Artigo

A poltica externa brasileira e a circunstncia democrtica: do silncio respeitoso politizao ruidosa

Brazilian foreign policy and the democratic circumstance: from respectful silence to noisy politicization
Dawisson Belm lopes*
Rev. Bras. polt. int. 54 (1): 67-86 [2011]

A poltica no um problema de episteme, mas de doxa. (CASTORIADIS, 2004, 212)

Introduo Os anos 1990 iniciaram-se com Fernando Collor de Mello a ocupar a presidncia do Brasil. Sua posse coroou um processo de abertura escalonada do regime poltico participao popular, com realizao de eleies diretas para o governo federal em 1989 e uma acirrada disputa, em dois turnos, envolvendo o prprio Collor de Mello e o adversrio Luiz Incio Lula da Silva. A presidncia de Collor de Mello foi marcada por sobressaltos, principalmente na esfera econmica. A inflao galopante da dcada anterior no foi controlada, e logo o arrojado plano econmico, elaborado pela ministra da Fazenda, Zlia Cardoso de Mello, fracassaria, minando a legitimidade de um governo que, ao longo de 2 anos e meio de durao, jamais pde contar com apoio majoritrio no Congresso Nacional. O processo de impedimento constitucional sepultou, em setembro de 1992, qualquer perspectiva de o primeiro presidente eleito pelo voto popular da Nova Repblica chegar ao fim de seu mandato. A tenso que marcou esse episdio da histria republicana brasileira se justifica se o impeachment tomado como o batismo de fogo das novas instituies democrticas do Pas. Afinal, o que hoje se alega que, malgrado todo o transtorno poltico vivenciado poca, prevaleceu no Brasil o Estado de Direito, isto , a sada constitucional, sem rupturas da ordem ou recurso a expedientes extralegais.
* Professor do Departamento de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas) e do Departamento de Cincias Jurdicas, Polticas e Gerenciais do Centro Universitrio de Belo Horizonte (dawisson@gmail.com). O autor agradece os enriquecedores comentrios feitos a verses prvias do texto por Antnio Jorge Ramalho da Rocha, Cesar Guimares, Filipe Nasser, Marcelo Jasmin, Letcia Pinheiro, Luiz Feldman e Maria Regina Soares de Lima, bem como por pareceristas annimos e pela editoria desta RBPI.

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Do ponto de vista da poltica externa conduzida pelo Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), j se registrava naquele perodo uma tentativa de emplacar uma nova imagem internacional do Pas quanto a temas de democracia e Estado de Direito. Tome-se, exemplificativamente, o discurso proferido pelo ento ministro das Relaes Exteriores, Celso Lafer, nas Naes Unidas, por ocasio da abertura da Assembleia Geral de 1992:
A democracia que hoje vivemos em toda sua plenitude no plano interno constitui garantia de estabilidade e coeso. Ensina-nos a conviver com as diferenas e as disparidades de uma sociedade plural. Permite-nos enfrentar crises e vicissitudes dentro da legalidade constitucional, ao mesmo tempo em que nos encoraja a defender seus princpios e mtodos tambm no convvio com as demais Naes (LAFER apud SEIXAS CORRA, 2007, 553, nfase acrescentada).

Para alm da defesa da institucionalidade democrtica, o ministro reforou em seu discurso o compromisso brasileiro com o esprito de civilidade e, por conta disso, nossa natural credencial para participar da reorganizao do sistema internacional. Em entrevista concedida aps deixar o ministrio, ele explicitou a racionalidade de sua fala:
Na tradio diplomtica brasileira o discurso da ONU importante, porque um ponto de referncia. Eu tinha, claro, muita conscincia disso. (...) Estvamos enfrentando uma grande crise dentro do estrito marco democrtico, e qualquer que fosse o seu desfecho, sairamos reforados pela capacidade institucional de administrar um grande problema. Minha ida ONU, a meu ver, tem essas duas dimenses: a da presena qualitativa do Brasil no mundo, que tentei marcar atravs do meu discurso, e a da gesto da crise como um elemento de reforo da legitimidade internacional do pas, utilizvel por quem viesse a me suceder (LAFER et al., 1993, 12).

Tambm digna de registro a publicao, em 27 de agosto de 1992, de portaria que regulamentava o acesso pblico ao arquivo histrico do Itamaraty. Ela promoveu um importante avano institucional, tanto no sentido de abertura da poltica externa brasileira (PEB) avaliao contnua da sociedade quanto no de adequao do Itamaraty aos dispositivos constitucionais de 1988. O acesso ao arquivo sempre foi um grande problema para os pesquisadores como salientou Pio Penna Filho (1999) , os quais, em regra, recorriam a fontes no exterior para escrever captulos da histria nacional (p. 122). Lafer justificou, eventualmente, a medida tomada com uma apologia temperada por ressalva democratizao da poltica externa:
Sempre tive a convico de que em uma democracia a transparncia do poder fundamental e de que o controle das polticas pblicas pela cidadania deve 68

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ser feito atravs de uma informao apropriada. claro que tambm sempre reconheci que h temas de segurana, temas mais delicados cuja divulgao envolve uma certa defasagem no tempo. Mas acho que no podemos ter documentos que no possam ser um certo dia acessados (LAFER et al., 1993, 11, nfase acrescentada).

O Itamaraty pode escolher o que lhe interessa discutir publicamente, mas, pelos mais variados caminhos, a sociedade setores da elite, pelo menos tambm escolhem os temas que querem discutir com os formuladores da poltica externa. A transparncia necessariamente uma via de mo dupla, e sujeita s flutuaes e aos interesses a que Celso Lafer chama de agenda da opinio pblica. Constatou-se que inevitvel que alguns temas institucionais passem a fazer, em algumas circunstncias, parte dessa agenda (MRE, 1993, 145, nfases acrescentadas).

A abertura sociedade dos antes opacos debates da PEB agora se apresenta como uma inevitabilidade, no dizer dos participantes dos encontros. Dois aspectos do trecho reproduzido saltam aos olhos: a indisfarada pretenso de tutela poltica itamaratyana (o Itamaraty pode escolher o que lhe interessa discutir publicamente...) e a constatao de que existe uma agenda da opinio pblica (ainda que essa opinio pblica se restrinja a setores da elite) da qual o MRE ter, circunstancialmente, de dar conta. A resignao, por parte do Itamaraty, ao debate pblico fica mais evidente na passagem seguinte:
No dilogo que, em certa medida, j no uma opo, mas uma necessidade imposta pela circunstncia democrtica , se perdemos uma medida de liberdade, ganhamos com quem tambm tem formas de sensibilidade para as questes internacionais e, sobretudo, reforamos a legitimidade das posies diplomticas brasileiras (idem, p. 145, nfase acrescentada).

