Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
Sobre, desenvolvimento ..
ale'a possibi.lidade de que tal discurso :enha sido assum ido, sim plesmente, para' :::riarum consenso sobreuma frma de se ::esenvolver, mas que na, prtiql iabilizada dentro do discurso anterior, seja, m'uda-se o,discurso ou o regime _ara no se perder o poder. (Arraes,
_~O)
"
UM
16
I '
. 'oria e Prtica _
,
em Planejamento
Ambiental
PLANEJAMENTO
, ... ou
9 or~enamento
do-espao
A organi'zao do espao.sempre foi uma premissa para grupos de pessoas que se propem a viver em estado gr~grio, sob objetivos e normas comuns., Esta dispos'io vem sendo observada desde a Antigidade" quando j existiam
formas de planejamento.
As primeiras informaes
'do espao descrevem aldeias ligadas prtica. da pesca asp~ctos ambientais como topografia e
de' um embrio de planejamento advm das aldeias' da Mesopotmia, cerca de \. ' 4000 a.c., cujos registros apontam os primeiros "planejadores profissionais':' Eles foram, na realidade, autoridades religiosas preocupadas com a organizao das cid9des. Ao lon,go da hjstri, cidade~, os homens planejara~
\
at s formarem
as primeiras grandes.
A preocupao sobre os impactos JJroduzidos pelo homm em centros urbanos tornou-se gregos, sendo Aristteles
cidade - perdura no tempo, da Grcia Antiga poca da Revoluo Industrial, formulando, uma base terica sobre construes de ncleos populacionais: poltico, econmico construo seja do ponto de vista religioso ou esttico, seja dos pontos.de vista estrutural, com a
e social. Na Europ, no final do sculo XIX, eram poucos aqueles que se preocupavam
das cidades aliada conservao dos elementos da nat~reza. No entanto, conforme cita Acot (199011
necessrio ressaltar que, entre 1810 e 1940, mais de um sculo aps a Revoluo Industrial, diversos estudos no campo , , da,ecologia induziram reorientao da relao homem e meio, como a teoria da evoluo deDarwin
(1809-1882),
o conceito de ecossistema por Tansley e as relaes entre cadeia trfica e meio abitico por Linderman. O movimento Romntico do final do sculo XVIII. refletiu uma expresso social de cunho ambiel'\tal. Nesse periodo, muito contribui ;: a Escola Francesa, com suas propostas de,planejamentos de recursos hidricos'e saneamento, que enfatizavam a relao entre disponibilidade a 1~tu'reza refletia-se de gua e preservao de mananciais. Desse pedao da histria, a preocupao com conseguir um estreito relaionamento entre '
Paralelamente
holstica da realidade, com os elementos ser reconhecidos diversoslcaminhos, parti'cularizada os escritos aristotlicos
da natureza analisados em sua totalidad,e. Assim, por exemplo, popem sobre a organizao da nat~rez.a e suas- diversas relaes. Depois, por as paisagens compreenden~o do conhecimento. de maneira Foi
fragmentando e especificidade
conceitos em vrios campos do saber, com mtodos e escalas especificos. De certa maneira, a his~ria das cincias e os paraqgmas que governaram terri(orial, as sociedades refletiram-se na forma de idealizar os processos de rganizao
preocupao ~e torn-Ias
/f
vrios tip;-s de planejamento setorial, cuja discuss,o central ai.rda
estava voltada aos terrenos urbanos e ~s mltipl~s funes de uma 'cidade, porm, com maior desenvolvimento 'terico de planejamentos setoriais da,rea econmica e de recursos hidricos.
Nos anos 1930, a experincia acumulada sobre o planejamento das guas doces resultou, sobretudo, do desenvolvimento ,de ~todos multicriteriai~ associados a avalia~es de cust~/ben,eficio. de demanda ou mltiplos Essas estratgias objetivavam a tomada d'e
usos da gua. Aindq que tnues, as avalias tinham de gua disponvel como recurso baseado em bacias
natural. Foi nesse perodo, entre os anos 1930 e 1940, que cresceu a antiga idia de planejamento 'hidrogrficas. No entaQto, essa forma de planejamento
-
restringiu-se
~
e.nfatizava,o m~delo
CAPTUlll:
Um fato crucial a ser consid/erado ocorreu, aps a Segunda Guerra, na Europa e nos Estados Unidos, quandoa discusso 90S GOnceitos de desenvolvimento e subdesenvolvimento adquiriu relevncia. O desenvolvimento
e Paradigmas de Desenvolvime'nto PlanejarT1~nto, Planejamento r e sociedade voltados para o consumo nos pases dominantes
stava ligad'o a parmetr;s especializao base econmica no espao econmico mundial.
Ambienl
O desenvolvimento
econmicos como alto PIB (Produto Interno Bruto), evoludal economia de mercado e o desenvolvimento de planejamentos de
da sociedade. Sem dvida,' estes conceitos consolidaram induzidos, em princpio: p~la Revoluo Industrial
de 1750-1830.
surgiram os planejamentos
Progressivamente, o crescimento
vrios nveis de governo. Contudo apre~entavam vrios tipos de problemas, como: o plano era mais um documento do que a ao que representava - era um fim em si mesmo; eram de difcil havi falta de comunicao operac~onalizao por serem muito ~ poltic~s
rgidos, levando no implementao; que possuam diferentes longa mente essas questes.
mundo", debatiam
r
Uma viso um po'uco mais diferenciada Unidos, a wincipal de planejamento surgiu tambm na dcad~ de 1950 quando, Aos Estados resultantes
de grandes obras estatais. Uma vez que em grande parte desses empreendimentos como gerao de empregos-e I continuava alternativas
1
crescimento
inadequado
met~dolgico
e de alternativas
tcni.cas de engenharia. Perdas ambientai~ e outras era v~sta como um segmento parte, ligada
'
sistematizao
de protecionismo.
no Congresso Americano
e, durante essas dcadas, a idia comeou tambm a ser discutida em outros pases, As universidades, americanas e canadenses, passaram a se preparar para respon?er provvel exigncia legal, retom-ndo . do meio e.considerando as aes humanas como parte do processo de avaliao. Essa e planejadores da poca .. Foram, no
principalmente
~(Je,no ocorreram por acaso. Na realidade, foram a expresso da transformao das cidades e do campo
do momento histrico em que se estava vivendo lentamente, 'os princpios do planejamento roram, lentamente, sendo atingidos pelas mudanas do paradigma social vigente.
