nexiste pas de solution unique. Il appartient chaque pays, tout en se conformant un concept mondial, de concevoir et de mettre en place un socle adapt ses structures institutionnelles, ses contraintes conomiques, ses dynamiques politiques et ses propres aspirations sociales. Dans les pays disposant dj de systmes de protection sociale largis et labors, lapproche du socle de protection sociale peut servir renforcer les niveaux les plus faibles de protection, combler les carts de couverture existants entre diffrentes catgories de populations, favoriser la cohrence des politiques sociales, ou encore amliorer la coordination institutionnelle. Elle peut aussi aider ladaptation des systmes existants aux volutions de lenvironnement. Pour les pays ne disposant que dune couverture sociale faible ou moyenne, le socle de protection sociale peut permettre dtendre la couverture de faon horizontale, premire tape vers la construction dun systme de protection sociale universelle. Si la conception et la mise en place de socles dfinis au niveau national doit suivre les dynamiques propres chaque pays, nous recommandons toutefois que certains principes gnraux soient pris en compte pour que tout le potentiel des actions relevant du socle puisse pleinement se dployer et tre exploit. Ces principes gnraux sont les suivants:
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Combiner les objectifs de prvention de la pauvret, de protection contre les risques sociaux et dautonomisation des individus, afin de permettre tous de saisir les opportunits demploi dcent et de cration dentreprises. Privilgier un processus graduel et progressif, dans une perspective de long terme et partir des programmes existants, afin daccrotre la couverture de protection sociale en fonction des priorits et des contraintes budgtaires nationales. Assurer la coordination et la cohrence des politiques labores en matire daide sociale, de sant, dassainissement, dalimentation, de retraite, dducation, de logement, de services de lemploi. Le socle, dans une perspective de dveloppement humain et suivant une approche base sur le cycle de vie des individus, doit sattaquer aux vulnrabilits des enfants et de leurs familles, des chmeurs et des travailleurs pauvres, des personnes ges et des personnes handicapes. Il doit constituer un cadre adoptant une approche systmique pour mener des actions coordonnes rpondant aux causes multidimensionnelles de la pauvret et de lexclusion sociale, et qui visent librer les capacits productives et autonomiser les individus. Combiner les allocations familiales avec des objectifs en matire dducation, de sant et dalimentation des enfants, afin de promouvoir le dveloppement humain et rduire le travail des enfants. Combiner des fonctions de revenu de remplacement, des politiques actives de lemploi et des aides et des incitations qui favorisent la participation de tous au march du travail formel. Minimiser les dsincitations au travail pour assurer que les mcanismes de protection sociale garantissent que le travail paye, de sorte que les personnes qui ont un travail vivent relativement mieux que celles qui dpendent des indemnits de chmage. Assurer la coordination et la cohsion des politiques contributives et des politiques daide sociale. Faire en sorte que les actions et services de protection sociale soient abordables conomiquement et soutenables financirement sur le long terme. Dans certains pays bas revenu, la solidarit internationale peut aider amorcer le processus de construction du socle, sur une base de partage des cots. Assurer la cohrence entres la politiques sociales, politiques de lemploi, politique environnementales et les politiques macroconomiques, dans le cadre dune stratgie de dveloppement durable long terme. Crer un cadre lgal et normatif efficace, comprenant des droits et des devoirs clairement dfinis pour tous, des critres dligibilit et des conditions daccs aux garanties et aux prestations, des critres de ciblage, le niveau et la porte des prestations, ainsi que des dispositifs financiers. Mettre en place un cadre institutionnel adapt, disposant des ressources adquates, de professionnels forms dans les diffrents domaines, notamment la sant et lducation, et de rgles de gouvernance efficaces, permettant la participation des partenaires sociaux et autres parties prenantes. Ce cadre doit inclure: une dfinition claire des responsabilits oprationnelles et de contrle; des mcanismes de contrle, de responsabilit et de transparence; des voies de recours; des mcanismes dchange dinformation et de coordination interinstitutionnelle, dont
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Recommandations
des procdures unifies didentification des bnficiaires; un usage intensif des technologies dinformation et de communication.
Dans la conception et la mise en place des socles nationaux de protection sociale, lEtat tient un rle essentiel. Limplication dans la conception et la mise en uvre de programmes lmentaires de protection sociale des partenaires sociaux et des acteurs et autres parties prenantes issues de la socit civile concernes doit tre encourage. Lorsque cela se rvle appropri, les partenariats public-priv doivent galement tre encourags. Mettre en place des mcanismes favorisant lgalit des sexes et lautonomisation des femmes. Crer des systmes efficaces de financement de la sant afin de garantir aux populations un accs des soins de qualit.
