FACULTÉ DE DROIT,

UNIVERSITÉ JAI NARAIN VYAS, JODHPUR

DISSERTATION

"LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE ET SON

CONTRÔLE JUDICIAIRE : UNE ÉTUDE
ANALYTIQUE"
_______________________________________________
RECHERCHE DOCTRINALE PRÉSENTÉE
EN LIEU ET PLACE DE LA
DISSERTATION DE L'ÉPREUVE VII
POUR LE LL.M. SESSION DE FIN
D'ÉTUDES 2016-17
____________________________________________________________________________

SOUS CONTRÔLE SOUMIS PAR

Prof. V.K. Bagoria Shubham Modi
Professeur assistant LL.M. Final Year
Faculté de droit, JNVU Droit administratif
Rouleau n° 3

Page | 1
 CERTIFICAT
Je certifie que le mémoire intitulé "Delegated Legislation
& Its Judicial Control : An Analytical Study" a été
préparé par Shubham Modi sous ma direction et ma
supervision.

Je recommande que la thèse ci-

dessus, soumise par Shubham Modi, soit acceptée
comme satisfaisant à l'exigence d'un article. Il a soumis
ce mémoire en lieu et place de l'épreuve VII pour le LL.M.
Final sous le Groupe K i.e. Droit administratif de
l'Université Jai Narain Vyas, Jodhpur pour la session
2016-2017.

Lieu - Jodhpur Prof. V.K. Bagoria

Date - Professeur assistant
Faculté de droit
J.N.V.U. Jodhpur

Page | 2
 DÉCLARATION

Je déclare par la présente que ce mémoire

intitulé " Delegated Legislation & Its Judicial
Control : An Analytical Study " a été réalisé par
moi en lieu et place du mémoire Paper VII pour
LL.M. Final year, session 2016-17 sous la direction
et la supervision du Prof. V.k. Bagoria à la faculté de
droit J.N.V.U. Jodhpur, Rajasthan, Inde.

Les interprétations proposées sont basées sur

ma lecture et ma compréhension des textes
originaux et ne sont publiées nulle part sous forme
de livres, de monographies ou d'articles. Les autres
livres, articles et sites web que j'ai utilisés sont
mentionnés à l'endroit correspondant dans le texte.

Pour le présent mémoire, que je soumets à

l'université, aucun grade, diplôme ou distinction ne
m'a été conféré auparavant, que ce soit dans cette
université ou dans une autre.

Page | 3
Lieu : Jodhpur (Shubham Modi)
Date : 30/04/2017 Étudiant

REMERCIEMENTS
Comme une lampe en éclaire une autre, la connaissance
s'allume d'une personne à l'autre Prof. V.K. Bagoria, professeur
assistant à la faculté de droit. L'Université Jai Narain Vyas de
Jodhpur dispose d'un énorme potentiel et son réservoir de
connaissances est toujours prêt à allumer les lampes du savoir de
ses étudiants.

Je ne trouve pas de mots assez forts pour lui exprimer ma

gratitude. C'est lui qui m'a suggéré de présenter l'étude. Je suis
pleine de gratitude envers lui. Je lui suis extrêmement
reconnaissant pour ses conseils avisés, ses suggestions
précieuses, sa volonté d'aider, de donner une forme appropriée à
cette thèse et son comportement parental qui a immensément
contribué à l'achèvement de ce travail.

Chandan Bala, doyen et directeur de la faculté de droit de

l'université Jai Narain Vyas, Jodhpur, pour m'avoir permis de
travailler sur ce sujet et m'avoir accordé toutes les facilités
nécessaires à cet égard.

J'exprime ma gratitude aux professeurs respectés de la

faculté de droit, et en particulier au professeur Dr V.K. Sharma,
au professeur associé Dr Sunil Asopa, au professeur assistant Dr
S.P. Meena, au Dr Nidhi Sandal, au Dr Dalpat Singh, à M. P.K.

Page | 4
 Musha, à M. Kuchata Ram, à M. V.K. Meena pour leur patronage
académique et les encouragements constants qu'ils m'ont
prodigués. Des remerciements sont également adressés au
personnel de la bibliothèque de la faculté de droit et au personnel
administratif de la faculté de droit de l'université Jai Narain Vyas
de Jodhpur.

INDEX

S.NO. PARTICULAIRES PAGE

NO.
1. Liste des cas 7-12

2. Abréviation 13

3. CHAPITRE -1 14 - 29
Signification, nature, portée et évolution de la législation
déléguée

I. Introduction 14
II. Définitions 17
III. Champ d'application de la législation déléguée 19
IV. Types de délégation du pouvoir législatif en Inde 21
V. Caractéristiques essentielles de la législation déléguée 23
VI. La nécessité d'une législation déléguée 24
VII. Avantages de la législation déléguée 25
VIII. La législation déléguée se distingue du pouvoir
administratif 25
IX. Subdélégation 26
X. Les mérites de la législation déléguée 27
XI. Les inconvénients de la législation déléguée 28
4. CHAPITRE - 2 30 - 33
Causes de la croissance de la législation déléguée
I. Pression sur le temps parlementaire 30
II. Technicité 30
III. Flexibilité 31
IV. Expérimentation 31

Page | 5
 V. Urgence 31
VI. Questions confidentielles 32
VII. Complexité de l'administration moderne 32
VIII. Questions confidentielles 32
IX. Complexité de l'administration moderne 32
5. CHAPITRE - 3 34– 41
TYPES DE LÉGISLATION DÉLÉGUÉE
I. Règle 34
II. Règlement 34
III. Bye-Law 36
IV. Commande 36
V. Notification 37
VI. Régime 37
VII. Proclamation 37
VIII. Résolution 38

6. CHAPITRE - 4 42 – 49
LÉGISLATION CONDITIONNELLE
I. Conseil privé et législation conditionnelle 42
II. La Cour fédérale et la législation conditionnelle 43
III. La Cour suprême et la législation conditionnelle 43
IV. Libéralisation du concept de législation conditionnelle. 44
V. La Cour suprême américaine et la législation contingente. 45
VI. Législation conditionnelle et législation déléguée - 45
Distinction
VII. Législation subordonnée 46
VIII. Observations générales 47

7. CHAPITRE - 5 50 – 59
SOUS-DÉLÉGATION
I. Objet 50
II. Puissance express 51
III. Pouvoir implicite 52
IV. Compétence concurrente 52
V. Trois sous-cadres 53
VI. Contrôle de la sous-délégation 57
VII. Critique 58
8. CHAPITRE - 6 59 – 83
Limitation de la délégation du pouvoir législatif
I. Délégation excessive : limites autorisées 59
II. Classification de la législation déléguée 66

Page | 6
 III. Délégation inadmissible 67
a) Amplification de la politique 67
b) Modification 71

c) Suppression des difficultés 73

d) Inclusion et exclusion 77

e) Fiscalité 79

9. CHAPITRE - 7 84-101
ANALYSE COMPARATIVE DES DL ENTRE L'ANGLETERRE, LES
ETATS-UNIS ET L'INDE
I. ANGLETERRE 84
II. U.S.A. 86
III. INDE 94
10. CHAPITRE - 8 102-143
1 Contrôle judiciaire de la législation déléguée
I. Doctrine de l'ultra vires 104
II. Circonstances 105
I. Législation déléguée en conflit avec l'acte de base 105
II.
Législation déléguée dépassant le pouvoir conféré par l'acte de base 107
III.
Lorsque la législation déléguée est ultra vires de l'acte de base 109
IV.
Lorsque la législation déléguée est ultra vires de la constitution 111
V. Lorsque l'acte parental est ultra vires de la constitution 115
VI.
Législation déléguée en conflit avec la procédure de l'acte de base 117
VII. Malafide : mauvaise foi 118
VIII. Caractère déraisonnable 119
IX. Le pragmatisme 124
III. Contrôle judiciaire 126
IV. Irrégularités de procédure 131
V. Clauses de sauvegarde 141
VI. Règles statutaires, si elles sont contraignantes 143
11. CHAPITRE -9 144 - 147

Conclusion

12. Bibliographie 148

13. Recherche sur le site web 149

1
14. LA RECHERCHE NON DOCTRINALE
LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE ET SON CONTRÔLE 150-175
JUDICIAIRE : UNE ÉTUDE ANALYTIQUE

a) Points de vue de Senior Advocate et d'Advocates à la 151

Rajasthan High Court concernant la législation déléguée et
le contrôle judiciaire.
b) La fonction judiciaire peut être déléguée à l'administration 162
c) La clause Henry s'applique aux universités autonomes 163
Page | 7
 d) Fonction administrative du pays 166

LISTE DES CAS INDIENS

1. A.K. Roy V. Union Of India

2. A.V. Nachane V. Union Of India
3. Adarsh Industrial Corporation V. Comité de commercialisation
4. Afzal Ullah V. State Of U.P.
5. Comité du marché agricole V. Shalimar Chemicals Works,
6. Air India V. Nargesh Meerza
7. Ajaib Singh V. Gurbachan Singh
8. Ajay Hasia V. Khalid Mujib
9. Ajoy Kumar Banerjee V. Union Of India
10. Également Brij Sunder V. First Additional District Judge,
11. Arvinder Singh contre l'État du Punjab
12. Asstt. Collector Of Central Excise V. Ramakrishna
13. Babu Ramv. État du Pendjab
14. Balakotiah V. Union oflndia
15. Bamoari Lai V. État du Bihar
16. Banarasi Das V. State Of M.P
17. Bangalore W.C. Mills V. Bangalore Corporation
18. Banwarilal Agarwalla contre l'État de Bihar
19. Bar Council Of India V. Surjeet Singh
20. Barium Chemicals Ltd. V. Conseil du droit des sociétés
21. Basant Kumar V. Eagle Rolling Mills
22. Beni Prasad V. Jabalpur Improvement Trust
23. Bennett Coleman Co. Ltd. V. Union de l'Inde
24. Berar Swedeshi Vanaspati V. Comité municipal, Skcgaon
25. Bhatnagar & Co. V. Union de l'Inde
26. Bombay Municipal Crpn. V. Thondu
27. Brajendra Kumar V. Union Of India
28. Central Inland Water Transport Corporation V. Brojo Nath Ganguly

Page | 8
29. Central Talkies Ltd. V. Dwarka Prasad
30. Chandra Bali V. R
31. Commissaire principal V. R.S.Dani
32. Chintaman Rao V. État de Madhya Pradesh
33. Corporation Of Calcutta V. Liberty Cinema
34. Council of Legal Aid and Advice V. Bar Council of India (Conseil de
l'aide et du conseil juridiques)
35. D.S. Mills V. Union Of India
36. D.T.U. V. Hajelay
37. Darshan Lai Mehra V. Union Of India
38. Daya V. Joint Chief Controller of Imports and Exports (Contrôleur en
chef des importations et des exportations)
39. Delhi Municipal Corporation V. Birla Cotton Spinning & Wvg. Moulins
40. Devi Das Copal Krishan V. State Of Punjab
41. District Collectoi Chittor V. Chittor District Ground Nut Traders
Association
42. Diwan Sugar Mills V. Union Of India
43. Dwarka Nath V. Municipal Corporation,
44. Dwarka Parsad Laxminarain V. State Of U.P.
45. Edward Mills Co. V. État d'Ajmer
46. Edward Mills V. Stale Of Punjab,
47. Empereur V. Banwari Lal
48. Gammon India Ltd. V. Union de l'Inde
49. Ganapati Singh V. State Of Ajmer
50. Officier général commandant en chef V. Subhash Chandra Yadav
51. Godavari V. État de Maharashtra
52. Gullapalli Nageswara Rao V. A.P.S.R.T.C.
53. Gwalior Rayon
54. Gwalior Rayon Silk Mfg. Co. V. Asstt. Commissaire
55. Hamam Singh V. Regional Trt Authority
56. Hamaraov. Territoire de l'Union de Pondichéry
57. Hamdard Dawakhana V. Union Of India
58. Haniraj L. Chulani (Dr.) V. Bar Council Of Maharashtra And Goa.
59. Harakchand c. Union of India
60. Hari Shankar Bagla V. État du Madhya Pradesh
61. Harishankar Bagla V. État de M.P.
62. Himmat V. Commissaire de police
63. I.T.W. Signode India Ltd. V. C.C.E.,
64. Ibrahim V. Autorité régionale des transports
65. Inder Singh V. État du Rajasthan
66. Indian Express Newspapers (Bombay) Ltd. V. Union de l'Inde
67. Indravadan V. State Of Gujarat
68. Ishwar Singh V. État du Rajasthan
69. Izhar Ahmad V. Union Of India
Page | 9
70. J. R. G. Manufacturing Association V. Union Of India,
71. J.A. Shodan V. FN Rana,
72. Jalan Trading Co. V. Mill Mazdoor Sabha
73. Jatindra Nath Gupta V. Province de Bihar
74. K. Panduranga V. État d'Andhra Pradesh
75. K.J. Thomas V. Commissioner Of Income-Tax (Commissaire à l'impôt
sur le revenu)
76. Kerala State Electricity Board V. Indian Aluminium
77. Kerala State Electricity Board V. Indian Aluminum Company
78. Kunj Behari Lai Butel V. State Of H.P.
79. Labh Chandra V. État de Bihar
80. Lachmi Narain V. Union Of India
81. Latafat AH Khan c. État de l'Uttar Pradesh
82. M.G. Pandke V. Municipal Council,-Hinganghat,
83. Maharashtra Board Of S. H. S. E. V. Paritosh
84. Mahe Beach Trading Company V. Territoire de l'Union de Pondichéry
85. Major Radha Krishan V. Union of India et autres
86. Makhan Singh V. State Of Punjab
87. Manepalli Venkatanarayanav. État de l'A.P.
88. Université Marathawad V. Sheshrao
89. Meenakshi V. Université de Delhi
90. Mittal V. Union Of India
91. Mohamed Ali V. Union Of India
92. Mohammad Faruk V État de Madhya Pradesh
93. Mohammad Hussain V. State Of A.P.,
94. Mohd. Yasin V. Comité de quartier
95. Mohini Jain contre l'État du Karnataka
96. Mulchand Gulabchandv. Mukumd S Hivram,
97. Mulchand V. Mukand,
98. Munrta Lai V. H.R. Scott
99. Munsha Singh Dhaman Singh V. State Of Punjab
100. N.K. Papiah V. Excise Commissioner
101. Nagraj V. State Of A. P
102. Narain Iyer V. Union Of India
103. Naraindas V. State Of M.P.
104. Narendra Kumar V. Union of India
105. Om Prakash V. State Of U.P.,
106. Orient Weaving Mills V. Union Of India
107. P.V. Sivarajan V. Union Of India
108. Parasuraman V. État du Tamil Nadu
109. Parvet Qadir V. Union Of India,
110. Prag Ice And Oil Mills V. Union Of India.
111. Pramod K. Pankaj c. État du Bihar

Page | 10
112. Quarry Owners Association V. State Of Bihar (Association des
propriétaires de carrières)
113. Radha Krishna V. État
114. Radhakrishan V. État
115. Rai Narain Singh V. Président du comité d'administration de Patna
116. Raja Buland Sugar Co. V. Municipalité de Rampur
117. Ram Chandra Kachardas Porwal V. State Of Maharashtra
118. Ram Prasad contre l'État
119. Ramesh Birch V. Union Of India,
120. Ravulu Subba Rao V. Commissioner Of Income-Tax,
121. Raza Buland Sugar Co. V. Municipalité de Rampur
122. Affaire Re Delhi Laws Act,
123. Reghubar Dayal V. Union Of India
124. Registrar Co-Op. Sociétés V, Kunjabmu
125. Romesh Mehta V. Sanwal Chand Singhvi,
126. S. Avtar Singh V. État de Jammu-et-Cachemire
127. S. B. Yadava V. State Of Haryana
128. 'S. Samuel M.D. Harrison Malayalam V. Union Of India
129. Sahni Silk Mills Ltd. V. ESI Corpn.
130. Fonctionnaire chargé de la taxe sur les ventes V. Abraham
131. Shahabuddin Khan V. State Of U.P.
132. Shama Rao V. Territoire de l'Union de Pondichéry
133. Sinai V. Union Of India
134. Sita Ram Bishambhar Dayal V. État de l'Uttar Pradesh
135. Municipalité de Sitapur V. Prayag Narain
136. Sivarajan V. Union of India
137. Sri Ram V. État de Bombay
138. Johns Teachers Training Institute V. Directeur régional, National
Council For Teacher Education
139. État d'A.P. V. Mcdowell And Co
140. État de Karnataka V. Ganesh Kamathr
141. État de Maharashtra V. Chandr. Bhan
142. État de Maharashtra V. Raj Kumar
143. État du Nagaland V. Ratan Singh
144. État du Punjab V. Devana Modern Breweries Ltd.
145. État de T.N. V. Hind Stone
146. État de T.N. V. K. Sabanayagam
147. État du Kerala V. K.G. Abdin
148. Sukhdev Singh V. Bhagat Ram
149. Supreme Court Employees' Welfare Association V. Union Of India
150. Swadeshi Cotton Mius Ltd. V. Tribunal industriel de l'État,
151. T.B. Ibrahim V. Autorité régionale de transport
152. T.B. Ibrahim V. Autorité régionale de transport
153. Tahir Hussain V. District Board Muzaffarnagar
Page | 11
154. Tata Iron And Steel Co. Ltdy. Leurs ouvriers,
155. Trust Mai Lachmi Sialkot Biradri V. Amritsar Improvement Trust
156. Tulsipur Sugar Company V. Comité de la zone notifiée, Tulsipur
157. Union Of India V. Cynamide India Ltd.
158. V. Nagappa V. Iron Ore Mines Cess Commissioner
159. V. Sundeerv. Conseil du barreau de l'Inde
160. Vasanlal Maganbhai V. État de Bombay
161. Vasin V. Comité de zone de la ville
162. Venkateswara V. Government Of A.P.
163. West Bengal State Electricity Board V. Desh Bandhu Ghosh,
164. Western India Theatres Ltd. V. Corporation municipale

LISTE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

165. Kruse c. Johnson
166. F.C.C. c. American Broad Casting Co.
167. Manhattan Gen. Equipment Company c. Commissaire
168. Barnard c. National Dock Labour Board
169. Blackpool Corpn. V. Locker
170. Cobb c. Kropp
171. Fahey c. Mallonee
172. Federal Energy Amin. c. Algonquin,,
173. Field c. Clark
174. hitcher c. États-Unis
175. Industrial Deptt. c. American Petroleum Institute
176. Institut des agents en brevets c. Lockwoods,
177. Jackson c. Butterworth,
178. Jackson c. Butterworth,
179. Kruse c. Johnson
180. Gouvernement local Conseil d'administration c. Arlidge,
181. Me Eldowney c. Forde,
182. Mistretta c. États-Unis
183. Morgan c. États-Unis
184. Morgan c. États-Unis
185. Murray c. Hoboken,
186. National Broadcasting Co. c. U.S.
187. Puckley contre Valeo,
188. Reine c. Burah
189. R. c. Contrôleur général des brevets
190. R. Vs. Burah (1878) 3 AC 889.
191. Runkle c. U.S.,
192. Schechter Poultry Corporation c. États-Unis
193. Springer c. Îles Philippines
Page | 12
194. États contre Baren,
195. White c. Morley
196. Whiteman c. American Trucking Assn.
197. Yakus c. États-Unis
198. Youngs Town Sheet and Tube Co. c. Sawyer

LISTE DES ABRÉVIATIONS

 AC - Cas d'appel
 ACJ -American Communication Journal (Journal américain de la
communication)
 AIR - All India Reporter
 Tous - ALLAHABAD
 ALL ER- All England Law Reports
 Art- Article
 AP- ANDHRA PRADESH
 Bom - BOMBAY
 Cal - CALCUTTA
 Ch- Chapitre
 Société
 Del - DELHI
 Edn-Edition
 HL - Chambre des Lords
 K.B. - KINGS BENCH
Page | 13
  M.P.-Madhya Pradesh
 Maha- Maharashtra
 p. - PAGE
 Para- paragraphe
 Pat - PATNA
 PC - CONSEIL PRIVÉ
 QB - Queen's Bench
 SC-Cour Suprême
 Pun -PUNJAB ET HARYANA
 CSC - Affaires de la Cour suprême
 SCR- Cour Suprême
 U.P. - UTTAR PRADESH
 W.L.C. - WESTERN LAW CASES (CAS DE DROIT OCCIDENTAL)

LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE ET SON

CONTRÔLE JUDICIAIRE : UNE ÉTUDE
ANALYTIQUE
CHAPITRE -1
SIGNIFICATION, NATURE, CHAMP D'APPLICATION ET
DÉVELOPPEMENT DE LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE

1. INTRODUCTION -

La question de la législation déléguée est l'une des questions les

plus débattues dans le domaine de la théorie juridique en raison de ses
diverses implications. Les universitaires ont toujours présenté des points
de vue différents, voire contradictoires, sur la délégation du pouvoir de
légiférer et ont donc adopté des positions différentes sur la question. Bien
que la législation déléguée soit une pratique très répandue dans les
temps modernes et qu'elle soit presque une norme acceptée, il y a eu des
Page | 14
points de vue contraires. Par exemple, Cooley a exprimé un point de vue
résolument critique à l'égard du pouvoir de délégation. Il a déclaré que
"l'une des maximes établies en droit constitutionnel est que le pouvoir
conféré au législateur de faire des lois ne peut être délégué par ce
département à aucun autre organe ou autorité.

Là où le pouvoir souverain de l'État a situé l'autorité, là elle doit

rester ; et c'est par la seule agence constitutionnelle que les lois doivent
être faites jusqu'à ce que la constitution elle-même soit changée. Le
pouvoir au jugement, à la sagesse et au patriotisme duquel cette haute
prérogative a été confiée ne peut se décharger de cette responsabilité en
choisissant d'autres organismes auxquels ce pouvoir sera dévolu, ni
substituer le jugement, la sagesse et le patriotisme d'aucun autre
organisme à ceux auxquels seul le peuple a jugé bon de confier cette
confiance souveraine". En outre, il a également observé qu'"aucun organe
législatif ne peut déléguer à un autre département du gouvernement, ou
à toute autre autorité, le pouvoir, général ou spécial, de promulguer des
lois. La raison se trouve dans l'existence même de ses propres pouvoirs.
Cette haute prérogative a été confiée à sa propre sagesse, à son jugement
et à son patriotisme, et non à ceux d'autres personnes, et il agira ultra
vires s'il entreprend de déléguer la confiance au lieu de l'exécuter". Si de
telles positions soulèvent des questions quant à l'opportunité de déléguer
le pouvoir de légiférer des organes législatifs supérieurs aux organes
inférieurs, il n'en reste pas moins que c'est une pratique générale suivie
dans tous les pays démocratiques modernes. Il est donc important de
comprendre ce que l'on entend tout d'abord par législation déléguée et
d'analyser ensuite ses différents aspects.

Le pouvoir législatif de l'administration et la législation déléguée

désignent le pouvoir donné à l'autorité administrative par le législateur
d'édicter des règles, des règlements et d'autres dispositions sur certaines
questions. Il peut être défini comme le pouvoir législatif de l'exécutif ou de
l'autorité administrative. Elle est brièvement connue sous le nom de

Page | 15
 "législation déléguée". Elle a également été décrite comme une
"externalisation du pouvoir législatif".

 Législation subordonnée
 La "législation déléguée" est également appelée "législation subordonnée".
Distinction entre "législation suprême" et "législation subordonnée",

Salmond1 explique :
 "La législation subordonnée est la législation élaborée par l'autorité autre que
l'autorité suprême dans l'État, dans l'exercice du pouvoir qui lui a été délégué
par l'autorité suprême.

La législation subordonnée, dit Salmond, "dépend d'une autorité

supérieure ou suprême pour son existence et sa validité".

Il s'ensuit que l'autorité qui légifère (législation subordonnée) dans

l'exercice du pouvoir législatif qui lui a été délégué par la législature est
subordonnée à la législature et que le pouvoir de l'autorité est limité par la
loi par laquelle la délégation a été faite.2 Ainsi, les règles, les arrêtés, les
règlements, les notifications, les ordonnances, etc., établis par l'exécutif ou
d'autres autorités administratives, dans l'exercice des pouvoirs conférés par
le législateur, sont connus sous le nom de législation subordonnée.

Sir Cecil Carr définit la législation déléguée comme suit : "La

législation déléguée est un enfant qui grandit et qui est appelé à soulager ses
parents de leur surcharge de travail et qui est capable de s'occuper de
questions mineures, tandis que ses parents gèrent les affaires principales. La
législation déléguée est tellement multiple que le livre des lois serait non
seulement incomplet, mais mid en désordre, s'il n'était pas lu en même temps
que la législation déléguée qui l'implique et la modifie".

 Législation déléguée - Législation exécutive

1
Jurisprudence, 12e édition, 116.
2
Supra ,Jain & Jain
Page | 16
 La législation déléguée peut être distinguée de la législation exécutive
( ). La première fait référence à la législation élaborée par les autorités autres
que la législature à laquelle cette dernière délègue son pouvoir législatif,
tandis que la seconde représente le pouvoir législatif conféré à l'exécutif par
la Constitution elle-même.

Il s'ensuit que la législation adoptée par l'exécutif dans l'exercice des

pouvoirs qui lui sont expressément conférés par la Constitution n'est pas
une législation déléguée, mais, à proprement parler, une législation originale.

Par exemple, les ordonnances promulguées par le président en vertu

de l'article 123 ou par le gouverneur en vertu de l' article 213 sont
expressément déclarées avoir la même force et le même effet qu'une loi
promulguée par la législature concernée.3

Il convient en outre de préciser que si la source de la législation

déléguée est toujours une loi du pouvoir législatif, la source de la législation
exécutive est une disposition de la Constitution. En outre, la législation
déléguée, pour être constitutionnellement valable, doit être conforme aux
lignes directrices tracées par les déclarations judiciaires interprétant les
principes généraux à cet égard, tandis qu'un acte législatif exécutif doit être
compatible avec les dispositions de la constitution.

I. DÉFINITIONS

I. On entend par "législation déléguée" l'exercice du pouvoir législatif par un

organisme subordonné au pouvoir législatif.
II. "La législation déléguée est parfois qualifiée de législation auxiliaire,
subordonnée, administrative ou de quasi-législation.
III. "La législation déléguée est une technique qui permet d'alléger le temps du
législateur afin qu'il puisse se concentrer sur les principes et la formulation des
politiques.

La législation déléguée désigne la législation par des autorités autres que la

législature, la première agissant sur délégation expresse de l'autorité et du

3
Voir la clause (2) de l'article 123 et le CI. (2) de l'article 213.
Page | 17
 pouvoir de la seconde. La délégation est considérée comme une base solide
pour l'efficacité administrative et n'équivaut pas en soi à une abdication de
pouvoir si elle est rétablie dans des limites appropriées. En tout état de
cause, la délégation ne doit pas être sans guide ni contrôle. Le Parlement et
les législatures des États ne peuvent pas abdiquer le pouvoir législatif dans
ses aspects essentiels, qui doit être exercé par eux. Seule une fonction
législative non essentielle peut être déléguée et le point délicat réside
toujours dans la ligne de démarcation entre les fonctions législatives
essentielles et non essentielles. Les fonctions législatives essentielles
consistent à élaborer une loi. Il appartient au législateur de formuler la
politique législative et de déléguer la formulation des détails de la mise en
œuvre de cette politique. Le pouvoir discrétionnaire quant à la formulation
de la politique législative est une prérogative et une fonction du législateur et
ne peut être délégué à l'exécutif. Le pouvoir discrétionnaire d'effectuer des
notifications et des modifications dans une loi tout en la prolongeant et
d'apporter des amendements ou des abrogations aux lois existantes est
soumis à la condition préalable que les fonctions législatives essentielles ne
peuvent pas être déléguées ; l'autorité ne peut pas être définie avec précision
et chaque cas doit être considéré dans son contexte.
Halsbury's Law of England, 4
explique que lorsqu'un instrument de nature
législative est élaboré par une autorité autre que le corps législatif, on parle
de législation déléguée. En termes simples, la législation déléguée fait
référence à toutes les mesures législatives qui sont prises en dehors du corps
législatif. Elle est généralement exprimée sous la forme de règles, de
règlements, d'ordonnances, de règlements administratifs, de directives, de
schémas, de notifications, etc.

Salmond met la législation déléguée5 comme-

 "Ce qui procède d'une autorité autre que le pouvoir souverain et qui, par
conséquent, dépend, pour son existence et sa validité, d'une autorité
supérieure ou suprême.

4
4e édition, 44, 981-84
5
Salmond, Jurisprudence, 12e édition, 116, cité dans Agricultural Marketing
Committee v.Slialimar Chemicals Works, AIR 1997 SC 2502.
Page | 18
 Le terme "délégué" se distingue du terme "délégation". Alors que le
terme " délégué" désigne une personne nommée, autorisée, déléguée ou
chargée d'agir à la place d'une autre personne, le terme "délégation" désigne
le fait de charger une autre personne d'un pouvoir général d'agir pour le bien
de ceux qui la délèguent ou le transfert de l'autorité d'une personne à une
autre.6 Dans ce sens, la législation déléguée signifie qu'il confère le pouvoir
de légiférer à quelqu'un d'autre,7, c'est-à-dire aux autorités administratives.

Jain et Jain ont expliqué l'expression dans les deux sens suivants8:

 L'exercice par un organisme subordonné du pouvoir législatif qui lui a été

délégué par le législateur ;
 Les règles subsidiaires elles-mêmes, qui sont établies par l'agence
subordonnée, en vertu du pouvoir mentionné au point (a).

L'expression est censée avoir les deux sens. On peut dire qu'il s'agit
d'une "législation par les autorités autres que la législature", qui a lieu en
dehors de la législature et qui est généralement exprimée sous forme de
règles, de règlements, d'ordonn ances, de directives, de projets, etc.9

La Cour suprême, dans l'affaire Hamdard Dawakhana c. Union of

India10, explique ce qui suit :

"Lorsque le délégué se voit confier le pouvoir d'édicter des règles et des

règlements afin d'apporter les précisions nécessaires à la réalisation des
objectifs de la législation, à la manière dont les exigences du statut doivent
être satisfaites et à la jouissance des droits qu'il crée, il s'agit d'un exercice
de la législation déléguée.

Le Comité Donoughmore sur les pouvoirs des ministres, nommé en

Angleterre en 1929 pour examiner, entre autres, les pouvoirs exercés par les

6
Black's Law Dictionary, 6e édition, cité dans Ishwar Singh v. State of Rajasthan, AIR
2005 SC 773.
7
Pour une analyse détaillée, voir Ishivar Singh v. State of Rajasthan, AIR 2005 SC 773.
8
Toutefois, lorsque le délégué a exercé le pouvoir qui lui avait été délégué, il y a lieu
d'examiner l'affaire Agricultural Market Committee v. Shalimar Chemicals Works, AIR
1997 SC 2502.
9
Comité du marché agricole c. Shalimar Chemicals Works, AIR 1997 SC 2502.
10
AIR 1960 SC 554, cité dans State of T.N. v. K. Sabanayagam, AIR 1998 SC 344.
Page | 19
 ministres par le biais de la "législation déléguée" 11 a également expliqué
l'expression dans les deux sens suivants-

1. L'exercice du pouvoir législatif par l'exécutif en vertu des pouvoirs qui lui sont
délégués par le Parlement ; et

2. Les règles, règlements, arrêtés, etc., établis par l'exécutif dans l'exercice du
pouvoir législatif qui lui a été délégué par le Parlement.

Jain & Jain précisent qu'en tant que juristes administratifs, "nous nous
intéressons davantage à la "technique" qu'aux règles proprement dites, et
l'expression "législation déléguée" est donc utilisée ici principalement dans le
premier sens", c'est-à-dire l'exercice d'un pouvoir législatif par une agence
subordonnée.12

II. CHAMP D'APPLICATION DE LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE

Afin d'éviter ces dangers, la portée de la délégation est strictement
circonscrite par le législateur en prévoyant des garanties, des contrôles et
des recours adéquats contre les ordres et les décisions de l'exécutif. Le
pouvoir délégué à l'exécutif de modifier les dispositions d'une loi par une
ordonnance doit s'inscrire dans le cadre de la loi qui lui confère ce pouvoir.
Le pouvoir d'apporter une telle modification implique sans aucun doute une
certaine marge d'appréciation, mais il s'agit d'un pouvoir qui doit être exercé
au service de la politique législative de la loi et qui ne peut pas être exercé au
détriment de la politique de l'État.

i) voyager au-delà, ou
ii) aller à l'encontre de celle-ci, ou
iii) changer certainement les caractéristiques essentielles, l'identité, la
structure ou la politique de l'acte.

En vertu de la constitution indienne, les articles 245 et 246 prévoient que les
pouvoirs législatifs sont exercés par le Parlement et le corps législatif de

11
Voir P.P. Craig, Administrative Law, 2007, 67.
12
Jain et Jain, note 5 ci-dessus, 42.
Page | 20
l'État. La délégation du pouvoir législatif était considérée comme inévitable et
n'était donc pas interdite par la Constitution.

En outre, l'article 13, paragraphe 3, point a), de la Constitution indienne

dispose que la loi comprend les ordonnances, les règlements, les règles, les
notifications, etc. qui, s'il est jugé contraire aux droits fondamentaux, est nul
et non avenu. En outre, les tribunaux ont justifié la législation déléguée dans
un certain nombre de décisions judiciaires.

Par exemple, dans l'affaire In re Delhi Laws Act13, Vasantlal Magan Bhaiv
contre l'État de Bombay14 et S. Avtar Singh contre l'État de Jammu et du
Cachemire15.

En commentant le caractère indispensable de la législation déléguée, le juge

Krishna Iyer a observé à juste titre dans l'affaire Arvinder Singh v. State of
Punjab16, que les complexités de l'administration moderne sont si
déconcertantes et si riches en détails, en urgences, en difficultés et en
besoins de flexibilité que notre législature massive ne peut pas démarrer si
elle doit gérer directement et complètement les affaires législatives dans leur
plénitude, leur prolifération et leur particularisation La délégation d'une
partie du pouvoir législatif devient une nécessité impérieuse pour assurer la
viabilité.
La disposition d'une loi qui donne expressément à l'exécutif le
pouvoir de modifier ou d'abroger toute loi existante est décrite en Angleterre
comme la clause Henry viii parce que le roi en est venu à exercer le pouvoir
d'abroger les lois du Parlement. Cette clause est tombée en désuétude en
Angleterre, mais en Inde on en trouve quelques traces ici et là.

Par exemple, l 'article 372 de la Constitution autorise le président de l'Inde

à adopter des lois pro-constitutionnelles et, si nécessaire, à les adapter et à
les modifier (que ce soit par voie d'abrogation ou d'amendement) afin de les
13
AIR 1961 Cour Suprême 332
14
AIR 1961 SC 4
15
AIR 1977 J&K 4
16
AIR 1979 SC 321
Page | 21
 rendre conformes aux dispositions de la Constitution. La loi de 1956 sur la
réorganisation de l'État et d'autres lois similaires contiennent également une
telle disposition. Tant que la modification d'une disposition législative par
l'exécutif est inoffensive et immatérielle et n'affecte pas un changement
essentiel dans la matière.

III. TYPES DE DÉLÉGATION DU POUVOIR LÉGISLATIF EN INDE

Il existe différents types de délégation du pouvoir législatif.

1. Dans ce type de délégation du pouvoir législatif, la loi d'habilitation

énonce de grands principes et habilite l'autorité exécutive à établir des règles
pour réaliser les objectifs de la loi. La loi de 1948 sur les mines et les
minéraux (réglementation et développement) en est un exemple typique.

2. Type de mécanisme Il s'agit du type le plus courant de délégation de

pouvoir législatif, dans lequel la loi est complétée par des dispositions de
mécanisme, c'est-à-dire que le pouvoir est conféré au département concerné
du gouvernement de prescrire -

i) Le type de formulaires
ii) La méthode de publication
iii) les modalités de déclaration, et
iv) Autres détails administratifs

Dans le cas de ce type normal de législation déléguée, les limites du pouvoir

délégué sont clairement définies dans la loi d'habilitation et ne comprennent
pas de pouvoirs exceptionnels tels que le pouvoir de légiférer sur des
questions de principe, d'imposer des taxes ou de modifier un acte législatif.
Le type exceptionnel couvre les cas où

i) les pouvoirs mentionnés ci-dessus sont accordés , ou

ii) le pouvoir conféré est si vaste que ses limites sont pratiquement impossibles
à définir, ou

Page | 22
iii) alors que des limites sont imposées, le contrôle des tribunaux est écarté.

Ce type de délégation est communément appelé "clause Henry VIII". Un

exemple remarquable de ce type est l'article 7 du Delhi Laws Act de 1912,
qui autorise le gouvernement provincial à étendre à la province de Delhi,
avec les restrictions et les modifications qu'il juge appropriées, tout texte en
vigueur dans n'importe quelle partie de l'Inde. Il s'agit du type de délégation
le plus extrême, qui a été contesté par la Cour suprême dans l'affaire Delhi
Laws Act17. Il a été jugé que la délégation de ce type était invalide si les
autorités administratives interféraient matériellement avec la politique de la
loi, par les pouvoirs de modification ou de restriction, mais que la délégation
était valide si elle n'entraînait pas de changement essentiel dans le corps ou
la politique de la loi. Cela nous amène au terme "bye-law": peut-il être
déclaré ultra vires ? si oui, quand ?

En général, les lois et règlements locaux utilisent le terme "bye-law" (arrêté),

comme par exemple

i) les organismes publics de type municipal

ii) les organismes publics concernés par le gouvernement, ou
iii) des sociétés, ou
iv) les sociétés constituées à des fins commerciales ou autres.

Les organismes sont habilités par la loi à élaborer des arrêtés et des
règlements pour mener à bien leur administration. Il existe cinq motifs
principaux pour lesquels un règlement peut être déclaré ultra vires. Il
s'agit de :

a) qui n'est pas établi et publié selon les modalités prévues par la loi qui en
autorise l'établissement ;
b) Cela va à l'encontre des lois du pays ;
c) Elle est contraire à la loi qui la régit ;
d) qu'elle est incertaine ; et
17
. A.I.R. 1951 S.C.332
Page | 23
 e) qu 'elle est déraisonnable.

IV. Caractéristiques essentielles de la législation déléguée :

1. Les règles doivent contenir des titres courts, des notes explicatives, des

références à des modifications antérieures, etc. pour une meilleure

compréhension.

2. L'élaboration de la législation subordonnée ne doit pas faire l'objet d'un retard

exceptionnel.

3. L'autorité administrative ne doit pas outrepasser les pouvoirs qui lui sont

conférés par la loi sur les parents.

4. Les fonctions législatives essentielles ne peuvent être déléguées.

5. La subdélégation (Delegatus non protest delegare) n'est pas encouragée.

6. Les règles générales ne doivent pas avoir d'effet rétroactif, sauf si l'acte de

base le prévoit.

7. Les règles discriminatoires et arbitraires ne doivent pas être établies.

8. Une publicité large et suffisante est donnée pour que le grand public puisse

en prendre connaissance.

9. Dans les cas appropriés, une consultation est également organisée pour plus

d'efficacité et d'efficience.

10. Les autorités subordonnées ne devraient pas utiliser un langage rigide, cru et

technique lors de l'élaboration des règles, ce qui pourrait être difficile à

comprendre pour le grand public.

11. L'autorité finale d'interprétation des règles subordonnées est dévolue au

Parlement et aux tribunaux. Mais les autorités administratives ne sont pas

habilitées et autorisées à interpréter les lois.

12. Une taxe ou un prélèvement financier ne doit pas être imposé par des règles.
Page | 24
13. Chaque fois que cela est nécessaire, les notes explicatives sont indiquées.

14. L'intérêt public doit être pris en compte lors de la délégation des pouvoirs,

etc.

IV. LA NÉCESSITÉ D'UNE LÉGISLATION DÉLÉGUÉE

La législation déléguée est nécessaire pour un certain nombre de
raisons : le parlement n'a pas le temps d'examiner et de débattre chaque
petit détail d'une réglementation complexe, car il ne dispose que d'un temps
limité pour adopter la législation ; la législation déléguée permettra toutefois
de faire passer des réglementations ayant fait l'objet d'un débat approfondi,
tout en faisant gagner du temps au parlement.

La délégation de législation permet de légiférer plus rapidement que le

parlement, ce qui est essentiel en cas d'urgence. Le Parlement prend plus de
temps car il ne siège pas tout le temps et ses procédures sont généralement
assez lentes et complexes en raison des nombreuses étapes que chaque projet
de loi doit franchir. La législation déléguée peut également être modifiée ou
abrogée relativement facilement, de sorte que la loi puisse être tenue à jour et
qu'elle puisse répondre aux besoins futurs tels que les domaines concernant
les prestations sociales, ce qui illustre la grande flexibilité du système. Dans
le cas contraire, les lois ne peuvent être modifiées ou abrogées que par une
autre loi compliquée et fastidieuse.

Les députés n'ont généralement pas les connaissances/expertises

techniques requises pour, par exemple, élaborer des lois sur le contrôle de la
technologie, garantir la sécurité environnementale, traiter les différents
problèmes industriels ou gérer des régimes fiscaux complexes, alors que la
législation déléguée peut faire appel à des experts qui connaissent bien les
domaines concernés.

- Une autre nécessité de la législation déléguée est que le parlement n'est pas
toujours l'institution la mieux placée pour reconnaître et traiter les besoins
des populations locales. En conséquence, la population locale élit des
conseillers dans certains districts et c'est à eux qu'il incombe d'adopter des
lois sous la forme de règlements pour satisfaire les besoins locaux.
Page | 25
 V. AVANTAGES DE LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE
• Permet de gagner un temps limité au Parlement ;
• Permettre des changements rapides ;
• Les députés manquent de connaissances détaillées ou techniques. Par
exemple, détails spécifiques dans la loi sur l'avortement, détails sur la
circulation routière .
• Réaction rapide aux nouveaux développements, par exemple aux épidémies
de fièvre aphteuse. La loi sur la prévention du terrorisme (dispositions
temporaires) permet d'ajouter rapidement de nouveaux groupes interdits.
• Permet d'apporter des modifications mineures aux lois, par exemple des
variations de phrases, l'approbation de modifications de véhicules à moteur.
• Un contrôle judiciaire peut être demandé par des parties ayant un Locus
Standi (c'est-à-dire des personnes suffisamment affectées par la législation),
afin que le Parlement ne perde pas de temps en les examinant toutes.

VI. LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE SE DISTINGUE DU POUVOIR

ADMINISTRATIF
Comme il est d'usage, l'action de l'administration est classée en
"administrative", "législative", "judiciaire" ou "quasi-judiciaire ".