~
~ assim que, no final da dcada de 1960, ocorreu uma releitura dos fundamentos I -::Jeradapor diversas causas histrico-polticas. Os pases subdesenvolvidos
J
conceituais de desenvolvimento, estavam sempre muito longe dos padres
o Pril1)eiro Mundo e a nfase na mentalidade voltada para o consumo provocava conseqncias graves, tais como :Joluio, desigualdade social, aumento da criminalidade e insatisfaes da sociedade. Ganha destaque a idia de no
'laveI' 'um modelo nico de desenv>lvimnto, sendo o melhor aquele que a prpria sQc'iedade decide, com satisfao .:1e suas necessidades segundo suas condies e sua rep{esentatividade desenvolvimento, "sico-mental, considerando benefci0s.osvinculados conforto, higiene, educao -, bem como caractersticas social. Surgiram modelos alternativos de
do aspecto pu~mente econmi<2o - como qualidade de vida negativas do chamado "mundo desenvolvido",
-.quelas antigas premissas de planejamento, com base em definies econmicas e de carter setorial, no mais serviam. ::omo referncia indiscutvel. Exgiam-se planejamentos mais abrangentes, dinmicos, preocupdos com avalies de ecnmico e crescimento econmico,
'TIpaCto ambientai. No mais se admitia usar como sinnimos desenvolvimento , -. :ualidade de vida e padr~o de vida. Pases subdesenvolvido~
seu PIS ainda conservavam ur:ngrande nmero de indivdu,os sem acesso aos servios sociai's bsicos (sade, educao, 1utrio), desvinculando a correlao entre crescimento econmico e bem-estar social. ~ )
so unnimes em afirmar que o marco das preocupaes do homem moderno com questes sociais, patticas, ecolgicas e econmicas com uso racional dos recursos, .
:eu-se em 1968, com o Clube de Roma. Essa foi uma reunio de notv,eis de diversos pases e de diversas reas ::0 conhecimento: biolgica, econmica, social, poltica e industrial. Reuniram-se para discutir o, uso dos recursos
naturais e o futuro
da humanidade.
balou)ls
convices da
poca sobre o valor do desenvolvimento acercaoda questo ambienta!. ), (National Environmental Policy Actl,
Essa reunio foi o motivo impulsor pra que, em 1969, os EUA elaborassem o NEPA uma legi?la.o que exigia consideraes ao NE~A diversaslegisla'es, em. outros paises, com
nas decises sobre projetos de grande escala. Seguiram-se consider~Qes ambientais. Os primeiros referenciados estudos de av,aliao de impacto refletiam
"sistemas de planejamento"
de carter ambiental,
mas
das a~liaes
de custo/beneficio,
mtodos baseados em listagens, desenvolvidos entre os anos 1930 e 1970. No fim -.,. I 'os fundamentos de deciso multicriterial desenvolvidos par-planejamento de recursos -
. ,
( ,
Tcnicos e tericos em planejamento passaram ento a questionar atuantes suas diretrizes, discutindo tanto aspectos do eram no
no processo. Questionava-se
se os planejadores
objetivos ~ im'parciais, porque e como o pblif:o deveri ser envolvido, ou como se poderia intervir
Nos anos 1970 e incio dos anos 1980, a conservao e a preservao dos recursos naturais e o papel do homem integrado n? meio pa~aram a ter funo muito importante na discusso da qualidade de vida da populao. Nesse pelos estudos de impacto, sofreram uma reformulao, de' ~labQrar j e~istente,
-I
sobre planejamento"influenCiados
contemplada.
que se resumiflm
na fomalizao
I "
dos objetivos
"
exigia a espacializao
d~ um conjunto No entanto,
ser comparados,
de bacia hidrogrfica
diretrizes
de carter ambiental,
comearam a recuperar e a
de recurss hdricos, dos estudos de impacto ambiental e das avaliaes de desenvolvida ao longo do tempo. Estruturas esquecidas de planejamentos passaram a represe~ar as raizes.9o conhecimento holistico .
N dcada de 1980, grupos governamentais conseguiram, institucionais. efetivamente, Havia esforos implementar' para incluir
ecolgicos,
econmicos acadmicos
em planejamentos
! carter
regioral
a Sl1r unicamente
j no podiam ser ap-resentados isolada"mente. Dest forma, para um desenvolvimento social, cultural,
ambiental~e tecnlgico adequados. Era apresentado e melhorava a'qualidade de vida das comunidades.
Nao se pode deixar de di;er que a questo ambiental d,e gerenciamento elaborado
inseria-se, entre asa nos 1950 e 1990, por meio de'propostas iniciais er~m e.;sencialmente de controle ambiental,
atrav~s de regulamentos
dos recursos
cruzaram-se
confundi-l.os
em conceito, estrutura
e procedimentos .
de um idero.
,
~
A preocuf'Jao com a gua, cof11a poluio e com os impactos sociais, o surgimento dos movimen~os preservacioni?tas e os avanos da cincia, de'Darwin a Gaia, so acont~cimentos que foram se somando ao longo da histria, pressionando
\CA~TU
Paradigmas de Oesenvolvimento
mudanas, definindo ide rios e determinando em uma poltica ambienta!. um novo paradigma que incorporasse as questes ambientais, expressas caminharam paralelas, com o objetivo de
responder aos novos rumos. Assim, muitos conceitos relativos a nov~s princpios de desenvolvih1ento ser gradativmente incorporados aos planejamentos, como a persp<;ctiva de esgotamento
passaram a
evoluo com que a vida vem alterando o meio ambiente, o conceito de qualidade de vida distinto do de padro de vida, a degradao do meio medida pela capacidade de suporte e sistemas de autocontrole, versus servios ambientais metodolgicas totalmente e ecolgicos. distintas.
ou a noo de recursos'
Em planejamento,
diferenas
de conceitos
o que acontece, por xemplo, com as noes' de resduo e rec~rso. Quando e,. portanto, o resduo admitido como tal, ento as diretrizes projetam-se
de minimizao
erra'do, no momento erra~o, usado e manejado indevidmente. Em outras palavras, os objetivos, a estrutura um, idero, norteador e os procedimentos
I
em um planejamento sero,definidos a partir de para um
O ide rio atual foi semeado no ano 1950, quando a IUCN (Woild Conservation Union/lnternacional Union Conservation
ofNature) apresentou um trabalho que usou pela primeira vez o termo "desenvolvimento
ele difundiu-se, basicamente
suste~tvel".
