- /

Sobre, desenvolvimento ..

sustentvel .... '

ale'a possibi.lidade de que tal discurso :enha sido assum ido, sim plesmente, para' :::riarum consenso sobreuma frma de se ::esenvolver, mas que na, prtiql iabilizada dentro do discurso anterior, seja, m'uda-se o,discurso ou o regime _ara no se perder o poder. (Arraes,
_~O)

"

UM

16

I '
. 'oria e Prtica _
,

em Planejamento

Ambiental

PLANEJAMENTO

, ... ou

9 or~enamento

do-espao

A organi'zao do espao.sempre foi uma premissa para grupos de pessoas que se propem a viver em estado gr~grio, sob objetivos e normas comuns., Esta dispos'io vem sendo observada desde a Antigidade" quando j existiam

formas de planejamento.

As primeiras informaes

histricas sobre planejamento

'do espao descrevem aldeias ligadas prtica. da pesca asp~ctos ambientais como topografia e

ou agricultura .. Ne/ls, a orde~ao do territrio microdjma .. Exemplos tradicionais

levava e,m considerao

de' um embrio de planejamento advm das aldeias' da Mesopotmia, cerca de \. ' 4000 a.c., cujos registros apontam os primeiros "planejadores profissionais':' Eles foram, na realidade, autoridades religiosas preocupadas com a organizao das cid9des. Ao lon,go da hjstri, cidade~, os homens planejara~
\

at s formarem

as primeiras grandes.

seu espao buscand atender preceitos ~eligioso~" de esttica e de ~nfor,to.

A preocupao sobre os impactos JJroduzidos pelo homm em centros urbanos tornou-se gregos, sendo Aristteles

mais evidente entre os - .faltada

considerad o "grande- terico da cidade". Esta perspecti~a de planejmento

cidade - perdura no tempo, da Grcia Antiga poca da Revoluo Industrial, formulando, uma base terica sobre construes de ncleos populacionais: poltico, econmico construo seja do ponto de vista religioso ou esttico, seja dos pontos.de vista estrutural, com a

e social. Na Europ, no final do sculo XIX, eram poucos aqueles que se preocupavam

das cidades aliada conservao dos elementos da nat~reza. No entanto, conforme cita Acot (199011

necessrio ressaltar que, entre 1810 e 1940, mais de um sculo aps a Revoluo Industrial, diversos estudos no campo , , da,ecologia induziram reorientao da relao homem e meio, como a teoria da evoluo deDarwin

(1809-1882),

o conceito de ecossistema por Tansley e as relaes entre cadeia trfica e meio abitico por Linderman. O movimento Romntico do final do sculo XVIII. refletiu uma expresso social de cunho ambiel'\tal. Nesse periodo, muito contribui ;: a Escola Francesa, com suas propostas de,planejamentos de recursos hidricos'e saneamento, que enfatizavam a relao entre disponibilidade a 1~tu'reza refletia-se de gua e preservao de mananciais. Desse pedao da histria, a preocupao com conseguir um estreito relaionamento entre '

melhor nas cidades jaPon~sas, q~e pr~curavam

elementos naturais e construidos ...

Paralelamente

ao.s fatos histrLcos, as cifncias

foram cO(lstruidas pelo homem. Primeiro, a partir da observao

holstica da realidade, com os elementos ser reconhecidos diversoslcaminhos, parti'cularizada os escritos aristotlicos

da natureza analisados em sua totalidad,e. Assim, por exemplo, popem sobre a organizao da nat~rez.a e suas- diversas relaes. Depois, por as paisagens compreenden~o do conhecimento. de maneira Foi

as cincias foram, paulatinamente, aprofundamento

fragmentando e especificidade

e minuciosa as partes componentes

de urri .sistema que se mostrava complexo e diversificado.

o tempo da partio, sistematizao,

Dessa forma, criaram-se

conceitos em vrios campos do saber, com mtodos e escalas especificos. De certa maneira, a his~ria das cincias e os paraqgmas que governaram terri(orial, as sociedades refletiram-se na forma de idealizar os processos de rganizao

atravs dos chamados planejamentos interativas.

setoriais. A cidade foi composta e planejada "por partes", sem a

preocupao ~e torn-Ias

/f
vrios tip;-s de planejamento setorial, cuja discuss,o central ai.rda

N'o final do sculo passado, foram,trabalhados

estava voltada aos terrenos urbanos e ~s mltipl~s funes de uma 'cidade, porm, com maior desenvolvimento 'terico de planejamentos setoriais da,rea econmica e de recursos hidricos.

Nos anos 1930, a experincia acumulada sobre o planejamento das guas doces resultou, sobretudo, do desenvolvimento ,de ~todos multicriteriai~ associados a avalia~es de cust~/ben,eficio. de demanda ou mltiplos Essas estratgias objetivavam a tomada d'e

deciso em relao s alternativas

usos da gua. Aindq que tnues, as avalias tinham de gua disponvel como recurso baseado em bacias

um car.ter integrador do meio, tomando como referncia a qualidade e quantidade

natural. Foi nesse perodo, entre os anos 1930 e 1940, que cresceu a antiga idia de planejamento 'hidrogrficas. No entaQto, essa forma de planejamento
-

restringiu-se

muito ;os re'cursoshdrico~./

~
e.nfatizava,o m~delo
CAPTUlll:

Um fato crucial a ser consid/erado ocorreu, aps a Segunda Guerra, na Europa e nos Estados Unidos, quandoa discusso 90S GOnceitos de desenvolvimento e subdesenvolvimento adquiriu relevncia. O desenvolvimento

e Paradigmas de Desenvolvime'nto PlanejarT1~nto, Planejamento r e sociedade voltados para o consumo nos pases dominantes
stava ligad'o a parmetr;s especializao base econmica no espao econmico mundial.

Ambienl

O desenvolvimento

econmicos como alto PIB (Produto Interno Bruto), evoludal economia de mercado e o desenvolvimento de planejamentos de

da sociedade. Sem dvida,' estes conceitos consolidaram induzidos, em princpio: p~la Revoluo Industrial

de 1750-1830.

Assim, nos anos 1950-1960

surgiram os planejamentos

econmicos de maior importncia.

Progressivamente, o crescimento

eles foram ganhando fora, pois

eram vistos como. uma forma de alcanar mais rapidamente

econmico, e se to~naram comuns em

vrios nveis de governo. Contudo apre~entavam vrios tipos de problemas, como: o plano era mais um documento do que a ao que representava - era um fim em si mesmo; eram de difcil havi falta de comunicao operac~onalizao por serem muito ~ poltic~s

rgidos, levando no implementao; que possuam diferentes longa mente essas questes.

en~re planejadores, administradores no "terceiro

pontos de vista e que, preocupados com o planejamento

mundo", debatiam

r
Uma viso um po'uco mais diferenciada Unidos, a wincipal de planejamento surgiu tambm na dcad~ de 1950 quando, Aos Estados resultantes

preocupao girava em torno danec:essidade de se avaliar os impactos ambientais predominavam

de grandes obras estatais. Uma vez que em grande parte desses empreendimentos como gerao de empregos-e I continuava alternativas
1

aspectos sociais, mais comum

crescimento

inadequado

das cidad'es, o procedimento

met~dolgico

sendo a anli~e de custo/ben~fcio

,

e de alternativas

tcni.cas de engenharia. Perdas ambientai~ e outras era v~sta como um segmento parte, ligada
'

sociais no eram relevadas at ento. A questo ambiental do conh.ecimento da natureza-e poltica

sistematizao

de protecionismo.

De acp'rdo com Latour (1998), ~s

impactos ambientais da sociedade moderna ajudarm a "u. torn-Ia,

pouco a pouco, uma parte de nossa existncia

legal, polticil e mora\... Ela pa~sou do exterior ao interior do mundo social" ..

Durante quase vinte' anos debateu-se ambiental

no Congresso Americano

a necessidade de se exigir estudos de impacto

e, durante essas dcadas, a idia comeou tambm a ser discutida em outros pases, As universidades, americanas e canadenses, passaram a se preparar para respon?er provvel exigncia legal, retom-ndo . do meio e.considerando as aes humanas como parte do processo de avaliao. Essa e planejadores da poca .. Foram, no

principalmente

a viso holis1;ica e integradora evoluo do conhecimento

ainda estava muito separ~da dos planejamentos

entanto, mudanas significativas

~(Je,no ocorreram por acaso. Na realidade, foram a expresso da transformao das cidades e do campo

do momento histrico em que se estava vivendo lentamente, 'os princpios do planejamento roram, lentamente, sendo atingidos pelas mudanas do paradigma social vigente.