Progrs en matire de contrle

Chaque pays doit fixer ses propres objectifs, stratgies et calendriers en matire dextension de la couverture sociale, et adopter des mcanismes de contrle pour valuer et mesurer les progrs laide dindicateurs appropris. Sagissant de laccs la sant, le niveau des dpenses directement assumes par les individus pour accder aux services de soin est un indicateur tout fait pertinent (et correspond aux recommandations de lOMS, qui montrent que les dpenses directes en espces ne doivent pas dpasser 15-20 pour cent des dpenses totales de sant des individus). La proportion de personnes recevant des services de sant de base doit galement tre mesure. Les niveaux minimums de scurit du revenu doivent tenir compte de la valeur montaire dun panier de biens et services essentiels pour vivre dans la dignit et en bonne sant; ce panier doit tre dfini au niveau national. Les efforts faits au niveau national pour cartographier la couverture des programmes sociaux et valuer le profil des personnes qui ne sont pas couvertes contribuera la conception de mesures spcifiques, adaptes aux besoins de chaque groupe en situation de vulnrabilit ou dexclusion lorsque le pays aura dcid de mettre en uvre un plan dextension de la couverture sociale. Des mcanismes doivent tre crs pour valuer limpact et lefficacit des programmes de protection sociale et des interventions sociales plus spcifiques, y compris travers des programmes dvaluation exprimentaux et novateurs. Les organisations internationales devraient soutenir, si besoin est, les efforts nationaux. Dans les pays nayant pas les ressources financires ncessaires, lassistance technique et financire et le partage des connaissances doivent tre encourags afin de surmonter les obstacles la mise en place de programmes exprimentaux. Il faut enfin renforcer les capacits des organisations internationales en matire dvaluation des progrs dextension de la couverture sociale au niveau mondial.
Cohrence et coordination de laction des organisations internationales

LInitiative pour un socle de protection sociale, mene sous lgide du Conseil des chefs de secrtariat des organismes des Nations Unies pour la coordination, constitue
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une tape importante vers la promotion de la cohrence et de la coordination de laction au sein du systme onusien; mais des efforts supplmentaires doivent tre poursuivis, notamment pour accrotre lengagement des banques multilatrales de dveloppement en faveur de cette initiative. Nous recommandons la cration dun mcanisme ad hoc de collaboration et de coordination qui inclurait des experts des agences, des commissions rgionales, des programmes et des fonds concerns de lONU, ainsi que des institutions financires internationales impliques dans les questions lies la protection sociale. Ce mcanisme ad hoc interagences aurait pour objectif de mener une action globale, coordonne et collaborative pour rpondre aux dfis immdiats et long terme en matire de protection sociale, en mettant laccent sur la construction dun socle de protection sociale au niveau national, rgional et mondial. Ce groupe aurait pour fonction:
de conseiller le systme onusien sur les rponses appropries aux dfis de la protection sociale et sur les moyens de favoriser la coopration, la cohrence et la coordination internationale sur les questions de protection sociale; de discuter et dadopter un cadre daction cohrent et coordonn, comprenant une srie de stratgies communes pour agir long terme et immdiatement au niveau national, rgional et mondial; dassurer la mise en place coordonne de ce cadre et de ses activits; de permettre un partage de linformation et promouvoir la cohrence et la coordination du plaidoyer pour le socle; de fournir un soutien conjoint au niveau de chaque pays, et sa requte, pour mettre en place un socle de protection sociale dfini au niveau national; crer un fonds en fidicommis multi-donateurs pour financer des services de conseil communs en faveur de la construction dun socle de protection sociale dans les pays bas revenu.
Pour permettre cette action coordonne et collaborative sur les socle de protection sociale, nous recommandons que le groupe ad hoc interagences sattache :
dfinir une plateforme sociale mondiale en matire de partage de connaissances, sinspirer des initiatives existantes, utiliser ce que lon sait des expriences et des mesures russies dans le domaine de la protection sociale, et associer les experts, les universitaires, ou encore les dcideurs et les administrateurs des organisations internationales et des pays; dfinir un panel mondial dindicateurs pour contrler et mesurer les progrs en matire dextension de la protection sociale.
Nous recommandons que lapproche du socle de protection sociale soit pleinement intgre la Stratgie de protection sociale 2012-2020 de la Banque mondiale, et aux programmes dassistance technique mis en uvre dans ce domaine par les banques rgionales de dveloppement. Nous recommandons que les programmes et les prts du FMI prvoient des mesures pour prserver et tendre les systmes de protection sociale qui sinspirent de lapproche du socle. Nous recommandons que les organisations internationales joignent leurs forces au niveau national pour aider un groupe de pays pilotes volontaires pour sengager dans la
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Recommandations
construction du socle. Sagissant de ces pays, nous recommandons que lapproche du socle de protection sociale soit intgre dans le Plan cadre pour laide au dveloppement des Nations Unies et dans les plans nationaux de dveloppement.