No entanto, formuldo
pela escola francesa. Nele estava clara a preocupao com a degradao ambiental, com a falta de saneamento, com o consumo indiscriminado
com a condio
nesse momento, que iniciativas pontuais pudessem mul}iplicar-se o meio e estimular a participao popular:
medidaque
e fragilidades
Essasconsideraes continuaram
a ser debatidas na Conferncia das Naes Unidas sobre ~Meio Ambiente Humano,
em Estocolmo, no ano de 1972, um marco na discusso sobre poluio da gua e do ar, do peJigo do crescimento populacional indisriminado U alertado pelo Clube de Roma). e dos usos dos recursos naturais. Na Reuno de
Estocolmo criou-se o PNUMA (Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente). clm o objetivo de gerenciar as atividades de proteo ambienta!, desenvolvimento. Estas iniciativas e o Fundo Voluntrio apontavam para, o Meio Ambiente, bastante voltado para os pases em para um
novo iderio a ser vislumbrado. Apesar das divergncias entre pases desenvolvidos e em de--senvolvimento registradas nessa Reunio de 1972, muitos governos estimularam, Conseqentemente, planejamentos a partir da, polticas a'mbientais em seus respectivos cen.tros.
/
O grupo de especialistas,
encontro organizado
Unidas), que criou a CMMAD (Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento).
coordenado pela ministra norueguesa Gro Brundtland, reuniu durante trs anos as alternativas desenvolvidas, apontou as experincias bem sucedidas e pensou em alternativas realistas para as deficincias observadas. Apresentou, em 1987, o relatrio "Nosso Futuro Comum" (ou Relatrio Brundtland), que oficializou o termo des~nvolvimento sustentvel,
sugerido nos anos 1950 (CMMAD, 1988). Nesse relatrio, foi prposto que se devia atender s necessidades' do presente sem comprometer o atendimento s geraes futuras. Os autores do documento apontaram as vrias crises globais de recursos genticos.
o debat~,sobre o fenmeno da erso induzida e a perda de florestas. Estas eram as bases a ser Eram tambm as bases para a Conferncia do Rio, em da Terra para um acordo internacional,
onsideradas em futuros planejamentos, j adjetivados nessa dcada como ambientais. o prximo encontro que reuniria representantes
Rio-92 Uniu, em territrio brasileiro, 178 naes 'que debateram temas voltados conservao ambiental, qualidade de vida na Terra
.consolida?
~oria e Prtica
20
em Planejamento Ambiental -I
Conven'o
sobr~ diversidade biolgica, Principios para manejo e 'conservaao de florestas, Declarao do Rio e Agenda 21.
Dentre os quarenta.captuos
da Agenda 21, que versa sobre os mais diferentes temas, o Ca~. 7 faz uma referncia'
particular para o planejamento rural e urbano, rJ~omendando a avaliao das atividades h~manas, ,do uso da terra e a ordenao desejada do;; espaos dentro dos preceitos 'de desenvolvimnto sustentvel, desaobrado .em sustentabilid.ade
,I
politica
e cultural.
d"oclJment-da.
No entanto, como bem alertado po~ Arraes (2000). no ~e poderia dizer que estamos diantede
. '\ 1
'
pelos p~ises do Norte. Conforme esse alJtor, o desenvolvimento desenvolvimento cono endogenia distribuio da dcada de 1970. Sem efeito, e;savertente do processo de 'desenvolvimento, abertura
entre seus' grlJPos sociais. ' para criar dentro do discurso anterior.
um consenso sobre uma forma de se desenvolver, mas que, na prtica, seria yiabilizada Ou seja: mudar-se-ia
.-
Tambm se faz necessrio refletir sobre as palavra,s de Crabb (1997). que define desenvolvimento ~. "...uma ideologia poli~a ou utpia desenvolvi~a nas Naes Unidas visando inicialmente Mundo para adotarem ,a agenda ambienll dos paises d Nortt;" ..
sustentvel como
Planejar em um pas do Sul, diante desse n'ovo ideri~, sem real mudana -, do'parad'igma de desenvolvimento ~ -' , praticam~nte, impossvel. Quando se planeja sob esse'~ prisma, as dirtrizes,.propostas ... l' \ , d forma gral, com a verdde/poltica, soialsoa, tecnolgica e financeira
no mundo
No se pode dizer que nenhum esforo foi feito. Alguns exemplos podem ser apresentados, como a criao da CDS (C9msso de DesenvolvimentoSusttntvel). da ONU:para.assegurar os co~p'romissos assumidos na Rio-"92; a criao da R.io+'5 (sob coordenao daONG Earth'Council), para estimylar a aplicao dos princpios contidos na Agenda . -'~21, ~ o desenvlvimen.to desenvolvim~nto J\S Agendas 21 locais em mais de ) 200 cidades. No entanto, as foras que norteiam um ainda so dominantes. "insustentvel"
a alternativa
encontrada
'
no.~ planejamentos
dentre o conjunto que rege a proposta de sustentabilidade , aqueles que' confrontam diretmente
a falta' de conhecimento~ e experincia que leva a essa condio. No existem dvidas sobre o das liderans, maior, integra~
que deve ser i~serido nos processos: maior participao da sociedade e envolvimento de planos regionais. Porm, co!1Jo implen:ent-los?'Criar caminhos para chegar Justia social. 'Ouais so? novqs ~andamentos
Emsuma, dia~te desse contexto, o~sa-se dizer que o pla~ejamento voltado' conserv\o ambiental e desnvolvi.mento sustent~el , por enquanto, mais' um ideal utpicodo um cnceito usado. \ . que um par&digma at~al, mais uma palavra da, mod.a do que
CONSERVAO
E PLANEJAMENTO
AMBIENTAL e naturalista
de car.ter ambiental
<"
problems
f 1). Os documentos
CAPiTU~
21
:30
ambiental, que nortearam os primeiros r~gulamentos de proteo ambiental, foram escritos Po( naturalistas para o Brasil pelo Imprio e depois por discpulos da escola franc'es, que se preocupavam, com a qualidade e quantidade sanea~ento
trazidos
dos recursos h.dricos, proteo de florestas para a conserva? de mananciais e o como Spix, Martius, Natterer, Mikan, ?ohl e
como Andr Rebouas, que lutou pela existncia de parques e garantir a qualidade da gua (Fig. 1.2).