Bien que des spécialistes réfléchis décrient une telle classification

conceptuelle des fonctions, il n'en reste pas moins que dans l'état actuel du
droit administratif, il n'est pas possible d'éliminer complètement cet exercice
d'étiquetage. Par exemple, la distinction entre les fonctions administrative,
quasi-judiciaire et législative est significative notamment en raison des
facteurs suivants :

(i) Publication
Si une ordonnance est de nature législative, elle doit être publiée d'une
certaine manière, mais la publication n'est pas nécessaire si elle est de
nature administrative. Un ordre administratif se réfère à un individu
particulier et, à cet égard, il ne doit être notifié qu'à l'individu concerné.

(ii) Principes de justice naturelle

Page | 26
 Dans le cas de l'adjudication, l'administration est tenue de suivre les
principes de la justice naturelle, alors que dans le cas de la législation, une
telle exigence n'est pas nécessaire.

(iii) Motifs de contrôle juridictionnel.

Un acte administratif peut être contesté sur la base de mala fides. Mais
il est peu probable qu'une telle contestation aboutisse dans le cas d'une
législation déléguée.

(iv) Obligation de motivation

L'obligation de motivation s'applique aux ordonnances administratives
mais pas aux ordonnances législatives.

(v) Subdélégation
Les différences entre les actions législatives et administratives peuvent
également devenir importantes lorsque des questions de subdélégation de
pouvoirs se posent. Les pouvoirs législatifs ne peuvent être subdélégués que
dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, mais les pouvoirs
administratifs peuvent l'être.

Sous réserve de ce qui a été dit ci-dessus, selon un critère, il convient de

déterminer l'étendue de l'applicabilité de l'acte. Le pouvoir d'édicter des
règles d'application générale est "législatif", tandis que le pouvoir de prendre
des ordonnances dans des cas spécifiques est "administratif". 18 Comme
l'observe de Smith19: "Une distinction souvent faite entre les actes législatifs
et administratifs est celle entre le général et le particulier". Ce test permet de
distinguer la fonction législative de l'action administrative dans un grand
nombre de cas, mais il y a aussi des cas où le test peut s'effondrer car il n'est
pas facile de distinguer le "général" du "particulier". 20 La difficulté est ici de
distinguer ce qui est "général" de ce qui est "particulier", la différence n'étant
qu'une question de degré.

En Inde, les tribunaux ont jusqu'à présent procédé sur la base du fait
18
Schwartz, American Administrative Law, 108 (1962).
19
Contrôle judiciaire de l'action administrative, 17 (1980).
20
Griffith et Street, Principle of Administrative Law, 696 (1977).
Page | 27
que le pouvoir de fixer les prix est de nature administrative plutôt que
législative.21 22
Mais dans l'affaire Union of India v. Cynamide India Ltd.23,
la fixation des prix a été considérée comme une action législative. Le pouvoir
de fixer les taux d'imposition est traité comme un pouvoir législatif. 24
L'extension des limites de la commission municipale est considérée comme
une fonction législative.25

 AVANTAGES DE LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE26

a. Réduction du temps - Il existe de nombreuses activités dont le

gouvernement devrait se préoccuper. Si tous les pouvoirs législatifs sont
confiés au Parlement, cela prend beaucoup de temps. Dans ce cas, le
parlement délègue le pouvoir législatif à l'exécutif. Cela s'explique par le
manque de temps ou de capacité à élaborer des lois pour la
réglementation.

b. Flexibilité - Chaque administration a été créée par des statuts. Chaque

administration a sa propre législation, qui s'adapte aux différentes
circonstances. Seule l'administration16 connaît les événements quotidiens et le
nouveau règlement sera élaboré en conséquence.

c. Mesures d'urgence - Toute administration disposant d'une certaine

marge de manœuvre devrait être mieux à même de faire face aux
éventuelles situations d'urgence. Si une loi d'urgence doit être créée
soudainement dans l'administration, le concept de législation déléguée se
pose.

d. Un contact étroit avec la science et la technologie - Le développement

21
Dwarka Prasad c. Slate of U.P., AIR 1954 SC 224
22
Diwan Sugar Mills c. Union of India, AIR 1959 SC. 626.
23
AIR 1987 SC 1802.
24
Corporation of Calcutta v. Liberty Cinema, AIR 1965 SC 1107.
25
Tulsipur Sugar Company V. Notified Area Committee, Tulsipur, AIR 1980 SC 883.
26
LÉGISLATION DÉLÉGUÉE S. Varun School Of Excellence In Law, Tamil Nadu Dr.
Ambedkar Law University, March, 2017 | ISSN : 2394- 5044, The World Journal On
Juristic Polity
Page | 28
 de la science et de la technologie a permis à l'État moderne de remplir
diverses fonctions. En raison de l'évolution rapide de la science et de la
technologie, la législature ne peut plus être la même. Il devrait passer du
exécutif17
pouvoir législatif au pouvoir .

e. Législation administrative - La législation élaborée par l'administration

doit être utile et familière à ses propres services. Ce n'est que lorsqu'il
existe une législation appropriée que les travailleurs peuvent mieux
travailler que les membres non professionnels du corps législatif.

 LES INCONVÉNIENTS DE LA LÉGISLATION

DÉLÉGUÉE27
a. Conflit de subdélégation - Lorsque l'organe législatif n'est pas
responsable et qu'il ne s'occupe pas de l'élaboration de la législation, le
problème de la subdélégation se pose. Cela signifie que le pouvoir
législatif revient à d'autres organes que le corps législatif. Enfin, il en
conflit18
résulte un selon lequel les autres parties ne devraient pas être
responsables de l'élaboration de la législation. Il ne peut rendre des
comptes que si l'organe législatif l'autorise à le faire.

b. Manque de publicité - Il n'est pas connu du public et il y a un manque

de publicité. Le droit dérivé doit également être perceptible. Toute
législation adoptée par l'administration doit être connue des autres
membres.

c. Dépendance à l'égard du législateur - Les tribunaux ne sont pas en

mesure de contrôler une telle délégation. L'administration doit dépendre
de la personne qui a créé cette législation. Cela pose un problème dans la
mesure où le tribunal ne peut pas contrôler une telle législation.

d. Pouvoir des hautes cours - Le terme "législation déléguée" peut être

influencé par les hautes cours, par rapport à la législation primaire. La

27
Ibid
Page | 29
 législation adoptée par les personnes qui ne sont pas élues directement
annulée19
peut être . Cela réduit le temps de travail du parlement car le
gouvernement20
aura un programme législatif qui devrait occuper le parlement.

e. Non-démocratique - En conséquence, la législation n'est pas démocratique21

réglementations22
car la plupart des règles et sont élaborées par des personnes
non élues et des fonctionnaires. Les règlements des collectivités locales
ont été établis par les conseillers élus.

 QUELQUES EXEMPLES DE LÉGISLATION DÉLÉGUÉE

1. Loi sur les avocats de 1961 : Le préambule de la loi prévoit le maintien

d'une éthique professionnelle et d'un niveau élevé de conduite
professionnelle. Le Conseil de l'ordre des avocats, qui est un organe
administratif, établit des règles à cet égard.

2. La loi sur l'exportation et l'importation , qui ne comporte que 8 articles,

fixe les règles applicables à l'exportation et à l'importation. La loi confère au
gouvernement central le pouvoir d'édicter les règles nécessaires pour
atteindre l'objectif de la loi.

3. Loi de 1955 sur les produits essentiels : Cette loi régit le maintien et la
fourniture de produits de base essentiels tels que le sucre, le riz, le blé, etc.
En vertu de cette loi, le gouvernement central est habilité à mettre en œuvre
des règles et des règlements aux fins de la loi.

4. Loi sur le Conseil médical indien : Le préambule de la loi stipule qu'il faut
maintenir un niveau élevé et une éthique de la profession médicale. Le
Conseil médical indien édicte des règles à cet égard.

5. Loi de 2005 sur le droit à l'information : L'article 27 de la loi habilite le

gouvernement compétent à établir des règles pour mettre en œuvre les
dispositions de la loi.

Page | 30
 Toutefois, il peut y avoir une autre forme de réglementation par
l'exécutif où ces dispositions, au lieu d'être déléguées par le législateur,
peuvent être conférées par la Constitution elle-même. L'article 77 de la
Constitution confère au président le pouvoir d'édicter des règles pour faciliter
la conduite des affaires du gouvernement. Même les pouvoirs d'ordonnance
du président en vertu de l'article 123 et ceux du gouverneur en vertu de
l'article 213 ne peuvent être considérés comme une législation déléguée
puisqu'il s'agit de pouvoirs législatifs qui leur sont conférés.

CHAPITRE -2
LES CAUSES DE LA CROISSANCE DE LA LÉGISLATION
DÉLÉGUÉE
La législation déléguée n'est pas un phénomène isolé. De nombreux
facteurs sont responsables de sa croissance. La théorie traditionnelle du
"laissez faire" a été abandonnée par tous les États et l'ancien "État policier"
a cessé depuis longtemps de considérer son rôle dans la vie sociale et
économique de la communauté comme celui d'un "policier glorifié" et est
devenu un État-providence. En raison d'un changement aussi radical dans
la philosophie du rôle que doit jouer l'État, ses fonctions se sont
considérablement accrues pour promouvoir le bien-être de ses citoyens du
berceau à la tombe. Par conséquent, la législation déléguée est devenue
indispensable. Comme l'indique le Comité des pouvoirs ministériels, les
facteurs suivants sont responsables de la croissance rapide de la législation
déléguée à grande échelle :

Page | 31
(i) Pression sur le temps parlementaire
En raison de l'augmentation phénoménale des fonctions de l'État, le
volume de la législation est si important qu'il n'est pas possible pour le
législateur de consacrer suffisamment de temps à l'examen détaillé de toutes
les questions. Par conséquent, le législateur adopte une législation squelette
contenant une politique générale et habilite l'exécutif à compléter les détails,
"donnant ainsi de la chair et du sang au squelette pour qu'il puisse vivre" 28
en adoptant les règles, les règlements, les arrêtés, etc. nécessaires.
L'élaboration de la loin'est pas un projet clé en main, prêt à l'emploi dans ses
moindres détails, et une fois que l'on a compris cette situation, la dynamique
de la délégation s'installe facilement.29 Le Comité des pouvoirs des ministres
a fait remarquer à juste titre :

"Lavérité est que si le Parlement n'était pas disposé à déléguer son

pouvoir législatif, il serait incapable d'adopter le type et la qualité de
législation que l'opinion publique moderne exige.

(ii) Technicité
Parfois, l'objet de la législation est de nature technique et nécessite la
consultation d'experts. Les membres du Parlement peuvent être les meilleurs
politiciens, mais ils ne sont pas des experts pour traiter des questions
hautement techniques qui doivent être traitées par des experts. Dans de tels
cas, le pouvoir législatif peut être délégué à des experts pour traiter les
problèmes techniques. La législation relative à l'énergie atomique, à l'énergie
nucléaire, au gaz, aux médicaments ou à l'électricité peut être citée à titre
d'illustration de ces aspects techniques.

(iii) Flexibilité
Le Parlement ne fonctionne pas en continu. Au moment de l'adoption
d'un texte législatif, il n'est pas possible de prévoir toutes les éventualités. Il
faut donc nécessairement donner à l'exécutif le pouvoir de faire face aux
28
. Gamer, Droit administratif, 1985, p. 49
29
Avinder Singh v. State of Punjab, AIR 1979 SC 321.
Page | 32
imprévus ou de s'adapter aux nouvelles circonstances qui se présentent
fréquemment. Alors que le processus parlementaire implique des retards, la
législation déléguée offre un mécanisme d'amendement rapide. Les
règlements de police et certaines réglementations économiques relatives aux
taux bancaires, à l'importation et à l'exportation, aux devises étrangères, etc.
sont des exemples de telles situations.

(iv) Expérimentation
Le processus législatif ordinaire souffre d'un manque de viabilité et
d'expérimentation. La législation déléguée permet à l'exécutif d'expérimenter.
La méthode permet d'utiliser rapidement l'expérience acquise et de mettre en
œuvre les changements nécessaires dans l'application des dispositions à la
lumière de cette expérience. Si les règles et règlements sont jugés
satisfaisants, ils peuvent être mis en œuvre avec succès. En revanche, s'ils
s'avèrent défectueux, il est possible d'y remédier immédiatement. 30

(v) Urgence
En cas d'urgence, il faut agir rapidement. Une situation d'urgence peut
survenir en raison d'une guerre, d'une insurrection, d'une inondation, d'une
épidémie, d'une dépression économique, etc. Le processus législatif n'est pas
en mesure de fournir une solution urgente pour faire face à la situation. Il
est donc nécessaire que l'exécutif dispose d'un pouvoir utilisable
instantanément. La législation déléguée est la seule solution possible. 31

(vi) Questions confidentielles

Dans certaines situations, l'intérêt public exige que la loi ne soit connue
de personne jusqu'à ce qu'elle entre en vigueur. Les programmes de
rationnement, l'imposition de droits d'importation ou le contrôle des changes
en font partie.

30
Per Fazal Ali, J. in Delhi Laws Act, 1912, Re, AIR 1951 SC 332.
31
Voir Sukhdev Singh v. Bhagat Bam, (1975) 1 SCC 421, 434.
Page | 33
(vii) Complexité de l'administration moderne
En raison de la structure complexe de la société, l'administration
moderne est devenue complexe. Elle assume de plus en plus de
responsabilités dans la promotion du bien-être des citoyens, la supervision
de leur santé, de leur éducation et de leur emploi, la régulation des
échanges, de l'industrie et du commerce, et la fourniture d'une grande
variété d'autres services. Ainsi, la complexité de l'administration moderne et
l'élargissement des fonctions de l'État dans le domaine socio-économique ont
rendu nécessaire le recours à de nouvelles formes de législation et
l'attribution de pouvoirs étendus à diverses agences en fonction des
circonstances. Il est nécessaire que l'administration soit dotée de pouvoirs
étendus pour mettre en œuvre les politiques socio-économiques afin de
pouvoir prendre des mesures immédiates. En recourant au processus
législatif traditionnel, tout l'objectif peut être contrecarré par des intérêts
particuliers et l'objectif peut ne pas être atteint du tout. 32

 Critique du développement de la législation déléguée

Il fut un temps où le développement de la législation déléguée était
critiqué comme étant antidémocratique.33 Elle a été décrite comme une
extension des pouvoirs despotiques de la bureaucratie. Mais avec le temps,
l'antipathie s'est en grande partie dissipée. Les idées à ce sujet ont changé.
Elle est aujourd'hui considérée comme le reflet naturel, dans le domaine du
droit constitutionnel, de l'évolution des idées de gouvernement, résultant de
l'évolution de la pensée politique, sociale et économique, et des changements
apportés dans nos vies par les découvertes scientifiques et les progrès
technologiques.

Cependant, il ne faut pas perdre de vue que la législation déléguée

souffre également de plusieurs défauts. La légitimation constitutionnelle d'un
pouvoir illimité de délégation à l'exécutif par le législateur peut, à l'occasion,
être subversive pour un gouvernement responsable et éroder l'ordre

32
Fazal Ali . J. : Delhi Laws Act, 1912, Re AiR 1951 SC 332 ; Voir également Brij
Sunder v. First Additional District Judge, AIR 1989 SC 572.
33
Lord Hewart, Le nouveau despotisme (1929).
Page | 34
démocratique.34

Souvent, le législateur adopte des lois sous forme de "squelette" ne

contenant que les politiques générales les plus élémentaires et laisse tout le
reste à la discrétion de l'administration. Par conséquent, l'administration
armée du pouvoir législatif menace d'écraser le petit homme en piétinant la
vie, la liberté et la propriété. L'exécutif reçoit un chèque en blanc pour faire
ce qu'il veut.

Le système devient alors antidémocratique et le gouvernement risque

d'abuser de ses pouvoirs. Il en résulte une suspicion et une appréhension
largement répandues que les libertés civiles et personnelles, qui sont des
valeurs démocratiques, pourraient être mises en danger par un usage
débridé de la technique de la législation déléguée par l'administration. En
outre, si le gouvernement prend en charge l'élaboration des lois, il peut en
assurer l'administration par le biais de la plume du secrétariat. 35 Par
conséquent, pour que la technique de la législation déléguée remplisse sa
mission louable, il est nécessaire de concevoir un contrôle et des garanties
afin de minimiser les dangers et les risques d'abus qui y sont inhérents. En
outre, la question de l'opportunité d'une législation subordonnée "relève bien
plus de la politique que du droit administratif". 36 La question n'est donc pas
celle de l'existence de la législation déléguée, mais celle de son contrôle.

CHAPITRE 3
LES TYPES DE LÉGISLATION DÉLÉGUÉE
Dans le contexte indien, la pratique consistant à habiliter le
gouvernement à modifier la loi a été le plus souvent déléguée en conséquence
du pouvoir d'extension et d'application des lois. Le pouvoir délégué autorise

34
Avinder Singh v. State of Punjab, AIR 1979 SC 321.
35
Avinder Singh v. State of Punjab, AIR 1979 SC 351.
36
Griffith et Street, Principles of Administrative Law, 37 (1973).
Page | 35
 l'apport de modifications dans un acte à étendre, qui peut être dans l'acte
d'habilitation lui-même ou dans un autre acte. Une autre occasion
d'accorder une modification se présente lorsque la "législation par référence
est adoptée". Il s'agit d'un dispositif par lequel une loi ou une partie de celle-
ci est considérée comme faisant partie d'une autre loi. Pour que la loi
adoptée s'inscrive dans le cadre de la loi d'adoption, l'exécutif est habilité à
introduire les modifications nécessaires dans la première.

1. REGLE

Le terme "règle" est défini dans le General Clauses Act, 1897, comme
une règle établie dans l'exercice d'un pouvoir conféré par un texte législatif et
comprendra un règlement établi en tant que règle en vertu d'un texte
législatif. La loi sur les mines de 1952 peut être citée comme exemple d'un
cas où un règlement peut également être considéré comme une règle. (Voir
articles 58 et 59). La forme la plus courante de délégation du pouvoir
législatif consiste à autoriser l'exécutif à établir des règles pour mettre en
œuvre les objectifs de la loi. Les règles peuvent être définies comme des lois
mineures. Invariablement, la loi énonce également, à l'intention de l'exécutif,
les sujets sur lesquels de telles règles peuvent être établies, bien que les
listes de sujets ainsi établies ne soient pas destinées à être exhaustives et
puissent ne pas l'être.

2. LA RÉGLEMENTATION
Les règlements (par opposition aux lois élaborées sous forme de
règlements et relevant de la définition des règlements telle qu'elle figure dans
le General Clauses Act, 1897) sont quelque peu inférieurs aux règles en ce
sens qu'ils sont généralement élaborés par une autorité subordonnée telle
qu'un conseil ou un autre organe statutaire fonctionnant dans le cadre d'une
loi.37 Le rédacteur serait bien avisé de conserver une distinction entre les
règles et les règlements. La pratique indienne consiste à conférer des
pouvoirs réglementaires au gouvernement lui-même et, lorsqu'une autorité
37
Voir A.Kv. Board of Secondary Education, 71 CWN 396 (1967) où il est dit qu'une règle
est supérieure à un règlement.
Page | 36
 subordonnée spécifique est désignée pour réglementer une question, la
législation subsidiaire prend généralement la forme de règlements. Ces
règlements peuvent être nécessaires uniquement pour lier les membres de
cette autorité ou avoir une portée plus large. Les règles, en revanche, ont
invariablement une application beaucoup plus large.38

Le mot "règlement" a également été utilisé dans la Constitution où le

pouvoir de gouverner certains territoires est conféré par l'adoption d'un
"règlement". Le mot "règlement" est défini à l'article 3(50) de la loi sur les
clauses générales dans les termes suivants : "règlement" signifie un
règlement pris par le président en vertu de l'article 240 de la Constitution et
comprend un règlement pris par le président en vertu de l'article 243 de la
Constitution et un règlement pris par le gouvernement central en vertu de la
loi sur le gouvernement de l'Inde de 1870, de la loi sur le gouvernement de
l'Inde de 1915 ou de la loi sur le gouvernement de l'Inde de 1935". Ce type de
règlement relève de la législation principale et non de la législation
subordonnée39.

Comme l'indique la définition du terme "règle", un "règlement" peut être

édicté en tant que règle et revêt alors le caractère d'une règle. "Règlement" et
"règle" sont des termes interchangeables." Un règlement édicté en vertu de
pouvoirs statutaires fixant les conditions de service des employés, comme
toute autre législation déléguée telle qu'une règle, a force de loi. 40 Lorsque le
pouvoir de légiférer par délégation est conféré à différentes autorités par la
même loi, les mots "règles" et "règlements" peuvent être utilisés pour
distinguer la source et subordonner la seconde à la première. 41 Mais il arrive
que la même autorité soit autorisée à édicter des "règles" pour certaines
questions et des "règlements" pour d'autres.

3. BYE-LAW
38
Tout exercice d'un pouvoir légal par une autorité réglementaire qui est de nature
législative et non exécutive doit être considéré comme une règle légale au sens de la
loi sur la publication des règles de 1893 (56 & 57 Vict., c. 66).
39

40
Parvet Qadir V. Union of India, AIR 1975 SC 446 à 451.
41
Sukhdev Singh c. Bhagat Ram, AIR 1975 SC 1331 à 1340.
Page | 37
 L'expression "bye-law" est généralement utilisée lorsqu'un organe tel
que la corporation municipale est autorisé à traiter de questions spécifiques.
Par exemple, les règlements de construction. Un bye-law est une ordonnance
affectant le public ou certains membres du public. Il implique
nécessairement une restriction de la liberté d'action des personnes qui
tombent sous son application pour des actes qu'elles seraient libres
d'accomplir si le règlement n'existait pas. En outre, s'il est valablement
établi, il a force de loi dans son domaine d'application légitime. 42

4. ORDRE

Alors qu'une règle a un caractère général et s'applique sans

discrimination, une ordonnance, au sens large, est spécifique et peut être
limitée dans son application. En revanche, il n'est pas rare que des
ordonnances aient une large application et soient plus ou moins assimilées
à des textes législatifs. Il s'agit par exemple d'ordonnances prises en vertu
de la loi sur la défense de l'Inde de 1971, de la loi sur les produits de base
essentiels de 1965, des ordonnances d'adaptation en vertu de la loi sur
l'indépendance de l'Inde de 1947, de la Constitution, etc.
Bien qu'un
ordre ayant l'autorité de la loi puisse être reconnu par les tribunaux, à
moins que l'ordre ne prescrive une règle de conduite à laquelle les
personnes vivant dans la communauté doivent obéir, il ne peut être
question de sa force exécutoire par un tribunal ou une autre autorité. Ce
n'est que lorsque l'ordonnance est exécutoire par des tribunaux ou d'autres
autorités que l'on peut dire qu'elle a force de loi. 43 Très souvent, l'utilisation
de la capitale est utilisée par le rédacteur pour établir une distinction entre

42
Un règlement peut être contesté s'il est déraisonnable, ce qui n'est pas le cas d'une
règle. Mulchand Gulabchandv. Mukumd S hivram, AIR 1952 Born. 296. L'origine de
l'expression "bye-law" est que lorsque les Danois ont pris possession d'un shire en
Angleterre, le canton était souvent appelé "by" et lorsqu'ils adoptaient leurs propres
lois, celles-ci étaient appelées "by-laws" "town-laws" (Iyer's Law Lexicon ; voir
également la définition dans Stroud et Wharton). Voir également Kruse v. Johnson,
(1898) 2 QB 91 à 96.

43
J.A. Shodan c. FN Rana, AIR 1964 SC 648 à 667
Page | 38
les ordonnances exécutoires par les tribunaux et les ordonnances
strictement limitées, mais un tel dispositif n'a pas de signification juridique.

5. NOTIFICATION

"Notifier signifie faire connaître et, dans le cas des affaires publiques,
cela signifie généralement que certaines personnes dont le devoir est de
notifier quelque chose, le donne dans la manière prescrite et aux personnes
habilitées à le recevoir. Très souvent, les statuts pertinents peuvent définir
la "notification" comme étant une notification au Journal officiel. Le Burma
General Clauses Act contient une telle définition. Les notifications peuvent
être de deux types. La plupart des arrêtés gouvernementaux sont notifiés
afin que le public puisse en prendre connaissance. Toutes n'ont pas force de
loi. Seules ont force de loi les notifications qui sont une sorte de législation
subordonnée adoptée par un organe ayant autorité pour les promulguer et
qui fixent des règles de conduite auxquelles les membres de la communauté
doivent se conformer. Les nominations, affectations et transferts d'agents
qui sont souvent notifiés dans la Gazette ne peuvent évidemment pas avoir
force de loi.44

6. SCHEME

Un "régime" peut être de deux types. Il peut s'agir d'une législation

subordonnée contenant un ensemble de règles contraignantes pour les
personnes concernées par ces règles et, dans ce cas, si elles sont adoptées
par une autorité ayant le pouvoir nécessaire pour le faire, elles seront
exécutoires devant les tribunaux ou par d'autres autorités et auront force de
loi. L'autre type de régime peut être de nature purement exécutive et ne
contient pas de règles de conduite à respecter par un quelconque
organisme.45

7. PROCLAMATION

44
Ibid
45
Ibid
Page | 39
 Une "proclamation" est l'acte de proclamer, une déclaration ou un
avis par un cri public tel que celui des crieurs ou un avis public par écrit
donné par un fonctionnaire de l'État ou d'un département d'un acte fait par
le gouvernement ou à faire par le peuple. C'est dans ce sens que le mot est
utilisé à l'article 26 de la loi sur la police de 1861 qui prévoit la disposition
des biens non réclamés par la police après publication d'une proclamation.

D'autre part, la législation en application d'un pouvoir statutaire peut

également prendre la forme de proclamations. Par exemple, en cas de
défaillance de l'appareil constitutionnel dans un État, le président peut, par
proclamation, s'arroger les pouvoirs de la législature de l'État et prendre les
dispositions accessoires ou consécutives qui peuvent être nécessaires ou
souhaitables pour donner effet à l'objet de la proclamation. (art. 356 de la
Constitution). Le président peut également déclarer par proclamation un
état d'urgence ayant force de loi (art. 352).

8. RÉSOLUTION

Une "résolution" adoptée par le Parlement est la forme sous laquelle

cet organe exprime une opinion. Il s'agit généralement d'une suggestion ou
d'une déclaration approuvée par les deux chambres s'il y a deux chambres
ou adoptée par une seule chambre s'il n'y en a qu'une et non soumise à
l'approbation de l'exécutif. Le pouvoir législatif exige souvent de l'exécutif
qu'il prenne des mesures par le biais d'une résolution. La mise en œuvre de
ces résolutions peut parfois nécessiter l'adoption d'une législation. (Voir par
exemple la loi sur les commissions d'enquête, 1952 (60 de 1952) ; la loi
indienne sur le contrôle du caoutchouc, 1934).

Une "résolution adoptée par le Parlement en vertu de l'article 249 ou

par la législature d'un État en vertu de l'article 252 n'est pas équivalente à
une loi". Il ne s'agit que d'une déclaration qui permet de prendre d'autres
mesures, y compris législatives.

Page | 40
  LE NOUVEAU DESPOTISME

La tendance à réglementer certaines questions par une législation

subordonnée, telle qu'elle est illustrée par la législation parlementaire
anglaise, avait déjà attiré beaucoup d'attention et suscité de nombreux
commentaires hostiles. Cet abandon apparent par le Parlement d'une
grande partie de ses fonctions législatives au profit des départements
exécutifs de l'État a été mis en lumière en 1929 par Lord Hewart of Bury
dans The New Despotism (Londres). Cecil T.Carr dans Del egated -
Legislation (Oxford University Press, (1921) et WA. Robson dans Justice and
Administrative Law, Macmillan & Company (1928), avait déjà examiné
l'ampleur de la croissance du phénomène, les avantages et les
inconvénients de la pratique et la nature des contrôles. La publication du
livre de Hewart avait été précédée par la nomination, le 30 octobre 1929,
d'une commission (connue sous le nom de commission Doroughence)
chargée d'examiner les pouvoirs exercés par les ministres de la Couronne
au moyen de la législation déléguée et de présenter un rapport :

V. Quelles sont les garanties souhaitables ou nécessaires pour assurer les

principes constitutionnels de la souveraineté du Parlement et de la
suprématie de la loi. Le rapport de ce comité, publié en 1932 par l'office
des statuts de Sa Majesténery Office sous le numéro Cmd. 4060 a,
dans une large mesure, fourni la corrective nécessaire.46

VI. "La vérité est que si le Parlement n'était pas disposé à déléguer son
pouvoir législatif, il serait incapable d'adopter le type et la quantité de
lois que l'opinion publique moderne exige. 47 Pour des raisons d'efficacité
rédactionnelle, Lord Thring,48 Parliamentary Counsel to the Treasury,
avait préconisé en 1877 que la procédure et les questions de détail ne
soient pas incluses dans une loi, mais qu'elles soient si possible
laissées à l'appréciation du législateur, et ses successeurs au sein du

46
Bartley's General Clauses Act, 1897, p. 151-152 (1940).
47
Rapport de la commission des pouvoirs du ministre, p. 23.
48
Thring, Législation pratique, chapitre II, paragraphe 12.
Page | 41
 Parliamentary Drafting Office of the Treasury ont maintenu ce point de
vue.49

 RAPPORT DE LA COMMISSION DES POUVOIRS DES

MINISTRES-
Le Comité des pouvoirs ministériels susmentionné a estimé que la
pratique de la délégation du pouvoir législatif était justifiable et
même inévitable, car...

(a) Elle a permis de réduire la pression sur le temps parlementaire,

laissant le Parlement se consacrer aux principes essentiels de la législation.

(b) Le Parlement ne peut pas traiter efficacement les questions

techniques.

(c) Les détails administratifs ne peuvent être réglés à temps, pas

plus que les contingences ou les conditions locales à prévoir.

(d) Les conditions futures inconnues exigent de la flexibilité.

(e) Le besoin d'expérimenter et de tirer profit de l'expérience ne peut

être satisfait autrement,

(f) Les urgences soudaines ne peuvent être gérées autrement.

CONSTITUTIONNALITÉ DE LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE

Jusqu'en 1949, le Privy Council était la plus haute cour
d'appel de l'Inde en matière constitutionnelle. La question de la
constitutionnalité a été soumise au Conseil privé dans la célèbre affaire R.
Vs. Burah (1878) 3 AC 889. En 1869, la législature indienne a adopté une

49
Par exemple, Sir 1 lenery Jenkyns, conseiller parlementaire, a consigné la minute
officielle suivante.
"Les règles statutaires sont en elles-mêmes d'un grand intérêt pour le public, car leur
objet peut être réglementé après l'adoption d'un projet de loi avec plus de soin et de
minutie, et avec une meilleure adaptation aux circonstances locales ou autres
circonstances particulières qu'elles ne peuvent l'être lors de l'adoption d'un projet de
loi par le Parlement. En outre, ils atténuent l'inélasticité qui rend souvent une loi
inapplicable et sont susceptibles d'être modifiés de temps à autre par le département
du gouvernement à n'importe quel moment de l'année en fonction des
circonstances".

Page | 42
 loi visant à soustraire les collines de Goro à la juridiction civile et pénale du
Bengale et à confier les pouvoirs d'administration civile et pénale à un
fonctionnaire nommé par le gouverneur législatif du Bengale.

Le gouverneur législatif a également été autorisé par l'article 9 de la

loi à étendre toute disposition de cette loi, avec des modifications
accessoires, aux collines de Khasi et de Jaintia. Par une notification, le
gouverneur législatif a étendu toutes les dispositions de la loi aux districts
de Khasi et de Jaintia Hills. Un Burah a été jugé pour meurtre par le
commissaire des Khasi et Jaintia Hills et a été condamné à mort.

La Haute Cour de Calcutta a déclaré que l'article 9 constituait une

délégation inconstitutionnelle du pouvoir législatif par le législateur indien.
Le motif était que la législature indienne est un délégué du Parlement
britannique et que, par conséquent, un délégué ne peut pas déléguer
davantage. En appel, le Privy Council a infirmé la décision de la Calcutta
High Court et a confirmé la constitutionnalité de l'article 9 au motif qu'il
s'agit simplement d'une législation conditionnelle.

La décision du Conseil privé a été interprétée de deux manières

différentes.

I. Le corps législatif indien n'était pas délégué par le Parlement

britannique, il n'y a pas de limite à la délégation des fonctions législatives.

II. Depuis le Conseil privé n'a validé que la législation conditionnelle. Par
conséquent, la délégation du pouvoir législatif n'est pas autorisée.

Il n'est donc pas apparu clairement si la législation déléguée à part entière

était autorisée ou si seule la législation conditionnelle l'était.

Page | 43
 CHAPITRE - 4
LÉGISLATION CONDITIONNELLE
La législation conditionnelle peut être définie comme "une loi qui
prévoit des contrôles mais précise qu'ils ne doivent entrer en vigueur que
lorsqu'une autorité administrative donnée constate l'existence des conditions
définies dans la loi".50

Lorsque la législation conditionnelle est adoptée par le législateur, la

loi est pleine et entière. Aucune fonction législative n'est déléguée à l'exécutif.
Toutefois, cette loi n'est pas entrée en vigueur. Il appartient à l'exécutif
d'appliquer la loi sous certaines conditions, raison pour laquelle la législation
est qualifiée de "législation conditionnelle".

Selon Cooley51 "Il n'est pas toujours essentiel qu'un acte législatif soit
une loi complète qui doit en tout état de cause prendre effet en tant que loi

50
Hart, an Introduction to Administrative Law with selected cases, p. 310.
51
A Treatise on the Constitutional Limitations, 8e édition, vol. 1, p. 227.
Page | 44
au moment où elle quitte les mains du département législatif. Une loi peut
être conditionnelle et son entrée en vigueur peut dépendre d'un événement
ultérieur".

La question des limites admissibles de la délégation du pouvoir

législatif en tant que législation conditionnelle peut être examinée en trois
périodes différentes pour une meilleure compréhension.

(I) Conseil privé et législation conditionnelle

La doctrine de la législation conditionnelle a été établie par le Conseil
privé dans l'affaire Queen v. Burah52. Dans cette affaire, le Conseil privé a
estimé que lorsque des pouvoirs législatifs pléniers existent sur des sujets
particuliers, que ce soit au sein d'une législature impériale ou provinciale, ils
peuvent être exercés de manière absolue ou conditionnelle. La législation,
conditionnée à l'utilisation de pouvoirs particuliers ou à l'exercice d'un
pouvoir discrétionnaire limité, confiée par le législateur à des personnes en
qui il a confiance n'est pas rare et, dans de nombreuses circonstances, elle
peut s'avérer très pratique.

La doctrine de la législation conditionnelle a été appliquée dans un

certain nombre de cas. Dans l'affaire Emperor v. Banwari Lal,5 3 , une
ordonnance promulguée par le gouverneur général prévoyait la création de
tribunaux spéciaux. Mais l'application de l'ordonnance a été laissée au
gouvernement provincial après qu'il se soit assuré de l'existence d'une
situation d'urgence. La validité de l'ordonnance a été confirmée. Selon le
Conseil privé, il s'agissait d'une législation conditionnelle, car la législation
était complète et ce qui avait été délégué était le pouvoir d'appliquer
l'ordonnance si certaines conditions étaient remplies.

Ces affaires montrent que la délégation du pouvoir législatif a été

confirmée par le Conseil privé sous la rubrique de la "législation
conditionnelle".

(II) Cour fédérale et législation conditionnelle

52
5 I.A. 178 (18T8), pour le texte, voir supra.
53
72 I.A. 57 (1949)
Page | 45
 Dans l'affaire Jatindra Nath Gupta v. Province of Bihar,5 4 , la Cour
fédérale a estimé qu'il ne pouvait y avoir de délégation de pouvoir législatif en
Inde au-delà d'une "législation conditionnelle". La Cour a adopté une vision
restrictive de la notion de législation conditionnelle.

I I I . La Cour suprême et la législation conditionnelle

La Cour fédérale avait adopté une position étroite en ce qui concerne le
concept de législation conditionnelle, tandis que la Cour suprême a adopté une
position libérale.

- Dans l'affaireInder Singh v. State of Rajasthan,55, une ordonnance a

été promulguée pour deux ans, mais le gouverneur a été habilité à
prolonger la durée de vie de ladite ordonnance par une notification. Le
gouverneur a prolongé la durée de validité de l'ordonnance de deux
ans, puis à nouveau de deux ans. La Cour suprême a estimé que le
pouvoir de prolonger la durée de vie d'une ordonnance était valable en
tant que législation conditionnelle. Il s'agit d'une disposition similaire à
celle de l'affaire Jatindra , dans laquelle il a été décidé que le pouvoir
d'étendre l'application d'une loi était une législation déléguée et non
une législation conditionnelle, et qu'elle était donc nulle et non avenue.
La Cour suprême a ainsi élargi le concept de législation conditionnelle.

En appliquant la doctrine de la législation conditionnelle dans les

affaires dont elle est saisie, la Cour suprême a adopté une approche libérale
dans l'affaire Basant Kumar v. Eagle Rolling Mills.56 57
L'article 1,
paragraphe 3, de la loi de 1948 sur l'assurance d'État des employés, adoptée
par le Parlement, dispose que la "loi entrera en vigueur à la date ou aux
dates que le gouvernement central pourra fixer par notification au Journal
officiel, et des dates différentes pourront être fixées pour les différentes
dispositions de la présente loi et pour les différents États et les différentes
parties de ceux-ci". La Cour suprême a estimé que la disposition était valable
en tant que législation conditionnelle.

54
53 AIR 1949 F.C. 175 ; pour le texte, voir supra.
55
AIR 1957 SC 51.
56
AIR 1964 SC 1260.
57
AIR 1982 SC 710.
Page | 46
 Dans l'affaire A. K. Roy v. Union of India58, la Cour a confirmé la
validité d'une disposition d'un amendement constitutionnel conférant à
l'exécutif un pouvoir discrétionnaire illimité pour faire entrer l'amendement
en vigueur.

IV. Libéralisation du concept de législation conditionnelle.

La Cour suprême a libéralisé le concept de législation conditionnelle.
Dans l'affaire Kerala State Electricity Board v. Indian Aluminium,59, une
loi du Kerala a été adoptée pour réglementer la production, la fourniture et la
distribution des "articles essentiels". Mais la loi ne fournit aucune liste
d'articles ; elle laisse au gouvernement le soin de notifier un article comme
étant un "article essentiel" et de le faire entrer dans le champ d'application
de la loi. La Cour suprême a confirmé que la délégation de pouvoir était une
législation conditionnelle.

Une référence particulière peut être faite à Tulsipur Sugar Co. Ltd. c.
Notified Area Committee.60 Dans cette affaire, une notification a été émise
en vertu de l'article 3 de la loi de 1914 sur les zones urbaines de l'U.P.,
étendant les limites de la ville de Tulsipur au village de Shitalpur, où se
trouvait la sucrerie du plaignant. La notification a été contestée, entre
autres, au motif que la procédure prévue par la loi n'avait pas été suivie et
que, par conséquent, la législation subordonnée était mauvaise. Rejetant cet
argument, la Cour suprême a estimé qu'il s'agissait d'une législation
conditionnelle et non d'une législation subordonnée. Se référant à un certain
nombre d'affaires, la Cour suprême a déclaré que l'effet de l'application de la
loi à une zone géographique est de la nature d'une législation conditionnelle
et qu'elle "ne peut être qualifiée de législation subordonnée".

V. La Cour suprême américaine et la législation contingente.

La doctrine de la législation conditionnelle a été reconnue et appliquée
par la Cour suprême américaine dans l'affaire Field v. Clark.61 Dans cette
affaire, le président a été autorisé à suspendre l'application d'une loi
58
(1982) 1 SCC 271
59
AIR 1976 SC 1031.
60
AIR 1980 SC 882.
61
143 US 649 (1892).
Page | 47
autorisant la libre importation de certains produits aux États-Unis, après
s'être assuré que les droits imposés sur ces produits étaient réciproquement
inégaux et déraisonnables. La Cour suprême a jugé la loi valide au motif
qu'elle était complète et que le président n'était qu'un simple agent du
Congrès chargé d'établir et de déclarer les conditions dans lesquelles la
volonté du Congrès devait prendre effet. La Cour a cité avec approbation le
passage classique suivant d'une affaire pennsylvanienne.62

"Le législateur ne peut déléguer son pouvoir de faire une loi ; mais il
peut faire une loi pour déléguer un pouvoir de déterminer un fait ou un état
de choses dont la loi entend faire dépendre sa propre action. Le nier
reviendrait à bloquer les rouages du gouvernement. Il y a beaucoup de
choses dont doit dépendre une législation sage et utile qui ne peuvent être
connues du pouvoir législatif et qui doivent donc faire l'objet d'une enquête
et d'une détermination en dehors de la salle de la législature". 63

VI. Législation conditionnelle et législation déléguée :

Distinction
Une distinction est faite entre la législation conditionnelle et la
législation déléguée sur la base d'un pouvoir discrétionnaire. Dans la
législation conditionnelle, il appartient à l'exécutif d'appliquer la loi après
l'établissement des faits, par exemple pour vérifier si les faits exigeant
l'application de la loi existent ; mais dans la législation déléguée, il est laissé
à la discrétion du gouvernement d'exercer ou non le pouvoir
discrétionnaire qui lui a été délégué. Dans l'affaire Hamdard Dawakhana
v. Union of India,64, la Cour suprême a établi une distinction entre les deux
dans les termes suivants :

"La distinction entre la législation conditionnelle et la législation

déléguée est que, dans la première, le pouvoir du délégué consiste à
déterminer le moment où une règle de conduite législative doit entrer en
vigueur. et la dernière implique la délégation d'un pouvoir réglementaire

62
Locke's Appeal, (1873) 72 Pa. 491.
63
Cité dans l'affaire Delhi Laws Act, AIR 1951 SC 332.
64
AIR 1960 SC 534.
Page | 48
qui peut constitutionnellement être exercé par l'agent administratif". 65 66

Il est soutenu que le pouvoir discrétionnaire fondé sur la distinction

entre la législation conditionnelle et la législation déléguée est artificiel. La
question est la suivante : Peut-on dire qu'il y a une absence totale de pouvoir
discrétionnaire dans la législation conditionnelle ? En effet, l'existence ou
non d'une situation d'urgence, le caractère faible ou élevé des tarifs ou le
caractère raisonnable ou déraisonnable de l'application de la loi sont des
questions d'appréciation qui ne peuvent être tranchées sur la base de
simples faits.