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Com a queda de Collor, tomou posse o vice-presidente da Repblica, Itamar Franco, ex-senador da Repblica e opositor moderado ao regime dos militares (FAUSTO, 2002). No primeiro trimestre de 1993, sob a responsabilidade institucional do ministro Fernando Henrique Cardoso, realizou-se no Itamaraty um ciclo de seminrios sobre os novos rumos a imprimir poltica externa brasileira dali por diante. Dele participaram membros da sociedade com envolvimento nas questes da PEB, nomeadamente: acadmicos, empresrios, sindicalistas e diplomatas (em atividade e aposentados). O ciclo, promovido pelo Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (Ipri), chamado de Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira, debateu, dentre outras questes, o estatuto pblico da poltica externa, sua necessria democratizao e os mecanismos concebveis para tal. Ao tratar do tema da transparncia na gesto da PEB, o documento-sntese dos encontros assim expunha:

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Na subseo seguinte do documento em anlise, intitulada A necessidade da diplomacia pblica, encontram-se as primeiras propostas efetivas para maior capilarizao social da PEB. O primeiro plano suscitado a criao de um mecanismo institucionalizado de interlocuo continuada entre os stakeholders da PEB, o qual assumiria as formas complementares entre si de: (i) uma espcie de grande conselho para exposio e debate das linhas gerais da PEB; (ii) foros de discusso mais restritos, em que se buscasse ouvir segmentos especficos da sociedade sobre reas de interesse mais delimitadas (o exemplo, segundo o documento, seria o Conselho Empresarial); e (iii) articulao ad hoc mais intensa a respeito das medidas que o Estado brasileiro deveria tomar nas principais reunies internacionais. Essa aproximao da PEB com o pblico seria conduzida de forma descentralizada, pelas vrias secretarias e subsecretarias dos ministrios e demais rgos burocrticos do Estado brasileiro. Como corolrio dessas prticas, projetava-se que a diplomacia brasileira se tornasse uma poltica nacional, com coordenao interna entre as burocracias do Estado nos trs nveis federativos, o Congresso e algumas personalidades representativas da sociedade, e com a promoo do dilogo entre organizaes polticas, empresariais, sindicais, culturais, acadmicas etc. O documento autorreflexivo do Itamaraty prescrevia para o problema da formulao de polticas os seguintes remdios: (i) a introduo do componente internacional nos planos internos e (ii) a manuteno dos cenrios internacionais atualizados, em suas mltiplas dimenses (poltica, econmica, militar, estratgica) e seus mltiplos prazos (curto, mdio e longo). Ao fim do captulo IV, porm, o documento conclua, de forma um tanto contraditria, com um apelo por maior incorporao da dimenso nacional PEB, no deixando de ressaltar, logo em sequncia, que a complexidade dos temas diplomticos, frequentemente tcnicos, pede processos constantes de formao dos funcionrios, em que a dimenso geral e poltica das especializaes seja sublinhada (MRE, 1993, p. 160). Na impossibilidade de o ex-governador do Distrito Federal, Jos Aparecido de Oliveira, assumir como chanceler, Itamar Franco trouxe para o comando interino do Ministrio das Relaes Exteriores o diplomata de carreira Celso Amorim. A escolha provisria tornou-se a definitiva, e a dupla Franco e Amorim foi, com efeito, responsvel pela conduo da poltica externa do pas entre julho de 1993 e dezembro de 1994. O chanceler Amorim elaborou, em sua primeira passagem como chefe do Itamaraty, uma pequena coleo de discursos e artigos sobre a relao entre democracia e PEB. Em trecho de entrevista ao jornal Correio Braziliense, ainda em novembro de 1993, ele proferiu, no fugindo do tema:
O Brasil evoluiu na sua poltica interna, com democracia, maior transparncia, maior respeito aos direitos humanos e a poltica externa at se atrasou um pouco, 70

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porque, digamos, em funo de temores do passado, tnhamos uma atitude um pouco menos empenhada em relao a esses temas (AMORIM, 1995, 302, nfase acrescentada).

A ideia de que a diplomacia constitua atividade conspiratria, marcada pela intriga e pela dubiedade, cada vez menos verdadeira. Por isso, a diplomacia brasileira, coerentemente com nossas aspiraes democrticas, se caracteriza, por um lado, pela abertura ao dilogo participativo com a sociedade e, por outro, pela transparncia com que perseguimos nossos objetivos em relao a outras naes. So estes atributos, que no se confundem com a ingenuidade ou a imprudncia no trato dos assuntos de Estado, que garantem credibilidade nossa ao externa (AMORIM, 1995, 243).

curioso notar na passagem acima como Celso Amorim toma a cautela de justificar ao pblico a opo pela abertura ao dilogo participativo com a sociedade, buscando desvencilhar-se da pecha de ingnuo ou imprudente como se aquele caminho por ele apontado no fosse o natural; como se a poltica externa no fosse uma poltica pblica do Estado democrtico brasileiro ergo passvel de reflexo social. A propsito, em suas formulaes sobre democracia e PEB, Amorim no se limitou a pensar as conexes domsticas entre os conceitos. A articulao passava pela defesa obstinada de uma reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas que viesse a contemplar interesses brasileiros, sob o pretexto da democratizao das relaes internacionais. Esses apelos apareceram com boa constncia nos textos da poca. Por exemplo, num balano da gesto da PEB de Franco, preparado para o jornal Folha de S.Paulo, em que constava o seguinte pargrafo:
Nascido de um ato de afirmao cvica do regime democrtico, o Governo Itamar Franco revigorou o compromisso de nossa diplomacia com a defesa e a promoo da democracia no interior dos Estados e no relacionamento entre 71

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Na fala de Amorim h o reconhecimento de certo descompasso entre o processo de democratizao da poltica domstica do pas (caracterizado, dentre outros, pelo respeito aos direitos humanos, por uma maior transparncia na gesto da coisa pblica, pelo Estado de Direito) e a conduo da poltica externa. A alegao era de que temores do passado (aqui, imaginamos, se esteja fazendo aluso herana poltico-institucional da ditadura militar no Brasil) teriam impedido avanos mais robustos no rumo da democratizao da PEB. Mais adiante, em abril de 1994, Amorim voltaria a tratar publicamente do tema, em artigo publicado no mesmo Correio Braziliense, intitulado Diplomacia e Democracia. ocasio, de forma menos titubeante e lacnica, o diplomata reafirmou o compromisso do governo Franco com os pilares da democracia no exerccio da PEB:

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eles. Trabalhamos intensamente em favor dos valores democrticos e do respeito aos direitos e s liberdades individuais, sempre em consonncia com o princpio da no interveno nos assuntos internos dos Estados (AMORIM, 1995, 17).