nacionais e estimulou p. Joo VI a convoc,ar o'Major Archer, um botnico amador,.para reflorestar ao.longo dos cursos . d'g~a do Macio da Tijuca, no Rio de Janeiro, como forma de estimular
vital destacar que as observaes acerca da conservao ambiental do imprio no incio do sculo XIX eram tratadas regional. At /
"
por naturalistas comumente desvinculados de compromissos com metas poltcas ou com planejamento
o final do sclo,'o meio natur;1 era discutido sob o ponto d~ vi;;ta da soluo de problema's especificos e localizados,'
Ce
da preservao e da formao de santurios que garantissefT1 a manuteno assim, propostas de planejamento ambiental. Os prenncios
na vrada do sculo, nos anos 1930, quando foram modelados os planejamentos bacias hidrogrficas. Saturnino
3r
~r.. ~
(
Como resposta a ~ses avanos, a linha mestra' da atual poltica ambiental com a constituio no Brasil vista a partir dos anos 1930, do Cp,digo de guas, do Cdigo Florestal e da Lei de Proteo Flu~a. 1 O esprito desenvolvimntsta da dcada de 1950 enraizou-se no Brasil e as dcadas de 1960 e de 1970 apresentaram Desta forma, tm-se documentos qu, baseados na premissa de que o dos recursos
pode deixar de lembrar que a grande preocupao com o meio ambi,ente deu-se j a partir da dcada de 1960 nos EUA, propagando-se para 04tros pases e fazendo com que eles debatessem temas como avaliao de impactos amblental. Na dcada de 1970, aderiram discusso pases como Canad,
Japo, !'Jova Zelnda, Austrlia e a Europa Ocidental e, na dcada de 1980, a Amrica Latina, Europa Oriental, Unio 'Sovitica e Sul e Leste Asitico. Na dcada de 1990, os pases da frica, do mundo rabe e a China iniciaram um
debate sobre os pro)5lemas ambientais. Sob..essa perspectiva, o Brasil se inseriu na gesto em fins dos anos 1970 e incio dos anos de 1980. De forma oficial some~te a partir de 1981, com a 'Poltica Nacional de Meio Ambiente, uma "carta.deintenes" em relao conservao do meio.
As discusses aconteceram
cujas primeiras
As principais
a mudana de comportamento
bancos intrnac0rais,
a Estratgia Mundial
para a Conservao e de ONGs (organizaes no governamentais], participao nas tomadas de deciso sobre o ambiente.
Em
981, como j citado, foi .promulgado um d~~ principais documentos referentes ao ambiente: a Lei de Poltica
Nacional de Meio Ambiente (conhecida cmp PNMA), Lei n 6.938/81. Antes dela, as diretrizes legais eram setoriza'das, ligadas a um aspecto do ambiente como preservao ,de florestas, proteo fauna, conservao dos recursos
e o CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente) , e fo'rmulou diretrizes de avaliao de. impactos, planejamento _ "1 e gerenciamento, de zoneamentos ambientais, usando como unidades de planejamento as bacias hidrogrficas. Foi a
as
terri~orial. A Lei er~ densa e se baseava em concepes modernas de avaliao e gerenciamento inspirou muitos trabalhos voltados a planos de bacias hidrogrfic;as (PBHs).
,/
22
loria
..
. em Planejamento e Prtica
Ambiental
e Corcovado em 'meados do (
,/
."
das encostas.
Parte 'da regio destroado pelas culturas de , Fig. 1.1 'Em meados de 1840, Flix-mile Taunay pintou a paisagem carioca, "Mata reduzida a carvo", preocupaEio em retratar o limite antagnico entre a.mata exuberante e a ~ , , "" crueza do espao desmatodo. ch, cana-de-acar e cal, seguidas pela ocupao por residncias foi recuperada pela regenerao natural da Floresta Atlnti~a e pelo plantio, a eartivde 1861, de 10.000 . mu.das de diversas espcies sob a orientao de Manuel Archer. A partirde 1961, a rea da foto, dentra do macio do Tijuca, passou a ser Quadro 1.1 Legisla,o ambiental: TIPO DE NORMA DATA 10.07.1934 15.09.1965 03.01.1967 221~28.2.1967 instifui institui o C6digode printipais documentos legais' ASSUNTO gyas. Parque Nacional
~m um
1986 autra
fai
apravada.
dacumenta impar001,
dispe sobre a Proteo Fa~na. dispe sobrea proteo e' estmu los
I~gal de extrema
ii
pesca e d-utras
tncia:
a Resalua
providncias. '20.12.1977 dispe sobre fl riao de A~easuEspeciai5-edeL.oCais(je / Inte~esse Turstico; sobre o inventrio com finalidades tursticas Lei n 6938 31.08.1981 dos bens de 'lalor cultural e natural.s,eus afins
da CONAMA,
que criau de na BrasU para uma vasta' muniu as secretarias de dadas ambiente criar
dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, e mecanismos providncias. de formula~o e aplicao
e d qutras
de meia ambientais.
quantidade de meio.
secretarias'
23.01.1986' 07.07.1986
estabelece as diretrizes para~a avaliao de impacto ambienta!. ~Itera dis~ositivos que institui
visando.
d Lei
~e Pratea passau
o novo Cdi90 Florestal. Artigo 225. ferramenta de plnejamenta. Na enta(1ta, esses trabaltlos e mtadas utilizar as para
i"
, I Lei
05.10.1988 18.07.1989
altera~'Lei n 6.938 de 31 de agosto de 1981, q~e dispe sobre a Poltica Nacional do M~io Ambiente, seus fins e mecanismos
I,
faram
elabaradas
cam abj>tivas,
cancepes difcil
Tarnau-se
extremamente
de 27 abril de 1-981,Ique dispe sobre Estaes Ecolgicas. institui, Res. CONAMA n:303 20.03.2002 no mbito do Ministrio do Meio Ambiente,
cancluses
~ plan.ejamenta
determinada
t,
regio..
da Diversidade Biolgica e d outras providnias. institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Lei de CrimesAitliientai~dispe administrativas , meio ambiente institui sobre as sanes penais e e atividades lesivas ao
incarparada
als planas
m~nLcipais~
as infarmaes
!
da Regulamenta FederaL e limites de reas de artificiais e o regimel o art. 225,
'de vi~a,
saciedade
e meio ambiente,
Natureza 1, inchos
de reservatrios
Em suma, ambjental
a partir
da cda
de 1980,
pelas rgas au
dispe
~obre parmetros,
definies
e lif11ites de reas de
instituies,
-
arganizaes. farmas,
. Preservao Perman'ente.