En outre, compte tenu de la croissance rapide du droit administratif et

de l'acceptation de la doctrine de la législation déléguée, il n'est pas
nécessaire de s'en tenir à une distinction artificielle entre la "législation
déléguée" et la "législation conditionnelle". Il convient de noter que lorsque
les tribunaux n'approuvaient ou n'acceptaient pas facilement la doctrine de
la législation déléguée, sous la forme d'une législation conditionnelle, ils
s'efforçaient de maintenir les mesures législatives. Il ne faut pas oublier que
la formule de contingence n'est rien d'autre qu'une fiction employée par la
Cour suprême des États-Unis pour échapper à la "doctrine de la séparation
des pouvoirs". De même, le Conseil privé n'a pas voulu s'engager dans la
position selon laquelle le "législateur subordonné" pouvait déléguer des
pouvoirs législatifs et a donc élaboré la doctrine de la législation
conditionnelle pour indiquer que ce qui était délégué était un pouvoir
législatif mineur. Maintenant que la théorie de la législation déléguée a été
acceptée en Inde, il n'est pas nécessaire d'adhérer à la soi-disant distinction
artificielle entre les deux. En fait, la législation déléguée est le terme le plus
large qui inclurait le terme plus étroit de législation conditionnelle, dans la
mesure où la législation conditionnelle est une forme de "délégation" et un
"exemple très courant de législation déléguée".67

VII. Législation subordonnée :

65
Ibid, p. 566.
66
Lachmi Narain v. Union of India, AIR 1976 SC 714.
67
État du Punjab c. Devana Modern Breweries Ltd, (2004) 11 SCC 26.
Page | 49
 Une disposition statutaire prévoyant "l'enquête qu'elle juge nécessaire"
par une autorité subordonnée est généralement une disposition
d'habilitation visant à permettre à l'autorité subordonnée d'obtenir des
informations pertinentes de n'importe quelle source et n'est pas destinée à
conférer un droit à un organe quelconque. Dans l'exercice de la fonction
législative, la Cour ne peut intervenir que si le caractère déraisonnable ou
arbitraire est mis en évidence.

Clarifiant davantage la loi, la Cour a déclaré :

(i) l'effet de la législation subordonnée est le même que celui de la loi
adoptée146
mère si elle a été valablement ;
(ii) si la législation subordonnée est en conflit avec la loi mère, elle doit
céder le pas à la loi substantielle et être lue dans son contexte 68;
(iii) la législation subordonnée doit être lue de manière à donner effet
aux dispositions de la loi et, lorsque deux interprétations sont possibles, il
convient de privilégier celle qui rend la disposition applicable et conforme à
l'économie de la loi69;
(iv) si les règles et règlements doivent être élaborés en suivant une
procédure particulière prévue par la loi, la charge de la preuve incomberait à
la personne qui conteste ces règles et règlements comme étant contraires à
cette procédure.70

VIII. OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Dans le domaine de la délégation du pouvoir législatif, les tribunaux
ont reconnu et appliqué la doctrine de la délégation excessive. Un examen
des arrêts pertinents montre que les tribunaux soutiennent la thèse selon
laquelle la délégation du pouvoir législatif n'est valable que si la loi de
délégation énonce la politique que le délégué doit mettre en œuvre dans
l'exercice de son pouvoir réglementaire. Dans l'affaire Gwalior Rayon, le juge
Khanna a réitéré à juste titre la doctrine de la délégation excessive en
s'appuyant sur des arguments convaincants. Selon ses propres termes : "La
68
I.T.W. Signode India Ltd. c. C.C.E., (2004) 3 SCC 48.
69
Romesh Mehta c. Sanwal Chand Singhvi, (2004) 5 SCC 409.
70
Om Prakash v. State of U.P., (2004) 3 SCC 402.
Page | 50
 règle contre la délégation excessive de l'autorité législative découle de la
souveraineté du peuple et en est un postulat nécessaire". Un certain nombre
de principes généraux se dégagent des différents arrêts relatifs à la
délégation du pouvoir législatif :

(1) La Constitution confère le pouvoir législatif à la législature et, en tant que

telle, cette fonction ne peut être déléguée par la législature à l'exécutif. Le
législateur ne peut ni créer une législature parallèle ni détruire son pouvoir
législatif.

(2) La délégation du pouvoir législatif est autorisée à condition qu'elle

n'équivaille pas à une abdication de la fonction législative et que la
politique soit définie par le législateur.

(3) Le législateur ne peut pas déléguer une fonction législative essentielle. La

fonction législative essentielle consiste à déterminer la politique législative
et à en faire une règle de conduite contraignante.

(4) Si le législateur a rempli sa fonction essentielle qui est de définir la

politique du droit, il n'y a pas d'obstacle constitutionnel à la délégation de
pouvoirs subsidiaires ou auxiliaires à l'exécutif pour rendre la législation
efficace, utile et complète.

(5) Une loi déléguant des pouvoirs législatifs à l'exécutif est invalide si elle
n'établit aucun principe et ne fournit aucune norme pour guider l'organe
législatif.

(6) La politique législative peut être formulée de manière aussi large et aussi
peu ou aussi détaillée que le législateur le juge nécessaire. Il n'est pas
nécessaire que la politique soit expresse, elle peut aussi être implicite. Elle
peut être tirée de l'histoire, du préambule, du titre, du schéma, de l'énoncé
ou des objets et motifs. Les orientations peuvent être trouvées n'importe où
dans la loi.

Page | 51
(7) Le pouvoir d'abrogation ne rend pas la délégation valide si elle est
excessive, inadmissible ou injustifiée.

(8) Lorsqu'une loi est contestée pour cause de délégation excessive, elle doit
satisfaire à deux critères : (i) si elle délègue une fonction ou un pouvoir
législatif essentiel, et (ii) si le législateur a énoncé sa politique et ses
principes pour guider le délégataire.

(9) La question de savoir si le législateur a exercé la fonction législative

essentielle et défini la politique, et si la délégation est autorisée ou non,
dépend des circonstances de la loi considérée.

(10) La législation déléguée peut prendre différentes formes. Toutefois, ces

principes s'appliquent à toutes les formes de délégation , à savoir la
législation conditionnelle, la législation subordonnée, la législation
complémentaire, la subdélégation, etc.

Dans le nouveau contexte socio-économique, la législation déléguée est

devenue un élément constitutif du pouvoir législatif dans son ensemble. 71 De
larges délégations de pouvoir législatif sont maintenues lorsqu'elles
concernent la fiscalité, la législation socio-économique et les organes élus. La
doctrine de la délégation excessive et la politique législative sont des
soupapes de sécurité nécessaires au fonctionnement d'un gouvernement
démocratique dans les pays en développement.

71
Tata Iron and Steel Co. Ltdy. Leurs ouvriers, AIR 1972 SC 1918, 1922.
Page | 52
 CHAPITRE 6
SOUS-LEGATION

(Delegatus non potest delegare) "Lorsqu'une loi confère certains

pouvoirs législatifs à une autorité exécutive et que cette dernière délègue
ensuite ces pouvoirs à un autre auteur ou organisme subordonné, on parle
de "subdélégation".

Ainsi, dans la subdélégation, un délégué délègue à son tour. Ce

processus de subdélégation peut passer par plusieurs étapes. Si nous
pouvons appeler la loi d'habilitation le "parent" et la législation déléguée et
sous-déléguée les "enfants", le parent, de son vivant, peut engendrer des
descendants jusqu'à quatre ou cinq degrés.

Une illustration importante de la subdélégation se trouve dans la loi de

1955 sur les produits de base essentiels. L'article 3 de la loi habilite le
gouvernement central à édicter des règles. On peut dire qu'il s'agit de la
première étape de la délégation. En vertu de l'article 5, le gouvernement

Page | 53
central est habilité à déléguer des pouvoirs à ses fonctionnaires, aux
gouvernements des États et à leurs fonctionnaires.

En général, cette disposition prévoit que les pouvoirs sont délégués aux
gouvernements des États. On peut dire qu'il s'agit de la délégation de
deuxième étape (subdélégation). Lorsque le pouvoir est ensuite délégué par
les gouvernements des États à leurs fonctionnaires, on peut parler d'une
délégation de troisième niveau (sous-sous-délégation). Ainsi, en vertu de
l'article 3 de la loi de 1955 sur les produits essentiels, l'arrêté de 1955 sur le
contrôle du sucre a été pris par le gouvernement central (délégation de
première étape). En vertu de l'ordonnance, certaines fonctions et certains
pouvoirs sont conférés au commissaire chargé des textiles (délégation de
deuxième niveau). L'article 10 habilite le commissaire au textile à autoriser
tout fonctionnaire à exercer en son nom tout ou partie de ses fonctions et
pouvoirs en vertu de l'ordonnance (délégation au troisième degré).

I. OBJET :
La nécessité de la subdélégation est étayée, entre autres, par les motifs
suivants :

1. Le pouvoir de délégation s'accompagne nécessairement d'un pouvoir de

délégation supplémentaire ; et

2. La subdélégation est l'accessoire de la législation déléguée et toute

objection à ce processus est susceptible de renverser l'autorité que le
législateur délègue à l'exécutif.

La subdélégation du pouvoir législatif peut être autorisée soit lorsque ce

pouvoir est expressément conféré par la loi, soit lorsqu'il peut être déduit par
implication nécessaire.

II. Express Power :

Lorsqu'une loi autorise elle-même une autorité administrative à
subdéléguer ses pouvoirs, il n'y a pas de difficulté quant à sa validité
puisque cette subdélégation s'inscrit dans les termes de la loi elle-même.
Page | 54
Ainsi, dans l'affaire Central Talkies Ltd. c. Dwarka Prasad,72, la loi de
1947 sur le contrôle temporaire des loyers et des expulsions de l'U.P.
(Temporary Control of Rent and Eviction Act) prévoit qu'aucune action en
justice ne peut être intentée en vue de l'expulsion d'un locataire sans
l'autorisation d'un magistrat de district ou de tout fonctionnaire autorisé par
celui-ci à exercer l'une de ses fonctions en vertu de la loi. Une ordonnance
accordant une autorisation par l'Additional District Magistrate à qui les
pouvoirs ont été délégués a été jugée valide.

D'autre part, dans l'affaire Ganpati Singhji v. State of Ajmer 73, la loi
mère autorisait le commissaire principal à établir des règles pour la mise en
place d'un système adéquat de conservation et d'assainissement dans les
foires. Les règles édictées par le commissaire principal donnaient toutefois
au magistrat de district le pouvoir de concevoir son propre système et de
veiller à ce qu'il soit respecté. La Cour suprême a déclaré les règles ultra
vires, car la loi mère conférait ce pouvoir au commissaire principal et non au
magistrat de district et, par conséquent, l'action du commissaire principal
subdéléguant ce pouvoir au magistrat de district était invalide. Parfois, une
loi autorise la subdélégation à des autorités ou à des fonctionnaires d'un
rang supérieur ou d'une manière particulière. Selon une jurisprudence
constante, "si la loi prescrit que certains actes doivent être accomplis d'une
manière spécifique ou par certaines personnes, leur accomplissement d'une
manière autre que celle spécifiée ou par une personne autre que l'une de
celles qui sont nommées est implicitement interdit". En d'autres termes,
"lorsqu'un pouvoir est donné pour faire une certaine chose d'une certaine
manière, la chose doit être faite de cette manière ou ne pas être faite du
tout".

III. Pouvoir implicite :

Mais que se passe-t-il si la loi ne contient aucune disposition
spécifique ou expresse autorisant la subdélégation ? La réponse n'est pas

72
1961 AIR 606, 1961 SCR (3) 495
73
1955 AIR 188, 1955 SCR (1)1065
Page | 55
exempte de doutes. Dans l'affaire Jackson v. Butterworth, Scott, L.J., a
estimé que la méthode (consistant à subdéléguer le pouvoir d'émettre des
circulaires aux autorités locales) était pratique et souhaitable, mais que le
pouvoir de subdéléguer était malheureusement absent.

L'autre point de vue, cependant, est que même s'il n'y a pas de
disposition dans la loi mère sur la subdélégation de pouvoir par le délégué, la
même chose peut être déduite de manière implicite nécessaire. Griffith
déclare à juste titre que "si la loi est formulée de manière si large que deux
"niveaux" ou plus de subdélégation sont nécessaires pour la réduire à des
règles spécialisées sur lesquelles l'action peut être basée, il se peut que les
tribunaux impliquent le pouvoir d'adopter la législation subdéléguée
nécessaire".

- Dans l'affaire States v. Baren,74, la loi mère conférait au président le

pouvoir d'édicter des règlements concernant les exportations et
prévoyait que, sauf indication contraire, les fonctions du président
devaient être exercées par le conseil du bien-être économique. Le
Conseil a subdélégué ce pouvoir à son directeur exécutif, qui l'a à
son tour subdélégué à son assistant, qui l'a à son tour délégué à
certains fonctionnaires. Le tribunal a jugé que toutes les sous-
délégations étaient valables.

IV. Compétence concurrente :

Si l'autorité à laquelle le pouvoir est conféré le subdélègue validement, elle
peut même alors exercer le pouvoir à condition de le vouloir. Dans l'affaire
Godavari v. State of Maharashtra75, le pouvoir de détention a été conféré
au gouvernement de l'État en vertu des Defence of India Rules, mais il a été
subdélégué au District Magistrate. Il a été jugé que ce pouvoir pouvait être
exercé soit par le magistrat de district, soit par le gouvernement de l'État.
Dans ce cas, l'autorité principale et le délégué ont une compétence
concurrente.

74
No. 95-10369. 04 septembre 1996
75
1964 AIR 1128, 1964 SCR (6) 446
Page | 56
 V. La subdélégation peut être étudiée sous trois angles :
(a) Subdélégation du pouvoir législatif.
(b) Subdélégation du pouvoir judiciaire.
(c)Subdélégation du pouvoir administratif.

(a)Subdélégation du pouvoir législatif:

La maxime "delegatus non potest delegare" (un délégué ne peut pas déléguer
davantage) s'applique également à la législation et il n'est pas possible pour
le délégué de subdéléguer le pouvoir qui lui a été conféré, à moins que l'acte
d'origine ne l'autorise à le faire, soit expressément, soit par implication
nécessaire. À supposer que la subdélégation soit autorisée par la loi mère,
quelles sont les limites et les garanties à cet égard ?

A cet égard, les propositions suivantes peuvent être formulées :

(1) Si la loi d'origine autorise la subdélégation à des fonctionnaires ou à des

autorités d'un rang inférieur, le pouvoir ne peut être délégué qu'à ces
fonctionnaires ou à ces autorités.

En vertu de l'article 3 de la loi sur la défense de l'Inde de 1962, le

gouvernement central était habilité à édicter des règles autorisant la
détention de personnes par une autorité ayant au moins le rang de magistrat
de district. L'article 40 autorise le gouvernement de l'État à déléguer ses
pouvoirs à tout fonctionnaire ou autorité qui lui est subordonné. La Cour
suprême a estimé que le pouvoir de détention pouvait être subdélégué à tout
fonctionnaire n'ayant pas un rang inférieur à celui d'un magistrat de district
et que l'exercice de ce pouvoir par le magistrat de district supplémentaire
était illégal.76

Mais même si aucune disposition de la loi mère ne prévoit que la

subdélégation doit être faite à un fonctionnaire ou à une autorité d'un rang
non inférieur, les tribunaux ont estimé que le pouvoir ne peut être
subdélégué "qu'à des personnes compétentes et responsables".

76
Ajaib Singh c. Gurbachan Singh, AIR 1965 SC 1619 : (1965) 2 SCR 845.
Page | 57
(2) Le subdélégué ne peut agir au-delà du pouvoir qui lui a été conféré par le
délégué.

- Dans Blackpool Corpn. V.

77
Locker, en vertu des Defence
Regulations, 1939, le ministre était habilité à prendre possession
d'un terrain. En émettant des circulaires, il a subdélégué ce pouvoir
à la Blackpool Corporation, comme il en avait le pouvoir. Les
circulaires contenaient certaines conditions et l'une d'entre elles
était que le mobilier ne devait pas être réquisitionné. Réquisition de
la Corporation et maison d'habitation du plaignant avec mobilier. La
Cour d'appel a jugé que l'action contestée était ultra vires puisqu'elle
allait au-delà de ce que le ministre avait conféré à la Corporation.

(3) Si certaines conditions sont imposées par le délégué et doivent être

respectées par le subdélégué avant l'exercice du pouvoir, ces conditions
doivent être remplies, faute de quoi l'exercice du pouvoir sera ultra vires.

En vertu de l'article 4 de la loi de 1946 sur les fournitures essentielles

(pouvoirs temporaires), certains pouvoirs ont été subdélégués par le
gouvernement central au gouvernement provincial, à condition que ce
dernier obtienne l'accord du premier avant de prendre une décision. Un
arrêté a été pris par le gouvernement provincial sans l'accord du
gouvernement central. L'ordonnance a été jugée ultra vires car les conditions
n'étaient pas remplies.78

De même, si la subdélégation peut se faire par voie réglementaire, elle ne

peut être affectée par l'adoption d'une résolution.79

(B)Subdélégation du pouvoir judiciaire :

77
(1949) 1 KB 349 : (1948) 1 All ER 85.
78
Radhakrishan v. State, AIR 1952 Nag 387.
79
Naraindas c. État de M.P., (1974) 4 SCC 788 ; AIR 1974 SC 1232
Page | 58
En Angleterre80 et en Amérique81, il est bien établi qu'un pouvoir judiciaire ou
quasi-judiciaire conféré à une autorité particulière par une loi doit être
exercé par cette autorité et ne peut être délégué à quiconque, à moins que
cette délégation ne soit autorisée par la loi, soit expressément, soit par
implication nécessaire.

- Dans l'affaire Morgan v. U.S.82, la Cour suprême des États-Unis a

estimé que le devoir de décision ne peut être exercé par quelqu'un
qui n'a pas examiné les preuves ou les arguments. Il ne s'agit pas
d'une obligation impersonnelle. Elle s'apparente à celle d'un
juge.Celui qui décide doit entendre.

De Smith83 dit : "la maxime (delegates non potest delegare) est

appliquée avec la plus grande rigueur aux procédures des tribunaux
ordinaires, et dans l'ensemble du processus d'adjudication, un juge doit agir
personnellement, sauf dans la mesure où il est expressément déchargé de
son devoir par la loi. Ce n'est que dans des circonstances très
exceptionnelles que les fonctions judiciaires peuvent être subdéléguées en
l'absence d'autorisation expresse.

Lord Denning84 déclare à juste titre que "si une fonction

administrative peut souvent être déléguée, une fonction judiciaire peut
rarement l'être : "Si une fonction administrative peut souvent être déléguée,
une fonction judiciaire l'est rarement ; aucun tribunal judiciaire ne peut
déléguer ses fonctions à moins d'y être autorisé expressément ou par
implication nécessaire.

Le même principe est accepté en Inde comme principe de base. 85 Selon

les termes de Hidayatullah, "il va sans dire que le pouvoir judiciaire ne peut

80
Halsbury's laws of England (4e édition, volume 1), p. 34 ; de smith, Judicial Review
of Administrative Action (1995) ; Local Govt. Board v. Arlidge, 1915 AC 120 : 84
LJKB 72 ; Wade, Administrative law (1994)
81
Runkle v. U.S., (1887) 122 US 593.
82
(1936) 298 US 468.
83
Contrôle judiciaire de l'action administrative (1995)
84
Barnard c. National Dock Labour Board, (1953) 1 All ER 113 : (1953) 2 QB 18 :
(1953) 2 WLR 995.
85
Sahni Silk Mills Ltd. V. ESI Corpn, (1994) 5 SCC 346 (352).
Page | 59
normalement pas être délégué à moins que la loi ne le permette
expressément ou de manière clairement implicite".86

Dans l'affaire historique Gullapalli Nageswara Rao c. A.P.S.R.T.C. 87,

en vertu de la loi et des règles applicables, le ministre était habilité à
entendre les parties et à rendre l'ordonnance finale, mais il a délégué sa
fonction d'audition à son secrétaire, qui a entendu les parties et présenté
une note au ministre pour décision finale, et l'ordonnance a été rendue par le
ministre. Annulant les arrêtés pris par le ministre, Subba Rao, J. a estimé
qu'il ne s'agissait pas d'une audience judiciaire. "Si une personne entend et
une autre décide, l'audience personnelle devient une formalité vide de sens.

Dans le même temps, les difficultés pratiques doivent également être

prises en compte. Il n'est pas possible pour toutes les autorités judiciaires et
quasi-judiciaires de recueillir l'intégralité des preuves dans toutes les
affaires, d'entendre les parties et leurs représentants ou avocats, et de rendre
des décisions. Dans ces circonstances, les tribunaux ont fait preuve d'un
certain assouplissement et ont jugé qu'il était permis aux organes judiciaires
ou quasi-judiciaires de déléguer certaines fonctions, telles que la tenue
d'enquêtes, l'obtention de preuves, l'audition des parties et la nomination
d'assistants à ces fins, à condition qu'après avoir reçu des preuves de la
manière susmentionnée, ils donnent aux parties la possibilité de clarifier
leur position avant qu'une décision ne soit finalement prise par ces organes.

Il est soutenu que les observations suivantes de Mahajan, dans l'arrêt

de principe Delhi Laws Act, 1912 in re 88, établissent un droit correct sur ce
point, dans lequel sa Seigneurie a déclaré :

"Aucun fonctionnaire ne peut remplir lui-même toutes les fonctions qu'il a le

privilège d'exercer, sans l'aide d'agents et de délégués, mais il ne s'ensuit pas
qu'il puisse déléguer à d'autres l'exercice de son jugement et de son pouvoir
d'appréciation. Les juges ne sont pas autorisés à remettre leur jugement à

86
Bombay Municipal Crpn. V. Thondu, AIR 1965 SC 1486 : (1965) 2 SCR 929 (932)
87
AIR 1959 SC 308 (327) : 1959 Supp (1) SCR 319.
88
AIR 1951 SC 332 : 1951 SCR 747.
Page | 60
d'autres. Les juges ne sont pas autorisés à remettre leur jugement à
d'autres. C'est à eux et à eux seuls que l'on confie la décision d'une affaire". 89

(C)Subdélégation du pouvoir administratif :

Dans certaines circonstances et sous certaines conditions, le pouvoir

administratif peut être subdélégué.

- Exclusion du contrôle juridictionnel :

L'État de droit a toujours reconnu au pouvoir judiciaire le droit de contrôler

les actes législatifs et quasi-législatifs. La validité d'une législation déléguée
peut être contestée devant un tribunal. Dès 1877, dans l'affaire Empress v.
Burah90, la Haute Cour de Calcutta a été renversée par le Conseil privé 91. Ni
devant la Haute Cour ni devant le Conseil privé, il n'a même été soutenu que
la Cour n'avait pas de pouvoir de contrôle judiciaire et qu'elle ne pouvait
donc pas décider de la validité de la législation.

Cependant, le législateur tente parfois de limiter ou d'exclure le contrôle

juridictionnel de la législation déléguée en prévoyant différents modes et
méthodes. Ainsi, une loi peut prévoir que les règles, règlements, arrêtés, etc.
adoptés en vertu de cette loi "ont le même effet que s'ils avaient été adoptés
dans la loi", "sont définitifs", "sont concluants", "ne peuvent être remis en
question devant un tribunal", "ne peuvent être contestés dans le cadre d'une
procédure judiciaire quelconque", etc. La question est de savoir si, compte
tenu de ces dispositions, le contrôle juridictionnel de la législation déléguée
est exclu.

- Ex : clauses de finalité

Parfois, une loi prévoit que les décisions prises par les tribunaux
administratifs ou d'autres autorités deviennent définitives. C'est ce que l'on
appelle la finalité statutaire. Ces clauses sont de deux types :
89
Murray v. Hoboken, (1856) HOW 272, 284 : "nous ne considérons pas que le
Congrès puisse soustraire à la connaissance des tribunaux une question qui, de par
sa nature, fait l'objet d'un procès en common law, en equity ou en amirauté".
90
ILR 3 Cal 64 : 1 CLR 161.
91
R v. Burah, (1878) 3 SC 889 : 51A 178 : 4 Cal 172.
Page | 61
(i) Parfois, aucune disposition n'est prévue pour l'introduction d'un appel, d'une
révision ou d'un renvoi à une autorité supérieure contre une décision prise
par le tribunal ou l'autorité administrative ; et

(ii) Parfois, une décision prise par l'autorité administrative ou le tribunal est
rendue définitive et la compétence du tribunal civil est expressément écartée.

En ce qui concerne le premier type de finalité, il ne peut y avoir d'objection,

car personne n'a un droit inhérent de faire appel. Il s'agit simplement d'un
droit statutaire et si la loi ne confère ce droit à aucune partie et considère la
décision de l'autorité inférieure comme définitive, aucun recours ne peut être
introduit contre cette décision.92

VI. LE CONTRÔLE DE LA SUBDÉLÉGATION :

Tous les principes fondamentaux qui s'appliquent au fonctionnement d'une
autorité administrative exerçant ses pouvoirs, qu'ils soient législatifs,
judiciaires ou quasi-judiciaires, s'appliqueraient également au contrôle de la
législation subdéléguée. Un principe de base est qu'un subdélégué ne peut
pas agir au-delà du champ d'application du pouvoir qui lui a été subdélégué.
Si la subdélégation est conditionnelle, il est nécessaire que le subdélégué
respecte les conditions, sinon son action sera ultra vires.

VII. CRITIQUE
La pratique de la subdélégation a été fortement critiquée par les
juristes. Il est bien établi que la maxime delegatus non potest delegare (un
délégué ne peut pas déléguer davantage) s'applique également dans le
domaine de la législation déléguée et que la subdélégation de pouvoir n'est
pas permise à moins que ledit pouvoir ne soit conféré soit expressément, soit
par implication nécessaire. Selon de Smith, "il y a une forte présomption
contre l'interprétation d'un octroi de pouvoir législatif délégué comme
habilitant le délégué à subdéléguer la totalité ou une partie substantielle du
pouvoir législatif qui lui a été confié". Dans l'affaire Barium Chemicals Ltd.
v. Company Law Board, le juge Bachawat a déclaré ce qui suit : "La

92
Pour une discussion détaillée sur le droit d'appel, Thakker, Code of Civil Procedure
(2002, Vol.II).
Page | 62
désignation d'un délégué pour accomplir un acte impliquant un pouvoir
discrétionnaire indique que le délégué a été choisi en raison de ses
compétences particulières et de la confiance qui lui est accordée, et il existe
une présomption qu'il est tenu d'accomplir l'acte lui-même et qu'il ne peut
pas redéléguer son autorité.

Il est également dit que "la subdélégation à plusieurs stades éloignés de

la source dilue la responsabilité de l'autorité administrative et affaiblit les
garanties accordées par la loi". Il devient difficile pour les citoyens de savoir
si l'agent agit dans le cadre de sa sphère d'autorité prescrite. Elle transfère
également le pouvoir d'une autorité supérieure à une autorité
hiérarchiquement inférieure. Il est donc nécessaire de limiter d'une manière
ou d'une autre les degrés auxquels la subdélégation peut s'effectuer".

Enfin, la publication de la législation subdéléguée pose de sérieuses

difficultés. Cette législation n'étant pas un acte législatif, il n'y a pas
d'obligation légale générale de publicité. Bien qu'elle soit le fait d'un
fonctionnaire mineur, la subdélégation crée une règle et établit une norme de
conduite pour tous ceux à qui la règle s'applique. Aucun individu ne peut
ignorer la règle en toute impunité. Mais en même temps, le grand public doit
avoir accès à la loi et doit avoir la possibilité de la connaître. Dans le cas
d'une telle législation déléguée et subdéléguée, il n'y a pas de publication
appropriée.

CHAPITRE - 6
LIMITES À LA DÉLÉGATION DU POUVOIR LÉGISLATIF

Comme indiqué dans l'affaire Delhi Laws Act, les restrictions à la

délégation sont les suivantes : le législateur ne doit pas déléguer sa fonction
législative essentielle, qui consiste à définir une politique et à la transformer
en une règle de conduite contraignante. Cela signifie que le législateur doit
fixer des normes ou une politique dans l'acte de délégation et que le
délégataire peut être laissé libre d'exécuter cette politique. Ainsi, dans

Page | 63
l'affaire Delhi Laws Act, la doctrine de la délégation excessive a été proposée.

I. Délégation excessive : limites autorisées

En Inde, les tribunaux suivent la doctrine de la délégation excessive.
Cette doctrine, empruntée aux États-Unis,93 signifie qu'un législateur indien
ne peut pas déléguer un pouvoir législatif illimité à une autorité
administrative. L'avantage de cette doctrine est que les tribunaux peuvent
déclarer qu'une délégation trop large du pouvoir législatif est excessive et
donc invalide.94

L'arrêt majoritaire rendu dans l'affaire In Re Delhi Laws Act, 191295 96

a désormais bien établi qu'il existe une limite au-delà de laquelle la

délégation ne peut aller. En ce qui concerne la détermination de la limite de
la délégation, il y a deux points de vue :.

(1) Le législateur peut déléguer son pouvoir législatif à condition que cela
n'équivaille pas à l'abdication d'une fonction législative essentielle ; et

(2) Le législateur peut déléguer son pouvoir législatif à condition d'en

définir la politique. Les tribunaux ont déterminé la validité de la
délégation du pouvoir législatif sur la base de ces principes. Le premier
principe n'a été appliqué par les tribunaux que dans quelques cas.
Dans la plupart des cas, la validité de la délégation du pouvoir
législatif a été examinée sur la base de la politique législative.

(a) La politique législative se trouve dans les fonctions législatives

essentielles.
Dans une série d'affaires, la Cour suprême a décidé que le législateur
ne pouvait pas déléguer sa fonction législative essentielle, qui consiste à
formuler une politique et à la transformer en règle de conduite
contraignante. Cela signifie que le législateur doit déclarer la politique de la
93
Schwartz, Administrative Law, 34-50 (1976) ; également, Schwartz, American
Administrative Law-A Synoptic Survey, 14 Israel L.R. 413-415.
94
Voir Federal Energy Amin. c. Algonquin,, SNG. Inc, 426 US 458, 559 (1976).
95
AIR 1951 SC 332, 345, 387, 401.
96
AIR 1954 SC 465.
Page | 64
loi, établir des principes juridiques et fournir des normes pour guider le
délégué dans la promulgation de la législation déléguée, sinon la loi sera
mauvaise en raison d'une "délégation excessive".

 Dans l'affaire Raj Narain Singh v. Patna AdministrationCommittee53,

l'article 3, paragraphe 1, point f), de la loi contestée autorisait le
gouvernement local de Patna à appliquer à Patna toute disposition
de la loi de 1922 sur les municipalités du Bihar et de l'Orissa, en y
apportant les modifications qu'il jugeait opportunes. Le
gouvernement a repris un article, l'a modifié et l'a appliqué à Patna.
La Cour suprême a jugé la délégation invalide au motif que le
pouvoir de choisir une section pour l'appliquer à un autre domaine
revient à déléguer le pouvoir de modifier la politique de la loi, ce qui
est un pouvoir législatif essentiel et ne peut donc pas être délégué.

 Dans l'affaire Harishankar Bagla v. State of M.P.,9 7 , en vertu de

l'article 3 de la loi de 1946 sur les approvisionnements essentiels
(pouvoirs temporaires), le gouvernement central était autorisé à
prendre un arrêté pour réglementer la production, la distribution,
etc. des produits de base et l'article 6 prévoyait qu'"un arrêté pris en
vertu de l'article 3 prend effet nonobstant toute disposition contraire
contenue dans tout autre texte législatif que la présente loi". Les
deux dispositions ont été contestées pour cause de délégation
excessive du pouvoir législatif. La Cour suprême a jugé l'article 6
valide au motif qu'il ne s'agissait pas d'une délégation de pouvoir
visant à abroger une loi existante, mais à la contourner lorsque ses
dispositions étaient incompatibles avec la loi sur les
approvisionnements essentiels (pouvoirs temporaires). La Cour a
également déclaré que la politique législative était définie dans la loi
et qu'il n'était donc pas question d'une délégation excessive. Elle a
cherché à contourner les difficultés. De cette manière, une
délégation très large a reçu une sanction judiciaire.

 Dans l'affaire Edward Mills v. State of Ajmer9 8 , l'annexe de la loi

97
AIR 1954 SC 465.
98
AIR 1955 SC 25.
Page | 65
 de 1948 sur les salaires minimums contenait une liste d'industries
auxquelles la loi avait été rendue applicable par le Parlement.

Toutefois, le gouvernement compétent était habilité à ajouter toute autre

industrie dans ladite liste. La question de l'application des dispositions de la
loi à toute industrie a été laissée ouverte à l'avis du gouvernement. Bien
qu'aucune norme n'ait été fixée pour l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire,
la Cour suprême a jugé la loi valide. Selon la Cour, la politique du législateur
a été énoncée dans la loi, à savoir la fixation de salaires minimums pour
éviter le risque d'exploitation de la main-d'œuvre. Toutefois, le critère de
sélection des industries à inclure dans l'annexe, proposé par la Cour, n'est
mentionné nulle part dans la loi, mais a été formulé par la Cour elle-même
pour confirmer la loi.99

 Dans l'affaire Hamdard Dawakhana v. Union India,1 0 0 , le

Parlement a adopté la loi de 1954 sur les médicaments et les
remèdes magiques (publicité inadmissible) afin de contrôler la
publicité de certains médicaments. L'article 3 établit une liste de
maladies pour lesquelles la publicité est interdite et autorise le
gouvernement central à inclure d'autres maladies dans cette liste. La
Cour a estimé que l'article 3 n'était pas valable car le législateur
n'avait nulle part défini de politique pour guider le gouvernement
dans la sélection des maladies à inclure dans la liste. Après l'affaire
Delhi Laws Act, il s'agit de la première affaire dans laquelle une loi
centrale a été jugée ultra vires en raison d'une "délégation"
excessive.

Il est soutenu que le point de vue adopté dans cette affaire n'est pas
conforme à l'approche de la Cour parce que la politique législative a été
définie dans le préambule et le titre de la loi ; en outre, la mention claire de
certaines maladies dans la liste aurait pu fournir la norme et les critères
pour la sélection d'autres maladies. Une telle disposition est considérée
comme nulle dans un grand nombre de cas. 101 La Cour suprême a
99
M.P. Jain, Indian Constitutional Law, 1987, p. 78.
100
AIR 1960 SC 554.
101
Edward Mills v. Stale of Punjab, AIR 1955 SC 25 ; Banarasi Das v. State of M.P., AIR
1958 SC 909 ; Babu Ramv. State of Punjab, AIR 1979 SC 1475, Brij Sunder v. First
Page | 66
récemment fait observer dans une affaire qu'il n'est pas nécessaire que le
législateur "mette les points sur les i et les barres sur les t de sa politique". 102

Toutefois, dans l'affaire Gwalior Rayon Silk Mfg. Co. c. Asstt.

Commissaire,1 0 3 l'arrêt minoritaire différait de la théorie de la "politique et
des lignes directrices". Selon le juge K.K. Mathew, cet effort de la part de la
Cour suprême pour trouver d'une manière ou d'une autre la politique
législative est indigne de toute procédure judiciaire. Il a déclaré que "la
recherche par la Cour d'une politique ou d'une orientation législative dans
les anfractuosités d'une loi ou dans les recoins de son préambule n'est pas
un spectacle édifiant".

Dans son jugement concordant, Mathew, J. (pour lui-même et Ray

C.J.) a proposé un nouveau test pour déterminer la validité de la législation
déléguée. Selon lui, tant qu'un législateur peut abroger la loi d'habilitation
déléguant le pouvoir législatif, il n'abdique pas sa fonction législative et la
délégation doit donc être considérée comme valide, quelles que soient
l'étendue et la généralité de la délégation. S'appuyant sur les décisions
Queen v. Burah104 et Cobb v. Kropp105 Mathew, J., a observé qu'on ne peut
pas dire qu'un législateur abdique sa fonction législative s'il peut à tout
moment abroger la législation et retirer l'autorité qu'il a conférée au délégué.

Cependant, la majorité menée par le juge Khanna n'a pas accepté ce

"test d'abdication" et s'est appuyée sur le test déjà bien établi de la "politique
et des lignes directrices". Khanna, J. (pour lui-même, Alagiriswami et
Bhagwati, JJ) a réitéré que le législateur doit établir une politique, un
principe ou une norme pour guider le délégué. La règle contre la délégation
excessive de l'autorité législative découle de la souveraineté du peuple. La
règle prévoit qu'il n'est pas permis de substituer, en matière de politique
législative, l'opinion d'agents individuels ou d'autres autorités, quelle que soit
leur compétence, à celle de la volonté populaire telle qu'elle est exprimée par
les représentants du peuple.

Add. Dist. Juge, AIR 1989 SC 572.

102
Per Ranganathan, J. in Ramesh Birch v. Union of India, AIR 1990 SC 560.
103
AIR 1974 SC 1660.
104
(1878) 3 AC 889.
105
(1967) AC 141.
Page | 67
 Le point de vue de Mathew, J. aurait signifié une dilution de la doctrine
de la délégation excessive. Les dangers inhérents à une telle approche ont été
mis en évidence par la majorité de la manière suivante : si le Parlement
devait adopter une loi stipulant que, la situation de la criminalité dans le
pays s'étant détériorée, le droit pénal à appliquer dans le pays serait celui
élaboré par un fonctionnaire mentionné dans la loi, peut-on dire qu'il n'y a
pas eu de délégation excessive du pouvoir législatif ? Dire que si le Parlement
n'approuve pas la loi élaborée par le fonctionnaire concerné, il peut abroger
la même loi ou la loi mère n'est pas une réponse. La raison en est qu'après
avoir délégué le pouvoir, le Parlement ne peut pas, dans la pratique, le
contrôler par le biais de son pouvoir d'abrogation. Aujourd'hui, le Parlement
est trop sous le contrôle de l'exécutif dont la direction est acceptée par le
Parlement. Chaque loi est adoptée par le Parlement à l'initiative de l'exécutif.
Il est très improbable que l'exécutif demande au Parlement d'abroger un
texte qui lui délègue un pouvoir législatif parce qu'il a mal utilisé ce pouvoir.

Néanmoins, sans se référer à la majorité dans l'affaire Gwalior

Rayon106, le juge Mathew a appliqué son propre critère dans l'affaire N. K.
Papiah v. Excise Commissioned107 et a validé une délégation très large du
pouvoir législatif. Mathew, J., s'exprimant au nom d'une Cour unanime de
trois juges,108, a observé que, puisque le législateur conserve le pouvoir
d'abroger la disposition qui lui délègue ce pouvoir, il n'y a pas eu
d'abdication du pouvoir législatif. Se félicitant de cette évolution, Seervi109 a
observé que l'arrêt unanime rendu dans l'affaire Papiahs montre qu'après
25 ans d'errance dans le maïs juridique qu'elle a elle-même créé, la Cour
suprême de l'Inde, tout comme la Cour suprême des États-Unis, s'est ralliée
au point de vue exprimé par le Privy Council en 1878.

(b) Justification de la politique législative

Face à la décision Gwalior Rayon (5 Judges Bench), l'autorité de l'arrêt

106
AIR 1974 SC 1660.
107
AIR 1975 SC 1007.
108
Mathew, Krishna Iyer et Goswami JJ.
109
Droit constitutionnel de l'Inde, 1976 Vol. II pp. 1204-05.
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Papiah (3 Judges Bench) reste douteuse. Il est soutenu que l'opinion
majoritaire exprimée par le juge Khanna dans l'affaire Gwalior Rayon établit
un droit correct sur ce point. Sa Seigneurie a observé que "nous ne pouvons
pas non plus souscrire à l'opinion selon laquelle si le législateur peut abroger
un texte, comme il le peut normalement, il conserve suffisamment de
contrôle sur l'autorité qui élabore la législation subordonnée et, en tant que
tel, il n'est pas nécessaire que le législateur définisse une politique
législative, des normes ou des lignes directrices dans la loi. 110 111

Il est intéressant de constater qu'une fois de plus, dans l'affaire Kerala

State Electricity Board v. Indian AluminumCompany68, le Constitution Bench
a approuvé et confirmé le point de vue adopté par la majorité dans l'affaire
Gwalior Rayon,112, sans toutefois se référer à Papiah.113 Le point pertinent
est que le juge Goswami était l'un des juges dans l'affaire Papiah ainsi que
dans l'affaire Kerala State Electricity Board. Dans ces conditions, on peut
dire que, compte tenu de l'arrêt Kerala State Electricity Board, l'arrêt Papiah
est implicitement annulé ou ne subsiste plus.

Cependant, même par la suite, dans l'affaire Kunjabmu114 également,

tous les arrêts n'ont pas été examinés par la Cour suprême et la question est
restée en suspens car elle n'a pas été tranchée de manière définitive. La Cour
a observé que

"Nous ne souhaitons pas, dans ce cas, rechercher les principes précis

décidés dans l'affaire Delhi Laws Act, ni examiner si l'affaire N. K. Papiah v.
Excise Commissioner115 marque un recul définitif par rapport à la position
antérieure. Pour les besoins de cette affaire, nous nous contentons
d'accepter la théorie de la "politique" et des "lignes directrices". 116 Au vu de
ces déclarations, la doctrine de la délégation excessive doit être considérée
comme bien établie en Inde. En conséquence, il est nécessaire qu'en

110
Affaire Gwalior Rayon, AIR 1974 SC 1660.
111
AIR 1976 SC 1031.
112
Affaire Gwalior Rayon, AIR 1974 SC 1660.
113
AIR 1975 SC 1007.
114
Registrar Co-op. Societies c. Kunjabmu, AIR 1980 SC 350
115
AIR 1975 SC 1007.
116
Ibid, par Reddy, J.
Page | 69
déléguant le pouvoir législatif, le législateur définisse une politique
législative, des normes ou des lignes directrices à suivre par le délégataire.
Dans l'affaire Kujabmu117, la Cour suprême a énoncé la doctrine de la
délégation excessive dans les termes suivants :

"Le législateur ne peut pas déléguer sa fonction législative essentielle. Il

doit légiférer en établissant une politique et des principes et il peut déléguer
pour compléter les détails et mettre en œuvre la politique". 118 La Cour a
estimé que le "pouvoir de légiférer comporte le pouvoir de déléguer", mais
"une délégation excessive peut équivaloir à une abdication" et "une
délégation illimitée peut inviter au despotisme sans entrave". 119 120

- Dans une affaire récente, Parasuraman v. State of Tamil Nadu,

réitérant ces principes et suivant le ratio établi dans des décisions
antérieures, la Cour suprême a jugé que la loi de 1966 sur les
établissements d'enseignement privés du Tamil Nadu
(réglementation) était ultra vires ( ). La Cour Suprême a observé :

"Il est bien établi que la détermination de la politique législative et la

formulation de règles de conduite sont des fonctions législatives essentielles
qui ne peuvent être déléguées. Ce qui est permis, c'est de laisser à l'autorité
déléguée la tâche de mettre en œuvre l'objet de la loi après que le législateur
a établi des lignes directrices adéquates pour l'exercice du pouvoir". 121

- Dans l'affaire Quarry Owners Association v. State of Bihar122, la

Cour suprême a estimé que lorsque la politique est définie dans la
législation déléguant des pouvoirs au gouvernement, on ne peut pas
dire qu'elle est arbitraire ou excessive. La Cour a ajouté que la

117
Registrar Co-op. Societies c. Kunjabmu, AIR 1980 SC 350
118
Ibid.
119
Ibid.
120
AIR 1990 SC 40, voir également Brij Sunder v. First Addl. Dist. Juge, AIR 1989 SC
572.
121
Ibid ; voir également Jackson, R.M. Judicial Review of Legislative Policy, (1955) 18
Mad. L. Rev. 571
122
AIR 2000 SC 2870.
Page | 70
 responsabilité du gouvernement de l'État devant le corps législatif de
l'État constitue un frein supplémentaire à l'exercice arbitraire du
pouvoir.