Maquiavel adotou a clebre metfora da roda da Fortuna para significar que, por mais virtuoso que pudesse mostrar-se um governante, ele sempre estaria sujeito aos caprichos da sorte. No caso do Itamaraty, na primeira metade da dcada de 1990, aquele elemento circunstancial do pensamento maquiaveliano materializou-se com intensidade. Em decorrncia, deu-se o despertar das ideias que associavam democracia e atividade diplomtica e, alm disso, atores pouco convencionais, com interesses envolvidos na formulao da poltica externa (os novos stakeholders do mundo ps-Guerra Fria), passaram a ser citados nas propostas de democratizao dos processos decisrios, mesmo que por canais subdesenvolvidos ou incipientes. Cumpre, pois, reconhecer as mudanas significativas no discurso e, em menor medida, nas prticas da PEB do perodo. A busca da virtude aristotlica Na segunda metade dos anos 1990, sob a presidncia do ex-chanceler e exministro da Fazenda do governo Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, ocorrem transformaes no arcabouo institucional para tratar as questes internacionais do Brasil que aproximam, efetivamente, o processo de formulao da PEB de uma medida de poliarquia, com a abertura do debate poltico em outros nveis e a outros atores social e economicamente relevantes. Em 1997, por exemplo, estabelecida a Assessoria de Relaes Federativas (recriada, em 2003, como Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares), que acompanhava a possibilidade constitucional de incorporao de demandas dos governos subnacionais na composio do chamado interesse nacional. Entre 1992 e 1999, foram criados o Comit Empresarial Permanente do MRE, o Frum Consultivo Social e Econmico do Mercosul, a Seo Nacional de Consulta sobre a Unio Europeia e o Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional de Mercadorias e de Servios (Gici), alm de inmeros conselhos empresariais bilaterais, o que adensou consideravelmente o relacionamento governo-empresariado no perodo. Em escrito de 1998, o embaixador Gelson Fonseca Jr. admitia:
Em nossa poltica interna, a democratizao estimulou a ampliao do debate sobre temas diplomticos, especialmente os que tm substncia econmica. A agenda da opinio pblica nem sempre coincide com as prioridades governamentais, mas exige uma ateno e cuidado permanentes (FONSECA JR., 1998, 366, nfase acrescentada).

Pedro da Motta Veiga (2005), ao discorrer sobre a poltica externa comercial brasileira do perodo, convergiu com Fonseca naquela percepo:
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No entanto, como pontuou Carlos Faria (2008), as inovaes institucionais no se deram, necessariamente, sob a motivao democrtica de um real compartilhamento social do poder decisrio. Antes, h alegaes, tanto da parte de representantes de governos subnacionais quanto de empresrios, de que os negociadores do Itamaraty veem a eles, os novos stakeholders da PEB, como massa de manobra til para fins de legitimao poltica. Tambm Veiga (2005) chamou a ateno para esse descompasso, pois, apesar das enormes mudanas ocorridas na relao entre o Estado e a sociedade civil no campo das negociaes comerciais, alguns elementos do padro hegemnico de relacionamento ainda se mantiveram. Segundo o autor, o dilogo muitas vezes se reduziu a prestao de informao e somente em ltima instncia representou tentativas genunas de procurar uma contribuio mais ampla para a formulao de polticas (p. 50). Assim, a celebrada ampliao da participao e a incluso de novos grupos no debate sobre poltica comercial no Brasil no se traduziram automaticamente num aumento proporcional no grau de transparncia e na influncia desses grupos na definio e implementao da poltica. Tal perspectiva encontraria guarida na proposio de Zairo Cheibub (1985) de que, a partir da dcada de 1960, os diplomatas brasileiros do Itamaraty teriam deixado de se preocupar com aspectos organizacionais ou estilsticos para centrar o foco da sua atuao profissional na formulao da PEB. Isso teria colaborado para o fechamento da corporao em torno de si, bem como para a emergncia de um senso comum entre os diplomatas de carreira de pertencimento elite burocrtica da nao (MOURA, 2007). Dentro desse novo paradigma, de que fala Cheibub, a democratizao da sociedade brasileira veio figurar como um tipo de ativo institucional, ou seja, como insumo de uma imagem manipulada (pelos prprios diplomatas) do Brasil para exportao, do Brasil para ingls ver. A passagem a seguir, de autoria de Gelson Fonseca Jr. e Celso Lafer, formuladores proeminentes da PEB sob Cardoso, ilustra o afirmado:
Deve, portanto, ser uma preocupao prvia a qualquer planejamento de poltica externa uma aposta sobre que tendncias vo prevalecer a curto e mdio prazos no sistema internacional, se as centrpetas ou se as centrfugas, pois a aposta em uma ou outra direo pode sugerir, desde j, caminhos e opes diplomticas. Na realidade, a questo se desdobra: necessrio avaliar de que 73

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No campo das negociaes comerciais, sua importncia crescente na poltica comercial na segunda metade dos anos 1990 ofereceu oportunidade para um redesenho institucional, envolvendo no somente o Estado, mas sua relao com a sociedade civil. medida que o Brasil comeava a participar de diferentes processos de negociao, cuja abrangncia compreendia questes internas e fronteirias, a negociao comercial atraiu a ateno no somente de diferentes organismos pblicos ausentes do cenrio at ento mas tambm de um amplo conjunto de interesses domsticos privados (VEIGA, 2005, 6).

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maneira essas foras nos afetariam e, num segundo momento, saber de que maneira poderamos influir para que a ordem mundial em gestao caminhasse em sentido favorvel aos nossos interesses (LAFER & FONSECA JR., 1997, 69, nfases acrescentadas).