'1
_apresentou-se
sab
diferentes
em tuna
das
Pradigmas de Desenvolvimento
23
dc'dade 1960
lllanejamentos de planejamento
l planejamento
e estruturas Hoje,
tambm a perspectiva
sustentvel,
reocupand0-se
com a manuteno
c..pesar dos avanos, deve-se considerar que, num pro,cesso de planejamento, ~Je a engenharia e a economia dominem as tomadas de decises. Os conflitos,e
'i
-jentificados '1g.
1 ..:3').
de forma adequada
No Brasil, critica-se
:0 planejamento
d0 qu'e as fundamentaes
() contrrio:
ainda
Rodovias
sem escala
J 5 planejamentos ambientais tuais so fracos em modelos ecolgicos e tratam pblica e a interpretao a dimenso
,?9'ari
so ainda tratadas de forma amadora. H aind'a um hiato, muito Comum, entre a abordagem de :,anejadore? urbaAos e econol)listas - est~s demasiadamente
-
Viracopos - Vinhedo
~rlise p meio biofisico. Partindo de pre~issas diferenciadas, esses profissionais tentam somar s:.as informaes como se o adjetivo ambiental
;/ ~ I .;-'"
:4adros de qualidaae de vida, destacam a conservao de reas verdes ea preservao de espcies "",ras, mas, dentro desses contextos, suas bases inconsistentes ./.
-
'..,
de conhecimento
...
transformam-se, \..
,
so respostas a um poltico-socal-econmico-
-=
ou imperfeies histricos
dos planejamentos
:Jmplexo
e d,e situaes
~."bie'ntal-culturas
peculiares a ada 'pas ou regi. O Brasil, como outros pases, sempre ')
:ealii'Qu seus planejamentos e\m'funiio dessa histria e de suas prprias situaes. H que se :::msiderar, no entanto, a existncia de um,descompasso entre a resposta dada em um momento - strico no Brasil, e os pases do No~te. Sempre se esteve um,pass0}lqum do movimento -"ndial para a 'conservao do meio. Desta forma, mais do que outros pases, o Brasil est :ando os primeiros passos no processo de <construo terica sobre planejamento
Fig. 1.3 Enchentes no distrito de Souzos (Compinos,
, ,
ambiental,
ocodem de~de Q5 primrdios de sua fundao, em 1883,junto s margens do rio Atibaia. Esta figuro retrata enchentes ocorridas numa srie histrica na Praa So Sebastio, o ndee central urbano. Hoje esta rea pertence a uma APA (rea de Proteo Ambienta/), regulamentada por meio de um documer::= formal de planejamento ambiental que pretende reduzir os impactos originados pela prpria concepfr::
ao se definir
planejamento.
um meio ~istemticp
o estgo
ribeirinha da cidade. Apesar das propostas de solu 'ria APA, as eventos esto crescendo devido a interess econmicos
e privadas de empreendedores
e polticcs.
;:71que voc est, onde deseja chegar e qual o melhor caminho para chegar I,. Simonds (1978)
o direcionador
da quantidade,
da qualid~de e da velocidade
como um proce~o
as sitLJaes que se aprese~tam, de forma criativa. Outros conceitos, envolvendo outros elementos, so apresentados
'\
por vrios planejadores
pgdemos resumi-Ias
I' dizendo
\, '\
q'ue o planejamento
um
'processo contnuo
e a,nlise sistematizadas
por meio. de procedim,entos e mtodos, para chegar a decises ou a esc01has ?cerca das melhores dos recursos disponveis. Sua finalidade metas especficas / no ~ futuro,
para o aproveitamento
levando melhoria de uma determinada sftuao e ao desenvolvimento das sociedades. Um importante papel destinado ao plan~jarnento
.
, ainda, o de orientarlos
instrumentos
metodolgicos,'
'... :
administrati~os,
a participao
desenvoJveram estudos sob essa perspectiva, dando uma conotao prtica poltic ao planejamento. . frisar que a nfase do planejamento , identifique
importante
num diagnstico
e defina o melhor uso po~sfvel dos recursos do meio planejado~ Deve-se, minim'lmente,
\para que isso seja feito de maneira adequada necessrio localiz-Ias e conh~c.-Ios em quantidade e qualidade, bem como.ter clareza -sobre os objetivos para'os quais eles s.ero dirigidos. Em,'suma, necessria alguma forma de -:' .. I espacializao dos recursos apresentados pelo diagnstico, bem como ~o conhecimento dos conflitos decorrentes de I, .'~ " .. sua conservao ou uso.
'
Se o.planejamento
Devem ser previstas, por exerpplo, as cnseqncias de cada alternativa delas. Se ocorrem previses e formulam-se suas proba~ilidades,
e' os riscos. Tanto quanto os recursos, .as aes propostas devem referir-se ser espacializadas, qualificadas e quantificadas. Como costuma~
de premis.~~s, o processo compe-se em fases de atividade? seqe,nciais que se p'reocupam em ~_ f .. .., na programo de aes. As fases nada mais so do de possibilidades de acontecimentos, cpm o.
trabalhar o tempo, o espao e os objetiv0s a serem atingidos que a expresso do reconhecimentodos propsito dedefinir
cen~rios e da seqncialgi~a
).
...... definies de objetivos ,e metas
institucionais
na Fig. 1.4. Como resultado, so esperadas diretriz.esque podem ser hierarquizadas em at quatro niveis: planos, , . programas, normas e projetos"
.
avaliao de conflitos, probabilidades, incertezas e riscos
'.~'
'.
