Lecturas Mdulo III

Resumen redactado a partir de extractos tomados de: Aguilar, Luis F., Estudio introductorio, en: Problemas pblicos y agenda de gobierno, Ed. Miguel Angel Porra, Mxico 1993. (pp. 15-72) Cmo surgen las polticas pblicas? La formacin de la agenda Cotidianamente concurren hacia el gobierno una gran cantidad de problemas en busca de atencin y solucin. Algunos son de inters general (la seguridad); otros son de inters particular (las necesidades de algunos grupos sociales desprotegidos); algunos problemas son respaldados por organizaciones fuertes, con poder, en tanto que otros son defendidos por personas dispersas. Algunos problemas logran consenso entre los ciudadanos en tanto que otros generan opiniones divididas. Algunos problemas se inscriben dentro de las obligaciones constitucionales del Estado en tanto que otros rebasan esos lmites pero reclaman la intervencin estatal. Unos son problemas de rutina, otros son inditos y requieren medidas innovadoras. En suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y Estado toman la forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El Estado es concebido en su origen y funcin como el encargado de resolver los problemas que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces de resolver. (Aguilar, Luis F., 1993: 23) No todos los problemas atraen la atencin gubernamental ni logran formar parte del temario de los asuntos pblicos y aun cuando logran formar parte de la agenda de gobierno no se consideran prioritarios. Lo que interesa destacar es que no todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental, agenda de gobierno. (Aguilar, Luis, 1993: 24) Para comprender el proceso de elaboracin de una poltica pblica es necesario preguntarse: Por qu un determinado tema llega a convertirse en objeto de polticas pblicas?, Qu razones o condiciones llevan a actuar o a no actuar a una autoridad pblica? Es posible pensar que las polticas pblicas surgen porque hay una autoridad que quiere resolver determinados problemas, pero, cmo es que una autoridad decide que algo es un problema?, cmo es que decide, que de toda la realidad, que es tan diversa, un aspecto determinado es un problema a resolver? Al intentar responder estas preguntas es posible constatar que los problemas se construyen, es decir, no son tales por "naturaleza". La contaminacin, por

Lecturas Mdulo III

ejemplo, es un problema que existe tal vez desde la Revolucin Industrial, pero hay un momento determinado en que ese problema es asumido como tal. Podra pensarse que esto ocurre porque se ha intensificado, porque se ha tornado realmente grave, pero hay otros hechos que tambin son graves y que no se asumen como problemas. No es solamente la gravedad de un problema lo que permite que ste pueda ser reconocido como tal. Es necesario, entonces, examinar mediante qu mecanismos una determinada realidad llega a ser definida como un problema e incorporada a la agenda poltica. La formacin de la agenda de gobierno revela: quines definen y justifican los problemas pblicos, cules grupos y organizaciones tienen la fuerza para convertir los asuntos sociales en pblicos y en prioridades de gobierno, cules organismos y decisores gubernamentales tienen la disposicin de actuar frente a las demandas de qu grupos, cul es el mbito ideolgico que da valor y prioridad de asunto pblico a qu asuntos. En sntesis, la formacin de la agenda revela cul es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una poltica. (Aguilar, Luis, 1993: 27) La decisin ms importante de gobierno es la formacin de la agenda es decir, la eleccin de asuntos y prioridades. Es el proceso por el cual decide si interviene o no en un asunto. La agenda de gobierno se define como: ...el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin, y ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. (Aguilar, Luis, 1993: 29) La definicin de los problemas pblicos. No todas las situaciones que producen insatisfaccin a determinados grupos sociales son considerados problemas una situacin se considere un problema es necesario que se en la agenda de gobierno, es decir que ha pasado problemtica a un problema. las personas o a pblicos. Para que haya sido aceptado de una situacin

Una situacin problemtica la constituyen los hechos vividos y observados por las personas que segn su esquema de valores, son negativos, reprobables o causa de malestar. Son discordancias o inconformidades entre esas situaciones observadas o vividas y las deseadas, entre lo que efectivamente ocurre y lo que se desea que ocurriera, entre el ser y el deber ser (p. 59). El concepto de problema, est basado ms en los conocimientos que en las percepciones vitales o valorativas. Son construcciones que articulan y ordenan los datos y elementos de manera lgica y que se genera por la tensin entre los hechos y el deseo; en ese proceso se produce una definicin.