A PEB pensada pelos autores como o produto de um planejamento estratgico realizado por especialistas, capazes de vislumbrar os rumos do sistema internacional e, a partir da, perseguir os nossos interesses. A poltica externa concebida, evidentemente, como questo de Estado, no como agregao das foras sociais. Em artigo escrito para o jornal O Estado de S.Paulo, em dezembro de 2007, dez anos depois, Lafer tornaria a enunciar, de modo professoral, o seu entendimento sobre o processo da produo da poltica externa embora lhe reconhecendo explicitamente a condio de poltica pblica:
A poltica externa uma poltica pblica. Interessa a todos, pois trata da gesto dos interesses coletivos de uma nao no mundo. Cuida dos meios pelos quais um pas se relaciona com os outros, lidando com os riscos dos conflitos, as oportunidades e os desafios econmicos e levando em conta os valores, ou seja, as afinidades e as discrepncias polticas e culturais. (...) Na definio de metas de poltica externa relevante identificar com sentido de prioridade o que um pas realmente precisa obter no plano internacional para atender a suas necessidades internas, avaliando corretamente quais so, num determinado momento, suas possibilidades externas para alcanar segurana, desenvolvimento e bem-estar, prestgio e afirmar vises do funcionamento do sistema internacional. No processo de gesto da poltica externa preciso evitar dois riscos opostos: o de superestimar-se e o de subestimar-se (LAFER, 2007, nfase acrescentada).

Outras tantas vezes, a democracia emergir no discurso do Itamaraty sob Cardoso como um trao corroborador da modernizao deste pas, como um indicador de civilidade e de sofisticao poltico-institucional. Vide as reflexes de Luiz Felipe Lampreia, o chanceler do presidente Cardoso entre 1995 e 2000, sobre o Brasil e a globalizao:
Como resultante do enfrentamento d[e] dois conjuntos de foras, as do progresso e as do atraso, [o Brasil ] um pas que mostra uma notvel vitalidade, mas cujo destino ainda depende de decises e de polticas em implantao ou em maturao e de uma vitria decisiva do novo sobre o velho. (...) Quer seu projeto nacional contemple uma vocao de hegemonia regional ou internacional (...), o Brasil sem dvida est reunindo um bom potencial para dar um salto qualitativo tanto no seu desenvolvimento interno quanto na sua insero internacional. Esse potencial a resultante de diversos avanos que o pas tem conseguido a partir da sua consolidao como uma democracia, uma sociedade majoritariamente urbana, uma economia industrial moderna e diversificada e com um grau crescente de interao com o mundo (...) 74

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O primeiro desdobramento [da globalizao] a acentuao da homogeneizao da vida internacional em torno das duas foras centrais da democracia e da liberdade econmica. evidente que continuar havendo excees a essa tendncia, mas o provvel que elas se confinem cada vez mais periferia do sistema internacional (LAMPREIA, 1996, 4143).

Estamos longe dos tempos em que os governos, isolados em torre de marfim do Estado, acreditavam-se capazes de conceber e implementar polticas impostas ou fazer acordos ou entendimentos exclusivamente oficiais, confiando na indiferena mais ou menos generalizada da sociedade civil. Atualmente, ao contrrio da poca urea da diplomacia do balance of power e das grandes alianas estratgicas, est comprovado que, sem a participao, sem o compromisso, sem o interesse e a compreenso daqueles agentes econmicos e sociais, de alguma maneira atingidos pelas decises, as polticas de interao entre os Estados no prosperam. Resulta da que o planejamento e a execuo da poltica externa tornou-se um exerccio democrtico entre os governos e as sociedades. Em uma sociedade democrtica, os governos no produzem interesses isolados, seno que os identificam e interpretam no dilogo e na interao constantes com a sociedade civil em geral e os diferentes setores em particular (LAMPREIA, 1999, 170171).

Na fala do chanceler Lampreia fica sugerido o papel que caberia, contemporaneamente, ao Itamaraty: o de detector e filtro institucionalizado do interesse nacional o qual seria equivalente, para efeito de anlise, s demandas de setores organizados da sociedade civil. Mas o governo que identifica e interpreta, numa posio tutelar, as reivindicaes feitas pelos diversos atores sociais e polticos. Tambm em Celso Lafer, sucessor imediato de Lampreia, chanceler entre 2001 e 2002, coincide a ideia de Brasil como potncia mdia de escala continental e relevncia regional (LAFER, 2004, 74). A realizao desse projeto passaria por um clculo de razo de Estado, e no pela via da consulta popular ou pelo concurso de interesses dos stakeholders da PEB, como se atesta no trecho abaixo:
1 O conjunto de critrios que cacifam um eventual salto qualitativo do Brasil no mundo, em Lampreia (1996), inclui no apenas a consolidao democrtica de um ngulo formal, mas a urbanizao, a industrializao e a relativa extroverso do Estado/sociedade nos ltimos tempos. Traz a inspirao das teorias da modernizao, em voga nos anos 1960, tais como as de W. W. Rostow (1960) e Samuel Huntington (1968).

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Em Lampreia, mais nitidamente, a noo de democracia como ativo patrimonial do Estado brasileiro isto , como elemento que distingue os pases integrados rede de relaes internacionais modernas dos pases atrasados ou perifricos associa-se pretenso autoral de um projeto nacional para a hegemonia regional ou internacional.1 Porm, na conferncia intitulada A poltica externa brasileira frente democracia e integrao (1997), pronunciada na cidade de Buenos Aires, na Argentina, que se manifesta de forma mais inequvoca o seu pensamento acerca do duo democracia/PEB:

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Giovanni Botero, no seu livro de 1589 sobre a razo de estado, ao tratar conceitualmente de potncias mdias e de suas possibilidades de ao diplomtica, aponta que elas teriam como caracterstica no serem to dbeis e por isso to expostas violncia como as pequenas, e simultaneamente por no provocarem, por sua grandeza, a inveja alheia, como as grandes. Alm disso, porque os do meio participam dos extremos, tm, em princpio, a sensibilidade para exercitar a virtude aristotlica da equilibrada busca do meiotermo. O meio-termo aristotlico uma das frmulas de justia e pode, por isso mesmo, dependendo das conjunturas diplomticas, transformar-se num argumento de legitimidade, apto a alcanar uma abrangncia generalizadora e interessar aos demais protagonistas da vida mundial (LAFER, 2004, 7576, nfase acrescentada).