Deve,se ressalt~r que existe uma clara difer.ena (tntre diretrizes, planos, normas, programas e projetos, o que estabelecimento de prioridades
I,
nem sempre aparece nos trabalhos prticos de instituies governamentais. ~ Eles tm contedos e caracteristicas .-
especficos, que devem se adequar ao espao, aqran9ncia e aos obje~ivos do planejamento. As diretrizes ref~em-se a um conjunto de instrues.ou indicaes de carter geral necessrias para o estabelecimento alocao de recursos dos planos e norms,
por sua vez, com seus programas e projetos (veja Ca'p.8). . Algumas vezes, as diretrizes so apresentaq.as a partir das polticas do planejaQ1ento proposto, que se referem a um conjunto g,e objetivo~ futuros, que informam os planos,
regionais
CAPTUllt:
25
visando determinado objetivo ou meta poltica. 05 programas detalham as peculiaridades dos planos e expem a linha " I e as regras bsicas a serem seguidas e atingidas nos projetos. Eles tendem a ser mais abstratos ou designativos na sua forma. As normas referem-se' descrio de procedimentos ou medidas que garantam a realizao dos planos e programas. Projeto refere~se a uma atividade ou grupo de atividades correlatas, e planejado e implementado algo individualizado, como
mas que est no corpo de intenes de certos programas, planos e diretrizes. Algumas vezes, de ordem tcnica, visando garantir a co'rreta implantao de um mais amplo que os planos, programas e projetos. A Fig. 1.5
apresenta um pequeno exemplo dessas consideraes. Deve-se alertar que nem todos autores aceitam essa sistemtica de apresentao/de propostas no planejamento. Conforme alguns autores, importante observar o tringulo das pticas do plan~jamento, cujos vrtices so: ptica programtica longo prazo) e ptica territorial ou administrativa e decidem sobre a profundidade (projeto, programa e plano). pti~ temporal (curto, mdio e
Planejamento uma atividade para s~r implementada e no apenas uma produo de documentos. O processo no se esgota na implementao, tendo continuidade ao longo do tempo. Atravs de mais uma fase, a de monitoramento Program~s de manejo . 'conhecimento . integrao rea de influncia manejo do meio ambiente operacionalizao e
de
Implantaao . pesquisa
Planejar &estar a servio de interesses pblicos, por meio / do ordenamento das !tividaoes alternativas humanas. O pl'~ejador
recreao
. .
,
relaes
um profissional analista d.o meio que deve apresentar e dar consultas, sempre que necessrio, de d~ciso, mas, por princpio, no
: cooperao
'aos tomadores
deve assumir o papel de {jecisor. Em outras palavras, embora grande parte .do planejamento
tcnicas; as decisea serem tomadas dependem daqueles que sofrem ou devero sofrer as alternativas propostas, dos gerenciadores locais e de tpdos aqu~les que se preocupam com os destinos da regi~. Enfim, necessria a participao da comunidade para que seja um processo vlido.
TIPOS DE PLANEJAMENTO
Os elaboradores de planejamento, de forma geral, procuram entender o espao erl} todo seu contexto, no centrados. em apenas um tema, mas procurando trabalhar com e entre os diversos estratos que compem o meio. No entanto, o ,usual que os p.lanejamentos venham adjeti\{ados com palavras que definem ou caracterizam seu principal rump de , ao. Os "adjetivos" permitem identificar o tema; a rea, o setor de atividade, o iderio ou me$mo o paradigma em que se alinha o trabalho. Assim, eles podem ser agrupados em diversos tipos, de acordo com o adjetivo considerado para sua ,classificao.
,
Alguns planejamentos so reunid'os pelo adjetivo que indica a abrangncia espacial. Tm-se aqueles de incluso local, relacionados a uma rea' pontual; os de bacia hidrogrfica; os municipais e estaduais, de limites territoriaislegais, ou
os regionais que abrapgem uma rea qu'e pode ser limitada por municpios, bacias ou paisagen~ comuns. Alguns aioda so subdivididos em micro-regionais lidam, respectivamente, ou macro-regionais. Tm-se, tambm, os de mbito nacional'e .internacional, q~e
com problemas envolveneo todo.o pais ou mais de um pas. Qiferentes escalas de trabalho so (yeja Capo3). , como
utilizads para ~ratar diferentes nveis de abrangncia territorial socioeconmico, agrcola, arquitetnico,
De acordo com a,natureza do escopo ou das atividades preponderant~s, o plilnejamento .pode ser qualificado de recursos naturais ou ambiental.
De acordo com a abrangncia operacional temos planejamentos voltados a um determinado projeto ou atividade, a , I setores - neste caso, podendo envolver vrias atividades ou integranao dversas reas de trabalho. So, por exemplo, chamados de planos setoriais ou planos de reas integradas. As abrangncias espacial e operacional diferem no enfoque; a primeira enfatiza o territrio e a segunda, a ~o. '
'
_M
\ J
-wia e Prtica
26
em Planejamento Ambiental
esses agrupamentos
planejamento
anticclico,
que
na e~onomia, tentando ndar com varia.es de merc~do, ou o planejamento 'emergencial, fsico, tambm ch~mad~ uso e ocupao da terra~ ou me~mo o uso d~ terra ou as atividades do homem, considerando basicamente, organizar"e direcionar seu melhor aproveitamento.
que visa combater situaes de risco. O planejamento urbano, pretende disciplinar Planejamentos
que.pretendem,
como o planejamento tecnolgico, que tem como principal preocupao o. Ele segue os preceitos das cincias exatas, resultando ~ no levando'em conta ambiental tambm se e qualidade
em um plano det~rminstico, objetivo e quantitativo, porm mais segmentado e setorjzado, fatores outros, fora do contexto imediato do plano. O planeja.mento chamado ecolgicoou enquadra neste"grupo, tendo um enfoque essencialmente de vida do homem. ligado
do planejamento.