~
~ assim que, no final da dcada de 1960, ocorreu uma releitura dos fundamentos I -::Jeradapor diversas causas histrico-polticas. Os pases subdesenvolvidos

J
conceituais de desenvolvimento, estavam sempre muito longe dos padres

o Pril1)eiro Mundo e a nfase na mentalidade voltada para o consumo provocava conseqncias graves, tais como :Joluio, desigualdade social, aumento da criminalidade e insatisfaes da sociedade. Ganha destaque a idia de no

'laveI' 'um modelo nico de desenv>lvimnto, sendo o melhor aquele que a prpria sQc'iedade decide, com satisfao .:1e suas necessidades segundo suas condies e sua rep{esentatividade desenvolvimento, "sico-mental, considerando benefci0s.osvinculados conforto, higiene, educao -, bem como caractersticas social. Surgiram modelos alternativos de

do aspecto pu~mente econmi<2o - como qualidade de vida negativas do chamado "mundo desenvolvido",

~omo poluio e degraao ambiental.

-.quelas antigas premissas de planejamento, com base em definies econmicas e de carter setorial, no mais serviam. ::omo referncia indiscutvel. Exgiam-se planejamentos mais abrangentes, dinmicos, preocupdos com avalies de ecnmico e crescimento econmico,

'TIpaCto ambientai. No mais se admitia usar como sinnimos desenvolvimento , -. :ualidade de vida e padr~o de vida. Pases subdesenvolvido~

que haviam alcanado um sgr'lificativo .crescimento de

seu PIS ainda conservavam ur:ngrande nmero de indivdu,os sem acesso aos servios sociai's bsicos (sade, educao, 1utrio), desvinculando a correlao entre crescimento econmico e bem-estar social. ~ )

Js estudosos na rea ambiental meio ambiente, incorporando

so unnimes em afirmar que o marco das preocupaes do homem moderno com questes sociais, patticas, ecolgicas e econmicas com uso racional dos recursos, .

:eu-se em 1968, com o Clube de Roma. Essa foi uma reunio de notv,eis de diversos pases e de diversas reas ::0 conhecimento: biolgica, econmica, social, poltica e industrial. Reuniram-se para discutir o, uso dos recursos

~oria e,Prtica ~m Planejamento Am~iental '

naturais e o futuro

da humanidade.

O relatrio final chamado "Limites de Crescimento" e'conmico e asociedade,passou

balou)ls

convices da

poca sobre o valor do desenvolvimento acercaoda questo ambienta!. ), (National Environmental Policy Actl,

a fazer maior presso.sobre os governos ambientais no planejamento e'

Essa reunio foi o motivo impulsor pra que, em 1969, os EUA elaborassem o NEPA uma legi?la.o que exigia consideraes ao NE~A diversaslegisla'es, em. outros paises, com

nas decises sobre projetos de grande escala. Seguiram-se consider~Qes ambientais. Os primeiros referenciados estudos de av,aliao de impacto refletiam

"sistemas de planejamento"

de carter ambiental,

mas

por obras pblicas. Os mtodos adotados eram um somatri

das a~liaes

de custo/beneficio,

tcnicas de questionamento1e dos anos 1970 retomaram-se hidricos na dcada de 1930.

mtodos baseados em listagens, desenvolvidos entre os anos 1930 e 1970. No fim -.,. I 'os fundamentos de deciso multicriterial desenvolvidos par-planejamento de recursos -

. ,

( ,
Tcnicos e tericos em planejamento passaram ento a questionar atuantes suas diretrizes, discutindo tanto aspectos do eram no

proc~sso em si, como o papel dos planejadores realmente marejo de regies.

no processo. Questionava-se

se os planejadores

objetivos ~ im'parciais, porque e como o pblif:o deveri ser envolvido, ou como se poderia intervir

Nos anos 1970 e incio dos anos 1980, a conservao e a preservao dos recursos naturais e o papel do homem integrado n? meio pa~aram a ter funo muito importante na discusso da qualidade de vida da populao. Nesse pelos estudos de impacto, sofreram uma reformulao, de' ~labQrar j e~istente,

-I

perodo, os .. conceitos planejamentos com elementos

-

sobre planejamento"influenCiados

na qual a questo 'amt>iental f-oi amplament regionais integrados,

contemplada.

Surgiu ento, nessa poca, a tendrfcia do sistema de planejamento

I .

que se resumiflm

na fomalizao
I "

provenLentes do meio natural ou antropizado ou,do local planejado, essa estratgia

I.. ~

analisados de forma interativa.

Independ~ntemente amplo de dados a experincia dos havia Os

dos objetivos
"

exigia a espacializao

d~ um conjunto No entanto,

que necessitavam ns 1930-1940 sido abandonada, planejadores.que

ser comparados,

sobrepostos e avaliados de maneira holstica.

com pesquisa regional, espacializao pois era incomp~tivel comas

de impactos e planejamnto polticas

de bacia hidrogrfica

diretrizes

e ecrrnicas da era' desenvolvimentista.

buscavam obter cumo produto,planejamentos

de carter ambiental,

comearam a recuperar e a

'integrar as experinciasm-planejamentos pais'aC!Jens, beneficiando-se da sistemtica

de recurss hdricos, dos estudos de impacto ambiental e das avaliaes de desenvolvida ao longo do tempo. Estruturas esquecidas de planejamentos passaram a represe~ar as raizes.9o conhecimento holistico .

urbanos e regionais e conceitos eco~sistmicos

N dcada de 1980, grupos governamentais conseguiram, institucionais. efetivamente, Havia esforos implementar' para incluir

organ izaram.-se para. produzir planejamentos planejamentos conceitos ambientais,

regionais. Porm, poucos p~ordificuldade~ de

quase sempre barrads e polticos

ecolgicos,

econmicos acadmicos

em planejamentos

! carter

regioral

e urbano, mas eles tendiam

a Sl1r unicamente

ou estudos de caso no aplicados.' o

Nessa 'dcada, o amb'iente e o desenvolvimento plan.ejamento adjetivado "ambiental"

j no podiam ser ap-resentados isolada"mente. Dest forma, para um desenvolvimento social, cultural,

era visto como' um 'caminho

ambiental~e tecnlgico adequados. Era apresentado e melhorava a'qualidade de vida das comunidades.

muitas v.ezes como um instrumento

que protegia a natureza

Nao se pode deixar de di;er que a questo ambiental d,e gerenciamento elaborado

inseria-se, entre asa nos 1950 e 1990, por meio de'propostas iniciais er~m e.;sencialmente de controle ambiental,

de recursos naturais, cujas preocupaes

atrav~s de regulamentos

legais, mas ,no de mudana e planejamento ambiental

de postura diante, da utilizao

dos recursos

naturais. Propostas de gerenciamento

cruzaram-se

ao longo da histria, levando muitos

confundi-l.os

em conceito, estrutura

e procedimentos .

PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ...ou a construo

I
>

de um idero.

,
~

A preocuf'Jao com a gua, cof11a poluio e com os impactos sociais, o surgimento dos movimen~os preservacioni?tas e os avanos da cincia, de'Darwin a Gaia, so acont~cimentos que foram se somando ao longo da histria, pressionando

\CA~TU

Planejamento, Planejamento Ambien

Paradigmas de Oesenvolvimento
mudanas, definindo ide rios e determinando em uma poltica ambienta!. um novo paradigma que incorporasse as questes ambientais, expressas caminharam paralelas, com o objetivo de

Obviamente, as premissas de planejamento

responder aos novos rumos. Assim, muitos conceitos relativos a nov~s princpios de desenvolvih1ento ser gradativmente incorporados aos planejamentos, como a persp<;ctiva de esgotamento

passaram a

dos recursos naturais, a

evoluo com que a vida vem alterando o meio ambiente, o conceito de qualidade de vida distinto do de padro de vida, a degradao do meio medida pela capacidade de suporte e sistemas de autocontrole, versus servios ambientais metodolgicas totalmente e ecolgicos. distintas.

ou a noo de recursos'

Em planejamento,

diferenas

de conceitos

podem levar a abordagens

o que acontece, por xemplo, com as noes' de resduo e rec~rso. Quando e,. portanto, o resduo admitido como tal, ento as diretrizes projetam-se

esses dois conceitos so discriminados como medidas mitigadoras,

de minimizao

da fonte de produo e melhor alternativa

de reserva. Mas, quando as

. noes de resduo e recurso so intercambiveis,

o resduo analisado como um recurso potencial, que est no lugar

erra'do, no momento erra~o, usado e manejado indevidmente. Em outras palavras, os objetivos, a estrutura um, idero, norteador e os procedimentos

I
em um planejamento sero,definidos a partir de para um

de todo o seu processo, que levar os conceitos e premissas de desenvolvimento,

certo espao, num determinado,tempo.

Se o iderio se concretizar, ento passar a ser considerado um modelo, uma

referncia ou o paradigma a ser 'examnado pelo planejador,

O ide rio atual foi semeado no ano 1950, quando a IUCN (Woild Conservation Union/lnternacional Union Conservation

ofNature) apresentou um trabalho que usou pela primeira vez o termo "desenvolvimento
ele difundiu-se, basicamente

suste~tvel".