Logo, perceptvel tanto em Luiz Felipe Lampreia, funcionrio de carreira do MRE, quanto em Celso Lafer, professor da Universidade de So Paulo (USP) os dois chefes do Itamaraty durante os oito anos da presidncia de Fernando Henrique Cardoso (19952000 e 20012002, respectivamente) um nimo mais prescritivo e esquemtico,2 que contrasta e pode at chocar-se com os apelos por maior abertura da formulao da PEB participao da populao (ou de setores desta). A dialtica do interesse nacional Em Celso Amorim, o nico chanceler de Luiz Incio Lula da Silva desde 2003, as conexes discursivas e prticas entre democracia e PEB aparentam mais nuanadas e complexas. Em sua segunda passagem pela chefia do MRE, Amorim promoveu ajustes institucionais que foram desde a frmula de acesso carreira diplomtica (o concurso pblico) at os mecanismos para ascenso hierrquica dentro dos quadros do Itamaraty. Inovaes tambm aconteceram no que respeita institucionalizao de canais para interlocuo com os novos stakeholders da PEB (encontros regulares com prefeitos e tcnicos representantes das cidades, lderes de movimentos sociais, acadmicos Conferncia Nacional sobre Poltica Externa e Poltica Internacional , maior intercmbio com diplomatas sul-americanos etc.). Notou-se a presena relativamente constante do chanceler nos meios de comunicao (jornais, revistas, televiso), o que fortaleceu a impresso de que havia uma correlao emergente entre a PEB e a opinio pblica (FARIA, 2008). Em aditamento, ressalta-se a indita importncia assumida pela varivel polticopartidria nessa gesto do MRE (LAFER, 2009; BARBOSA, 2010).3
2 Aqui eu me refiro, basicamente, confiana que os chanceleres Lampreia e Lafer parecem depositar no clculo racional do poder (entendido em termos tanto fsicos quanto simblicos) disperso na estrutura internacional como passo prvio a qualquer elaborao estratgica da poltica externa pelos tomadores de deciso do Estado devidamente preparados e institucionalmente autorizados para tal. 3 A esse respeito, cabe relembrar a intensa repercusso, nos meios de imprensa, da filiao do ministro Celso Amorim ao partido do presidente da Repblica o Partido dos Trabalhadores , em setembro de 2009.

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Tais ajustes institucionais tiveram como objetivo ou simplesmente como implicao prtica a promoo de mais choques de opinio sobre a PEB e de mais oportunidades para a participao do cidado no seu processo decisrio. Essa dificuldade foi enfrentada, de uma perspectiva terica, pelo chanceler Amorim, em palestra proferida, em abril de 2007, no II Curso para Diplomatas Sul-Americanos. Segue transcrio de trecho da fala do chanceler:
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Do mesmo jeito que h uma poltica social, uma poltica educacional, uma poltica econmica, h uma poltica externa. E, ao ser uma poltica externa, tambm uma public policy, digamos assim. (...) uma public policy e, por isso, espelha as atitudes e percepes dos governos. Naturalmente, essas percepes e essas atitudes no podem estar em contradio com aqueles princpios [constitucionais da PEB]. Mas elas so uma maneira de levar esses princpios prtica, de transformar esses princpios em diretrizes polticas.

E, um pouco mais adiante, no mesmo discurso:

Entre os princpios do relacionamento externo de um pas e a poltica externa, h uma nuance. A segunda uma maneira de executar os primeiros. E essa maneira de executar os primeiros varia, de governo para governo. Por isso que todos os candidatos presidncia tm uma parte dos seus programas dedicada poltica externa. (...) O que que permanente? O respeito independncia dos Estados, a soluo pacfica de controvrsias, os tratados internacionais, a inviolabilidade das fronteiras isso so princpios da poltica externa brasileira. Mas como voc conduz isso na prtica so diretrizes polticas que cada governo tem (AMORIM, 2007).

A rigor, a dificuldade em questo ontolgica, pertence ao campo das definies primrias. Em poucas palavras: poltica externa poltica de Estado ou de governo? As duas coisas, afirma categoricamente Amorim. As premissas constitucionais da PEB seriam o ponto de partida para uma formulao de poltica pblica que variar conforme mudam as interpretaes e as contingncias do exerccio de governo. O ponto de chegada ou seja, a forma especfica assumida pela PEB depender, em ltima anlise, do tipo de mandato que a populao concedeu ao governante, das motivaes predominantes na sociedade. A pista sobre como isso se deva processar, em termos prticos, dada por Amorim na sequncia do referido discurso. In verbis:
A poltica externa tradicionalmente vista como a defesa do interesse nacional. E qualquer coisa que no seja vista como a defesa do interesse nacional, ser tida como mentira ou como ingenuidade. Todos nos lembramos da frase de [Theodore] Roosevelt: os EUA no tm amigos, tm interesses. E isso citado como defesa do interesse nacional. (...) Mas h algo que merece reflexo: eu acho que pode haver uma dialtica entre o interesse nacional e a solidariedade. 77

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Nenhum pas, nenhum presidente, nenhum ministro das relaes exteriores pode deixar de defender o interesse nacional. Essa a misso fundamental. Mas h necessariamente uma contradio entre o interesse nacional e uma certa busca da solidariedade? Eu acho que no. (...) A solidariedade corresponde ao nosso interesse nacional de longo prazo. Ela pode no corresponder ao interesse de curto prazo. Ela pode no corresponder ao interesse setorial de determinada parte da indstria ou da agricultura, ou de uma empresa brasileira. Mas ela corresponde ao interesse de longo prazo (idem, 2007, nfase acrescentada).