tradicional
ou tenolgico
teria
uma abordagem voltada soluo de problemas e ao curTiprimento de tarefas. Teria, portanto, urna viso segmentria, ttica e determinstica, com variveis qu~ntitativas e conhecidas. O ecolgico, p'or sua vez, apresentaria uma abordagem
preditiva, de orintao sistmica, priori~ando os fins. Seria ento, hlstico, estratgic? e probabilstico, com'vari:,eis qUalitativas e subjetivas., Para esse pesqu,isador, ambos os tipos de .planejamento \ por:utilizar tm problemas de aplicao: o planejamento tecnolgico tende a enfocar a situao imediata e tratar somente dos sintomas dos problemas, podendo agrav-Ios, enquanto que a abordagem'ecolgica, uma quantidade excessiva de dados e anlises de lo.ngo
prazo, dificulta ou mesmo inviabiliza a implementao de programas.,Para Slocombe (1993), o planeja.ment04radicioral _ - seja urbano.ou regional - enf~ca as comunidades e sua populao, ouso da terra,'a econ~mia e infra-estrutura, O ambient~1 enfoca o ambientebiofsico onde
de outros planejamentos.
como
Algunsplanejadores,
segundo critrios
m'ais .
especficos; como, por exemplo, planejamento que define como sendo "-um / instrumento o ordenamento
da sociedade, em compatibilidadecom
sustentvel dos recursos e a proteo e qualidade do meio,ambiente". Ainda, para geoecolgico, dirigido suas entidades de
geoecolgico' um. nvel mais amplo,e abrangente do planejamento por tipos funcionais ,
operacibnalizao
.
administrativls, jurdicos,
.r .
ao que no correspo'nde ao contedo. Alm disso, deve-se ressalvar que as classes no so exclusivas ese relacionam. Um mesmo planejamento, por exemplo, pode ser regional, agrcola, fsico e de cunho tecnolgico. O que prepo'n1erar?
Dep~nde, obviamente, da nfase do contedo, da linha do planejamento. Ecolgic, por exemplo, um adjetivo sempre colotado
representem a base da ecologia, como funes, relaes e redes entre os elementos que compem o meio.
indevidamente,
pois bastante
abarcarem-se
conhecimentos
que
"
d05'planejame~tos,
a referncia segue m~is pelo senso prtico e comum d um r.espectivo grupo do que por uma reflexo acadmica. So, assim, frases-feitas mal formuladas. Preocupar.!se com o sobrenome importante na medida em que ele no a seleo"a import~cia
, s retrata a lihh'a primord'ial d~ ao e suas bS(;s tericas como tambm pode influenciar e, O papel dos executores do planejamento
e tomadores de deciso.
/'
' CAPiTU.
I .
Planejmento, e Paradigmas Planejamento Ambien de Desenvolvimento
27
/
precisa do termo planejamento ambienta!.
um adjetivo que vem se estabelecendo nos centros tcnicos e acadmicos. com grande velocidade, mas
com pouca propriedade. Ainda no existe, por exemplo, uma definio -- Nele, o ambiente interpretado
de conceitos
que se mesclam.
ambiental
'~ora se confunde
setoriais ambiental".
mais conhecidos
, administrativos)
acrescidos"da
exemplo, planejamento
amoiental
com planejam~nto
fsico, planejamento'geoecolqgico,
esttico da
Plt;agem, pl~no de manejo, zoneamento ambienta I, planejamento planejamento estratgico, desenRo ambiental, planejamento
agroambiental
.-
o planejamntor ambiental
chamado erroneamente
de gerenciamento ambiental
ambiental,
na qual o planejamento
predomina nas primeiras fases do processo (Fig. ligadas aplicao, administr~o, . controle
1.4). J o gerenciCjmento figura nas fas~s posteriores do ordenamento, e monitoramento algumas das alternativas propostas pelo planejamento planejamento,
(Fig. 1.6). O mesmo se d c~m a ge.?to ambienta I, e outras como a soma de ambos. A o gerenciamento e
seja interpretada
entre o planejamento,
De forma cuidadosa, antes de atrever-se a definir o ambiental, deve-se analisar o processo histrico em que o adjetivo se estabe.leceu e quais as bases que resultaram nesse confuso quadro conceitual. ~m suma, estamos em tempo de
. f . . avaliar a f rase-.elta.
O planejamento
\I
~
ambiental surgiu, nas trs, ltim~s dcadas, em razo do aumentodrarrtico da competio por terras, esse gua, recursos energticos e biolgicos, que gerou a necessi\da~e de organizar o uso da terra, de compatibilizar
uso com a proteo de ambientes ameaados e de melhorar a qualidade de vida das populaes. Surgiu tambm como uma resposta adv~rsa ao desenvolvimen'to tecnolgico, puram~nte materialista, buscando o desenvolvimento comoum estado de bem-esilr humano, ao inv~s de um estado de economia nacional. O planejamento ambiental vem como uma .': '{ soluo a conflitos que possam ocorrer entre as metas da conserva~ ambi~n!al e do planejamento tecnolgico.
Essa era. uma antiga preocupa~o que volta disc~sso em outras bases, ou sej?, sob o ide rio do desenvolvimento sustentvel: corpo\...- baminado muitos como o planejamento e normatizar anteriormente. Nos'an~5 1980 a expres~o planejamento ,~ . diagnosticar ambiental entendida por '
seu uso atravs de l:lma I'inha tica de' Sob esse enfoque, esto aqu,eles que se
: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - .'.
desenvolvimento.
Gesto ambiental
, , ..
,.
preocupam com a conservao das bases materiais ec~m os impqctos resultq'ntes das lgics s-8ciais e econmicas que regem u~a determinada os principis diretamente, do plnejamento aos conceitos rea de interesse. Assim, ambienta I se remetem, de sustentabilidade e
...
----,
~ - - - .- - .-, ..---'
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - L"," - - -;
- - - - - - - - - - - - - - - - - - .,. - - - - - - -
,- - - ' '
~- - - - ., .
-~i--:
...
. tbtal
das reillidades :
.." .multidisciplinaridade, os quais, ~or sua vez, exigem uma abordagem holstica de anlise para posterior 'aplicilo. Espera-se ,que temas biolgicos, fsicos e e.' diagnstico e prognstico sobre o terrjtrio planejamento, ambiental gerenciamento ambiental
...
soluo dos I
"., __ u., ~'.'.: .','.'.':.u u .... u u ..... ,... __ ... ','./.'.'.'.','.':. ~, u. u u."",,~ ..