No entanto, formuldo

claramente, em' 1971, na Reunio de Founeux, agora cm o nome de ecodesenvolvimento,

pela escola francesa. Nele estava clara a preocupao com a degradao ambiental, com a falta de saneamento, com o consumo indiscriminado

com a condio

social dos desprivilegiados, Acreditava-se, compunham

e com a poluio ambienta!. atestavam seu sucesso dos sistemas que

nesse momento, que iniciativas pontuais pudessem mul}iplicar-se o meio e estimular a participao popular:

medidaque

como modo de vid'a .O ecodesenvolvimento

propunha observar as potencialidades

e fragilidades

Essasconsideraes continuaram

a ser debatidas na Conferncia das Naes Unidas sobre ~Meio Ambiente Humano,

em Estocolmo, no ano de 1972, um marco na discusso sobre poluio da gua e do ar, do peJigo do crescimento populacional indisriminado U alertado pelo Clube de Roma). e dos usos dos recursos naturais. Na Reuno de

Estocolmo criou-se o PNUMA (Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente). clm o objetivo de gerenciar as atividades de proteo ambienta!, desenvolvimento. Estas iniciativas e o Fundo Voluntrio apontavam para, o Meio Ambiente, bastante voltado para os pases em para um

para uma consolidao da proposta de ecodesenvolvimento,

novo iderio a ser vislumbrado. Apesar das divergncias entre pases desenvolvidos e em de--senvolvimento registradas nessa Reunio de 1972, muitos governos estimularam, Conseqentemente, planejamentos a partir da, polticas a'mbientais em seus respectivos cen.tros.

comearam a se estrutura r dentro de uma '10va ordem.

/
O grupo de especialistas,

Em 1983, ocorreu o terciro,grande

encontro organizado

pela Assemblia Geral da ONU. (Organizao das Naes

Unidas), que criou a CMMAD (Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento).

coordenado pela ministra norueguesa Gro Brundtland, reuniu durante trs anos as alternativas desenvolvidas, apontou as experincias bem sucedidas e pensou em alternativas realistas para as deficincias observadas. Apresentou, em 1987, o relatrio "Nosso Futuro Comum" (ou Relatrio Brundtland), que oficializou o termo des~nvolvimento sustentvel,

sugerido nos anos 1950 (CMMAD, 1988). Nesse relatrio, foi prposto que se devia atender s necessidades' do presente sem comprometer o atendimento s geraes futuras. Os autores do documento apontaram as vrias crises globais de recursos genticos.

(como energia e camada de oznio) e destacaram a extino de espcies e o esgotament& ieforou-se:ainda,

o debat~,sobre o fenmeno da erso induzida e a perda de florestas. Estas eram as bases a ser Eram tambm as bases para a Conferncia do Rio, em da Terra para um acordo internacional,

onsideradas em futuros planejamentos, j adjetivados nessa dcada como ambientais. o prximo encontro que reuniria representantes

1992, vinte anos depois do Encontro de Estocolmo.

,/

Rio-92 Uniu, em territrio brasileiro, 178 naes 'que debateram temas voltados conservao ambiental, qualidade de vida na Terra

.consolida?

poltica e tcnica do desenvlvimento sustentvel. Os caminhos propostos pela Cpula

~oria e Prtica
20

em Planejamento Ambiental -I

da Terra podem ser averiguados em cinco principais~docume,ntos:'Co~veno

sobJe mud~na climtica,

Conven'o

sobr~ diversidade biolgica, Principios para manejo e 'conservaao de florestas, Declarao do Rio e Agenda 21.

Dentre os quarenta.captuos

da Agenda 21, que versa sobre os mais diferentes temas, o Ca~. 7 faz uma referncia'

particular para o planejamento rural e urbano, rJ~omendando a avaliao das atividades h~manas, ,do uso da terra e a ordenao desejada do;; espaos dentro dos preceitos 'de desenvolvimnto sustentvel, desaobrado .em sustentabilid.ade
,I

econmica, social, ambiental,

politica

e cultural.

Assim, a nova ()rdem para plan.ejamentoestav

d"oclJment-da.

No entanto, como bem alertado po~ Arraes (2000). no ~e poderia dizer que estamos diantede
. '\ 1

um' novo paradigma, econmico liderado

poi.s o iderio posto nq viria acompanhado

de uma m~dan efe'tiva do model~ de qescimento sustentavel

'

pelos p~ises do Norte. Conforme esse alJtor, o desenvolvimento desenvolvimento cono endogenia distribuio da dcada de 1970. Sem efeito, e;savertente do processo de 'desenvolvimento, abertura

no responderia cris,e das teorias de de alguns dos antigos anseios e

apenas se apropriaria participao

como mecanismo de envolviment~ uma cultura ambientar

de poder, ou prioridade no atendimento

das necessidades bsicas, para difundir

que preseryariaI s tradicionals

relaes de poder, tanto entre naes :omoiriternamente, ,

entre seus' grlJPos sociais. ' para criar dentro do discurso anterior.

Seria entq necessrio ponderar a possibilidade

de q~e tal aiscurso !ivesse sid assumido, simplesmente,

um consenso sobre uma forma de se desenvolver, mas que, na prtica, seria yiabilizada Ou seja: mudar-se-ia
.-

o discur.so ou o regime, para no se perder o poder .

t'

Tambm se faz necessrio refletir sobre as palavra,s de Crabb (1997). que define desenvolvimento ~. "...uma ideologia poli~a ou utpia desenvolvi~a nas Naes Unidas visando inicialmente Mundo para adotarem ,a agenda ambienll dos paises d Nortt;" ..

sustentvel como

atrair os pases do Terceiro

Planejar em um pas do Sul, diante desse n'ovo ideri~, sem real mudana -, do'parad'igma de desenvolvimento ~ -' , praticam~nte, impossvel. Quando se planeja sob esse'~ prisma, as dirtrizes,.propostas ... l' \ , d forma gral, com a verdde/poltica, soialsoa, tecnolgica e financeira

no mundo

OlJ medidas no condizem,

da regio, Falar sobre qualid~de de vida e igualdade

no mnimo, confuso e inexeq"vel diante d'a~-realidades globais e regionais vigentes ..

.
. .

No se pode dizer que nenhum esforo foi feito. Alguns exemplos podem ser apresentados, como a criao da CDS (C9msso de DesenvolvimentoSusttntvel). da ONU:para.assegurar os co~p'romissos assumidos na Rio-"92; a criao da R.io+'5 (sob coordenao daONG Earth'Council), para estimylar a aplicao dos princpios contidos na Agenda . -'~21, ~ o desenvlvimen.to desenvolvim~nto J\S Agendas 21 locais em mais de ) 200 cidades. No entanto, as foras que norteiam um ainda so dominantes. "insustentvel"

Hoje: ns pases em desenvolyimento,

I: ~,

a alternativa

encontrada
'

no.~ planejamentos

aplicar um'ou alguns princpios sustentvel, abandonando

dentre o conjunto que rege a proposta de sustentabilidade , aqueles que' confrontam diretmente

e o ide rio de.desenvolvimento

os princpios do desenvolvimento so, comumente"permeados

de fato assumido pela ~ociedade, bem como de ontradi,s'e conflitos de interesses.

as polticas dele advindas. Os planejamentos No , propriamente,

a falta' de conhecimento~ e experincia que leva a essa condio. No existem dvidas sobre o das liderans, maior, integra~

que deve ser i~serido nos processos: maior participao da sociedade e envolvimento de planos regionais. Porm, co!1Jo implen:ent-los?'Criar caminhos para chegar Justia social. 'Ouais so? novqs ~andamentos

para consumo e pro?UO e novos

Emsuma, dia~te desse contexto, o~sa-se dizer que o pla~ejamento voltado' conserv\o ambiental e desnvolvi.mento sustent~el , por enquanto, mais' um ideal utpicodo um cnceito usado. \ . que um par&digma at~al, mais uma palavra da, mod.a do que

CONSERVAO

E PLANEJAMENTO

AMBIENTAL e naturalista

NO BRASil podem ser encontrados ,

./

No Brasil, documentos I, primeiras

.

de car.ter ambiental
<"

ainda no tempo do Imprio, nas das atividades

dcadas de 1800, quando eram 'discutidos

"

problems

ligados a impactosl provenientes

,

humanas sobre os r,ecursos naturais (Fig.

f 1). Os documentos

de alerta a D. Joo VI e D, Pedro II sobre a questo

CAPiTU~

Planejamento, PlanejamentQ Ambien e Paradigmas de Desenvolvimento'