O chanceler prope abertamente uma sntese das contradies existentes entre a busca do autointeresse (individual ou setorial) e a necessidade, projetada para a nao, de uma espcie de reciprocidade difusa (RUGGIE, 1993) na regio. Ou, ainda, uma via mdia entre o imediatismo/presentismo e o futuro escatolgico. E, tratando especificamente da dinmica democrtica brasileira em face do empresariado:
claro que todos ns vivemos em um ambiente poltico, e temos de responder aos grupos de interesse que existem no Brasil e em qualquer outro lugar. Isso quer dizer que nem sempre poderemos fazer tudo aquilo que consideramos justo. A gente faz dentro daquilo que acha que justo aquilo que a gente pode. H uma frase de [Blaise] Pascal muito interessante: no se podendo fazer com que o que justo fosse forte, fez com que o que forte fosse justo. Adaptando um pouquinho: ns procuramos fazer a justia dentro daquilo que possvel. Eu posso, em teoria, achar que poderia fazer mais. Mas tambm tenho os meus limites, ditados, evidentemente, por interesses que existem por a. Isso no deve, porm, me levar para o campo oposto, e s olhar o interesse nacional brasileiro como interesse de curto prazo de uma empresa, de um setor industrial, de um setor econmico etc. (...). A combinao no simples, no bvia, pode gerar crticas de um lado ou de outro, mas verdadeira (AMORIM, 2007).

Depreende-se da leitura dos trechos acima que Amorim no tenciona uma sntese simtrica entre autointeresse e solidariedade, e sim um equacionamento tendente ao segundo termo.4 No se podendo conduzir inteiramente o processo, quer-se influenci-lo o mais possvel (conforme se l: ns procuramos fazer a justia dentro daquilo que possvel). Curiosamente, em discurso de homenagem a Rui Barbosa, numa reflexo sobre o atual papel do Conselho de Segurana das Naes Unidas e a demanda (brasileira) pela expanso do seu nmero de membros, em novembro de 2007, Amorim volta a formular in abstracto sobre o tema, atingindo concluso assemelhada:
4 Desde que se entenda por solidariedade a capacidade do MRE de determinar, republicanamente, aquilo que venha configurar o interesse nacional de longo prazo o qual no deixaria de ser, em ltima anlise, uma modalidade de autointeresse manifesta pelo ator institucional Itamaraty.

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O que torna a fala de Amorim digna de nota justamente o seu esforo de distanciamento em relao ao tema, esforo para produzir anlise supostamente desinteressada nos resultados do processo em tela. bem sabido que, na questo da reforma do Conselho de Segurana da ONU, o lado ocupado pelo Itamaraty o das reivindicaes por maior democratizao do acesso aos fruns decisrios da poltica internacional, o que viria a contemplar o Brasil. Evidentemente, portanto, no se espera do chanceler brasileiro postura outra que a defesa direta e sem ressalvas do interesse nacional. No entanto, coerentemente com o conceito esboado de dialtica do interesse nacional, Amorim hesitar, acusando a prpria incapacidade de prover respostas absolutas ou irrefutveis para esta contradio intrnseca. O fim do consenso de Tancredo? Numa srie de artigos conjunturais, produzidos para o jornal Folha de S.Paulo entre dezembro de 2001 e junho de 2005, o embaixador Rubens Ricupero propor, com diferentes fraseados, a seguinte questo (RICUPERO, 2001; 2002; 2005): o que ter restado do consenso de Tancredo? O consenso a que aludia Ricupero era a tendncia, diagnosticada pelo ento candidato presidncia da Repblica, Tancredo Neves, de concordncia entre todas as correntes democrticas da poltica brasileira, no ano de 1984, quanto s direes da poltica externa brasileira conduzida pelo Itamaraty. A concluso a que chega o embaixador de que da quase unanimidade (...) sobre a estratgia externa, pouca coisa sobreviveu (RICUPERO, 2001). A crise da dvida fora responsvel pela deslegitimao daquela abordagem pragmtica da poltica externa que se justificava com o argumento de um necessrio crescimento rpido da economia. Ainda, a doutrina autonomista de defesa nacional teria tombado em face da afirmao da democracia formal, nos anos 1980. A anlise de Ricupero suscita uma questo que academicamente relevante: a transformao por que teria passado a PEB conduzida pelo Itamaraty de um paradigma do silncio respeitoso (ou de um consenso com baixo grau de participao poltica da sociedade) para outro de intensa (e, por vezes, acalorada) disputa entre stakeholders pela definio da agenda internacional do Estado
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Naturalmente difcil conciliar e aqui quero chamar ateno para um paradoxo que preciso enfrentar com lucidez... Naturalmente difcil conciliar o ideal democrtico em sua forma mais pura, que inspirava o pensamento de Rui Barbosa, e a necessidade de um rgo com deciso rpida e eficaz em temas que exigem solues muitas vezes em carter de urgncia, como so os da paz e da segurana internacionais. No creio, honestamente, que haja respostas absolutas ou irrefutveis para esta contradio intrnseca. O que podemos almejar no atual estgio da relao entre os Estados um sistema que busque equilibrar da melhor forma critrios de representatividade e de eficcia (AMORIM, 2008, 2223).

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brasileiro.5 Com um qu de analista e outro de profeta, Gelson Fonseca Jr. observou, nos idos de 1998:
Minha primeira observao diz respeito ao prprio interesse que os processos diplomticos despertam na cidadania. Em regra, o pas introvertido. So de tal ordem os problemas internos (...) que tradicionalmente a diplomacia no tem sido objeto de um debate organizado na imprensa, no Parlamento, nos meios de comunicao de massa. A situao tende, contudo, a se alterar. Amplia-se a conscincia de que qualquer projeto nacional afetado pelas condies internacionais, pelas opes polticas que fazemos. O fenmeno qualifica no s aqueles temas que modificam interesses concretos, (...) mas tambm outros, mais precipuamente polticos (FONSECA JR., 1998, 355356, nfase acrescentada).