Par conséquent, le principe de la délégation excessive demeure. La

délégation du pouvoir législatif ne peut aller au-delà des limites admissibles ,
par exemple, la fonction législative essentielle, la détermination de la
politique législative et la formulation de règles de conduite.

II. CLASSIFICATION DE LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE

Il existe plusieurs façons de classer la législation déléguée.

I. Classification basée sur le titre

Le Parlement ne suit aucune politique particulière dans le choix des
formes de législation déléguée. La législation déléguée se présente donc sous
plusieurs formes , à savoir des règles, des règlements, des ordonnances,
des notifications, des règlements administratifs, des plans et des directives.

Le Comité des pouvoirs ministériels a recommandé la simplification de

la nomenclature. Il a proposé de limiter le terme "règle" à l'instrument
statutaire réglementant la procédure, le terme "règlement" pour décrire
l'élaboration de règles administratives substantielles et le terme
"ordonnance" pour se limiter aux instruments exerçant des décisions
exécutives et quasi-judiciaires .
II. Classification basée sur la nature
La législation déléguée peut également être classée en fonction de la
nature et de l'étendue de la délégation du pouvoir législatif. Selon le Comité
des Ministres*, il existe deux types de délégation parlementaire :

1. Délégation normale
Il existe deux types de délégations normales :
A. Délégation positive- lorsque les limites sont clairement définies
dans l'acte de naissance, on parle de délégation positive.
Page | 71
 B. Délégationnégative : lorsque le pouvoir délégué ne comprend
pas le pouvoir de faire certaines choses, on parle de délégation négative ,
par exemple le pouvoir de légiférer sur des questions de politique ou le
pouvoir d'imposer des taxes.

2. Délégation exceptionnelle.
La délégation exceptionnelle est également connue sous le nom de
clause Henry VIII. Les cas de délégation exceptionnelle peuvent être les
suivants :

A. Pouvoir de légiférer sur des questions de principe.

B. Pouvoir d'amender les lois du Parlement.
C. Le pouvoir donne une telle marge de manœuvre qu'il est presque impossible
d'en connaître les limites.
D. Pouvoir d'édicter des règles qui ne peuvent être contestées devant un
tribunal.

III. DÉLÉGATION INADMISSIBLE

Il n'y a pas d'obstacle spécifique dans notre Constitution à la délégation
du pouvoir législatif par le législateur à l'exécutif. Toutefois, il est désormais
bien établi que les fonctions législatives essentielles ne peuvent être
déléguées par le législateur à l'exécutif.123 Cela signifie que la politique
législative doit être définie par le législateur lui-même et qu'en confiant ce
pouvoir à l'exécutif, le législateur ne peut pas créer un législateur parallèle.
La délégation du pouvoir législatif ne peut pas équivaloir à une abdication
des fonctions législatives essentielles.

LES FORMES DE DÉLÉGATION

Il existe différentes formes de législation déléguée. La raison en est qu'il
n'existe pas de modèle uniforme de délégation dans les législations
délégataires. Bien qu'il existe différentes formes de délégation, le paramètre
pour déterminer la question de la validité est le même, à savoir que le

123
Delhi Laws Act, 1912, Re, AIR 1951 SC 332 ; Hamdard DawakhanaM. Union of
India, AIR 1960 SC 554 ; Brij Sunder c. First Add/. District Judge, AIR 1939 SC 572,
Ramesh Birch v. Union of India, AIR 1990 SC 560.
Page | 72
législateur doit définir la politique de la loi. C'est ainsi que la doctrine de la
délégation excessive a été invoquée dans un grand nombre d'affaires pour
déterminer la validité des dispositions déléguant le pouvoir législatif.
Certains de ces cas sont examinés ici pour illustrer le fonctionnement du
principe. Les cas ont été classés du point de vue de la nature du pouvoir
conféré selon les grandes catégories suivantes :

(a) Amplification de la politique.

(b) Modification.
(c) Suppression des difficultés.
(d) Inclusion et exclusion.
(e) La fiscalité.

Ces catégories ne s'excluent pas mutuellement car elles sont régies par
la même considération générale du principe de "délégation excessive". La
vérité, cependant, reste que, en raison des contraintes de l'administration
moderne, les tribunaux ont autorisé des délégations étendues du pouvoir
législatif, en particulier dans le domaine de la fiscalité et de la législation sur
la protection sociale.

Ce point ressortira clairement de l'examen des cas dans lesquels la

validité de la législation déléguée a été contestée pour cause de délégation
excessive.

I. Amplification de la politique
Il est banal de dire que, dans une certaine mesure, la législation
déléguée implique l'abandon de sa fonction par le législateur et le
renforcement des pouvoirs de l'administration. Souvent, le législateur adopte
des lois sous forme de "squelette" ne contenant que les principes généraux
les plus élémentaires et laisse à l'exécutif la tâche non seulement de remplir
les "détails", mais même d'amplifier les politiques. Le législateur a souvent
recours à des dispositions générales, donnant des pouvoirs étendus au
délégué pour établir les règles qui lui semblent "nécessaires" ou "opportunes"
pour réaliser les objectifs de la loi, sans fixer de normes pour guider le
pouvoir discrétionnaire du délégué, et le délégué reçoit en substance un
Page | 73
chèque en blanc pour faire ce qu'il veut dans le domaine de compétence qui
lui a été délégué. En réalité, dans le cadre d'une législation de type squelette,
la chair et le sang - sans parler de l'âme - du système de réglementation
législative sont entièrement laissés à la discrétion de l'administration. Les
limites de l'autorité déléguée sont devenues si larges qu'elles couvrent
presque toutes les règles administratives dans le domaine particulier de la
législation.

L'article 3 de la loi sur les fournitures essentielles (pouvoirs temporaires)

de 1946 est un bon exemple d'amplification de la politique. L'article 3 de la
loi est libellé comme suit : - L'article 3 de la loi est libellé comme suit

Le gouvernement central, dans la mesure où cela lui paraît nécessaire

ou opportun pour maintenir ou accroître l'approvisionnement de tout produit
de base essentiel, ou pour en assurer la distribution et la disponibilité
équitables à des prix justes, peut, par arrêté notifié, réglementer ou interdire
la production, la fourniture et la distribution de ce produit, ainsi que les
échanges et le commerce qui s'y rapportent.

La validité de la section 3 a été contestée pour cause de délégation

excessive. En vertu de cette disposition, l'exécutif était autorisé à promulguer
une législation déléguée non seulement pour compléter les détails de la loi,
mais aussi pour décider d'une question de politique. 124
Toutefois, dans
l'affaire Hari Shankar Bagla v. State of Madhya Pradesh, la Cour suprême a
confirmé la délégation au motif que le législateur a établi les principes
essentiels ou la politique de la loi, à savoir "le maintien ou l'augmentation de
l'offre de produits de base essentiels et la garantie d'une distribution et d'une
disponibilité équitables à des prix justes". Mahajan, C.J., a rendu l'arrêt en
observant:

"Le préambule et le corps des articles formulent suffisamment la

politique législative et la portée et le caractère de la loi sont tels que les
détails de cette politique ne peuvent être élaborés qu'en les déléguant à une
certaine autorité dans le cadre de cette politique.125

124
AIR 1954 SC 465.
125
Ibid.
Page | 74
 Dans l'affaire Bagla126, la validité de l'article 6 de la loi sur les
fournitures essentielles (pouvoirs temporaires) a également été contestée en
raison d'une délégation de pouvoir excessive à l'exécutif. L'article 6 déclare
qu'une ordonnance prise en vertu de l'article 3 a effet nonobstant toute
disposition contenue dans une loi ou un instrument autre que la présente
loi. Il a été soutenu devant la Cour que ce pouvoir aurait pour effet d'abroger
implicitement toute loi existante et que, par conséquent, un pouvoir aussi
étendu ne pouvait être délégué sur la base de l'affaire de référence. Rejetant
cette affirmation, la Cour a jugé que l'article 6 n'abroge ni expressément ni
implicitement aucune des dispositions de la loi préexistante. L'objectif est
simplement de les contourner lorsqu'elles sont incompatibles avec les
dispositions de la loi sur les fournitures essentielles (pouvoirs temporaires) et
les arrêtés pris en vertu de cette loi. La Cour a souligné que même si l'on
admettait, pour les besoins de l'argumentation, qu'une loi existante était
abrogée dans la mesure où elle était incompatible avec l'ordonnance prise en
vertu de l'article 3, implicitement, l'abrogation "n'est pas le fait d'un acte du
délégué" mais elle est le fait de "l'acte législatif du Parlement lui-même" parce
que c'est le Parlement qui a déclaré à l'article 6 qu'une ordonnance prise en
vertu de l'article 3 "prend effet nonobstant toute incompatibilité de cette
ordonnance avec un texte législatif autre que la présente loi". De cette
manière, la sanction judiciaire a été donnée à une délégation de pouvoir très
large.

Il en va de même dans l'affaire A. V. Nachane v. Union of India127, dans

laquelle la Cour suprême a confirmé une disposition statutaire de la loi de
1956 sur la société d'assurance-vie, qui prévoyait que les règles établies en
vertu de la loi s'appliqueraient nonobstant les dispositions de la loi sur les
conflits du travail ou de toute autre loi.

Cependant, il existe un grand nombre d'autres affaires illustrant le

même type d'approche judiciaire. Dans l'affaire Bhatnagar & Co. v. Union
of india128 129
, il était question de la validité de l'article 3 (1).

126
Ibid.
127
1982 AIR 1126
128
AIR 1982 SC 1126.
129
AIR 1957 SC 478.
Page | 75
(a) de la loi sur le contrôle des importations et des exportations de 1947, qui
confère au gouvernement des pouvoirs étendus pour révoquer les licences
d'importation ou d'exportation. En l'espèce, la licence d'importation de soude
a été retirée pour cause de trafic de soude. La loi est squelettique et ne
donne aucune indication sur les considérations et les politiques que le
gouvernement doit prendre en compte pour révoquer la licence
d'importation. La Cour suprême a considéré que la délégation était valable
parce qu'elle avait trouvé l'esprit de la politique dans la loi précédente, la loi
sur la défense de l'Inde de 1939, dont les dispositions étaient censées être
maintenues par la loi contestée. Pour le contrôle des importations et des
exportations, les politiques sont élaborées dans ce domaine par l'exécutif de
temps à autre et, à cette fin, la loi en question ne donne pas de lignes
directrices. De larges pouvoirs sont donc laissés à l'exécutif dans ce
domaine.

Dans l'affaire Makhan Singh v. State of Punjatb1 3 0 , la validité de

l'article 3 de la loi sur la défense de l'Inde de 1962 a été contestée pour cause
de délégation excessive. En vertu de cette section, le gouvernement central
était habilité à édicter des règles, s'il le jugeait opportun, pour la défense de
l'Inde et le maintien de l'ordre et de la sécurité publics. La Cour suprême a
confirmé la délégation.

Dans l'affaire D. S. Garewal v. State of Punjab,131, la loi sur les

services de l'Inde (All India Services Act) de 1951 est une loi squelettique
composée de quatre articles. L'article 3 de la loi autorise le gouvernement
central à édicter des règles pour réglementer les conditions de service dans
les services de l'Inde entière. Dans l'exercice de ce pouvoir, le gouvernement
a élaboré des règles de discipline et d'appel pour les services de l'Inde (All
India Services Discipline and Appeal Rules). La Cour a jugé la délégation
valable et a estimé que la politique de la loi en matière d'orientation de
l'élaboration des règles administratives se trouvait dans les règles existantes
en la matière.132

130
AIR 1964 SC 387.
131
AIR 1959 SC 312.
Page | 76
 D'une certaine manière, tous les cadres législatifs impliquent une
amplification de la politique. Toutefois, lorsque la délégation est si large que
le mandat législatif n'est qu'un simple squelette, ce qui est laissé à la
législation déléguée, ce ne sont pas seulement les détails, mais aussi la
plupart des questions essentielles de politique.

II. Modification
Parfois, une disposition de la loi confère à l'exécutif le pouvoir de
modifier la loi existante elle-même. Il s'agit vraiment d'un pouvoir drastique
puisqu'il équivaut à une modification de l'acte qui est un acte législatif. De
cette manière, il rend l'exécutif suprême, même par rapport au législatif.
Cependant, ce pouvoir est parfois nécessaire pour assurer la flexibilité de
l'approche en fonction de l'évolution des circonstances. Dans la pratique
législative indienne, le pouvoir de modifier les lois a été le plus souvent
délégué à la suite du pouvoir d'extension et d'application des lois. Ainsi, en
vertu des pouvoirs conférés par le Delhi Laws Act, 1912, le gouvernement
central a étendu l'application du Bombay Agricultural Debtors' Relief Act,
1947 à Delhi. L'application de la loi de Bombay était limitée aux agriculteurs
dont le revenu annuel était inférieur à 500 roupies, mais cette limitation a
été supprimée par le gouvernement.

Le pouvoir de modification a également été accordé aux autorités

administratives dans des cas qui peuvent être qualifiés de "législation par
référence".133 Il s'agit d'un mécanisme par lequel le pouvoir de modification
est délégué pour faire en sorte que la loi adoptée s'intègre dans la loi
d'adoption.

Par exemple, l'article 21 de l'Excess Profits Act de 1940 prévoit que les
dispositions de l'article de l'Income Tax Act de 1922 qui y sont mentionnées
s'appliquent avec les modifications qui peuvent être apportées par les règles.

132
Quelques autres affaires relatives à l'amplification de la politique sont les suivantes :
Izhar Ahmad v. Union of India : Izhar Ahmad v. Union of India, AIR 1962 SC 1052 ;
Vasanlal Maganbhai v. State of Bombay, AIR 1961 SC 4 ; Reghubar Dayal v. Union of
India, AIR 1962 SC 263 ; et State of Nagaland v. Ratan Singh, AIR 1967 S.C. 212.
133
Allen, Law in.the making p. 51 (7th Ed.) ; Law and Orders, p. 172 (3rd Ed.)
Page | 77
 - Variétés de modifications- Dans l'affaire Hari Shanker Bagla v.
State of Madhya Pradesh1 3 4 , la disposition a été examinée et
jugée valide, ce qui signifie que la législation déléguée adoptée en
vertu de la loi serait applicable même si elle était incompatible avec
une autre loi.

Dans l'affaire Banarsi Das v. State of Madhya Pradesh,135, la

disposition qui autorisait le délégué à faire entrer certaines transactions de
vente dans le champ d'application de la loi sur la taxe sur les ventes a été
confirmée au motif qu'elle constituait une délégation excessive.

Dans l'affaire Delhi Laws Act (136 ), il a été jugé que le pouvoir peut être
conféré à l'exécutif d'étendre un texte déjà en vigueur dans une région à
d'autres régions avec les modifications que l'exécutif juge opportunes. Mais
le pouvoir de modifier la politique sous-jacente de la loi est une fonction
législative essentielle et, par conséquent, la délégation du pouvoir de modifier
une loi sans aucune limitation n'est pas valide. Dans l'affaire Rai Narain
Singh v. Chairman, Patna Administration Committee,1 3 7 , le
gouvernement a extrait un article d'une loi, l'a modifié et l'a appliqué à une
autre région. La Cour a estimé que l'extension d'une seule section équivalait
à une modification de la politique législative sous-jacente à la loi et que celle-
ci était donc invalide.

Dans l'affaire Lachmi Narain v. Union of India138, la Cour a observé

que le pouvoir d'apporter des "restrictions et des modifications" à la
législation que l'on cherche à étendre n'est pas un pouvoir séparé et
indépendant, mais fait partie intégrante du pouvoir d'extension. Ce pouvoir
s'épuise une fois que le texte est étendu, le pouvoir de modification ne peut
plus être exercé.

La nature et l'étendue de la modification ont été clarifiées par la Cour

suprême dans l'affaire N.C.J. Mills Co. c. Asstt. Collecteur des droits

134
Texte, supra.
135
AIR 1956 SC 909.
136
Texte, supra.
137
Texte, supra.
138
AIR 1976 SC 714.
Page | 78
d'accises centraux.139 Dans cette affaire, la Cour a déclaré que le pouvoir de
modifier n'implique pas le pouvoir d'apporter des changements essentiels et
qu'"il se limite à des altérations de caractère mineur et n'implique aucun
changement de principe". Ainsi, si les modifications ne sont pas essentielles,
la délégation est autorisée. Dans l'affaire Sri Ram v. State ofBombay140, le
gouvernement a été habilité à modifier la superficie maximale s'il était
convaincu qu'il était opportun de le faire dans l'intérêt public. La Cour a
confirmé qu'une déclaration de politique générale aussi large constituait un
"intérêt public" suffisant pour confirmer la compétence de la délégation.

III. Suppression des difficultés ( clause Henry VIII)

Parfois, le gouvernement est habilité à modifier la loi existante afin
d'éliminer les difficultés pour qu'elle puisse être pleinement appliquée.
Lorsque le législateur adopte une loi, il ne peut pas prévoir toutes les
difficultés. qui peuvent survenir lors de sa mise en œuvre. Le législateur
introduit donc dans la loi une clause de "levée des difficultés" prévoyant
que le gouvernement peut lever toute difficulté susceptible de survenir lors
de la mise en œuvre de la loi.

En général, les statuts des Indiens contiennent deux types de

clauses relatives à l'élimination des difficultés.

1. La première, étroite, habilite l'exécutif à exercer le pouvoir de lever

les difficultés dans le respect des dispositions de la loi d'habilitation. Dans ce
cas, le gouvernement ne peut modifier aucune disposition de la loi elle-même
; par exemple , la section 128 de la loi de 1956 sur la réorganisation des
États stipule ce qui suit :

En cas de difficulté d'application des dispositions de la présente loi, le

président peut, par ordonnance, prendre toute mesure non incompatible
avec ces dispositions qui lui paraît nécessaire ou opportune pour lever la
difficulté.

Si la loi le prévoit, ce n'est pas répréhensible. Selon la commission des

139
AIR 1971 SC 454.
140
AIR 1959 SC 459.
Page | 79
pouvoirs ministériels (141 ), le seul objectif du Parlement en adoptant une telle
disposition est de "permettre des ajustements mineurs de ses propres
travaux afin d'intégrer ses principes dans le tissu de la législation existante,
générale ou locale". Sir Cecil Carr (142 ) estime que le dispositif est une police
d'assurance pour le dessinateur, au cas où il aurait oublié quelque chose.
Dans l'exercice de ces pouvoirs, le gouvernement ne peut pas modifier la loi
mère ni apporter de modification qui ne soit pas compatible avec la loi
mère.143

2. L'autre type de clause "d'élimination des difficultés" est très large et

habilite l'exécutif, sous couvert d'élimination des difficultés, à modifier même
l'acte de base ou tout autre acte. Une illustration classique de cette clause se
trouve dans la Constitution elle-même qui, en vertu de l'article 392 (1),
autorise le Président à ordonner par décret que la Constitution, pendant la
période spécifiée, soit applicable sous réserve des adaptations, que ce soit
par voie de modification, d'ajout ou d'omission, qu'il jugerait nécessaires ou
opportunes. Cette clause, surnommée "clause Henry VIII", a été incorporée
dans la Constitution de l'Inde. De même, l'article 372 de la Constitution
confère le pouvoir d'apporter des adaptations et des modifications à la loi
existante pour la rendre conforme à la Constitution indienne. Toutefois, il
convient de noter qu'une telle disposition est généralement limitée dans le
temps.

1. Clause Henry VIII - Ce type de clause de délégation a acquis le

surnom de clause Henry VIII, car elle personnifie l'"autocratie
exécutive". Henri VIII était le roi d'Angleterre au XVIe siècle. Pendant
son régime, il a imposé sa volonté en utilisant les instruments du
Parlement pour éliminer les difficultés qui se présentaient à lui.
L'origine de la clause de "levée des difficultés" est donc liée au nom
d'Henri VIII.
Selon la commission des pouvoirs ministériels, "le roi est considéré par la
population comme l'incarnation de l'autocratie exécutive et une telle clause

141
Rapport du Comité des pouvoirs des ministres, 1932, p. 36.
142
Concerning English Administrative Law, 1941 p. 44.
143
Jalan Trading Co. v. Mill Mazdoor Sabha, AIR 1967 SC 691 ; Sinai v. Union of
India, AIR 1975 SC 797.
Page | 80
ne peut qu'être considérée comme incompatible avec le principe du
gouvernement parlementaire".144

2. Légalité de la clause de "suppression des difficultés".

Dans l'affaire Jalan Trading Co. v. Mill Mazdoor Sabha,1 4 5 , la Cour
suprême a été appelée à examiner la légalité d'une telle clause. L'article 37,
paragraphe 1, de la loi de 1965 sur le paiement des primes habilite le
gouvernement central à prendre les dispositions, compatibles avec les
objectifs de la loi, qui pourraient être nécessaires ou opportunes pour lever
les doutes ou les difficultés liés à la mise en œuvre de la loi sur les primes.
L'article 37, paragraphe 2, confère un caractère définitif à l'ordonnance du
gouvernement central émise en vertu de l'alinéa 1. À la majorité, la Cour a
jugé que l'article 37 était mauvais en raison d'une délégation excessive, dans
la mesure où le gouvernement était seul juge pour déterminer si des
difficultés ou des doutes étaient apparus dans l'application de la loi, s'il était
nécessaire ou opportun de lever ces doutes ou ces difficultés et si
l'ordonnance prise était compatible avec les dispositions de la loi. En outre,
l'ordonnance adoptée par le gouvernement a été rendue "définitive". De cette
manière, un pouvoir législatif essentiel a été délégué à l'exécutif, ce qui n'est
pas admissible.146

En règle générale, la Cour suprême adopte une position libérale à

l'égard de la clause de "suppression des difficultés". Dans l'affaire Gammon
India Ltd. v. Union of India,147 L'article 34 de la loi de 1970 sur la
réglementation et l'abolition du travail contractuel (Contract Labour
(Regulation and Abolition Act)) prévoit qu'en cas de difficulté dans la mise en
œuvre des dispositions de la loi, le gouvernement central peut prendre les
dispositions qui ne sont pas incompatibles avec les dispositions de la loi et
qui lui paraissent nécessaires ou opportunes pour éliminer la difficulté. La
Cour suprême a estimé que l'article 34 était valable car il ne constituait pas
une délégation excessive. Elle autorise simplement le gouvernement à
supprimer les difficultés qui pourraient surgir dans l'application de la loi.

144
Rapport. 1932, p. 61.
145
AIR 1967 SC 691.
146
Ibid, p. 703.
147
AIR 1974 SC 960
Page | 81
 3. Règle d'embauche et de licenciement.
Dans l'affaire West Bengal State Electricity Board v. Desh Bandhu
Ghosh,'1 4 8 , la règle 34 des West Bengal State Electricity Regulations a été
contestée au motif qu'elle était arbitraire et violait l'article 14 de la
Constitution. Le règlement 34 le prévoyait :

"Dans le cas d'un employé permanent, il peut être mis fin à ses services
moyennant un préavis de trois mois ou le paiement du salaire pour la
période correspondante en lieu et place de ce préavis. Déclarant ledit
règlement arbitraire et ultra vires, la Cour suprême a déclaré : "à première
vue, le règlement est totalement arbitraire et confère au conseil
d'administration un pouvoir susceptible d'entraîner une discrimination
vicieuse. Il s'agit d'une règle "d'embauche et de licenciement", dont le
moment de bannir totalement la relation employeur-employé approche à
grands pas. Son seul parallèle se trouve dans la clause Henry VIII si familière
aux juristes administratifs".

Il en va de même dans l'affaire Central Inland Water Transport

Corporation c. Brojo Nath Ganguly.149 En l'espèce, la règle 9 (i) de la
Central Inland Water Transport Corpn. Ltd. (Service, Discipline and Appeal)
Rules, 1979 a été contesté, qui prévoit : (i) l'emploi d'un salarié permanent
peut être résilié moyennant un préavis de trois mois de part et d'autre. La
notification est faite par écrit de part et d'autre. La société peut verser
l'équivalent de trois mois de salaire de base et d'indemnité de cherté de vie,
le cas échéant, en lieu et place du préavis ou peut déduire un montant
équivalent lorsque le salarié n'a pas donné le préavis requis.

La Cour suprême a déclaré que cette disposition était ultra vires,

arbitraire et déraisonnable :

On ne saurait mieux décrire l'article 9, paragraphe 1, qu'en l'appelant

"la clause Henry VIII". Elle confère à la société un pouvoir absolu et
arbitraire. Elle ne précise même pas qui doit exercer ce pouvoir au nom de la

148
AIR 1985 SC 722.
149
AIR 1986 SC 1571
Page | 82
société.........Aucune ligne directrice n'a été établie pour indiquer dans
quelles circonstances le pouvoir conféré par l'article 9 (i) doit être exercé par
la société. Aucune possibilité d'audition ne doit être offerte à l'employé
permanent dont le service est résilié dans l'exercice de ce pouvoir".

Il est soutenu que la Cour, dans ces circonstances, a décrit à juste titre
la règle 9 (i) comme la "Clause Henry VIII".

4. Étendue de la "clause de suppression des difficultés".

Dans l'affaire Sinai v. Union of India, le juge150 Sarkaria a observé
qu'en utilisant une clause de "suppression des difficultés", le gouvernement
"peut légèrement retoucher la loi pour arrondir les angles et aplanir les
articulations ou supprimer des obscurités mineures pour la rendre
applicable, mais il ne peut pas modifier les caractéristiques de la loi". En
aucun cas, il ne peut, sous couvert de lever une difficulté, modifier le régime
et les dispositions essentielles de la loi".151

Le Comité des pouvoirs des ministres a également lancé un appel à la

prudence en indiquant qu'il serait dangereux dans la pratique de permettre à
l'exécutif de modifier un acte du Parlement. Elle a formulé les
recommandations suivantes :152

"L'utilisation de la clause dite Henry VIII conférant à un ministre le

pouvoir de modifier les dispositions des lois du Parlement devrait être
abandonnée dans tous les cas, sauf les plus exceptionnels, et ne devrait pas
être autorisée par le Parlement, sauf pour des raisons particulières énoncées
dans une note ministérielle jointe au projet de loi. La clause Henry VIII ne
devrait jamais être utilisée, sauf dans le seul but de mettre l'acte en
application, mais dans la limite d'un an".

Il est soutenu qu'en Inde, la clause de "suppression des difficultés" ne

peut pas violer la doctrine de la délégation excessive telle qu'elle a été établie
dans l'affaire Delhi Laws Act. Elle ne peut donc pas dépasser les limites
admissibles de la délégation du pouvoir législatif.

150
AIR 1975 SC 797.
151
Ibid.
152
Cité par le juge Mahajar, dans l'affaire Delhi Laws Act, AIR 1951 SC 332 (372).
Page | 83
 IV. Inclusion et exclusion
Dans la pratique, le législateur adopte des lois pour conférer au
gouvernement le pouvoir de faire entrer des individus, des organismes ou des
produits dans le champ d'application d'une loi, ou de les en exempter. Ainsi,
le champ d'application d'une loi peut être élargi ou réduit par le biais de la
législation déléguée.

(i) Fourchette d'inclusion

Parfois, le législateur, après avoir adopté la loi, la rend applicable, en
premier lieu, à certaines régions et à certaines catégories de personnes, mais
habilite le gouvernement à en étendre les dispositions à d'autres territoires,
personnes, organismes ou produits. La loi de 1948 sur les salaires
minimums a été adoptée, comme indiqué dans le préambule, "pour fixer les
salaires minimums dans certains emplois". La loi s'applique aux emplois
énumérés dans l'annexe, mais le gouvernement est habilité à y ajouter tout
autre emploi et à étendre ainsi l'application de la loi à cet emploi. Le
législateur n'a pas fixé de normes sur la base desquelles le gouvernement
peut exercer son pouvoir d'ajouter un emploi à la liste. 153
Même dans ce cas,
dans l'affaire Edward Mills Co. v. State of Ajmer, la Cour suprême a estimé
que la disposition était valable car la politique était évidente à la lecture de la
loi, qui était de fixer des salaires minimums afin d'éviter l'exploitation de la
main-d'œuvre dans ces industries où les salaires étaient très bas en raison
de l'absence d'organisation de la main-d'œuvre ou pour d'autres raisons.

Dans un certain nombre de cas,154 le pouvoir d'ajouter à la liste a été

confirmé. La loi de 1948 sur la taxe générale sur les ventes du Pendjab
(Punjab General Sales Tax Act) prélevait une taxe sur les achats de
marchandises, à l'exception des articles mentionnés dans la liste jointe en
annexe. Cela signifie que si le gouvernement ajoute un article à la liste, il
devient exonéré d'impôt. Dans l'affaire Babu Ram v. State of Punjab 1 5 5 , la
Cour suprême a maintenu la disposition contre toute contestation fondée sur

153
AIR 1955 SC 25.
154
Banarsi Das v. State of Madhya Pradesh, AIR 1958 SC 909 ; Sable Waghire & Co. v.
Union of India AIR 1975 SC 1172.
155
AIR 1979 SC 1475.
Page | 84
une délégation excessive.

Une loi peut habiliter l'exécutif à étendre son champ d'action par des
méthodes autres que la modification du calendrier. Par exemple, la loi de
1955 sur les produits de base essentiels couvre certains produits de base
spécifiques mentionnés dans la loi et donne en outre au gouvernement
central le pouvoir de déclarer tout autre produit de base comme "produit de
base essentiel", ce qui rend la loi applicable à ce produit également. Dans
l'affaire Mohamed Ali v. Union of India156, la Cour suprême a confirmé une
disposition de la loi de 1952 sur les fonds de prévoyance des employés
(Employees' Provident Funds Act) autorisant le gouvernement central à
inclure dans le champ d'application de la loi les établissements qu'il pourrait
spécifier.

Mais lorsque la Cour ne trouve aucune politique d'orientation dans la

loi, la disposition est jugée invalide. Ainsi, dans l'affaire Hamdard
Dawakhana v. Union of India,157, l'article 3 de la loi de 1954 sur les
médicaments et les remèdes magiques (publicité répréhensible) a été
contesté. Cette disposition interdit toute publicité suggérant qu'un
médicament peut être utilisé pour guérir toute maladie générale ou toute
autre maladie spécifiée dans les règles. La Cour a estimé qu'aucune norme ni
aucun principe n'avaient été définis dans cette loi pour spécifier "toute autre
maladie" dans les règles et que, par conséquent, le pouvoir délégué d'établir
des règles n'était pas valide.

(ii) Gamme d'exclusion.

Certaines lois donnent au gouvernement le pouvoir d'exempter de leur
application des personnes, des institutions ou des marchandises. Une telle
disposition est invariablement confirmée. Par exemple, dans l'affaire Jalan
Trading Co. v. Mill Mazdoor Union,158, la Cour suprême a jugé valide la
disposition autorisant le gouvernement central à exempter tout
établissement du champ d'application de la loi en tenant compte de la
situation financière et des facteurs pertinents.

156
AIR 1964 SC 980
157
AIR 1960 SC 554
158
AIR 1967 SC 691.
Page | 85
 Dans l'affaire Registrar Co-operative Societies v. K. Kunjabmu159, la
Cour a confirmé la validité de l'article 60 de la Madras Co-operative Societies
Act, 1932, qui était une "clause proche de Henry VIII". 160 L'article 60 prévoit
ce qui suit :

Le gouvernement de l'État peut, par arrêté général ou spécial, exempter

toute société enregistrée de l'une quelconque des dispositions de la présente
loi ou ordonner que ces dispositions s'appliquent à ladite société avec les
modifications prescrites dans l'arrêté.

Une clause aussi large a été jugée valide car la Cour a estimé que la
politique de la loi était énoncée dans le préambule, à savoir faciliter la
formation et le fonctionnement des sociétés coopératives.

V. Fiscalité
Le pouvoir de taxation est un pouvoir inhérent à tout État. Dans un
système démocratique, la fiscalité relève exclusivement du pouvoir législatif.
Le principe fondamental de la démocratie est "pas de taxation sans
représentation". La fiscalité est donc une arme puissante dans la main des
législateurs pour contrôler l'exécutif. Cependant, la délégation s'est étendue
au domaine fiscal. Lorsque le législateur adopte une loi pour prélever un
impôt, il laisse certains éléments du pouvoir fiscal à l'exécutif. La doctrine de
la délégation excessive est appliquée par la Cour pour déterminer la validité
de la délégation du pouvoir de taxation. Les limites admissibles d'une
délégation valide du pouvoir de taxation peuvent être appréhendées en
analysant les cas individuels tranchés par la Cour suprême.

Le gouvernement peut se voir déléguer le pouvoir d'exempter un article

du champ d'application de la taxe. Dans l'affaire Orient Weaving Mills v.
Union of India,161, une disposition autorisant le gouvernement central à
exonérer de droits toute marchandise soumise à accises a été jugée valide au
regard de l'argument de la délégation excessive.

Le gouvernement central peut être habilité à inclure des transactions

159
AIR 1980 SC 350.
160
Per Chinnappa Raddy, J
161
AIR 1963 SC 89.
Page | 86
supplémentaires dans le champ d'application d'une taxe. Dans l'affaire
Banarsi Das v. State of Madhya Pradesh,162, la délégation de pouvoir au
gouvernement pour faire entrer toute marchandise dans le champ
d'application de la loi sur l'impôt sur les ventes a été confirmée.

Le pouvoir de fixer les taux d'imposition peut être délégué à l'exécutif.

Dans l'affaire Devi Das v. State of Punjab,163, la disposition déléguant à
l'exécutif le pouvoir de déterminer le taux d'imposition entre le minimum et
le maximum, c'est-à-dire entre 1 % et 2 %, a été jugée valide. La Cour a
déclaré qu'il était normal de conférer une marge de manœuvre raisonnable
au gouvernement par le biais d'une loi fiscale.

Dans l'affaire Sita Ram Bishambhar Dayal v. State of Uttar

Pradesh,164, la délégation du pouvoir d'imposer une taxe sur les ventes
n'excédant pas 5 % a été jugée valide par la Cour suprême, car le taux
prescrit constituait une limite supérieure raisonnable. Il en va de même dans
l'affaire V. Nagappa c. Iron Ore Mines Cess Commissioner.165 Dans cette
affaire, une loi centrale autorisait le gouvernement central à prélever une
taxe allant jusqu'à 50 paise par tonne métrique sur le fer et à dépenser
l'argent ainsi collecté pour le bien-être des travailleurs. La délégation a été
jugée valide car la politique de la loi était clairement énoncée.

Dans Gwalior Rayon Siik Mfg. Co. c. Asstt. Commissioner,166 under

section 8 (2) (b) of the Central Sales Tax Act, 1956, the Parliament did not fix
the rate of Central Sales Tax but adopted the rate applicable to the sale or
purchase of goods within the appropriate state in case such rate exceeds 10
per cent. La validité de cet article a été contestée pour cause de délégation
excessive, car le Parlement, en ne fixant pas lui-même le taux et en adoptant
le taux applicable dans l'État concerné, n'a pas défini de politique dans le
cadre de la loi et a donc abdiqué sa fonction législative.

La validité de la disposition en question a été confirmée par la Cour

suprême, qui a estimé que le Parlement avait fixé des lignes directrices
162
AIR 1958 SC 909.
163
AIR 1067 SC 1896.
164
(1972) 29 STC 206 (SC).
165
AIR 1973 SC 1374.
166
AIR 1974 SC 1660.
Page | 87
suffisantes dans la loi.

Dans l'affaire N.K. Papiah v. Excise Commissioner,1 6 7 , une disposition

autorisant la perception de droits d'accise "au taux que le gouvernement
peut prescrire" a été jugée valide, bien qu'aucune politique n'ait été définie à
titre indicatif et qu'aucun taux maximal n'ait été prescrit. Pour les raisons
déjà évoquées précédemment, Papiah ne peut être considéré comme une
bonne loi.

Un cas difficile est celui de Shama Rao c. Territoire de l'Union de

Pondichéry.1 6 8 En l'espèce, la législature de Pondichéry a adopté la loi de
1965 sur la taxe générale sur les ventes de Pondichéry et la loi de 1959 sur
la taxe sur les ventes de Madras, telle qu'elle était en vigueur dans l'État de
Madras immédiatement avant l'entrée en vigueur de la loi, et le
gouvernement a été autorisé à publier une notification d'entrée en vigueur de
la loi à Pondichéry. Il en résulte que toutes les modifications apportées à la
loi de Madras pendant la période de promulgation et d'entrée en vigueur de
la loi de Pondichéry sont automatiquement devenues applicables au
territoire de l'Union de Pondichéry. La Cour suprême a estimé que cela
équivalait à une abdication de ses pouvoirs par la législature de Pondichéry
en faveur de la législature de Madras et que, par conséquent, la loi de
Pondichéry était nulle et non avenue.

Une approche judiciaire libérale en matière de délégation du pouvoir

législatif est observée en ce qui concerne les organes municipaux. Ce point
est examiné dans les pages suivantes.

(I) Délégation en faveur des municipalités et autres organismes de

taxation.
Étant donné que les affaires de ces organismes sont administrées par les
représentants élus responsables devant le peuple, de larges délégations en
leur faveur ont été maintenues afin de renforcer l'institution de l'autonomie
locale. Ainsi, dans l'affaire Bangalore W.C. Mills v. Bangalore
Corporation169, une disposition autorisant une municipalité à percevoir un
167
AIR 1975 SC 1007.
168
AIR 1967 SC 1480.
169
AIR 1962 SC 1263.
Page | 88
droit d'octroi sur des produits autres que ceux mentionnés dans la loi a été
jugée valide.

De même, dans l'affaire Delhi Municipal Corporation c. Birla Cotton

Spinning & Wvg. Mills,1 7 0 le pouvoir délégué à la Corporation de prélever
une taxe sur l'électricité sans aucune limite a été confirmé en raison de son
caractère représentatif.

De même, dans l'affaire Corporation of Calcutta v. Liberty Cinema171,

la validité de la délégation de pouvoir à la Corporation pour percevoir une
redevance sur les cinémas au taux fixé par la Corporation a été confirmée. Le
législateur peut conférer aux organes municipaux un pouvoir général de
prélever les impôts qu'il pourrait lui-même prélever. Il s'agit d'une délégation
de pouvoir très large et, selon les principes généraux, une telle délégation
devrait être invalidée pour cause de délégation excessive, car la loi n'établit
aucune politique pour guider les municipalités. Toutefois, dans l'affaire
Western India Theatres Ltd. v. Municipal Corporation,1 7 2 , la Cour
suprême a confirmé une telle disposition au motif que seules les taxes
nécessaires à la réalisation des objectifs spécifiés dans la loi de délégation
pouvaient être prélevées par la Corporation.

Suivant le même principe, la Cour suprême dans l'affaire Darshan Lai

Mehra v. Union of India173 a jugé que la section 172 (2), U. P. Nagar
Mahapalika Adhiniyam, 1959, était constitutionnelle. Cet article autorisait
les municipalités à imposer les taxes mentionnées dans la loi "aux fins de la
loi". La Cour a déclaré que les mots "aux fins de la loi" établissent une
politique suffisante pour permettre aux municipalités d'imposer une taxe et
que, par conséquent, tant que la taxe a un rapport raisonnable avec l'objectif
de la loi, elle ne peut pas être considérée comme une délégation excessive.

De même, dans l'affaire Mahe Beach Trading Company v. Union

Territory of Pondicherry174, la Cour suprême a établi que l'abdication du
pouvoir législatif, la délégation excessive ou l'abandon ou le transfert total
170
AIR 1968 SC 1232.
171
AIR 1965 SC 1107.
172
AIR 1965 SC 586.
173
(1992) 4 SCC 28.
174
(1996) 3 SCC 743
Page | 89
par le législateur de ses fonctions législatives à un autre organe n'est pas
admissible. Il n'y a cependant pas d'abdication, d'abandon des fonctions
législatives ou de délégation excessive tant que le législateur a exprimé sa
volonté sur un sujet particulier, indiqué sa politique et laissé la mise en
œuvre de cette politique à la législation subordonnée, subsidiaire ou
auxiliaire, à condition que le législateur ait gardé le contrôle sur ce sujet de
manière à pouvoir agir comme un contrôle ou une norme et prévenir ou
réparer les méfaits de la législation subordonnée lorsqu'il le décide ou le juge
nécessaire. Dans cette affaire, une loi adoptée par le législateur avait
autorisé une municipalité à prélever une taxe sur l'essence et le gazole
vendus à la pompe à essence, avec effet rétroactif. Sa validité a été contestée
pour cause de délégation excessive. Toutefois, la Cour a confirmé sa validité
en l'absence de délégation excessive. Selon la Cour, quel que soit le pouvoir
délégué, il s'agit de mettre en œuvre la politique définie par le législateur.

Dans l'affaire J. R. G. Manufacturing Association v. Union of

India,1 7 5 , la Cour a également confirmé la validité de l'article 12, paragraphe
2, de la loi sur le caoutchouc, qui autorise le conseil du caoutchouc à
imposer un droit d'accise soit aux producteurs de caoutchouc, soit aux
fabricants de produits en caoutchouc. La Cour a rejeté la contestation de la
délégation excessive en raison du caractère représentatif du Conseil et du
contrôle exercé par le gouvernement central. La loi prévoit que l'impôt peut
être prélevé conformément aux règles établies par le gouvernement, sous
réserve d'une présentation au Parlement.

(ii) Imposition de la taxe par le gouvernement, en cas de défaut

d'imposition par les municipalités.
Dans l'affaire Avinder Singh v. State of Punjab,176, lorsqu'une
municipalité n'a pas exécuté son ordre d'imposer la taxe de vente au taux de
10 roupies par bouteille d'alcool étranger, le gouvernement de l'État a imposé
lui-même la taxe pour les besoins de la municipalité. La loi en question ne
prévoit pas de minima ou de maxima pour les taux d'imposition. Les
dispositions statutaires ont été jugées valables. La Cour ne fait aucune

175
AIR 1970 SC 1589.
176
AIR 1979 SC 321
Page | 90
différence de principe entre le fait que la taxe soit directement imposée par la
municipalité ou par le gouvernement pour les besoins de la première et non
pour renflouer ses caisses.