21

:30

ambiental, que nortearam os primeiros r~gulamentos de proteo ambiental, foram escritos Po( naturalistas para o Brasil pelo Imprio e depois por discpulos da escola franc'es, que se preocupavam, com a qualidade e quantidade sanea~ento

trazidos

em' primeira instncia,

dos recursos h.dricos, proteo de florestas para a conserva? de mananciais e o como Spix, Martius, Natterer, Mikan, ?ohl e

das cidades. Desse perodo podem-se citar naturalistas

Loefgren e, mais para o final d? sculo, engenheiros

como Andr Rebouas, que lutou pela existncia de parques e garantir a qualidade da gua (Fig. 1.2).

nacionais e estimulou p. Joo VI a convoc,ar o'Major Archer, um botnico amador,.para reflorestar ao.longo dos cursos . d'g~a do Macio da Tijuca, no Rio de Janeiro, como forma de estimular

vital destacar que as observaes acerca da conservao ambiental do imprio no incio do sculo XIX eram tratadas regional. At /
"

por naturalistas comumente desvinculados de compromissos com metas poltcas ou com planejamento

o final do sclo,'o meio natur;1 era discutido sob o ponto d~ vi;;ta da soluo de problema's especificos e localizados,'
Ce

da preservao e da formao de santurios que garantissefT1 a manuteno assim, propostas de planejamento ambiental. Os prenncios

de ecossistemas naturais. No existiam, mais concretos

desse tipo de proposta tornaram-se

na vrada do sculo, nos anos 1930, quando foram modelados os planejamentos bacias hidrogrficas. Saturnino
3r
~r.. ~

de recursos hdricos e gesto de recursos hidricos como

Nesse sentido, um bom ex~mplp so as propostas dos engenheiros-de

de Brito, para os Estados de So Paulo, Rio' de Janeiro e Minas Gerais.

(
Como resposta a ~ses avanos, a linha mestra' da atual poltica ambiental com a constituio no Brasil vista a partir dos anos 1930, do Cp,digo de guas, do Cdigo Florestal e da Lei de Proteo Flu~a. 1 O esprito desenvolvimntsta da dcada de 1950 enraizou-se no Brasil e as dcadas de 1960 e de 1970 apresentaram Desta forma, tm-se documentos qu, baseados na premissa de que o dos recursos

um pas c9m prioridade na industrializao. ,priflcipal

impacto era a pobreza, estimulavam,

e muito, a gerao de poluents e o depauperamento

naturais. l')Jesseperodo, os governos brasileirostiveram

pouqu'issima preocupao com o meio. No entanto, no se

pode deixar de lembrar que a grande preocupao com o meio ambi,ente deu-se j a partir da dcada de 1960 nos EUA, propagando-se para 04tros pases e fazendo com que eles debatessem temas como avaliao de impactos amblental. Na dcada de 1970, aderiram discusso pases como Canad,

qmbientais, planejamento e gerenciamento

Japo, !'Jova Zelnda, Austrlia e a Europa Ocidental e, na dcada de 1980, a Amrica Latina, Europa Oriental, Unio 'Sovitica e Sul e Leste Asitico. Na dcada de 1990, os pases da frica, do mundo rabe e a China iniciaram um

debate sobre os pro)5lemas ambientais. Sob..essa perspectiva, o Brasil se inseriu na gesto em fins dos anos 1970 e incio dos anos de 1980. De forma oficial some~te a partir de 1981, com a 'Poltica Nacional de Meio Ambiente, uma "carta.deintenes" em relao conservao do meio.

As discusses aconteceram

em uma nova Secretaria

installda; a Secretaria de Meio Ambiente, , '

cujas primeiras

medidas visavam proteo dos recurs'os hdricos.

As principais

razes que provocaram

a mudana de comportamento

do governo foram resultante para finan,ciam~nto

de presses de _ de projetos, das

bancos intrnac0rais,

que passaram a exigir estudos de impacto mbiental

sociedades estrangeiras ambientalistas,

como a IUCN / WWF (World Wild/ife Foundation],'com que se organizaram

a Estratgia Mundial

para a Conservao e de ONGs (organizaes no governamentais], participao nas tomadas de deciso sobre o ambiente.

no Brasil e passaram a exigir

Em

981, como j citado, foi .promulgado um d~~ principais documentos referentes ao ambiente: a Lei de Poltica

Nacional de Meio Ambiente (conhecida cmp PNMA), Lei n 6.938/81. Antes dela, as diretrizes legais eram setoriza'das, ligadas a um aspecto do ambiente como preservao ,de florestas, proteo fauna, conservao dos recursos

hdricos ou poluentes (quadro 1.1). Esse novdiploma

legal criou o SISNAMA (Sistema Nacional de Meio Ambiente)

e o CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente) , e fo'rmulou diretrizes de avaliao de. impactos, planejamento _ "1 e gerenciamento, de zoneamentos ambientais, usando como unidades de planejamento as bacias hidrogrficas. Foi a

as

primeira vez que, explicitamente, de ordenamento

surgiu uma proposta de plnejamento ambiental no Brasil,'como forma de orientao. do

terri~orial. A Lei er~ densa e se baseava em concepes modernas de avaliao e gerenciamento inspirou muitos trabalhos voltados a planos de bacias hidrogrfic;as (PBHs).

espao. Esse documento

,/

22

loria
..

. em Planejamento e Prtica

Ambiental

Fig. 1.2 Tela de Richard Bte sbre a Baia de Botafogo

e Corcovado em 'meados do (

,/

sculo XIX. Nela observa-se, o desmatam~to

."

das encostas.

Parte 'da regio destroado pelas culturas de , Fig. 1.1 'Em meados de 1840, Flix-mile Taunay pintou a paisagem carioca, "Mata reduzida a carvo", preocupaEio em retratar o limite antagnico entre a.mata exuberante e a ~ , , "" crueza do espao desmatodo. ch, cana-de-acar e cal, seguidas pela ocupao por residncias foi recuperada pela regenerao natural da Floresta Atlnti~a e pelo plantio, a eartivde 1861, de 10.000 . mu.das de diversas espcies sob a orientao de Manuel Archer. A partirde 1961, a rea da foto, dentra do macio do Tijuca, passou a ser Quadro 1.1 Legisla,o ambiental: TIPO DE NORMA DATA 10.07.1934 15.09.1965 03.01.1967 221~28.2.1967 instifui institui o C6digode printipais documentos legais' ASSUNTO gyas. Parque Nacional

~m um

1986 autra

fai

apravada.

dacumenta impar001,

o Novo Cdigo Floresta!.

dispe sobre a Proteo Fa~na. dispe sobrea proteo e' estmu los

I~gal de extrema

ii

pesca e d-utras

tncia:

a Resalua

providncias. '20.12.1977 dispe sobre fl riao de A~easuEspeciai5-edeL.oCais(je / Inte~esse Turstico; sobre o inventrio com finalidades tursticas Lei n 6938 31.08.1981 dos bens de 'lalor cultural e natural.s,eus afins

da CONAMA,

que criau de na BrasU para uma vasta' muniu as secretarias de dadas ambiente criar

a abSiga-tarieda.de estudas gama

de impactQ,arnbiental de atividades ~mbientede Algumas autro.

dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, e mecanismos providncias. de formula~o e aplicao

humanas.-I-ssa uma grande

e d qutras

de meia ambientais.

quantidade de meio.

secretarias'

Res. CONAMA n 001 Lei n 7.511

23.01.1986' 07.07.1986

estabelece as diretrizes para~a avaliao de impacto ambienta!. ~Itera dis~ositivos que institui

desenvalveram APAs- (reas de infarmaes

tipo. de diagnstico., Ambienta~. a ser entendida

visando.

d Lei

4.771, de 15 de setemoro de 1965,

~e Pratea passau

Esse canjunta cama un;a

o novo Cdi90 Florestal. Artigo 225. ferramenta de plnejamenta. Na enta(1ta, esses trabaltlos e mtadas utilizar as para
i"

, I Lei

CF do Brasil " n 7:804

05.10.1988 18.07.1989

Capitulo~VI - Do Meio Ambiente:

altera~'Lei n 6.938 de 31 de agosto de 1981, q~e dispe sobre a Poltica Nacional do M~io Ambiente, seus fins e mecanismos

I,

faram

elabaradas

cam abj>tivas,

cancepes difcil

Decreto n 99274.. Res. CONAMA n 302 08.01.1997

de formulao 18.06.2000/ 06.06.1990 29.12.1994 12.02.1998 20.03.2002 r~gulamenta

e aplicao. a Lei n 6938, de 31 agosto de 1981 Lei n~6902,

diferentes. . infarmaes"," dos campar

,

Tarnau-se

extremamente

de 27 abril de 1-981,Ique dispe sobre Estaes Ecolgicas. institui, Res. CONAMA n:303 20.03.2002 no mbito do Ministrio do Meio Ambiente,

cancluses

das estL(dQs'diversificados d'e uma

~ plan.ejamenta

determinada
t,

regio..