Essa alterao avistada no modus operandi do sistema de poltica exterior do Brasil justamente o fenmeno a que o trabalho se tem dedicado. Alegadamente, no quarto de sculo que se segue desde a redemocratizao formal do Brasil, possvel notar-se, conforme alega o diplomata Paulo Roberto de Almeida (2003; 2007), a influncia do Partido dos Trabalhadores (PT) do presidente Lula da Silva na configurao da ideologia da PEB. A crtica ao modelo de gesto corrente vem dos que ponderam tratar-se de uma ruptura com a tradio apartidria de mais de um sculo do Itamaraty.6 O embaixador aposentado Rubens Barbosa acrescenta criticamente, mirando o caso de Marco Aurlio Garcia, atual assessor especial para assuntos internacionais da Presidncia da Repblica e ex-presidente nacional do PT, que a estratgia brasileira de aproximao dos pases da Amrica Latina pelos canais partidrios de todo equivocada, no por ser uma poltica de Estado, mas sim de governo (DIEGUEZ, 2009). Celso Lafer (2009) tambm declara, sobre a suposta partidarizao da PEB, que a filiao do chanceler Celso Amorim ao Partido dos Trabalhadores, no ano de 2009, mais um forte indcio dessa ruptura.7 Se possvel fosse identificar um marco zero do processo que aqui chamamos de politizao ruidosa da PEB,8 ele seria a publicao da entrevista concedida por Roberto Abdenur, ex-embaixador do Brasil nos Estados Unidos9 e ex-secretriogeral do Itamaraty (durante a primeira passagem de Amorim pela chefia do MRE),
5 Para uma viso compatvel com a de Ricupero, embora distinta, cf. Veiga (2010). 6 A propsito: um exerccio rico e proveitoso consultar a seo dedicada poltica externa no programa de governo do candidato Luiz Incio Lula da Silva. H boa correspondncia entre as linhas de ao preconizadas pelo PT, ainda em 2002, e a PEB que se materializaria na sequncia. 7 Cabe aqui uma nota de esclarecimento. Penso que h pelo menos duas maneiras de compreender a expresso partidarizao da poltica externa. No sentido pretendido pelos autores listados nesse pargrafo, ela aproxima-se de ideologizao, isto , do balizamento da poltica externa por critrios exclusivamente partidrios, facciosistas. Num sentido alternativo, trata-se de reconhecer, por meio de metodologia prpria, a influncia do partido poltico do chefe de governo no Brasil, o presidente da Repblica na conformao do contedo de uma poltica pblica especfica (nomeadamente, a poltica externa). 8 Isto , a escalada verbal e a explicitao das tenses polticas e ideolgicas existentes, desde h muito, no interior da corporao diplomtica brasileira. 9 Coincidentemente, os embaixadores Rubens Ricupero e Rubens Barbosa tambm ocuparam previamente esse posto.

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revista Veja, em fevereiro de 2007. Aps adjetivar a PEB de Amorim/Lula de ideolgica e antiamericanista, alm de denunciar a intolerncia pluralidade de opinio no seio do Itamaraty, Abdenur ajudou a promover o desencadeamento de tenses polticas que se arrastam at hoje. O recentemente finado ex-chanceler Mrio Gibson Barboza escreveu, em sequncia entrevista de Abdenur, uma coleo de artigos em que alvejava a conduo do MRE feita por Amorim. Dentre outros aspectos, ele acusava abertamente estar havendo:
Politizao dos diplomatas, para que possam obter promoo ou os melhores postos no exterior. Por politizao entenda-se entusistica adeso poltica ao petismo e ao atual Governo; absurda e desnecessria criao de novos 400 cargos de diplomatas, quando ramos pouco mais de 900; leitura obrigatria de textos histricos e/ou diplomticos e subsequente e vexatria tomada de lio, visando formao de uma ideologia unificada (BARBOZA, 2008, 173).
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Em carta aberta ao chanceler Celso Amorim, publicada no Jornal do Brasil, em 16 de dezembro de 2007, outro embaixador aposentado, Mrcio Dias, escreveu:
Como um grande nmero de colegas, acompanho com desaprovao mas em silncio a maneira como voc e Samuel [Pinheiro Guimares] vm conduzindo o Itamaraty. Hierarquizados como somos, ainda acreditamos no velho bordo de que quem fala pela Casa o seu Chefe. Assim, ao nos darmos conta, logo no incio do Governo Lula, de quem iria dirigir a Casa nos prximos anos, muitos, como eu, preferimos aposentar-nos a seguir na ativa sob uma direo de que fatalmente discordaramos. A propsito, nunca em momento algum do Itamaraty, houve tantos Embaixadores aposentados voluntria e precocemente. (...) Com o Governo do PT e conhecendo a sua flexibilidade, mais o vis ideolgico do Samuel, vrios, como eu, previmos o que estaria por acontecer e, com o esprito de disciplina da carreira, preferimos dela nos afastar, por estimarmos que viramos a discordar frontalmente da maneira pela qual a Casa seria conduzida (DIAS, 2007, p. A11).

Seria equivocado, no entanto, imaginar que o ministro Celso Amorim e seus colaboradores mais prximos tenham permanecido na defensiva por todo o perodo de governo Lula. Cabe recordar a animosidade prvia entre Samuel Pinheiro Guimares (ento diretor do Ipri/MRE), acerbo crtico do projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), e Celso Lafer, ministro das Relaes Exteriores do governo Cardoso entre 2001 e 2002. A condenao pblica que Guimares (2001) fizera ao projeto da Alca lhe teria rendido punio poltica, traduzida na sua remoo do Ipri e no que ficou conhecido como a lei da mordaa10 (a circular postal 87/96, segundo a qual todos os funcionrios do Servio Exterior Brasileiro [deveriam pedir] autorizao para manifestaes pblicas sobre matria
10 Cf. Itamaraty baixa lei da mordaa para os diplomatas brasileiros, Folha de S.Paulo, 17 de fevereiro de 2001.