Toutes ces décisions montrent que des délégations très larges du

pouvoir de taxation sont permises aux organes municipaux en raison de leur
caractère représentatif et réactif. Il convient toutefois de préciser que, même
aux États-Unis, les tribunaux ont fait une exception en faveur des
municipalités sur la question de la validité de la législation déléguée. 177

CHAPITRE 7
ANALYSE COMPARATIVE DES DL ENTRE L'ANGLETERRE,
LES ETATS-UNIS ET L'INDE

I. ANGLETERRE

En Angleterre, le Parlement est souverain. En principe, seul le

Parlement peut promulguer des lois. Mais comme l'a fait remarquer C.K.
Allen, "rien n'est plus frappant dans l'histoire juridique et sociale du 19e
siècle en Angleterre que le développement de la législation subordonnée". 178
Maitland a également déclaré :

D'année en année, le gouvernement subordonné de l'Angleterre

devient de plus en plus important. Le nouveau mouvement s'est
amorcé avec la loi de réforme de 1832 : il est déjà allé loin et il ira
certainement plus loin encore. Nous sommesà venir une nation très
gouvernée, gouvernée par toutes sortes de conseils, de commissions et de
fonctionnaires, centraux et locaux, hauts et bas, exerçant les pouvoirs qui
leur ont été confiés par les lois modernes.179

177
Gellhorn et Byse, Administrative Law : Cases and Comments, 128 ; Foster, The
Delegation of Legislative power to Administrative Officers, 7 III. L.R. 39 ; 398 (1913).
178
Law in the Making (1993) 531.
179
Cité par C.K. Allen, Constitutional History of England, 501.
Page | 91
 Les raisons de la croissance de la législation déléguée dans d'autres
pays ont également été à l'origine du développement de la législation
déléguée en Angleterre. Le Parlement n'a pas eu le temps de traiter les
différentes questions dans la queue de. La complexité, la technicité,
l'urgence et l'opportunité ont contraint le Parlement à déléguer sa "fonction
législative" au gouvernement.

- Traditionnellement, la législation administrative était considérée comme un

mal, mais peu à peu, elle a été considérée comme justifiable en principe.
On s'est rendu compte que la législation et l'administration n'étaient pas
deux formes de pouvoir fondamentalement différentes. Les tests formulés
pour distinguer les fonctions législatives et administratives se sont révélés
insuffisants et inappropriés.180

Mais dans le même temps, le droit administratif n'a pas été accepté
comme une branche du droit développée et reconnue. Taylor a donc
observé :

Jusqu'en août 1914, un Anglais raisonnable et respectueux des lois

pouvait vivre sa vie sans remarquer l'existence de l'État, au-delà du bureau
de poste et du policier.181

C'est au cours des deux guerres mondiales que l'on a assisté à une
augmentation considérable de la législation déléguée. Des percées massives
ont été réalisées dans les questions relativement personnelles des citoyens,
telles que le logement, l'éducation, l'emploi, les pensions, la santé, la
planification, la production, la préservation et la distribution des biens
essentiels.

180
Wade & Forsyth, Administrative Law (2009) 731. Voir, pour la distinction entre les
fonctions législatives et administratives, la conférence III.

181
Histoire de l'Angleterre (1914-1945) 1 ; voir aussi, Report of Committee on Ministers'
Powers (1932) 3 ; Voir, pour une discussion détaillée. les produits de base, la sécurité
sociale, etc. Au 20e siècle, le Parlement a été contraint de déléguer un large pouvoir
législatif au gouvernementment. Un tollé s'est élevé contre le développement de cette
législation déléguée. Le Comité des pouvoirs des ministres (Comité Donoughmore) a
donc été saisi de la question en 1929. Le comité a présenté son rapport en 1932.
Page | 92
 - Il a observé par Allen - Nous doutons que le Parlement
lui-même ait pleinement réalisé l'ampleur qu'a prise la
pratique de la législation déléguée, ou la mesure dans
laquelle il a renoncé à ses propres fonctions dans le
processus, ou encore la facilité avec laquelle cette
p r a t i q u e p e u t ê t r e u t i l i s é e d e m a n i è r e a b u s i v e . 182

- Le Comité a déclaré à juste titre : - Le système de la législation

déléguée est à la fois légitime, permissible et constitutionnellement
souhaitable à certaines fins, dans certaines limites et sous certaines
garanties.183

(i) Délégation absolue

En Grande-Bretagne, le principe de la souveraineté du Parlement prévaut.
Cette doctrine implique que le Parlement est suprême et qu'il dispose d'un
pouvoir illimité pour élaborer toute loi. Par conséquent, les tribunaux ne
peuvent remettre en question le droit parlementaire pour quelque motif que
ce soit. Dans l'affaire R. v. Hallidaj 184
, il a été observé à juste titre que "la
Constitution britannique a confié aux deux chambres du Parlement, sous
réserve de l'assentiment du roi, un pouvoir absolu qui n'est entravé par
aucun instrument auquel l'obéissance peut être imposée par un organe
judiciaire". Le Parlement peut donc déléguer dans une certaine mesure son
pouvoir législatif à une autorité extérieure. Les limites de la législation
déléguée dans la Constitution britannique, s'il doit y en avoir, restent donc
une question de politique et non une question justiciable à trancher par les
tribunaux. La doctrine de la délégation excessive ne s'applique pas en
Grande-Bretagne.

(ii) Un recours entre les mains du Parlement

Il est important de noter qu'en Grande-Bretagne, le remède se

trouve entre les mains du Parlement lui-même. Le Parlement peut contrôler
182
Rapport de la commission des pouvoirs des ministres (1932) 62.
183
Ibid, 51.
184
1917 AC 260.
Page | 93
 la délégation de pouvoir qu'il effectue s'il le souhaite. Il n'y a pas d'agence
externe pour obliger le Parlement à le faire. Il n'est pas nécessaire que le
Parlement fixe dans une loi de délégation une norme, une politique ou une
règle pour guider le délégué dans l'exercice du pouvoir qui lui est confié. Le
délégué peut être laissé libre de rédiger la législation déléguée comme il
l'entend. Il peut élaborer sa propre politique ou norme dans l'exercice du
pouvoir délégué.

- Cependant, la souveraineté du Parlement ne signifie pas qu'il n'existe

pas de principes auxquels la pratique de la délégation doit se
conformer. Le Comité des pouvoirs ministériels a suggéré que "les
limites précises du pouvoir législatif que le Parlement entend conférer
à un ministre devraient toujours être expressément définies en termes
clairs par la loi qui le confère : lorsqu'un pouvoir discrétionnaire est
conféré, ses limites devraient être définies avec la même clarté". Il
convient de noter que la commission a adopté un principe
fondamentalement similaire à l'exigence standard.

II. U.S.A.
- La délégation en théorie

- La règle américaine contre la non-délégabilité du pouvoir législatif est

principalement basée sur la doctrine de la séparation des pouvoirs. Les
rédacteurs de la Constitution des États-Unis étaient fortement dominés
par les idées de Montesquieu et de Locke selon lesquelles la
concentration des pouvoirs - législatif, exécutif et judiciaire - entre les
mains d'un seul organe du gouvernement était synonyme de tyrannie. 185
Les États-Unis ne prévoient pas expressément la séparation des pouvoirs,
mais celle-ci découle implicitement de la répartition des pouvoirs en trois
catégories, à savoir le législatif, l'exécutif et le judiciaire. 186 "Il est

185
Willis, Constitutional Law (1938), 135. Washington pensait que la consolidation des-
pouvoirs gouvernementaux en un seul organe créait un "véritable despotisme" :
Washington's Farewell Address. John Adams a déclaré que la tyrannie ne pouvait être
enrayée qu'en "équilibrant l'un des pouvoirs par rapport aux deux autres" : Works, (vol.
I, p. 186).
186
Springer v. Philiphine Islands, 277 U.S. 189, 201 ; Youngs Town Sheet and Tube Co. v :
Sawyer, 343 U.S. 579, 589.
Page | 94
 considéré comme un principe essentiel de la Constitution" a observé la
Cour suprême dans l'affaire Field v. Clarke, 187 "que les pouvoirs confiés à
un département doivent être exercés exclusivement par ce département
sans empiéter sur les pouvoirs d'un autre". 188 Et il a été souligné dans
cette affaire : "le fait que le Congrès ne puisse pas déléguer le pouvoir
législatif au Président est un principe universellement reconnu comme
vital pour l'intégrité et le maintien du système de gouvernement ordonné
par la Constitution" ().189

- La Constitution américaine applique un principe différent. La situation

est différente dans la mesure où, en vertu de la Constitution des États-
Unis, la législation déléguée n'est pas reconnue en théorie en raison de
deux doctrines :

(a) La doctrine de la séparation des pouvoirs

La Constitution américaine repose sur la doctrine de la séparation des

pouvoirs. L'article 1 confère expressément le pouvoir législatif au Congrès,
tandis que l'article II stipule que le pouvoir exécutif est confié à un
président et que l'article III confère au pouvoir judiciaire le pouvoir
d'interpréter la Constitution et de déclarer toute loi inconstitutionnelle si
elle n'est pas conforme aux dispositions de la Constitution. Dans l'affaire
Field v. Clark1 9 0 , la Cour Suprême américaine a fait remarquer que

- "Le fait que le Congrès ne puisse pas déléguer son pouvoir législatif au
Président est un principe universellement reconnu et vital pour l'intégrité
et le maintien du système de gouvernement ordonné par la
Constitution.191

(b) Delegatus non potest delegare: Un délégué ne peut pas déléguer

davantage
Outre la doctrine de la séparation des pouvoirs, la Cour suprême des États-

187
143 U.S. 649 (1892)
188
Ibid.
189
Schwartz, American Administrative Law, p. 30.
190
(1892) 143 US 649.
191
Voir également Springer v. Pnillipine Islands (1928) 277 US 189 ; Puckley v. Valeo,
(1976) 424 US 1.
Page | 95
Unis a également invoqué la doctrine du delegatus non potest delegare
contre la délégation par le Congrès. La doctrine signifie qu'un délégué ne
peut plus déléguer ses pouvoirs. Étant donné que le Congrès tient son
pouvoir du peuple et qu'il est un délégué du peuple en ce sens, il ne peut
plus déléguer son pouvoir législatif à l'exécutif ou à toute autre agence. Les
législatures se trouvent dans cette relation avec les personnes qu'elles
représentent. C'est donc un principe cardinal du gouvernement
représentatif que le législateur ne peut pas déléguer le pouvoir de légiférer à
un autre organe ou à une autre autorité.192

- Delegatus non protest delegare est un principe fondamental de la

jurisprudence en matière de délégation. Précisant la portée et les
limites de ce principe, la Cour a estimé que le gouvernement central
peut déléguer n'importe lequel de ses pouvoirs statutaires au
gouvernement de l'État, si la loi l'y autorise. Cependant, deux facteurs
détermineront sa validité : (i) si la délégation subest autorisée par la
loi, expressément ou implicitement, (ii) si l'excise de la subdélégation
est dans la portée et la limite de la délégation, ce qui signifie que même
si le pouvoir légal de déléguer des fonctions est exprimé en termes très
généraux, il ne s'étendra pas nécessairement à tout. La Cour a
expliqué que la subdélégation implicite n'est généralement pas la
caractéristique que l'on trouve dans la législation en temps de paix. 193
En appliquant ce principe, la Cour a estimé que si une ligne directrice
pour déterminer l'ancienneté inter se devait être établie, l'État seul
pouvait le faire en vertu de l'article 162 de la Constitution. 194

 La délégation en pratique
En théorie, il n'était pas possible pour le Congrès de déléguer son
pouvoir législatif à l'exécutif. Toutefois, il n'était pas possible d'appliquer
strictement la doctrine de la non-délégation. En raison de l'augmentation
des fonctions gouvernementales, il était impossible pour le Congrès de

192
Locke's Appeal, (1873) p. 491 (497) cité par Schwartz : Administrative Law, 1984,
pp. 35-36.
193
S. Samuel M.D. Harrison Malayalam c. Union of India, (2004) 1 SCC 256.
194
Pramod K. Pankaj c. Stale of Bihar, (2004) 3 SCC 723,
Page | 96
promulguer toutes les lois avec tous les détails particuliers. La Cour
suprême a reconnu cette réalité et a essayé de créer "un équilibre entre les
deux forces contradictoires : la doctrine de la séparation des pouvoirs
interdisant la délégation et l'inévitabilité de la délégation en raison des
exigences du gouvernement moderne".195 Le plus que l'on puisse demander
en vertu de la doctrine de la séparation des pouvoirs est que le Congrès
établisse la politique générale et les normes qui animent la loi, laissant à
l'agence le soin d'affiner ces normes, de "combler les lacunes" ou
d'appliquer les normes à des cas particuliers.196

Ainsi, les considérations pragmatiques ont prévalu sur les objections

théoriques. Avec le temps, les tribunaux ont assoupli les rigueurs de la
doctrine de la séparation des pouvoirs et autorisé une large délégation de
pouvoirs à condition que le Congrès lui-même définisse des politiques ou
des normes pour guider le délégué. Le Congrès ne doit pas donner un
chèque en blanc à l'exécutif pour qu'il établisse les règles qu'il souhaite. Si
c'est le cas, cela équivaudrait à une abdication des fonctions du Congrès. Il
convient de noter que si le Congrès transfère à d'autres "les fonctions
législatives essentielles dont il est investi", la loi qui le fait sera jugée
inconstitutionnelle.

Pour reprendre les termes du juge Cardozo, le critère est le suivant :

"pour confirmer la délégation, il est nécessaire de découvrir dans les termes
de la loi une norme raisonnablement claire selon laquelle le pouvoir
discrétionnaire doit être régi".197 Si la loi ne contient aucune norme pour
limiter la délégation de pouvoir, elle revient à donner un chèque en blanc
pour légiférer dans le domaine de compétence délégué et, par conséquent,
c'est l'agence plutôt que le Congrès qui devient le législateur principal.
L'application de cette règle est illustrée par quelques cas.

- Dans l'affaire Panama Refining Co. v. Ryan,198, plus connue sous le

195
Indian Law Institute : Cases and Materials on Administrative Law in India. 1966
Vol. 1 pp. 188-89.
196
Rehniquist, J. dans Industrial Deptt. v. American Petroleum Institute, (1980) 448 U.S.
607 (675).
197
Panama Refining Co. v. Ryan, 293 US 338, 434 (1935).
198
Ibid.
Page | 97
 nom de " Hot Oil case", le Congrès a autorisé le président à interdire le
pétrole dans le commerce interétatique lorsqu'il était produit au-delà
des quotas fixés par chaque État. La politique de la loi consistait à
"encourager le redressement industriel national" et à "favoriser une
concurrence loyale". La majorité de la Cour a estimé que "le Congrès
n'a déclaré aucune politique, n'a établi aucune norme, n'a fixé aucune
règle". En conséquence, la délégation en faveur du président était
inadmissible et la loi était inconstitutionnelle.

- Dans l'affaire Schechter Poultry Corporation v. United States199

(sick chicken case), la Cour suprême a examiné la question de la
constitutionnalité de l'article 3 de la loi de 1933 sur le redressement
industriel national (National Industrial Recovery Act). Le président a
été autorisé à approuver des "codes de concurrence loyale" pour des
métiers et des secteurs particuliers. Sa violation a été rendue
punissable. La Cour a estimé que la section 3 était inconstitutionnelle
car aucune norme n'a été établie pour l'approbation d'un code pour un
commerce ou une industrie. Selon la Cour, il s'agit d'un cas
d'abdication virtuelle des pouvoirs législatifs par le Congrès.

Toutefois, depuis l'affaire Schechter (200 201

), la Cour suprême a
adopté une position libérale et, dans un certain nombre d'affaires, la
délégation du pouvoir législatif a été confirmée.

Ainsi, dans l'affaire National Broadcasting Co. v. U.S.202, le Comité

fédéral des communications s'est vu confier de vastes pouvoirs en matière
d'octroi de licences aux stations de radiodiffusion en vertu de la loi sur les
communications de 1934. Le critère était "l'intérêt public, la commodité ou
la nécessité". Bien qu'elle soit vague et ambiguë, la Cour suprême a estimé
qu'il s'agissait d'une norme valable. De même, dans l'affaire Yakus v.
U.S.,203, en vertu de la loi de 1942 sur le contrôle des prix d'urgence,

199
295U.S. 495 (1935),
200
Ibid.
201
(1943) 319 U.S. 190.
202
319U.S. 190 (1943)
203
321 US 414 (1944).
Page | 98
l'administrateur des prix a été habilité, lorsque, à son avis, les prix des
produits de base ont augmenté ou menacé d'augmenter dans une mesure
ou d'une manière incompatible avec l'objectif de la loi, à fixer le ou les prix
maximums qui, à son avis, seront généralement justes et équitables et
permettront d'atteindre l'objectif de la loi. Le tribunal a soutenu la loi au
motif que des normes suffisamment précises ont été prescrites pour
confiner les règlements et les ordonnances de l'administrateur dans des
limites fixes.

- Le juge Cardozo a déclaré: "Il s'agissait d'une délégation en cours

d'émeute".

- Toutefois, après les deux affaires susmentionnées, la Cour suprême a

adopté une position libérale et, dans de nombreux cas, a confirmé la
délégation du pouvoir législatif.

204
Ainsi, dans l'affaire National Broadcasting Co. v .United States, de
vastes pouvoirs ont été conférés à la Commission fédérale des
communications (FCC) pour l'octroi de licences aux stations de
radiodiffusion en vertu de la loi sur les communications de 1934. Le critère
était "l'intérêt public, la commodité ou la nécessité". Bien qu'elle soit vague
et ambiguë, la Cour suprême a estimé qu'il s'agissait d'une norme valide.

De même, dans l'affaire Yakus v. United States205206, en vertu de la

loi de 1942 sur le contrôle des prix d'urgence, l'administrateur des prix a
été habilité à fixer le prix maximum qui, à son avis, sera généralement
juste et équitable et permettra d'atteindre les objectifs de la loi.
L'administrateur était tenu, dans la mesure du possible, de prendre
dûment en considération les prix pratiqués entre le 1er octobre et le 15
octobre 1941, mais il était autorisé à prendre en considération une date
ultérieure si les données nécessaires n'étaient pas disponibles, et pourtant
la Cour suprême a soutenu la délégation, estimant que les normes étaient
adéquates. Le juge Roberts (opinion minoritaire) a observé à juste titre que
204
319 US 190 (1943).
205
321 US 414 (1944).
206
(1935) 295 US 495 : 79 L Ed 1370.
Page | 99
l'arrêt de la majorité a annulé l'affaire Sick Chicken.

- 207
Dans l'affaire Hitcher v. United States, le Reorganisation Act, 1942, a
habilitées agents administratifs à déterminer si les prix étaient
excessifssive et à recouvrer les bénéfices qu'ils jugeaient excessifs. La
Cour suprême a jugé la délégation valable, observant que le terme
statutaire "profits excessifs" était une expression suffisante de la
politique et des normes du législateur pour la rendre constitutionnelle.

- Davis208 maintient que la "plus grande délégation" a été sanctionnée

par la Cour suprême car "le langage judiciaire sur le standard était
artificiel". Selon lui, la définition de "bénéfices excessifs" est la suivante
: excessive signifie excessif.

- 209
Dans l'affaire Fahey c. Mallonee, la loi en question autorisait le
Conseil àpoursuivre les règlements prescrivant les conditions dans
lesquelles les associations de prêt mal gérées pouvaient être reprises.
Le tribunal de district a estimé qu'il n'y avait pas de critère pour guider
l'exercice de l'autorité conférée et que la délégation était mauvaise. La
Cour suprême a reconnu qu'il n'existait pas de "norme législative ex-
press", mais a déclaré la loi valide en observant que la disposition était
réglementaire et non pénale.

Le pouvoir discrétionnaire d'élaborer des règlements pour guider

l'action des autorités de contrôle dans ces domaines peut être autorisé
par la Constitution, alors qu'il pourrait ne pas l'être pour autoriser la
création de nouveaux délits dans des domaines inexplorés.

- Dans l'affaire Mistretta v. United States210 (Mistretta), des lignes

directrices en matière de condamnation ont été promulguées par la US
Sentencing Commission en vertu de la loi sur les réformes en matière
de condamnation (Sentencing Reforms Act) de 1984. Les lignes

207
(1947) 334 US 742.
208
Droit administratif (1951) 45-54.
209
332 US 245 (1947).
210
488 U.S. 361 (1989)
Page | 100
 directrices prévoient une gamme de peines déterminées pour des
catégories d'infractions et de délinquants en fonction de divers facteurs
spécifiés par la Commission. Mistretta, qui a été inculpé pour vente de
cocaïne, a contesté les lignes directrices en faisant valoir que le
Congrès avait délégué à la Commission un pouvoir excessif pour
structurer les lignes directrices.

La Cour suprême a admis que l'affirmation du pétitionnaire

selon laquelle la Commission disposait d'un pouvoir discrétionnaire
important dans la formulation des lignes directricesne pouvait être
contestée. Il a également le pouvoir de déterminer quels crimes doivent
être punis avec indulgence ou sévérité. Mais cela ne signifie pas qu'il
n'y a pas de "politique". En conférant des pouvoirs à la Commission, le
Congrès n'a pas délégué de pouvoir législatif à l'exécutif ni bouleversé
l'équilibre des pouvoirs entre les branches coordonnées, prévu par la
Constitution.

La protection structurelle de la Constitution n'interdit pas au

Congrès de déléguer à un organe d'experts situé au sein du pouvoir
judiciaire la tâche complexe de formuler des lignes directrices en matière de
condamnation conformes à des orientations statutaires aussi importantes.

Les critiques estiment que l'arrêt Mistretta a sonné le glas de la doctrine de

la non-délégation.

211
Dans l'affaire Whiteman v. American Trucking Assn., le législateur a
délégué à l'Agence de protection de l'environnement (EPA) le pouvoir
législatif de promulguer des "critères de qualité de l'air". La loi en question
a également autorisé l'EPA à revoir cette norme et à y apporter "les
révisions qui s'imposent". La disposition a été contestée au motif que la
délégation du pouvoir législatif à l'EPA était excessive et ne prévoyait pas de
"principe intelligible". La Cour d'appel a confirmé cette affirmation.

211
531U.S. 457 (2001),
Page | 101
 La Cour suprême a toutefois jugé la délégation valable, observant qu'un
certain degré de discrétion pouvait être accordé à l'Agence. Se référant à
l'arrêt Mistretta, la Cour a déclaré que le fait d'exiger de l'EPA "qu'elle fixe
des normes de qualité au niveau "requis", c'est-à-dire ni plus bas ni plus
haut que nécessaire pour protéger la santé publique avec une marge de
sécurité adéquate, s'inscrit confortablement dans le cadre du pouvoir
discrétionnaire autorisé par notre jurisprudence".

Le juge Scalia a commenté à juste titre que les délégations en bloc sont ainsi
devenues la règle et non plus, comme auparavant, l'exception.

Conclusion - Il n'y a pas beaucoup de cas où la Cour suprême des États-

Unis a déclaré la législation du Congrès inconstitutionnelle en raison d'une
délégation excessive. Les exigences de l'administration moderne ont
persuadé les tribunaux d'adopter une vision libérale de la délégation. Dans
un grand nombre de cas, des délégations très larges ont été confirmées et
des phrases très vagues ont été considérées comme fixant des normes. La
situation est telle qu'un commentateur a fait remarquer :

"Le langage judiciaire sur les normes est artificiel. 212 Mais le principe de
base reste que le Congrès ne peut pas déléguer son pouvoir législatif sans
prescrire de normes. La question de savoir si ce critère est satisfait ou non
est une question qui doit être tranchée par les tribunaux. La prescription
législative de normes n'est pas définitive. Les tribunaux se réservent le
pouvoir de déclarer inconstitutionnelle la délégation du pouvoir législatif
s'ils estiment que, dans un cas donné, la délégation est trop large et
indéfinie. Même si, dans la pratique, la Cour suprême des États-Unis a
confirmé l'existence de larges délégations sous l'impact des exigences du
gouvernement à l'époque moderne, la Cour réitère toujours la doctrine de la
délégation excessive. En raison de la persistance de la doctrine de la
délégation excessive, le Congrès s'efforce d'établir certaines normes dans la
législation déléguant le pouvoir législatif.

212
Davis, Administrative Law, 54 (1951).
Page | 102
 - Cependant, les décisions américaines montrent qu'il y a eu un
effondrement progressif de la théorie de la non-délégation selon
laquelle le pouvoir législatif ne peut être délégué. D'où le syllogisme du
professeur Cushman :

"Prémisse majeure : Le pouvoir législatif ne peut être délégué

constitutionnellement par le Congrès. Prémisses mineures : Il est essentiel
que certains pouvoirs soient délégués aux agents administratifs et aux
commissions de régulation. Par conséquent, les pouvoirs ainsi délégués ne
sont pas des pouvoirs législatifs".213

III. INDE

(i) Période pré-constitutionnelle.

Avant l'entrée en vigueur de la Constitution de l'Inde en 1950, les

législatures indiennes étaient créées par des lois adoptées par le Parlement
britannique et étaient donc considérées comme des organes législatifs non
souverains.2 La question de la validité de la délégation du pouvoir législatif
par une législature indienne a été soulevée pour la première fois dans
l'affaire Burah , jugée en 1878.

En ce qui concerne la période antérieure à la Constitution relative à la

législation déléguée en Inde, l'affaire Queen v. Burah214est considérée comme
l'autorité principale proposant la doctrine de la législation conditionnelle. En
1869, la législature indienne a adopté une loi visant à soustraire le district
de Garo Hills à la juridiction des tribunaux civils et pénaux et à la loi qui y
est appliquée, et à confier l'administration de la justice civile et pénale dans
ce même district aux fonctionnaires que le lieutenant-gouverneur du Bengale
pourrait nommer à cet effet. En vertu de l'article 9, le Lieutenant-Gouverneur
était habilité à étendre, de temps à autre, par notification dans la Gazette de
Calcutta, tout ou partie des dispositions de la loi aux collines de Jaintia,
Naga et Khasia et à fixer la date d'application de ces dispositions. Par une
notification datée du 14 octobre 1871, le lieutenant-gouverneur a étendu
213
Schwartz, American Administrative Law, 1984, p. 47.
214
(1878) 3 AC 889.
Page | 103
toutes les dispositions de la notification qui a été contestée par Burah qui a
été reconnu coupable de meurtre et condamné à mort.

La Haute Cour de Calcutta, à la majorité, a fait droit à la thèse de

l'appelant et a jugé que l'article 9 de la loi était ultra vires par rapport
aux pouvoirs de la législature indienne. Selon la Cour, la législature
indienne était un délégué du Parlement impérial et, en tant que tel, une
délégation supplémentaire n'était pas permise.

Le gouvernement a alors fait appel auprès du Conseil privé. La loi a

été jugée valide par le Conseil privé. Il a été jugé que la législature indienne
n'était pas une agence ou un délégué du Parlement impérial et qu'elle
disposait de pleins pouvoirs législatifs comme ceux du Parlement impérial.
Il a convenu que le gouverneur général en conseil ne pouvait pas, par voie
législative, créer un nouveau pouvoir législatif en Inde qui n'aurait pas été
créé ou autorisé par l'acte du Parlement impérial du Conseil. Toutefois, cela
n'a pas été le cas. Il s'agissait d'une législation conditionnelle, car le
gouverneur n'était pas habilité à adopter de nouvelles lois, mais
simplement à étendre les dispositions de la loi déjà adoptée par le corps
législatif compétent, sous réserve du respect de certaines conditions.

La décision du Conseil privé peut faire l'objet de deux interprétations

différentes. L'une des interprétations est que, puisque le corps législatif
indien n'est pas un délégué du Parlement britannique, il n'y a pas de limite
à la délégation du pouvoir législatif. Mais l'autre interprétation est que le
Conseil privé n'ayant validé qu'une législation conditionnelle, la délégation
du pouvoir législatif n'est pas autorisée.215

Dans l'affaire Banwarilal ,216, il s'agissait d'une ordonnance émise par le

Govenor-General2 prévoyant la création de tribunaux pénaux spéciaux pour juger
certaines infractions. L'ordonnance contient des dispositions relatives à la
compétence, à la procédure, etc. de ces tribunaux. Elle n'a pas créé elle-même
l'un de ces tribunaux, mais a prévu qu'elle n'entrerait en vigueur dans une

215
AIR 1949 FC 175.
216
(1949) F.L.R. 225 ; AIR 1949 P.C. 115.
Page | 104
province que si le gouvernement provincial, convaincu de l'existence d'une
émergencegency... . . déclare qu'il est en vigueur dans la province ... ." La
validité de l'ordonnance a été contestée au motif qu'elle constituait une
"législation déléguée" dans la mesure où le gouverneur général cherchait à
transmettre la décision concernant l'existence d'une situation d'urgence au
gouvernement provincial au lieu d'en décider lui-même. Le Conseil privé a
estimé que l'ordonnance n'était pas une législation déléguée. Le gouverneur
général n'avait pas du tout délégué ses pouvoirs législatifs. L'ordonnance
n'était qu'un exemple de l'arrangement législatif, qui n'est pas rare, par lequel
l'application locale d'une disposition d'un statut est déterminée par le
jugement d'un organe administratif local quant à sa nécessité.

- La question de la validité constitutionnelle de la délégation de pouvoirs

a été examinée par la Cour fédérale dans l'affaire Jatindra Nath
Gupta c. Province of Bihar.217 Dans cette affaire, la validité de l'article
1(3) de la loi de 1948 sur le maintien de l'ordre public du Bihar a été
contestée au motif qu'il autorisait le gouvernement provincial à
prolonger la durée de validité de la loi d'un an avec les modifications
qu'il jugeait appropriées. La Cour fédérale a estimé que le pouvoir
d'extension avec modification n'est pas une délégation valide du
pouvoir législatif car il s'agit d'une fonction législative essentielle qui ne
peut être déléguée. Ainsi, pour la première fois, il a été décidé qu'en
Inde, les pouvoirs législatifs ne peuvent être délégués.218

(ii) Période post-constitutionnelle

(a) Constitutionnalité de la législation déléguée - Ladécision rendue
dans l'affaire Jatindra Nath ayant créé une certaine confusion, la question
des limites admissibles de la délégation du pouvoir législatif est devenue
importante. Par conséquent, afin de clarifier la situation juridique, le
217
AIR 1949 FC 175.
218
Delegated Legislation in India, p. 81 (1964) ; Indian Law Institute, New Delhi,
Publication.
Page | 105
président de l'Inde a demandé l'avis de la Cour suprême en vertu de
l'article 143 de la Constitution. La question de droit soumise à la Cour
suprême était d'une grande importance constitutionnelle et était la
première du genre. La disposition de trois lois, à savoir,

(i) Section 7 de la loi sur les lois de Delhi, 1912 ;

Le gouvernement provincial peut, par notification dans le

journal officiel, étendre à la province de Delhi ou à une partie de
celle-ci, avec les restrictions et les modifications qu'il juge
opportunes, tout texte en vigueur dans une partie de l'Inde
britannique à la date de cette notification.

(ii) l'article 2 de la loi de 1947 sur l'Ajmer-Mewar (extension des

lois) ; et

Le gouvernement central peut, par notification au journal

officiel, étendre à la province d'Ajmer-Merwara, avec les
restrictions et les modifications qu'il juge appropriées, tout texte
en vigueur dans une autre province à la date de cette
notification.

(iii) L'article 2 de la partie C de la loi sur les États (lois) de 1950 était
en cause dans l'affaire Delhi Laws Act, Re.219

Le gouvernement central peut, par notification au Journal

officiel, étendre à tout État de la partie C (autre que Coorg et les
îles Andaman et Nicobar. Et "provision peut être faite dans tout
texte ainsi étendu pour l'abrogation ou l'amendement de toute loi
correspondante (autre qu'une loi centrale) qui est pour le moment
applicable à cet État de la partie C".

- Il y avait quelques États de la partie C. Delhi était l'une d'entre elles.

219
AIR 1951 SC 332.
Page | 106
 Les États de la partie C étaient sous l'administration directe du
gouvernement central car ils n'avaient pas de législature propre. Le
Parlement devait légiférer pour ces États. Le Parlement a donc adopté
une loi, la Part C States (Laws) Act, 1950.

- L'article 2 de la loi de 1950 sur les États de la partie C (lois) autorise le

gouvernement central à étendre à tout État de la partie C, avec les
modifications et restrictions qu'il juge appropriées, tout texte en
vigueur dans un État de la partie A. Ce faisant, il peut abroger ou
modifier toute loi correspondante (autre qu'une loi centrale) qui serait
en vigueur dans les États de la partie C. En réalité, il s'agissait d'une
délégation très large.

- La Cour suprême a été appelée à déterminer la constitutionnalité de

cette disposition. Les sept juges qui ont participé au renvoi ont rendu
sept jugements distincts "montrant un clivage des opinions judiciaires
sur la question des limites dans lesquelles le législateur indien devrait
être autorisé à déléguer son pouvoir législatif". 220 À la majorité, la
disposition spécifique en question a été jugée valide sous réserve de
deux limitations :

(1) L'exécutif ne peut être autorisé à abroger une loi en vigueur et, par
conséquent, la disposition qui autorise le gouvernement central à abroger
une loi déjà en vigueur dans les États de la partie C est mauvaise ; et

(2) En exerçant le pouvoir de modification, la politique législative ne doit

pas être changée, et donc, avant d'appliquer une loi à l'État de la partie C,
le gouvernement central ne peut pas changer la politique législative.

(b) Principes énoncés dans le scénario de référence.

In Re Delhi Laws Act peut être considéré comme "Siddhanatawali" en ce
qui concerne la constitutionnalité de la législation déléguée. L'importance
de cette affaire ne peut être sous-estimée dans la mesure où, d'une part,
elle a permis la délégation du pouvoir législatif par le législateur à l'exécutif

220
M.P. Jain, Principles of Administrative Law, 1986, p. 38.
Page | 107
et où, d'autre part, elle a délimité l'étendue de cette délégation de pouvoir
autorisée par le législateur.221 Dans ce cas, il a été proposé :

(a) Le Parlement ne peut pas abdiquer ou s'effacer en créant un organe

législatif parallèle.

(b) Le pouvoir de délégation est accessoire au pouvoir législatif.

(c) La limite de la délégation du pouvoir législatif est que le législateur ne

peut se départir de son pouvoir législatif essentiel qui lui a été
expressément conféré par la Constitution. Le pouvoir législatif essentiel
consiste à définir une politique de droit et à édicter cette politique sous
la forme d'une règle de conduite contraignante.222

(d) Le pouvoir d'abrogation est législatif et ne peut être délégué.

Le thème de l'affaire Re Delhi Laws Act est que les fonctions législatives
essentielles ne peuvent pas être déléguées, alors que les fonctions non
essentielles peuvent l'être.

 Décisions ultérieures clarifiant l'affaire de la loi de Delhi

Dans l'affaire Hari Shankar Bagla V. M. P. State223, la Cour suprême a

unanimellement déduit une règle contraignante de sa décision antérieure
dans l 'affaire Delhi Laws Act , à savoir que les pouvoirs essentiels de la
législation ne pouvaient pas être supprimésgated. En d'autres termes, le
législateur ne pouvait pas déléguer sa fonction de définition de la politique
législative à l'égard de toute mesure et de sa formulation en tant que règle de
conduite. Le législateur doit déclarer la politique de la loi et les principes
juridiques qui doivent contrôler tout cas donné et doit fournir une norme
pour guider les fonctionnaires ou l'organe en charge de l'exécution de la loi.
La fonction législative essentielle consiste à déterminer ou à choisir la

221
Ibid.
222
Indian Law Institute, Cases and materials on Administrative Law in India, 1966, p.
220.
223
1954 S.C. 465, 468.
Page | 108
politique législative et à édicter formellement cette politique en une règle de
conduite contraignante.

La Cour suprême dans l'affaire Rajnarain Singh v. Chairman, Patna

Administration Committee224 a analysé en détail l'affaire Delhi Laws Act en
se référant aux pouvoirs spécifiques qui y sont délégués. Dans cette affaire,
le tribunal a rencontré les problèmes suivants".

Dans chaque cas, la législature centrale avait habilité une autorité

exécutive sous son contrôle législatif à appliquer, à sa discrétion, des lois à
un domaine qui était également sous le contrôle législatif du Centre. Les
variations se situent au niveau du type de lois que l'autorité exécutive a été
autorisée à sélectionner et des modifications qu'elle a été emhabilitée à y
apporter.

Les variations sont les suivantes :

(1) Lorsque l'autorité exécutive a été autorisée, à sa discrétion, à appliquer

"avecaucune modification (à l'exception des changements dentaires tels
que le nom et le lieu), l'ensemble de toute loi centrale déjà en vigueur
dans toute partie de l'Inde sous l'autorité législative du Centre à la
nouvelle région".

- Cette décision a été confirmée par une majorité de six contre un.

(2) Lorsque l'autorité exécutive a été autorisée à choisir et à appliquer une

loi provinciale dans des circonstances similaires :

- Cette décision a également été confirmée, mais cette fois par une
majorité de cinq contre deux.

(3) Lorsque l'autorité exécutive a été autorisée à sélectionner les futures

lois centrales et à les appliquer de la même manière :

- Cette décision a été confirmée par cinq voix contre deux.

(4) L'autorisation était de sélectionner les futures lois provinciales et de les

appliquer comme indiqué ci-dessus.

224
A.I.R. 1954 S.C. 569.
Page | 109
- Cette décision a également été confirmée par cinq voix contre deux.

(5) Lorsque l'autorisation consistait à abroger des lois déjà en vigueur dans
la région et à ne rien y substituer ou à y substituer d'autres lois,
centrales ou provinciales, avec ou sans modification :

- Cette décision a été jugée ultra-sires par une majorité de quatre contre
trois.

(6) Lorsque l'autorisation consistait à appliquer des lois existantes,

qu'elles soient centrales ou provinciales, avec des altérations et des
modifications : et

(7) Lorsque l'autorisation portait sur l'application de lois futures dans les
mêmes conditions.

Le point de vue des différents membres de la Cour n'était pas aussi

tranché que dans les cinq premières affaires.

- Après avoir examiné les problèmes susmentionnés et s'être appuyés

sur l'opinion majoritaire exprimée dans l'affaire Delhi Laws Act , les
juges ont estimé qu'une autorité exécutive peut être autorisée à
modifier des lois existantes ou futures, mais pas dans leurs
caractéristiques essentielles.

Page | 110
 CHAPITRE - 9
Contrôle judiciaire de la législation déléguée

En raison des complexités et des exigences de la forme intensive de

gouvernement, l'institution de la législation déléguée s'est imposée. Dans
presque tous les pays, la technique de la législation déléguée est utilisée à
grande échelle et certains pouvoirs législatifs sont délégués par le législateur
à l'exécutif. La délégation des pouvoirs législatifs à l'exécutif doit être
concédée dans les limites permises. Toutefois, il existe un risque inhérent
d'abus du pouvoir législatif par les autorités exécutives.

- Il s'agit donc de contrôler le délégué dans l'exercice de ses pouvoirs

législatifs. Le Comité des pouvoirs ministériels a observé à juste titre
que, bien que la pratique de la législation déléguée ne soit pas
mauvaise, "des risques d'abus sont inhérents à cette pratique" et que,
par conséquent, des garanties sont nécessaires "si le pays veut
continuer à bénéficier des avantages de cette pratique sans souffrir
des dangers qui lui sont inhérents". Par conséquent, "aujourd'hui, la
question n'est pas de savoir si la législation déléguée est souhaitable
ou non, mais quels contrôles et quelles garanties peuvent être
introduits pour que le pouvoir conféré ne soit pas mal utilisé ou mal

Page | 111
 appliqué".225

- Le Comité des pouvoirs ministériels a attiré l'attention sur l'abus de la

législation déléguée dans les termes suivants :

"Nous doutons cependant que le Parlement lui-même ait pleinement réalisé

à quel point la pratique de la délégation s'est étendue, à quel point il a renoncé
à ses propres fonctions dans ce processus, ou à quel point cette pratique peut
être facilement détournée".226

- Il est nécessaire de trouver un compromis entre deux principes

contradictoires, l'un autorisant des pouvoirs de délégation très
étendus pour des raisons pratiques, l'autre stipulant qu'il ne faut
pas créer de nouveaux organes législatifs en transférant des
fonctions législatives essentielles à des autorités administratives. 227

I. Selon le juge Krishna Iyer, "le système d'élaboration des lois et

d'audit de performance doit faire l'objet d'une restructuration
prudente, mais radicale, si l'on veut que le gouvernement participatif
et pluraliste par le peuple ne soit pas abandonné".228

II. Le juge Subba Rao,229 comme il l'était à l'époque, a observé à juste

titre : "Il y a un danger inhérent à un tel processus de délégation. Un
législateur surchargé ou contrôlé par un exécutif puissant peut
outrepasser indûment les limites de la délégation. Il peut ne pas
définir de politique du tout, il peut déclarer sa politique en termes
vagues et généraux, il peut ne pas fixer de normes pour guider
l'exécutif, il peut conférer un pouvoir arbitraire à l'exécutif pour
changer ou modifier la politique qu'il a définie sans se réserver le
moindre contrôle sur la législation subordonnée. Cet effacement du
pouvoir législatif au profit d'un autre organisme, en tout ou en partie,
dépasse les limites admissibles de la délégation. Il appartient à la

225
Committee on Subordinate Legislation (First Lok Sabha), 1954 (3rd Report) p. 16 ;
See also Jain, M.P.,Principles of Administrative Law, 1986, p. 60 ; Wheare, K.C.,
Controlling Delegated Legislation ; A BritishExperiment, (1949) 11 Jour. Pol. 748.
226
Vasantlal Maganbhai c. État de Bombay, AIR 1961 SC 4, p. 12.
227
Par Bose, J. dans l'affaire Delhi Laws Act, AIR 1951 SC 332.
228
Avirtdar Singh v. State of Punjab, AIR 1979 SC 321.
229
Devi Das v. State of Punjab, AIR 1967 SC 1895.
Page | 112
 Cour de juger, sur la base d'une interprétation juste, généreuse et
libérale d'une loi contestée, si le législateur a dépassé ces limites". 230

Le mécanisme de contrôle de la législation déléguée s'exerce à deux

niveaux

(i) Au stade de la délégation du pouvoir législatif par le législateur à

l'exécutif. La question qui se pose ici est de savoir quelles devraient être
les limites de la délégation du pouvoir législatif. Il s'agit ici de prévoir
des garanties lorsque le législateur confie le pouvoir législatif à
l'administration.