Lecturas Mdulo III

La tarea de los lderes, partidos y organizaciones es cmo hacer para que los que padecen inmediatamente la situacin y otros grupos interesados pasen de la vivencia de la situacin problemtica al concepto de problema (p. 59). Los problemas en s no existen objetivamente. Son construcciones sociales, polticas, de la realidad. (p. 57) Las mismas situaciones son apreciadas y calificadas de distinta manera por los diferentes actores, grupos, organizaciones. Para algunos una situacin es un problema y para otros no. Plantear correctamente los problemas implica establecer su identidad, su diferenciacin (de otros problemas) y su clasificacin. Si un problema est mal planteado o mal estructurado no se identifican bien los elementos de un hecho considerado como un problema, ni se conocen los factores que lo originan para poder alterarlo en el sentido que se desea ...no se sabe cules sern los fines u objetivos preferidos a realizar y/o los medios para realizarlos. (p. 67). Cmo surgen las polticas pblicas? En el proceso de elaboracin de una poltica pblica, la identificacin del problema supone que a partir de una visin de la realidad, se selecciona un problema, se formula y se introduce en la agenda gubernamental. Esto significa que se piensa actuar sobre esa parte de la realidad desarrollando un programa, lo que implica la definicin de objetivos, medios, tiempos y pasos a seguir. La ejecucin del programa tiene lugar cuando las personas que van a estar involucradas en la implementacin de ste actan sobre la realidad y realizan cada una de las acciones planificadas. Finalmente, puede tener lugar una etapa en que se evala lo realizado y se constata su cumplimiento o no cumplimiento, en relacin con los resultados esperados. Una vez completada la evaluacin, se da por terminada la accin. Esto no necesariamente ocurre cuando se ha resuelto el problema, lo que sera la situacin ideal, sino que tambin puede suceder que la accin se d por terminada porque se llevaron a cabo todos los pasos planificados, o porque simplemente se termin el financiamiento. Para comprender el proceso real de elaboracin de una poltica pblica es necesario preguntarse: por qu un determinado tema llega a convertirse en objeto de polticas pblicas?, qu razones o condiciones llevan a actuar o a no actuar a una autoridad pblica? Es posible pensar que las polticas pblicas surgen porque hay una autoridad que quiere resolver determinados problemas. Pero, cmo es que una autoridad decide que algo es un problema?, cmo es que decide, que de toda la realidad, que es tan diversa, un aspecto determinado es un problema a resolver? Al intentar responder estas preguntas es posible constatar que los problemas se construyen, es decir, no son tales por "naturaleza". La contaminacin, por ejemplo, es un problema que existe tal vez desde la Revolucin Industrial, pero hay un momento determinado en que ese problema es asumido como tal. Podra pensarse que esto ocurre porque se ha intensificado, porque se ha tornado realmente grave, pero hay otros hechos que tambin son graves y que no se asumen como problemas. No es solamente la gravedad de un problema lo que permite que ste pueda ser reconocido como tal. Es necesario, entonces, examinar mediante qu mecanismos una determinada realidad llega a ser definida como un problema e incorporada a la agenda poltica.

Lecturas Mdulo III

Cmo se forma la agenda gubernamental En relacin a la agenda gubernamental la pregunta es: Cul es el comportamiento que el gobierno sigue para decidir que debe prestar atencin a las cuestiones, analizarlas y hacer algo por ellas? La formacin de la agenda gubernamental es un proceso de toma de decisiones que no siempre es muy estructurado, ms bien es inestable, cambiante, sin un patrn claro de comportamiento. Se puede comparar con un bote de basura o papelera en el los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los generan; ven en la oportunidad de eleccin la ocasin para incluir problemas para sugerir sus propias propuestas de solucin. Decidir significa meter la mano en un bote de basura o en una papelera y tratar de configurar con sus elementos fragmentados, dispersos y heterogneos alguna respuesta integrada p. 38). Los encargados de tomar las decisiones gubernamentales en parte expresan las ideas y preocupaciones de los dems y en parte las suyas, sus propios intereses. En las decisiones de gobierno se conjugan cuatro aspectos: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de eleccin. No es casual, pero tampoco totalmente previsible la confluencia de estos elementos. El gobierno tiene que decidir frente a un conjunto de asuntos generalmente conflictivo, de demandas heterogneas y hasta antagnicas, con el tiempo encima, con recursos limitados con carencia de datos, con diagnsticos insuficientes o incompletos. Lo que el gobierno elige como problema o asunto sobre el que tiene que actuar es finalmente resultado de las correlaciones y combinaciones que, analtica o intuitivamente, fra o atolondradamente, logra armar entre elementos tericos, tcnicos, humanos, legales... que tiene a la mano: este problema con este esquema de solucin con estos hombres con estos recursos con este tiempo. (Aguilar, Luis, 1993: 39) Son varios los factores de los que depende la decisin del gobierno para introducir los asuntos en su agenda: si se encuentra en una oportunidad favorable, si las demandas son tratables (existe informacin, otras experiencias, recursos, personal, etc.), si los tomadores de decisiones estn interesados en intervenir por diversas razones (polticas, morales, econmicas, de mbito de jurisdiccin). Si bien cada uno de los elementos que intervienen en la inclusin de un asunto en la agenda tiene un comportamiento incierto, esta incertidumbre se puede reducir mediante de los llamados factores de contexto. La interlocucin entre el gobierno y las organizaciones sociales genera una corriente de problemas y demandas, lo que puede dar lugar a inestabilidad o estabilidad segn el grado de fluidez de este permanente ir y venir de asuntos y respuestas. El mbito de lo poltica y lo que es presupuestamente posible es delimitado por el sistema poltico que trata de regular o estabilizar las organizaciones de

Lecturas Mdulo III

inters, los canales de interlocucin, el universo de los asuntos a debatir...Es as que el flujo de los problemas pblicos rumbo a la agenda formal es regulado por las preferencias, propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema poltico administrativo en general y de las oficinas gubernamentales particulares (Aguilar, Luis, 1993:41-42) Leyes, valores, ideas, compromisos histricos, delimitan el universo de los problemas a calificar como pblicos y de competencia gubernamental. (Aguilar, Luis, 1993: 42) La mayor sensibilidad hacia ciertos temas y grupos y la reticencia hacia otros se observa tanto en el sistema poltico como en las distintas dependencias gubernamentales. Existe una filtracin selectiva de los problemas y demandas de la sociedad. Debido a sus mbitos de jurisdiccin formal, historia de decisiones, afinidades polticas, clientela, derechohabientes, convicciones personales de los directivos, procedimientos establecidos, incentivos..., cada una de las oficinas tienen su visin propia acerca de lo que es su funcin, responsabilidad, prioridad, compromiso, obligacin. (Aguilar, Luis, 1993: 42)