Recursos Hidricos e da Amaznia

Legal, o Programa Nacional Na acada de 1990, a pl~nejamenta dire1:ares ambiental Fai

<:.

da Diversidade Biolgica e d outras providnias. institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Lei de CrimesAitliientai~dispe administrativas , meio ambiente institui sobre as sanes penais e e atividades lesivas ao

fJ'i partir m~is

incarparada

als planas

m~nLcipais~

derivadas de condutas e d ou~providncias.

desses trabalhas cant~nd~ntes sustentve'l, 'preacupaa

que se abtiveram sabre qualLdade

as infarmaes

!
da Regulamenta FederaL e limites de reas de artificiais e o regimel o art. 225,

'de vi~a,

desenvalvim,enta promavidas pela

o Sistema Nacional de Undades de"Conservao e d outras providncias.

saciedade

e meio ambiente,

Natureza 1, inchos

cam a ser human.

I, 11,111 VII daConstituio e definies

dispe sobre os parmetros, Preservao permanente de uso do entorno.

i - .. : ... __

de reservatrios

Em suma, ambjental

a partir

da cda

de 1980,

a planejamento. ga~ernamentais, Cantuda

fai incarparada saciedades

' ';!.

pelas rgas au

dispe

~obre parmetros,

definies

e lif11ites de reas de

instituies,
-

arganizaes. farmas,

. Preservao Perman'ente.

'1

_apresentou-se

sab

diferentes

em tuna

das

Planejamento, Planejamento Ambien

,e

Pradigmas de Desenvolvimento

23

1905 atribuies dos responsveis

dc'dade 1960

dcada de 1970 Metodologicamente, entre conceitos estes!

pelo proce~so de pjaneja,mento. ou seja, a conjuno

lllanejamentos de planejamento
l planejamento

expressavam seu histrico,

e estruturas Hoje,

urbano, estudos de impacto ambiental ambiental incorpora

e planos de bacia hidrogrfica. de desenvolvimento

tambm a perspectiva

sustentvel,

reocupand0-se

com a manuteno

de estoques de recursos naturais, ql.i~lidade de vida e uso

adequado do s!o, alm do aspecto da conservao e'preservao ~e sistemas naturais.

c..pesar dos avanos, deve-se considerar que, num pro,cesso de planejamento, ~Je a engenharia e a economia dominem as tomadas de decises. Os conflitos,e

ainda comum oportunidadesdcada de 1980,

'i

-jentificados '1g.
1 ..:3').

nem sempre refletem cqnsideraes ecolgicas e socioculturais

de forma adequada

No Brasil, critica-se

mais a estrutura orgaDi~acional e o proc~sso de desenvolvime(lto que .orlOrteiam.

justarnente

:0 planejamento

d0 qu'e as fundamentaes

() contrrio:

ainda

-Limite muni:2 -Rios

_ Limite urbanc R,' ,
0",

:aminhamos a passos lentos na construo d.o~fundam~ntos .oltado conservao do meio ambiente.

que devem reger o planejamento

Rodovias
sem escala

J 5 planejamentos ambientais tuais so fracos em modelos ecolgicos e tratam pblica e a interpretao a dimenso

,?9'ari

::Qltica pe for~a simplista'. A ~articipao

das r~presentaes sociais

Municpio de Camp;r;s Distrito de Souza;
Rodovia dos Bandeirantes

so ainda tratadas de forma amadora. H aind'a um hiato, muito Comum, entre a abordagem de :,anejadore? urbaAos e econol)listas - est~s demasiadamente
-

preocupados c<:m a ordenao de

~via

,,:vidades humanas, o desenvolvimento '"\ ~'l1bientalistas e administradores

econmico e a gerao de/empregos -, e ecologistas, , . cujo eixo de

do meio ambiente voltados para planejamentos

Viracopos - Vinhedo

~rlise p meio biofisico. Partindo de pre~issas diferenciadas, esses profissionais tentam somar s:.as informaes como se o adjetivo ambiental
;/ ~ I .;-'"

pudesse frnecer um resultado nico. Pincelam

:4adros de qualidaae de vida, destacam a conservao de reas verdes ea preservao de espcies "",ras, mas, dentro desses contextos, suas bases inconsistentes ./.
-

'..,

de conhecimento

...

transformam-se, \..

dvida, em documentos obs~letos.

,
so respostas a um poltico-socal-econmico-

-=

'/ital lembrar que as deficincias quadro de acontecimentos

ou imperfeies histricos

dos planejamentos

:Jmplexo

e d,e situaes

~."bie'ntal-culturas

peculiares a ada 'pas ou regi. O Brasil, como outros pases, sempre ')

:ealii'Qu seus planejamentos e\m'funiio dessa histria e de suas prprias situaes. H que se :::msiderar, no entanto, a existncia de um,descompasso entre a resposta dada em um momento - strico no Brasil, e os pases do No~te. Sempre se esteve um,pass0}lqum do movimento -"ndial para a 'conservao do meio. Desta forma, mais do que outros pases, o Brasil est :ando os primeiros passos no processo de <construo terica sobre planejamento
Fig. 1.3 Enchentes no distrito de Souzos (Compinos,

, ,

ambiental,

ocodem de~de Q5 primrdios de sua fundao, em 1883,junto s margens do rio Atibaia. Esta figuro retrata enchentes ocorridas numa srie histrica na Praa So Sebastio, o ndee central urbano. Hoje esta rea pertence a uma APA (rea de Proteo Ambienta/), regulamentada por meio de um documer::= formal de planejamento ambiental que pretende reduzir os impactos originados pela prpria concepfr::

::71 contnuo processo de reviso, nestas ltimas quatro dcadas.

:lLANEJAM,NTO: CONCEITOS E FRASES~FEITAS,

rios conceitos foram~rlados

ao se definir

planejamento.

De uma form;q".bastante simples, de determinar

;:'1tende-se que o processo de pl,anejamento

um meio ~istemticp

o estgo

ribeirinha da cidade. Apesar das propostas de solu 'ria APA, as eventos esto crescendo devido a interess econmicos

e privadas de empreendedores

e polticcs.

;:71que voc est, onde deseja chegar e qual o melhor caminho para chegar I,. Simonds (1978)

Fonte: Fasina Neto, 20Q3 (modificdo)

"oria e Prtica ~m Planejamento mbiental

24

dizia que o planejamento

o direcionador

da quantidade,

da qualid~de e da velocidade

e natureza das trocas.

, Outros aDtores referem-se ao planejamento

como um proce~o

rigoroso para d~lr racional idade ' ao e enfrentar

as sitLJaes que se aprese~tam, de forma criativa. Outros conceitos, envolvendo outros elementos, so apresentados

'\
por vrios planejadores

pgdemos resumi-Ias

I' dizendo
\, '\

q'ue o planejamento

um

'processo contnuo

que envolve a coleta, org~nizao e atingir

e a,nlise sistematizadas

das informaes, I . alternativas .

por meio. de procedim,entos e mtodos, para chegar a decises ou a esc01has ?cerca das melhores dos recursos disponveis. Sua finalidade metas especficas / no ~ futuro,

para o aproveitamento

levando melhoria de uma determinada sftuao e ao desenvolvimento das sociedades. Um importante papel destinado ao plan~jarnento
.

, ainda, o de orientarlos

instrumentos

metodolgicos,'
'... :

administrati~os,

legislativos 'e de gesto institucional

(,' I

para o desenvolv,imento de atividades num determinado e dos cidados, induzindo

espa e tempo, incentivando

a participao

a relaes mais estreitas entre sociedade e autoridad~s

locais e regionais. Pesquisadores

desenvoJveram estudos sob essa perspectiva, dando uma conotao prtica poltic ao planejamento. . frisar que a nfase do planejamento , identifique

importante

est na. tomada de decises, subsidiadas \ . '

num diagnstico

que, ao menos, reconhecer o

e defina o melhor uso po~sfvel dos recursos do meio planejado~ Deve-se, minim'lmente,

dinamismo dos siste~as que compem o mei. Assim, ermo'planejar

implica identificar, seleciOnar e destinar recursos,

\para que isso seja feito de maneira adequada necessrio localiz-Ias e conh~c.-Ios em quantidade e qualidade, bem como.ter clareza -sobre os objetivos para'os quais eles s.ero dirigidos. Em,'suma, necessria alguma forma de -:' .. I espacializao dos recursos apresentados pelo diagnstico, bem como ~o conhecimento dos conflitos decorrentes de I, .'~ " .. sua conservao ou uso.

'

Se o.planejamento

implica decidir sobre aes futuras, previses_e estimativas

de cenrios futuros so essenciais.