(ii) Au stade de l'exercice du pouvoir délégué par l'exécutif. Il s'agit ici de

prévoir des garanties en cas de détournement ou d'abus de pouvoir de
la part de l'exécutif. Dans ce chapitre, nous examinerons certains
contrôles et garanties contre les abus possibles du pouvoir législatif par
les autorités exécutives.

 CONTRÔLE JUDICIAIRE: DOCTRINE DE L'ULTRA VIRES

Dans le mécanisme de contrôle, le contrôle judiciaire est apparu comme
la mesure de contrôle la plus remarquable. Le contrôle judiciaire de la
législation déléguée s'exerce en appliquant deux critères :

1. Ultra vires sur le fond ; et

2. Ultra vires procéduraux.

Signification de Ultra V ires - Ultra vires signifie au-delà des pouvoirs,

lorsqu'une législation subordonnée va au-delà de l'étendue des pouvoirs
conférés au délégué pour la promulguer, elle est connue comme substantive
ultra vires. Un principe fondamental du droit veut qu'une autorité publique
ne puisse pas agir en dehors de ses pouvoirs et si elle agit, "cet acte devient
ultra vires et, par conséquent, nul".231 Il a été décrit à juste titre comme "le
principe central" et "le fondement d'une grande partie du droit

230
Ibid, p. 1901.
231
Basu Administrative Law, 1984, p. 12.
Page | 113
 administratif".232 Un acte qui est fait en excès de pouvoir est ultra vires.

I. Lorsqu'une législation subordonnée est adoptée sans respecter les

exigences procédurales prescrites par la loi mère ou par le droit général,
il s'agit d'une procédure ultra vires. En cas d'excès de pouvoir procédural
, les tribunaux peuvent ou non annuler la législation déléguée, car il
dépend des circonstances que la procédure soit considérée comme
obligatoire ou directive.

II. Le contrôle judiciaire sur la législation déléguée est exercé en

appliquant la doctrine de l'ultra vires dans un certain nombre de
circonstances 233
. Lesquels sont les suivants :-

I. Législation déléguée en conflit avec l'acte de base

II. Législation déléguée dépassant les pouvoirs conférés par l'acte de base
III. Lorsque la législation déléguée est ultra vires de l'acte de base
IV. Lorsque la législation déléguée est ultra vires de la Constitution
V. Lorsque la loi sur les parents est ultra vires de la Constitution
VI. Législation déléguée en conflit avec la procédure prescrite par l'Acte de
base-
VII. Malafide : mauvaise foi
VIII. Caractère déraisonnable
IX. Le pragmatisme
X. Oppression

I. Lorsque la loi sur les parents est ultra vires de la Constitution...

La Constitution fixe les limites dans lesquelles le législateur peut agir. Si
la loi mère ou la loi d'habilitation est ultra vires de la Constitution, les règles
et réglementations qui en découlent sont également nulles et non avenues.
La loi mère est déclarée ultra vires de la Constitution, si elle viole :

(i) Limites constitutionnelles expresses ;

232
Wade, Droit administratif, 1988, p. 39.
233
Selon Venkataramiah, J., dans Indian Express Newspapers v. Union of India, AIR
1985 SC 515,
Page | 114
 (ii) Limites constitutionnelles implicites ; et

(iii) Droits constitutionnels.

(i) Limites constitutionnelles expresses

L'invalidité des règles et règlements survient si la loi mère viole
les limites expresses prescrites par la Constitution. Les pouvoirs
législatifs de l'Union et des États sont répartis dans l'article 246 de la
Constitution . Si l'une des législatures empiète sur la sphère exclusive
de l'autre, telle qu'elle est délimitée dans les trois listes : (i) liste de
l'Union ; (ii) liste des États ; et liste concurrente, sa législation sera
ultra vires.

(ii) Limites constitutionnelles implicites

Les limites constitutionnelles implicites sont celles qui ont été
énoncées dans l'affaire Delhi Laws Act, 234, à savoir la définition d'une
politique et l'édiction de cette politique en une règle de conduite
contraignante. Le législateur ne peut pas déléguer une fonction
législative essentielle à une autre agence et s'il le fait, la loi mère sera
ultra vires de la Constitution.

Dans l'affaire Delhi Laws Act, la Cour suprême a déclaré que la

dernière partie de la clause 2 était mauvaise parce qu'elle conférait à
l'agence administrative le pouvoir d'abroger une loi qui, selon la
Cour, est un pouvoir législatif essentiel.

III. De même, dans l'affaire Hamdard Dawakhana v. Union of

India,235, la Cour a jugé que l'article 3 de la loi sur les médicaments
et les remèdes magiques (publicité répréhensible) était contraire à
la Constitution parce que le législateur n'avait pas défini de lignes
directrices suffisantes pour l'exercice du pouvoir discrétionnaire de
l'administration dans la sélection d'une maladie à inclure dans la
liste.

234
AIR 1951 SC 332.
235
AIR 1960 SC 554.
Page | 115
 IV. Johns Teachers Training Institute v. Regional Director, National
Council for Teacher Education236, la Cour suprême a établi que la
législation déléguée est basée sur l'hypothèse que le législateur ne
peut pas prévoir toutes les difficultés administratives qui peuvent
survenir dans l'application de la loi. La législation déléguée est
conçue pour répondre à ces besoins et vise à compléter et non à
supplanter la loi d'habilitation.

(iii) Droits constitutionnels

Aucun législateur n'est compétent pour adopter une loi violant
les dispositions de la clause commerciale, le droit de propriété en
vertu de l'article 300-A ou le droit à la vie et à la liberté personnelle
en vertu de l'article 21. En outre, il existe un autre motif pour lequel
la validité de la loi Parent peut être contestée : bien que la loi soit
tout à fait conforme à la législation, elle viole les dispositions de la
partie III de la Constitution en imposant ce que l'on peut appeler une
restriction déraisonnable à la jouissance des droits fondamentaux. 237

V. Dans l'affaire Chintaman Rao v. State of Madhya Pradesh238, la loi

mère conférait au commissaire adjoint le pouvoir d'interdire la
fabrication de bidis dans les zones notifiées pendant la saison
agricole qu'il avait fixée. Le commissaire adjoint a imposé une
interdiction totale de la fabrication de bidis. L'arrêté pris par le
commissaire adjoint a été jugé ultra vires dans la mesure où la loi en
vertu de laquelle il avait été pris violait le droit fondamental d'exercer
un commerce, une activité, une profession ou une occupation garanti
par l'article 19 (1) (g) de la Constitution de l'Inde. Selon la Cour,
l'ordonnance imposait une restriction déraisonnable à l'exercice du
droit fondamental.

236
AIR 2003 SCW 8014.
237
Pour une discussion détaillée, voir Jai Jai Ram Upadhyaya, Sociological Theory of
Reasonableness, (1968) II SC J 99 ; Wharm, Alan, Judicial Control of Delegated
Legislation : The Test of Reasonableness, 36 Mad L.R. 611 (1973).
238
AIR 1951 SC 118.
Page | 116
 II. Lorsque la législation déléguée est ultra vires de la
Constitution...
(i) Généralités
- Il peut arriver que l'acte de base ne soit pas ultra v ires de la Constitution
et que la législation déléguée soit conforme à l'acte de base, mais que
la législation déléguée soit invalidée au motif qu'elle est ultra vires de la
Constitution. C'est précisément ce point que la Cour suprême a été
appelée à examiner dans l'affaire Narendra Kumar v. Union of
lndia239. Dans cette affaire, la Cour suprême a estimé que même si la
loi mère est constitutionnelle, la validité de la législation déléguée peut
toujours être contestée au motif que la loi ne peut être présumée
autoriser quoi que ce soit qui puisse être contraire à la Constitution.

- Dans l'affaire Dwarka Prasad v. State of Uttar Pradesh,240,

l'ordonnance de contrôle de l'U.P. a été prise en vertu de l'Essential
Supplies (Temporary Powers) Act, 1946. Bien que la loi mère soit
constitutionnelle, la clause 3 (2) (b) de l'ordonnance a été jugée ultra
vires par la Cour suprême, car elle violait l'article 19 (1) (g) de la
Constitution indienne en imposant une restriction déraisonnable au
droit d'exercer des activités commerciales. L'article 3 (1) de
l'ordonnance prévoit que nul ne peut exercer une activité commerciale
dans la province de Coal s'il n'est titulaire d'une licence. L'article 3,
paragraphe 2, point b), dispose en outre que le contrôleur du charbon
de l'État peut exempter toute personne de l'obligation d'obtenir une
licence. La Cour a estimé que la clause 3, paragraphe 2, point b), était
contraire à l' article 19, paragraphe 1, point g), car elle conférait des
pouvoirs arbitraires à l'exécutif en matière d'octroi d'exemptions.

(ii) Le pouvoir arbitraire est ultra vires de la Constitution.

- Dans l'affaire Himmat v. Commissioner of Police,241, la section 33 (1)
de la loi sur la police de Bombay (Bombay Police Act) de 1951

239
[1960] 2 SCR 627
240
1993 Supp 3 SCC 141
241
AIR 1973 SC 87.
Page | 117
 autorisait le commissaire de police à édicter des règles pour
réglementer la conduite et le comportement des assemblées et des
processions dans les rues ou le long de celles-ci. La règle 7 qui en
découle prévoit qu'aucune réunion publique ne peut se tenir sans
l'autorisation préalable du commissaire. La règle a été jugée ultra vires
au motif qu'elle conférait des pouvoirs arbitraires au commissaire dans
l'octroi ou le refus de l'autorisation et qu'en tant que telle, elle imposait
une restriction déraisonnable à l'exercice de la liberté de parole et
d'expression garantie par l'article 19 (1) (b) de la Constitution.

- Dans l'affaire K. Panduranga v. State of Andhra Pradesh,242, la

Cour a annulé l'ordonnance de 1978 relative aux établissements de
restauration de l'Andhra Pradesh (fixation et affichage des prix des
denrées alimentaires), qui obligeait les hôteliers à vendre les sept
produits alimentaires mentionnés dans le barème. La Cour a jugé que
toute ordonnance obligeant une personne à exercer une activité contre
son gré était contraire à l'article 19, paragraphe 1, point g), de la
Constitution.

- Dans l'affaire Labh Chandra v. State of Bihar,243, la règle contestée

avait limité les droits de vote pour la gestion des temples Jain aux
personnes âgées de 21 ans, qui avaient fait un don d'au moins 50 QR
au temple et qui résidaient dans l'État depuis 10 ans. La Patna High
Court a jugé la règle discriminatoire et ultra vires de l'article 14 de la
Constitution.

 Théorie de l'immunité dérivée

- Si la loi mère ne peut être contestée devant la Cour parce qu'elle est
"protégée" par l'article 31-B de la Constitution en raison de son
classement dans la neuvième annexe, la question est de savoir si la
législation déléguée qui en découle peut être contestée. Dans les
affaires Vasanlal Maganbhai v. State of Bombay244 et Latafat AH
242
AIR 1985 AP 208.
243
A.I.R. 1975 Pat. 206.
244
AIR 1961 SC 4.
Page | 118
 Khan v. State of Uttar Pradesh245, il a été jugé que si la loi mère est
sauvegardée en vertu de l'article 31-B et ne peut être contestée, la
législation déléguée ne peut pas non plus être contestée en tant que
violation d'un quelconque droit fondamental sur la base d'une
protection dérivée.

- Toutefois, cette théorie de l'immunité dérivée n'a pas été réitérée dans
l'affaire Prag Ice and Oil Mills v. Union of India.246 Dans cette affaire,
la validité constitutionnelle du Mustard Oil (Price Control) Order, 1977
a été contestée. La loi mère (Essential Commodities Act, 1955) figurait
dans la neuvième annexe et était donc protégée par l'article 31-B. La
question posée à la Cour suprême était de savoir si les ordonnances et
les notifications (législation enfantine) émises en vertu de la loi de
1955 sur les produits de base essentiels pouvaient encore être
contestées au motif qu'elles violaient les droits fondamentaux. La Cour
suprême a répondu à cette question par l'affirmative. La Cour a estimé
que même dans le cas où une loi mère ne peut être contestée devant la
Cour en raison de la protection de l'article 31-B de la Constitution du
fait de son placement dans la neuvième annexe, la législation déléguée
promulguée en vertu de cette loi peut toujours être contestée si elle
viole une disposition de la Constitution. Ainsi, la législation relative
aux enfants n'entre pas dans le cadre protecteur de la neuvième
annexe.

III. Lorsque la législation déléguée est ultra vires de l'acte de base...

La législation déléguée peut être contestée au motif qu'elle est ultra vires
de la loi mère, de la loi d'habilitation ou de toute loi générale. 247 C'est un
principe reconnu que l'autorité de la législation déléguée doit être exercée au
sein de l'autorité. Le délégué ne peut édicter une règle qui n'est pas autorisée
par le statut des parents ou la loi de délégation. La législation déléguée ou la
législation subordonnée ne peut être déclarée valide que si elle est
245
AIR 1973 SC 2070.
246
AIR 1978 SC 1296.
247
Wade, Administrative Law, 1988, p. 863 ; Halsbury's Laws of England, 4th Edn. Vol.
I, paragraphe 21 ; Garner, Administrative Law, 1985, pp. 66-67.
Page | 119
exactement conforme au pouvoir conféré. Une règle est toujours susceptible
d'être contestée au motif qu'elle n'est pas autorisée. La validité de la
législation déléguée est une question de vires, c'est-à-dire qu'il s'agit de
savoir si le pouvoir a été ou non dépassé ou exercé de manière incorrecte ou
s'il est incompatible avec l'acte de base.248

- Dans l'affaire Additional District Magistrate (Rev.) v. Sri Pam249, la

Cour suprême a estimé que l'attribution d'un pouvoir réglementaire
par une loi ne permet pas à l'autorité chargée de l'élaboration des
règles d'édicter une règle qui va au-delà du champ d'application de la
loi habilitante. Dans ce cas, la loi sur les recettes foncières de Delhi et
la loi sur les réformes de Delhi n'ont pas habilité l'autorité chargée de
l'élaboration des règles à classer les terres ou à exclure une zone de la
préparation du registre des droits et du registre annuel. Toutefois, les
règles établies en vertu de la loi de 1962 classent les terres en six
catégories et prévoient que le nom du détenteur d'une tenure ou d'une
sous-tenure occupant une terre dans un "extended abadi" et dans les
six catégories de terres prescrites ne sera pas reflété dans le registre
des droits et le registre annuel. La Cour a estimé que ces règles étaient
ultra virales par rapport à la loi d'habilitation des parents.

- Dans l'affaire Kunj Behari Lai Butel v. State of H.P.250, la Cour suprême a
estimé que l'autorité administrative (en l'occurrence l'État) ne peut pas
faire entrer dans le champ d'application des règles ce qui a été exclu
par la loi elle-même. En l'espèce, la loi de 1972 sur le plafonnement
des propriétés foncières de l'État de Phnom Penh avait délégué au
gouvernement de l'État le pouvoir d'édicter des règles visant à réaliser
les objectifs de cette loi. L'article 5 de la loi exempte "les domaines et
les terres qui leur sont subordonnées" de l'application de la loi.

248
Asstt. Collector of Central Excise v. Ramakrishna, AIR 1989 SC 1829 ; District
Collectoi Chittor v. Chittor District Ground Nut Traders Association, AIR 1989 SC
689; Supreme Court Employees' Welfare Association v. Union of India, AIR 1990 SC
334.
249
(2000) 5 SCC 452.
250
(2000) 3 SCC 40.
Page | 120
 Cependant, les règles établies par le gouvernement de l'État ont mis
un embargo sur le transfert de terres subordonnées à des domaines.
En conséquence, les règles ont été jugées ultra vires de l'acte de base,
car incompatibles et contraires à celui-ci.

IV. Législation déléguée dépassant les pouvoirs conférés par l'acte de

base.
Si l'autorité subordonnée reste dans les limites des pouvoirs délégués, la
législation déléguée est considérée comme valide ; mais si elle ne le fait pas,
la Cour l'annulera certainement.251

- Dans l'affaire Dwarka Nath v. Municipal Corporation,252, la loi de

1954 sur la prévention de la falsification des aliments (Prevention of
Food Adulteration Act) habilite le gouvernement central, en vertu de
l'article 23, paragraphe 1, à édicter des règles visant à restreindre
l'emballage et l'étiquetage de tout article alimentaire afin d'éviter que le
public ne soit trompé ou induit en erreur quant à la quantité et à la
qualité de l'article en question. La règle 32 édictée par le gouvernement
stipule que le nom et l'adresse commerciale du fabricant, le numéro de
lot ou le numéro de code, en hindi ou en anglais, doivent être indiqués
sur chaque étiquette. Une procédure a été engagée à l'encontre de la
société Mohan Ghee pour violation de la règle 32, car seule la mention
"Mohan Ghee Laboratories, Delhi-5" figurait sur les boîtes de ghee. La
société Mohan Ghee a fait valoir que l'obligation d'adresse prévue par
la règle 32 outrepasse les pouvoirs de l'acte de base, qui se limite à la
"quantité et à la qualité". Acceptant l'argument, la Cour suprême a
jugé que la règle 32 était ultra vires de la loi, car elle dépassait le
pouvoir conféré au gouvernement.

- Dans l'affaire Chandra Bali v. R.,253, certaines règles établies en vertu

251
Vasin v. Town Area Committee, AIR 1952 SC 115, Tahir Hussain v. District Board
Muzaffarnagar, AIR 1954 SC 630 ; Ganapati Singh v. State of Ajmer, AIR 1955 SC
188.
252
AIR 1971 SC 1844.
253
AIR 1952 All. 795.
Page | 121
 de la loi sur les ferries du nord de l'Inde ont été contestées. La loi
autorise l'établissement de règles dans le but de maintenir l'ordre et
d'assurer la sécurité des passagers et des biens. Toutefois, le délégué a
établi des règles interdisant l'établissement de ferries privés à moins de
deux miles des limites d'un autre ferry. La Cour a jugé que les règles
étaient ultra vires car elles sortaient du champ d'application du pouvoir
délégué.

De la même manière, dans Mohd. Yasin v. Town Area

Committee,254 La loi mère avait autorisé la municipalité à percevoir une
redevance uniquement pour l'utilisation et l'occupation de certains biens
du comité, mais le comité de la zone urbaine a adopté des règlements
imposant une redevance à l'ensemble des vendeurs sans tenir compte de
l'utilisation ou de l'occupation des biens par ces derniers. La Cour
suprême a estimé que les règlements administratifs dépassaient les
pouvoirs conférés au comité et qu'ils étaient donc ultra vires. De même,
dans l'affaire Ibrahim v. Regional Transport Authority,255, en vertu de
la loi mère, l'autorité administrative était habilitée à établir des règles
pour le contrôle des véhicules de transport. Mais l'autorité a établi des
règles pour fixer les sites de la gare routière. La Cour a jugé que les règles
étaient ultra vires, car elles dépassaient le pouvoir conféré par la loi de
délégation.

- Dans l'affaire Ajoy Kumar Banerjee v. Union of India256, en vertu de

l'article 16 (2) de la loi de 1972 sur la nationalisation des activités
d'assurance générale, le gouvernement a été autorisé à édicter des
règles pour la réorganisation de l'assurance générale, alors que les
règles ainsi élaborées prévoyaient de fixer les modèles de rémunération
des employés. Déclarant les règles ultra vires de la loi sur les parents,
la Cour suprême les a déclarées invalides.

La législation déléguée peut être annulée si les tribunaux estiment

254
AIR 1952 SC 115.
255
AIR 1953 SC 79.
256
AIR 1984 SC 1130.
Page | 122
 qu'elle va à l'encontre d'une disposition légale spécifique ou de la teneur
générale ou de l'objectif sous-jacent de la loi de délégation. Dans l'affaire
Sales Tax Officer v. Abraham,257, le gouvernement s'est vu conférer le
pouvoir d'édicter des règles pour atteindre l'objectif de la loi, alors que les
règles prescrivaient la date limite pour le dépôt des formulaires de
déclaration par les négociants afin de bénéficier des taux préférentiels sur
les ventes entre États. La Cour a annulé les règles car elle a constaté que
la loi n'autorisait à établir des règles que pour prescrire les détails à
mentionner dans les formulaires et non pour prescrire un délai pour le
dépôt des formulaires. La Cour a déclaré les règles ultra vires du pouvoir
législatif conféré et les a annulées.

- Dans l'affaire General Officer Commanding-in-Chief v. Subhash

Chandra Yadav,258, le gouvernement central a établi des règles dans
l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en vertu de la loi sur les
cantonnements de 1924. La section 280 (2) (C) de la loi d'habilitation
habilite le gouvernement central à édicter des règles concernant "la
durée des fonctions, les salaires et les indemnités, les fonds de
prévoyance, les pensions, les gratifications, les congés et les autres
conditions de service des agents des conseils". En vertu de ce pouvoir,
le gouvernement central a promulgué les Cantonment Funds Servant
Rules, 1937. La règle 5-C a été insérée en 1972 et prévoit le transfert
d'agents d'un Cantonment Board à un autre. La Cour suprême a
estimé que la règle était ultra vires de la loi et donc nulle, le gouvernement
central n'ayant pas reçu ce pouvoir.

- Dans l'affaire Major Radha Krishan v. Union of India and others259,

la Cour suprême a estimé qu'une mesure administrative prise dans
l'exercice des pouvoirs conférés par une règle ne peut l'emporter sur
les dispositions d'une loi en vertu de laquelle la règle a été établie.
Dans ce cas, une action administrative qui était interdite en vertu de la
disposition de la loi a été prise en vertu d'une règle établie en vertu de
257
AIR 1967 SC 1823.
258
AIR 1988 SC 876.
259
1965 SCR (1) 213
Page | 123
 la loi et qui l'emporte sur la disposition de la loi. La Cour a déclaré
l'action nulle et non avenue.

- Dans un arrêt qui a fait date, la Cour suprême, dans l'affaire V.

Sundeer v. Bar Council of India260, a jugé que les règles de formation
du Bar Council of India, 1995, étaient ultra vires de la loi mère ( loi
d'habilitation ). L'article 49 de la loi sur les avocats de 1961, telle que
modifiée en 1973, prévoit que l'Institut est habilité à édicter des règles
pour s'acquitter des fonctions qui lui incombent en vertu de la loi. Les
règles relatives à la formation préalable à l'inscription et à l'examen du
barreau n'étaient en fait liées à aucune des fonctions prévues par la
loi. La Cour suprême a annulé les règles et a estimé que les règles
élaborées en vertu de l'article 49, paragraphe 1, de la loi doivent être
assorties d'une base légale à laquelle elles peuvent être suspendues. Il
n'y a pas d'échelon statutaire et la règle est donc vouée à disparaître.
Par conséquent, à moins que le Parlement ne prévoie une formation et
un examen préalables au développement, le Bar Council of India ne
peut pas le faire par le biais d'un pouvoir réglementaire.

- Dans l'affaire Mohini Jain v. State of Karnataka261 a jugé que les

règles établies par le gouvernement en vertu de la loi de 1984 sur les
établissements d'enseignement (interdiction des frais de capitation)
sont contraires à l'objet et au but de la loi, et donc nulles. En l'espèce,
la loi interdisait les frais de capitation, alors que les règles édictées en
la matière prescrivaient des frais qui pouvaient être facturés par les
collèges médicaux privés et qui n'étaient pas des frais de scolarité,
mais des frais de capitation. Les règles prévoient des frais de 2000
roupies pour les étudiants méritants et de 25 000 et 60 000 roupies
pour les étudiants non méritants, respectivement pour les étudiants
du Karnataka et les étudiants hors Karnataka.

 Attitude libérale de la Cour

260
AIR1999 SC 1167
261
(1996) 3 SCC 507.
Page | 124
 Toutefois, l'attitude judiciaire libérale à l'égard de la législation déléguée
est illustrée par la position de la Cour suprême dans certains cas. Dans
l'affaire Tata Iron & Steel Co. v. Workmen262, la section s de la loi de 1948
sur le fonds de prévoyance et les primes dans les mines de charbon (Coal
Mines Provident Fund and Bonus Scheme Act) autorise le gouvernement
central à mettre en place un régime de primes pour les employés. Dans
l'exercice de ce pouvoir, le gouvernement central a créé un tribunal quasi-
judiciairepour trancher certains litiges. Il a été soutenu qu'un tel tribunal ne
pouvait être créé que par la législature et non par un fiat exécutif. Rejetant
cet argument, la Cour suprême a fait observer qu'il s'agissait d'une question
de détail "qui est subsidiaire ou accessoire par rapport à l'objectif principal
de la mesure législative visant à mettre en œuvre le régime". 263

- De même, dans l'affaire State of T.N. v. Hind Stone,264, la section 15

de la loi de 1957 sur les mines et les minéraux (réglementation et
développement) a autorisé le gouvernement de l'État à établir des
règles pour réglementer l'octroi de baux miniers. La règle 8-C
promulguée par le gouvernement de l'État a interdit les baux
d'exploitation de carrières de granit noir en faveur de personnes
privées. Ainsi, la législation déléguée a supprimé l'entreprise privée
dans l'exploitation des carrières de granit noir. Il a été soutenu que
cette règle était ultra vires de la loi sur les parents et qu'elle était donc
invalide. Rejetant cette affirmation, la Cour suprême a observé : "nous
n'avons aucun doute sur le fait que l'interdiction des baux dans
certains cas fait partie de la réglementation envisagée par l'article 15
de la loi". Ainsi, le législateur et ses délégués sont les seuls
dépositaires du pouvoir de décider de la politique à mener dans les
matières couvertes par la loi.

- La question de savoir si un acte législatif délégué particulier excède le

pouvoir de législation subordonnée conféré au délégué doit être
déterminée par référence aux dispositions spécifiques contenues dans

262
AIR 1973 SC 1401
263
Ibid
264
AIR 1981 SC 711.
Page | 125
 la loi pertinente conférant le pouvoir d'établir la règle, le règlement,
etc. ainsi que l'objet et le but de la loi tels qu'ils peuvent être déduits
des différentes dispositions de la loi. Tant que les règles ont un lien
rationnel avec l'objet et le but de la loi, il n'appartient pas à la Cour de
déterminer si l'objectif d'une loi peut être mieux servi en adoptant une
politique différente de celle qui a été définie par le législateur ou son
délégué.265

V. Législation déléguée en conflit avec l'acte de base-

La validité de la législation déléguée peut être contestée au motif qu'elle est en
conflit avec une disposition de l'acte de base. Ainsi, dans l'affaire D.T.U. c.
Hajelay266, en vertu de l'article 95 du Delhi Corporation Act, 1957, il était
prévu qu'aucun employé ne pouvait être licencié par une autorité
subordonnée à l'autorité de nomination , c'est-à-dire le directeur général. Il a
délégué ce pouvoir au directeur adjoint en établissant une règle. Il a été jugé
qu'une telle règle était en conflit avec la loi mère et qu'elle était donc invalide.

- De même, dans l'affaire State of Karnataka v. Ganesh Kamathr267,

l'article 7 de la loi de 1939 sur les véhicules à moteur prévoit qu'une
personne ayant réussi l'examen de conduite d'un véhicule à moteur
lourd est réputée avoir également réussi l'examen de conduite d'un
véhicule à moteur moyen. L'article 5, paragraphe 2, de la loi prévoit
que, même si une personne a réussi l'examen pour la conduite d'un
véhicule lourd, elle ne peut obtenir un permis que si elle possède déjà
un permis et deux ans d'expérience dans la conduite d'un véhicule de
taille moyenne. Il ne peut obtenir ce permis que s'il a préalablement
réussi l'examen de conduite d'un véhicule à moteur de taille moyenne.
Cette règle a été jugée directement contraire à l'article 7 de la loi sur
les parents. La Cour suprême a estimé que la règle dépassait le cadre
de l'autorité statutaire et qu'elle était donc incompatible avec la loi
d'habilitation.

265
Maharashtra Board of S. H. S. E. v. Paritosh, AIR 1984 SC 1543.
266
AIR 1972 SC 2452.
267
AIR 1983 SC 550, 1983 (2) SCC 402 ;
Page | 126
 La question est toutefois de savoir quand un règlement ou toute
autre législation déléguée peut être considéré comme incompatible ou
contraire à la loi mère ou à toute loi générale et, par conséquent,
mauvais. Dans l'affaire White v. Morley,268 Channel, L.J. a observé : "Un
règlement administratif n'est pas mauvais parce qu'il traite de quelque
chose qui n'est pas traité par la loi générale. Mais elle ne doit pas altérer
la loi générale en rendant licite ce que la loi générale rend illicite, ou
illicite ce que la loi générale rend licite".269

De même, Krishna Iyer, J.270 déclare : "la constitutionnalité d'une

loi doit être jugée en fonction de la généralité des cas qu'elle couvre, et
non en fonction des exceptions qu'elle martyrise". "Le législateur et ses
délégués sont les seuls dépositaires du pouvoir de décider de la politique
à suivre et il n'y a pas de possibilité d'interférence de la part de la Cour à
moins que l'on puisse dire que la disposition particulière contestée devant
elle souffre d'une quelconque infirmité juridique, au sens où elle dépasse
totalement le champ d'application du pouvoir réglementaire ou qu'elle est
incompatible avec l'une des dispositions de la loi mère ou qu'elle viole
l'une des limites imposées par la constitution."271

- Dans Supreme Court Employees. Welfare Association v. Union of

India,272, la Cour suprême a statué que "la validité de la législation
subordonnée peut être contestée pour les mêmes motifs que tout autre
acte législatif".273 Après avoir fait référence à un certain nombre
d'affaires importantes, la Cour a conclu : "Lorsque la validité d'une
législation subordonnée (qu'elle soit adoptée directement en vertu de la
Constitution ou d'une loi) est en cause, la Cour doit examiner la
nature, les objectifs et l'économie de l'instrument dans son ensemble
et, sur la base de cet examen, elle doit déterminer quel était
exactement le domaine et l'objectif pour lesquels le pouvoir a été
délégué par la loi en vigueur".274

VI. Législation déléguée en conflit avec la procédure prescrite par l'Acte

268
(1899) 1 Q.B34.
269
Ibid, p. 39.
270
Joshi c. Anant Mills, AIR 1977 SC 2279.
271
Maharashtra Board of S. H. S. E. v. Paritosh, AIR 1984 SC 1543.
272
AIR 1990 SC 334.
273
AIR 1990 SC 334.
274
Ibid.
Page | 127
 de base-
Il arrive parfois que la loi mère définisse la procédure à suivre par
l'organe administratif dans l'exercice du pouvoir législatif qu'elle lui confère.
Si la procédure n'est pas respectée, la législation déléguée peut être déclarée
mauvaise. Dans l'affaire Banwari Lai Agarwalia v. State of Bihar275, en
vertu de l'article 12 de la loi sur les mines de 1952, le gouvernement central
était tenu de consulter le conseil des mines constitué en vertu de la loi avant
d'élaborer des règles. Le gouvernement central a adopté des règles sans
consulter le conseil des mines.

- La Cour suprême a estimé que les règles ainsi élaborées en violation de

la disposition légale étaient invalides car ultra vires de la procédure
établie par la loi mère.

- En examinant la question de la validité de la législation déléguée pour

des raisons de procédure, la Cour s'intéresse à l'intention plutôt qu'à la
forme de la loi. Dans l'affaire Raza Buland Sugar Co. v. Rampur
Municipality,276, il a été prévu, en vertu de la loi sur les municipalités
de 1916, que le projet de règlement devait être publié dans un
quotidien local en hindi. Toutefois, le projet de règles a été publié dans
un quotidien urdu. Il a été soutenu que les projets de règles étaient
invalides en raison de la violation de la clause de procédure
obligatoire. Rejetant cette affirmation, la Cour suprême a estimé que ce
qui était important était la publication et non le quotidien hindi. AIR
1989 SC 989.

La législation déléguée est mauvaise du point de vue de la procédure

lorsqu'elle excède ou contrevient aux pouvoirs délégués. In District
Collector, Chittorv. Chittor District Ground Nut Traders Association, 277
Dans le cadre de l'exercice des pouvoirs prévus à l'article 3 de la loi de 1955
sur les produits essentiels, le gouvernement central a autorisé le
gouvernement de l'État, par voie de notification, à prendre des arrêtés pour
régler les questions mentionnées dans ladite notification. En vertu de la
275
AIR 1970 Pat 377
276
AIR 1965 SC 895.
277
AIR 1961 SC 849.
Page | 128
clause 2 de la notification, le gouvernement de l'État est tenu d'obtenir
l'accord préalable du gouvernement central avant de prendre un arrêté
portant sur des questions spécifiées dans certaines clauses, y compris la
clause (f) de la sous-section (2) de l'article 3 de la loi. Le gouvernement de
l'État a publié une circulaire imposant des restrictions aux mouvements
d'huile, de graines oléagineuses, etc. sans avoir obtenu l'accord préalable du
gouvernement central. La Cour suprême a estimé que l'ordonnance était
ultra vires et a fait observer qu'"un délégué n'a pas le droit d'exercer des
pouvoirs qui excèdent ou contreviennent aux pouvoirs délégués. Si une
ordonnance est émise ou élaborée au-delà des pouvoirs délégués aux
autorités, cette ordonnance est illégale et nulle".

VII. Malafide : Mauvaise foi

1. Angleterre- La législation déléguée peut être contestée pour cause de
mala fides ou de motifs inappropriés de la part de l'autorité chargée de
l'élaboration des règles.278 Chaque fois que le législateur confère un
pouvoir législatif à une autorité administrative, ce pouvoir doit être
exercé de bonne foi par cette dernière et, en cas de preuve de mauvaise
foi, la Cour peut juger l'exercice du pouvoir ultra vires.

- Dans l'affaire R. c. Comptroller-General of Patents,279 Clauson, J. a

déclaré :
"Si, à la lecture du décret portant règlement, il apparaît en fait qu'il n'a pas
semblé à Sa Majesté nécessaire ou opportun, aux fins pertinentes, de prendre
le règlement, je conviens qu'à première vue, le décret serait inopérant". 280

- De même, les observations de Lord Russel, C. J., dans l'affaire Kruse

v. Johnson,281, montrent clairement que si un règlement révèle de la
mauvaise foi, il peut être considéré comme ultra vires.

2. Inde. - Dans l'affaire Narendra Kumar v. Union of India,282, alors qu'elle

278
Me Eldowney v. Forde, 1969 1 All E.R. 1039.
279
(1941) 2 KB 306.
280
Ibid, p. 316.
281
(1898) 2 QB 91.
282
AIR 1960 SC 430.
Page | 129
statuait sur la validité de l'ordonnance de 1958 relative au contrôle des
métaux non ferreux, la Cour suprême a observé que "lamala fide n'a pas été
suggérée et nous partons de l'hypothèse que le gouvernement central était
honnêtement de cet avis"283. On peut déduire de ces observations que les
tribunaux peuvent examiner l'exercice mala fide du pouvoir par l'autorité
statutaire.

- Dans l'affaire Nagraj v. State of A. P.,284, le gouvernement de l'Andhra

Pradesh a publié une ordonnance réduisant l'âge de la retraite de tous
les fonctionnaires de 58 ans à 55 ans. L'ordonnance a été contestée,
entre autres, au motif qu'il s'agissait d'un exercice mala fide du pouvoir.
Négatif, la Cour suprême a estimé que l'ordonnance était un pouvoir
législatif et que l'argument du mala tides était erroné.

On peut faire valoir que non seulement une législation déléguée, mais
aussi une loi adoptée par un corps législatif compétent et même un
amendement constitutionnel peuvent être contestés au motif qu'ils sont mala
fide. Ce point est conclu dans l'affaire de référence A.K. Roy v. Union of
India.285 On peut cependant observer que "les allégations de mala fides sont
plus faciles à faire qu'à démontrer". 286 Toutefois, si elle est établie, la
législation déléguée peut être déclarée ultra vires.287

VIII. Caractère déraisonnable

(a) Angleterre- Le principe en Angleterre est que les règlements pris par
les corporations municipales sont ultra vires en raison de leur caractère
déraisonnable. Cette règle repose sur la présomption que la législation n'a
jamais eu l'intention de donner le pouvoir d'établir des règles déraisonnables
et qu'elles sont donc ultra vires. Comme l'observe M. de Smith ( 288 ), "il n'y a
pas de raison ou de principe pour qu'un instrument manifestement
statutaire ne soit pas considéré comme ultra vires pour ce seul motif". ”
283
Ibid, p. 433.
284
AIR 1985 SC 551.
285
AIR 1982 SC 710.
286
Mittal v. Union of India, AIR 1983 SC 1.
287
Dr. V. N. Shukla, Judicial Control of Delegated Legislation, JILI 1959 p. 259.
288
Judicial Review of Administrative Action, (1984), pp. 354-55 ; Wade, Administrative
Law, (1988), p. 354 ; Garner, Administrative Law, 1985, p. 72.
Page | 130
 L'arrêt de principe sur le caractère déraisonnable des règlements
administratifs est Kruse v. Johnson.289 En l'espèce, la loi mère conférait au
conseil du comté de Kent le pouvoir d'adopter des règlements administratifs.
Un arrêté a été pris "interdisant à toute personne de jouer de la musique ou
de chanter dans un lieu public ou sur une voie publique à moins de
cinquante mètres d'une maison d'habitation". Comme elle était
déraisonnable, elle a donc été jugée ultra vires.

Décidant de l'affaire, Lord Russel, C. J., a proposé le test du

caractère déraisonnable de la législation déléguée comme suit :

"Si, par exemple, ils (les règlements administratifs) s'avéraient partiels et

inégaux dans leur application entre différentes classes, s'ils étaient
manifestement injustes, s'ils révélaient de la mauvaise foi, s'ils impliquaient
une ingérence oppressive ou gratuite dans les droits de ceux qui y sont
soumis telle qu'elle ne pourrait trouver aucune justification dans l'esprit
d'hommes raisonnables, la Cour pourrait bien dire, "le Parlement n'a jamais
eu l'intention de donner l'autorité d'établir de telles règles, elles sont
déraisonnables et ultra vires," De cette façon, les éléments du caractère
déraisonnable sont.. :

(a) Fonctionnement partiel ou inégal entre les différentes classes.

(b) Manifestement injuste.
(c) Mauvaise foi.
(d) Une ingérence oppressive dans les droits des personnes que rien ne peut
justifier dans l'esprit d'un homme raisonnable.

- Illustration - Arlidge c. Islington Corporation.290 Dans cette affaire,

une société a adopté un règlement obligeant le propriétaire d'une
maison d'hébergement à faire nettoyer les locaux une fois par an. En
cas d'infraction à ce règlement, une sanction a également été imposée.
La Cour a jugé ce règlement ultra vires car il n'était pas raisonnable,
car les locaux pouvaient avoir été loués par le propriétaire foncier et

289
(1898), 2. QB 91.
290
(1909) 2 KB 127.
Page | 131
 celui-ci pouvait ne pas être en mesure d'effectuer les travaux sans
commettre une violation de propriété.

(b) États-Unis- Aux États-Unis, la législation déléguée peut être

contestée comme étant déraisonnable en vertu de la clause de procédure
régulière de la Constitution. Schwartz291 déclare : "La validité d'une
réglementation ne peut être soutenue que si elle est raisonnablement liée
aux objectifs de la législation habilitante". Même une règle qui traite d'un
sujet relevant de l'autorité déléguée de l'agence peut être invalide si elle est
arbitraire ou déraisonnable. "Pour être valable, un règlement doit non
seulement être conforme à la loi, mais il doit également être raisonnable. 292

(c) Leprincipe est le même que celui accepté en Inde. Dans l'affaire
Dwarka Prasad v. State of U.P.,293, la validité de la clause 4 (3) de l'U.P.
Coal Control Order a été contestée. En vertu de cette clause, l'autorité
chargée de l'octroi des licences est habilitée à accorder, refuser d'accorder,
renouveler ou refuser de renouveler une licence et à suspendre, annuler,
révoquer ou modifier toute licence qu'elle a accordée en vertu de
l'ordonnance pour des raisons à consigner.

- Jugeant cette disposition arbitraire et déraisonnable, la Cour a observé

que "l'autorité chargée de l'octroi des licences s'est vu conférer un
pouvoir absolu" en ce qui concerne l'octroi, l'annulation, etc. des
licences. "Aucune règle n'a été élaborée et aucune instruction n'a été
donnée sur ces questions pour réglementer ou guider le pouvoir
discrétionnaire" de l'autorité chargée de délivrer les licences. Il a été
soutenu qu'une garantie suffisante était fournie contre tout abus de
pouvoir en raison du fait que l'autorité chargée de délivrer les
autorisations était tenue de motiver sa décision.

- Rejetant cet argument, la Cour a observé : "Cette garantie, à notre

291
Droit administratif, 1984, p. 154.
292
Mourning Family Prod. Services, (1973) 411 US 356 ; Manhattan Gen. Equipment
Company v. Commissioner, (1936) 297 US 129 ; F.C.C. v. American Broad Casting
Co. (1954) 347 US 284.
293
AIR 1954 SC 224.
Page | 132
 avis, n'est guère efficace, car il n'y a pas d'autorité supérieure prescrite
dans l'ordonnance qui pourrait examiner le bien-fondé de ces motifs et
réviser ou contrôler la décision de l'agent subalterne. Les motifs qui
doivent être enregistrés ne visent donc qu'à satisfaire personnellement
ou subjectivement l'autorité chargée de délivrer les autorisations et
non à fournir un recours à la personne lésée".294

L'arrêt rendu dans l'affaire S. B. Yadava v. State of Haryana295 est très

proche de la proposition selon laquelle les règles déraisonnables sont ultra
vires. Dans cette affaire, l'application rétroactive des règles de service n'a pas
été autorisée au motif que le pouvoir législatif n'avait pas été correctement
exercé dans la mesure où la durée de validité des règles atteignait sept ans et
que les règles changeaient à chaque changement de gouvernement, comme
si elles étaient un "jouet" entre les mains du gouvernement.

(i) Base
En Inde, la doctrine du caractère déraisonnable de la législation
déléguée repose sur un fondement solide, à savoir l 'article 14 de la
Constitution.296 Selon l'interprétation de la Cour suprême, l'article 14, qui
garantit l'égalité devant la loi, peut désormais être utilisé pour invalider toute
loi ou action arbitraire ou déraisonnable.