Fig. 1.6 Interaes entre planejafT';:-=
e gerenciamento
ambiE-=
()e uma forma simplista, os planejadres vi~am ness~s tempos elaborar uma"anlise em que a trade meio-homemsociedade passa.a ser entendida como uma nica unidade.~, ei1to, no final dos anos 1980 edcada de 1990 que
28
IOfia
.
surge a maior parte dos conceitos, induzida pel? movimento viso holstica pote[lcialidade, do territrio:
manute~o da qualidade do ambiente fsico, biolgico' e social. Deve prever e indicar mudanas no uso 'da terra e na explorao de !ontes aceitve~s para as comunidades locais e regionais, ao mesmo tempo em que contemple medidas de proteo aos ecossistemas com pouca interferncia humana, Trabalha, enfaticamente, sob a lgica da potencial idade e fragilidade do meio" definindo e espacalizando ocupaes, aes e atividades, de acordo com essas caracteristi..sas,
As demandas sociais devem ter prioridade sobre as demandas econmicas que, por sua vez, so cOQsideradas, mas dificilmente surgem como um elemento norteador dos planos, Por sua vez, as restries do meio devem t~r prioridad~ ou econmicas, ou seja, reconhecem-se as demandas, mas no se avilta o meio, para que
sobre as demaridassocais
. elas possam ser atendidas. Deve~se, antes, pensar nas pos~ibilidades de mudan~ do carter d demanda.
na interao e integr~o
de estabelecer <tsrelaes entre os sistemas ecolgicos e os processos da socedade, das necessidades sococulturais
}
atividades e interesses econmicos, a fim de manter a mxima integrida,de possivel dos s~s elementos'componentes. ] O planejador que trabalha sob esse prisma, de forma geral, tem uma viso sistmica e holstica, mas tende primeiro a compartimentar o espao: para depois integr-Io. , . \
de recursos par as necessidades mais prel'T]entes e previso de situaes, Trabalha, sim, com o conceito de reCl:lrso, que admite o elemento natural como fonte de matria para
de diversos setores da
sociedade, atr~vs de s~us representant'es, tendo a sociedade o direito e o dever de opinar sobre as q'uestesque lhe di.zem respeito. Deve se estabelecer em trs eixos: tcnico, social e poltico. I Visando sustentabilidade, o planejamento ambiental geralmente , considera o.s critrios a longo prazo, mas busca
estabelecer ta,mbm medidas a curto e mdio prazos. Este procedimento pretende reorganizar o espao, paulatinamente, para que no apenas no presente, mas tambm no futuro, as fontes e meios de recursos sejam usados e manejados de \ ' . forma a responderem pelas necessidades da sociedade. Tais necessidades conciliam-se alimento, gua, matri~-prima, e tratamento de resduos, na criao e manuteno na produo e distribuio de de energia e bens de consumo, na construo de moradias e instalaes, na disposio de sistema de circulao e acesso, na criao e manuteno cultural.
Muitos planejadores hoje em dia falam do objetivo da maximizao 'corljo premissa a manuteno planejamento interlocutores ambiental
dos processos da natureza e' de sua diversidade. Outros defendem que o verdadeiro com p'articipao da comunidade
...
pelo potencial e pelos limites que o meio apresenta, e no pela demanda crescente
AMBIENTAL
a paisagem e compreendendo de
as partes c~mponentes de um sistema que se mbstrava compexo e diversificado. Dessa forma, com seus mtodos e escalas especficos. O planejamento
criaram-se conceitos em vrios campos do conhecimento, prope o inverso -_~ integrao e generalizao.
H, desta forma, um descompasso entre a ~roposta e a prtica do se baseie num elevado grau de interdisciplinaridade e projetos no tm ess~ abordagem.'
fazer. Assim, embora a concepo de planejal']1ento ambiental . e integrao de informaes, quase sempre as diretrizes,
planos.-programas
29
no estabelecimento
de tomada de deciso. No h uma proposta efetiva da construo' de um novo mtodo, somente ajustes para a l1terpreta.o dos dados. Os eco~ogistas da pai.sagem so aqueles que chegam mais prximos de uma nova concepo (no especficas para a regio) e no fyeja Capo 7). evidente que tal estratgia gera medidas prticas indistintas complementares. " qualitativa Alm disso, apesar de mlJitos adotarem de diferentes um enfoque sistmico, grande parte de sua informao
e subjetiva, originria ,
mtodos, e escalas"apresentando
e no
'espostas exatas.,
)
...
,
por um caminho demasiadamente simples, comumente
'
linear. Apesar de a avaliao' e perspectivas econmicas
.1uitos planejamentos
e que regulamentos
~uito comum que os planos, programas e projetos venham construdos sobre os efetos de outros planos e atvid<ldes :" desenvolvimento :dministrao pr-implantados. D~scentra,liza~o,'partcpao popular efetiva e mudanas significativas na
-ais variados pases, talvez decorren~e at de uma certa tradio, na qual, historicamente, a orige~ do planejamento " deu nos mbitos econmico e tecnolgico. COI1}Ooutros tipos de planejamento, o ambiental trabalha com a :jvida, a probabi,lidde e o desconhecimento. No Brasil, ~ com a ,velocidade de mudanas polticas, ~ 4oJ
planejamento ,/-'
:'Tlbiental
deve ter agilidade de respostas, porm quase sempre para reas ex!remamente
complexas e defcientes
:" informaes.
::'11
suma, os planejamentos 'ambientais, pelo menos no Brasil, no representam de forma eficiente a realidade, nem
::J1gemo iderio a que 'se propem. O momento de reflexo sobre a' eficincia do discurso tepric'o, bem como .:;ore construo da teoria e do mtodo. Esses so, na atualidade, os grandes entraves e os maiores desafios para o::,-:a re de connecimento.
'\
ITURA RECOMENDADA
ALMEIDA,J. R. et 01. Planejamento Ambiental: caminho pra participao popular,e gesto ambiental para nosso futuro c6mum: uma necessidade, um 'desafio. Rio de Janeiro: Thex, 1993. CONVERSo . and HILLS,P.An introduction to D development planning in the third, world. New York: John Wiley 8: Sons (Public Administration in Dev,eloping Countries), 1984., FRANCO,.M. . R. Planejamento ambiental para a A cidade sustentvel. So Paulo: Annablume, 2000.
\