Devem ser previstas, por exerpplo, as cnseqncias de cada alternativa delas. Se ocorrem previses e formulam-se suas proba~ilidades,

de a~' proposta, be~ como o somatrio

a tomada de deciso tambm envolye as incertezas a um ou mais locais e tambfl devem

e' os riscos. Tanto quanto os recursos, .as aes propostas devem referir-se ser espacializadas, qualificadas e quantificadas. Como costuma~

ser indicadas para datas e 9,raus de' emergncia ',,' ,

diferentes, elas.precisam ser ordenadas por priorid

ao longo do. tempo.

Sob e';se conjunto

de premis.~~s, o processo compe-se em fases de atividade? seqe,nciais que se p'reocupam em ~_ f .. .., na programo de aes. As fases nada mais so do de possibilidades de acontecimentos, cpm o.

trabalhar o tempo, o espao e os objetiv0s a serem atingidos que a expresso do reconhecimentodos propsito dedefinir

cen~rios e da seqncialgi~a

uma conduta para um tipo de desenvolvimento

proposto, previsto pelos prprios objetivos.

diretrizes: planos ' progra'mas projetos

).
...... definies de objetivos ,e metas

Essas condies levam os planejamentos trabalharem

institucionais

o processo conforme as fases apresentadas

na Fig. 1.4. Como resultado, so esperadas diretriz.esque podem ser hierarquizadas em at quatro niveis: planos, , . programas, normas e projetos"

.
avaliao de conflitos, probabilidades, incertezas e riscos

'.~'

'.

Deve,se ressalt~r que existe uma clara difer.ena (tntre diretrizes, planos, normas, programas e projetos, o que estabelecimento de prioridades

I,

nem sempre aparece nos trabalhos prticos de instituies governamentais. ~ Eles tm contedos e caracteristicas .-

especficos, que devem se adequar ao espao, aqran9ncia e aos obje~ivos do planejamento. As diretrizes ref~em-se a um conjunto de instrues.ou indicaes de carter geral necessrias para o estabelecimento alocao de recursos dos planos e norms,

por sua vez, com seus programas e projetos (veja Ca'p.8). . Algumas vezes, as diretrizes so apresentaq.as a partir das polticas do planejaQ1ento proposto, que se referem a um conjunto g,e objetivo~ futuros, que informam os planos,

Fig. 1.4 Fases camuns em planejamentos

regionais

programas e projetos, e condies para sua execuo . . ~ I

\

CAPTUllt:

e ,Paradi9mas de Desenvolvimento Ambienl . Planejamento, Planejam~nto .' ,

Os planos, que tm como linha mestra as diretrizes, so formulados como um conjunto de aes a serem adotadas,

25

visando determinado objetivo ou meta poltica. 05 programas detalham as peculiaridades dos planos e expem a linha " I e as regras bsicas a serem seguidas e atingidas nos projetos. Eles tendem a ser mais abstratos ou designativos na sua forma. As normas referem-se' descrio de procedimentos ou medidas que garantam a realizao dos planos e programas. Projeto refere~se a uma atividade ou grupo de atividades correlatas, e planejado e implementado algo individualizado, como

mas que est no corpo de intenes de certos programas, planos e diretrizes. Algumas vezes, de ordem tcnica, visando garantir a co'rreta implantao de um mais amplo que os planos, programas e projetos. A Fig. 1.5

os projetos vm acompanhados de reco~nd;es

determinado projeto. As diretrizes tm um alcance territorial

apresenta um pequeno exemplo dessas consideraes. Deve-se alertar que nem todos autores aceitam essa sistemtica de apresentao/de propostas no planejamento. Conforme alguns autores, importante observar o tringulo das pticas do plan~jamento, cujos vrtices so: ptica programtica longo prazo) e ptica territorial ou administrativa e decidem sobre a profundidade (projeto, programa e plano). pti~ temporal (curto, mdio e

(nacional, federal, estadual e municipal). As pticas se inter-relacionam

em que so tratadas as questes.

Planejamento uma atividade para s~r implementada e no apenas uma produo de documentos. O processo no se esgota na implementao, tendo continuidade ao longo do tempo. Atravs de mais uma fase, a de monitoramento Program~s de manejo . 'conhecimento . integrao rea de influncia manejo do meio ambiente operacionalizao e

avaliao, nas quais os planos so submetidos a revises

..

perid~as, bem como as aes e os cronogramas

J

de

. ' .uso pblico

Implantaao . pesquisa

Planejar &estar a servio de interesses pblicos, por meio / do ordenamento das !tividaoes alternativas humanas. O pl'~ejador

recreao

. .
,

relaes

um profissional analista d.o meio que deve apresentar e dar consultas, sempre que necessrio, de d~ciso, mas, por princpio, no

pblicas . monitoramento interpretao educao ambiental educao ambiental ambiental Sub-programas

manejo dos recursos

: cooperao

. institucional . regularizao infra-estrutura fundiria . e equipamen}o

'aos tomadores

deve assumir o papel de {jecisor. Em outras palavras, embora grande parte .do planejamento

seja baseado em fases

Fig. 1.5 Exemp/o de .

sistematizao de programas obtidos para o Plano d~ Manejo da Serra da Bocaina. Fonte: MMA, 20Ql

tcnicas; as decisea serem tomadas dependem daqueles que sofrem ou devero sofrer as alternativas propostas, dos gerenciadores locais e de tpdos aqu~les que se preocupam com os destinos da regi~. Enfim, necessria a participao da comunidade para que seja um processo vlido.

TIPOS DE PLANEJAMENTO
Os elaboradores de planejamento, de forma geral, procuram entender o espao erl} todo seu contexto, no centrados. em apenas um tema, mas procurando trabalhar com e entre os diversos estratos que compem o meio. No entanto, o ,usual que os p.lanejamentos venham adjeti\{ados com palavras que definem ou caracterizam seu principal rump de , ao. Os "adjetivos" permitem identificar o tema; a rea, o setor de atividade, o iderio ou me$mo o paradigma em que se alinha o trabalho. Assim, eles podem ser agrupados em diversos tipos, de acordo com o adjetivo considerado para sua ,classificao.

,
Alguns planejamentos so reunid'os pelo adjetivo que indica a abrangncia espacial. Tm-se aqueles de incluso local, relacionados a uma rea' pontual; os de bacia hidrogrfica; os municipais e estaduais, de limites territoriaislegais, ou

os regionais que abrapgem uma rea qu'e pode ser limitada por municpios, bacias ou paisagen~ comuns. Alguns aioda so subdivididos em micro-regionais lidam, respectivamente, ou macro-regionais. Tm-se, tambm, os de mbito nacional'e .internacional, q~e

com problemas envolveneo todo.o pais ou mais de um pas. Qiferentes escalas de trabalho so (yeja Capo3). , como

utilizads para ~ratar diferentes nveis de abrangncia territorial socioeconmico, agrcola, arquitetnico,

De acordo com a,natureza do escopo ou das atividades preponderant~s, o plilnejamento .pode ser qualificado de recursos naturais ou ambiental.

De acordo com a abrangncia operacional temos planejamentos voltados a um determinado projeto ou atividade, a , I setores - neste caso, podendo envolver vrias atividades ou integranao dversas reas de trabalho. So, por exemplo, chamados de planos setoriais ou planos de reas integradas. As abrangncias espacial e operacional diferem no enfoque; a primeira enfatiza o territrio e a segunda, a ~o. '

'

Podemps ainda discernir d tipo de planejamento .

de acordo com a natureza dos objetivos. Para autores que defendem ,

_M

\ J

-wia e Prtica
26

em Planejamento Ambiental

esses agrupamentos

aqui apresentados, na rea econ'mica tem-se como exemplo

planejamento

anticclico,

que

visa manter a estabilidade

na e~onomia, tentando ndar com varia.es de merc~do, ou o planejamento 'emergencial, fsico, tambm ch~mad~ uso e ocupao da terra~ ou me~mo o uso d~ terra ou as atividades do homem, considerando basicamente, organizar"e direcionar seu melhor aproveitamento.

que visa combater situaes de risco. O planejamento urbano, pretende disciplinar Planejamentos

que.pretendem,

regio so tidos como desenvolvimentistas,

como o planejamento tecnolgico, que tem como principal preocupao o. Ele segue os preceitos das cincias exatas, resultando ~ no levando'em conta ambiental tambm se e qualidade

os setores econmico e social de um pas ou

aten'dimento a pemandas especficas n~m tempo determinado. .

em um plano det~rminstico, objetivo e quantitativo, porm mais segmentado e setorjzado, fatores outros, fora do contexto imediato do plano. O planeja.mento chamado ecolgicoou enquadra neste"grupo, tendo um enfoque essencialmente de vida do homem. ligado

conserv:ao dos elem'~tos naturais

H autores que simplificam , denominado

a classificao tipolgica ../ e oambiental

do planejamento.