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relacionada formulao e execuo da poltica exterior do Brasil). To logo nomeado ministro, em 2003, Amorim guindou Guimares posio de secretriogeral do Itamaraty em que permaneceu at a sua aposentadoria, em 2009. Outra controvrsia dos tempos do governo Fernando Henrique Cardoso envolveu o embaixador Jos Maurcio Bustani. Quando presidia a Organizao para a Proibio de Armas Qumicas (Opaq), em 2002, Bustani foi vtima de campanha polticodiplomtica estadunidense, que culminou com a sua destituio do cargo. poca, alegou-se que teria faltado ao governo brasileiro empenho para mant-lo no posto. Sintomaticamente, em 2003, Bustani foi indicado para a embaixada brasileira em Londres, tida como uma das mais prestigiosas.11 A polmica sobre a politizao do Ministrio das Relaes Exteriores encontra eco tambm entre os acadmicos, jornalistas e intelectuais. Conforme props Paulo Roberto de Almeida (2006), parece razovel dividir os comentaristas entre opositores ou independentes (Demtrio Magnoli, Marco Antonio Villa, Jorge Zaverucha, Marcelo de Paiva Abreu, Jos Augusto Guilhon Albuquerque, Rolf Kuntz, Ali Kamel e Augusto Nunes, dentre outros) e apoiadores ou simpatizantes (Jos Lus Fiori, Maria da Conceio Tavares, Ricardo Seitenfus, Paulo Nogueira Batista Jr., Luiz Alberto Moniz Bandeira, Jos Flvio Sombra Saraiva, Paulo Fagundes Vizentini, Luiz Felipe de Alencastro e Amado Luiz Cervo, dentre outros) da gesto da PEB que ora se desenrola.12 Nos rgos da grande imprensa nacional, a porta-voz mais agressiva da contestao tem sido a revista Veja, que j dedicou algumas de suas capas ao tema da PEB nos ltimos anos (vide O PT deixou o Brasil mais burro?, de 26 de janeiro de 2005, em aluso retirada do carter eliminatrio da prova de ingls no concurso de admisso carreira diplomtica; e Imperialismo megalonanico, de 30 de setembro de 2009, sobre a crise de Honduras), alm de inmeras matrias crticas atual conduo do MRE. A ela contrape-se a revista Carta Capital, frequentemente elogiosa dos rumos assumidos pela PEB de Lula/Amorim, o que tambm se manifestou em algumas de suas capas (Quem tem medo da poltica externa?, de 28 de fevereiro de 2007, em referncia s bases da poltica exterior de Amorim; ou Personagem do mundo, de 2 de dezembro de 2009, sobre a diplomacia presidencial de Lula) e reportagens veiculadas.
11 Aps sua destituio, Bustani ocupou provisoriamente o posto de cnsul-geral do Brasil em Londres, mas acabou afastado. Chocou-se com o ex-chanceler Celso Lafer, ao acus-lo repetidas vezes de no ter movido uma palha para impedir o impasse da Opaq. Ao lado do atual embaixador do Brasil na ustria, Roberto Abdenur, o ento embaixador no Reino Unido e atual chanceler, Celso Amorim, foi um dos poucos a manifestar diretamente a Lafer seu apoio a Bustani, de quem igualmente amigo de longa data. Cf. Bustani aguarda parecer para assumir embaixada em Londres, O Estado de S.Paulo, 12 de janeiro de 2003. 12 Jos Lus Fiori (2009) profere sobre o atual estado do debate a respeito da poltica externa brasileira: A cada dia aumenta o nmero de diplomatas aposentados, iniciantes polticos e analistas que batem cabea nos jornais e rdios, sem conseguir acertar o passo, nem definir uma posio comum sobre qualquer dos temas que compem a atual agenda externa do pas. Pode ser o caso do golpe militar em Honduras, ou da entrada da Venezuela no Mercosul; da posio do Brasil na reunio de Copenhague ou na Rodada de Doha; da recente visita do presidente do Ir, ou do acordo militar com a Frana; das relaes com os Estados Unidos ou da criao e do futuro da Unasul.

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No que tange, finalmente, aos trs grandes jornais impressos do pas, Folha de S.Paulo, O Estado de S. Paulo e O Globo, pouca variao h. Seus editoriais costumam criticar, de forma contumaz, aspectos diversos da poltica externa do corrente governo13 o que ilustra, definitivamente, o argumento de que temas internacionais se tm tornado crescentemente importantes para a opinio pblica brasileira nestes dias.
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Consideraes finais A rigor, no curto intervalo de apenas uma gerao, provvel que se tenha passado com a PEB aquilo que o francs Bertrand Badie chamou de a intruso da sociedade. Isso porque, no referente a temas de poltica internacional, os povos, os grupos sociais, os indivduos em geral so tratados, tradicionalmente, como intrusos. Badie (2008) aponta que, embora tenham ingressado na arena internacional sem ser convidados, esses intrusos dispem de legitimidade e de recursos de poder tais que dificilmente deixaro de ser notados pelos tomadores de deciso estatais. O custo poltico de ignor-los muito alto. medida que um espao pblico internacional se vai consolidando, a diplomacia passa a ser perturbada pelos agentes da sociedade mesmo quando os atores sociais no se do conta, ao fazerem demandas que se anunciam como domsticas, mas que remetem a processos de negociao travados para alm das fronteiras nacionais. Em poucas palavras, portanto, deu-se aparentemente que o consenso de Tancredo teve de se avir com a sociedade intrusiva do Brasil contemporneo. O saldo da operao uma poltica externa no monoltica, no unnime, repleta de dissensos internos quanto a suas nfases e mtodos, resultante da agregao assimtrica de interesses de atores sociais e institucionais bastante diversos entre si. Referncias bibliogrficas
Fonte primria: MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES (MRE). Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira (documento de trabalho, circulao restrita). Braslia: FUNAG; IPRI; SubsecretariaGeral de Planejamento Econmico e Poltico, 1993.

13 Cf. os seguintes editoriais: Lies de Honduras (Folha de S.Paulo, 29 de janeiro de 2010); Um passo atrs (Folha de S.Paulo, 29 de setembro de 2009); Mais uma do Itamaraty (Folha de S.Paulo, 21 de maio de 2009); Ventos de Teer (O Globo, 29 de dezembro de 2009); Argumento falso (O Globo, 4 de novembro de 2009); Mais um erro (O Globo, 8 de maio de 2009); Erros da poltica externa e comrcio (O Estado de S.Paulo, 6 de janeiro de 2009); Uma diplomacia de erros (O Estado de S.Paulo, 4 de janeiro de 2009); Diplomacia desastrada (O Estado de S.Paulo, 7 de dezembro de 2008); Diplomacia infeliz (O Estado de S.Paulo, 22 de julho de 2008); entre tantos outros de contedo crtico gesto da poltica externa de Lula e Amorim.

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Recebido em 22 de julho de 2010 Aprovado em 11 de janeiro de 2011

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Resumo
O artigo busca examinar, desde a realizao da primeira eleio direta para a Presidncia da Repblica aps a redemocratizao (1989) at o ltimo ano do segundo termo presidencial de Lula da Silva (2010), a progressiva politizao da Poltica Externa Brasileira (PEB), sob a gide das instituies democrticas no plano domstico e a renovada influncia jogada por atores e processos internacionais. Palavras-chave: democracia; poltica externa; Brasil.

Abstract
This article examines the progressive politicization of Brazilian Foreign Policy since the first direct presidential election held in Brazil after the redemocratization (1989) until the last year in office of President Lula da Silvas second term (2010), under the aegis of domestic democratic institutions and the renewed influence played by international actors and processes. Keywords: democracy; foreign policy; Brazil.

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