Dans un certain nombre d'affaires, la Cour suprême a établi que

l'article 14 contient le principe du caractère raisonnable. 297 Il a été jugé que
"le concept de raisonnabilité et de non-arbitraire imprègne l'ensemble du
système constitutionnel et constitue un fil d'or qui traverse tout le tissu de la
Constitution. En conséquence, "toute action de l'État, qu'elle émane du
pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif ou d'une "autorité au titre de l'article
12", doit être annulée par le tribunal si elle ne satisfait pas à l'exigence du
caractère raisonnable".298 Ainsi, dans l'affaire Council of Legal Aid and
Advice v. Bar Council of India299, il a été jugé que la règle établie par le Bar
294
AIR 1954 SC 224 (227).
295
AIR 1981 SC 561.
296
Voir M. P. Jain, Administrative Law, XVII ASIL (1981) 468.
297
E. P. Royappa v. State of Tamil Nadu, (1974) 4 SCC 3, 38.
298
Ajay Hasia c. Khalid Mujib, (1981) 1 SCC 722, 741.
299
(1995) 1 SCC 232.
Page | 133
Council of India, qui interdit aux personnes ayant atteint l'âge de 45 ans de
s'inscrire en tant qu'avocat, est arbitraire et donc déraisonnable. Pour ce
motif, la Cour a annulé la règle. Toutefois, une règle similaire n'a pas été
annulée dans l'affaire Haniraj L. Chulani (Dr.) v. Bar Council of
Maharashtra and Goa.300 En l'espèce, la règle 1 du règlement du Conseil de
Maharashtra et de Goa ne permettait pas aux personnes exerçant déjà une
autre profession, par exemple une profession médicale, de s'inscrire en tant
qu'avocat. La validité de cette disposition a été contestée pour cause de
délégation excessive. La Cour suprême a estimé que la disposition contestée
n'était pas entachée d'un excès de délégation, car elle répondait à l'objet, au
but et à l'économie de la loi, qui établit un code complet et fournit
suffisamment de lignes directrices. Elle relève donc du pouvoir réglementaire
du conseil de l'ordre des avocats de l'État.

- Dans l'affaire State of A.P. v. Mcdowell and Co.301, la Cour suprême a

précisé que la simple allégation d'arbitraire n'est pas en soi un motif
suffisant pour annuler un texte législatif sur la base de l'article 14, et
qu'une infirmité constitutionnelle doit être démontrée pour annuler
une législation. La discrimination est un motif reconnu de violation de
l'article 14 et une loi qui s'avère discriminatoire peut être qualifiée
d'arbitraire. Une législation arbitraire est déraisonnable.

- Dans l'affaire Air India v. Nargesh Meerza,302, la validité du règlement

de service établi par Air India prévoyant la cessation des services d'une
hôtesse de l'air lors de sa première grossesse a été contestée. La Cour
suprême a jugé que le règlement était extrêmement arbitraire,
déraisonnable, odieux pour les notions d'une société civilisée et qu'il
interférait avec le cours normal de la nature humaine. Il ne s'agit pas
d'un handicap, mais d'une des conséquences naturelles du mariage et
d'une caractéristique immuable de la vie conjugale.303

Une décision similaire a été rendue dans l'affaire State of Maharashtra

300
(1996) 3 SCC 342
301
(1996) 3 SCC 709.
302
AIR 1981 SC 1829.
303
A. I. R. 1981 SC 1829.
Page | 134
 v. Chandr. bhan304 dans laquelle la validité de la règle 151 (1) (ii) (b) des
Bombay Civil Services Rules, 1939 prévoyant Re. 1 comme indemnité de
subsistance après la condamnation d'un fonctionnaire, même si son appel
est en cours. La Cour suprême l'a jugée "déraisonnable et nulle". En
outre, il "affaiblit le droit de recours et est injuste et inconstitutionnel".
Dans son jugement, Chinnappa Reddy a observé : "L'octroi d'une
indemnité de subsistance au taux de Re 1/- par mois ne peut être qualifié
que de ridicule".305

- Dans l'affaire State of Maharashtra v. Raj Kumar,306, une règle

établie par le gouvernement du Maharashtra prévoyait de donner du
poids à un candidat ayant obtenu le S.S.C. dans une zone rurale dans
la fonction publique.

La Cour suprême a annulé cette règle au motif qu'elle était

déraisonnable, car elle estimait qu'elle n'avait aucun rapport avec l'objectif
de sélection des candidats aptes à travailler dans les zones rurales.

307
De même, dans l'affaire Central Inland Water Transport Corporation v.
Brojo Nath Ganguly, la règle qui prévoyait la cessation des services d'un
employé permanent avant l'âge de la retraite a été jugée déraisonnable,
contraire à l'ordre public et à la clause Henry VIII.

IX. Le pragmatisme
L'approche judiciaire n'est pas une approche pédante et idéaliste mais
une approche pragmatique qui doit déterminer la norme du raisonnable. Une
autorité administrative responsable à laquelle est confié le pouvoir de
législation déléguée doit normalement être présumée savoir ce qui est
nécessaire, raisonnable, juste et équitable. La validité des règles doit être
jugée sur les généralités des cas qu'elles couvrent et non sur les cas isolés
d'erreurs et d'irrégularités découverts.

304
A. I. B. 1983 SC 803.
305
A. I. R. 1983 SC 803.
306
A. I. R. 1982 SC 1301.
307
A. I. R. 1986 SC 1571.
Page | 135
 - Par conséquent, le critère du caractère raisonnable doit être appliqué
dans le contexte des réalités de la vie. Telles sont les observations
formulées par la Cour suprême dans l'affaire Maharashtra State
Board of S. H. S. E. v. Paritosh,308, où la règle 104 stipulait : "Aucun
candidat ne peut prétendre ou avoir droit à une réévaluation de ses
réponses ou à la divulgation ou à l'inspection des cahiers de réponses
ou d'autres documents tels qu'ils ont été traités...". comme très
confidentiel". Cette règle a été contestée, mais la Cour suprême l'a
jugée valide. De même, dans l'affaire Narain Iyer v. Union of India,309,
la Cour suprême s'est déchargée de la tâche d'examiner le caractère
raisonnable des tarifs téléphoniques fixés par le gouvernement.

X. Oppression
Lorsqu'une règle est manifestement injuste, capricieuse, inéquitable ou
partielle dans son application, elle peut être invalidée au motif qu'elle n'est
pas raisonnable. Dans l'affaire Indravadan v. State of Gujarat,310 Rule 6 (4)
(i) read with 6 (4) (iii) {c) provided that a Civil Judge (Senior Division) after
completing 48 years of age will not be eligible for consideration for promotion
to the post of Assistant Judge. La Cour suprême a jugé cette disposition
arbitraire et déraisonnable.

311
Toujours dans l'affaire Meenakshi v. University of Delhi,, l'admission à
la faculté de médecine de Delhi était subordonnée à la condition d'avoir été
scolarisé pendant les deux dernières années dans n'importe quelle école de
Delhi. La Cour suprême a jugé cette exigence arbitraire et déraisonnable.

- La Cour suprême a déclaré : "Les règles sont censées être raisonnables

et doivent tenir compte de la diversité des circonstances dans
lesquelles se trouvent les personnes qu'elles visent à régir. Nous
sommes d'avis que la condition relative aux qualifications requises
pour l'admission au Medical College de Delhi doit être interprétée
comme ne s'appliquant pas aux étudiants qui doivent quitter l'Inde
308
A. I. R. 1984 SC 1543.
309
A. I. R. 1976 SC 19&6.
310
A. I. R. 1986 SC 1035.
311
A.I.R. 1989 SC 1568.
Page | 136
 avec leurs parents lorsque ces derniers sont affectés à l'étranger par le
gouvernement.312

 Acte ultra vires : Effet

Si une action est déclarée ultra vires, elle est nulle et non avenue et n'a
aucun effet juridique. Elle ne repose sur aucune base juridique. 313 Une fois
que la Cour a déclaré qu'un acte administratif est juridiquement nul, la
situation est comme si rien ne s'était passé. L'autorité statutaire ne peut
aller au-delà du pouvoir conféré et toute action sans pouvoir n'a aucune
validité juridique. Elle est nulle ab initio et ne peut être ratifiée.314

 Remarques finales
- D'une manière générale, tout motif justifiant un contrôle juridictionnel
peut logiquement être classé comme une branche de la doctrine ultra
vires315; nous avons traité ici des cas simples où l'ultra vires était la
seule ou la principale justification du contrôle juridictionnel.

- Dans l'ensemble, le contrôle juridictionnel de la législation déléguée a

une valeur plus symbolique que pratique en tant que mécanisme de
contrôle de la législation déléguée. Pour rendre le contrôle
juridictionnel plus efficace, il est nécessaire que la législation de
délégation ne confère pas de pouvoir dans des termes trop larges et
trop généraux. Dans un tel cas, la Cour peut avoir beaucoup de mal à
considérer qu'une règle n'entre pas dans le champ des compétences
déléguées. C'est ce que prévoit la doctrine de la délégation excessive.
Dans ce cas, la législation déléguée sera ultra vires si elle va au-delà de la
politique de base qui sous-tend la loi mère adoptée par le législateur.

312
Ibid.
313
Wade, Droit administratif, 1988, p. 41.
314
Bar Council of India v. Surjeet Singh, A.I.R. 1980 SC 1612 ; Marathawad University
v. Sheshrao, A.I.R. 1989 SC 1582.
315
Garner, Administrative Law, 125 (3rd Ed.) ; voir également M.G. Pandke v. Municipal
Council,-Hinganghat, A.I.R. 1993 SC 142. Dans ce cas, la doctrine du champ occupé a
été proposée pour déterminer la validité de la législation déléguée. La Cour a estimé
que le domaine législatif relatif à l' âge de la retraite étant déjà occupé par un code
reconnu par la loi, le conseil municipal ne pouvait pas adopter de règlements
contraires à cet effet.
Page | 137
III. CONTRÔLE JURIDICTIONNEL
Champ d'application - La législation déléguée n'échappe pas au pouvoir
de contrôle juridictionnel de la Cour suprême et des High Courts. En fait, il
peut faire l'objet d'un double examen.
Premièrement, pour assurer la cohérence avec les dispositions de la
Constitution ; et,
d'autre part, de veiller au respect des objectifs, des buts et des limites de
la politique statutaire.

Aucune règle, ordonnance, réglementation ou notification ne peut

contrevenir ou violer l'une quelconque des limites constitutionnelles. Le
pouvoir réglementaire doit être "soumis aux dispositions de la
Constitution" et doit être conféré au gouvernement en vertu d'une loi
valide". Ce que la législature ne peut pas faire, elle ne peut pas le déléguer
au gouvernement et, par conséquent, le gouvernement ne peut pas le faire.
Si la loi en vertu de laquelle la législation déléguée est élaborée est ultra
vires du pouvoir de la législature, la législation déléguée ne peut en aucun
cas être maintenue. Lorsque la loi est inconstitutionnelle, les règles ne
peuvent être sauvées.316

La législation déléguée est nulle ab initio, si la délégation statutaire

dans le cas particulier est constitutionnellement inadmissible, et est nulle au
motif d'une délégation excessive pour violation de la règle contre la
délégation de la fonction législative essentielle, ou pour subversion du plan,
de la politique et de l'intention de la loi mère. La raison d' être de ce motif de
nullité de la législation déléguée est que la règle qui limite la compétence du
législateur limite également la compétence de l'autorité administrative ; et le
premier ne peut pas déléguer, si la délégation implique l'abandon de la
fonction législative essentielle et aboutit à l'abdication législative. Sous

316
HarakChandv. Unionof India, AIR 1970 SC 1453 ; Mohammad Faruk contre State of
Madhya Pradesh, AIR 1970 SC 93 ; Shamaraov. Union Territory of Pondicherry, AIR
1967SC1480 ; Devi Das Copal Krishan v. State of Punjab AIR 197 SC 1985 ;
Hamdard Dawakhana v. Union of India, AIR 1960 SC 554 ; Raj Narain v. Patna
Administration Committee, AIR 1954 SC 569.
Page | 138
réserve des larges limites autorisées de la délégation et de la présomption
établie de validité de la loi, la législation déléguée peut être attaquée, entre
autres, pour les motifs suivants, à savoir

(i) Qu'il est ultra vires de la loi, ou en opposition avec la politique et

l'objectif de la loi ;

(ii) Cela, c'est la nullité de la délégation excessive ;

(iii) Qu'il est irrégulièrement établi et que les conditions obligatoires

prescrites n'ont pas été respectées lors de son établissement,

(iv) Cela contrevient à toutes les limitations constitutionnelles.

 RÈGLE ULTRA VIRES :

Les règles, règlements et notifications ne doivent pas être ultra vires de
l'autorité déléguée par la loi, comme déterminé par l'interprétation judiciaire
des dispositions pertinentes de la loi en question 317. L'autorité chargée de
l'élaboration des règles ne peut pas étendre le champ d'application du
pouvoir réglementaire, et les règles élaborées après avoir dépassé les limites
statutaires ne peuvent pas être considérées comme intra vires de l'autorité
déléguée.

i. Ils doivent être intra vires des objets, des buts et de la politique de
la loi.

ii. Ils doivent servir ou réaliser les objectifs fixés par la loi.

iii. Ils ne doivent pas falsifier l'intention du législateur et ne doivent

pas aller au-delà du champ d'application de la loi.

iv. Elles ne doivent pas être incompatibles avec les dispositions de la

loi ; elles doivent être conformes aux normes, suivre les lignes
directrices établies par le législateur et appliquer strictement la

317
Daya c. Joint Chief Controller of Imports and Exports, AIR 1962 SC 1796 ; Hamdard
Dawakhana c. Union of India, supra ; Darshan Singh c. État du Pendjab, AIR 1954
SC 83 ; Adarsh Industrial Corporation c. Marketing Committee, AIR 1962 Punjab
426 ; Venkatanarayna c. État de l'A.P., AIR 1960 A.P. 171.
Page | 139
 politique de la loi.318

v. Elles ne doivent pas transgresser le domaine délimité par la loi, ni

violer son champ d'application et son objectif.

vi. Elles doivent prévoir ce que le législateur est tenu de prescrire, et

l'autorité chargée de l'élaboration des règles ne doit pas commettre
d'omission grave et substantielle.319

vii. Aucune règle ne doit prévoir une disposition incompatible ou en

conflit avec la loi.320 Tout conflit, qu'il soit perceptible ou
imperceptible, doit entraîner la nullité d'une règle pour excès de
pouvoir.321 Si la règle est cohérente et n'est pas en conflit avec la loi
mère, mais qu'elle est incompatible avec une loi déjà en vigueur,
elle n'est pas nulle.322

viii. Lorsqu'elle est attaquée sur la base de l'ultra vires substantiel , la

cour peut examiner leur contenu sans, bien entendu, se pencher
sur la politique et la sagesse de leur objet, sauf indirectement, pour
s'assurer de leur conformité avec l'intention du législateur.

ix. Il peut vérifier si l'instrument statutaire, dans son essence et sa

substance, entre dans le champ d'application du pouvoir délégué et
dans le cadre de la langue et de la politique de la loi lue comme un
tout. Il n'annule pas un instrument statutaire simplement parce
qu'il ne mentionne pas l'article particulier de la loi en question si
cela est justifié autrement.

x. Le fait que la section concernée ne soit pas mentionnée sur le siteet

que la décision ait été prise dans le cadre de la délégation de

318
Venkateswara v. Government ofA.P., AIR 1966 SC 629 ; D.S. Mills v. Union of India,
AIR 1959 SC626 ; Sivarajanv. Unim of lndia, AIR 1959SC556 ; Shahabuddin Khanv.
State of U.P., AIR1960 All. 373 ; Munsha Singh Dhaman Singh v. State of Punjab,
AIR 1960 Punj. 217.
319
Commissaire principal d'Ajmer c. R.S. Ddni, AIR 1957 SC 304.
320
Manepalli Venkatanarayanav. State of A.P., AIR 1960 AP171 ;Ram Prasad v. State,
AIR 1952 All. 843.
321
Mohammad Hussain v. State of A.P., AIR 1962 97, Adarsh Industrial Corporation v.
Market Committee, AIR 1962 Punj. 526.
322
T.B. Ibrahim c. Regional Transport Authority, AIR 1953 SC 79.
Page | 140
 pouvoir ne la rend pas invalide.323

xi. Si la source légale du pouvoir délégué est établie, le fait que

l'instrument statutaire ait prétendu de manière inexacte être pris
en vertu d'une autre disposition ne rend pas la législation déléguée
inopérante.

xii. Toute inexactitude dans le considérant du texte réglementaire doit

être ignorée si la compétence du gouvernement ou de l'autorité
administrative (déléguée) ne fait par ailleurs aucun doute. 324 Elle
n'est invalidée que si elle va à l'encontre de la politique de la loi et
réduit les objectifs et les buts du législateur à l'absurde, ou annule
leur effet.325

xiii. La doctrine de la divisibilité s'applique en tant que règle pratique

du contrôle judiciaire de la législation déléguée, et seules les règles
énoncées dans un instrument statutaire sont considérées comme
nulles s'il est démontré qu'elles sont ultra vires par rapport à la
loi. L'ensemble de l'instrument réglementaire est annulé si les
règles contestables ne peuvent être dissociées.

Sous réserve de leur base de validité et compte tenu de la compétence de

l'autorité chargée de l'élaboration des règles, celles-ci ne peuvent être
considérées comme inopérantes. Tout exercice excessif du pouvoir
discrétionnaire par l'autorité à première vue ne les rend pas
mauvaises.

 Loi sur l'industrie du coco, 1953 - Section 26(1)

Le gouvernement central peut édicter des règles pour atteindre les

objectifs de la loi, sous réserve d'une publication préalable.

- Le paragraphe 2 énumère les matières pour lesquelles des

règles peuvent être établies, sans préjudice de la portée générale

323
Brajendra Kumar v. Union of India, AIR 1961 Cal. 317.
324
Afzal Ullah v. State of U.P., AIR 1964 SC 264 ; Balakotiah v. Union oflndia, AIR 1958
SC 232.
325
Raj Narain c. Patna Administration Committee (supra pp. 247, 250-251).
Page | 141
 du pouvoir conféré par le paragraphe 1. Entre autres choses,
des règles peuvent être établies pour l'enregistrement des
fabricants de produits en fibre de coco, l'articulation des
conditions de cet enregistrement et l'octroi et la délivrance de
licences, les formulaires de demande, etc.

- Les règles d'octroi de licences établies en vertu de cette loi

prévoient que personne ne peut exporter de fibres de coco,
d'ignames ou de produits de coco sans licence, et qu'une
personne qui, au cours des trois années précédentes, a exporté
au moins 55 tonnes de produits de coco (à l'exclusion des
cordes de coco) a droit à une licence ; et, le cas échéant, il peut
être enregistré comme exportateur "si, au cours de la période de
douze mois précédant immédiatement la date de la demande,
une quantité minimale de 25 tonnes d'igname de coir a été
classée dans une usine appartenant au demandeur et
enregistrée en vertu de la loi sur les usines de 1948".

- Il a été jugé que l'exercice du pouvoir réglementaire n'était pas

marqué par un pouvoir discrétionnaire excessif de la part de
l'autorité réglementaire.

- Tout en attaquant les règles, il a été soutenu qu'en prescrivant

un test quantitatif au lieu d'un test qualitatif, l'autorité chargée
de l'élaboration des règles a évincé les petits négociants en
produits de coco du commerce d'exportation. Cela a créé une
marge de manœuvre importante en matière de contrôle et de
réglementation du commerce d'exportation de la fibre de coco. Il
a également été souligné que le contenu des règles allait à
l'encontre des recommandations d'un comité ad hoc pour la
commercialisation extérieure mis en place par le conseil du coir.

- La Cour a observé qu'il ne s'agissait pas d'un cas d'exercice d'un

pouvoir discrétionnaire excessif par l'autorité chargée de
l'élaboration des règles lorsqu'elle était compétente pour

Page | 142
 élaborer des règles de la manière dont elle l'a fait. Elle pouvait
aller à l'encontre des recommandations du comité ad hoc, car il
appartenait finalement à cet organe de décider quel test
répondrait aux exigences de l'intérêt public et quelle méthode
serait la plus opportune pour contrôler l'industrie dans l'intérêt
national.326

La Cour n'est pas compétente pour remettre en question la sagesse de

l'autorité chargée de l'élaboration des règles. Les règles ne peuvent pas être
attaquées sur le fondement général du caractère déraisonnable, comme le
sont les règlements administratifs élaborés par une collectivité locale. Le
caractère raisonnable des règles, etc. ne peut être examiné que lorsqu'il est
nécessaire de le faire aux fins des articles 14 et 19 de la Constitution.

IV. Irrégularités de procédure

- La règle de l'ultra vires procédural ne fournit elle aussi que des
moyens limités et articulés de contrôle judiciaire de la législation
déléguée. Il est nécessaire que le pouvoir réglementaire soit exercé
de la manière indiquée par le législateur. Il incombe à l'autorité
chargée de l'élaboration des règles de suivre la procédure prescrite.
La méconnaissance d'une disposition impérative rend les règles
caduques. Le non-respect des instructions, si elles sont jugées
obligatoires, et l'inexistence des conditions préalables à l'adoption
d'une règle entraînent l'invalidité de l'instrument statutaire.

- La question de savoir si une disposition légale prescrit une règle

impérative ou si elle a un caractère purement indicatif est
également une question de droit, qui requiert l'interprétation des
dispositions légales pertinentes et l'évaluation de leur nature, de
leur portée, de leur objectif, de leur régime et de leur intention 327.

326
P.V. Sivarajan c. Union of India, AIR 1959 SC 556.
327
Municipalité de Sitapur c. Prayang Narain, AIR 1970 SC 58.
Page | 143
 - L'objectif de la disposition, la nature de la législation, l'intention du
législateur, le degré d'inconvénient ou d'injustice pour les
personnes résultant de l'interprétation de la disposition dans un
sens ou dans l'autre, la relation de la disposition particulière avec
d'autres dispositions traitant du même sujet, la langue de la
disposition et d'autres considérations pertinentes , par exemple la
pratique générale, doivent tous être pris en compte pour parvenir à
la conclusion qu'une disposition particulière est impérative ou
directive :

1. La société Raza Buland Sugar Co. Boîtier.328 -

FAITS - La société requérante possédait deux sucreries et un certain nombre
de bâtiments pour lesquels le conseil municipal de Rampur percevait une
taxe sur l'eau. La société a soutenu que le prélèvement était illégal car le
conseil d'administration n'avait pas élaboré les propositions et les règles
conformément aux dispositions procédurales obligatoires prévues par la loi
de 1916 sur les municipalités de l'État de Pennsylvanie.

ALLEGATIONS - Il a été allégué que la proposition et le projet de règles n'ont

pas été publiés de la manière prescrite dans un journal local publié en hindi,
comme l'exige la loi, mais qu'ils ont été publiés dans un quotidien local en
ourdou. Il a été soutenu que la publication dans un journal local publié en
ourdou n'était pas conforme à la disposition obligatoire selon laquelle la
publication "doit ... être dans un journal local publié en hindi" ; et par
conséquent, la taxe n'a pas été perçue conformément à la loi, même si
d'autres conditions ont été respectées.

RESPONDANTS - Le défendeur a soutenu que la disposition relative à la

publication avait un caractère de répertoire et qu'elle avait été respectée sur
le fond. Il a été souligné qu'il n'y avait pas de journal local publié
régulièrement en hindi.

328
Raja Buland Sugar Co. c. Rampur Municipality, AIR 1965 SC 895. Voir également
Sitapur Municipality v. Prayag Narain, AIR 1970 SC 58.
Page | 144
La Cour a estimé que les arguments du requérant ne pouvaient être acceptés
et a jugé que ce qui était obligatoire, c'était la publication des règles, etc. La
disposition selon laquelle la publication devait se faire dans un journal
publié en hindi n'était qu'un répertoire.

- La publication était destinée à donner une publicité préalable, et

l'apparition de la proposition et des règles dans la version hindi
dans un journal local urdu était la conformité substantielle avec
l'exigence statutaire. Il a pleinement satisfait à la condition de
publicité préalable et à l'objectif de donner aux résidents la
possibilité de déposer des objections et d'être entendus. Dans son
arrêt, le juge Wanchoo a déclaré ce qui suit :

"La question de savoir si une disposition particulière d'une loi qui, à première
vue, semble obligatoire dans la mesure où elle utilise le mot "doit" - comme
dans le cas présent - ou si elle est simplement un répertoire ne peut être
résolue en établissant une règle générale ; elle dépend des faits de chaque cas
et, à cette fin, l'objet de la loi en établissant la disposition est le facteur
déterminant. Tant que la publication est faite dans le respect substantiel
de la manière prévue, elle sert l'objectif de la partie obligatoire de l'article qui
prévoit la publication".

- La reconnaissance légale du respect substantiel des conditions

procédurales est souvent faite en prévoyant qu'une fois que la
législation déléguée est formellement approuvée par le gouvernement
et publiée dans la gazette, elle devrait être la "preuve concluante" de
la régularité procédurale dans l'élaboration des règles et des bye-
laws élaborés par l'autorité administrative, toute irrégularité
procédurale du répertoire étant exclue. 329 Ce bouclier est toutefois
percé dans le cas où les instruments statutaires sont ultra vires de
l'autorité déléguée et que la législation déléguée est "totalement

329
Berar Swedeshi Vanaspati v. Municipal Committee, Skcgaon, AIR 1962 SC 425 ; Beni
Prasad v. Jabalpur Improvement Trust, AIR 1978 MP191.
Page | 145
 incompétente".330 331

2. L'affaire Banwarilal.332-
FAITS - Le requérant a contesté la validité de certains règlements
établis par l'État défendeur en vertu de la loi sur les mines de 1952.
L'autorisation statutaire exigeait qu'avant l'adoption du règlement, le
projet soit soumis à chaque conseil des mines qui, de l'avis du
gouvernement central, est concerné par le sujet traité par le règlement
; et le règlement "ne sera pas publié avant que ce conseil n'ait eu une
possibilité raisonnable de faire rapport sur l'opportunité de l'adopter et
sur l'adéquation de ses dispositions".

ALLEGATIONS - Il a été soutenu que le règlement contesté a été

adopté sans référence préalable à un conseil des mines.

RESPONDANT - L'État défendeur fait valoir que la référence n'a pas

été faite, parce que, en fait, un tel conseil n'existait pas à l'époque.
Néanmoins, il a été soutenu que le règlement était invalide car la
condition de renvoi au Conseil des mines était obligatoire.

JUGEMENT - La Cour a soutenu le règlement et l'a jugé valide. En ce

qui concerne la question de savoir si une disposition légale a un
caractère obligatoire ou directif, le juge Das Gupta a observé ce qui
suit :

"..........aucune règle générale ne peut être établie pour décider si une

disposition particulière d'une loi est obligatoire, ce qui signifie que son
inobservation entraîne la conséquence de l'invalidité, ou seulement une
directive, dont l'inobservation n'entraîne pas la conséquence de
l'invalidité. Mais dans chaque cas, le tribunal doit décider de l'intention
du législateur pour décider de cela, nous devons considérer non

330
Trust Mai Lachmi Sialkot Biradri v. Amritsar Improvement Trust, AIR 1963 SC 976.
331
Bamoari Lai v. State of Bihar, AIR 1961 SC 849.
332
Banwarilal Agarwalla vs The State of Bihar, 1961 AIR 849, 1962 SCR (1) 33
Page | 146
 seulement les mots utilisés, mais l'économie de la loi, le bénéfice
attendu pour le public de ce qui est enjoint par les dispositions et le
danger matériel pour le public de la contravention à ces dispositions".

- En appliquant ces critères, il a été jugé que les dispositions

relatives à la consultation "de toute autre autorité jugée
souhaitable" avant qu'une autorité ne prenne un arrêté général
concernant l'emplacement des arrêts d'autobus constituaient un
répertoire.333 L'état de la pose semble également être un
répertoire.334

- Toutefois, les conditions relatives à l'obtention de l'accord du

gouvernement, à335 et à la publication des instruments statutaires
sont, de toute évidence, considérées comme obligatoires au vu des
dispositions statutaires expresses du General Clauses Act, 1897, et
de l'affaire Harla 336
. La Cour peut examiner l'allégation de non-
satisfaction des conditions préalables à l'élaboration d'un
instrument statutaire. Si l'acte contient une déclaration selon
laquelle les conditions sont remplies, le tribunal présumera que la
condition légale a été remplie et que l'ordonnance a été
régulièrement rendue.

- La charge de prouver que les conditions suspensives ne sont pas

remplies incombe à la personne qui affirme leur non-satisfaction.
D'autre part, en l'absence d'une telle déclaration, l'autorité chargée
de l'élaboration des règles devrait établir qu'elles sont effectivement
satisfaites en faisant des dépositions dans une déclaration sous
serment ou par d'autres moyens :

3. L'affaire Swadeshi Cotton Mills.337-

333
T.B. Ibrahim c. Regional Transport Authority, AIR 1953 SC 79.
334
Munrta Lai c. H.R. Scott, AIR 1955 Cal. 451.
335
Radha Krishna v. State, AIR 1952 Nag. 387.
336
Voir également Raja Buland Sugar Co. c. Rampur Municipality (supra pp. 294-295).
337
Swadeshi Cotton MiUs Ltd. c. State Industrial Tribunal, AIR 1961 SC 1381.
Page | 147
FAITS - Le requérant a contesté la constitutionnalité de l'article 3 de
la loi de 1947 sur les conflits industriels de l'U.P., ainsi que deux
ordonnances générales prises en vertu de cette loi, au motif que
certaines conditions préalables à leur adoption n'étaient pas remplies.
La disposition légale prévoit qu'un arrêté peut être pris si, de l'avis du
gouvernement de l'État, "il est nécessaire ou opportun de le faire pour
assurer la sécurité ou la commodité publique, ou le maintien de l'ordre
public". ou pour le maintien de l'emploi".

ALLEGATIONS - Il a été allégué que le gouvernement de l'État avait

pris un arrêté qui ne mentionnait pas que les conditions énoncées
existaient. L'absence de considérant signifierait en soi que le
gouvernement n'a pas formé d'opinion et que la condition préalable à
l'adoption des ordonnances n'a donc pas été remplie. Par conséquent,
l'adoption des ordonnances ne constituait pas un exercice valable de
l'autorité déléguée.

RESPONDANT - En réponse, le gouvernement n'a d'abord pas déposé

d'affidavit exposant sa position, mais lorsque la Cour suprême l'a
interrogé, il a déclaré que les notifications contenant les ordonnances
contestées "n'ont été émises qu'après que tous les aspects de la
question ont été pleinement examinés par le gouvernement de l'État et
qu'il s'est assuré qu'il était nécessaire et opportun de les émettre dans
le but d'assurer la sécurité de l'approvisionnement en eau".

JUGÉ - Il a été jugé que la prétendue condition préalable à l'adoption

des ordonnances était en fait remplie. Répondant à l'objection relative
à l'absence de récital, la Cour a jugé que ce défaut n'était pas fatal à la
validité des ordonnances. Le juge Wanchoo, dans son arrêt, a déclaré
le droit comme suit :
"Il est vrai que Le pouvoir peut devoir être exercé sous certaines
conditions préalables, mais cela n'assimile pas l'action de l'autorité
exécutive subordonnée à une procédure législative qui doit être suivie

Page | 148
 avant qu'un projet de loi ne devienne une loi, où certaines conditions
préalables doivent être remplies avant qu'une autorité subordonnée ne
puisse adopter une ordonnance (qu'elle soit exécutive ou qu'elle ait le
caractère d'une législation subordonnée), il n'est pas nécessaire que la
satisfaction de ces conditions soit mentionnée dans l'ordonnance elle-
même, à moins que la loi ne l'exige, bien qu'il soit très souhaitable qu'il
en soit ainsi, car, dans ce cas, la présomption que les conditions ont été
satisfaites serait immédiatement établie et il incomberait à la personne
qui conteste le fait de la satisfaction de démontrer que ce qui est
mentionné n'est pas correct."

- La législation subordonnée ne bénéficie donc pas du même degré

d'immunité que la loi. Elle peut être remise en cause pour l'un ou
l'autre des motifs de remise en cause de la législation plénière. En
outre, il peut également être remis en question au motif qu'il n'est
pas conforme à la loi en vertu de laquelle il a été établi.

- Elle peut en outre être remise en cause au motif qu'elle est

contraire à une autre loi. Elle peut également être contestée pour
cause d'arbitraire, si elle est si arbitraire qu'elle ne peut être
considérée comme conforme à la loi ou qu'elle viole l'article 14 de la
Constitution. Néanmoins, tous les motifs qui peuvent être invoqués
ne peuvent normalement pas l'être à l'encontre d'un acte
réglementaire, par exemple une notification.

- Il peut être remis en cause au motif qu'il n'est pas conforme aux
exigences constitutionnelles ou qu'il viole une disposition
constitutionnelle limitative. Il ne peut cependant pas être remis en
cause à la manière d'un acte administratif au motif d'une violation
des principes de justice naturelle ou du caractère raisonnable 338.
Lorsqu'un pouvoir discrétionnaire quasi-législatif doit être exercé

338
Indian Express (Bombay) Ltd. c. Union of India, AIR 1986 SC 515 (542) ; Ram
Chandra Kachardas Porwal c. État de Maharashtra, AIR 1981 SC 1127 ; Tulsipur
Sugar Co. Ltd. c. Notified Area Commissioner, AIR 1980 SC 88.
Page | 149
 dans l'intérêt public, la Cour peut exiger du gouvernement qu'il
exerce ce pouvoir d'une manière raisonnable, conformément à la loi
et à l'esprit de la disposition constitutionnelle appropriée et
pertinente :

4. L'affaire des journaux indiens express:

FAITS - Le gouvernement central a accordé, par une notification datée
du 15 juillet 1977, une exonération totale des droits à l'importation
pour la presse écrite. Quatre ans plus tard, cette exonération totale a
été interrompue par une autre notification, datée du 1er mars 1981, et
un droit de 15 % ad valorem a été imposé sur le papier journal
importé pour l'année 1981-1982. Peu après, une autre notification a
été émise le 28 février 1982, en remplacement de la notification
précédente de 1981, et un droit auxiliaire d'un montant total de 825
roupies par tonne de papier journal a ainsi été institué. Le prélèvement
de ce droit auxiliaire sur le papier journal a encore augmenté, le prix
du papier journal étant déjà élevé. En conséquence, le prix des
journaux a augmenté et la diffusion a diminué.

ALLEGATIONS - Le requérant Express Newspapers et d'autres ont

saisi la Cour suprême d'une requête contestant la notification au motif
d'une atteinte à la liberté de la presse. L'argument était que la
notification de l'action administrative était inconstitutionnelle. Il a été
avancé que l'augmentation considérable du prix du papier journal et
les conditions inflationnistes ont entraîné une hausse des coûts de
production et, partant, une perte de capacité de l'industrie à absorber
l'augmentation des droits perçus dans le cadre des notifications
successives. Le gouvernement n'a pas pris en considération la capacité
de l'industrie de la presse à supporter la charge des droits et, par
conséquent, le prélèvement est déraisonnable. Il a été affirmé que le
droit violait la liberté de continuer à gérer l'industrie en vertu de
l'article 19(l)(g)/(6) et, en particulier, de l'article 19(l)(a)/(2) de la
constitution.

Page | 150
 RESPONDANT - Le gouvernement défendeur a répondu aux
affirmations du pétitionnaire et a soutenu que la perception du droit
était rendue nécessaire par le besoin d'augmenter les recettes et dans
l'intérêt public.

JUGEMENT - La Cour constitutionnelle a déclaré que les notifications

contestées relevaient du droit administratif, même si tous les motifs
susceptibles d'être invoqués à l'encontre d'une décision administrative
ne pouvaient pas être invoqués à l'encontre de ces notifications. Dans
toutes les circonstances comme celle dont elle est saisie, la Cour a
ordonné que le gouvernement soit conscient à tout moment du fait
qu'il s'agit d'une activité protégée par l'article 19(l)(a) de la
Constitution, qui est vitale pour notre existence démocratique. Le
pouvoir discrétionnaire conféré par la loi [la loi sur les douanes de
1962] n'était pas illimité et ne pouvait être exercé que dans le cadre
des restrictions raisonnables prévues par l'article 19, paragraphe 2.
19(2). Le gouvernement ne doit pas se laisser guider par des
considérations non pertinentes.

- Un instrument statutaire ne peut pas non plus être invalidé en

raison de sa sagesse ou de l'absence de politique législative. Mais
lorsque cette politique est exprimée dans le langage de la loi, elle
peut être examinée au motif d'une violation d'une disposition
constitutionnelle.

Non-respect de la constitutionnalité - Il n'existe pas de pouvoir général

de contrôle juridictionnel de la législation déléguée. Le contrôle juridictionnel
peut être effectué sur la base des motifs sur lesquels il peut être entrepris en
ce qui concerne les lois, à savoir,
(i) l'absence de compétence législative ; en raison de la violation de la
règle de répartition des compétences ;
(ii) la violation d'une clause de la Déclaration des droits ; et,

Page | 151
 (iii) Violation d'autres limitations constitutionnelles , par exemple les
restrictions dans l'intérêt des échanges, du commerce et des
relations entre les États.
- Ce que le législateur ne peut pas faire, il ne peut pas autoriser son
délégué à le faire. Il ne peut déléguer le pouvoir législatif que pour
une matière qui relève de sa compétence législative. Si une loi est
ultra vires, les règles qui en découlent doivent également être
considérées comme ultra vires sans qu'elles fassent l'objet d'un
examen distinct. Mais si une loi passe le test de la
constitutionnalité, l'ordonnance statutaire ou toute autre législation
subordonnée adoptée en vertu de celle-ci doit être examinée. Il est
possible que cette dernière soit inconstitutionnelle.339
- Les règles, règlements, ordonnances et notifications sont des lois
couvertes par la clause de définition de l'article 13, paragraphe 3,
point a), et doivent donc être annulées si elles contreviennent à
l'une des dispositions de la partie III - le chapitre sur les droits
fondamentaux (la déclaration des droits)340. Les entraves au pouvoir
législatif doivent entraver le pouvoir réglementaire. La condition
d'une réglementation valable est l'absence de violation de la clause
(2) de l'article 13 sur le site. Les garanties de procédure établies par
la loi, et la limitation des libertés : parole et expression, réunion,
association, mouvement, et commerce et profession, sauf par des
lois sauvegardées en vertu des clauses de restrictions raisonnables
de l'article 19(2) - (6), et autres ne sont pas moins faibles en ce qui
concerne la législation déléguée qu'en ce qui concerne la loi
statutaire.

- Les règles, réglementations, ordonnances ou notifications peuvent

faire l'objet d'un examen rigoureux au titre des différentes clauses
de la Déclaration des droits de la même manière que pour toute loi

339
Bennett Coleman Co. Ltd. c. Union of India, A.I.R. 1973 S.C. 106 ; Dwarka Parsad
Laxminarain c. State of U.P., A.I.R. 1954 S.C. 224.
340
Indian F,xpress Newspapers (Bombay) Ltd. v. Union of India, AIR 1986 SC 515 (544) ;
Narendra Kumar v. Union of India, A.I.R. 1960 S.C. 430 ; Hamam Singhv. Regional
Trt Authority, A.I.R. 1954 S.C. 190 ; Dwarka Prasad Laxmi Narain v. State of U.P.,
A.I.R. 1954 S.C. 224
Page | 152
 promulguée, voire plus vigoureusement encore L'affaire Indian
Express [supra pp. 294, 297-298].

 Autres motifs de contrôle -Il n'existe cependant pas de pouvoir

général de contrôle juridictionnel de la législation déléguée pour des
motifs de raisonnabilité - de fond ou de procédure. Les règles
statutaires ne peuvent être invalidées en invoquant le caractère
déraisonnable des règlements administratifs d'une autorité locale :

5. Le cas du Mulchand341 -

FAITS - Dans l'exercice de son pouvoir réglementaire concernant la

prescription du mode de désignation d'un arbitre et la procédure d'arbitrage
en vertu de la loi sur les sociétés coopératives, le gouvernement de Bombay a
établi une règle prévoyant qu'aucune partie ne serait représentée par un
avocat. Le requérant, qui était membre d'une banque coopérative et avait un
litige portant sur une somme importante, a demandé à être mieux représenté
par un avocat. La demande ayant été rejetée par l'arbitre, il a objecté le
caractère déraisonnable de la règle. L'objection a été jugée non fondée.

JUGEMENT - La Haute Cour de Bombay a estimé qu'une disposition

prévoyant de ne pas être entendu du tout pouvait violer un droit substantiel,
mais que le droit d'être représenté par un avocat était une question de
procédure. Le refus de ce dernier droit ne pouvait être contesté en l'absence
d'un droit statutaire à cet égard.

V. CLAUSES DE SAUVEGARDE:
La contestation au deuxième niveau sur la base d'un exercice inapproprié
du pouvoir réglementaire est rendue relativement difficile, voire impossible,
en déclarant que les règles, une fois adoptées, ont un effet "comme si elles
avaient été promulguées dans la loi". L'effet de cette tentative d'immunité
contre le contrôle juridictionnel des règles déclarées comme ayant un tel effet
a parfois été examiné. La loi de 1922 relative à l'impôt sur le revenu (Income-

341
Mulchand c. Mukand, A.I.R. 1952 Bom. 296 : Voir également K.J. Thomas v. Commissioner of
Income-tax !, A.I.R. 1968 Ker. 6.
Page | 153
tax Act) dispose, à l'article 59, paragraphe 5, que :

"Les règles établies en vertu de la présente section sont publiées au

Journal officiel et ont dès lors le même effet que si elles avaient été
édictées dans la présente loi.
- La Cour suprême a interprété cette clause dans l'affaire Ravulu
Subbarao 342 343
, en suivant la décision Lockwood344 de la Chambre
des Lords britannique. Elle a estimé que la règle 2 des règles
relatives à l'impôt sur le revenu ne pouvait être attaquée comme
étant incompatible avec les dispositions de la loi ou comme étant
nulle parce qu'elle avait été adoptée dans l'exercice d'un pouvoir
excessivement délégué.

- Le recours pour excès de pouvoir n'a pas pu être introduit. Il a été

dit que les mots "comme s'il était édicté dans la loi" assimilaient la
règle à une disposition légale. On peut présumer que la législature
l'a ratifié et qu'il est devenu partie intégrante de la loi. À une autre
occasion, dans l'affaire Karmithravi TeaEstates206, l'effet de la règle
24 des règles relatives à l'impôt sur le revenu a été examiné. La

342

343
Ravulu Subba Rao v. Commissioner of Income-tax, A.I.R. 1956 S.C. 604 - Une
demande d'enregistrement d'une société a été rejetée par l'Income-tax Officer au
motif qu'elle n'était pas signée par tous les associés eux-mêmes, car l'un d'eux était
parti en pèlerinage et, avant de partir, avait autorisé un autre associé à la signer en
son nom en vertu d'une procuration ; et l'associé autorisé avait signé pour lui-même
et au nom de l'associé absent. L'ordonnance de rejet était fondée sur la règle 2 des
règles relatives à l'impôt sur le revenu, qui exigeait que la demande soit signée
personnellement par les associés. La Cour a estimé que la règle devait être respectée
et qu'il n'était pas possible de s'interroger sur sa validité.