Lier le socle aux objectifs du Millnaire pour le dveloppement, et aller au-del

Compte tenu de lexpiration prochaine de la date qui constitue lhorizon des objectifs du Millnaire pour le dveloppement, il est important dintensifier les efforts pour aller jusquau bout des engagements existants et pour commencer discuter dun nouveau cadre daction pour les dcennies venir. Le socle de protection sociale peut grandement contribuer cet effort. En rpondant aux vulnrabilits multidimensionnelles de faon intgre et articule, le socle complte la perspective des OMD et fournit un instrument de politique sociale cohrent et consistant. Nous recommandons que lapproche du socle soit prise en considration dans la dfinition du futur cadre dengagement en matire de dveloppement.
Mcanismes de fixation dun standard international

Nous saluons les conclusions de la 100e session de la Confrence internationale du Travail et les discussions en cours sur une possible recommandation internationale en matire de socle de protection sociale, nayant pas de caractre contraignant qui viendrait complter les standards de scurit sociale existants, en particulier la convention no 102 de lOIT. Afin dacclrer son adoption, nous recommandons que la priorit soit clairement donne au processus dlaboration et dadoption de cette recommandation au sein de lOIT. Compte tenu de la perspective holistique que nous offre le concept de socle de protection sociale, puisquil favorise la cohrence des politiques en matire de scurit sociale, demploi, de sant, dalimentation, de logement et dassainissement, et de son rle reconnu dans la ralisation des droits affirms par la Dclaration universelle des droits de lhomme et autres conventions internationales idoines, nous encourageons les pays, chaque fois quils rendent compte de leur action en vertu des obligations des Traits, rendre publiques les informations sur la mise en place de leur socle de protection sociale. Nous invitons aussi les organismes et comits des traits concerns envisager, dans le cadre de leurs activits futures, prparer une Recommandation gnrale sur la contribution du socle de protection sociale la ralisation des droits sociaux affirms par les diffrentes conventions.
Coopration internationale en matire de dveloppement et soutien aux pays bas revenu

Nous reconnaissons que certains pays bas revenu ont besoin dune aide internationale externe pour btir une protection sociale et nous recommandons lintensification dans ce domaine de la coopration Sud-Sud, de la coopration triangulaire et de la coopration Nord-Sud. Nous recommandons que les donateurs fournissent aux pays bas revenu un soutien financier pluriannuel et prvisible permettant de renforcer les socle de protection
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sociale dfinis au niveau national, dans le cadre du budget de ces pays et en respectant leur souverainet en matire de dpenses publiques. Nous encourageons les organisations rgionales, comme lUnion africaine, la Ligue arabe, lAssociation des nations du Sud-Est asiatique, la Communaut des Etats indpendants, lUnion europenne et lOrganisation des Etat amricains, de sengager dans la coopration internationale pour favoriser le partage de connaissances et aider les pays bas revenu btir un socle de protection sociale. Nous suggrons que les donateurs traditionnels, par exemple les pays-membres de lOCDE, et les donateurs mergents, comme les BRIC (Brsil, Russie, Inde et Chine), saccordent sur des mcanismes de coopration triangulaire permettant la mise en place dune protection sociale dans les pays partenaires bas revenu. Ces mcanismes doivent prvoir une division du travail par laquelle les donateurs traditionnels apporteront un financement pluriannuel prvisible au moyen dun soutien budgtaire direct, de sorte que ces programmes sociaux soient financirement plus abordables, tandis que les donateurs mergents continueront donner la priorit aux partages de connaissances et de construction de capacits, partir de leur propre exprience en matire de dveloppement. Nous recommandons que ces mcanismes soient accepts lors du Quatrime forum de haut niveau sur lefficacit de laide (HLF-4), Busan, en Rpublique de Core, et lors des autres forums internationaux en matire de coopration et de dveloppement.