Para eles, h dois tipos de planejamento,

tradicional

ou tenolgico

ou ecolgico; De acordo com Petak (i 980), o tecnolgico

teria

uma abordagem voltada soluo de problemas e ao curTiprimento de tarefas. Teria, portanto, urna viso segmentria, ttica e determinstica, com variveis qu~ntitativas e conhecidas. O ecolgico, p'or sua vez, apresentaria uma abordagem

preditiva, de orintao sistmica, priori~ando os fins. Seria ento, hlstico, estratgic? e probabilstico, com'vari:,eis qUalitativas e subjetivas., Para esse pesqu,isador, ambos os tipos de .planejamento \ por:utilizar tm problemas de aplicao: o planejamento tecnolgico tende a enfocar a situao imediata e tratar somente dos sintomas dos problemas, podendo agrav-Ios, enquanto que a abordagem'ecolgica, uma quantidade excessiva de dados e anlises de lo.ngo

prazo, dificulta ou mesmo inviabiliza a implementao de programas.,Para Slocombe (1993), o planeja.ment04radicioral _ - seja urbano.ou regional - enf~ca as comunidades e sua populao, ouso da terra,'a econ~mia e infra-estrutura, O ambient~1 enfoca o ambientebiofsico onde

atravs deum processo bas.eado em metas, planos e regulamentos.

vivem as pessoas e crriu,nidades, e analisa os efeitos de atividades de des~nvblvimento'e

de outros planejamentos.

A ONU, em 1992, tambm apresentou sua prpria definio para planejamento \ .,

\

sob a perspectiva ambiental, ,

como

"- um processo que inter.preta os recur~os naturais como o "substrato"

e,

das atividades do homem que nele se asse-ntam

sobre ele se desenvolvem, buscando melhor qualidade de vida.

Algunsplanejadores,

como R'odriguez (1984),

chegam anda a separar planejamentos ,

segundo critrios

m'ais .

especficos; como, por exemplo, planejamento que define como sendo "-um / instrumento o ordenamento

geoecolg~co: um tipo de planejamento

de uso e ocupao da terra, as atividades produtivas, a'vocao

dirigido a plnejar e_program'aro uso do territrio, -

dos assntamentos humanos e o dsenvoivimento

da sociedade, em compatibilidadecom

natural da terra, o aproveitamento o autor, o oraenamento ,a , determinar

sustentvel dos recursos e a proteo e qualidade do meio,ambiente". Ainda, para geoecolgico, dirigido suas entidades de

geoecolgico' um. nvel mais amplo,e abrangente do planejamento por tipos funcionais ,

um modelo constitudo e os instrumentos

\ .

de uso para cada parte do territrio,

operacibnalizao
.

administrativls, jurdicos,
.r .

legais' e sociais q~e asseguram sua aplicao .

Muito se tem que avanar sobrenomes tsobrenomes

dados aos planejamentos, pois, com grande freqncia, eles so mal

proposta -' de trabalho, ou porquesu'gere uma linha de ,

denominados, ou porque o adjetivo no se refere efetivamente ')

ao que no correspo'nde ao contedo. Alm disso, deve-se ressalvar que as classes no so exclusivas ese relacionam. Um mesmo planejamento, por exemplo, pode ser regional, agrcola, fsico e de cunho tecnolgico. O que prepo'n1erar?

Dep~nde, obviamente, da nfase do contedo, da linha do planejamento. Ecolgic, por exemplo, um adjetivo sempre colotado

representem a base da ecologia, como funes, relaes e redes entre os elementos que compem o meio.

indevidamente,

pois bastante

raro num processo de planeja'mento

abarcarem-se

conhecimentos

que

"

Quand~'se depara com o "sobrnome"

d05'planejame~tos,

seja, no ~rasil ou f.ora 'dele, prcebe-se que, muitas vezes,

a referncia segue m~is pelo senso prtico e comum d um r.espectivo grupo do que por uma reflexo acadmica. So, assim, frases-feitas mal formuladas. Preocupar.!se com o sobrenome importante na medida em que ele no a seleo"a import~cia

, s retrata a lihh'a primord'ial d~ ao e suas bS(;s tericas como tambm pode influenciar e, O papel dos executores do planejamento

e tomadores de deciso.

/'

' CAPiTU.

I .
Planejmento, e Paradigmas Planejamento Ambien de Desenvolvimento

27

PLANEJAMENTO.AMBIENTAL ... ou continua Ambiental a frase-feita

A"

/
precisa do termo planejamento ambienta!.

um adjetivo que vem se estabelecendo nos centros tcnicos e acadmicos. com grande velocidade, mas

com pouca propriedade. Ainda no existe, por exemplo, uma definio -- Nele, o ambiente interpretado

tanto no quese refere s questes humanas, quanto fsicas e biticas. Portanto,

so diversas as abordagens Corroborando 'territorial,

e as defini'es que recebe, com um entrelaamento

de conceitos

que se mesclam.

o que afirma Slocombe, o planejamento

ambiental

'~ora se confunde

com o prprio planejamento (urbanos, institucionafs e por

ora uma extenso que foram

de outros planejamentos considerao

setoriais ambiental".

mais conhecidos

, administrativos)

acrescidos"da

Indo mais lo'nge: alguns confundem, planejamento

exemplo, planejamento

amoiental

com planejam~nto

fsico, planejamento'geoecolqgico,

esttico da

Plt;agem, pl~no de manejo, zoneamento ambienta I, planejamento planejamento estratgico, desenRo ambiental, planejamento

de uso sustentvel, planeja'mento de uso da terra,' oU'planejamento de produo. s vezes, de

agroambiental

.-

o planejamntor ambiental

chamado erroneamente

de gerenciamento ambiental

ambiental,

que ,um momento interativo

uma proposta de ordenamento,

"

na qual o planejamento

predomina nas primeiras fases do processo (Fig. ligadas aplicao, administr~o, . controle

1.4). J o gerenciCjmento figura nas fas~s posteriores do ordenamento, e monitoramento algumas das alternativas propostas pelo planejamento planejamento,

(Fig. 1.6). O mesmo se d c~m a ge.?to ambienta I, e outras como a soma de ambos. A o gerenciamento e

vezes entendida tomo

outr~s como gerenciamento, ;:omo a integrao ambiental

propo.sta que gesto ambiental a politica ambienta!. .

seja interpretada

entre o planejamento,

Nessa direo, planejamento 1 '

vist como o estudo que visa adequao do uso,' expressas ou no

controle e proteo ao ambiente, alm do atendimento em yma pO,litica ambienta!.

das aspi'raes sociais e governamentais

De forma cuidadosa, antes de atrever-se a definir o ambiental, deve-se analisar o processo histrico em que o adjetivo se estabe.leceu e quais as bases que resultaram nesse confuso quadro conceitual. ~m suma, estamos em tempo de

. f . . avaliar a f rase-.elta.
O planejamento

\I

~
ambiental surgiu, nas trs, ltim~s dcadas, em razo do aumentodrarrtico da competio por terras, esse gua, recursos energticos e biolgicos, que gerou a necessi\da~e de organizar o uso da terra, de compatibilizar

uso com a proteo de ambientes ameaados e de melhorar a qualidade de vida das populaes. Surgiu tambm como uma resposta adv~rsa ao desenvolvimen'to tecnolgico, puram~nte materialista, buscando o desenvolvimento comoum estado de bem-esilr humano, ao inv~s de um estado de economia nacional. O planejamento ambiental vem como uma .': '{ soluo a conflitos que possam ocorrer entre as metas da conserva~ ambi~n!al e do planejamento tecnolgico.

Essa era. uma antiga preocupa~o que volta disc~sso em outras bases, ou sej?, sob o ide rio do desenvolvimento sustentvel: corpo\...- baminado muitos como o planejamento e normatizar anteriormente. Nos'an~5 1980 a expres~o planejamento ,~ . diagnosticar ambiental entendida por '

d.e uma regio visando integrar informaes,

()~ambiente, prever aes

seu uso atravs de l:lma I'inha tica de' Sob esse enfoque, esto aqu,eles que se
: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - .'.

desenvolvimento.

Gesto ambiental
, , ..
,.

preocupam com a conservao das bases materiais ec~m os impqctos resultq'ntes das lgics s-8ciais e econmicas que regem u~a determinada os principis diretamente, do plnejamento aos conceitos rea de interesse. Assim, ambienta I se remetem, de sustentabilidade e

...

----,

~ - - - .- - .-, ..---'

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - L"," - - -;

- - - - - - - - - - - - - - - - - - .,. - - - - - - -

,- - - ' '

propostas para consolidao

~- - - - ., .