344
Institute of Patent Agent v. Lockwoods, 1894 S.C. 347 - En vertu du Patents, Designs
Trade Mark Act, le Board of Trade était habilité à adopter les règles générales qu'il
jugeait opportunes pour l'application de la loi. Ces règles "sous réserve des
dispositions ci-après" ont le même effet que si elles étaient contenues dans la loi et
doivent faire l'objet d'une notification judiciaire. Le Board of Trade a établi certaines
règles pour l'enregistrement des agents en brevets qui devaient, en vertu de la clause
"sous réserve de ce qui est prescrit ci-après, être déposées devant le Parlement". Les
règles prévoient que tous les agents en brevets enregistrés doivent payer une
cotisation annuelle et prévoient une sanction pour quiconque se dit agent en brevets
mais n'est pas enregistré ou a refusé de payer la cotisation, ainsi que la radiation de
son nom du registre. Dans le cadre d'une action en déclaration et en injonction au
motif que les règles étaient ultra vires de la loi, la Chambre des Lords a estimé que
les règles devaient être considérées comme ayant été promulguées dans la loi. Cela
exclut toute enquête sur leur compétence".
Page | 154
 règle prévoit que, dans le cas d'une société de thé, 60 % de ses
revenus sont considérés comme des revenus agricoles et, par
conséquent, exclus du revenu total imposable en vertu de la loi
relative à l'impôt sur le revenu. La Cour a estimé que la proportion
ainsi prescrite devait être considérée comme prescrite par la loi aux
fins de la définition du revenu agricole au titre de l'article 366,
paragraphe 1, de la Constitution et de l'article 2, paragraphe 1, de
l'Income-tax Act (loi relative à l'impôt sur le revenu) de 1922.
Malgré cette immunité relative, l'interprétation fondée sur la
décision Lockwoods ne peut être poussée jusqu'à ses limites
illogiques. En effet, l'autorité de la jurisprudence anglaise est mise
en doute et la rigueur de la clause "as if enacted" est déjà assouplie
dans l'affaire Yaffe's en Angleterre. En ce qui concerne un "régime"
déclaré comme étant quelque chose "comme s'il était édicté dans
cette loi", la Chambre des Lords a fait remarquer qu'il n'était pas
"ensoi incorporé dans la loi". S'il est jugé incompatible avec la
disposition légale, il est nul ab initio car il a été élaboré sans
autorité. À la suite de cet affaiblissement de l'autorité de Lockwood
, il a été jugé dans ce pays qu'une règle déclarée avoir un effet
"comme si elle avait été édictée dans la loi" peut toujours être
contestée au motif qu'elle n'est pas autorisée.345

- La clause ne s'oppose pas à un contrôle juridictionnel pour d'autres

motifs. Les règles protégées par cette clause ne peuvent pas être
attaquées uniquement sur la base d'une délégation excessive
prévue par la loi. Ils peuvent être contestés au motif qu'ils sont
ultra vires de la loi et pour d'autres raisons pour lesquelles une loi
peut généralement être invalidée. L'article 2(4) de la loi anglaise sur
l'état d'urgence de 1920 lui donne toute sa portée. Il y est prévu
que les règlements élaborés en vertu de la loi doivent être
considérés comme exempts des exigences de la loi de 1946 sur les
instruments statutaires (Statutory Instruments Act). La disposition

345
State of Kerala v. K.G. Abdin, AIR 1965SC It-rulel4A encadrée par le Madras General
Sales Tax Act, 1939 ; Chief Commissioner v.R.S.Dani, A.I.R. 1957 S.C. 304.
Page | 155
 est la suivante :

Les règlements ainsi établis ont le même effet que s'ils avaient été
adoptés dans la présente loi, mais ils peuvent être complétés, modifiés
ou supprimés par des résolutions des deux chambres du Parlement, ou
par des règlements établis de la même manière et soumis aux mêmes
dispositions que les règlements originaux, et les règlements établis en
vertu du présent article ne sont pas réputés être des règles statutaires.

- Souvent, des dispositions spécifiques sont adoptées pour interdire

de soulever toute question relative à la validité des règles et
ordonnances statutaires. Ce type d'interdiction se présume
rarement et ne peut être justifié que sur la base d'une disposition
légale spécifique et des circonstances spéciales et exceptionnelles
d'une législation d'urgence, ou sur la base de la nécessité de l'État.
La loi sur la défense de l'Inde de 1962 est un exemple d'une telle
clause de sauvegarde :

"Aucune ordonnance prise dans l'exercice d'un pouvoir conféré

par la présente loi ou en vertu de celle-ci ne peut être remise en
question devant un tribunal.

VI. LES RÈGLES STATUTAIRES, SI ELLES SONT

CONTRAIGNANTES
- La législation déléguée n'est pas une instruction exécutive : c'est une "loi"
adoptée sous l'autorité du pouvoir législatif. Elle est sanctionnée par le
pouvoir législatif dont est investi le législateur. Lorsqu'il est formulé
correctement, il s'agit d'une "loi" aux fins de l'article 13, paragraphes 2 et 3,
point a), et des articles 302, 303 et 304346. Elle lie l'administration ; et une
autorité administrative qui a élaboré les règles ne peut pas refuser de les
suivre, ni les modifier pour les appliquer à un cas donné 347.

- Un mandamus peut être émis pour leur mise en œuvre ou leur respect.
L'élaboration de règles prescrivant la procédure à suivre pour l'exercice
346
Chinla Lingam v. Government of India, A.I.R. 1971 SC 474 (476) ; Ouruswami v. State
of Mysore, A.I.R. 1954 S.C. 592.
347
Chinta Lingam v. Government of India, A.I.R. 1971 S.C. 474. v. State of Assam v.
Keshab,(l953) S.C.R.865.
Page | 156
 d'un pouvoir exécutif exclut la possibilité de suivre une procédure ad hoc;
et le gouvernement ne doit agir que conformément à la procédure prescrite
par ces règles.
Par exemple, si les règles prescrivent les modalités de règlement des
pêcheries après une vente aux enchères par le gouvernement conduite par
le commissaire et sur présentation d'un rapport de ce dernier contenant sa
recommandation, le gouvernement ne peut pas se dispenser de la
procédure de vente aux enchères et de la recommandation du commissaire
et régler une pêcherie par voie d'ordonnance.348

CHAPITRE - 9

CONCLUSION

La législation déléguée ou subordonnée désigne les règles de droit

établies sous l'autorité d'une loi du Parlement. Bien que le pouvoir législatif
soit chargé de légiférer, il peut, par une loi, déléguer ses pouvoirs à d'autres
organes ou personnes. La loi qui délègue ce pouvoir est connue sous le nom
de loi d'habilitation . Par la loi d'habilitation, le législateur fixe les grandes
orientations et les règles détaillées sont édictées par l'autorité déléguée. La
législation déléguée est autorisée par la Constitution indienne. Il existe sous
la forme de règlements, d'ordonnances, de lois, etc.

De nombreux facteurs sont à l'origine de cette augmentation : Le

348
État d'Assam c. Keshab, (1953) S.C.R. 865.
Page | 157
Parlement et les assemblées législatives des États sont trop occupés pour
faire face à la masse croissante de textes législatifs nécessaires à la
régulation des affaires courantes. La législation moderne exige une technicité
et une expertise, une connaissance des problèmes dans différents domaines,
et nos législateurs, qui sont des politiciens, ne sont pas censés avoir de telles
connaissances. Les législations subordonnées sont plus souples, plus
facilement et rapidement modifiables et révocables que la législation
ordinaire, en cas de défaillance ou de défaut d'application. Lorsque
surviennent des événements qui n'étaient pas prévisibles au moment de
l'élaboration de la loi, la législation subordonnée permet d'adopter
rapidement un acte pour y faire face. Des décisions rapides, efficaces et
confidentielles ne sont pas possibles au sein du corps législatif. Les
dirigeants se voient donc déléguer le pouvoir d'établir des règles pour faire
face à de telles situations. Ce sont les principaux facteurs, parmi beaucoup
d'autres, qui expliquent l'augmentation rapide de la législation déléguée
aujourd'hui.

La législation élaborée par les organes de l'État autres

que le corps législatif est appelée législation déléguée,
confiée au corps législatif. En d'autres termes, la législation
déléguée est la législation élaborée par l'agence subordonnée
avec l'aide du pouvoir législatif. La séparation des pouvoirs
stipule que les pouvoirs législatifs ne peuvent être exercés
que par le corps législatif de l'État. En dehors du corps
législatif, aucun autre organe du gouvernement ne peut
contrôler ou interférer avec le pouvoir du corps législatif
d'élaborer des lois. La liberté des individus ne peut être
protégée dans une démocratie libre

1. La délégation d'une partie des pouvoirs législatifs est devenueune

nécessité impérieuse en raison de la complexité de la législation
moderne.

2. Les fonctions législatives essentielles ne peuvent être déléguées par

le législateur.
Page | 158
 3. Les fonctions législatives essentielles consistent à définir la politique
de la loi et à édicter cette politique sous la forme d'une règle de
conduite contraignante. En d'autres termes, le législateur doit définir
une politique et un objectif législatifs suffisants pour fournir une ligne
directrice à l'élaboration des règles administratives.

4. Une fois que le législateur a exercé ses fonctions législatives

essentielles, il peut déléguer les fonctions non essentielles, aussi
nombreuses et importantes soient-elles.

5. Pour déterminer la constitutionnalité de la suppressiongation des

pouvoirs législatifs, chaque cas est tranché dans son contexte
particulier.

6. Les tribunaux sont allés jusqu'à considérer que des déclarations

générales très larges constituaient une politique suffisante de la loi
pour déterminer la question de la constitutionnalité.

7. Il existe différentes formes d'élaboration de règles administratives.

Toutefois, le paramètre pour déterminer la question de la
constitutionnalité est le même, à savoir que le législateur doit définir
la politique de la loi.

Un certain nombre de principes généraux se dégagent des différents

arrêts relatifs à la délégation du pouvoir législatif :

(1) La Constitution confère le pouvoir législatif à la législature et, en tant que

telle, cette fonction ne peut être déléguée par la législature à l'exécutif. Le
législateur ne peut ni créer une législature parallèle ni détruire son pouvoir
législatif.

(2) La délégation du pouvoir législatif est autorisée à condition qu'elle

n'équivaille pas à une abdication de la fonction législative et que la
politique soit définie par le législateur.

Page | 159
(3) Le législateur ne peut pas déléguer une fonction législative essentielle. La
fonction législative essentielle consiste à déterminer la politique législative
et à en faire une règle de conduite contraignante.

(4) Si le législateur a rempli sa fonction essentielle qui est de définir la

politique du droit, il n'y a pas d'obstacle constitutionnel à la délégation de
pouvoirs subsidiaires ou auxiliaires à l'exécutif pour rendre la législation
efficace, utile et complète.

(5) Une loi déléguant des pouvoirs législatifs à l'exécutif est invalide si elle
n'établit aucun principe et ne fournit aucune norme pour guider l'organe
législatif.

(6) La politique législative peut être formulée de manière aussi large et aussi
peu ou aussi détaillée que le législateur le juge nécessaire. Il n'est pas
nécessaire que la politique soit expresse, elle peut aussi être implicite. Elle
peut être tirée de l'histoire, du préambule, du titre, du schéma, de l'énoncé
ou des objets et des motifs. Les orientations peuvent être trouvées
n'importe où dans la loi.

(7) Le pouvoir d'abrogation ne rend pas la délégation valide si elle est

excessive, inadmissible ou injustifiée.

(8) Lorsqu'une loi est contestée pour cause de délégation excessive, elle doit
satisfaire à deux critères : (i) si elle délègue une fonction ou un pouvoir
législatif essentiel, et (ii) si le législateur a énoncé sa politique et ses
principes pour guider le délégataire.

(9) La question de savoir si le législateur a exercé la fonction législative

essentielle et défini la politique, et si la délégation est autorisée ou non,
dépend des circonstances de la loi considérée.

(10) La législation déléguée peut prendre différentes formes. Toutefois, ces

Page | 160
 principes s'appliquent à toutes les formes de délégation , à savoir la
législation conditionnelle, la législation subordonnée, la législation
complémentaire, la subdélégation, etc.

Dans le nouveau contexte socio-économique, la législation déléguée est

devenue un élément constitutif du pouvoir législatif dans son ensemble. 349 De
larges délégations de pouvoir législatif sont maintenues lorsqu'elles
concernent la fiscalité, la législation socio-économique et les organes élus. La
doctrine de la délégation excessive et la politique législative sont des
soupapes de sécurité nécessaires au fonctionnement d'un gouvernement
démocratique dans les pays en développement.

349
Tata Iron and Steel Co. Ltdy. Leurs ouvriers, AIR 1972 SC 1918, 1922.
Page | 161
 BIBLIOGRAPHIE

1. Kumar, Narender ; Nature and Concepts of Administrative Law,

1ère édition, Allahabad Law Agency, Faridabad, 2011.

2. Wade, H.W.R. & Forsyth, C.F. ; Administrative Law, 9e édition,

Oxford University Press, New Delhi, 2006.

3. Kesari, U.P.D ; Administrative Law ,15th Edition Central Law

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4. D.D. Basu7ème édition 2006, "Droit administratif".

5. S. P. Sathe, Administrative Law,7th Edition, LexisNexis Buttersworth

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6. Bharadvaja B (2007 ) Delegated Legislation in India Meenakshi

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Administrative Law. Eastern Book Company, Lucknow.

7. Législation déléguée et exercice des pouvoirs délégués en Inde : With

Special Reference to Customs and Central Excise Laws : Some
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8. Chawla P S (2007) Meaning of Delegated Legislation & Judicial

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Chandigarh.

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 9. Kumar, Narender ; (2011) Nature and Concepts of Administrative
Law, 1ère édition, Allahabad LawAg ency, Faridabad,

10. Wade, H.W.R. & Forsyth, C.F. ; (2007) Administrative Law, 9e

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(2005)Ad ministrative Law,15th Editi on Central Law
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2. www.shareyouressays.com

3. www.scribd.com

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10. www.articlesbase.com

11. www.legalquest.in/index.php/students/.../415-sub-delegation.html

Page | 163
 FACULTÉ DE DROIT,
UNIVERSITÉ JAI NARAIN VYAS, JODHPUR

DISSERTATION

"LA LÉGISLATION DÉLÉGUÉE ET SON

CONTRÔLE JUDICIAIRE : UNE ÉTUDE
ANALYTIQUE"
_______________________________________________
RECHERCHE NON DOCTRINALE
PRÉSENTÉE EN LIEU ET PLACE
DE LA DISSERTATION DE
L'ÉPREUVE VII POUR LA
SESSION DE FIN D'ÉTUDES DE
LL.M. 2016-17

Page | 164
 ____________________________________________________________________________

SOUS CONTRÔLE SOUMIS PAR

Prof. V.K. Bagoria Shubham Modi
Professeur assistant LL.M. Final Year
Faculté de droit, JNVU Droit administratif
Rouleau n° 3

Page | 165
1. Points de vue de l'avocat principal et des avocats sur la législation
déléguée

Page | 166
Page | 167
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Page | 169
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Page | 177
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Page | 179
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VIPUL DHARNIA
CONSEILLER
9413257026

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Page | 182
 Délégation du pouvoir législatif à l'exécutif

Question 1 - Une fonction judiciaire peut-elle être déléguée ou

non ?

Non, les fonctions judiciaires ne peuvent pas être déléguées.

Récemment, en 2017, il a été statué dans l'affaire "Black Pearl
Hotels (Pvt) Ltd vs. Planet M Retail Ltd350",

La Cour suprême a estimé qu'une fonction judiciaire doit être

exercée de manière judiciaire, a observé la Cour suprême tout en
estimant que lasection 33(2) duStamp Act n'habilite pas le juge de la
High Court à ordonner à l'officier de la High Court d'enquêter et de
découvrir la nature et le caractère du document.

Dans l'affaireBlack Pearl Hotels (Pvt) Ltd vs. Planet M Retail

Ltd, un banc de trois juges, présidé par le jugeDeepak Mishra, a
observé que le devoir de détermination d'un instrument ou, pour
expliquer, de déterminer lorsqu'il y a une contestation d'un document
particulier pour être de nature spécifique, l'adjudication doit être faite
par le juge après avoir entendu l'avocat des parties. Elle fait partie de la
fonction judiciaire et ne peut donc pas être déléguée.

350
(2017)4SCC498
Page | 183
 Question 2 - Qu'est-ce que la clause Henry VIII ? Une université
autonome dispose-t-elle ou non d'une telle clause dans sa loi ?

Parfois, le gouvernement est habilité à modifier la loi existante afin

d'éliminer les difficultés pour qu'elle puisse être pleinement appliquée.
Lorsque le législateur adopte une loi, il ne peut pas prévoir toutes les
difficultés. qui peuvent survenir lors de sa mise en œuvre. Le législateur
introduit donc dans la loi une clause de "levée des difficultés" prévoyant
que le gouvernement peut lever toute difficulté susceptible de survenir lors
de la mise en œuvre de la loi.

Clause Henry VIII - Ce type de clause de délégation a acquis le

surnom de clause Henry VIII, car elle personnifie l'"autocratie exécutive".
Henri VIII était le roi d'Angleterre au XVIe siècle. Pendant son régime, il a
imposé sa volonté en utilisant les instruments du Parlement pour éliminer
les difficultés qui se présentaient à lui. L'origine de la clause de "levée des
difficultés" est donc liée au nom d'Henri VIII.

Il est bien établi que la JNVU est un organisme autonome et que la loi
sur l'université Jai Narain Vyas contient une clause Henry VIII permettant
d'éliminer les difficultés. La clause prévoit que l'université peut supprimer
toute difficulté qui pourrait survenir à l'avenir.

*UNIVERSITÉ JAI NARAIN VYAS, JODHPUR

(REMOVAL OF DIFFICULTIES) ORDER, 1963 (Voir Section 39)

Considérant que certaines difficultés sont apparues dans

l'application des dispositions de la *Jai Narain Vyas University,
Jodhpur Act, 1962 (Rajasthan Act 17of 1962) ;

Par conséquent, dans l'exercice des pouvoirs conférés par l'article

39 de ladite loi, le gouvernement de l'État prend l'arrêté suivant.

(1) Cet ordre peut être appelé *Université Jai Narain Vyas,

Page | 184
 "JODHPUR (REMOVAL OF DIFFICULTIES) ORDER, 1963".
(2)Il est réputé être entré en vigueur le 16111e jour de juillet 1962 et le restera
pendant une période de deux ans.
1. Dans le présent arrêté, à moins que le contexte ne s'y oppose -
(1) Par "loi", on entend la loi de 1962 sur l'université Jai Narain Vyas de
Jodhpur (loi 17 de 1962) ;
(2) Par "article", on entend l'article de la loi ;
(3) On entend par "agent spécial" l'agent spécial nommé en vertu de l'article
37 ; et
(4) Le terme "vice-chancelier" désigne le vice-chancelier de l'université nommé
en vertu de l'article 11.

2. Nonobstant les dispositions des articles 4, 8, 13, 22, 24, 27, 28 et 35(1)
ou toute autre disposition de la Loi, le ViceChancellor peut, par une
ordonnance écrite, tant que la présente ordonnance est en vigueur et
jusqu'à ce que les statuts ou les ordonnances, selon le cas, soient
dûment adoptés et mis en vigueur,-
(a) exercer les pouvoirs de l'université
(i) instituer, sous réserve de l'approbation du gouvernement de l'État, des
postes de professeur, de lecteur, de maître de conférences et d'autres
postes d'enseignement nécessaires à l'université ;
(ii) de nommer ou de reconnaître des personnes en tant que professeurs,
lecteurs ou chargés de cours ou autrement en tant qu'enseignants de
l'université ; et
(iii) de nommer un fonctionnaire de l'Université :

Toutefois, aucune personne ne peut être nommée ou reconnue à titre

permanent en vertu des points ii) et iii) ci-dessus tant que sa nomination
n'a pas été confirmée par le syndicat ;

Notification F. (98) Edu./Cell-III/62 du 29 octobre 1963. Publié dans

la Gazette extraordinaire du Rajasthan, partie IV A, en date du 29
octobre 1963.

Le vice-chancelier peut en outre autoriser l'agent spécial, aux fins de

l'article 35, paragraphe 1, à signer des contrats au nom de l'université et
ces contrats doivent être déposés auprès de l'agent spécial ;
(iv) d'acquérir, de détenir et de gérer des biens, meubles et immeubles, y
compris des fiducies et des dotations, pour les besoins de l'université ;
(b) préciser les autorités responsables de l'organisation de l'enseignement

Page | 185
 reconnues par l'Université ;
(c) prévoir tout ou partie des questions spécifiées dans les clauses (c), (g) et
(h) de l'article 21 et associer ou admettre tout collège ou établissement
situé dans les limites municipales de la ville de Jodhpur aux privilèges de
l'université en vertu de l'article 5 ;
(d) prévoir tout ou partie des éléments visés à l'article 23 ;
(e) maintenir ou approuver et reconnaître les auberges et les salles ;
(f) exercer les pouvoirs de l'université pour établir le fonds de l'université et
prescrire les sommes à créditer audit fonds et les questions auxquelles
ledit fonds doit être affecté, préparer un état des prévisions financières
de l'université pour l'année en cours, ordonner l'investissement et le
placement du fonds dans un dépôt approprié et autoriser l'agent spécial
ou tout autre agent ou personne à opérer sur ledit fonds avec les
pouvoirs de crédit et de retrait qui peuvent être spécifiés.
3. Tous les ordres ou instructions donnés par le vice-chancelier en vertu de
la présente ordonnance sont réputés avoir été valablement donnés, et
toutes les mesures prises en application de ces ordres ou instructions
sont réputées avoir été légalement prises, nonobstant toute disposition
contraire des statuts et ordonnances en dernier ressort.

Page | 186
 QUESTION - 3- Le passage à l'Etat providence a-t-il entraîné une
augmentation des fonctions administratives du pays ? Après
l'indépendance, il y a eu une grande confusion concernant la
délégation du pouvoir législatif à l'exécutif ou non ?

La législation déléguée est l'un des éléments les plus inévitables de

l'administration. En plus d'être très importante, cette question a été l'une
des plus débattues en Inde. Selon la théorie traditionnelle, la fonction de
l'exécutif est d'administrer la loi promulguée par le législateur et, dans un
État idéal, le pouvoir législatif doit être exercé exclusivement par le
législateur. 351
Mais en raison de l'augmentation de la fonction administrative
et de l'évolution du concept vers l'État-providence, ils doivent exercer
certaines fonctions législatives.352

STATUT AVANT LA CONSTITUTION :

De nombreuses décisions, du Conseil privé à la Cour suprême, traitent

de la même question. Cette discipline peut être lue en trois temps - avant

351
SP Sathe, Administrative Law, p 39 (3rd Edn., Lexis Nexis Butterworths)
352
Takwani, Lectures of Administrative Law p 23 (3e éd., Eastern Book Company).
Page | 187
l'indépendance, après l'indépendance et après la constitution. Avant la
constitution, lorsque le Conseil privé était la plus haute cour d'appel de l'Inde
jusqu'en 1949, la question de la constitutionnalité de la délégation du
pouvoir législatif lui a été soumise dans l'affaire Queen v Burah353. La loi en
question conférait certains pouvoirs au lieutenant-gouverneur, à savoir le
pouvoir de mettre la loi en vigueur, de déterminer les lois applicables et
d'étendre l'application de la loi (article 9). La loi a été adoptée pour soustraire
les collines de Garo à la juridiction des tribunaux civils et pénaux et pour
étendre tout ou partie des dispositions de la loi aux collines de Khasi, Jaintia
et Naga dans les collines de Garo. . La question était de savoir si le fait de
donner au lieutenant-gouverneur le pouvoir d'étendre l'application de la loi
constituait une délégation de pouvoir. Le Conseil privé a observé que le
législateur indien n'est pas un agent ou un délégué, contrairement à la
Calcutta High Court354, mais qu'il est censé disposer de pouvoirs législatifs
complets, de même nature que ceux du parlement lui-même. Il a été observé
que le législateur indien avait exercé son jugement quant au lieu, à la
personne, à la loi et aux pouvoirs, et que ce que le gouverneur était tenu de
faire, c'était de rendre la loi effective sous réserve que certaines conditions
soient remplies. C'est ce qu'on appelle la législation conditionnelle, qui a été
confirmée par le tribunal. La question des limites admissibles du pouvoir
législatif est devenue importante dans l'Inde indépendante. À la veille de
l'indépendance, la Cour fédérale avait jugé dans l'affaire Jatindra Nath contre
Province of Bihar3 5 5 qu'il ne pouvait y avoir de législation déléguée en Inde
au-delà de la législation conditionnelle. Le gouvernement provincial a été
autorisé, par notification, à prolonger la durée de validité de la loi de 1948
sur le maintien de l'ordre public au Bihar. La Cour a estimé que ce pouvoir
n'était pas délégable.

Après ces affaires, il y a eu beaucoup de confusion concernant la

législation déléguée.356 La question en suspens était de savoir si le pouvoir
législatif de l'Inde indépendante devait être limité à de telles règles ou s'il
devait bénéficier d'une plus grande liberté. L'étape suivante de la confusion
353
1878 3 AC 889
354
Empress contre Burah et Book Singh ILR 3 Cal 64
355
(1949) 2 FCR 595
356
Supra note 1, p. 42.
Page | 188
était de savoir si l'Inde devait suivre le modèle américain, où un pouvoir
illimité ne peut être délégué, ou le modèle anglais, où autant de pouvoirs
peuvent être délégués. Les tribunaux ont pu suivre l'un ou l'autre des
modèles en raison des similitudes entre les États-Unis et le Royaume-Uni et
l'Inde. En outre, la constitution indienne est muette sur la question de savoir
si le législateur peut déléguer ou non et, par conséquent, il n'est pas possible
de trancher ces questions en gardant la constitution comme base.

APRÈS LA CONSTITUTION : AFFAIRE IN RE DELHI LAWS ACT :

ANALYSE DES FAITS ET JUGEMENT :

Afin de lever les doutes sur la validité d'un certain nombre de lois qui
contenaient une telle délégation, le président de l'Inde, en vertu de l'article
143 de la Constitution, a demandé l'avis de la Cour sur les trois questions
soumises à son examen et à son rapport.357 Les trois questions sont les
suivantes :-

(1) L'article 7 du Delhi Laws Act, 1912, ou l'une quelconque de

ses dispositions, et en quoi ou dans quelle mesure, était-il ultra vires de
la législature qui a adopté ladite loi ?

L'article 7 de la loi sur les lois de Delhi, mentionné dans la question, est
le suivant

"Le gouvernement provincial peut, par notification au journal officiel,

étendre à la province de Delhi ou à une partie de celle-ci, avec les restrictions
et les modifications qu'il juge opportunes, tout texte en vigueur dans une partie
de l'Inde britannique à la date de cette notification".

Cette loi délègue au gouvernement provincial le pouvoir d'étendre à la

région de Delhi, avec les restrictions et les modifications nécessaires, toute
loi en vigueur dans n'importe quelle partie de l'Inde britannique. Cette
décision a été jugée valable par la majorité.

357
Id.
Page | 189
 (2) L'Ajmer-Merwara (Extension of Laws) Act, 1947, ou l'une
quelconque de ses dispositions et dans quelle(s) particularité(s) ou dans
quelle mesure était-il ultra vires de la législature qui a adopté ladite
loi ?

La section 2 de l'Ajmer-Merwara (Extension of Laws) Act, 1947, est

libellée comme suit :-

"Extension des textes à Ajmer-Merwara. - Le gouvernement central peut,

par notification au journal officiel, étendre à la province d'Ajmer-Merwara, avec
les restrictions et les modifications qu'il juge appropriées, tout texte en vigueur
dans une autre province à la date de cette notification".

Cette loi a délégué au gouvernement le pouvoir de l'étendre à la

province avec les modifications et les restrictions qu'il jugera nécessaires.
Cette décision a également été jugée valable par le tribunal.

(3) L'article 2 de la loi de 1950 sur les États de la partie C (lois),

ou l'une quelconque de ses dispositions, et dans quel(s) domaine(s) ou
dans quelle mesure, est-il ultra vires du Parlement ?

La section 2 de la loi de 1950 sur les États de la partie C (lois) est

libellée comme suit : - La section 2 de la loi de 1950 sur les États de la partie C
(lois) est libellée comme suit

"Pouvoir d'étendre les textes à certains États de la partie C. - Le

gouvernement central peut, par notification au Journal officiel, étendre à tout
État de la partie C (autre que Coorg et les îles Andaman et Nicobar) ou à toute
partie de cet État, avec les restrictions et les modifications qu'il juge
appropriées, tout texte en vigueur dans un État de la partie A à la date de la
notification et des dispositions peuvent être prises dans tout texte ainsi étendu
pour abroger ou modifier toute loi correspondante (autre qu'une loi centrale) qui
est pour l'instant applicable à cet État de la partie C.

- La partie C était constituée d'États directement placés sous le

contrôle du gouvernement central sans disposer d'une législature propre et,

Page | 190
par conséquent, le Parlement devait légiférer pour eux. Cette loi a délégué au
gouvernement central le pouvoir d'étendre aux États de la partie C, avec les
modifications et les restrictions qu'il juge appropriées, tout texte législatif en
vigueur dans les États de la partie A. Elle habilite également le
gouvernement à abroger ou à modifier toute loi correspondante applicable
aux États de la partie C. La section 2 de la loi a été jugée valide, mais le
pouvoir d'abroger ou de modifier toute loi correspondante qui était pour
l'instant applicable à la partie C était nul et a été considéré comme une
délégation excessive.

L'ANALYSE DE L'OPINION :

Sept juges ont présidé l'affaire, ce qui nous a permis d'obtenir

sept avis différents. L'importance de cette affaire ne peut être sous-estimée
dans la mesure où, d'une part, elle autorise la législation déléguée et, d'autre
part, elle délimite l'étendue d'une telle délégation de pouvoir. 358 La question
portait sur les limites dans lesquelles le législateur indien peut déléguer son
pouvoir législatif.

Deux points de vue extrémistes ont été avancés par les avocats: M
C Setalvad a estimé que le pouvoir de délégation va de pair avec le pouvoir de
légiférer et qu'il n'en résulte pas une abdication des pouvoirs. L'autre avocat
a estimé qu'il existe une séparation des pouvoirs dans le pays et que l'Inde
suit delegates non potest delegare. Il existe donc une interdiction implicite de
la délégation de pouvoir. Les deux points de vue étant extrêmement
extrémistes, la Cour a adopté une position médiane.

La Cour suprême a adopté le point de vue suivant et les sept avis

ont été fondés sur celui-ci :

 La séparation des pouvoirs ne fait pas partie de la Constitution

indienne

 Le parlement indien n'a jamais été considéré comme un agent de qui

que ce soit. Par conséquent, la doctrine des délégués non potest

358
Supra note 2, p. 70.
Page | 191
 delegaren'est pas applicable.

 Le Parlement ne peut absolument pas se défausser en créant une

autorité parallèle

 Seules les fonctions auxiliaires peuvent être déléguées

 La délégation de pouvoir est limitée. Le législateur ne peut pas déléguer

ses fonctions essentielles. Fonction essentielle consistant à définir la
politique du droit et à édicter cette politique sous forme de règles de
conduite contraignantes.

Sur la base de ces points de vue, la Cour suprême a rendu sept avis
différents. Il y avait une unité de vues sur deux points: premièrement,
compte tenu des exigences de l'administration moderne, le Parlement et les
assemblées législatives des États doivent déléguer leur pouvoir afin de traiter
les multiples problèmes qui se posent en Inde, car il est impossible
d'attendre d'eux qu'ils présentent une législation complète et exhaustive sur
tous les sujets sur lesquels on cherche à légiférer. Deuxièmement, étant
donné que le pouvoir législatif découle de la Constitution, une liberté
excessive comme dans le cas de la Constitution britannique ne peut être
accordée et des limitations sont nécessaires.

Les juges ont divergé sur la question de savoir quelles étaient les
limites admissibles dans lesquelles le législateur indien pouvait déléguer ses
pouvoirs législatifs. Selon un point de vue, le législateur peut déléguer dans
la mesure où il n'abdique pas son propre pouvoir et n'exerce pas de contrôle
sur le délégataire, c'est-à-dire qu'il doit conserver entre ses mains le contrôle
ultime de l'autorité de manière à pouvoir retirer la délégation si le délégataire
commet une erreur. Le deuxième point de vue soutient que le législateur ne
peut pas déléguer ses fonctions essentielles qui comprennent la formulation
de la politique, etc. Cela signifie que le législateur doit fixer les normes ou la
politique dans l'acte de délégation et que le délégué peut se voir confier le
pouvoir d'exécuter la politique.

Page | 192
 Les conclusions du juge Fazl Ali concernant l'affaire sont les
suivantes :

(1) Le législateur doit normalement s'acquitter lui-même de sa fonction

législative principale et non par l'intermédiaire d'autres personnes.

(2) est accessoire et nécessaire à l'exercice plein et effectif de son pouvoir

législatif.

(3) Il ne peut pas abdiquer ses fonctions législatives et ne devient pas une
législature parallèle.

I. Le pouvoir de légiférer inclut le pouvoir de déléguer

Il a été convenu que l'intention de faire en sorte que la législation soit

essentiellement adoptée par la législature est manifeste ; la législature ne
peut pas se retirer et laisser la tâche de légiférer à un autre organe ou à une
autre catégorie d'organes. Par conséquent, la délégation du pouvoir législatif
d'une législature à une autre est, par implication nécessaire, interdite par la
Constitution.

Le procureur général, M. C. Setalvad, a affirmé que le Parlement

pouvait déléguer en raison du pouvoir législatif qui va de pair avec le pouvoir
de délégation, ce qui a été rejeté à juste titre par les juges C.J. Kania,
Mahajan et Mukherjea , qui ont estimé que la Constitution n'avait jamais
justifié en soi la délégation de pouvoirs à quelque stade que ce soit et ont
convenu que le pouvoir législatif pouvait toutefois légiférer sous certaines
conditions. . Ce faisant, elle peut, en outre, fixer des conditions ou énoncer
des faits qui, une fois remplis ou vérifiés conformément à la décision d'un
autre organe ou de l'autorité d'exécution, peuvent rendre la législation
applicable à un domaine particulier. Cette législation a été qualifiée de
conditionnelle

Le juge Bose , qui était en faveur de la législation déléguée, s'est

également rallié à l'opinion ci-dessus. Cependant, les juges Sastri et Das
ont accepté l'argument et se sont démarqués des autres juges. Leur décision
se fonde sur la théorie de la souveraineté parlementaire et observe que le
pouvoir de légiférer s'accompagne du pouvoir de déléguer.
Page | 193
 Cette affaire a été jugée en 1951 et, depuis lors, les choses ont
radicalement changé. Il est désormais admis judiciairement que le pouvoir de
délégation est un élément constitutif du pouvoir législatif et que ce pouvoir
réside dans le pouvoir législatif.359 Ceci est proche de ce que le procureur
général avait soutenu à l'époque.

II. limites de la délégation

La position est que la fonction législative, dans son sens véritable et

intrinsèque, ne peut être déléguée. Par conséquent, seules les fonctions non
essentielles peuvent être déléguées. Uniquement des fonctions accessoires
aux fonctions essentielles du législateur. Selon l'avis de J. Mukhreaja , si la
politique définie dans une loi est formulée en termes généraux, la
formulation des détails de la politique peut généralement être confiée à
l'exécutif. Le juge Mahajan a fait remarquer que les questions essentielles
ne peuvent pas être déléguées par le législateur. Le juge Kania a estimé que
le législateur ne peut pas déléguer la définition de la politique qui sous-tend
une règle de conduite.

Le pouvoir discrétionnaire d'apporter des modifications et des

altérations à une loi tout en l'étendant à un domaine donné, et d'apporter
des amendements ou des changements consécutifs à une loi existante est à
nouveau conditionné par la proposition selon laquelle les fonctions
essentielles ne peuvent pas être déléguées. La question de l'étendue du
pouvoir discrétionnaire exercé par l'autorité déléguée ne peut être définie et
n'a pas lieu d'être.

III. Délégation du pouvoir d'apporter des modifications et des

altérations

Les questions posées dans cette affaire ont déjà été exposées ci-
dessus. La plupart des juges ont répondu à ces questions par l'affirmative.
Seuls les juges Kania C.J. et Mahajan J. ont donné des réponses
négatives. Ils ont fait observer que seul le législateur a le pouvoir de modifier

359
DS Garewal v State of Punjab, AIR 1959 SC 512 (517).
Page | 194
et d'altérer la loi dans tous les sens du terme. Fazel Ali J, le pouvoir de
changer les choses nécessaires est accessoire à l'application de la loi. Si les
modifications sont effectuées à l'intérieur du cadre et ne changent pas
l'identité ou la structure, aucune objection ne peut être formulée. Le juge
Mukhreaja a fait observer que la modification ne signifie pas un
changement de politique, mais qu'elle se limite à des altérations qui
maintiennent la politique intacte et introduisent des changements
appropriés aux conditions locales. Le juge Bose est du même avis. Ainsi, la
majorité a estimé que l'autorité exécutive pouvait être autorisée à modifier,
mais pas dans un sens essentiel et intrinsèque.

IV. Abrogation de la loi

Le pouvoir d'abroger une loi est essentiellement un pouvoir législatif et,

par conséquent, le fait de déléguer ce pouvoir au gouvernement est d'emblée
ultra vires du pouvoir de délégation.

Les juges Fazl Ali, Das J et Sastri J ont estimé que toutes les
sections étaient parfaitement valables. La majorité a fondé son avis sur la
maxime "expression unis est exclusion alterious " et a jugé qu'une disposition
expresse autorisant la délégation, contenue dans l'article 357, signifierait
qu'une législation incontrôlée n'est pas autorisée par la constitution. Les
fonctions essentielles ne peuvent en aucun cas être déléguées. La minorité a
fondé son point de vue sur la théorie de l'omnipotence législative du
Parlement britannique et sur son reflet dans les systèmes constitutionnels
australien, canadien et indien, qui prévoient le pouvoir de déléguer la
fonction législative, sous réserve de la condition de non-abdiction. Selon moi,
l'écart entre les points de vue de la minorité et de la majorité n'était pas
matériellement différent. Dire que le législateur ne doit pas abdiquer son
pouvoir revient à dire que le législateur ne doit pas déléguer ses pouvoirs
essentiels.

V. Impact de l'affaire in re Delhi Laws Act :

Après l'affaire In Re Delhi Laws Act, la question qui s'est posée

Page | 195
concernait les limites de la délégation et les motifs de celle-ci.
La première affaire était Gwalior Rayon Silk Manufacturing Co. v
Assistant Commissioner of SalesTax10 dans laquelle l'article 8(2)(b) de la loi
sur l'impôt central sur les ventes (Central Sales Tax Act). 1956 autorisait la
perception d'une taxe sur les ventes entre États à hauteur de 10 % ou au
taux applicable à la vente ou à l'achat de marchandises dans cet État, le
taux le plus élevé étant retenu. Cette délégation a été jugée excessive au
motif qu'aucune politique n'avait été définie dans l'acte de base. La validité
de la loi a été confirmée. J. Khanna a donné le "Standard Test" - lorsque le
législateur confère des pouvoirs à une autorité pour faire de la législation
déléguée, il doit établir une politique, un principe ou une norme pour la ligne
directrice de l'autorité concernée. J. Matthew a énoncé le "test d'abdication" :
tant que le législateur peut abroger la loi mère conférant le pouvoir au
délégué, le législateur n'abdique pas ses pouvoirs. La majorité a refusé
d'accepter ce test.

J Mathew, dans l'affaire N K Papiah v ExciseCommisioner11, a jugé la

législation valide sur la base de ce critère. La question était de savoir si la loi
qui conférait au gouvernement le pouvoir de fixer le taux des droits d' accise12 et
de les soumettre au législateur était valide ou non. En outre, dans l'affaire
Brij Sunder contre First Additional District Judge13, la Cour a même autorisé
l'extension de lois futures d'un autre État, à l'égard desquelles le législateur
de l'État d'adoption n'a jamais eu l'occasion d'exercer son pouvoir
d'appréciation. En outre, dans l'affaire Registrar of Co-operative Societies v
,
KKanjambu14 le critère de la "politique et des lignes directrices" a été
confirmé. Toutes ces affaires ont confirmé la validité constitutionnelle de la
législation déléguée.

Analyse et conclusion :

Cette affaire a contribué de manière significative au développement du

concept de législation déléguée en clarifiant certaines zones de confusion.
L'une d'entre elles consistait à établir que le modèle britannique de
législation déléguée ne pouvait être mis en œuvre en Inde en raison de la
différence de constitution. En outre, elle a établi que la délégation est
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possible et nécessaire en raison de l'augmentation de la charge du législateur
et de l'accroissement des activités administratives. Cela a permis de dissiper
la confusion entre la délégation conditionnelle et la délégation. Cette affaire a
élargi le champ d'application de la législation déléguée à l'étendue des
pouvoirs auxiliaires, c'est-à-dire à la non-abandon du pouvoir propre et au
non-transfert des fonctions principales et essentielles. La majorité des juges
étaient en faveur de la législation déléguée, à l'exception de Mahajan J et de
Kania CJ qui mettaient davantage l'accent sur la délégation conditionnelle 360

361 362 363 364

. Comme l'avocat opposé s'appuyait sur l'argument de la séparation
des pouvoirs et sur le concept de non potest delegare, la Cour a observé que
la séparation des pouvoirs ne faisait pas partie de la constitution indienne.
Les tribunaux sont clairs sur le statut de la législation déléguée. 365 La seule
question que se posent les tribunaux dans de tels cas est de savoir si le
pouvoir délégué est excessif ou s'il entre dans le champ d'application de la loi
mère.366

Cette affaire a atteint deux objectifs : (1) elle a légitimé la législation

du pouvoir législatif par le législateur aux organes administratifs ; (2 ) elle a
imposé une limite extérieure à la délégation par le législateur. L'affaire
montre qu'il n'y a pas de consensus judiciaire. Le fantôme de l'affaire
Jatinder Nath planait sur les juges qui présidaient ces deux affaires et on ne
pouvait s'attendre à ce qu'ils changent d'avis. Dans l'Inde d'aujourd'hui, il
s'agit d'un concept bien accepté et la délégation de pouvoir est autorisée. Sa
nécessité s'est imposée au fur et à mesure que les fonctions et les pouvoirs
des organes administratifs et législatifs se sont accrus et que la délégation a
été ressentie comme un besoin !

360
(1974) 4 SCC 98
361
(1975) 1 SCC 492
362
S 122 de la loi sur les droits d'accise du Karnataka
363
(1989) 1 SCC 561
364
(1980) 1 SCC 492
365
Comité du marché agricole contre Shalimar Chemical Works (1997) 5 SCC 516.
366
I P Massey, Admisitrative law, p 103 (7th Edn., Eastern Book Company)
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