Le rle du G20
Nous saluons lorientation politique donne par la prsidence franaise pour placer la dimension sociale de la mondialisation au cur de lagenda du G20. Nous recommandons un engagement explicite des pays du G20 pour tendre la couverture de la protection sociale, en particulier dans les pays o un grand nombre de citoyens ne bnficient daucune protection, et ce, grce la construction dun socle de protection sociale universel. Il faut pour cela rviser les mcanismes de protection sociale de base partout o ils existent, en tenant compte de la situation de chaque pays, et prendre en compte les principes susmentionns pour la mise en place du socle. Des efforts supplmentaires doivent tre faits au niveau national pour valuer ltendue de la couverture sociale, dfinir les caractristiques des groupes non couverts et prendre des mesures spcifiques adaptes aux besoins de chaque groupe. Les organisations internationales doivent soutenir, si besoin est, les efforts nationaux. Le G20 a jou un rle fondamental dans la promotion de la cohrence des politiques menes par les organisations internationales. Nous recommandons quil appelle la cration dun mcanisme de coordination qui inclurait lOIT, le PNUD, lUNICEF, lOMS, lUNESCO, la Banque mondiale, les banques rgionales de dveloppement et le FMI, et qui prendrait en compte les cadres existants tels que lInitiative pour un socle de protection sociale, afin de renforcer la cohrence politique au niveau mondial et la coordination des actions au niveau national. Ce mcanisme de coordination doit promouvoir le socle de protection sociale dans le cadre du processus du G20, rapporter les progrs accomplis aux autorits internationales concernes et continuer de promouvoir lInitiative. Nous recommandons aussi que le G20 appelle une meilleure prise en compte de la dimension sociale dans llaboration des politiques macroconomiques, et presse les institutions financires internationales, y compris le FMI, la Banque mondiale et les
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Recommandations
banques rgionales du dveloppement, dintgrer lapproche du socle de protection sociale dans leurs stratgies dassistance technique. Nous recommandons que le G20 appelle la communaut internationale, y compris les pays donateurs, les organisations internationales, la Commission europenne, le Comit daide au dveloppement de lOCDE et les canaux de coopration Sud-Sud et triangulaire, accrotre ses efforts pour soutenir les initiatives en matire de protection sociale. Des mcanismes de financement novateurs doivent tre conus pour aider certains pays bas revenu initier le processus de construction du socle. Certains pays parmi les moins dvelopps, particulirement en Afrique subsaharienne, auront besoin dune aide extrieure pour btir leur propre systme de protection sociale; ils doivent aussi pouvoir bnficier de financements internationaux supplmentaires pour acclrer la construction de leur socle de protection sociale. De nouveaux donateurs pourraient apporter une coopration technique en aidant la constitution des capacits dexpertise et en partageant des expriences et des bonnes pratiques, y compris sur les mcanismes de contrle et dvaluation. Compte tenu du potentiel prcieux que prsente le G20 en matire de partage de connaissances, nous recommandons quil appelle les organisations internationales concernes crer une plateforme mondiale de partage des connaissances qui comprendrait la fois les expriences russies spcifiques chaque pays, ainsi que les technologies susceptibles dtre transmises entre les diffrents pays. Nous recommandons que le G20 accorde un intrt particulier lvaluation de limpact et lefficacit des mesures prises pour accrotre la couverture des systmes de protection sociale et favoriser les mthodes dvaluation exprimentales et novatrices. Nous recommandons que le G20 encourage les donateurs internationaux consacrer une part de laide publique au dveloppement existante au renforcement des socle de protection sociale dans les pays bas revenu, dans le cadre de leurs propres politiques de dveloppement et en respectant les spcificits du socle adoptes par chacun. Une telle aide devrait de prfrence prendre la forme dun soutien budgtaire pluriannuel et prvisible. Nous recommandons que le G20 approuve le Quatrime forum de haut niveau sur lefficacit de laide (HLF-4) Busan, en Rpublique de Core, relatif aux mcanismes de coopration triangulaire visant aider les pays bas revenu btir un socle social, de sorte que les donateurs traditionnels garantissent des financements pluriannuels adapts et prvisibles sous la forme dun soutien budgtaire intgr dans le budget, le calendrier et les mcanismes de responsabilit du pays, et que les donateurs mergents facilitent le partage de connaissances et les transferts de technologies. Le G20 devrait galement reconnatre limportance des efforts des donateurs privs et le travail des ONG, et suggrer que ces efforts soient intgrs dans une stratgie globale visant promouvoir la construction de socle de protection sociale dfinis au niveau national. Il serait galement utile dappeler lOIT et le FMI poursuivre leurs efforts coordonns pour la cration et lamlioration de lespace fiscal ncessaire pour que les politiques sociales soient soutenables. Nous recommandons que le G20 appelle lOIT, en collaboration avec les organisations internationales concernes, identifier les progrs de lextension de la couverture sociale dans les pays revenu faible et moyen en utilisant des indicateurs appropris, et rapportent leurs observations rgulirement au groupe.
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