-~i--:

...

e/ou alterpo parcial e/ou

'

execuo, administra e mOliitoramento , das propostas

. tbtal

das reillidades :

.." .multidisciplinaridade, os quais, ~or sua vez, exigem uma abordagem holstica de anlise para posterior 'aplicilo. Espera-se ,que temas biolgicos, fsicos e e.' diagnstico e prognstico sobre o terrjtrio planejamento, ambiental gerenciamento ambiental
...

s~ioeconmicos possibilitem problemas.

sejam tratajJos d'e forria integrada

aes prticas direcionadas

soluo dos I

"., __ u., ~'.'.: .','.'.':.u u .... u u ..... ,... __ ... ','./.'.'.'.','.':. ~, u. u u."",,~ ..
Fig. 1.6 Interaes entre planejafT';:-=

e gerenciamento

ambiE-=

()e uma forma simplista, os planejadres vi~am ness~s tempos elaborar uma"anlise em que a trade meio-homemsociedade passa.a ser entendida como uma nica unidade.~, ei1to, no final dos anos 1980 edcada de 1990 que

28

IOfia
.

.. 'em e Prtica Plan'eja~ento

Ambiental histrico pela valorizao ambiental ambiental e subsidiada pela

surge a maior parte dos conceitos, induzida pel? movimento viso holstica pote[lcialidade, do territrio:

De uma forma geral, o planejamento

consiste na adequao de aes hJrmnico da regio e a

vocao local e sua capacidade de suporte, buscando o dsenvolvimento , '

manute~o da qualidade do ambiente fsico, biolgico' e social. Deve prever e indicar mudanas no uso 'da terra e na explorao de !ontes aceitve~s para as comunidades locais e regionais, ao mesmo tempo em que contemple medidas de proteo aos ecossistemas com pouca interferncia humana, Trabalha, enfaticamente, sob a lgica da potencial idade e fragilidade do meio" definindo e espacalizando ocupaes, aes e atividades, de acordo com essas caracteristi..sas,

As demandas sociais devem ter prioridade sobre as demandas econmicas que, por sua vez, so cOQsideradas, mas dificilmente surgem como um elemento norteador dos planos, Por sua vez, as restries do meio devem t~r prioridad~ ou econmicas, ou seja, reconhecem-se as demandas, mas no se avilta o meio, para que

sobre as demaridassocais

. elas possam ser atendidas. Deve~se, antes, pensar nas pos~ibilidades de mudan~ do carter d demanda.

O planejamento ambiental fundamenta-se

na interao e integr~o

dos sistemas que compem o ambiente, Tem o papel

,

de estabelecer <tsrelaes entre os sistemas ecolgicos e os processos da socedade, das necessidades sococulturais
}

atividades e interesses econmicos, a fim de manter a mxima integrida,de possivel dos s~s elementos'componentes. ] O planejador que trabalha sob esse prisma, de forma geral, tem uma viso sistmica e holstica, mas tende primeiro a compartimentar o espao: para depois integr-Io. , . \

O planejamento ~mbientaltem o melhor aproveitamento

como estratgia estabelecer aes dentro?e contexto~ e no isoladamente. O resultado

do espao fsico e dos recursos naturai>, economia de energia, alocao e priorizao

de recursos par as necessidades mais prel'T]entes e previso de situaes, Trabalha, sim, com o conceito de reCl:lrso, que admite o elemento natural como fonte de matria para

homem. Prev a. participao

de diversos setores da

sociedade, atr~vs de s~us representant'es, tendo a sociedade o direito e o dever de opinar sobre as q'uestesque lhe di.zem respeito. Deve se estabelecer em trs eixos: tcnico, social e poltico. I Visando sustentabilidade, o planejamento ambiental geralmente , considera o.s critrios a longo prazo, mas busca

estabelecer ta,mbm medidas a curto e mdio prazos. Este procedimento pretende reorganizar o espao, paulatinamente, para que no apenas no presente, mas tambm no futuro, as fontes e meios de recursos sejam usados e manejados de \ ' . forma a responderem pelas necessidades da sociedade. Tais necessidades conciliam-se alimento, gua, matri~-prima, e tratamento de resduos, na criao e manuteno na produo e distribuio de de energia e bens de consumo, na construo de moradias e instalaes, na disposio de sistema de circulao e acesso, na criao e manuteno cultural.

espaos verd~s, na promoo da educao e desenvolvimento todos,os setores da sociedade.

Esta tarefa bastante complexa e envolve

Muitos planejadores hoje em dia falam do objetivo da maximizao 'corljo premissa a manuteno planejamento interlocutores ambiental

da qualidade de vida do homem, tomando-se

dos processos da natureza e' de sua diversidade. Outros defendem que o verdadeiro com p'articipao da comunidade

dev ser do tipo descentralizado, "

...

in loco, com mltiplos

e com mxima atividade participativa,

podendo insorporar conselhos populares. Alguns acreditam que e poltico da regio.

se deva, inclusiye, inserir novds' pro'cessos e atores no modelo administrativo

Dentre todas as atribuie's dadas ~o planejamento de se pautar, predominantemente, ou m gesto poltico-administrativa,

ambienta/, acredita-se que uma das mais impQrtantes~ seja o fato

pelo potencial e pelos limites que o meio apresenta, e no pela demanda crescente

CONCEITO E PRTICA EM PLANEJAMENTO

As cincias fdr'am construdas'a , maneira particularizada partir'da

AMBIENTAL
a paisagem e compreendendo de

I , observao da realidade, fragmentando

as partes c~mponentes de um sistema que se mbstrava compexo e diversificado. Dessa forma, com seus mtodos e escalas especficos. O planejamento

criaram-se conceitos em vrios campos do conhecimento, prope o inverso -_~ integrao e generalizao.

H, desta forma, um descompasso entre a ~roposta e a prtica do se baseie num elevado grau de interdisciplinaridade e projetos no tm ess~ abordagem.'

fazer. Assim, embora a concepo de planejal']1ento ambiental . e integrao de informaes, quase sempre as diretrizes,

planos.-programas

Na realidade, em muitos planejamentos,

o re~ultado somente Uma soma, como a'gerao de umametadisciplina,

e Paradigmas de Desenvolvimento ) P;anejamento, Planejamento Ambienl

'llas no uma interao de fato. OS'profissionais Jsando mtodos particularizados de cada rea no relativizam seus conhecimentos e continuam

29

de abordagem, com grandes dificuldades

no estabelecimento

de uma escala nica

de tomada de deciso. No h uma proposta efetiva da construo' de um novo mtodo, somente ajustes para a l1terpreta.o dos dados. Os eco~ogistas da pai.sagem so aqueles que chegam mais prximos de uma nova concepo (no especficas para a regio) e no fyeja Capo 7). evidente que tal estratgia gera medidas prticas indistintas complementares. " qualitativa Alm disso, apesar de mlJitos adotarem de diferentes um enfoque sistmico, grande parte de sua informao

e subjetiva, originria ,

mtodos, e escalas"apresentando

muitas vezes estimativas .

e no

'espostas exatas.,
)

...

,
por um caminho demasiadamente simples, comumente

'
linear. Apesar de a avaliao' e perspectivas econmicas

.1uitos planejamentos

ambientais so fracos em modelos ecolgicos, alguns fortes em modelos econmicos, e todos

~'atarh a dimenso poltica "'ultidiscipli~r :ominem

ser sempre ac'onselhada, na prtica mais comum que a engenharia administrativos

e que regulamentos

rgidos em todos os nveis impem o manejo do todo. Alm disso,

~uito comum que os planos, programas e projetos venham construdos sobre os efetos de outros planos e atvid<ldes :" desenvolvimento :dministrao pr-implantados. D~scentra,liza~o,'partcpao popular efetiva e mudanas significativas na

e poltica local qu'ase nunca so resultantes

desse processo. Isto tem sido ver.ificado na Brasil e nos

-ais variados pases, talvez decorren~e at de uma certa tradio, na qual, historicamente, a orige~ do planejamento " deu nos mbitos econmico e tecnolgico. COI1}Ooutros tipos de planejamento, o ambiental trabalha com a :jvida, a probabi,lidde e o desconhecimento. No Brasil, ~ com a ,velocidade de mudanas polticas, ~ 4oJ

planejamento ,/-'

:'Tlbiental

deve ter agilidade de respostas, porm quase sempre para reas ex!remamente

complexas e defcientes

:" informaes.

::'11

suma, os planejamentos 'ambientais, pelo menos no Brasil, no representam de forma eficiente a realidade, nem

::J1gemo iderio a que 'se propem. O momento de reflexo sobre a' eficincia do discurso tepric'o, bem como .:;ore construo da teoria e do mtodo. Esses so, na atualidade, os grandes entraves e os maiores desafios para o::,-:a re de connecimento.

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ITURA RECOMENDADA
ALMEIDA,J. R. et 01. Planejamento Ambiental: caminho pra participao popular,e gesto ambiental para nosso futuro c6mum: uma necessidade, um 'desafio. Rio de Janeiro: Thex, 1993. CONVERSo . and HILLS,P.An introduction to D development planning in the third, world. New York: John Wiley 8: Sons (Public Administration in Dev,eloping Countries), 1984., FRANCO,.M. . R. Planejamento ambiental para a A cidade sustentvel. So Paulo: Annablume, 2000.
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